WORKING PAPER č. 14/2008
Srovnání fiskální politiky ve
vybraných zemích střední
a východní Evropy
Naďa Voráčová
Řada studií Working Papers Centra výzkumu konkurenční schopnosti
české ekonomiky je vydávána s podporou projektu MŠMT výzkumná
centra 1M0524.
ISSN 1801-4496
Vedoucí: prof. Ing. Antonín Slaný, CSc., Lipová 41a, 602 00 Brno,
e-mail: slany@econ.muni.cz, tel.: +420 549491111
SROVNÁNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY VE
VYBRANÝCH ZEMÍCH STŘEDNÍ A
VÝCHODNÍ EVROPY
Abstract:
The main goal of this paper is to analyse fiscal policies in selected
countries of Central and Eastern Europe. Mutual influence of the state
of public finance and economic growth is emphasized. The text deals
especially with the influence of fiscal policy on the stock of capital as a
source which affects growth. The main part of the analysis is focused
separately on the revenue and expenditure side of public budgets and
their balance.
Abstrakt:
Cílem tohoto příspěvku je provést analýzu fiskální politiky ve
vybraných zemích střední a východní Evropy důrazem na vzájemný
vztah stavu veřejných financí a hospodářského růstu. V textu se
budeme věnovat zejména vlivu fiskální politiky na zásobu kapitálu
jakožto hlavnímu kanálu, kterým může fiskální politika růst dlouhodobě
ovlivňovat. Hlavní část analýzy se oddělně věnuje příjmové a výdajové
straně veřejných rozpočtů a jejich rovnováze.
Recenzoval:
doc. Ing. Libor Žídek, Ph.D.
1. ÚVOD
V tomto textu se zaměříme především na dopady fiskální politiky ve
vybraných zemích na zásobu kapitálu, která determinuje hospodářský
růst a tedy konkurenceschopnost ekonomiky.
Budeme odděleně rozebírat příjmovou stranu veřejných rozpočtů, tedy
zejména vliv zdanění na motivaci k úsporám a k investicím, které
ovlivňují kapitálovou zásobu zemí. Stručně se zmíníme také
o veřejných výdajích a jejich vlivu na kapitál, ale především se jimi
budeme zabývat v kontextu jejich souladu s veřejnými příjmy, který se
promítá do schodku veřejných rozpočtů. Výdajové straně bude tedy
věnován relativně menší prostor našeho zájmu, a to především proto,
že výdaje jsou směřovány do oblastí, které působí spíše na pracovní
sílu než na kapitálovou zásobu (v porovnání s transfery a vládními
nákupy je objem vládních investic obvykle marginální). Navíc je přímý
vztah velikosti vládních výdajů a pracovního nasazení (tedy jejich
prorůstový efekt) velmi obtížné postihnout.
Na podobný problém narážíme také u příjmové strany veřejných
rozpočtů při snaze odhadnout a popsat vliv zdanění na pracovní sílu.
V případě zdanění příjmu zjistíme, že na pracovní nasazení jednotlivce
působí protichůdné efekty (důchodový a substituční), které ho mohou
motivovat jak ke zvýšení, tak ke snížení pracovního nasazení. Protože
oba efekty působí navzájem proti sobě a nejsme schopni jejich vliv
jednoduše kvantifikovat, v tomto textu nevyslovíme žádný jednoznačný
soud o tom, který z efektů převáží. Z těchto důvodů a ve snaze
zpřesnit naši analýzu vlivu veřejných financí na hospodářský růst
a potažmo konkurenceschopnost zemí se omezíme na popis
ovlivňování zásoby kapitálu fiskální politikou vlády.
Ještě pro doplnění zmiňme, že pokud nebude explicitně uvedeno jinak,
budeme v textu hovořit o celkových veřejných financích, kam
zahrnujeme finanční prostředky, procházející všemi částmi veřejných
rozpočtů (tedy státním rozpočtem, místními rozpočty a rozpočty
fondů). Tuto oblast budeme považovat za vládní sféru ve smyslu
veřejného sektoru; budeme-li tedy hovořit o vládních výdajích, budeme
mít na mysli celkové veřejné výdaje. V kontextu této práce pak fiskální
politika bude zahrnovat záměry takto široce pojaté vlády v celém
systému veřejných financí, o kterém je pojednáváno.
4
2. ESTONSKO
Popíšeme zde konkrétní vývoj fiskální politiky od první poloviny
devadesátých let až do současnosti v kontextu jejího vlivu na zásobu
kapitálu a tedy hospodářský růst země.
2.1. Veřejné příjmy
Nejprve se zaměříme na příjmovou stranu. Z hlediska dopadů
nastavení veřejných příjmů na zásobu kapitálu pro nás budou důležité
zejména prvky daňového systému, které ovlivňují motivaci
ekonomických subjektů spořit a investovat (Frait, Červenka, 2002).
V následujícím textu ukážeme, jak se v obou zemích vyvíjelo zdanění
důchodu a spotřeby, které ovlivňuje úspory. Za tímto účelem budeme
sledovat poměr příjmů státu z nejdůležitějších přímých a nepřímých
daní a jejich výši. Také se podíváme na vývoj zdanění příjmů korporací
a výnosů z kapitálu, které působí na investice a tedy budoucí zásobu
kapitálu.
Nejprve se pro celkový přehled o situaci podívejme na veřejné příjmy,
respektive na vývoj jejich podílu na hrubém domácím produktu.
