Masarykova univerzita
Ekonomicko-správní fakulta
Veřejná a soukromá řešení dopadů živelních pohrom
v ČR
KONFERENCE S MEZINÁRODNÍ ÚČASTÍ
6. 6. - 7. 6. 2007
BRNO
Česká republika
Editor sborníku: Mgr. Petr Červinek
Technická spolupráce: Mgr. Petr Červinek
 Masarykova univerzita, 2007
ISBN 978-80-210-4395-4
Cílem konference byla výměna zkušeností z problematiky veřejných a soukromých řešení
dopadů živelních pohrom a rozhodnutí o přípravě mezinárodní konference na dané téma
v roce 2008 a opakovaně v dalších letech pro region Střední Evropy.
Uspořádání konference bylo motivováno snahou dát příležitost k setkání všem
zainteresovaným stranám, kterým záleží na zvládání dopadů živelních pohrom v kontextu
udržitelného rozvoje ČR.
Presentovány byly dosavadní zkušenosti z krizového řízení v ČR i analýzy nákladů a efektů
možných strategií řešení dopadů živelních pohrom. Představeny byly i zahraniční zkušenosti z
této oblasti.
Výstupem konference jsou závěry formulované na základě diskuse názorů a stanovisek
zúčastněných jednotlivců a skupin. Závěry konference podporují realizaci konkrétních
opatření, která budou dlouhodobě minimalizovat dopady živelních pohrom na majetek i
životy občanů a současně budou v souladu s potřebami dalšího rozvoje regionů ČR i ČR jako
celku.
Obsahem tištěného sborníku jsou příspěvky účastníků konference a závěry a doporučení, ke
kterým dospěli účastníci konference. Informace o dostupnosti sborník v elektronické podobě
najdete na stránkách Katedry financí ESF MU:
http://www.econ.muni.cz/katedry/katedra-financi/
Mezinárodní programový výbor konference
Předseda: Ing. František Kalouda, CSc., MBA
Členové: prof. PhDr. Miroslav Krč, CSc., doc. Ing. Jaroslav Hlaváč, CSc., doc. Ing.
Jaroslav Rektořík, CSc., doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc., Ing. Jana
Kadeřábková, Ing. Radomír Kop, Ing. Jan Krajíček, Ing. Martin Kutnohorský,
Ing. Ladislav Macka, Ing. Peter Macko
Organizační výbor
Předseda: Ing. Jan Krajíček
Členové: doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc., Ing. Eduard Bakoš, Mgr. Petr Červinek,
Ing. Gabriela Oškrdalová, Ing. Jaroslav Pichrt, Ph.D., Jan Peschl, Miroslav
Smutný
Recenzent: doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.
OBSAH
Doporučení a závěry..................................................................................................................... 6
Brázdilová, Foltýnová, Konečný, Talhofer - Kartografická vizualizace v krizovém řízení ........ 9
Čamrová - Hodnocení efektivnosti veřejných výdajů na povodně ............................................ 16
Čejková, Nečas - Pojišťovnictví a povodně............................................................................... 24
Čiernik, Šabíková - Financovanie ochrany vôd v SR zo zdrojov finančnej pomoci EÚ ........... 32
Doubrava, Petr - Využití dat dálkového průzkumu v krizových situacích ................................ 44
Drbal, Štěpánková - Metody stanovování rizik a potenciálních škod vyplývajících
z povodňového nebezpečí .......................................................................................................... 49
Foltýn - Vodní zdroje, jejich možná ohrožení a ochrana v procesu plánování v oblasti vod ....59
Havlíček - Poznámky ke koncepci správy toků a povodí .......................................................... 67
Hlaváč, Novák - Vodárenské objekty v době extrémních stavů ................................................ 71
Kadeřábková - Zkušenosti z extrémních povodní 1997 ­ 2006................................................. 78
Kadlec - Možnost e-learningového vzdělávání pro přípravu pracovníků řešící krizové
situace......................................................................................................................................... 89
Kalouda - Povodňové katastrofy jako strategická hrozba i výzva ............................................. 94
Kohoutek, Urbánek, Čermák, Špok, Navrátil - Dopady povodní v ČR v roce 2002
z perspektivy zasažených a pomáhajících: implikace pro organizaci pomoci,
psychosociální aspekty pomoci................................................................................................102
Krejčí, Bíl, Bílová, Kašperáková - Úloha České geologfické služby při zmírnění dopadů
svahových nestabilit na společnost .......................................................................................... 114
Kutáček, Šeďa - Ochota platit za protipovodňová opatření - pilotní výzkum v ČR ................ 120
Mesršmíd - Přístup pojišťoven k řešení živelních pohrom se zaměřením na povodně........... 130
Pechatá - Aktuální možnosti financování následků živelních pohrom v České republice....... 134
Petrjánošová - Operační riziko a Basilej II ..............................................................................151
Rektořík, Šelešovský, Bakoš - Financování katastrofických rizik jako globální problém ...... 156
Roudný - Ekonomika rizika a krizí ..........................................................................................168
Šelešovský, Bakoš - Fondy živelních pohrom ......................................................................... 174
Šikulová, Mokrička ­ Investování do vodohospodářských společností .................................. 184
Soukopová - Příležitosti financování prevence povodní z evropských fondů ......................... 190
Svoboda, Oškrdalová - Ekonomie se potkává s ekologií......................................................... 199
Valová - Význam pojištění při řízení bankovních rizik ........................................................... 205
Vodáková - Harmonizace a standardizace evropského účetnictví ­ akruální účetnictví ve
veřejném sektoru ...................................................................................................................... 212
Vološinová, Kafková - Desaťročie histórie slovenského a českého poistného trhu
a perspektívy po vstupe do EÚ................................................................................................. 218
6
DOPORUČENÍ A ZÁVĚRY
Konference s tímto zaměřením se konala v České republice poprvé a proběhla ve zcela
mimořádném odborném obsazení za účasti pracovníků akademické obce, vědecké sféry,
krajských úřadů, státní správy a soukromého sektoru pod záštitou:
Místopředsedy vlády a ministra životního prostředí RNDr. Martina Bursíka
Ministra zemědělství Mgr. Petra Gandaloviče
Náměstka ministra financí doc. Ing. Jiřího Volfa, CSc.
Prorektora Masarykovy univerzity prof. Ing. Antonína Slaného, CSc.
Účastníci se na základě výsledků jednání usnesli na těchto doporučeních a závěrech,
které budou zaslány ministrům životního prostředí, zemědělství, financí, vnitra, všem
účastníkům a budou poskytnuta médiím prostřednictvím ČTK:
PRÁVNĚ-EKONOMICKÁ DOPORUČENÍ:
1. Doporučuje se v nejbližším období zaměřit pozornost na právně-ekonomické rozbory
rámce strategických dokumentů včetně problematik krizového řízení s cílem
odstranění možných kolizí.
2. Ve vazbě na Plán hlavních povodí dále vytvářet legislativní a ekonomické
předpoklady pro vznik komplexních systémů ochrany před povodněmi (včetně
revitalizací koryt toků a využití institutu území určeného k rozlivům povodní).
Nezbytné je porovnávat a posuzovat efektivnost všech typů opatření a jejich
kombinací. Postupně zabezpečit přípravu standardů pro protikrizová opatření
v regionech.
3. Je nezbytné stanovení pevně daných pravidel (metodiky) pro účelné a efektivní
poskytování finančních prostředků na obnovu území postižených mimořádnou
událostí (i bez vyhlášení krizového stavu).
4. Připravit pro tyto případy variantní návrhy modelů účelových finančních fondů
státních a krajských a výrazně zlepšit dostupnost finančních prostředků z fondů EU
(viz příklad Slovenska prezentovaný na konferenci). Brát v úvahu nepominutelný
příspěvek pojišťoven a zajišťoven a také produktů kapitálového trhu (sekuritizace).
Využít příklady řady zemí OECD, které byly na konferenci prezentovány.
5. Zabezpečit zlepšení pružnosti finančních toků jak na národní úrovni, tak i z
finančních fondů či prostředků EU. Podporovat kvalitní a rychlé zpracování projektů
týkajících se výše uvedených problematik ve schvalovacím řízení orgánů EU.
6. Analyzovat a vyhodnotit jistou nekompatibilitu mezi krizovou legislativou a zákonem
č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou
pohromou a současně zkušenosti z jejich aplikace v praxi (např. problematika
vertikální a horizontální komunikace orgánů krizového řízení, jejich kompetence a
interakce, způsoby vyhodnocování škod, termíny nahlašování škod, metody a nástroje
financování škod, generace metodik pro jednotlivé fáze krizového řízení a obnovy
území) apod.
7
ODBORNĚ-TECHNICKÁ DOPORUČENÍ:
1. Konference doporučila další rozpracování systému přípravy občanů na mimořádné
události a krizové situace.
2. V souvislosti s rozvojem a provázaností řady infrastruktur a systémů moderní
společnosti je nezbytné trvale identifikovat, kvantifikovat možná rizika vyplývající
z řady druhů nebezpečí ­ hrozeb (povodně, sucha, sesuvy, tornáda, orkány, havarijní
znečištění vodních zdrojů, přerušení dodávek pitné vody, nebezpečné odpady,
přerušení dodávek ropy, epizootie atd.) a současně hledat postupy a zdokonalovat
nástroje vhodné k minimalizaci těchto rizik.
3. Jedním ze zásadních projevů očekávané změny klimatu je rozkolísanost
hydrologického režimu a trendy veličin hydrologické bilance. Je důležité urychleně
promítnout výsledky výzkumu nestacionarit do rutinního poskytování dat tak, aby je
bylo možno použít pro strategická rozhodování.
4. Výsledky jednání poukázaly na význam vodních nádrží jako prvků vodohospodářské
infrastruktury, výrazně snižujících dopady hydrologických extrémů ­ povodní a sucha,
jako základních dopadů změny klimatu (spolehlivost ochranné funkce, zabezpečenost
dodávky vody). V této souvislosti bylo konstatováno, že vážným nedostatkem Plánu
hlavních povodí (PHP) je absence seznamu významných lokalit výhledových
akumulací vod.
5. Provést zpřesnění postupu vyhodnocování faktických povodňových škod ve vazbě na
další parametry a charakteristiky, které slouží k dokumentaci příčin, průběhu
a důsledků povodňových situací.
6. Vytvářet předpoklady pro další výzkum v oblasti kartografické dynamické vizualizace
jako nástroje krizového řízení, včetně využití dat dálkového průzkumu Země
v krizových situacích.
7. Pro takovéto práce je nutné zabezpečit řízené sdílení údajů o území pořizovaných
jednotlivými resorty, ale i vlastníky infrastruktury a jejich poskytování ORP a krajům
pro pořízení územně analytických podkladů. Tyto pak vytvářejí vstupy pro
vyhodnocování udržitelného rozvoje a oceňování území, které může být zasaženo
mimořádnou událostí velkého rozsahu.
CELKOVÉ ZÁVĚRY:
1. Organizátoři (Ekonomicko-správní fakulta MU ve spolupráci s odpovídajícími
ministerstvy) zajistí v roce 2008 obdobnou konferenci s tím, že větší pozornost bude
věnována i ostatním živelním pohromám jako například: extrémní sucho, inverze,
tornáda, polomy, rozsáhlé požáry, technické havárie, pandemie, epizootie, nebezpečné
odpady, úniky a transport nebezpečných látek apod.
2. Za tím účelem organizátoři přehodnotí zaměření odborných sekcí a název konference.
8
3. Cílem je, aby se takto profilovaná konference stala každoročním diskusním fórem
odborníků na živelní pohromy, krizové situace z vědecké, akademické a decizní sféry,
územně samosprávných celků a sféry soukromé.
4. K realizaci konference v roce 2008 byl účastníky doporučen opět termín na začátku
měsíce června.
Za programový výbor konference:
Ing. František Kalouda, CSc.
vedoucí Katedry financí ESF Masarykovy univerzity
předseda programového výboru
doc. Ing. Jaroslav Rektořík, CSc.
proděkan ESF Masarykovy univerzity
Ing. Karel Drbal, Ph.D
Výzkumný ústav vodohospodářský TGM, vedoucí pobočky Brno
vedoucí sekce č. 1
prof. PhDr. Miroslav Krč, CSc.
vedoucí Katedry ekonomie FEM Univerzita obrany
vedoucí sekce č. 2
Ing. Jaroslav Mesršmíd, CSc.
Česká asociace pojišťoven
vedoucí sekce č. 3
Ing. Radomír Kop
Ředitel odboru bezpečnosti a krizového řízení MF ČR
vedoucí sekce č. 4
9
KARTOGRAFICKÁ VIZUALIZACE V KRIZOVÉM ŘÍZENÍ
CARTOGRAPHIC VISUALISATION IN CRISES
MANAGEMENT
Jarmila Brázdilová, Darina Foltýnová, Milan Konečný, Václav Talhofer
ANOTACE
Prezentace dílčích výsledků řešení výzkumného záměru (dále VZ) financovaného
Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy České republiky s názvem Dynamická
geovizualizace v krizovém managementu, který je řešen v letech 2005­2011 Laboratoří
geoinformatiky a kartografie při Geografickém ústavu Přírodovědecké fakulty Masarykovy
univerzity ve spolupráci s řešiteli z Fakulty informatiky, Pedagogické fakulty, Ekonomickosprávní
fakulty a Filozofické fakulty MU a odborníků z dalších pracovišť.
KLÍČOVÁ SLOVA
vizualizace, mapa, krizová situace, krizové řízení, integrovaný záchranný systém, adaptabilní
kartografie, mapový server.
ANNOTATION
Partial results of the research project entitled "Dynamic Geovisualisation in Crises
Management" financed by the Ministry of Education, Youth and Sport of the Czech Republic
are presented. Under head of the Laboratory on Geoinformatics and Cartography, Institute of
Geography, Faculty of Science, Masaryk University it is solved in co-operation with scientists
from Faculty of Informatics, Faculty of Education, Faculty of Economics and Faculty of Arts
of the Masaryk University as well as specialists from other institutions (in the years 2005 -
2011).
KEY WORDS
visualisation, map, crises situation, crises management, Integrated Rescue System, adaptive
cartography, MapServer.
ÚVOD
S velmi rychlým rozvojem civilizace jsme v posledních letech častěji svědky stále
intenzivnějších vlivů krizových situací, ať už způsobených přírodními katastrofami (pro
území České republiky jsou typické např. povodně, vichřice, bouřky, skalní řícení, sesuvy,
sucha a požáry) nebo lidským faktorem (např. havárie dopravních prostředků a výrobních
provozů) na přírodu, životní prostředí a člověka, který je jejich součástí.
Okamžité řešení těchto krizových situací a jejich následků je závislé na rychlosti
přísunu nezbytných informací o typu krizové situace, její lokalizaci, dosažitelnosti postižené
lokality, organizaci jejího řešení, způsobu její likvidace apod.
Čas, potřebné a vhodně zobrazené informace a jejich přenos k uživatelům
(Integrovaný záchranný systém ­ Policie ČR, Hasičský záchranný systém, Zdravotnický
záchranný systém) jsou podstatnými faktory pro úspěšné zvládnutí krizové situace, záchranu
lidských životů, ochranu zdraví, životního prostředí a materiálních hodnot.
Ve vyspělých zemích jsme svědky tvorby rozsáhlých prostorových informačních
infrastruktur. Jsou budovány pro podporu řídících a rozhodovacích procesů a využívány i při
10
řešení rozsáhlé škály úkolů, včetně situací ohrožení. Pro jejich řešení jsou nezbytná aktuální,
přesná, metadaty vybavená, interoperability a integrace schopná prostorová data a informace.
V tuzemsku i v zahraničí je patrná výrazná veřejná objednávka na integrované zapojení řady
vědních oborů pro zajištění krizového managementu. Pro podporu včasného a dobrého
rozhodování v krizových situacích jsou potřeba aktuální informace, jejich přehledné členění a
rychlý a snadný přístup k nim. Významnou roli pro orientaci uživatele hraje kartografická
vizualizace. Vizualizace není izolovanou složkou procesu přenosu informací, ale je závislá na
stavu zdrojových databází, modelech pro podporu rozhodování a chování vlastního uživatele.
Dosavadní řešení krizového managementu používají obecné statické kartografické vizualizace
vycházející z předzpracovaných modelů krizových situací. Představovaný projekt je zaměřen
na výzkum dynamických vizualizací nad modely generovanými v reálném čase.
Projekt se komplexně zabývá procesem vzniku, aktualizace, generalizace a přenosu
geoinformací uživatelům a jejich vizualizací. Součástí komplexního pojetí projektu jsou i
aspekty geoinformační, geostatistické, kartografické, environmentální a psychologické, které
mají podstatný vliv na akceptaci a osobnostní využití geoinformací v praxi. Projekt sleduje
soudobé kartografické trendy směřující k individualizaci kartografické reprezentace.
KRIZOVÝ MANAGEMENT A KOMUNIKAČNÍ SYSTÉMY
Přenosy dat tvoří v oblasti krizového managementu jeden ze stěžejních problémů. Jsou
zde dva základní aspekty, které je potřebné při návrhu datových přenosů pro oblast krizového
řízení vzít v úvahu, a které fungují do značné míry protichůdně:
1. může dojít k narušení komunikační infrastruktury, což může zčásti nebo zcela ohrozit
přenosy dat nutných pro operativní řízení
2. je nutné zaručit vysokou kvalitu datových služeb nutných pro řízení krizových situací.
Pro řešení tohoto problému je nutné vzít v úvahu, kdo jsou případní aktéři krizových
situací, jaké problémy kdo řeší v oblasti krizového managementu, jaká data jsou pro
rozhodování v krizových situacích nutná a jak lze řešit přístup k potřebným informacím. Při
úvaze se musí vycházet z různých technologických možností.
V oblasti krizového řízení se ve své podstatě vyskytují tři skupiny uživatelů:
1. stacionární řídící pracoviště (může jích být více, např. krizový štáb, požární služba,
záchranná služba, policie, chemická ochrana a další)
2. mobilní pracoviště (záchranáři, sanitky, policisté v terénu, výjezdní požární jednotky atd.)
3. obyvatelé.
