FAKULTA EKONOMICKÁ ► ZÁPADOČESKÉ UNIVERZITY V PLZNI Institucionalizace metropolitních regionů v Německu a ve Francii ve vzájemném srovnání Jiří Ježek Západočeská univerzita v Plzni XXVI. Mezinárodní kolokvium o regionálních vědách, Bořetice, 15.6.2023 Hlavní cíle příspěvku ► Článek se snaží identifikovat okolnosti vzniku a vývoje metropolitní správy v Německu a ve Francii (ve dvou klíčových zemích EU s odlišnou správní a politickou kulturou) ► Poukázat jak na výhody, tak na problémy a limity jednotlivých řešení. Stabilita německého institucionálního rámce kontrastuje s množstvím správních reforem ve Francii v posledních padesáti letech. FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ 2. Teoretická diskuse o institucionalizaci metropolitních regionů ► Ideál - teoretická vize: politická legitimita, vysoká míra autonomie a relevantní územní vymezení); k praktické realizaci vede dlouhá a trnitá cesta ► Debata o institucionálním uspořádání metropolí se vyznačuje sporem mezi dvěma myšlenkovými směry (Tomáš, 2020). ► Na jedné straně zastánci metropolitní správy prosazují institucionální konsolidaci metropolitních regionů prostřednictvím územních strukturálních reforem. ► Na druhé straně někteří autoři ovlivnění teorií veřejné volby zdůrazňují hledání způsobu, jak mohou autonomní obce optimalizovat svoji konkurenceschopnost prostřednictvím spolupráce s dalšími nejenom veřejnoprávními, ale i soukromoprávními subjekty. V 90. letech 20. století zastánci nového regionalismu (new regionalism) koncipovali metropolitní správu jako měkkou (soft) a flexibilní institucionální strukturu, schopnou řešit různé problémy související s globalizací a dalšími výzvami. FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Německo (1) Federální uspořádání ovlivňuje systém jeho veřejné správy Německá ústava (Grundgesetz) rozlišuje mezi výlučnými pravomocemi spolku nebo spolkových zemích a sdílenými pravomocenii spolku společně se spolkovými zeměmi. Komunální uspořádání je ve výlučne pravomoci spolkových zemí, podobně jako otázka zemského a regionálního rozvoje. Kromě toho existují tři městské spolkové země (Berlín, Brémy a Hamburg), které mají řadu zvláštností, např. přímo volené mestské rady; mají rovněž statut spolkových zemí - existují dva typy obcí - obce, které jsou součástí okresů (Landkreise) a tzv. samostatná města (kreisfreie Städte). Samostatná města jsou zpravidla velká města, mají široké portfolio kompetencí a značnou politickou autonomii Obce, které jsou součástí okresů {většinou se jedná o malá a střední města), mají Kompetence omezenější. Některé veřejné služby jako například stavební dozor, veřejnou dopravu^ školy zdravotnictví, nemocnice, odpadové hospodářství, silnice apod., pro ne zajišťují okresy. Vzhledem k tomu, že samostatná města plní úlohu jak obce, tak okresu, a mají přímo voleného starostu, tak jsou administrativně i politicky silnější než okresy, které sdružují větší počet obcí. Samostatná města jsou zodpovědná za téměř všechny veřejné služby (služby obecného zájmu). Týká se to především sociálních a zdravotních služeb územního plánovaní, infrastruktury, veřejné dopravy, školství, kultury, ekonomického rozvoje, sociálního bydlení. FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Německo (2) ► Od 60. let 20. století různé správní reformy, které jsou především v kompetenci spolkových zemí, které si organizují vlastní správu a vytvářejí legislativní rámec pro fungování obcí. ► Německý správní systém se jako celek vyznačuje vysokou mírou kontinuity a ve veřejné správě se stále uplatňují klasické weberiánské byrokratické formy organizace. I když v poslední době dochází k postupným změnám ► Slučování obcí již v 70. letech 20. století, v poslední době např. v Duryňsku FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Francie (1) Centralizovaný stát, kde se od 60. let 20. století postupně prosazují různé regionální iniciativy (ľaction régionale). Od r. 2003 je Francii decentralizovaný unitární stat Decentralizace byla velkým tématem na začátku vládnutí F. Mitterranda. Zákony (1982) posílily pravomoci obcí (zejména v