Graf č. 1: Veřejné příjmy (v % HDP)
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
Podobně jako v ostatních pobaltských zemích byl estonský daňový
systém v devadesátých letech v podstatě převzat z období existence
Sovětského svazu. V počátku devadesátých let byla do systému pouze
implementována daň z přidané hodnoty, ale k razantním změnám
nedošlo (Ebrill, Havrylyshyn 1999). Na rozdíl od ostatních zemí
bývalého Sovětského svazu se ovšem Estonsku podařilo zabránit
5
selhání daňové administrativy a následnému rapidnímu poklesu příjmů
v počátku transformace.
Lépe jsou daňové příjmy a jejich vývoj pozorovatelné v grafu č. 2, kde
vidíme přímo podíl všech daňových příjmů (včetně odvodů na sociální
a zdravotní pojištění) na hrubém domácím produktu.
Po roce 1994 začala v Estonsku fungovat rovná daň z příjmů, jejíž
sazba byla stanovena na 26 % (MMF 1999a) a došlo tak k výraznému
zjednodušení celého systému.
K další změně, která zásadně ovlivnila výši rozpočtových příjmů, došlo
v roce 2000, kdy byla provedena reforma zdanění korporací a došlo
tak k poklesu příjmů z této daně. Dopad je na vývoji příjmů po roce
2000 patrný (viz graf č. 1), pokles pozorujeme i v grafu č. 2.
Graf č. 2: Konsolidovaná daňová kvóta
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
Daňová kvóta Tempo růst HDP
Zdroj: MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
Dalším důležitým ukazatelem vlivu rozpočtových příjmů na zásobu
kapitálu je poměr přímých a nepřímých daní. Nepřímou daní, která
byla v estonském daňovém systému na počátku devadesátých let
zavedena, je daň z přidané hodnoty. Její vývoj můžeme sledovat
v následujícím grafu (graf č. 3):
6
Graf č. 3: Podíl hlavních daňových příjmů na celkových daních (v %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Přímé daně DPH
Zdroj: MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
Můžeme vidět, že od zavedení DPH v první polovině devadesátých let
se její podíl na celkových daňových příjmech měnil pouze nepatrně,
spíše docházelo k růstu podílu ostatních nepřímých daní.
Tato tendence může pozitivně ovlivnit motivaci soukromých subjektů
k tvorbě úspor. Lze očekávat, že relativně vyšší nabídka úspor pak
pozitivně ovlivní také objem současných investic a potažmo budoucí
zásobu kapitálu.
2.2. Veřejné výdaje
Nyní se dostáváme k výdajové straně veřejných rozpočtů. Na úvod je
zde třeba zmínit několik základních skutečností, které naši analýzu
tohoto segmentu ovlivní.
Podobně jako v případě příjmů se nebudeme zajímat pouze o to, jak
se vyvíjely veřejné výdaje celkově, ale především nás bude zajímat, do
jakých oblastí směřovaly. Nejběžněji jsou vládní výdaje členěny na
transfery domácnostem a vládní nákupy zboží a služeb, podstatnou
součástí jsou také dotace podnikům a nás budou v tomto textu zajímat
především vládní investice.
Z údajů OECD je patrné, že v moderních ekonomikách hrají
dominantní úlohu transfery domácnostem (OECD Statistical
Compenium), ty však na kapitálovou zásobu země nepůsobí nebo ji
ovlivňují jen velmi nepřímo. Relativně významnou částkou, která plyne
z veřejných rozpočtů, jsou také dotace podnikům a finančním
institucím. Prorůstový efekt tohoto typu výdajů je ovšem opět nejistý.
Dotace jednak poskytují zdroje podnikatelům, kteří (pokud je efektivně
využijí) mohou zvýšit svůj výstup, na druhou stranu je nutno říci, že
7
dotace jsou zpravidla poskytovány ztrátovým firmám. O jejich
efektivním využití tedy lze pochybovat.
Ze širokého spektra veřejných výdajů nás tedy v kontextu vlivu na
kapitál budou zajímat především vládní investice. Můžeme říci, že
vládní investice do infrastruktury zřejmě zlepšují produkční funkci
(Barro, 1997), čímž pozitivně působí na hospodářský růst. S jistou
dávkou zjednodušení tak budeme v našem textu považovat vládní
investiční výdaje za produktivní. Jedná se samozřejmě o
zjednodušení, které nicméně můžeme podpořit smysluplnou úvahou.
Zlepšení úrovně infrastruktury (investice do stavby a opravy silnic,
železnic, letišť nebo také zajištění transportu energií) zvyšuje
návratnost soukromého podnikání, což vede ke stimulaci investic a
tedy vyšší zásobě kapitálu v příštím období. Naši úvahu podporují i
některé studie, zabývající se vztahem vládních výdajů a
hospodářského růstu, například studie Baiera a Glomma (2001) uvádí,
že dopad vládních investic na růst může být velmi významný, a to i
v případě, že vinou omezených příjmových zdrojů zapříčiní pokles
výdajů na ostatní vládou poskytované služby.
Nyní se podívejme na vývoj veřejných výdajů v Estonsku. V grafu č. 4
vidíme vývoj podílu veřejných výdajů na hrubém domácím produktu
země.
Graf č. 4: Veřejné výdaje (v % HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
V grafu můžeme vidět, podobně jako v případě veřejných příjmů,
poměrně stálé hodnoty v období devadesátých let. K poklesu podílu
výdajů na produktu pak došlo až po roce 1999 v reakci na snižující se
rozpočtové příjmy v rámci uplatňované restriktivní fiskální politiky.
K poklesu došlo ovšem nejen u celkové úrovně výdajů, ale v tomto
období se snížil i podíl veřejných investic na produktu (graf č. 5).