Pro přístup k datům je nutno navrhnout takové uspořádání dat, které umožňuje na
všech úrovních operativní rozhodování a způsob, jakým se mezi jednotlivými složkami data
sdílí. Pro správu dat je nutno vzít v úvahu především první dvě skupiny. Pro uspořádání dat
není možné navrhnout universální model pokrývající všechny případy krizových situací, ale je
nutné zajistit, aby na každé úrovni byla udržována ta data, která jsou nezbytná pro operativní
rozhodnutí. Jedině tento způsob zajišťuje, že nedojde zcela ke zhroucení rozhodování
v případě, že dojde ke narušení komunikačního systému jako krajní variantě (nefungování
Internetu, sítě mobilních operátorů, lokálních účelových sítí atd.). Komunikační prostředky
pak (pokud fungují) musí zajišťovat přenos aktuálních informací (průjezdnost, lokalizace
požáru, příkazy operativního řízení, synchronizace záchranných složek atd.). Cílem návrhu
komunikačního systému musí být takové řešení, které zajistí co nejvyšší rychlost přenosu dat,
stabilitu tohoto přenosu a nezávislost na dané krizové situaci a jeho fungování v různých
případech. Jelikož tyto požadavky mohou být někdy protichůdné, je dobré zvažovat
alternativní řešení a ta volit podle konkrétní situace.
Při přenosu dat je nutno řešit komunikaci na úrovních:
1. stacionární řídící pracoviště mezi sebou,
2. stacionární řídící pracoviště s mobilním pracovištěm,
11
3. stacionární řídící pracoviště s obyvatelstvem,
4. mobilní pracoviště mezi sebou,
5. mobilní pracoviště s obyvatelstvem.
Komunikační prostředky připadají v úvahu následovně:
1. veřejné eventuálně účelové pevné datové sítě (Internet, atd.) jež jsou schopné zajistit
vysokorychlostní přenos dat,
2. účelové mobilní datové sítě záchranných služeb, které se obvykle vyznačují vysokou
spolehlivostí, ale velmi nízkou přenosovou kapacitou,
3. sítě mobilních operátorů, které jsou schopné zajistit spojení mezi všemi účastníky,
problémem může být např. v případě přetížení sítě i rychlost,
4. mikrovlnné spoje ,,peer to peer" zajišťující spojení mezi dvěma stacionárními body,
5. sítě WLAN (WIFI), které mohou být použité i jako sítě dočasné,
6. satelitní přenosy dat, jež jsou schopné s výjimkou válečných konfliktů zajistit přenos
dat mezi libovolnými dvěma body.
CÍLE VÝZKUMNÉHO ZÁMĚRU
Významným uživatelem výše uvedených postupů je krizový management. Z hlediska
geoinformatiky využívají složky krizového řízení jak prostorové datové infrastruktury včetně
systémů pro sběr, zpracování, ukládání a přenos aktualizačních, zpravidla dynamicky se
měnících dat, tak i postupů kartografické vizualizace, kterými jsou data a informace
předávána do vědomí uživatelů. Uživatelé, zejména v mobilních složkách pohybujících se
přímo v terénu, činí svá rozhodnutí právě na základě vizuálního vjemu uvedené informace.
Přitom je často tento vjem ovlivněn konkrétní situací, ve které se uživatelé nachází. Výsledná
účinnost vjemu předávaných informací je potom dána:
1. vlastnostmi používaných geoinformací (jejich obsah, rozlišovací úroveň, kvalita, aktuálnost)
2. vhodnou kartografickou vizualizací pro používaný typ koncového zařízení
3. kvalitou aktualizace včetně aplikace stabilních systémů přenosů zejména
aktualizačních dat
4. psychickým stavem koncového uživatele daným jeho osobnostními vlastnostmi a stavy
a psychickým stavem zabezpečovaných osob.
Základním cílem výzkumného záměru je vytvoření standardní digitální kartografické
infrastruktury pro dynamickou vizualizaci geoprostorových dat pro zajištění mobilních služeb
(na bázi mobilního Internetu, mobilní telefonie aj.) v krizovém managementu.
V první řadě jde o rozvinutí, formulaci, formalizaci a algoritmizaci procedury pro
implementaci do programového zabezpečení krizového managementu vedoucí k tvorbě
takových digitálních produktů, které podpoří uživatele správně se rozhodnout.
Dalším cílem je analýza celého systému geoinformační infrastruktury z hlediska jeho
funkčnosti pro kartografickou vizualizaci s orientací na dynamickou vizualizaci, analýza
metod a prostředků dynamické kartografické vizualizace, návrh koncepce, její ověření na
zkušebních vzorcích a zpracování pilotního projektu. Součástí úkolu je i návrh
komunikačního systému, který zajistí co nejvyšší rychlost přenosu dat, stabilitu tohoto
přenosu a nezávislost na dané krizové situaci a jeho fungování v různých případech.
PILOTNÍ PROJEKT
PŘEPRAVA NEBEZPEČNÉHO CHEMICKÉHO NÁKLADU
Havárie vozidel přepravující nebezpečné chemické látky (dále NCHL) jsou poměrně
časté a jejich důsledky mohou mít velký vliv na okolní prostředí a na obyvatelstvo, které v
dané oblasti žije. Vzhledem k těmto skutečnostem byl vybrán pro ověření výchozích
teoretických principů dynamické geovizualizace v krizovém managementu scénář jednoho z
12
typových plánů řešení krizových situací ,,Přeprava nebezpečných chemických látek". Pro
tento scénář byl nadefinován pilotní projekt. Pilotní projekt si však nekladl za cíl vyřešit
všechny problémy spojené se zapojením geoinformačních technologií do scénáře.
Cíle pilotního projektu:
Prověření funkčnosti teoretických předpokladů geovizualizace
Prověření funkčnosti komunikačních a informačních technologií navrhovaných jako složky
celého systému GEOKRIMA (Geovizualizace v krizovém managementu)
Testování různých kategorií přijímačů GPS
Koordinace s oddělením krizového řízení a obrany krajského úřadu Jihomoravského kraje a
dalšími složkami úřadu (GIS, ŽP ...)
Testování výkonnosti příslušníků týmu a schopnosti koordinace prací na projektu
Pilotní projekt se týkal jak samotné přepravy NCHL, tak se v obecné rovině dotýkal
některých součástí kritických infrastruktur. Projekt byl primárně zaměřena na ověření
základní metodiky adaptabilní kartografické vizualizace prostorových informací při přepravě
nebezpečných nákladů, v tomto případě nebezpečných chemických látek, po veřejných
komunikacích standardními dopravními prostředky.
Obr. 1: Standardní situace sledování pohybu vozidel s nebezpečnými látkami
Projekt vycházel ze základní funkcionality se dvěma výchozími bloky ­ blok ,,normálního
provozu" a blok ,,havárie". V rámci těchto základních bloků byly navrženy následující
funkce:
1. Blok ,,normálního provozu"
V případě normálního provozu, kdy přepravní vozidlo nevykazuje žádné mimořádné stavy, se
jednalo o dvě základní funkcionality:
a) sledování pohybu vozidel s přepravou nebezpečných látek v regionu. Pohyb byl sledován
na ,,přehledce" se základní topografickou situací, na níž se zobrazovala:
13
- současná poloha vozidel,
- identifikace aktuálních tras,
- identifikace převáženého nákladu ve formě symbolu,
- potenciální rizika přepravovaného nákladu na aktuálně nejbližší zasažitelné okolí.
b) informace o okolí pohybujícího se vozidla, kdy se v zadaném prostoru zvýrazňovaly
případné prvky kritické infrastruktury podle druhu a množství převážené NCHL. Měly být
plněny následující funkce:
- zobrazení geografické charakteristiky okolí,
- ochrana kritické infrastruktury (CIP- Critical Infrastructure Protection)
- příprava kontextových zobrazení prvků kritické infrastruktury podle druhu a množství
převážení NCHL,
- zobrazení sídel a velkých koncentrací lidí,
- zobrazení sociální struktury (školy, nemocnice, benzinové stanice),
- zobrazení meteoprvků s využitím dostupných dat z Českého hydrometeorologického
ústavu a Ředitelství silnic a dálnic,
- zobrazení přítomnosti dalších vozidel převážejících nebezpečné látky.
2. Blok ,,havárie"
V případě havárie vozidla, tedy po indikaci jeho nestandardního chování, byly navrženy
následující základní funkcionality:
a) zvýrazněná vizualizace všech objektů a jevů potenciálně zasažitelných v okolí vozidla pro
danou převáženou NCHL (kontextová vizualizace vztažená k této látce);
b) automatizované předávání informací o poloze vozidla, jeho havárii, druhu a množství
převážené NCHL, základních pokynů pro práci s danou NCHL a navrhované trase k místu
havárie na operační středisko Hasičského záchranného systému (dále HZS). U navrhované
trasy byly zváženy i technické parametry zásahových vozidel;
c) automatizované předávání informací o poloze vozidla, jeho havárii, druhu a množství
převážené NCHL a základních pokynů pro práci s danou NCHL na operační středisko
Policie ČR ­ dopravní oddělení,
d) automatizované předávání informací o poloze vozidla, jeho havárii, druhu a množství
převážené NCHL a základních pokynů pro práci s danou NCHL na operační středisko
Zdravotního záchranného systému (dále ZZS).
14
Obr. 2: Výchozí návrh použitého pracovního postupu
Řešení vlastního projektu vycházelo ze zkušeností pracovníků HZS a krizového řízení
(většinou na základě osobních rozhovorů s nimi), ze zkušeností příslušníků řešitelského týmu
z práce s geoinformačními, informačními a komunikačními technologiemi a s dálkovým
přenosem dat. Vlastní řešení bylo navrženo tak, aby postihlo všechny rozhodující moduly
celého sledovacího a rozhodovacího systému.
ZÁVĚR
Na základě pilotního projektu a provedeného experimentu se prokázala nutnost větší
koordinace prací tak, aby celkový cíl výzkumného záměru byl naplněn. Celý použitý systém
po jeho dopracování bude použit i při řešení dalších scénářů krizového řízení a dynamické
vizualizace, která se v nich uplatňuje. Výzkumný záměr bude pokračovat řešením dalšího
pilotního projektu s názvem Krizové jevy v lesních celcích.
Při řešení VZ se potvrdilo velmi potřebné vytvoření metadatabáze existujících
databází krizového managementu (dále KM) obsahující ohodnocení z hlediska kvality,
dostupnosti, kompletnosti a využitelnosti v rámci kartografických modelů pro podporu
rozhodování. Dále zpracování souboru studií a testů nově navrhovaných dat pro účely KM.
Důležitý je i popis potenciálu a proveditelnosti rozšíření databází KM ve sledovaných
oblastech.
Cílem je návrh dynamického vizualizačního systému pro KM. Jedná se o metodiku
pro tvorbu systému pro dispečink i mobilní stanice. Součástí bude jednak obecná algoritmická
infrastruktura, prototypová implementace na bázi open source software jak v mobilním tak
dispečinkovém prostředí a návrh portace na nejobvyklejší existující softwarová řešení. Návrh
by měl především ověřit a rozpracovat nové postupy v oblasti kartografické vizualizace spolu
s jejich vyhodnocením pro použití pro podporu rozhodování v KM.
Obsahem kartografické infrastruktury jsou jednak značkové klíče, kolorizační
metodika, metodika kartografické generalizace a lokalizační postupy. Infrastruktura bude
implementována pomocí navrženého dialektu jazyka XML. Tato infrastruktura bude navázána
na dynamický vizualizační systém a postupně s ním upravována.
15
LITERATURA:
1. KRAAK, M.-J.; OMELING, F. Cartography, Visualization of Spatial Data. 2nd
Edition. Harlow: Pearson, 2003. ISBN 0130-88890-7 .
2. KONECNY, M; KUBICEK, P; STACHON, Z. Dynamic Geovisualisation In Crisis
Management. In Modern technologies, education and proffesional practise in geodesy
and related fields. 2006. vyd. Sofia : Union of Surveyors and Land managers in
Bulgaria, 2006. s. 286-287, 607 s. ISBN 80-903478-3-5.
3. FRIEDMANNOVA, L.; KONECNY, M.; STANEK, K. An adaptive cartographic
visualisation for support of the crisis management. In CaGIS publications - Autocarto
2006. Vancouver WA : CaGIS, 2006. s. 100-105.
4. KONECNY, M.; BANDROVA, T. Proposal for a Standard in Cartographic
Visualisation of Natural Risks and Disasters. In Proceedings of the Joint Symposium
of Seoul Metropolitan For a & Second International Workshop on Ubiquitous,
Pervasive and Internet Mapping. Seoul, Korea. 2006. s. 165 - 173.
Tento příspěvek byl zpracován v rámci výzkumného záměru Dynamická geovizualizace
v krizovém managementu kód MSM0021622418 financovaného Ministerstvem školství,
mládeže a tělovýchovy České republiky, webová adresa: http://geokrima.geogr.muni.cz/.
Autoři a jejich pracoviště:
RNDr. Jarmila Brázdilová,
Mgr. Darina Foltýnová,
Doc. RNDr. Milan Konečný, CSc.
všichni:
Masarykova univerzita, Přírodovědecká fakulta, Geografický ústav, Laboratoř geoinformatiky
a kartografie, Kotlářská 2, 611 37 Brno
Doc. Ing. Václav Talhofer, CSc.
Univerzita obrany, Fakulta vojenských technologií, Katedra vojenské geografie a
meteorologie, Kounicova 65, 612 00 Brno
16
HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ NA
POVODNĚ
EVALUATION OF THE EFFICIENCY OF THE FLOOD
PUBLIC EXPENDITURES
Lenka Čamrová
ANOTACE
Článek obsahuje výsledky hodnocení efektivnosti celkových výdajů ze státního rozpočtu a
mimorozpočtových fondů na katastrofální povodně 1997 a 2002. Zjištění celkového objemu
těchto výdajů, jejich klasifikace podle účelu a resortů, jakož i provedení elementární analýzy
efektivnosti poskytuje zajímavé závěry pro fungování systému ochrany před povodněmi v ČR
KLÍČOVÁ SLOVA
povodně ­ hodnocení efektivnosti ­ veřejné výdaje.
ANNOTATION
The article contains results of the evaluation process of the total flood expenditures from the
state budget and related government funds. Catastrophic floods in 1997 and 2002 in CR are in
our focus regarding the evaluation. Total sum of these expenditures as well as their clustering
according to purpose and evaluation in relation to declared goals brings original conclusions
about the Czech system of the flood protection.
KEYWORDS
flood ­ evaluation of the efficiency ­ public expenditures.
ÚVOD
Hodnocení efektivnosti veřejných výdajů nemá v ČR příliš dlouhou historii. I dnes je
prováděno především u finančních prostředků poskytovaných z fondů EU, kde je zpravidla
vyžadováno. Tento požadavek je zcela logický, neboť veřejné (stejně jako soukromé) zdroje
jsou vynakládány za konkrétním účelem. Z pozice ,,investora" je tedy nezbytné předem i
následně zhodnotit, zda bude či bylo kýženého účelu dosaženo. Je-li investorem stát, slouží
prováděná hodnocení efektivnosti především pro zpětnou kontrolu vládních aktivit konaných
ve jménu veřejného zájmu ze strany odborné i laické veřejnosti. Rozhodující pro kladné
hodnocení čerpání veřejných zdrojů je splnění předsevzatého cíle a nikoliv co největší objem
profinancovaných veřejných prostředků, jak je někdy v ČR milně interpretováno.
V následujícím textu se budeme blíže zabývat zpětným (ex-post) hodnocením efektivnosti
veřejných výdajů na povodně z července 1997 a 2002, které bylo provedeno v rámci
výzkumného projektu Vysoké školy ekonomické v Praze. Nezabýváme se konkrétními
výdajovými programy, ale celkovým objemem finančních prostředků, které byly na obě
povodňové katastrofy vyčerpány v letech 1997 ­ 2001 a 2002 ­ 2003 ze státního rozpočtu.
Naším cílem je přiblížit čtenáři postupy a kritéria pro hodnocení efektivnosti povodňových
výdajů a seznámit ho s výsledky provedené analýzy, které jsou v jistém ohledu překvapivé.
17
EKONOMICKÉ POJETÍ EFEKTIVNOSTI
Obecně používané definice vymezují pojem efektivnost následujícím způsobem:
,,Efektivnost je optimální alokace zdrojů mezi různá možná užití... odstraňuje
nehospodárnost a zajišťuje nejlepší možné uplatnění těchto zdrojů s přihlédnutím
k cílům subjektů." [Hamerníková, 2000]
,,...efektivnost je takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše
možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků
vynaložených na jejich plnění." [Zákon č. 320/2001 Sb.]
Pojem efektivnost v sobě tedy skrývá dvě základní složky: účelnost a hospodárnost.
Účelnost je schopnost realizovaných opatření splnit předem vytyčené cíle. Hospodárnost pak
určuje, s jakými minimálními náklady lze zamýšleného cíle dosáhnout. Efektivní opatření
(rozhodnutí) tedy je realizováno tehdy, směřuje-li ke splnění cílů s minimálními
náklady.
Je důležité si uvědomit, že efektivnost v tomto pojetí neříká nic o správnosti zvolených cílů
­ tj. cíle nijak nehodnotí, pouze se zabývá jejich nejefektivnějším splněním. Tyto cíle jsou
(zejména na poli ochrany před povodněmi) stanovovány na základě politického konsensu
a často explicitně formulovány v rámci různých strategií. Úkolem ekonoma v této situaci je
zhodnotit, zda dnes realizovaná opatření směřují ke splnění strategických cílů v budoucnosti,
a upozornit na nedostatky a na cesty k odstranění neefektivností, pokud se tak neděje nebo
pokud při sledování cílů dochází k plýtvání zdroji.
CÍLE OCHRANY PŘED POVODNĚMI V ČR
Strategické cíle systému ochrany před povodněmi ČR byly formulovány v roce 2000 ve
vládním dokumentu Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR (dále jen
Strategie)1
. Kromě jiného se zde praví:
preventivní opatření pro ochranu před povodněmi je nejefektivnější formou ochrany,
na zabezpečení realizace preventivních opatření ke snížení škodlivých účinků povodní
se musí podílet vlastníci a správci nemovitostí, což mohou být rovněž organizace na
úrovni regionů, okresů, obcí anebo individuální osoby,
vzhledem k finanční náročnosti je zabezpečení účinné ochrany před povodněmi víceletý
proces, kdy prioritou státního zájmu je podpora prevence oproti úhradě nákladů za
škody způsobované povodněmi,
právnické a fyzické osoby nesou náklady, které jim vzniknou vlastními opatřeními
k ochraně jejich majetku před povodněmi. Movitý i nemovitý majetek občanů
a podnikatelů by měl být proti zničení nebo vážnému poškození povodní chráněn
pojistnou smlouvou.