oblasti územního plánování) a departementů a zavedly regiony jako nové územně samosprávné celky, které mají své vlastni kompetence a nejsou nadřazené departmentům. Napr. v oblasti školství jsou kompetence rozděleny mezi jednotlivé správní roviny takto: za financování základních škol zodpovídají obcemi, za collěges departementy, za lycea a odborné školy regiony, a stát má na starosti učitele a učební plány. Obdobně jako departementy vytvořené v době Francouzské revoluce, navazujj regiony na dědictví bývalých provincií a historických regionů. Původně jich bylo 27, od 1. ledna 2016 byl jejich počet redukován na 13 v metropolitní Francii (včetně Korsiky) a pět zámořských regionů. Při slučování byly uváděny dva argumenty: úspory z rozsahu (málo relevantní) a posílení ve vztahu k ostatním "regionům" Evropy, zejména německým spolkovým zemím. Sloučení prosazeno i přes nesouhlas veřejného mínění a volených zástupcu některých slučovaných regionů. Příkladem je Alsasko Tradičně silná atomizací obecních samospráv se v kontextu pokračující regionalizace a metropolizace ukazuje jako problém. FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Francie (2) Vzhledem k neúspěchu všech pokusů o slučování obcí (naposledy Marcellinův zákon z r. 1971), se problém velkého počtu malých obcí reší prostřednictvím podpory meziobecní spolupráce. Veřejná zařízení pro meziobecní spolupráci (Établissement public de coopération intercommunale - EPCI) tak představují mezistupeň mezi obcemi a departementy. Tvoří je organizace s vlastními daňovými příjmy, které ovšem nepatří do kategorie územních orgánů veřejné správy. Rozhodovací pravomoci maji volení zástupci členských obcí. Počet těchto struktur a překrývání jejich kompetenci vytváří územní „millefeuille" Již koncem 19. století získaly obce možnost spojovat se s ostatními obcemi nebo departementy do syndikátů. V 60. letech vznikly různé formy „společenství obcí" - městské obvody (les districts urbains) a městská společenství (le communautés urbaines) v r. 1966 Zákon Chevěnement (1999) je dnes jedním z hlavních zákonů podporujících meziobecní spolupráci. Definoval role tří nových typů veřejných zařízeni s vlastním financováním: ■ Společenství obcí (communautés de communes) ■ Společenství aglomerací (communautés ďagglomération) ■ Městská společenství (communautés urbaines), jehož minimální počet obyvatel bala 500 tisíc, dnes (2014) 250 tisíc. Předpokládalo se, že dřívější struktury se sloučí do některého z uvedených tří typů EPCI. V plné míře k tomu bohužel nedošlo a nastalá situace se stala značně nepřehlednou. FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony v Německu (1) Metropolitní regiony nejsou vyhraněnou kategorií (nejsou orgány územní veřejné správy). Tento pojem se používá jak v analytickém, tak politickém smyslu. ► V rámci politiky územního rozvoje se stal populárními koncem 90. let 20. století - jako nová „prostorovou kategorii" - Evropské metropolitní regiony - obava ze ztráty konkurenceschopnosti hospodářství (diskuse o atraktivitě N. jako místa pro podnikání a investování) a absencí globální metropole (globál city) srovnatelné s Velkou Paříží nebo Velkým Londýnem. ► Nepředstavují nové územně-správní celky, ale rozmanité formy spolupráce mezi obcemi, okresy (Landkreise) a dalšími veřejnými a soukromými subjekty (včetně univerzit). ► Téměř všechny německé metropolitní regiony jsou sice územně značně rozsáhlé (např. Berlín-Braniborsko nebo Hamburk), ale jejich schopnosti řídit regionální rozvoj jsou poměrně omezené, což je dáno nedostatkem finančních prostředků a kompetencí. FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony v Německu (2) Diskuse o EMR doprovázena kritikou výběru globálně konkurenceschopných „národních šampiónů , z nichž téměř všichni se nacházejí v západní části Německa^ a také nekoncepčnosti, neboť nebylo zcela jasné, jak do tohoto diskursu uzemní politiky zapadají malé městské regiony jako Karlsruhe, Braunschwei^g, Kassel, Leipzig^ Freiburg nebo OsnabrUck^resp. jak koncepčně řešit problémy malých a středně velkých mest? Vznikla také řada konfliktů mezi