8
Přestože se jednalo o zásah motivovaný snahou udržet fiskální
rovnováhu v období recese po ruské krizi, lze očekávat, že se tato
restrikce promítne i do zásoby kapitálu v budoucnu.
Graf č. 5: Veřejné investice a růst HDP
0
1
2
3
4
5
6
1993 1994 1995 1996 1997 1998 19992000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
-15
-10
-5
0
5
10
15
Veřejné investice Tempo růstu HDP
Zdroj: MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
2.3. Rovnováha veřejných rozpočtů
Jak bylo naznačeno, v této části se budeme zabývat vlivem rovnováhy
veřejných rozpočtů na zásobu kapitálu a potažmo hospodářský růst.
Při analýze budeme vycházet primárně z porovnání vzájemného
souladu příjmové a výdajové strany veřejných rozpočtů tak, jak byly
popsány v předchozích částech.
Nejprve se podívejme na to, jakým způsobem může rozpočtová
rovnováha sama o sobě ovlivnit zásobu kapitálu v ekonomice.
Důležitým momentem v tomto vztahu je nutnost případné nepokryté
výdaje uhradit finančními prostředky. Nejběžnějším způsobem
financování deficitu ve vyspělých zemích je dluhové financování, kdy si
vláda na úhradu výdajů půjčuje na finančním trhu. Tím ovšem vytváří
poptávku po úvěrech a v případě, že pokles veřejných úspor není
dostatečně kompenzován růstem úspor soukromých, mohou deficity
vést k převisu poptávky po úvěrech nad národními úsporami a tlačit tak
na zvýšení reálné úrokové sazby. Vzhledem k tomu, že investice jsou
vysoce citlivé na změny úrokové míry, způsobí její růst výrazný pokles
investic, a ten se promítne ve snížení zásoby kapitálu v příštím období
­ každá generace tedy zatěžuje tu další tím, že za sebou nechává
menší agregátní zásobu kapitálu a snižuje tak možnosti
hospodářského růstu v budoucnosti (Barro, 1997).
Je však také možné, že subjekty zareagují na pokles veřejných úspor
zvýšením úspor soukromých, čímž kompenzují vliv deficitu ­
9
k žádnému dopadu na úrokové sazby a potažmo investice a budoucí
zásobu kapitálu tudíž nedojde. Racionálně jednající subjekt totiž
interpretuje růst vládního deficitu stejně jako zvýšení daní. Tato
souvislost byla formulována již Davidem Ricardem (Ricardův teorém
ekvivalence) (Barro, 1997).
Je zřejmé, že pokud bychom chtěli a priori odhadnout vliv veřejného
deficitu na domácí investice, bylo by třeba za tímto účelem přijmout
nějaký předpoklad o chování a myšlení ekonomických subjektů. Jinými
slovy, museli bychom se rozhodnout, zda budeme věřit neoklasickým
postulátům o racionalitě ekonomických agentů, kteří mají dokonalé
informace, nebo budeme raději předpokládat, že jsou tito agenti
informovaní špatně, či informace nedokáží správně vyhodnotit,
případně obojí. Jakýkoliv takovýto předpoklad by však byl zřejmě příliš
silný, nehledě na to, že je velmi pravděpodobné, že každý agent
smýšlí o veřejném deficitu rozdílně. Pokusme se proto podobným
předčasným závěrům vyhnout a podívejme se, k jakému vývoji v reakci
na pokles veřejných úspor ve sledovaných zemích došlo.
Pojďme se nyní podívat, jak se výše popsané souvislosti projevovaly
v estonské ekonomice v průběhu sledovaného období. V grafu č. 6
vidíme vývoj celkové rozpočtové rovnováhy v poměru k hrubému
domácímu produktu.
Graf č. 6: Rozpočtová rovnováha (saldo v % HDP)
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
Je patrné, že estonské vlády usilovaly o vyrovnaný rozpočet, což se
více či méně dařilo. Vidíme, že rozpočet dokonce dosáhl přebytku.
Jaký ovšem měla tato strategie vlády vliv na změny kapitálové zásoby
v zemích, nám tato data sama o sobě říci nemohou. Podstatné je, jak
10
na vládní politiku reagovaly soukromé subjekty v ekonomice a jak se
vyvíjely celkové národní úspory.
Graf č. 7: Vývoj hrubých úspor (v % HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Hrubé úspory Veřejné úspory
Zdroj: MMF (Republic of Estonia: Statistical appendix)
Vidíme, že kromě poklesu národních i veřejných úspor v závěru
devadesátých let docházelo k růstu celkových národních úspor. Lze se
domnívat, že domácnosti měly i přes vyrovnané veřejné rozpočty
motivaci vytvářet soukromé úspory, neboť jejich úroveň na počátku
sledovaného období (po pádu komunistického režimu) byla velmi
nízká. Domácnosti tedy spořily i přes narůstající veřejné úspory a
hrubé národní úspory se tak zvyšovaly.
Z tohoto pohledu tedy můžeme zhodnotit vliv rozpočtové rovnováhy na
kapitál v Estonsku jako pozitivní.
11
3. LITVA
V této kapitole popíšeme vývoj fiskální politiky v další z pobaltských
republik, Litvě.
3.1. Veřejné příjmy
Na grafu č. 8 můžeme sledovat vývoj podílu veřejných příjmů na HDP.
Vidíme, že v závěru devadesátých let došlo k růstu tohoto poměru. To
je dle Mezinárodního měnového fondu způsobeno zlepšením
fungování daňové administrativy a také růstem mezd, který se odrazil
v nárůstu příjmů z daně z individuálního příjmu (MMF 1999b).