Tímto způsobem je rámcově definován (a ve Strategii dále rozpracován) rozsah odpovědnosti
státu, samospráv a veřejnosti. Opomenutí této sdílené odpovědnosti v rámci ochrany před
povodněmi ,,způsobuje nesprávné očekávání výhradní odpovědnosti státu, absenci účinné
prevence na místní úrovni a omezenou iniciativu občanů".2
Z těchto vybraných zásad lze odvodit konkrétní cíle, kterých má být v rámci systému ochrany
před povodněmi dosaženo. Jedná se zejména o požadavek financování preventivních opatření
na úkor přímé obnovy a zapojení soukromých zdrojů potenciálně postižených subjektů nejen
pro účely úhrady vzniklých škod, ale i do snižování budoucích rizik. Obecným cílem celého
1
Dokument je dostupný např. na: http://www.mze.cz/attachments/0_pp35.pdf.
2
Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR, str. 6.
18
dokumentu je pak vytvořit a implementovat nástroje k omezení jak rozsahu povodní, tak
snížení jejich ničivých následků.
Takto formulované cíle jsou dále v rámci analýzy efektivnosti porovnávány z celkovým
objemem veřejných výdajů na povodně 1997 a 2002.
DATOVÉ PODKLADY PRO ANALÝZU
Hlavním zdrojem dat pro analýzu veřejných výdajů na povodně z let 2002 a 1997 se stal
Státní závěrečný účet pro období let 2002 ­ 2003 a 1997 ­ 2001 a komentáře Státního
závěrečného účtu k jednotlivým kapitolám státního rozpočtu, v jejichž rámci je vždy určitý
prostor věnován popisu přesunů a čerpání finančních prostředků na povodně. Finanční prostředky
uvolněné na povodně v rámci hlavních rozpočtových opatření, které byly přidělovány do
jednotlivých kapitol státního rozpočtu nebo přímo do rozpočtů krajů, byly sledovány na základě
příslušných usnesení vlády.
Považujeme za nutné upozornit na skutečnost, že v průběhu analýzy bylo zaznamenáno, že
použité zdroje dat vykazují jistou míru nekonzistence. Finanční prostředky přidělované shora
(vládní usnesení) se často neshodovaly s prostředky evidovanými zdola (skutečné výdaje
kapitol), především v důsledku různých časových horizontů pro přidělení, uvolnění a skutečné
čerpání těchto prostředků. Proces od přidělení po skutečné čerpání finančních prostředků
zároveň často přesahoval jedno rozpočtové období, což obnášelo přesuny zdrojů do zvláštních
kapitol státního rozpočtu (zejména Veřejné pokladniční správy a Ostatních státních finančních
aktiv) na konci roku a v dalším rozpočtovém období zase zpět. Ne vždy byly všechny tyto aspekty
v komentářích jednotlivých kapitol důsledně zaznamenány, v ojedinělých případech nebyly
výdaje na povodně v komentáři příslušné kapitoly zahrnuty, a to i přesto, že tato kapitola byla
rozpočtovým opatřením navýšena apod. Jelikož však v době řešení projektu nebyl pro účely
provedení analýzy k dispozici alternativní veřejné přístupný zdroj dat, bylo nutné tyto marginální
nekonzistence akceptovat a interpretovat podle nejlepšího svědomí řešitelů.3
Doplňujícími zdroji informací byly databáze ISPROFIN, webové stránky institucí státní
správy, které v některých případech obsahovaly dodatečné údaje o čerpání konkrétních
povodňových programů.
VÝSLEDKY HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI VÝDAJŮ PO
POVODNÍCH 1997 A 2002
Lze na základě dostupných dat považovat veřejné výdaje na povodně 1997 a 2002 za efektivní
vzhledem ke stanoveným cílům? Na tuto otázku odpovíme pomocí klasifikace veřejných
výdajů podle účelu a podle institucí. Vzhledem ke skutečnosti, že Strategie byla přijata až po
povodních v roce 1997, provedeme srovnání, do jaké míry vládní strategický dokument
takového významu ovlivnil situaci po povodních 2002 a zda je možné ve srovnání
s povodněmi 1997 vysledovat nějaké změny v objemu a struktuře povodňových výdajů.
Účel veřejných výdajů
Vzhledem k dostupným datům bylo možné klasifikovat účel veřejných výdajů na povodně
pouze podle dvou obecných skupin ­ popovodňové obnovy a protipovodňové ochrany.
V souladu s deklarovanými cíli přijmeme zjednodušené tvrzení: čím větší podíl výdajů
vynakládaných na povodně bude směřovat na protipovodňovou ochranu, tím je možné
považovat výdaje za efektivnější (tj. účelnější). Na tomto předpokladu není nic překvapivého,
neboť je zřejmé, že přímé státní dotace obnovy poškozeného majetku zvyšují potenciální
3
Více viz Čamrová, Jílková, 2006, Kapitola IV.
19
povodňové škody v budoucnu a je tedy možné na ně nahlížet jako na ,,utopené náklady".4
Tabulka 1 shrnuje výsledky klasifikace veřejných výdajů v uvedených letech.
Tab. 1 Výdaje na povodně 1997 a 2002 podle účelu (v mld. Kč)
Účel
Povodně 1997
(1997-1998)
Povodně 1997
(1997-2001)
Povodně 2002
(2002-2003)
Popovodňová obnova 13,17 17,81 22,42
Protipovodňová ochrana 0,40 1,89 1,00
CELKEM 13,57 19,70 23,42
Zdroj: Státní závěrečný účet, vlastní propočty
Graf 1. Výdaje na povodně 1997 a 2002 celkem podle účelu (v mld. Kč)
0
5
10
15
20
25
Povodně 1997 Povodně 2002
mld.Kč
Popovodňová obnova Protipovodňová ochrana
Zdroj: Státní závěrečný účet, vlastní úpravy
Na popovodňovou obnovu (tj. na přímé řešení následků povodní a obnovu poškozeného
majetku z větší části na stejném místě, kde byl zničen) bylo po povodních 1997 věnováno
90 % z celkových výdajů ze státního rozpočtu a po povodních 2002 96 % z celkových výdajů
ze státního rozpočtu. Na základě těchto údajů nelze než konstatovat, že výdaje na ochranu
před povodněmi nejsou v souhrnu vynakládány účelně, tzn. v souladu se stanovenými cíli,
které kladou důraz na preferování preventivních opatření na úkor přímé obnovy.
Vyšší podíl výdajů na protipovodňovou ochranu po povodních 1997 je způsoben zejména
delším sledovaným časovým obdobím, v rámci kterého docházelo k čerpání veřejných výdajů
(výdaje na protipovodňovou ochranu se relativně zvyšují s delším odstupem od povodňové
události). Na následujícím grafu proto provedeme porovnání výdajů v prvních dvou letech po
povodňových událostech.
4
To se dnes s příchodem nových povodní potvrzuje, neboť řada míst, která byla po povodních 1997 a 2002 zrekonstruována
a uvedena do původního stavu je dnes opět zaplavena.
20
Graf 2. Výdaje na povodně 1997 (1997 ­ 1998) a povodně 2002 (2002 ­ 2003)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1997-1998 2002-2003
Popovodňová obnova Protipovodňová ochrana
Zdroj: Státní závěrečný účet, vlastní úpravy
Z porovnání prvních dvou popovodňových let je zřejmé, že průběh uvolňování dotací ze
státního rozpočtu v členění podle účelu byl totožný. Na popovodňovou obnovu bylo v letech
1997 ­ 1998 čerpáno 97 % poskytnutých dotací. Z uvedeného vyplývá, že schválení Strategie
ochrany před povodněmi pro území ČR z roku 2000 nemělo v tomto ohledu žádný vliv. Tento
závěr můžeme přijmout na základě porovnání situace pouze v prvních dvou letech po
příchodu katastrofy, kdy však na druhé straně dochází k čerpání nejvyššího objemu
vyčleněných zdrojů.
Jednou z příčin vysokého podílu výdajů na popovodňovou obnovu jsou vysoké škody na
veřejném majetku, tj. zejména silnicích a jiné infrastruktuře, školách, vodních tocích
a kromě toho také škody způsobené zemědělským subjektům. Všechny tyto druhy škod jsou
z větší části kompenzovány ze státního rozpočtu a v některých případech je nelze proti příchodu
budoucích povodní pojistit. V důsledku státních dotací je tedy provedena obnova (často do
původní podoby) a tudíž dojde i k obnovení zranitelnosti území a opětovnému zvýšení
potenciálních škod.
Veřejné výdaje podle institucí
Pro potvrzení hypotézy, že vysoké vládní výdaje na obnovu jsou podmíněny veřejným
vlastnictvím poškozeného majetku, uvádíme rozdělení výdajů na popovodňovou obnovu podle
institucí celkem za všechny roky pro povodně 1997 (Graf 2) a 2002 (Graf 3).
21
Graf 3. Výdaje na popovodňovou obnovu podle institucí (povodně 1997)
M. dopravy
23%
MŠMT
2%
MZE
29%
Okresy a
obce
18%
Ostatní
10%
M. kultury
0% MMR
10%
ČMZRB
8%
Zdroj: Státní závěrečný účet 1997 ­ 2001
Graf 4. Výdaje na popovodňovou obnovu podle institucí (povodně 2002)
M. dopravy
23%
MŠMT
2%
MZE
22%
MMR
17%
M. kultury
2%
MPO
5%
Kraje a
obce
21%
Ostatní
8%
Zdroj: Státní závěrečný účet 2002 ­ 2003
Z grafů vyplývá, že přibližně polovina výdajů na obnovu po povodních připadá na resorty
spravující veřejný majetek (tzn. zejména ministerstvo dopravy a MZE, menší podíly MŠMT
a ministerstvo kultury). Tato skutečnost hovoří pro potvrzení výše uvedené hypotézy a otázkou
zůstává, zda lze za této situace dosáhnout efektivní ochrany před povodněmi v duchu stanovených
cílů. Je víc než zřejmé, že i budoucí povodňové škody na veřejném majetku budou
kompenzovány.
Struktura výdajů na obnovu podle institucí byla až na menší odchylky5
po obou
povodňových událostech stejná ­ i tato skutečnost hovoří pro jistou setrvačnost řešení
následků povodňových událostí v ČR podle jednotlivých resortů bez ohledu na přijetí
Strategie.
Významným aspektem pro hodnocení účelnosti veřejných výdajů na povodně je
klasifikace těchto výdajů podle konečného příjemce finančních prostředků (tj. transfery
5
Např. po povodních 1997 docházelo k přímým transferům finančních prostředků pro Českomoravskou záruční a
rozvojovou banku (ČMZRB), zatímco po povodních 2002 směřovaly zdroje do kapitoly MPO a odtud byly této instituci
uvolňovány.
22
obyvatelstvu, podnikatelské sféře, územním samosprávám, rozpočtovým organizacím a jiným
subjektům ve vlastnictví státu). Podle tohoto kritéria je možné veřejné výdaje na obnovu
porovnávat s mírou participace soukromého sektoru na úhradě povodňových škod nad rámec
komerčního pojištění. Tyto aspekty se přímo dotýkají výše uvedeného cíle, který se zabývá
nezbytností rozdělení zodpovědnosti za prevenci povodňových škod mezi stát, samosprávy
a obyvatelstvo.
Takové hodnocení však nebylo možné při současné dostupnosti dat provést. Směřují-li cíle
strategie k odbourání přímých dotací obyvatelstvu na obnovu majetku (a motivaci
soukromých osob uzavírat komerční pojištění), pak lze za neefektivní výdaje považovat
zejména rozsáhlé programy MMR, které v různých obměnách probíhaly po obou
katastrofálních povodních. (Nutno podotknout, že tyto přímé transfery obyvatelstvu probíhají
v ještě větší míře v dnešních dnech po povodních 2006).
ZÁVĚR ANALÝZY
Z uvedených souvislostí vyplývají závažné závěry pro ochranu před povodněmi v ČR:
realizované veřejné výdaje jsou v přímém rozporu s deklarovanými strategickými cíli. To
může být způsobeno buď chybnou volbou cílů (což je však u meziresortního, vládou
schváleného dokumentu nepravděpodobné), nebo skutečností, že aktuální politická rozhodnutí
jsou zcela podřizována jiným cílům, než těm, které jsou nezbytné pro dosažení dlouhodobého
koncepčního řešení.
Pokud bychom chtěli za těchto podmínek dosáhnout souladu nástrojů a cílů (a tedy
efektivního vynakládání veřejných výdajů na povodně) bylo by nutné do Strategie zahrnout
takové cíle jako např. kompenzace co největšího počtu postižených obyvatel, okamžitá
obnova státního majetku po povodních, aj. Druhou možností je zásadně přehodnotit účel
vynakládání miliard povodňových výdajů a přiblížit jej existujícím cílům, čemuž se z pozice
ekonomů přikláníme. V situaci, kdy se podle klimatologických předpovědí zvyšuje
pravděpodobnost výskytu povodní, nepovažujeme masivní financování popovodňové obnovy
za finančně udržitelné a koncepční řešení.
Domníváme se, že představené ex-post hodnocení efektivnosti veřejných výdajů na
povodně v tomto nejširším pojetí je v ČR ojedinělým, avšak velmi potřebným pokusem o
racionalizaci výdajů státního rozpočtu, které se v obdobích ,,krize" (ale nejen v nich) poněkud
vymykají kontrole. Naše zkušenosti a poznatky vyplývající z provedené analýzy proto
formulujeme do následujících závěrů:
V ČR je dosud věnována minimální pozornost sledování toků finančních prostředků
věnovaných na povodně, až už se jedná o přesuny zdrojů v rámci rozpočtových opatření
státního rozpočtu nebo o skutečně uvolňované prostředky z jednotlivých kapitol státního
rozpočtu v jednotlivých letech. Údaje o těchto výdajích jsou k dispozici pouze
v celkových součtech a jejich klasifikace podle typu, účelu a konečných příjemců aj. je
velmi obtížná. Data (s výjimkou financování některých výdajových programů) nejsou
publikována. Všechny tyto faktory významně ztěžují jakékoliv hodnocení řešení
povodňových následků externími subjekty a zvyšují pravděpodobnost opakování
stejných chyb v budoucnu.
Na základě provedené analýzy veřejných výdajů je nutné konstatovat, že veřejné výdaje
jsou vzhledem ke stanoveným cílům v souhrnu vynakládány neefektivně. Vyšší efektivnosti
je možné dosáhnout buď celkovým snížením objemu výdajů ze státního rozpočtu (které po
obou katastrofálních povodních pokryly přibližně třetinu povodňových škod) nebo
významným posílením preventivních opatření na úkor dotací přímé obnovy, tzn. při
zachování stávajícího objemu výdajů.
23
Situování veřejného či státního majetku (např. dopravní infrastruktury, škol, vodních děl,
ale i budov a jiného majetku) v záplavovém území je nezbytné chápat jako automatické
budoucí zvyšování veřejných výdajů na popovodňovou obnovu, jelikož škody na tomto
majetku jsou zpravidla ze 100 % dotovány. Je proto nutné sledovat zvyšování hodnoty
veřejného majetku v potenciálně ohrožených územích a tam, kde je to možné, jeho výstavbě
předcházet.
V duchu cílů Strategie ochrany před povodněmi pro území ČR je rovněž nutné omezit či
zcela odstranit dotace na přímou obnovu po povodních poskytované obyvatelstvu,
průmyslu a zemědělským subjektům všude tam, kde lze státní pomoc nahradit
komerčním pojištěním. Současné postupy přispívají k reálnému zvýšení závislosti
potenciálně ohrožených subjektů na státu a k absenci vnímaní existujících povodňových
rizik v jejich každodenním rozhodování.
Článek vznikl s podporou projektů VaV-1C/4/44/04 a GAČR 402/05/0468.
LITERATURA:
ČAMROVÁ, L., JÍLKOVÁ, J.: Povodňové škody a nástroje k jejich snížení, IEEP VŠE,
Praha, 2006. ISBN: 80-86684-35-0. (on-line:
http://www.ieep.cz/download/publikace/pub036.pdf, 5. 6. 2007)
ČAMROVÁ, L., JÍLKOVÁ, J.: Povodně jako průřezový problém státní politiky, IEEP VŠE,
Praha, 2004. ISBN: 80-86684-09-1. (on-line:
http://www.ieep.cz/download/publikace/pub015.pdf, 5. 6. 2007)
HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance ­ učebnice, Eurolex Bohemia,
Praha, 2000. ISBN 80-245-0074-4.
ISPROFIN, Informační systém programového financování, 1999 ­ 2003. (on-line:
www.isprofin.cz, 5. 6. 2007)
MINISTERSTVO ZEMĚDĚLSTVÍ ČR: Zpráva o stavu vodního hospodářství ČR v roce
2002. (on-line: http://www.mze.cz/attachments/36-43.pdf, 5. 6. 2007)
MINISTERSTVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ČR: Výsledná zpráva o projektu:
Vyhodnocení katastrofální povodně v srpnu 2002 a návrhu úpravy systému prevence před
povodněmi, MŽP ČR, 2004.
STÁTNÍ ZÁVĚREČNÝ ÚČET PRO ROKY 1997 ­ 2003. (on-line:
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/statni_zav_ucet.html, 5. 6. 2007)
VLÁDA ČR: Usnesení ze dne 19. dubna 2000 č. 382 k Návrhu strategie ochrany před
povodněmi ČR, Praha, 2000. (on-line: http://www.mze.cz/attachments/0_pp35.pdf, 5. 6.
2007)
Zákon č. 320/2001, o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů.
Ing. Lenka Čamrová
IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku při Národohospodářské fakultě
Vysoká škola ekonomická v Praze
Nám. W. Churchilla 4, Praha 3
Email: camrova@ieep.cz
24
POJIŠŤOVNICTVÍ A POVODNĚ
INSURANCE INDUSTRY AND FLOODS
Viktória Čejková, Svatopluk Nečas
ANOTACE
Povodně v roce 2002 znamenaly jeden z nejničivějších případů povodní za poslední století a
zasáhly rozsáhlá území v celé Evropě. Celkové ekonomické ztráty dosáhly více než
15 mld. EUR. Tyto povodně zasáhly i ČR - měly zcela mimořádný charakter, jednak
rozsahem způsobených škod, jaký pojišťovnictví nepamatuje, jednak rychlostí a intenzitou
dešťů a následným rozlitím vodních toků. V příspěvku bude komentováno povodňové riziko a
přístupy k jeho řešení. Bude v něm popsána i situace v ČR po povodních a též vysvětlen vztah
pojišťovnictví a povodňových rizik.