městskými a venkovskými oblastmi a jejich potřebami a zájmy (Matern, 2013). V rámci charakteristiky německých metropolitních regionů je zapotřebí uvéstj že v menším měřítku, na úrovni městských regionů, již po desetiletí působí velmi silná regionální plánovací sdružení (Regionale Planungsverbände). Tato sdružení mají významné kolektivní kapacity v oblasti územního, strategického a krajinného plánování, veřejné dopravy a hospodářského rozvoje Společně s okresy a samostatnými městy jsou nejdůležitějšími institucionálními aktérů. Německá cesta = kombinace silného institucionálního jádra v malém měřítku (typicky zmíněná plánovací sdružení) a flexibilnejších forem správy ve větším měřítku, na úrovni metropolitních regionů. Nové víceúrovňové uspořádání německých metropolitních regionů není výsledkem koncepčního (plánovitého) vytváření metropolitních struktur, aleje významně závislé na situační konstelaci klíčových aktérů a na iniciativách správních orgánů. Jedná se tudíž o institucionální struktury které nejsou príliš stabilní a mohou i zanikat. K přeskupování správních kompetencí dochází v závislosti na dynamice decentralizace, regionalizace a hledání úsporných opatření (Blatter, 2006; Zimmermann, FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony v Německu (3) ► Vznik metropolitních regionů v N. představuje zavedení nové institucionální úrovně (měřítka), která nemusí nutně vést ke změně politických nebo správních funkcí. ► Přestože nevznikly na úkor jiných úrovní, jsou doplňkem existujících správních struktur), tak jejich vznik je doprovázen řadou konfliktů. ► Ačkoli hlavní hnací silou vzniku metropolitních regionů byla konkurenceschopnost, tak problémy jako je udržitelný rozvoj nebo veřejná doprava a dopravní obslužnost jsou optimálně řešitelné spíše na úrovni městských regionů, to znamená na nižší správní úrovni (v menším správním měřítku). ► Nutné podotknout, že německé metropolitní regiony jsou územně rozsáhlejší než tradičně vymezované městské regiony (Zimmermann, 2017). FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony ve Francii (1) Hlavní reformy meziobecní spolupráce (zákon Chevěnement z roku 1999) a územního plánování (zákon o solidaritě a obnově měst z roku 2000 - SRU) se výslovně netýkají metropolitních regionů, ale významným způsobem přispěly k postupnému nárůstu velikosti a kompetencí meziobecních společenství ve Francii a tím k posílení nadmístní správní úrovně. ► Na základě slibného vývoje se vláda rozhodla pokračovat ve svém reformním úsilí a „vymyslela" metropole (2010) ► Tváří v tvář neochotě místních samospráv se sdružovat vláda přitvrdila a Zákonem o modernizaci územní veřejné činnosti (MAPTAM 2014) vznik metropolí nařídila. Metropole tak jsou legislativním produktem a znamenají rozchod s politikou dobrovolného sdružování, uplatňované od doby přijetí zákonů o decentralizaci (1964). ► K 1. lednu 2015 vzniklo deset metropolí, které většinou nahradily existující městská společenství, a další tři metropole se zvláštním statusem: Velká Paříž, Lyon a Aix-Marseille-Provence FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony ve Francii (2) Zákon MAPTAM (2014) je výsledkem spojenectví starostů velkých měst, kteří byli zároveň členy parlamentu, a vládou Většinou proběhla změna statusu hladce, neboť metropole jsou pouhým Dokračováním existujících městských společenství, s relativně stejnými kompetencemi a územním vymezením (strategické plánování, územní plánování, hospodářský rozvoj, doprava, sektorové politiky) s každodenním poskytováním veřejných služeb. Novinkou jsou vztahy mezi metropolemi a nadřazenými správními úrovněmi a státem. Zákon MAPTAM předpokládá, že metropole budou v budoucnosti rozšiřovat portfolio svých kompetencí tím, že na základě dohod převezmou některé kompetence, které byly původně svěřeny departementům a regionům, nebo dokonce státu. Ačkoliv cílem reformy bylo vytvoření silných metropolí, tak tři největší a nejvýznamnější si prosadily zvláštní status (Paříž, Lyon a Marseille). Vzhledem k silnému odporu místních politických elit získaly Velká Paříž (131 obcí a 7 milionů obyvatel) a