Graf č. 8: Veřejné příjmy (v % HDP)
27
28
29
30
31
32
33
34
35
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Lithuania: Statistical appendix)
Na druhou stranu můžeme vidět, že poměr příjmů z přímých daní a
daně z přidané hodnoty se v tomto období, stejně jako ani v dalším
průběhu sledovaného horizontu, výrazně nezměnil. To lze považovat
za pozitivní vzhledem k faktu, že MMF uvádí růst příjmů z přímých
daní za hlavní příčinu růstu celkových rozpočtových příjmů (MMF
1999b). Růst přímých daní na úkor daní nepřímých by znamenal
zvýšení motivace k poklesu úspor a na zásobě kapitálu by se to mohlo
negativně podepsat.
12
Graf č. 9: Přímé a nepřímé daně (v % celkových)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Přímé daně DPH
Zdroj: MMF (Republic of Lithuania: Statistical appendix)
3.2. Veřejné výdaje
V případě veřejných výdajů zaznamenáváme v závěru devadesátých
let výrazný nárůst (a jak uvidíme v části věnované rovnováze, byl
mnohem výraznější než růst příjmů). Jako příčinu tohoto růstu uvádí
MMF zejména užití příjmů z privatizace k běžným výdajům (včetně
dotacím a transferům domácnostem) a také zvýšené nároky na
sociální pomoc a podporu v nezaměstnanosti během hospodářského
zpomalení v zemi (MMF 1999b).
Graf č. 10: Veřejné výdaje (v % HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Lithuania: Statistical appendix)
13
Zatímco výdaje jako celek rostly, podíl veřejných investic na HDP
v závěru devadesátých let spíše klesal. Můžeme tedy říci, že výdaje na
dotace a transfery rostly na úkor investičních výdajů s větším růstovým
potenciálem.
Graf č. 11: Veřejné investice a vývoj HDP
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
Vládní investice Tempo růstu HDP
Zdroj: MMF (Republic of Lithuania: Statistical appendix)
3.3. Rovnováha veřejných financí
Nyní se zaměřme na rozpočtovou rovnováhu. Jak již bylo předesláno,
došlo zejména v závěru devadesátých let k výraznému zhoršení salda.
Po roce 1999 již došlo k postupné stabilizaci a v posledních letech
litevský státní rozpočet vykazoval dokonce přebytky.
Zhoršení bilance je přičítáno především zpomalení ekonomiky
způsobeném hospodářskou krizí v Rusku.
14
Graf č. 12: Saldo veřejných rozpočtů
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Lithuania: Statistical appendix)
Národní úspory (soustředíme se především na problematické období
v závěru devadesátých let) de facto kopírovaly vývoj veřejných úspor a
nelze se tedy spolehnout na kompenzaci úsporami domácností.
Negativní vývoj v těchto letech se tak zřejmě nepříznivě podepsal také
na zásobě kapitálu v příštím období.
Graf č. 13: Vývoj hrubých úspor
-5
0
5
10
15
20
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Hrubé úspory Veřejné úspory
Zdroj: MMF (Republic of Lithuania: Statistical appendix)
15
4. LOTYŠSKO
Nyní se dostáváme k další pobaltské zemi ­ Lotyšsku. Vývoj zde byl
podobný jako v předcházejících dvou zemích, zaznamenáme ovšem
drobné odlišnosti, na které se pokusíme zaměřit.
4.1. Veřejné příjmy
V prvních letech sledovaného období (do roku 1996) můžeme
pozorovat stagnaci rozpočtových příjmů, navíc na úrovni, která je
výrazně pod průměrem, jakého je dosahováno ve vyspělých
evropských zemích. Tento vývoj byl způsoben poklesem ekonomické
aktivity v polovině devadesátých let. Největší pokles byl zaznamenán
u daně z příjmů a u cel, snižovaly se ovšem i příjmy z DPH. Zde
ovšem nelze hovořit o nějakém trendu, neboť daň z přidané hodnoty
byla v Lotyšsku zavedena až v roce 1995 (MMF 1998a) ­ došlo tedy
k poklesu pouze v porovnání s předcházejícím rokem.
K nárůstu veřejných příjmů došlo ovšem v závěru devadesátých let,
kdy zvýšení ekonomické aktivity přineslo růst daňových příjmů. Přispěl
také nárůst příjmů ze spotřební daně, po zvýšení sazby u pohonných
hmot. Tento nárůst u spotřební daně ovšem nevydržel a v následujícím
roce (1999) došlo k poklesu příjmů z této daně. V dalších letech byl již
podíl veřejných příjmů na hrubém domácím produktu stabilně okolo
35 % a docházelo k mírnému růstu tohoto podílu.
Graf č. 14: Veřejné příjmy (% HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Latvia: Statistical appendix)
4.2. Veřejné výdaje
Veřejné výdaje na počátku druhé poloviny devadesátých let
vykazovaly podobný trend jako veřejné příjmy. Pokles podílu výdajů na
16
produktu přičítá lotyšské ministerstvo financí poklesu výdajů na mzdy a
příspěvky sociálního pojištění státních zaměstnanců.
Graf č. 15: Veřejné výdaje (% HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Latvia: Statistical appendix)
V závěru devadesátých let opět došlo ke zvýšení poměru veřejných
výdajů vůči hrubému domácímu produktu, zvyšovaly se ovšem nejen
transfery a dotace, ale také investiční výdaje vlády (můžeme sledovat
v následujícím grafu).