KLÍČOVÁ SLOVA
pojišťovnictví, povodně, riziko, komerční pojišťovna, pojištění povodňových rizik, zajišťovna
ANNOTATION
Floods in year 2000 meant one of the most destructive flood cases during the last century and
stroke an extensive area in a whole Europe. Total economic losses achieved more than
15 billion EUR. These floods stroke also the Czech Republic - they had an extraordinary
character, partly in extent of incurred losses that insurance industry had not ever remembered,
partly in rapidity and intensity of rains and consecutive spillage of watercourses. In the paper,
flood risk and approaches to its solving will be commented. The description of the situation in
the Czech Republic after the floods will be also mentioned as well as an explanation of the
relation between insurance industry and flood risks.
KEY WORDS
insurance industry, floods, risk, commercial insurance company, flood risk insurance,
reinsurance company
ÚVOD
Ničivé povodně se negativně dotýkají mnoha subjektů. Kromě samotných postižených,
kterých se pochopitelně týkají nejvíce, je to i stát a následně i ekonomika celé země. Nelze
pominout ani dopad na kapitálové trhy, které dnes již zpravidla reagují negativně na závažné
události ve světě. To vše může ve finální fázi sekundárně postihnout i ty, jichž se
katastrofická událost bezprostředně netýká.
Nedávné zkušenosti poukázaly na nedostatečné či dokonce zanedbané aktivity spojené se
snižováním škodných rizik v případě povodní. Proto je důležité, aby zkušenosti z každé
katastrofy byly využity pro přípravu na další katastrofu.
Četnost a závažnost přírodních katastrof klimatického původu v posledních letech
v celosvětovém měřítku dramaticky vzrostla a začíná se vymykat dlouhodobým statistickým
průměrům. Tato situace naznačuje, že je třeba se dané problematice intenzivně a komplexně
věnovat. Podle údajů OSN se povodně ve světovém měřítku podílejí 26 % na celkovém počtu
obětí a 32 % na majetkových ztrátách z přírodních katastrof.
25
PŘÍSTUPY RŮZNÝCH ZEMÍ K POVODŇOVÝM RIZIKŮM
V mnoha evropských zemích je pojistný kmen u povodňových rizik nepoměrně nízký,
a to zřejmě především z důvodu nedostatečné veřejné informovanosti. Riziko povodní se i
v mezinárodním měřítku podceňuje zejména z těchto důvodů: nepočítá se s ním již
v počátečních plánech, spoléhá se na pomoc a podporu státu, v průmyslu se neuvažují
následné ztráty způsobené přerušením provozu. Skutečnost, že v dané oblasti se např. stoletá
voda vyskytne v průběhu několika málo let vícekrát, vede k přesvědčení, že ,,teď již přece
nemůže znovu přijít".
Povodňová rizika jsou podceňována i přesto, že zkušenosti z posledních let prokázaly,
že i zdánlivě bezpečná území, daleko od řek a povodňových zón, mohou být postižena velkou
vodou. Způsobují to zejména extrémní srážky a rozrůstání zastavěných ploch, přičemž na
takových místech nemůže docházet k přirozené absorpci vody. Jelikož je tedy teoreticky
každý vystaven určitému stupni povodňového rizika, jedním z řešení toho problému by mohlo
být zavedení smluvního povinného pojištění. V zemích, kde došlo ke katastrofálním
povodním a kde neexistuje povinné pojištění, může postup, kdy značnou část ztrát pokryje
stát, negativně postihnout v podstatě celou populaci ­ jak se tomu dělo např. v Německu. Má
se na mysli zejména fakt, že ti, kteří si sjednali pojistku z vlastní iniciativy, platí v konečné
fázi dvakrát. Zeměmi, kde funguje povinné pojištění povodňových rizik, jsou např.
Španělsko, Francie a Švýcarsko. V Izraeli je podmínkou pro poskytnutí hypotečního úvěru
odpovídající pojištění.
V Anglii je již zaběhlý systém fungující na dobrovolné dohodě mezi státem a
pojišťovnictvím, kdy pojištění pro případ povodně je za adekvátní pojistné automaticky
zahrnuto v jiném pojištění majetku. Tento systém tedy funguje i bez legislativních či jiných
závazných regulatorních opatření.
Pokud pojistitelé nemají k dispozici mapy zachycující riziková území, jsou schopni
kvantifikovat riziko pouze prostřednictvím využití svých specialistů, ovšem za velmi vysoké
náklady. Zajišťovny se snaží angažovat v rámci analýzy rizika za účelem zefektivnění
pojišťovacího a následně i zajišťovacího procesu.
V uplynulých letech odbor pro živelní rizika ve Swiss Re investoval značnou míru úsilí do
vývoje moderních metod analýzy rizika pro studování nebezpečí povodní. Bylo tak učiněno
za přispění hydrologů, inženýrů vodních staveb, statistiků, odborníků zabývajících se
životním prostředím a geologů. Nejdůležitější výsledky jejich práce jsou následující
2 modely:
* digitální prostorové modely terénu umožňující efektivní zmapování zón
s povodňovým nebezpečím,
* pravděpodobnostní model simulující kompletní škálu všech možných povodňových
událostí.
První model nabízí odhad průměrných ročních očekávaných ztrát a umožňuje vybrat a ocenit
jednotlivé pojištěné objekty na bázi analýzy odlišných rizik. Druhý model, vysoce komplexní
a náročný na data, si klade za cíl odhadovat maximální možné škody v daném pojistném
portfoliu.
26
POVODŇOVÁ RIZIKA V ČR
Do roku 1999 byla tzv. zátopová území stanovena zhruba na jedné třetině délky
vodohospodářsky významných toků v dokumentaci, kterou měli ve správě správci těchto
toků. Vyhlášená zátopová území byla až do roku 1997 zakreslována do tématické Základní
vodohospodářské mapy. Pro účely územního plánování se však zákres zátopových území
přejímal většinou po dohodě a konzultaci přímo z interní dokumentace správce toku.
Do jaké míry byla tato praxe nevyhovující, prokázaly právě katastrofické povodně v roce
1997. Úsilí Ministerstva životního prostředí podpořené vládním projektem Vyhodnocení
povodňové situace v roce 1997 směřovalo k vytvoření dokumentace hranice maximálního
rozlivu povodí v červnu 1997 a vedlo k otevřené diskuzi o metodice stanovení záplavového
území a o topografických podkladech, které budou tvořit základ pro vymezení záplavového
území.
V srpnu roku 2003 byl zajišťovnou Swiss Re a českou technologickou společností
MultiMedia Computer (MMC) uveden na trh společně vyvinutý nástroj pro oceňování
povodňových rizik pro český pojistný trh ­ tzv. FRAT 1.0 (Flood Risk Assessment Tool
Czech Republic). [18]
Tento společný projekt byl reakcí na ničivé povodně, jež ČR zasáhly v posledních letech. Je
navržen tak, aby podstatně rozšířil existující informace o povodňových rizicích a doplnil
současné úsilí České asociace pojišťoven a jejích členských pojišťoven ke zlepšení v této
oblasti.
Swiss Re je zajišťovací společnost s největším vlivem na trhu v oblasti vývoje modelů
katastrof a společnost MMC je přední český dodavatel technologií pro řešení v oblasti
geografického informačního systému. Nový nástroj na CD-ROM, který tyto společnosti
začaly vyvíjet v roce 2002, umožňuje českým prvopojistitelům používat nejmodernější
techniky oceňování povodňových rizik v pojišťování. Pojistitelé, jejich rizikoví manažeři či
pojišťovací zprostředkovatelé mohou tento systém používat k výběru, hodnocení a upisování
rizik pro nemovitosti dle jejich vystavení riziku povodní.
Výsledkem iniciativy by mělo být lepší řízení rizik spojených s povodněmi a zlepšený transfer
rizika v České republice. Tento nástroj umožňuje prvopojistitelům vkládat přesné informace o
poloze majetku, číslo domu, ulici a město. Mohou také analyzovat majetek na méně detailní
úrovni, například na úrovni celé vesnice. Vložené údaje o poloze jsou převedeny do
zeměpisných souřadnic, jež se používají pro takzvanou zónovou analýzu. Výsledkem pak je
úroveň rizika povodní, který na oplátku lze použít ke kalkulaci odpovídajícího pojistného.
Databáze adres FRAT 1.0 byla v době uvedení nejaktuálnější geologickou databází, která byla
k dispozici v ČR. Pokrývá cca 70 % adres ze všech pojištěných nemovitostí, což umožňuje
určit souřadnice jednotlivých nemovitostí v 75 největších městech ČR.
Nástroj lze používat ve dvou módech: v detailním módu formuluje rozdíl mezi šesti různými
zónami rizika povodní, od ,,velmi nízkého" k ,,velmi vysokému" a navíc udává ,,historicky
zaznamenanou maximální hranici povodní". V souhrnném módu se rozlišují pouze čtyři zóny
v souladu s úmluvou dosaženou v ČAP. Výsledek je zobrazen na mapě ČR nebo na
podrobném územním plánu města. Automaticky generovaný výsledek povodňového rizika lze
vizuálně ověřit na mapě.
27
Tento nový software je přínosem pro celý pojišťovací a zajišťovací průmysl. Vývoj a
distribuce tohoto nástroje je klíčovou investicí do průhlednější a méně nejisté budoucnosti.
SITUACE V ČR PO POVODNÍCH
Na území ČR jsou povodně nejvíce nebezpečným druhem přírodních katastrof. Povodeň
v červenci roku 1997 svým rozsahem a důsledky byla největší dosavadní povodní
ve 20. století na území ČR. Srpnové povodně v roce 2002 byly ještě ničivější.
Podíl komerčních pojišťoven na celkových ekonomických ztrátách z povodní v roce 2002
činil v ČR více než 50 % (při povodních v roce 1997 tento podíl v ČR činil 15,5 % - viz
www.cap.cz), přičemž v Evropě se dlouhodobý průměr pojištěných škod k celkovým
ekonomickým škodám pohybuje mezi 10 až 20 % (jedním z důvodů je to, že v těchto zemích
se podle dostupných informací pojištění povodní nabízí jako doplňkové pojištění a s limitem
horního plnění).
Tento fakt vedl pojišťovny k přehodnocení pojišťování povodňových rizik. V současné době
je často nabízeno s horním limitem plnění. Některé pojišťovny se rozhodly určité oblasti, kde
se povodně vyskytují opakovaně, pro případ povodní vůbec nepojišťovat, pojistnou událostí je
totiž pro pojišťovny pouze událost nahodilá a nejistá.
V pořadí již druhá stoletá voda v průběhu několika let v ČR donutila pojišťovny k razantním
opatřením. Většina z nich se rozhodla zvýšit pojistné pro případ povodně o třicet až sto
procent v záplavových oblastech a podstatně rozšířit území, kde je nebezpečí opakování velké
vody maximální a kde pojišťovny odmítají domy a byty pojistit vůbec. Ztráty z povodní se
snaží kompenzovat zvyšováním pojistného. Na první pohled je tato situace pochopitelná, ale
musíme si uvědomit, že jen velmi malou část škod platily pojišťovny. Přibližně 95 procent
povodňových škod zaplatily zajišťovny a proto povodeň v roce 2002 ve skutečnosti
existenčně neohrozila ani jednu pojišťovnu.
Pojišťovny jsou v současnosti nuceny pracovat s nízkými maržemi v řádu několika procent.
Dříve pojišťovny částečně kompenzovaly tuto situaci výnosy z investovaných rezerv. To už
dnes není možné, protože výnosy na burzách i finančních trzích celosvětově několik let
klesaly. Proto musí pojišťovny tvořit zisk především přímo na primárním obchodu
s pojištěním. Některé pojišťovny působící na českém trhu si spočítaly, že v nových
podmínkách je pro ně pojištění přírodních katastrof a dalších velkých rizik příliš náročné,
a proto některé prodaly své kmeny neživotního pojištění. Soustřeďují se jen na prodej
produktů životního pojistění, které považují za méně rizikové (v minulých letech to udělala
například Komerční pojišťovna či Pojišťovna České spořitelny).
Těmi, kdo určují podmínky, jsou zajišťovny a pojišťovny jsou vůči nim ve skutečnosti do jisté
míry v podřízené pozici, protože bez zajištění některá pojištění nelze provozovat. Celkový
trend je značně ovlivňován kapitálovými trhy; u největších partnerů na trhu byl zaznamenán
pokles jejich rezerv. To se pochopitelně týká i zahraničních zajišťoven, které působí na našem
trhu. Za posledních 10 let, kdy pojišťovny využívaly jisté měkkosti tohoto trhu, zejména
v neživotním pojištění, se nakumulovaly ztráty ze dvou povodní, takže ČR čelila v dalších
letech tvrdému tlaku zajistitelů, podobně jako celá střední a východní Evropa. Zajišťovny
vytvářely tlak na pojišťovny ve smyslu opatření na snižování rizika. Pokud jejich obchody
nezaručily určité předpoklady ziskovosti, hrozilo, že se začnou orientovat na jiná teritoria.
Bez zajištění české pojišťovny nemohou pojištění vůbec provozovat, proto bude tento tlak
28
zřejmě i do budoucna silný a bude nutit pojišťovny k dalšímu přehodnocení jejich pojistných
programů.
Od roku 2003 se zásadně změnila skladba zajištění. Pro katastrofické škody je již téměř
nemožné sjednat proporcionální zajištění, při kterém se pojišťovna se zajišťovnou dělí
o pojistné i škody v dohodnutém poměru. Zajišťovny se snaží kompenzovat ztráty, které
utrpěly při povodních v roce 2002. Prodávají méně zajištění a za vyšší ceny. Kladou na
pojišťovny větší nároky, co se týče analýzy a ošetření rizika. Zpřísnění se vztahuje zejména na
pojištění průmyslu a podnikatelů, dále na extrémní škody z pojištění motorových vozidel a
třetí skupinou jsou pak katastrofické události.
POJIŠŤOVNICTVÍ A POVODNĚ
Povodně rozsáhlejšího charakteru mají za následek vysoké finanční ztráty, které je nutné
nějakým způsobem krýt. Podle Swiss Re ale finanční výpomoc při katastrofálních újmách
prostřednictvím dobrovolných darů a z vládních peněz ­ tedy z peněz daňových poplatníků, je
až druhé nejlepší řešení.
Pokud jsou dodrženy základní principy pojištění, není důvod, proč by toto riziko nemohla
přebrat pojišťovna. Není důvod považovat povodně za nepojistitelné, předpokladem je však
spolupráce mezi pojištěnými, pojišťovnami a vládou ­ právě proto, že tyto strany obvykle
reprezentují odlišné zájmy.
Existují dvě varianty jak uhradit ztráty při rozsáhlých finančních újmách:
* financování ex post - financování škod po události. Toto však není zcela ideální ­
konkrétně samotná alokace, kde finanční pomoc je poskytována postiženým a tato je
následně nějakou nepřímou formou (zvýšením daní) vymáhána od těch, kterých se
samotná událost nedotkla (ostatní daňoví poplatníci);
* financování ex ante - před vznikem škody; např. prostřednictvím pojištění. Výhody
jsou evidentní. Takovéto pojištění funguje na principu solidarity, kdy jsou ztráty
hrazeny z příspěvků (pojistného) všech pojištěných v daném pojistném kmenu.
Postižení nejsou tudíž odkázáni na jakousi dobrou vůli ostatních (dary) a nezatěžují
ostatní obyvatelstvo (stát ­ daňové poplatníky). Pokud je pojištění dobře
organizováno, mohou být všechny škody pokryty pojišťovnami. Stát se pak může
soustředit na obnovu zničené infrastruktury.
Nelze též pominout důležitý faktor, kterým je ovlivnění rizika. Financování ex post tento
faktor v podstatě popírá, na rozdíl od ex ante, kdy je možné ovlivňovat cíleným a žádoucím
chováním.
Pro zajištění ekonomické realizovatelnosti systému pojištění povodňových rizik musí být
extrémní rizika ztrát ze živelních pohrom sdílena mnoha subjekty, aby byla zajištěna
schopnost krýt i abnormálně vysoké ztráty. Pozornost by měla být směřována i k vyloučení
těch případů, u kterých hrozí časté pojistné události, aby nedošlo k popření jednoho ze
základních principů pojištění, a to principu nahodilosti (např. pokud dojde k pojistné události
­ povodni - častěji než jednou za 10 let, mělo by být toto riziko vyloučeno z pojištění).
Nanejvýš důležité je též samozřejmě rozsáhlé rozložení rizika, například prostřednictvím
mezinárodního pojistného trhu. To může fungovat jak na principu individuálních smluvních
ujednání mezi pojišťovnami a zajišťovnami, tak na principu poolingových smluv mezi
samotnými pojistiteli. Pokud totiž určitá skupina pojišťoven sdílí určitý trh, může být
výhodné zřídit pool s cílem sdílet dané riziko. Členové poolu postoupí všechna rizika a s nimi
29
spojené potenciální ztráty do tohoto poolu a poté se na něm podílejí podle jejich konkrétního
podílu na trhu. V případě vytvoření poolu se ztráty rovnoměrně rozdělí mezi jednotlivé členy
a eventuální újmy jsou změkčeny. Pokud je navíc pool zajištěn, zvýší se navíc jeho pojistná
kapacita.
Samotní pojistníci by se měli podílet na nákladech z pojistných událostí. Hmotná spoluúčast
značně snižuje počet nároků na náhradu škody a je stimulem pro preventivní chování. Dále by
měly pojišťovny poskytovat slevu na pojistném za opatření (např. konstrukční či stavební),
která snižují potenciální škody.
Vlády by měly cíleně vytvářet již zmiňované stavební regulace a omezení pro rizikové
oblasti. Jak ukazují nedávné zkušenosti, stále není vyčerpán úplný potenciál systémů včasné
výstrahy, nejsou vyčerpány všechny možnosti snižování škodných rizik a stále existují
rezervy ve zřizování protipovodňových bariér.
Jelikož většina lidí podceňuje povodňová rizika, poptávka po pojištění povodňových rizik je
tvořena zejména riziky s vysokou škodovostí. To má však za následek vysoké potenciální
ztráty v rámci pojistného kmene a tudíž i vysoké pojistné sazby, čímž se dané pojistné
produkty stávají neatraktivními. Tento problém by mohlo vyřešit smluvní povinné pojištění,
které by kromě rozsáhlého pojistného kmene mělo i za přínos výrazně nižší pojistné.
Pochopitelně není nutné (a ani možné), aby všichni platili stejně vysoké pojistné; to je žádoucí
stanovit na základě analýzy rizika v dané oblasti.
Pro komerční pojišťovny je zásadní, kde, co a jak pojišťovat. Je dobré si uvědomit, že ČR
patří k těm evropským zemím, v nichž se nebezpečí povodně běžně pojišťuje, a to
soukromými komerčními pojišťovnami bez ekonomické intervence státu. To není všude
v Evropě obvyklé. Na druhé straně lze z některých západoevropských modelů pojištění
katastrofických rizik čerpat inspiraci a poučení. Tyto modely jsou opravdu rozmanité. Patří
mezi ně pojistný pool, zřízení speciálních zajišťoven, či zavedení povinného doplňkového
pojištění, např. ke všem majetkovým pojistným smlouvám.