metropole Aix-Marseiíle Provence (91 obcí a 1,8 milionu obyvatel) zvláštní statut. V obou případech bylo povinné sloučení bývalých meziobecních samospráv oslabeno vytvořením metropolitních rad, zastupujících jednotlivé obce, které snižují rozhodovací autonomii metropolí. Vedení metropolí musí s radami zastupujícími obce povinně konzultovat všechna rozhodnutí, takže metropolitní rady de facto určují politickou agendu. Dále, v závislosti na politickém rozložení sil mohou metropole na obce zpětně přenášet některé pravomoci. Rozhodování metropolí je tak podle kritiků těžkopádné a nedaří se zcela prosazovat strategická rozhodnutí (Béhar, 2019 aj.). FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony ve Francii (3) ► Třetí neivětší francouzská aglomerace, metropole Lyon (59 obcí a 1,4 milionu obyvatel) se nachází v odlišné (opačné) situaci. Vzhledem k místní politické podpoře šel zákonodárce mnohem dál. Metropolitní region vznikl spojením bývalého městského společenství této metropole s departementem Rhône. Posláním nově vytvorené veřejné instituce zvýšení konkurenceschopnosti a solidarity", přičemž jí byly svěřeny mj. všechny kompetence v oblasti integrace a ochrany sociálně vyloučených osob, které dosud vykonával departement. Metropole Velký Lyon je jedinou francouzskou metropolí, která získala status územního organu verejné správy. Tyto vysoce integrované kompetence, které jsou vládou často dávány za následování hodný příkfad. Řešení má ale slabou stránku: metropole je úzce vymezena a zahrnuje pouze část funkčního regionu, a to kvůli neochotě některých obcí k připojení. Debata o metropolích tak ilustruje napětí mezi dvěma měřítky, měřítkem řešení každodenních problémů a měřítkem strategického plánování, odpovídajícího metropolitní úrovni, které doposud nebylo vyřešeno. V závislosti na konkrétních případech a konstelacích místních aktérů (politických sil) zákonodárci stále váhají mezi silnými metropolemi s malým územním obvodem^ a územně rozsáhlými metropolitními regiony, politicky slabšími, jako jsou Paříž a Marseille. V mnoha metropolích bohužel toto úzké územní vymezení neumožňuje efektivní řešení klíčových problémů jako je rozrůstání měst, sociální segregace, odpadové nospodářství nebo přetížení dopravní infrastruktury (Demaziěre, 2018). FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ Metropolitní regiony ve Francii (4) ► V metropolitních oblastech kromě toho existují další formy územní spolupráce jako jsou různé „dialogy" apod. Většinou patří do kategorie mekkýcn s nedostatečnou institucionalizací. ► V roce 2010 zákonodárce zavedl pojem metropolitní klastr (Le póle métropolitain) pro flexibilní formu správy. Metropolitní klastry mají právní status smíšených syndikátů a skládají se z několika meziobecních společenství (EPCI). Od roku 2014 (zákon MAPTAM) sou tyto syndikáty otevřeny spolupráci s dalšími partnery, jako sou departementy, regiony, afe i univerzity, přístavy, agentury Dro hospodářský nebo turistický rozvoj, obchodní a průmyslové tomory, agentury pro územní plánováni apod. ► Na rozdíl od metropolí se metropolitní klastry nemusí řídit dvěma zásadami: výlučností kompetencí a územní kontinuitou. Mohou vytvářet site obcí a měst geograficky vzdálených, pokud sdílejí problémy a chtějí společné pľánovat budoucnost. ► Tato institucionální forma je místními aktéry hodnocena jako "závan čerstvého větru", neboť neodpovídá obecné logice územních reforem a přitom nabízí větší flexibilitu a možnosti experimentování. Doposud vzniklo asi 20 metropolitních klastrů z nichž zhruba polovina nemá status metropole podle zákonu MAPTAM (2014). Metropolitní klastry tak nelze považovat za alternativní model, ale za doplněk metropolí (Bariol-Mathais, 2017; Dugua, 2015; Vanier, 2017). FAKULTA EKONOMICKÁ WWW.FEK.ZCU.CZ LES POLES METROPOLITANS EN 2020 H09MANU3C METKQFQIE IHE3T ARTQll HI JLHTDIS h™1"* grand V r.wiwuii f rdhtalier bu • * OUi JOUtN- S-EIME-EUHE 5..1B1HE NANTiS-SAINT.NA2AIRE LDEEtE angeu CE N TJiE-A11AN1IQLIE SHUN LQIIUIN ~i ROUTE! Bi MSI! * lb J J1 . * JUSJ^E WaEfl.fKAHCHt. court am re. FEANCHE-cqmte {LEhtfOM *i