Graf č. 16: Veřejné investice a růst reálného HDP
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Veřejné investice Tempo růstu HDP
Zdroj: MMF (Republic of Latvia: Statistical appendix)
17
4.3. Rovnováha veřejných financí
S poklesem příjmů (zobrazuje Graf č. 14) došlo po roce 1999
v Lotyšsku ke zhoršení rozpočtové rovnováhy. Jak víme, tato
skutečnost sama o sobě by pro zásobu kapitálu nemusela být nějak
významná, ovšem při pohledu na vývoj hrubých národních úspor je
třeba říci, že k negativnímu ovlivnění úrovně úspor zřejmě v tomto
období docházelo.
Graf č. 17: Saldo veřejných rozpočtů
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Latvia: Statistical appendix)
V období nejvyšších rozpočtových deficitů (tedy v závěru
devadesátých let) můžeme vidět, že vývoj národních úspor víceméně
kopíroval vývoj úspor soukromých. Nepotvrzuje se tedy, že by
docházelo ke kompenzaci soukromými úsporami a fiskální
nerovnováha tak nemohla ovlivnit zásobu kapitálu v příštím období.
18
Graf č. 18: Vývoj hrubých úspor
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Národní úspory Veřejné úspory
Zdroj: MMF (Republic of Latvia: Statistical appendix)
19
5. BULHARSKO
Nyní se dostáváme k další skupině zemí, jejichž vývoj se již od
pobaltských republik do jisté míry odlišoval. Nejprve se zaměříme na
fiskální politiku v Bulharsku.
5.1. Veřejné příjmy
Problémy s výpadkem veřejných příjmů nastaly v Bulharsku mezi lety
1995­1997, a to především v důsledku hospodářského poklesu
a problémů se správou výběru daní (MMF 2000).
Toto období bylo spojeno i s dalšími problémy hospodářsko-politické
oblasti, z nichž nejvíce se na situaci podepsala rezignace vlády
v závěru roku 1996, což přineslo značnou nejistotu a další zhoršení
ekonomického výkonu. Tyto potíže se však podařilo nové vládě
v závěru devadesátých let překonat a podíl veřejných příjmů na HDP
opět přesáhl hranici 35 %. Dále uvidíme, že se tento výkyv podepsal
také na rozpočtové rovnováze.
Graf č. 19: Veřejné příjmy (% HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Bulgaria: Statistical appendix)
Jednou z reakcí na nepříznivý vývoj veřejných příjmů bylo také zvýšení
sazby daně z přidané hodnoty, což můžeme zaznamenat
v následujícím grafu. V dalším období (po roce 2000) už můžeme
vidět, že jak poměr přímých daní a DPH, tak i celková úroveň
veřejných příjmů v poměru k HDP zůstávají na podobné úrovni a
nedochází k výrazným změnám.
20
Graf č. 20: Přímé daně a DPH (podíl na celkových daňových příjmech)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Přímé daně DPH
Zdroj: MMF (Republic of Bulgaria: Statistical appendix)
5.2. Veřejné výdaje
I přesto, že ve stejném období, v jakém došlo k výpadku veřejných
příjmů, poklesly také veřejné výdaje, uvidíme, že tento pokles zdaleka
nestačil na udržení fiskální rovnováhy. I přes svůj pokles, veřejné
výdaje stále přesahovaly 40 % podílu na hrubému domácímu
produktu, a to až do roku 1998, kdy došlo k jejich propadu a
konsolidaci rozpočtové rovnováhy. Na problémech se podepsaly
zejména roztříštěný systém veřejných financí (velká část veřejných
prostředků směřovala do mimorozpočtových fondů a bylo tak velmi
obtížné celý objem kontrolovat) a dále také vysoké náklady na obsluhu
veřejného dluhu (MMF 2000). Tyto faktory společně vyústily až do
situace, která byla neudržitelná a muselo dojít k rázné konsolidaci
veřejných rozpočtů.
21
Graf č. 21: Veřejné výdaje (% HDP)
0
10
20
30
40
50
60
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Bulgaria: Statistical appendix)
Dle očekávání došlo v období druhé poloviny devadesátých let v reakci
na problémy s udržitelností veřejných rozpočtů také k razantnímu
poklesu veřejných investic. Ty dosáhly úrovně obvyklé v ostatních
evropských zemích až ke konci devadesátých let, kdy zároveň došlo i
ke zlepšení hospodářské situace a vyššímu tempu růstu HDP.
Graf č. 22: Veřejné investice a reálný HDP
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
1993199419951996199719981999 2000200120022003200420052006
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
Vládní investice tempo růstu HDP
Zdroj: MMF (Republic of Bulgaria: Statistical appendix)
5.3. Rovnováha veřejných financí
Situace ve veřejných financích, která byla nastíněna výše, se dle
očekávání podepsala na propadu schodku veřejných rozpočtů, který
22
se vyrovnal až po roce 1998 a od té doby dosahuje relativně
uspokojivých hodnot.
Graf č. 23: Saldo veřejných rozpočtů
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Zdroj: MMF (Republic of Bulgaria: Statistical appendix)
V následujícím grafu můžeme vývoj rozpočtového salda konfrontovat
s vývojem hrubých národních úspor. Vidíme, že jejich úroveň byla
v počátku sledovaného období velmi nízká a její další zhoršení v letech
1995­1997 může mít na budoucí zásobu kapitálu velmi nepříznivé
důsledky. Následná konsolidace pomohla k jejich zvýšení, ovšem
drobné deficity, do kterých se bulharský rozpočet propadal po roce
2000 přinášejí opět další pokles, neboť domácnosti pokles veřejných
úspor nekompenzují dostatečně.