Otázka KDE pojišťovat znamená, že je nutné více o daném území vědět, umět ocenit riziko,
případně určit riziko skutečně nepojistitelné. Otázka CO pojišťovat souvisí s obchodní
strategií pojišťovny a jejími cíly. JAK, tedy za jakých podmínek pojišťovat, je další
požadavek na management pojišťovny, aby byl zajištěn její zdravý rozvoj. Podmínky musí
brát v úvahu frekvenci škod, vývoj škodného poměru, ocenění rizika, konkurenci, atp.
Nemohou být neměnné.
ZÁVĚR
Současná situace se zdá být v této oblasti až paradoxní: zatímco ohromné množství majetku je
ohroženo možností ničivých povodní, efektivní pojištění na mnoha místech chybí. V ČR stát
zatím nijak zásadně neintervenuje do pojišťovnictví z hlediska pojištění povodňových rizik.
Toto pojištění je provozováno v soukromé sféře jako smluvní dobrovolné pojištění, resp. jako
součást pojištění majetku. Toto s sebou nese evidentní problémy: zatímco ten, kdo si riziko
povodní uvědomuje, či ho již zasáhlo, si takovéto pojištění bez váhání sjedná; ten, kdo o
riziku neví nebo ho bezprostředně neohrožuje, nepovažuje za důležité si jej sjednat. Některé
potenciální klienty odrazuje vysoká cena tohoto pojištění, která je způsobena zejména
vysokou rizikovostí pojistného kmene. (Pojištěni jsou ti, kterým hrozí riziko; ten, komu riziko
nehrozí, nemá potřebu si takovéto pojištění zřizovat.) Proto je nasnadě, aby stát více uvažoval
o zajištění vyšší informovanosti občanů o riziku a upozornění na potřebu solidarity
30
v pojištění, čímž by se zajistilo rovnoměrné rozložení rizika. Pro český pojistný trh se jeví
jako jedno z řešení administrativní usměrnění této situace. Zavedení smluvního povinného
pojištění pro případ povodní by pochopitelně nebylo zcela ideálním řešením. Schůdnější
variantou by bylo například paušální zahrnutí povodňových rizik do pojištění majetku
(samozřejmě s přihlédnutím k případné předchozí realizaci toho rizika). Pojišťovnám by dále
mohl výrazně pomoci pooling ztrát z povodňových rizik, navíc zajištěný na mezinárodním
trhu.
Dobrá rozhodnutí si vyžadují dokonalou znalost profilu rizika a pojistný zájem potenciálních
klientů. Užitečným je též pozorování, jak jiní nakládají s rizikem (jaký volí způsob finančního
krytí rizika). Povodním se v budoucnu v ČR jistě nevyhneme. Jde ale o to učinit vše pro jejich
prevenci i eliminaci následků. To je zájmem pojišťoven i dalších zainteresovaných subjektů,
tj. občanů a státu.
Vyrovnávání se s katastrofickými povodněmi je velice složitý problém, který zatěžuje
všechny již zmíněné subjekty. Obnovení dodávek zásob, zprovoznění silnic, pomoc při
obnově obyvatelnosti poškozených nemovitostí ­ tyto úlohy vyvíjejí enormní tlak na týmy
krizových managerů, záchranné sbory, ozbrojené síly a přímo postižené obyvatelstvo.
Pojišťovnictví může výrazně odlehčit státu prostřednictvím pojistného plnění za škody na
pojištěném majetku. Zajistitelé by měli nadále poskytovat pomoc při vytváření zajistných
programů během období bez povodní, aby byla jistota, že se k potenciálním škodným
událostem přistupuje efektivně z hlediska pojištění i zajištění.
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY
[1] DUCHÁČKOVÁ E.: Katastrofy a pojištěné škody z katastrof v roce 2004. Pojistný
obzor, 2005, č. 7, s. 12 - 13
[2] KINKOR J.: Systém povodňové ochrany v ČR a jeho mezinárodní souvislosti. Pojistný
obzor, 2001, č. 2, s. 12 - 13
[3] KODIŠ V.: Náhlé změny klimatu a jejich dopad na pojistný průmysl. Pojistný obzor,
2004, č. 11, s. 7 - 8
[4] MESRŠMÍD J.: Povodně ­ jak dál? Pojistný obzor, 2001, č. 2, s. 7
[5] MRÁZ V.: Jak dál v pojišťovnictví po katastrofálních povodních. Pojistný obzor, 2002,
č. 10, s. 3 - 4
[6] MRÁZ V.: Jak a proč katastrofy ovlivňují ceny pojištění. Pojistný obzor, 2003, č. 3,
s. 3 - 4
[7] MRÁZ V.: Pohled pojišťoven na problematiku povodní. Pojistný obzor, 2000, č. 11, s. 4
[8] Přírodní katastrofy v roce 2000. Pojistný obzor, 2001, č. 2, s. 13 - 14
[9] PUNČOCHÁŘ P.: Strategie povodňové ochrany a její naplňování. Pojistný obzor, 2001,
č. 2, s. 10 - 11
[10] ŠULISTA M.: Pohled zajišťoven na problematiku povodní. Pojistný obzor, 2001, č. 2,
s. 8 - 9
[11] TISKOVÁ ZPRÁVA ČAP: Dva roky po povodních: Vyřízeno téměř 99% pojistných
událostí ze srpnových povodní 2002. Pojistný obzor, 2004, č. 9, s. 6
[12] TISKOVÁ ZPRÁVA ČAP: Povodně ­ úloha státu, pojišťoven a zajišťoven. Pojistný
obzor, 2000, č. 11, s. 3
31
[13] SOVJÁKOVÁ E.: Strategie vytváření map a digitální geografické informace o
povodňovém ohrožení a riziku škod. Pojistný obzor, 2000, č. 11, s. 6 - 8
[14] MUNICH RE: Megacities ­ megarisks. Dostupné na: < http://www.munichre.com>
[15] SWISS RE: Floods ­ an insurable risk? Dostupné na: < http://www.swissre.com>
[16] SWISS RE: Floods ­ an insurable risk? A market survey
Dostupné na: < http://www.swissre.com>
[17] SWISS RE: Floods are insurable! Dostupné na: < http://www.swissre.com>
[18] SWISS RE: FRAT 1.0 - Flood Risk Assessment Tool Czech Republic (zpráva pro tisk)
Dostupné na: < http://www.swissre.com>
Kontaktní adresa:
Prof. Ing. Viktória Čejková, PhD.; Ing. Svatopluk Nečas
Katedra financí
Ekonomicko-správní fakulta
Masarykova univerzita
Lipová 41a, 602 00 Brno, Česká republika
Tel.: 549 493 684, 549 496 214
E-mail: cejkova@econ.muni.cz, necas@econ.muni.cz
32
FINANCOVANIE OCHRANY VÔD V SR ZO ZDROJOV
FINANČNEJ POMOCI EÚ
WATERPROTECTION FINANCING IN SLOVAK REPUBLIC
FROM THE EUROPEAN UNION FINANCIAL ASSISTANCE
SOURCCES
Anton Čiernik, Ingrid Šabíková
ANOTACE
Požiadavka na zabezpečenie trvalo udržateľného rozvoja je základnou podmienkou
presadzovania cieľov Európskej únie vo vonkajších vzťahoch s inými krajinami. Výsledkom
tohto procesu je hospodárska prosperita založená na ochrane životného prostredia a sociálnej
spravodlivosti. Preferenciu dostávajú také aktivity, ktorými možno dosiahnuť najväčší a
najrýchlejší efekt v zlepšení stavu životného prostredia a znížení jeho nepriaznivého dopadu
na vek a zdravie obyvateľstva, ako aj ostatné organizmy. Dôležitým cieľom štátnej
environmentálnej politiky sa stáva rozvoj globálnej environmentálnej bezpečnosti dosahovaný
predovšetkým prostredníctvom odstraňovania príčin znečisťovania ovzdušia, vôd a pôdy.
Cieľom tohto príspevku je analyzovať možnosti využitia zdrojov finančnej pomoci pri
zabezpečovaní ochrany a efektívneho využitia vodných zdrojov v Slovenskej republike.
KLÚČOVÉ SLOVÁ
trvalo udržateľný rozvoj, ochrana vôd, znečisťovanie vôd, environmentálna politika,
znečisťovanie vôd, štrukturálne fondy
ANNOTATION
The requirement to secure sustainable economic growth is basic precondition to meet
goals of Europen union. The result of this process is economic prosperity based on the
environment protection. Development of global environmental security is becoming goal of
state environmental policy. This aim is mainly being reached trough removing the causes
of air-water and soil pollution. The aim of this article is to analyse the possibilities of EU
financial funds effective utilisation in the water protection in Slovak republic.
KEY WORDS
sustainable econimic growth, water protection, enviromental policy, water pollution,
structural funds
1. ŽIVOTNÉ PROSTREDIE AKO VEREJNÝ STATOK
Vo voľne fungujúcich trhoch sa nemôžeme spoľahnúť na to, že sa trhy budú zaujímať
o životné prostredie. Jedným z hlavných dôvodov zlyhania trhov sú externality ­ konanie
jednotlivca alebo firmy ovplyvňuje úžitok iných, ale tvorca externality pri rozhodovaní často
nie je ochotný brať tento fakt do úvahy. Na základe uvedených skutočností sa preto zdá, že je
potrebný zásah štátu do fungovania trhu, aby sa chránili záujmy tých, ktorí sú externalitou
negatívne postihnutí. Tak sa štát v mnohých prípadoch aj správa. Môže napríklad stanoviť
štandardy kvality riek, pretože používatelia vody z riek po prúde pri znečistení
33
pravdepodobne nebudú brať do úvahy stratu úžitku užívateľov vody z rieky dole prúdom. Štát
zasahuje aj v prípade, keď má žiadaná aktivita medzinárodný charakter. Napríklad obyvatelia
Európy sa pravdepodobne nebudú dobrovoľne podieľať na znižovaní emisií spôsobujúcich
kyslé dažde, ktoré dopadajú na Škandináviu. V takomto prípade musia štáty konať spoločne.
Ďalší dôvod na zásah štátu, dôležitý najmä v oblasti životného prostredia, vzniká v prípade
škody, ktorá vzniká preto, že neexistuje vlastník zdroja. Príkladom takéhoto zdroja je
atmosféra, ktorá je zdrojom preto, že funguje ako zberná nádoba plynných emisií ako CO2,
metán atď. ­ avšak je zrejmé, že ju nikto nevlastní, je to voľne dostupný resp. voľný zdroj.
Ale keďže nikto nie je jej majiteľom, nikto ani nemá záujem obmedzovať produkciu
znečistenia, vypúšťaného do atmosféry. Každý jednotlivec sa snaží získať z nej maximálny
individuálny prínos a pritom si nepripísať na vrub znečistenie. Ale v prípade, že takto
rozmýšľa každý, zdroj sa ocitne v nebezpečenstve nadmerného používania. To je príčinou
vzniku globálneho otepľovania. V takomto prípade je nevyhnutné, aby zasiahol a so zdrojom
hospodáril štát. Aktivity štátu sa realizujú vydávaním nariadení, v ktorých sa stanovujú
množstvá znečisťujúcich látok, ktoré nemôžu prekročiť istú hranicu1
.
Príčiny poškodzovania životného prostredia
Vo všeobecnej platnosti sú dve skupiny príčin poškodenia životného prostredia2
:
1. príčiny podmienené vývojom - rast počtu obyvateľstva, spojený s potrebou zvyšovania
produkcie potravín, zvýšenia priemyselnej výroby pre materiálne zabezpečenie obyvateľstva,
zvýšenia nárokov na energiu, produkcia odpadu, koncentrácia a migrácia obyvateľstva,
hospodársky rast ako nástroj materiálneho zabezpečenia zvýšeného počtu obyvateľstva
s negatívnymi dôsledkami, technicko ­ ekonomické vplyvy podmienené zmenou výrobných
technológií a spotrebnými návykmi (rast automobilizmu a zvýšenie emisií v ovzduší).
2. Sociálno ­ ekonomické príčiny: možno ich odvodiť od funkcií, ktoré životné prostredie
v ekonomickom systéme plní, ako aj od vzniku externých efektov (externalít), ktoré vznikajú
pri jeho nadmernom využívaní. Životné prostredie je z väčšej časti verejným statkom.3
Optimálne využívanie životného prostredia musia podporiť nástroje environmentálnej politiky
a to priame a nepriame. Nástroje environmentálnej politiky internalizujú negatívne
externality4
vznikajúce z nadmerného využívania životného prostredia.
1.1 GEOGRAFICKÁ CHARAKTERISTIKA ÚZEMIA SR5
Slovenská republika je stredoeurópskou krajinou, jej rozloha je 49 034 km2
a susedí s
Rakúskom, Českou republikou, Poľskom, Ukrajinou a Maďarskom. Väčšina územia patrí k
horskému systému Západných Karpát, len krajný severovýchod k Východným Karpatom a je
súčasťou ekoregiónu Karpaty. Necelú štvrtinu rozlohy Slovenskej republiky tvoria nížiny - na
západe sem zasahuje Viedenská kotlina, na juhozápade Panónska panva a na juhovýchode
1
Turner R.K., Pearce D., Bateman I. : Ekonómia životného prostredia (Úvod do problematiky), Ekonomická
univerzita v Bratislave 2002, s. 65-66.
2
Romančíková E. : Finančno-ekonomické aspekty ochrany životného prostredia, ECO Instrument 2004.
3
Čo sa prejavuje: možnosťou súbežného využívania viacerými jednotlivcami bez toho, aby si v jeho využívaní
konkurovali a nemožnosťou vylúčiť kohokoľvek z jeho využívania, ani vtedy ak neprispieva na jeho ochranu.
4
Externality sa vyskytujú vtedy, keď podniky alebo jednotlivci prenášajú náklady alebo výhody bez toho, že by
museli za tieto náklady primerane platiť, alebo že by dostávali zaplatené. Takto dochádza k transformáciám
nedobrovoľne mimo trh ­ k externalitám.
5
Spracované podľa Správy Slovenskej republiky pre Európsku Komisiu v súlade s Rámcovou smernicou
o vode, článkom 3 a Prílohou I. Spracovali: Ministerstvo životného prostredia SR, Výskumný ústav vodného
hospodárstva, Slovenský hydrometeorologický ústav, Slovenská agentúra životného prostredia, Jún 2004
34
Veľká dunajská kotlina. Tieto sú súčasťou ekoregiónu Maďarská nížina. Podnebie Slovenska
je dané jeho polohou v miernom klimatickom pásme severnej pologule s pravidelným
striedaním ročných období. Klimatické oblasti sa vyskytujú v širokom rozmedzí - od okrskov
studených horských ( v povodí Dunajca, Popradu a Váhu ) až po teplé, suché s miernou zimou
a predlženým slnečným svitom (povodie Dunaja). Dlhodobé priemerné ročné teploty sa
pohybujú od 0 o
C po 10 o
C. Dlhodobé priemerné zrážky sú v rozmedzí od 2 000 mm.r-1
(
povodie Dunajec a Poprad, Váh ) až po 500 mm.r-1
( povodie Bodrogu a Podunajská nížina ).
Typy režimov odtoku sa vyskytujú od vysokohorského prechodne snehového až po
vrchovinno nížinný a kombinovaný dažďovo-snehový. Geografické situovanie Slovenska na
rozvodnici morí Čierneho a Baltského (rozhranie prebieha približne po slovensko-poľskej
štátnej hranici a v úseku Štrba - Čirč na našom území) predurčuje spolu s danými prírodnými
podmienkami vodohospodársku situáciu nášho štátu. Vody z 96 % rozlohy štátu odtekajú
prostredníctvom Dunaja, resp. Tisy do Čierneho mora, zvyšné 4 % sú prostredníctvom
prítokov Visly odvodňované do Baltického mora.6
V tokoch prameniacich na našom území je
pomerne veľká rozkolísanosť prietokov. Veľké prietoky sa vyskytujú pravidelne na jar v
mesiacoch marec - apríl (na Dunaji, Poprade a Dunajci o cca 2 mesiace neskôr). Malé
prietoky sú v lete a na jeseň. Štátne hranice Slovenska s piatimi susednými štátmi
neprechádzajú vo viacerých prípadoch po hraniciach hydrologických celkov (rozvodnice,
spádnice, toky), čo spôsobuje problémy v hydrologickom hodnotení prítoku a odtoku vody na
a z nášho územia. Excentricky sa dotýkajú nášho územia niektoré veľmi vodnaté rieky,
hlavne Dunaj (priteká z Rakúska), Tisa (priteká z Maďarska), Morava (priteká z Česka),
Dunajec (priteká z Poľska). Celkove preteká v dlhodobom priemere slovenskými tokmi
približne 3 328 m3
.s-1
vody (vrátane prítokov zo susedných štátov), z čoho len asi 398 m3
.s-1
pramení na našom území (12 %). Územie Slovenska je rozdelené do šiestich oblastí povodí, z
ktorých sa päť nachádza v medzinárodnej oblasti povodia Dunaja a jedna v medzinárodnej
oblasti povodia Visly. Ich prehľad uvádza tabuľka1.
6
Celková dĺžka zaevidovaných tokov na Slovensku sa v súčasnosti udáva hodnotou 49 775 km. Hustota riečnej
siete je rozdielna. Pohybuje sa od 0,1 km.km-2
na krasových planinách až do 3,4 km.km-2
na peleogénnych
horninách flyšových pohorí. Priemerná hustota riečnej siete je charakterizovaná hodnotou 1,1 km.km-2
.