23
Graf č. 24: Vývoj hrubých úspor
-10
-5
0
5
10
15
20
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Veřejné úspory Hrubé úspory
Zdroj: MMF (Republic of Bulgaria: Statistical appendix)
24
6. RUMUNSKO
6.1. Veřejné příjmy
V Rumunsku se nepodařilo zabránit dramatickému poklesu veřejných
příjmů po kolapsu komunistického režimu (MMF 2001). Můžeme vidět,
že až do roku 1997 byl podíl příjmů na produktu zhruba 30%. V závěru
devadesátých let ovšem došlo ke zefektivnění systému veřejných
příjmů a k návratu k hodnotám okolo 40 %.
Graf č. 25: Veřejné příjmy (% HDP)
0
10
20
30
40
50
60
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Romania: Statistical appendix)
DPH byla v Rumunsku zavedena v polovině roku 1993, ale
vyznačovala se značnou neefektivitou (MMF 2001). Vidíme, že příjem
z této daně byl v porovnání s přímými daněmi velmi nízký, navíc se
skutečné výnosy z této daně výrazně lišily od očekávaných hodnot. Na
efektivnosti výběru se negativně podepsal nepřehledný systém
výjimek, sazeb a potíže s daňovou administrativou.
Ke konsolidaci došlo až v samotném závěru devadesátých let, kdy
došlo ke zvýšení sazeb a dále pak podíl vybraných prostředků z DPH
na daňových příjmech vzrostl po roce 2002. Tehdy došlo ke
zefektivnění celého systému snížením sazby a především
sjednocením pouze na jedinou a také byl omezen počet výjimek z 19
na 3 (MMF 2001). Tato opatření mohou na motivaci k úsporám a
investicím a potažmo na zásobu kapitálu v zemi působit velmi
pozitivně.
25
Graf č. 26: Přímé daně a DPH (podíl na celkových daňových příjmech)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Přímé daně DPH
Zdroj: MMF (Republic of Romania: Statistical appendix)
6.2. Veřejné výdaje
V průběhu devadesátých let (prakticky až do roku 1998) můžeme
pozorovat relativně stabilní podíl veřejných výdajů na hrubém
domácím produktu. Ve skutečnosti ovšem v tomto období probíhaly
výrazné změny ve struktuře výdajů, které celkové hodnoty nejsou
schopny ilustrovat.
V období propadu rozpočtových příjmů (tedy zhruba do roku 1997) se
relativně vysoká úroveň veřejných výdajů promítla do dramatického
nárůstu veřejného dluhu, který začal být pro veřejné finance velmi
zatěžující. V reakci na nákladnou obsluhu dluhu došlo v roce 1997 ke
snaze o konsolidaci rozpočtu snížením výdajů, vysoké částky plynoucí
na obsluhu dluhu však nadále udržovaly podíl výdajů na produktu na
podobné úrovni.
Dalším zatěžujícím faktorem, který v tomto období snahu o snížení
veřejných výdajů komplikoval, byl relativně vysoký podíl státního
sektoru spojený s přezaměstnaností, a tedy i vysoké výdaje na mzdy
státních zaměstnanců (20 % z celkových vládních výdajů v roce 1996)
(MMF 2001).
V průběhu snah o konsolidaci veřejných rozpočtů došlo k poklesu
vládních investic. Z velké části byly sníženy výdaje na neproduktivní
projekty, které byly ještě pozůstatkem Ceausescovy éry. Po roce 1997
navíc došlo k urychlení privatizačního procesu, čímž se rozšířil prostor
pro investice soukromých subjektů (MMF 2001).
26
Graf č. 27: Veřejné výdaje (% HDP)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Romania: Statistical appendix)
I přesto, že jsme výše uvedli, že vládní investice lze považovat za
produktivní a že od nich lze očekávat pozitivní dopad na zásobu
kapitálu v zemi, je v případě Rumunska třeba přiznat, že snižování
vládních investic zejména ve druhé polovině devadesátých let mělo
právě z výše uvedených důvodů pravděpodobně na
konkurenceschopnost tamější ekonomiky pozitivní dopad.
Graf č. 28: Vládní investice a vývoj reálného HDP
0
1
2
3
4
5
6
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
Vládní investice Tempo růstu HDP
Zdroj: MMF (Republic of Romania: Statistical appendix)
27
6.3. Rovnováha veřejných rozpočtů
Fiskální problémy, se kterými se Rumunsko potýkalo v polovině
devadesátých let, se odrazily také v rovnováze veřejných rozpočtů.
Výpadek veřejných příjmů se nepodařilo kompenzovat poklesem
výdajů a až do fiskální konsolidace, provedené v roce 1997,
hospodařily rumunské vlády se záporným saldem.
Situaci se podařilo stabilizovat a fiskální disciplína byla po roce 1999
upevněna, ovšem v posledních letech (zhruba od roku 2002) opět
pozorujeme deficitní hospodaření. Dle analýzy provedené
Mezinárodním měnovým fondem jsou tyto potíže způsobeny
krátkodobým plánováním rozpočtového rámce a značně procyklickou
politikou vlád.
Graf č. 29: Saldo veřejných rozpočtů (% HDP)
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Romania: Statistical appendix)
V grafu zobrazujícím vývoj národních úspor vidíme, že úspory
domácností reagovaly na pokles veřejných úspor výrazným propadem
a namísto kompenzace jejich pokles ještě spíše umocňovaly.
K poklesu hrubých domácích úspor dochází také v závěru
sledovaného období (od roku 2003), což nám ukazuje, že hospodaření
vlády se na míře úspor a následně na zásobě kapitálu podepisuje
v Rumunsku velmi negativně.