35
Základné hydrologické charakteristiky Tab.1
Prítoky Dunaja
Rieka
Ústie
v riečnom
kilometri
Dĺžka
v km
Plocha povodia
v km2
Priemerný prietok
v m3
.s-1
Dunaja celkom územie SR celkom územie SR profil
Morava 1 880,2 329,0 127,5 26 658 2 282 118,7 ústie
Váh 1 766,0 378,0 378,0 19 570 18 769 195,8 ústie
Hron 1 716,0 284,0 284,0 5 465 5 465 55,2 ústie
Ipeľ 1 708,2 232,5 232,5 5 151 3 649 21,7 ústie
Bodrog*)
267,0 15,0 12 328 7 272 113,5 št. hranica
Hornád**)
270,0 186,3 5 436 4 414 31,8 št. hranica
Bodva**)
48,4 1 727 858 5,8 št. hranica
Tisa 1 215,0 966,0 6,5 157 220 15 776 378,0 št. hranica
Ostatné rieky s plochou povodia väčšou ako 1 000 km2
Rieka
Dľžka
v km
Plocha povodia
v km2
Priemerný prietok
v m3
.s-1
celkom územie SR celkom územie SR profil
Malý Dunaj 120,0 120,0 2 977 2 977 19,3
27,8
M.Pálenisko Trstice
Čierna voda 55,2 55,2 1 257 1 257 0,7 Bernolákovo
Nitra 169,0 169,0 4 501 4 501 22,5 ústie
Žitava 69,2 69,2 907 907 4,3 ústie
Kysuca 66,3 66,3 1 038 988 17,7 ústie
Orava 108,3 108,3 1 992 1 633 36,0 ústie
Rimava 85,0 85,0 1 378 1 378 7,6 ústie
Slaná 229,0 94,3 12 708 1 839 14,0 nad Rimavou
Torysa 129,0 129,0 1 349 1 349 8,2 ústie
Ondava 146,5 146,5 3 355 3 355 22,6 ústie
Topľa 129,8 129,8 1 544 1 544 11,1 ústie
Latorica 184,0 31,5 7 740 3 040 90,0 nad Ondavou
Laborec 135,5 135,5 4 523 2 933 55,7 ústie
Uh 126,0 20,0 2 641 1 051 37,1 ústie
Poprad 174,2 144,2 2 081 1 950 22,3 Mníšek n. P..
Dunajec 251,0 16,6 6 798 356 29,2 Červ. Kláštor
Poznámka: *)
prítok Tisy v Maďarskej republike, **)
prítok Slanej, ktorá ústi do Tisy v Maďarskej republike
Oblasti povodí v Slovenskej republike Tab. 2
Medzinárodná oblasť
povodia
Oblasť povodia SR Plocha
v km2
DUNAJ Dunaj 3 440
Váh 18 769
Hron 12 331
Bodrog 7 272
Hornád 5 272
VISLA Poprad a Dunajec 1 950
SR SPOLU 49 034
36
Obr. 1
Zdroj: VÚHS Bratislava
1.2 PRAVIDLÁ SPOLOČENSTVA O ŠTÁTNEJ POMOCI NA
OCHRANU ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA
Pri poskytovaní štátnej pomoci je potrebné riadiť sa nielen zákonmi na území
Slovenskej republiky, ale aj zákonmi, ktoré sú platné pre členov EÚ7
. Tieto pravidlá
nadobudli účinnosť v roku 20018
a ich platnosť uplynie 31. decembra 2007. Pojem ,,ochrana
životného prostredia" sa používa na označenie každej činnosti určenej na nápravu škôd alebo
predchádzaniu škodám nášho fyzického okolia, alebo iných prírodných zdrojov, alebo na
podporu efektívneho využívania týchto zdrojov. Požiadavky ochrany životného prostredia
treba integrovať do definície a uplatňovania politiky hospodárskej súťaže, najmä pokiaľ ide o
podporu trvalo udržateľného rozvoja9
. Vziať do úvahy dlhodobé požiadavky životného
prostredia však ešte neznamená, že každá pomoc musí byť schválená. Zvážiť treba účinky,
ktoré môže mať pomoc na trvalo udržateľný rozvoj a dôsledné uplatňovanie princípu
"znečisťovateľ platí". Niektoré formy pomoci určite v týchto skúškach obstoja, najmä keď
umožnia dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a súčasne zabránia každému
konfliktu s princípom internalizácie nákladov.10
No iné formy pomoci, spolu s nepriaznivými
7
Pravidlá spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia (2001/C 37/03).
8
Účinnosť nadobudli dňom uverejnenia v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev (3.2.2001).
9
Komisia vysvetlila svoj záväzok integrovať environmentálnu politiku do iných oblastí politiky vo svojom
pracovnom materiáli z 26. mája 1999 nazvanom "Integrácia environmentálnych hľadísk do všetkých
relevantných oblastí politiky" a vo svojej správe Helsinskému európskemu výboru o integrácii otázok životného
prostredia a trvalo udržateľného rozvoja do politiky spoločenstva (SEC(1999) 1941 posledné).
10
Internalizácia nákladov pomôže zabezpečiť, aby ceny verne odrážali náklady, pokiaľ hospodárske subjekty
umiestňujú svoje finančné zdroje podľa cien tovaru a služieb, ktoré chcú nakúpiť. Tento cieľ sa zatiaľ
37
(škodlivými) účinkami na obchod medzi členskými štátmi a na hospodársku súťaž, budú
pravdepodobne pôsobiť proti princípu "znečisťovateľ platí" a pravdepodobne budú brániť
zavedeniu procesu trvalo udržateľného rozvoja. Prístup Komisie v týchto pravidlách preto
spočíva v určení, či a za akých podmienok možno považovať štátnu pomoc za potrebnú na
zabezpečenie ochrany životného prostredia a trvalo udržateľného rozvoja bez toho, aby mala
nepriaznivé účinky na hospodársku súťaž a hospodársky rast. Je stále jasnejšie, že škody na
životnom prostredí spôsobujú celej spoločnosti náklady a opačne, že environmentálna akcia
môže byť zdrojom prospechu vo forme hospodárskeho rastu, zamestnanosti a
konkurencieschopnosti, a že účinné uplatňovanie princípu "znečisťovateľ platí" a plná
internalizácia environmentálnych nákladov voči znečisťovateľom ostáva rozhodujúcim
procesom.
Politika v riadení štátnej pomoci na environmentálne účely má riešiť dve naliehavé otázky:
* zabezpečenie konkurenčného fungovania trhov za súčasnej podpory dokončenia
jednotného trhu a zvýšenej konkurencieschopnosti podnikov,
* zabezpečiť, aby sa požiadavky ochrany životného prostredia začlenili do definície a
implementácie politiky hospodárskej súťaže, najmä aby sa podporil trvalo udržateľný
rozvoj.
Zabezpečenie, aby ceny odrážali náklady vo všetkých etapách hospodárskeho procesu, je
najlepším spôsobom informovania všetkých účastníkov o nákladoch na ochranu životného
prostredia. Odhliadnuc od možných nepriaznivých účinkov na trh a hospodársku súťaž, štátna
pomoc vo všeobecnosti podkopáva tento cieľ, pretože umožňuje niektorým podnikom umelo
znížiť náklady a neodhaliť spotrebiteľovi náklady na ochranu životného prostredia. Preto
v dlhodobom chápaní, niektoré formy štátnej pomoci smerujú proti cieľom trvalo
udržateľného rozvoja. Vo všeobecnosti princíp "znečisťovateľ platí" a potreba internalizovať
podnikom náklady súvisiace s ochranou životného prostredia by mohli zdanlivo pôsobiť proti
poskytovaniu štátnej pomoci.
Odôvodnená pomoc môže byť v dvoch prípadoch:
* za určitých osobitných okolností, v ktorých ešte nie je možné, aby podniky
internalizovali všetky náklady, a preto pomoc môže predstavovať dočasné druhé
najlepšie riešenie tým, že podniky podnecuje, aby sa prispôsobili normám,
* pomoc môže tiež pôsobiť na podniky motivačne, aby zlepšovali normy alebo
uskutočňovali ďalšie investície určené na zníženie znečistenia svojimi zariadeniami.
Môže sa poskytovať vo forme investičnej pomoci alebo operatívnej pomoci.
INVESTIČNÁ POMOC
Investičná pomoc môže byť poskytnutá:
a) malým a stredne veľkým podnikom, ako prechodná pomoc na prispôsobenie sa
normám spoločenstva,11
b) podnikom na zlepšenie nad rámec spoločenstva,12
c) na energetické investície,13
nedosiahol, lebo ceny neodrážajú ekologické náklady. Na druhej strane toto sťažuje zvyšovanie povedomia
verejnosti a podporuje nadmernú exploatáciu prírodných zdrojov.
11
Pomoc pre malé a stredné podniky, ktorá je určená na splnenie nových záväzných noriem spoločenstva, môže
byť schválená až do výšky 15% z celkových oprávnených nákladov na obdobie troch rokov od prijatia týchto
nových noriem.
12
Vo výške neprevyšujúcej 30% celkových oprávnených nákladov môže byť schválená investičná pomoc, ktorá
má umožniť podnikom zlepšenie nad rámec platných noriem spoločenstva. Podmienky sa vzťahujú aj na pomoc
podnikom na investície, keď neexistujú záväzné normy alebo keď podniky majú investovať, aby tým dosiahli
súlad s vnútroštátnymi normami, ktoré sú prísnejšie ako normy spoločenstva.
38
d) ako bonus pre podniky v rozvojových regiónoch,14
e) bonus pre malé a stredné podniky.15
Do investičnej pomoci spadajú aj zásahy, ktoré uskutočňujú podniky, naprávajúce škody
na životnom prostredí vyčistením znečistených priemyselných plôch. Predmetnou škodou na
životnom prostredí pravdepodobne bude poškodenie kvality pôdy alebo povrchovej vody,
alebo podzemnej vody16
. Pokiaľ ide o vyčistenie znečistených priemyselných plôch, kedy je
jednoznačne identifikovaná osoba zodpovedná za znečistenie, nemožno poskytnúť štátnu
pomoc a táto osoba musí vyčistenie financovať v súlade s princípom ,,znečisťovateľ platí".
Pomoc poskytnutá na vyčistenie znečistených priemyselných plôch môže dosiahnuť až 100%
oprávnených nákladov plus 15% nákladov na prácu.
Vodné hospodárstvo SR predstavuje komplex legislatívnych, organizačných,
technických, ekologických a ekonomických činností smerujúcich k cieľavedomej ochrane
vodného bohatstva štátu s prihliadnutím na potreby súčasných i budúcich generácií. Prechod
z centrálne riadeného hospodárstva na trhovú ekonomiku bol v Slovenskej republike
sprevádzaný nedostatkom finančných zdrojov, čo vyústilo do stavu zanedbania
vodohospodárskych funkcií, osobitne funkcii ochrany pred povodňami, ale aj do nízkej
úrovne zabezpečenia dodávky pitnej vody verejným vodovodom a nedostatočnej ochrany
vodných zdrojov pred znečistením. Tieto skutočnosti, spolu s úsilím Slovenskej republiky
vstúpiť do EÚ sa odrazili aj pri tvorbe Národného environmentálneho akčného programu II
SR v sektore B Ochrana a racionálne využívanie vôd, čo vyústilo aj do aktualizácie
Koncepcie vodohospodárskej politiky Slovenskej republiky do roku 2005, ktorá bola
schválená Národnou radou SR v roku 2001. Medzi dôležité súčasti tejto koncepcie patrí
implementácia opatrení a zníženie spotreby pitnej vody na úroveň priemeru štátov EÚ, najmä
realizáciou jej merania, minimalizovaním strát vody vo vodovodnej sieti a racionálnejším
hospodárením u spotrebiteľov, sprísnenou kontrolou potenciálnych príčin havárií a ďalšími
preventívnymi opatreniami zameranými na výrazné zníženie havárií. Posilnenie princípu
,,preferencie preventívnych opatrení pred nápravnými" v kombinácii s ,,princípom
znečisťovateľ platí" je výsledkom toho, že voda sa postupne stáva dôležitým kapitálom.
Spoplatnenie užívania vôd slúži na ovplyvnenie správania spotrebiteľov smerom k šetreniu
13
Investície, ktoré sú určené na úsporu energie, sa v tomto prípade považujú za rovnocenné s investíciami na
podporu ochrany životného prostredia. Hrajú dôležitú úlohu pri hospodárnom dosahovaní environmentálnych
cieľov, preto prichádzajú do úvahy so 40% základným podielom oprávnených nákladov. Do úvahy prichádzajú
aj investície na kombinovanú výrobu elektrickej energie a tepla, ak sa preukáže prospešnosť opatrení na
a slúžiace všetkým potrebám celej ochranu životného prostredia z dôvodu zvlášť vysokej účinnosti premeny.
Zvýhodnené by mali byť tiež zariadenia, ktoré sú určené na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov komunity
akou je ostrov alebo obytné územie. Ak sa preukáže potreba, členské štáty budú môcť poskytnúť investičnú
pomoc na podporu obnoviteľnej energie až do výšky 100% oprávnených nákladov.
14
V regiónoch, ktoré prichádzajú do úvahy pre národnú regionálnu pomoc, môžu podniky dostať pomoc na
podporu regionálneho rozvoja. Tiež je možné poskytnúť doplnkovú pomoc na každú environmentálnu investíciu.
V rozvojových regiónoch sa uplatní vyššia z týchto dvoch možností: 1) základný podiel environmentálnej
investičnej pomoci, t.j. 30% brutto, čo predstavuje štandardný systém, 40% brutto pri investíciách na úsporu
energie, obnoviteľné zdroje energie alebo na podporu kombinovanej výroby elektrickej energie a tepla, alebo
50% brutto pre investície na obnoviteľné zdroje energie, ktoré dodávajú celému spoločenstvu. 2) podiel
regionálnej pomoci plus 10 percentných bodov brutto.
15
Obidva bonusy (uvedené v bodoch d) a e)) možno kombinovať, ale podiel environmentálnej pomoci
v žiadnom prípade nesmie prevýšiť 100% celkových oprávnených nákladov. Formy investičnej pomoci: 1.
investičná pomoc do pozemkov ­ predstavuje investície, ktoré sú nevyhnutne potrebné na dosiahnutie
environmentálnych cieľov, 2. investície do stavieb a technologického zariadenia ­ sú určené na zníženie alebo
zamedzenie znečisťovaniu a obťažovaniu a nepriaznivým vplyvom, 3. investície na úpravu technológie výroby
s ohľadom na ochranu životného prostredia.
16
V prípade rekultivácie znečistených plôch sa ako oprávnená investícia zaradia všetky náklady, ktoré podniku
rekultivujúcemu svoj areál vzniknú, bez ohľadu na to, či ich možno v súvahe vykázať ako dlhodobý majetok.
39
a efektívnemu využívaniu vôd a tým predchádzaniu škôd spôsobených znečistením.17
Ďalšou
príčinou škôd pri využívaní vodných zdrojov sú živelné pohromy, ktoré sú popri výskyte
klimatických extrémov najmä dôsledkom nevyhovujúceho stav povodí riek, nevyrovnaných
odtokových pomerov a zvyšovania extrémnych prietokov. Všeobecne sa už dnes uznáva, že
na ochranu územia pred povodňami nie sú dostatočné len technické opatrenia, ale potrebná je
revitalizácia celých povodí. V súlade so základnou požiadavkou štátnej environmentálnej
politiky SR, ktorá spočíva preferovaní preventívnych opatrení pred nápravnými a prenesení
ťažiska z odstraňovania následkov poškodzovania životného prostredia na odstraňovanie jeho
príčin je zrejmé, že je nevyhnutné v oblasti ochrany vôd realizovať významné investície.
Medzi dôležité zdroje financovania týchto investícií patrili v minulom programovom období
predovšetkým finančné prostriedky štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu.
2. FINANCOVANIE OCHRANY VÔD V SR ZO ZDROJOV EURÓPSKEJ
ÚNIE V PROGRAMOVOM OBDOBÍ 2004 ­ 2006
Od 1. mája 2004 sa Slovensko stalo súčasťou Európskej únie. Okrem dobiehajúcej
predvstupovej pomoci financovanej z fondov PHARE a ISPA, sa tak otvorili možnosti
finančnej podpory z povstupových fondov. Na základe formulácie Programu rozvoja vodného
hospodárstva do roku 2010 a Programu protipovodňovej ochrany v SR do roku 2010 vznikli
pre oblasť vodného hospodárstva možnosti využitia finančných prostriedkov štrukturálnej
a rozvojovej pomoci prostredníctvom Európskeho fondu regionálneho rozvoja. Ďalšou
formou pomoci Európskej únie sa stali finančné prostriedky Kohézneho fondu.
2. 1 EURÓPSKY FOND REGIONÁLNEHO ROZVOJA
Finančné prostriedky zo štrukturálnych fondov sa čerpali v súlade s Národným
rozvojovým plánom (NRP). Pre jednotlivé štrukturálne fondy boli definované tzv. operačné
programy, ktoré určovali priority a opatrenia na dosiahnutie cieľov NRP. Pre Európsky fond
regionálneho rozvoja bol definovaný operačný program Základná infraštruktúra, ktorý sa
vzťahuje aj na oblasť vodného hospodárstva. Časový rámec operačného programu je od
1.5.2004 ­ 31.12.2006 a má nasledovnú štruktúru.
Špecifické ciele OP Základná infraštruktúra: 1. modernizácia a rozvoj dopravnej
infraštruktúry, 2. zlepšenie stavu environmentálnej infraštruktúry, 3. budovanie a rozvoj
lokálnej infraštruktúry.
V rámci OP ZI definované nasledovné tri priority: Priorita 1: Dopravná infraštruktúra,
Priorita 2: Environmentálna infraštruktúra, Priorita 3: Lokálna infraštruktúra.
Bližšia špecifikácia priority Environmentálna infraštruktúra v rámci operačného programu
Základná infraštruktúra je popísaná v tabuľke č. 3.
17
Thalmeinerová, D.: Voda ako tovar. Životné prostredie, 1998, č.1
40
Štruktúra priority operačného programu Environmentálna infraštruktúra operačného
programu Základná infraštruktúra Tab.3
Zdroj: Projekty realizované v rámci operačného programu Základná infraštruktúra, MVaRR SR
Na posúdenie významnosti priority Environmentálna infraštruktúra je potrebné uviesť,
že z celkových 931 schválených projektov od 1. 1. 2004 do 15. 2. 2007 bolo v rámci opatrenia
Environmentálna infraštruktúra schválených 163 projektov. Celková hodnota alokácie
finančných prostriedkov zo zdrojov Európskej únie a štátneho rozpočtu na jednotlivé projekty
na obdobie rokov 2004-2006 predstavovala 20 712 646 175 Sk, pričom v rámci priority
Environmentálna infraštruktúra táto hodnota dosiahla sumu 4 954 985 072 Sk, čo bolo
približne 23,9 % z celkovej alokácie.18
Podrobnejší prehľad o štruktúre alokovaných
finančných prostriedkov v rámci priority Environmentálna infraštruktúra poskytuje tabuľka č.
4.