28
Graf č. 30: Vývoj hrubých úspor (% HDP)
-5
0
5
10
15
20
25
30
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Národní úspory Veřejné úspory
Zdroj: MMF (Republic of Romania: Statistical appendix)
29
7. SLOVINSKO
Pro srovnání vývoje fiskální politiky a jejího vlivu na
konkurenceschopnost národní ekonomiky se nyní zaměříme na
Slovinsko.
7.1. Veřejné příjmy
Relativně stabilní situace ve Slovinsku (v porovnání s ostatními
zeměmi bývalého východního bloku a zejména se zeměmi bývalého
Sovětského svazu) se odrazila také v hlavním úsilí vlád, které se
především snažily o snížení role státu v ekonomice a tedy o pokles
veřejných příjmů a výdajů.
Na rozdíl od Bulharska a Rumunska na počátku devadesátých let
nedošlo k dramatickým propadům ve veřejných příjmech, neboť
daňová administrativ fungovala poměrně spolehlivě. Až do roku 1997
tedy můžeme pozorovat cílený pokles poměru veřejných příjmů
k hrubému domácímu produktu, ovšem i přes pokles zůstávala tato
úroveň stále relativně vysoká (stále přesahovala 40 % HDP).
V tomto období byly sníženy odvody z mezd (zejména příspěvky na
sociální pojištění), byla provedena penzijní reforma a později, v roce
1999, byla také zavedena daň z přidané hodnoty (MMF 2004).
V následujících letech došlo opět k mírnému nárůstu veřejných příjmů,
jež se již ovšem nedostaly na tak vysokou úroveň, která by se
vymykala úrovni obvyklé v ostatních vyspělých ekonomikách. Snížení
daňového břemene nicméně zůstává jednou z největších výzev
slovinské fiskální politiky.
Graf č. 31: Veřejné příjmy (% HDP)
20
25
30
35
40
45
50
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Slovenia: Statistical appendix)
30
Uvedli jsme, že DPH byla ve Slovinsku zavedena až v roce 1999, proto
se při analýze struktury daní a jejího vlivu na kapitál budeme držet
rozdělení na přímé a nepřímé daně.
Lze vidět, že i přesto, že zavedení DPH přišlo později než v ostatních
zemích střední Evropy, tvořily nepřímé daně relativně velkou část
z celkových daňových příjmů a negativního vlivu na zásobu kapitálu se
tak ani v průběhu devadesátých let není třeba obávat. Navíc poměr
přímých a nepřímých daní zůstával po sledované období relativně
stabilní.
Graf č. 32: Přímé daně a DPH (podíl na celkových daňových příjmech)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Přímé daně Nepřímé daně
Zdroj: MMF (Republic of Slovenia: Statistical appendix)
7.2. Veřejné výdaje
Tendence ke snižování veřejných výdajů byla narušena pouze v roce
1995 jednorázovým skokem (který se také promítl do fiskální
nerovnováhy). Tento nárůst výdajů byl způsoben vyššími investicemi
do infrastruktury, která byla v tomto období zcela nově budována
(MMF 1998b). Přesto, že investice byly relativně vysoké prakticky po
celou první polovinu devadesátých let, na skoku ve výdajích se
projevily nejvýrazněji v roce 1995, kdy nebyl jejich růst kompenzován
poklesem výdajů na dotace a transfery tak jako v ostatních letech.
Dále se až do roku 2000 veřejné výdaje mírně zvyšovaly, ovšem po
tomto roce můžeme pozorovat další pokles. Hlavní příčinou klesajícího
trendu jsou podle mezinárodního měnového fondu úspory z reformy
penzijního systému, který již na státní rozpočet neklade takové nároky
(MMF 2004).
31
Graf č. 33: Veřejné výdaje (% HDP)
20
25
30
35
40
45
50
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Slovenia: Statistical appendix)
Graf č. 34: Vládní investice a vývoj reálného HDP
0
1
2
3
4
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
0
1
2
3
4
5
6
Vládní investice Tempo růstu HDP
Zdroj: MMF (Republic of Slovenia: Statistical appendix)
7.3. Rovnováha veřejných rozpočtů
Deficit veřejných rozpočtů se Slovinsku dařilo držet na udržitelné
úrovni. Hlavním problémem nerovnováhy je ovšem podle
mezinárodního měnového fondu procykličnost veřejných financí, která
je způsobena především rigiditou vládních výdajů (MMF 2004).
V období hospodářského poklesu je tak velmi obtížné seškrtat vládní
výdaje natolik, aby bylo možné dosáhnout vyrovnaného rozpočtu.
32
Graf č. 35: Saldo veřejných rozpočtů
-4,5
-4
-3,5
-3
-2,5
-2
-1,5
-1
-0,5
0
0,5
1
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Zdroj: MMF (Republic of Slovenia: Statistical appendix)
V období největších vládních deficitů, kdy tudíž zároveň docházelo
k poklesu veřejných úspor, můžeme pozorovat relativně nezměněnou
úroveň celkových národních úspor. To jasně ukazuje, že soukromé
úspory právě v těchto obdobích kompenzovaly pokles úspor veřejných,
a ani přes občasné vyšší rozpočtové schodky rozpočtová nerovnováha
zřejmě nepůsobila negativně na celkovou úroveň úspor v zemi.
Vývoj ve Slovinsku tedy mohl probíhat tak, jak předpokládá teorie
Ricardovské ekvivalence a rozpočtová nerovnováha tak
z dlouhodobého hlediska zřejmě neměla na zásobu kapitálu žádný,
významný vliv.