Štruktúra alokovaných finančných prostriedkov finančnej pomoci na projekty
priority Environmentálna infraštruktúra v Sk19
Tab.4
Počet
projektov
Alokácie na roky 2004 2006
(EÚ + ŠR) v Sk
% z celkovej
hodnoty
Priorita 2 - Environmentálna infraštruktúra
Opatrenie 2.1. Zlepšenie a rozvoj infraštruktúry
na ochranu a racionálne využívanie vôd 52 2 215 150 644,0 44,7
Opatrenie 2.2. Zlepšenie a rozvoj infraštruktúry
na ochranu ovzdušia 33 1 275 267 384,0 25,7
Opatrenie 2.3. Zlepšenie a rozvoj infraštruktúry
odpadového hospodárstva 54 1 174 746 592,0 23,7
Opatrenie 2.4. Ochrana, zlepšenie a regenerácia
prírodného prostredia 24 289 820 452,0 5,8
Spolu za Prioritu 2 163 4 954 985 072,0 100,0
18
Projekty realizované v rámci operačného programu Základná infraštruktúra, MVaRR SR 2007, s. 8
19
ITMS
Priorita 2. Environmentálna infraštruktúra
Riadiaci orgán ­ Ministerstvo výstavby
a regionálneho rozvoja SR
Opatrenie 2.1 Zlepšenie a rozvoj infraštruktúry na ochranu a
racionálne využívanie vôd
Opatrenie 2.2 Zlepšenie a rozvoj infraštruktúry na ochranu
ovzdušia
Opatrenie 2.3 Zlepšenie a rozvoj infraštruktúry odpadového
hospodárstva
Opatrenie 2.4 Ochrana, zlepšenie a obnova prírodného
prostredia
Sprostredkovateľský
orgán pod riadiacim
orgánom
Ministerstvo
životného
prostredia SR
41
Z tabuľky č. 4 je vidieť, že v minulom programovom období bola rozhodujúca čiastka
finančnej pomoci Európskej únie v rámci Priority 2 ­ Environmentálna infraštruktúra
alokovaná na projekty týkajúce sa opatrenia 2.1. Opatrenie 2.1. Zlepšenie a rozvoj
infraštruktúry na ochranu a racionálne využívanie vôd. Táto skutočnosť vyplynula
predovšetkým z potreby riešiť problematiky odvádzania a čistenia komunálnych odpadových
vôd verejnou kanalizáciou. Špecifickým problémom je ohrozenie povodňami a ich výrazný
ekonomický a sociálny vplyv, ktorý zaraďuje protipovodňovú ochranu medzi prioritné oblasti
životného prostredia SR. Ochrana vôd a postupné zlepšovanie ekologického stavu vôd
prispieva k zvýšeniu kvality života obyvateľstva a rozvoju spoločenských a podnikateľských
aktivít v SR. Realizácia opatrení na zlepšenie stavu vôd a overenie účinnosti vykonaných
opatrení je podmienená informáciami o kvalitatívnom a kvantitatívnom stave povrchových
vôd a podzemných vôd. Na získanie potrebných informácií sa uskutočňujú programy
monitorovania stavu vôd. Treba uviesť, že ich realizácia je súčasne splnením jednej
z požiadaviek Rámcovej smernice o vode. Táto ukladá členským štátom povinnosť zaviesť
programy monitorovania stavu vôd v termíne do 22. 12. 2006, pričom ich štruktúra a rozsah
musia zodpovedať požiadavkám Rámcovej smernice o vode a súvisiacim smerniciam EÚ.
Požiadavka začať monitorovanie vôd podľa tejto smernice znamenala pre SR výrazné
zvýšenie nárokov na finančné zdroje. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že Slovenská
republika realizuje investíciu do integrovaného informačného systému POVAPYSYS, ktorá je
podporená zo zdrojov Európskeho fondu pre obnovu a rozvoj a štátneho rozpočtu v celkovej
hodnote 80 mil. Sk. Príjemcom tejto podpory je Slovenský hydrometeorologický ústav.
2.2. KOHÉZNY FOND
Vznikol v roku 1993 na poskytovanie finančných prostriedkov do oblastí životného
prostredia a dopravy. Je určený pre krajiny, v ktorých je HDP nižšie ako 90% priemeru EU.
Ďalšími základnými podmienkami sú:
- hodnota projektu min. 10 mil EUR, s dobou alokácie 5-7 rokov,
- súčet pomoci z KF a ostatnej pomoci nemôže byť viac ako 90 % nákladov projektu.20
Kohézny fond v oblasti životného prostredia sa sústredil na nasledovné krátkodobé ciele pre
obdobie rokov 2004-2006:
* zlepšiť stav vôd a environmentálnej infraštruktúry vo vodnom hospodárstve,
* zlepšiť stav a environmentálnu infraštruktúru v odpadovom hospodárstve.
V rámci environmentálnej infraštruktúry vo vodnom hospodárstve sa stratégia zamerala
na minimalizáciu negatívnych vplyvov ľudských činností na kvalitu vôd, zabezpečenie
zvýšenej ochrany povrchových a podzemných vôd, znižovanie emisií nežiadúcich látok
vypúšťaných do vodného prostredia, na zabezpečenie protipovodňovej ochrany sídiel
s najväčšou koncentráciou obyvateľov a významným hospodárskym potenciálom.
Prioritami krátkodobého cieľa Zlepšenie stavu vôd a environmentálnej infraštruktúry vo
vodnom hospodárstve sú:
Zásobovanie pitnou vodou
budovanie alebo rekonštrukcia zdrojov pitnej vody,
budovanie alebo rekonštrukcia úpravní pitnej vody,
budovanie alebo rekonštrukcia diaľkovodov pre zásobovanie pitnou vodou,
budovanie alebo rekonštrukcia distribučnej siete pre zásobovanie pitnou vodou.
20
Sivák, R., Čiernik, A.: Finančná kontrola verejných prostriedkov v trhovej ekonomike. Bratislava: EKONÓM
2004.
42
Zber a čistenie odpadových vôd
rekonštrukcia, intenzifikácia a modernizácia technológie existujúcich čistiarní
odpadových vôd v aglomeráciách nad 10 000 ekvivalentných obyvateľov (najmä
odstraňovanie dusíkatých zlúčenín a fosforu),
rekonštrukcia a dobudovanie kanalizačných sietí, pripojených k čistiarňam
odpadových vôd, ktoré zodpovedajú štandardom EÚ,
budovanie nových čistiarní odpadových vôd v aglomeráciách nad 10 000 EO.
Protipovodňová ochrana
budovanie povodňového varovného systému,
protipovodňová ochrana zameraná na celé územie štátu ako aj územia s najväčšou
koncentráciou obyvateľstva a s významným hospodárskym potenciálom.
Všeobecné kritériá výberu projektov
podpora rozvoja environmentálnej infraštruktúry vo vodnom hospodárstve,
nadregionálny rozsah projektu a vplyv na významný počet obyvateľov,
zvyšovania kvality životného prostredia, znižovania negatívnych vplyvov na životné
prostredie a zdravie obyvateľstva, racionálneho využívania obnoviteľných
a neobnoviteľných zdrojov,
žiaden projekt nemôže byť súčasne financovaný z iniciatív EÚ a z kohézneho fondu,21
podpora implementácie princípov "znečisťovateľ platí",
minimálne celkové náklady na projekt nad 10 miliónov EUR,
žiaden projekt nemôže byť súčasne financovaný zo štrukturálnych fondov a
z kohézneho fondu.
Vecné kritériá výberu projektov vhodných na podporu z Kohézneho fondu majú zabezpečiť
požadovanú kvalitu predkladaných projektov a ich pripravenosť na realizáciu. Sú to:
1. Pripravenosť projektu - technická pripravenosť, - administratívna pripravenosť
(schopnosť žiadateľa úspešne zrealizovať projekt).
2. Sociálne kritériá - významný dopad na čo najväčší počet obyvateľstva, stimulujúci
efekt rozvoja zaostávajúcich regiónov, - pozitívny dopad na ľudské
zdravie.
3. Environmentálne kritériá - stav infraštruktúry v regióne, - environmentálny
dopad ­ porovnanie aktuálneho a navrhovaného stavu infraštruktúry, -
biodiverzita.
4. Ekonomické kritériá - efektívne využitie dostupných finančných zdrojov, multiplikačný
efekt využitia dostupných finančných zdrojov, - pozitívny vplyv
na úroveň ekonomickej a sociálnej súdržnosti SR a EÚ, - uplatňovanie
princípu ,,znečisťovateľ platí".22
V rámci analýzy súčasnej situácie v oblasti životného prostredia v SR vyplýva potreba
zlepšiť súčasný stav, prekonať zaostávanie za vyspelými krajinami EÚ ako aj zabezpečiť
plnenie záväzkov a požiadaviek na implementáciu opatrení vyplývajúcich z právnych
predpisov EÚ v oblasti životného prostredia. Táto problematika sa osobitne týka oblasti
vodného hospodárstva. Významú perspektívu pri zabezpeční spomínaných požiadaviek v
21
Iniciatívy predstavujú osobitnú pomoc zo štrukturálnych fondov. Patria sem: INTERREG A - zameraný na
rozvoj cezhraničnej spolupráce, INTERREG B - zameraný na rozvoj transregionálnej spolupráce, INTERREG C
- zameraný na rozvoj transnacionálnej spolupráce, LEADER - zameraný na rozvoj vidieka, URBAN - zameraný
na rozvoj zaostalých mestských častí, EQUAL - zameraný na trh práce. Vprogramovom období 2004-2006
čerpala SR finančné prostriedky prostredníctvom iniciatív INTERREG a EQUAL.
22
Stratégia Slovenskej republiky pre Kohézny fond 2004 ­ 2006. Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja
SR.
43
programovom období 2007-2013 predstavuje operačný program Životné prostredie
financovaný spoločne z Európskeho fondu regionálneho rozvoja a Kohézneho fondu.
Dôkazom spomínaného tvrdenia je napríklad tá skutočnosť, že z celkovej plánovanej hodnoty
finančnej alokácie štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu v SR na obdlobie rokov 20072013
predstavuje podiel operačného programu Životné prostredie až 15,84 %.23
ZOZNAM LITERATÚRY:
1. Správa Slovenskej republiky spracovaná pre Európsku Komisiu v súlade s Rámcovou
smernicou o vode, článkom 3 a Prílohou I. Spracovali: Ministerstvo životného
prostredia SR, Výskumný ústav vodného hospodárstva, Slovenský
hydrometeorologický ústav, Slovenská agentúra životného prostredia, Jún 2004
2. Operačný program Základná infraštruktúra (OPZI), vydaný Ministerstvom výstavby
a regionálneho rozvoja, Bratislava, november 2003
3. Sivák, R., Čiernik, A.: Finančná kontrola verejných prostriedkov v trhovej ekonomike.
Bratislava: EKONÓM 2004.
4. Romančíková E. : Finančno-ekonomické aspekty ochrany životného prostredia, ECO
Instrument 2004.
5. Thalmeinerová, D.: Voda ako tovar. Životné prostredie, 1998, č.1
6. Turner R.K., Pearce D., Bateman I. : Ekonómia životného prostredia (Úvod do
problematiky), Ekonomická univerzita v Bratislave 2002, s. 65-66.
www.enviro.gov.sk, www.finance.gov.sk, www.strukturalnefondy.sk www.envirofond.sk
(Enviromentálny fond)
Kontaktná adresa:
Ing. Anton Čiernik, Katedra financií, NHF, Ekonomická univerzita v Bratislave, Dolnozemská cesta 1, 852 35
Bratislava, tel. č.: 02/67291 396 , e-mail: anton.ciernik@post.sk
Ing. Ingrid Šabíková, PhD., Katedra financií, NHF, Ekonomická univerzita v Bratislave, Dolnozemská cesta 1,
852 35 Bratislava, tel. č.: 02/67291 383, e-mail: ingrid56@post.sk
23
Vypočítané podľa údajov NSRR 2007-2013, MVRaR SR
44
VYUŽITÍ DAT DÁLKOVÉHO PRŮZKUMU V KRIZOVÝCH
SITUACÍCH
UTILISATION OF REMOTE SENSING DATA IN CRISIS
MANAGEMENT
Pavel Doubrava, Antonín Petr
ANOTACE
CENIA, česká informační agentura životního prostředí získala v roce 2006 z programu EU
"Transition Facility" finanční příspěvek na výstavbu stanice pro příjem satelitních dat a
laboratoře pro jejich zpracování. Zahájení výstavby stanice je plánováno v druhé polovině
roku 2007 a zahájení provozu v první čtvrtině roku 2008. Stanice bude přijímat data z družic
Terra, Aqua a Radarsat. Přijímaná data svým charakterem umožňují využití nejen pro ochranu
životního prostředí, ale mají i obrovský informační potenciál pro detekci a monitoring
přírodních katastrof (povodně, lesní požáry, únik chemikálií do vody, polomy, sesuvy půdy,
apod.). Archivace přijatých a zpracovaných dat navíc umožní porovnání stavu před a po
katastrofě což může mimo jiné sloužit jako podklad pro vyhodnocení rozsahu škod.
KLÍČOVÁ SLOVA
dálkový průzkum země (DPZ), krizové řízení, družicová/satelitní obrazová data, prostorová
data, životní prostředí, ochrana životního prostředí, krizové situace, živelné pohromy,
technologické havárie, monitoring, modelování, CENIA, Terra, Aqua, Radarsat, archiv
družicových dat
ANNOTATION
In 2006 CENIA, Czech Environmental Information Agency received grant from EU financial
instrument "Transition Facility" for establishment of satellite image data receiving station and
laboratory (SIDL) for their processing. Beginning of the station and laboratory establishment
is planned in second half of 2007 and its operation as from first quarter of 2008. SIDL will
receive data from Terra, Aqua and Radarsat satellites. Characteristics of data received
facilitate their utilization not only for environmental protection but also offers vast
information potential for detection and monitoring of natural disasters (floods, forest fires,
leakage of chemical substances to water, forest windbreaks, landslides, etc.). Archiving of
received and processed data will facilitate comparison of state of scene before and after
disaster what can be used, inter alia, for evaluation of damage extent.
KEY WORDS
remote sensing, crisis management, satellite image data, spatial data, environment,
environmental protection, crisis situations, natural disasters, technological/manmade disasters,
monitoring, modeling, CENIA, Terra, Aqua, Radarsat, satellite data archive
45
Státní instituce, veřejná správa, výzkumná a vysokoškolská pracoviště a do určité míry i
privátní sféra vyžadují stále naléhavěji co nejpodrobnější, přesná, aktuální a specificky
efektivně využitelná a přitom ekonomicky resp. finančně dostupná družicová data.
Jednou z oblastí, kde mají družicová data nezastupitelnou úlohu je oblast krizového řízení,
neboť jedním ze základních požadavků pro rychlé a přesné rozhodování v krizových situacích
je aktuálnost a přesnost dat a z nich interpretovaných informací. Stávající mapová díla, ať už
v analogové, nebo i digitální podobě tento požadavek splňovat nemohou. Řadu informací,
které jsou pro krizové řízení důležité a na které potřebují reagovat krizové štáby, mnohdy
v mapách ani najít nelze. Buď nejsou předmětem primárního mapování (např. skladba a stav
vegetace), nebo se jedná o jevy přechodné, nebo časově velmi krátké.
Právě družicová data se tak stávají obrovským informačním potenciálem při detekci a
monitoringu přírodních katastrof (povodně, lesní požáry, únik chemikálií do vody či do půdy,
lavinové nebezpečí, rozsáhlé polomy, sesuvy půdy, apod.), ale i v ochraně životního prostředí
v ,,době klidu" (mapování poškození lesa, druhové skladby vegetace, mokřadů, aj.),
v hospodářství (monitorování zemědělských plodin, mapování důlní činnosti, těžby dřeva,
nebo při kontrole využívání subvencí apod.), ale i v dalších oborech (mapování geologické
struktury, sledování změn v území, aj.). Velice často jsou snímky užívány pro získání
přehledu o typu zemského povrchu (landcover). Tato informace je nepostradatelná při řešení
projektů zaměřených na erozi půdy, potenciální znečištění vodních zdrojů, revitalizaci území
apod.
Předností družicových snímků jako zdroje informací o území v krizové situaci je zejména
schopnost zmapovat rozsáhlé oblasti během několika okamžiků, přičemž tato data mohou být
dodána do krizového štábu již několik hodin po nasnímání. Ve srovnání s metodou místního
šetření přinášejí snímky aktuální, přesné a objektivní informace o rozsáhlém území
mnohonásobně rychleji a za podstatně nižších nákladů. Nehledě na to, že při přírodních
katastrofách mnohdy místní šetření provádět ani nelze.
CENIA, česká informační agentura životního prostředí získala, rozhodnutím Evropské
komise z 1. srpna.2006, finanční příspěvek přechodového nástroje určeného na posílení
institucionální kapacity v ČR na výstavbu stanice pro příjem satelitních dat a laboratoře na
jejich zpracování. Přijímací stanice a laboratoř na zpracování a archivaci dat se bude budovat
v průběhu roku 2007, přičemž testovací provoz by mohl být zahájen již koncem tohoto roku.
Operační provoz bude spuštěn začátkem roku 2008. Stanice bude přijímat data z družic Terra,
Aqua (hyperspektrální skenery) a Radarsat (radar se syntetickou aperturou). Tato data budou
využívána pro aplikace uvedené v úvodu, především pak pro monitoring záplav, rozsáhlých
škod při větrných smrštích a dalších krizových situacích, zasahujících rozsáhlá území.
Součástí budované laboratoře bude archiv přijatých a zpracovaných dat a jejich on-line
katalog.
Radarová data přijímaná z družice Radarsat budou sloužit především pro podporu krizového
řízení. Jejich výhodou je nezávislost snímání na denní době, ale především možnost provádět
monitoring povrchu nezávisle na oblačnosti, nebo typu vegetačního krytu. Pro představu
několik možných aplikací:
- preventivní monitorování oblastí ohrožených povodněmi a analýza odhadů rizik
- implementace těchto dat do prostorových modelů záplavových území
- propojení těchto dat s databázemi starých ekologických zátěží, integrovaného registru
znečišťovatelů (IRZ). Modelování a simulace rizik
- monitorování lesních požárů, vytipování ohnisek vzniku
- reakce na krize: možnost propojení tohoto systému s civilními bezpečnostními
složkami pro podporu operačních týmů v terénu během krize
46
- následky krizí: tato data mohou posloužit pro podrobné vyhodnocení rozsahu škod,
včetně následných modifikací krizových modelů
- radarové analýzy pro vytipování míst sucha ve vztahu k vegetačnímu cyklu
- radarové analýzy ke stanovení nasycenosti půd vodou pro modelování odtoku.