33
Graf č. 36: Vývoj hrubých úspor
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Veřejné úspory Hrubé úspory
Zdroj: MMF (Republic of Slovenia: Statistical appendix)
34
8. ZÁVĚR
V textu jsme se zabývali fiskální politikou ve vybraných zemích
a vlivem hlavních fiskálních ukazatelů na zásobu kapitálu. Vzhledem
k tomu, že fiskální politika může pomocí zdanění i tvorbou veřejných
úspor ovlivňovat motivaci soukromých subjektů spořit, ovlivňuje
zároveň také tvorbu investic a tedy zásobu kapitálu v následujících
obdobích.
Ve všech zemích byla zhodnocena jak celková úroveň příjmů a výdajů,
tak i jednotlivé části, které mají největší potenciál
konkurenceschopnost ekonomiky ovlivnit. V případě rovnováhy
veřejných rozpočtů jsme se pak zaměřili na to, zda změny ve tvorbě
veřejných úspor byly či nebyly kompenzovány tvorbou úspor
soukromých, a tedy zda fiskální nerovnováha byla s to ovlivnit
rovnováhu na trhu úspor a investic. Viděli jsme, že v převážné většině
zemí k této kompenzaci nedocházelo a že tedy lze očekávat negativní
vliv rozpočtových deficitů na zásobu kapitálu.
Zkoumané země můžeme na základě již získaných informací
z předchozího textu zhruba rozdělit do dvou skupin. První skupinu tvoří
země, kde i po změně režimu na přelomu osmdesátých
a devadesátých let zůstalo zachováno relativně stabilní hospodářskopolitické
prostředí. Tyto země pak zpravidla na počátku devadesátých
let usilovaly o snížení role státu v ekonomice, což se promítalo ve
snaze snížit také veřejné příjmy a výdaje.
Druhá skupina zemí, se nimiž jsme se setkali, naopak řešila opačný
problém: uvolnění poměrů se promítlo do selhání daňové
administrativy, došlo k výraznému propadu veřejných příjmů a úsilí
bylo naopak směřováno k posílení schopnosti státu účinně vybírat
daně.
V případě Slovinska můžeme říci, že snižování příjmů a výdajů
probíhalo relativně úspěšně, ovšem k zastavení tohoto poklesu došlo
ještě na relativně vysoké úrovni.
Estonsko naopak muselo řešit problém s propadem příjmů, ten byl
však poměrně mírný. Výraznější byl u Litvy a Lotyšska, velké problémy
pak tento pokles způsobil v Rumunsku a Bulharsku. Tyto skutečnosti
se také podepsaly na rozpočtové rovnováze.
Všechny země spojovala snaha zavést daňový systém, který by svou
strukturou odpovídal standardům v Evropské unii. Byla proto dříve
nebo později zavedena DPH, což lze hodnotit jako pozitivní krok,
neboť spolu se zavedením této daně povětšinou došlo k nárůstu podílu
nepřímých daní na celkových daňových příjmech. Země jako
Estonsko, Litva a Bulharsko však stále vykazují relativně nízký podíl
příjmů z této daně.
35
Co se týče fiskální rovnováhy, viděli jsme, že ani jedné ze sledovaných
zemí se nepodařilo vyhnout problémům s fiskální nerovnováhou.
Pouze v případě Slovinska je možné se domnívat, že docházelo
k částečné kompenzaci poklesu veřejných úspor úsporami
soukromými a dopad na zásobu kapitálu tak nemusí být v tomto
případě tak nepříznivý.
36
9. POUŽITÁ LITERATURA
Baier, S. L. ­ Glomm, G.: Long-run growth and welfare effects of public
policie with distorionary taxation in Journal of Economic Dynamics &
Kontrol, Vol. 25, 2001.
Barro, R. J.: Macroeconomics, The MIT Press, 5th edition, 1997, ISBN
0-2620-2436-5.
Ebrill, L. ­ Havrylyshyn, O.: Tax Reform in the Baltics, Russia, and
Other Countries of the Former Soviet Union, IMF Occasional Paper
No. 182, ISBN 1-55775-802-6, 1999.
Frait, J. ­ Červenka, M.: Předpoklady a faktory dynamického růstu
české ekonomiky ve světle nové teorie a empirie růstu, Studie
národohospodářského ústavu Josefa Hlávky, 2002.
MMF (1998a): Republic of Latvia - Selected Issues and Statistical
Apendix, IMF Staff Country Report No. 98/47.
MMF (1998b): Republic of Slovenia Selected Issues, IMF Staff Country
Report No. 98/20.
MMF (1999a): Republic of Estonia ­ Selected Issues and Statistical
Appendix. IMF Staff Country Report No. 99/74, 1999.
MMF (1999b): Lithuania--Selected Issues and Statistical Apendix. IMF
Staff Country Report No. 99/96.
MMF (2000): Bulgaria: Selected Issues and Statistical Apendix, IMF
Staff Country Report No. 00/54.
MMF (2001): Romania: Selected Issues and Statistical Apendix,
Country Report No. 01/16.
MMF (2004): Republic of Slovenia: Selected Issues and Statistical
Apendix, Country Report No. 04/149.
MMF: Republic of Bulgaria: Statistical Appendix (1998­2007).
MMF: Republic of Estonia: Statistical Appendix (1998­2007).
MMF: Republic of Latvia: Statistical Appendix (1998­2007).
MMF: Republic of Lithuania: Statistical Appendix (1998­2007).
MMF: Republic of Romania: Statistical Appendix (1998­2007).
MMF: Republic of Slovenia: Statistical Appendix (1998­2007).
OECD Staltistical Compendium, dostupné z DSI World Statistics.
37