Hyperspektrální data příjímaná z družic Terra a Aqua budou sloužit především pro analýzy
vegetačního krytu v celorepublikovém měřítku především pro:
- každoroční aktualizace land cover v intencích celoevropského projektu CORINE (ten
má aktualizační cyklus 6-10 let), ale v poněkud menším měřítku
- vymezení záplavových území ve vztahu k hladině spodních vod
určení hranic vodních zdrojů a vodních ploch
inventarizace jezer a rybníků
mapování záplav a záplavových oblastí
plánování rozvoje záplavových oblastí
rozlišení typu lesního krytu
- inventarizace zemědělských a lesních ploch ve středních měřítkách
- určení celkového množství nadzemní biomasy
- při kombinaci s radarovými daty k posouzení rozsahu škod po přírodních katastrofách.
Seznam výše uvedených aplikací představuje pouze jejich velmi stručný vzorek. Aplikace lze
samozřejmě upravovat či vytvářet dle potřeb uživatele. CENIA při přípravě projektu provedla
předběžnou analýzu potřeb dat dálkového průzkumu země v sektoru životního prostředí a
v dalších vybraných sektorech (zemědělství, lesnictví, geologie, hydrologie, atd.). Z přibližně
50 institucí a organizací oslovených formou strukturovaných dotazníků vzešel souhrnný
požadavek na 637 aplikací v jednotlivých specifických oblastech.
V lednu 2007 zasáhla Českou republiku a většinu Evropy zničující vichřice, která napáchala
značné škody mimo jiné na lesních porostech. Na přiložených obrázcích lze dokumentovat
využitelnost dat dálkového průzkumu pro monitoring škod v tomto případě na lesních
porostech. Rovněž tento typ dat bude přijímat připravovaná stanice CENIA. Obr.1
představuje výřez z radarových dat družice Radarsat se zalesněným územím a obr. 2 potom
stejné území již bez lesa
47
Obr.1.
. Obr.2.
Obr.3 představuje situaci po vichřici a následné kalamitě lesních porostů ve Vysokých
Tatrách v roce 2004. Na snímku z družice Terra je postižená oblast jednoznačně patrná (šedá
barva ,,průseků").
48
Obr. 3.
Přijímací stanice CENIA bude moci dodat tento typ dat již druhý den po katastrofě (družice
Terra).
POUŽITÁ LITERATURA:
Institute for Environment and Sustainability of the Joint Research Centre, Analysis of Forest
Damages in Slovakia, 17 str., Ispra, 2004
Doubrava P., Data dálkového průzkumu v krizových situacích, GeoBusiness, Vol. 6, No. 1,
Str. 25, Roč. 2007
Kontakty:
RNDr. Pavel Doubrava
Ing. Antonín Petr
CENIA, česká informační agentura životního prostředí
Litevská 8
100 10 Praha 10
Tel.: + 420 267 225 321
+ 420 267 225 304
E-mail: pavel.doubrava@cenia.cz
antonin.petr@cenia.cz
49
METODY STANOVOVÁNÍ RIZIK A POTENCIÁLNÍCH ŠKOD
VYPLÝVAJÍCÍCH Z POVODŇOVÉHO NEBEZPEČÍ
METHODS OF FLOOD RISK AND DAMAGE ASSESSMENT
AIMED AT FLOODPLAIN
Karel Drbal, Pavla Štěpánková
ABSTRAKT
Metody definují postupy vyjádření rizika a stanovení potenciálu škod za povodní s dobou
opakování 5, 20, 100 a více let nebo při návrhové povodni a v případě selhání
protipovodňových objektů.
Základní charakteristiky metod:
A. Maximální míra návaznosti na standardní databáze spravované v České republice.
B. Zpracování pro dvě úrovně podrobnosti: I ­ část území (katastrální území obcí), II ­
objekt.
C. Posloupnosti základních procesů: identifikace povodňového nebezpečí, stanovení
zranitelnosti, expozice, kvalitativní/semikvantitativní vyjádření rizika, vyhodnocení
potenciálních škod, kvantitativní vyjádření rizika, jsou uplatněny pro obě úrovně
podrobnosti.
D. Potenciální škody jsou implicitně stanovovány jako souhrn škod přímých.
E. S ohledem na velmi obtížnou objektivizaci postupů stanovení výše nepřímých materiálních
škod a nehmotných škod je doporučeno uvádět je odděleně od škod přímých. Důležitou
charakteristikou pro skupiny nepřímých materiálních a nehmotných škod jsou
předpoklady, na základě kterých byl proveden vlastní výpočet.
F. Odhad počtu trvale bydlících obyvatel dotčených rozlivem s dobou opakování 100 let byl
prováděn na základě údajů Českého statistického úřadu bez snahy finančně vyjádřit míru
ohrožení lidských životů.
Výstupy by měly být využity jako podklad pro rozhodování příslušných správních orgánů při
dalším plánování územního rozvoje v územích ohrožených povodněmi.
KLÍČOVÁ SLOVA
protipovodňová ochrana; povodeň; nebezpečí; riziko analýza; zranitelnost záplavových
území; potenciální povodňové škody
ABSTRACT
These methods determine sequence of flood risk and damage assessment for floods with
frequency 5, 20 and 100 years.
Principal features of these methods are:
A. Procedures are connected to the utmost to standard database established, operated and
administrated within the Czech Republic.
B. Application ways of outputs, reliability and accessibility of input data, costs related to
respective solution have defined a detailed degree with a view to threatened area in terms
50
to specify fields of suitable procedures and methods for two regional levels : I ­ region,
district or otherwise defined area or its part; II ­ structure, object.
C. Successions of main procedures (identification of the flood / flooding hazard,
determination of vulnerability and exposition, qualitative / semiquantitative implication of
a risk, assessment of potential damages, and quantitative implication of a risk) are applied
for both regional levels in terms of detailed view.
D. Potential damages are implicitly determined as a sum of direct damages. They are implied
as a share from the equivalent related to a property value that equals to a reproduction
value of fixed capital.
E. There was determined amount of people in flooded areas, but without evaluation of human
live cost.
The results of these methods will assist to decision-maker in landscape planning process in
flooded areas.
KEY WORDS
Flood protection; flood hazard; risk analysis; vulnerability of floodplain area; potential flood
damages
ÚVOD
Stanovení povodňových rizik a škod v záplavových územích jsou těsně spjata
s celospolečenskými požadavky, vyvolanými nezbytností zmírnit nepříznivé účinky povodní i
záplav v České republice. Současně nezbytnost zabývat se v ČR problematikou vyjádření
povodňových rizik úzce souvisí se závazky v rámci EU, které vyplývají z pevných termínů
uvedených v připravovaných dokumentech v oblasti povodňové prevence a ochrany.
Výsledky metod mohou nejen přispět ke změně vzorce chování uživatelů aktivit
v záplavových územích, ale budou podkladem při rozhodování příslušných správních orgánů
o alternativách při dalším plánování územního rozvoje a zástavby v územích ohrožených
povodněmi, dále budou zohledňovány při preventivní povodňové ochraně, při tvorbě
povodňových plánů, návrhu organizace zabezpečovacích a záchranných pracích během
povodní a obecně přispějí ke zvýšení povědomí občanů o riziku.
ZÁKLADNÍ POJMY
Vzhledem k různým interpretacím některých pojmů v literatuře, jsou v této kapitole uvedeny
jejich definice tak, jak jsou dále chápany v textu.
Expozice (exposure) je doba, po kterou jsou krajina a lidská společnost vystaveny
nepříznivého jevu.
Nebezpečí (hazard) lze definovat jako ,,hrozbu" události (jevu), která vyvolá ztráty
na lidských životech, majetku nebo naruší, popř. zcela zničí infrastrukturu apod.
Nebezpečí se týká jak vnějších podmínek, jako jsou např. povodeň, sesuvy aj., tak i
nežádoucích situací uvnitř systému, jako je nevhodná manipulace, návrh nebo zhotovení
díla. Povodňové nebezpečí je stav, jehož důsledkem jsou povodňové rozlivy i další
dynamické změny podmínek v zaplavených územích.
Potenciální povodňové škody (potential flood damages / losses) jsou škody, které mohou být
v budoucnosti způsobeny v záplavových územích. Tyto škody mohou být hmotného nebo
nehmotného charakteru. V případě hmotných škod se jedná o přímé škody, způsobené
povodní na jednotlivých objektech nebo nepřímé škody, které lze těžko vyčíslit, jako jsou
např. škody na životním prostředí (porušení nebo zničení ekosytémů apod.). Nehmotné
škody bývají v praxi identifikovány s tzv. ztrátami, které jsou způsobeny např.
přerušením výroby, ztrátou pozice na trhu, výpadkem dopravní obslužnosti apod.
Riziko (risk) je vyjádřeno mírou pravděpodobnosti výskytu nežádoucího jevu a nepříznivých
dopadů na životy, zdraví, majetek nebo životní prostředí. Obecně je riziko kombinací
51
nebezpečí, zranitelnosti a expozice. Riziko je tím větší, čím větší je nebezpečí, čím delší
je doba expozice a čím větší je jeho zranitelnost.
Semikvantitativní analýza (semiquantitative analysis) představuje mezistupeň mezi
kvalitativní analýzou a kvantitativní analýzou. Výsledkem semikvantitativního
hodnocení (prováděného např. metodou FMEA, použitím matic a map rizika) je relativní
výše rizika vyjádřená např. pomocí barevné škály nebo číselné stupnice.
Zranitelnost (vulnerability), v případě ohrožených území se jedná o vlastnost, která se
projevuje náchylností objektů nebo zařízení ke škodám v důsledku malé odolnosti vůči
extrémnímu zatížení povodně a v důsledku expozice.
ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKY METODIKY
A. Prezentované metody jsou v maximální míře vázány na využití standardních databází,
které jsou provozované v České republice níže uvedenými správci, a jejichž existence je často
podmíněna legislativou.
Český úřad zeměměřičský a kartografický (http://www.cuzk.cz/)
Rastrová základní mapa 1:10 000 ­ RZM10,
ZABAGED (Základní báze geografických dat),
Krajské úřady, Ústav územního rozvoje a obce:
Územně plánovací dokumentace velkých územních celků ­ ÚPD VÚC
(http://www.uur.cz/iLAS/iKAS.asp),
Územně plánovací dokumentace měst a obcí ­ ÚPD
(http://www.uur.cz/iLAS/iLAS.asp),
Český statistický úřad
Registr sčítacích obvodů ­ RSO
(http://www.czso.cz/csu/rso.nsf/i/registr_scitacich_obvodu),
Registr ekonomických subjektů ­ RES
(http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/registr_ekonomickych_subjektu)
B. Věrohodnost a dostupnost vstupních údajů, náklady na vlastní řešení a způsob využití
výstupů, určují míru podrobnosti pohledu na ohrožené území, a tedy vymezují okruhy
vhodných postupů a metod pro dvě úrovně: I ­ územní celek (katastr, obec, VÚC), II ­ objekt
(obr. 1).
52
Obr. 1 Základní skupiny vstupních informací a dat, úrovně podrobnosti metodiky a hlavní
skupiny uživatelů výstupů
JEDNOTLIVÉ KROKY STANOVOVÁNÍ POVODŇOVÝCH RIZIK A
ŠKOD
IDENTIFIKACE POVODŇOVÉHO NEBEZPEČÍ
K popisu povodňového nebezpečí slouží tzv. mapy povodňového nebezpečí, tj. mapy
vybraných charakteristik průběhu povodně v ohroženém území. Z charakteristik průběhu
povodně je možné uvést např.:
hranice rozlivu,
hloubky vody v zaplaveném území,
rychlosti proudění vody,
Údaje o povodňovém nebezpečí jsou získávány zejména ze záznamů o historických
povodních a z matematické modelování proudění vody v záplavovém území.
METODA MATICE RIZIKA
Metoda matice rizika patří mezi semikvantitativní přístupy hodnocení rizika, resp. ohrožení.
Tyto metody využívají vhodně zvolené číselné, popř. barevné stupnice. Riziko se nevyjadřuje
v peněžních jednotkách nebo lidských životech jako u metod kvantitativních, ale buď jako
bezrozměrná veličina nebo v jednotkách příslušných veličin charakterizujících ohrožení, popř.
dopady. Při vyjádření rizika tyto metody obvykle nepostihují zranitelnost území. Ta je
zahrnuta až následně ve formě přijatelného rizika, resp. nezbytných opatření pro jednotlivé
typy objektů a omezení aktivit ve vybraných částech území.
Matice rizika představuje jeden z nejjednodušších postupů pro předběžné hodnocení
potenciálního rizika, které pro území povodně představují. Metoda nevyžaduje kvantitativní
odhad škody způsobené vylitím vody z koryta, ale vhodným způsobem vyjadřuje povodňové
nebezpečí.
V této metodě je riziko považováno za funkci pravděpodobnosti překročení příslušné povodně
a tzv. intenzity povodně (obr. 2). Intenzita povodně přitom vyjadřuje ničivé účinky povodně,
které závisí především na rychlosti proudění a hloubce zaplavení. Použitá matice rizika
vychází z tzv. ,,Švýcarské metodiky" (Beffa, 2000).
Výsledkem metody matice rizika jsou v prvním kroku mapy ohrožení (obr. 3), které
zobrazují pomocí barevné škály kategorie ohrožení ploch v záplavovém území (viz. např.
53
Drbal a kol., 2006). Tyto kategorie umožňují posouzení vhodnosti stávajícího nebo budoucího
funkčního využití ploch a doporučení na omezení případných aktivit na plochách
v záplavovém území s vyšší mírou ohrožení (viz tab. 1). Toho postupu je možné využít např.
při návrzích povodňových plánů, v procesech územního plánování při návrhu
protipovodňových opatření, apod.
Obr. 2 Schéma postupu metody rizikové matice (upraveno podle Říha a kol., 2006)
54
Obr. 3 Příklad mapy ohrožení (Říha a kol., 2006)
Tab. 1 Klasifikace a verbální popis ohrožení v záplavovém území podle metody matice rizika
Ohrožení RI
dle (Beffa 2000)
Kategorie
ohrožení
Doporučení
RI > 0,1 nebo IP > 3
(4) Vysoké
(červená barva)
Doporučuje se nepovolovat novou ani rozšiřovat stávající
zástavbu, ve které se zdržují lidé nebo umísťují zvířata. Pro
stávající zástavbu je třeba provést návrh protipovodňové
ochrany, která zajistí odpovídající snížení rizika.
0,01 < RI < 0,1
(3) Střední
(modrá barva)
Výstavba je možná s omezeními vycházejícími
z podrobného posouzení potenciálního ohrožení objektů
povodňovým nebezpečím. Nevhodná je výstavba citlivých
objektů (např. zdravotnická zařízení, hasiči apod.).
Nedoporučuje se rozšiřovat stávající plochy určené pro
výstavbu.
RI < 0,01
(2) Nízké
(oranžová barva)
Výstavba je možná, přičemž vlastníci dotčených pozemků
a objektů musí být upozorněni na potenciální ohrožení
povodňovým nebezpečím. Pro citlivé objekty je třeba
přijmout speciální opatření ve smyslu protipovodňové
ochrany.
P > 0,0033
(tj. N-letost > 300)
(1) Reziduální
(žlutá barva)
Otázky spojené s protipovodňovou ochranou se zpravidla
doporučuje řešit prostřednictvím dlouhodobého územního
plánování se zaměřením na zvláště citlivé objekty
(zdravotnická zařízení, památkové objekty apod.). Snahou
je vyhýbat se objektům a zařízením se zvýšeným
potenciálem škod.
V druhé fázi aplikace metody matice rizika vznikají mapy rizika (obr. 4), které kombinují
údaje o kategoriích ohrožení s informacemi o zranitelnosti objektů v exponovaném území.
Tyto údaje je možno excerpovat z územních plánů územních celků a sídelních útvarů, z
mapových podkladů a doplnit místními šetřeními. Na jejich základě jsou pak vymezeny třídy
ploch dle funkčního využití území (tab. 2 ­ sloupec ,,Funkční regulace" ­ podklad ÚPD obcí).
Každé ze tříd je přiřazena hodnota tzv. maximálního přijatelného rizika (tab. 2 ­ sloupec
,,Přijatelné riziko").
55
Obr. 4 Příklad mapy rizika (Říha a kol., 2006)
V mapách rizika jsou zvýrazněny formou průniků s mapami ohrožení ty využívané plochy, na
kterých je kritérium maximálního přijatelného rizika překročeno. Uvnitř každé takové plochy
jsou vyznačeny dosažené hodnoty ohrožení v barevné škále odpovídající tab. 1. Takto
identifikovaná území představují exponované plochy při povodňovém nebezpečí při jejich
vysoké zranitelnosti. Dalším logickým krokem je podrobnější posouzení těchto rizikových
ploch z hlediska managementu rizika (snížení rizika na přijatelnou míru).
Tab. 2 Příklad tříd funkčního využití území dle ÚPD
Označení Popis Funkční regulace Přijatelné riziko
BY Plochy bydlení v bytových domech
BY Plochy bydlení v rodinných domech
Bydlení Nízké
DO Plochy automobilové dopravy
DO Plochy technické vybavenosti ­ kanalizace
DO Plochy technické vybavenosti ­ vodovod
Doprava a technická
infrastruktura
Nízké
LE Plochy krajinné zeleně
LE Plochy lesního půdního fondu
Lesy, zeleň Vysoké
OP Plochy intenzivních sadů a vinic
OP Plochy ZPF velkoplošně obhospodařované
Orná půda, louky, pastviny Vysoké
OV Plochy občanské vybavenosti ­ kultura
OV Plochy občanské vybavenosti ­ školství
Občanská vybavenost Nízké
SR Plochy sportu Sport a hromadná rekreace Vysoké
VY Plochy lehké výroby
VY Smíšené plochy výroby a služeb
Výroba Nízké
ZV Plochy zemědělské výroby Zemědělská výroba Nízké
56
METODY STANOVENÍ POTENCIÁLNÍCH ŠKOD
Potenciální povodňové škody se stanovují metodou založenou na aplikaci ztrátových křivek,
které vycházejí z pořizovacích cen jednotlivých posuzovaných kategorií objektů jako jsou
např.:
stavební objekty
vybavenost objektů
pozemní komunikace, mosty
inženýrské sítě
průmysl
vodohospodářská infrastruktura
rostlinná výrob
sportovní plochy
a dále ze ztrátových funkcí vytvořených detailním rozborem působením záplavy na jednotlivé
kategorie objektů a dílčí části jejich konstrukcí podle struktury stavebních dílů a řemeslných
oborů dle členění JKSO (Jednotná klasifikace stavebních objektů).
Každá ztrátová funkce je vyjádřena v určitém intervalu hodnot poškození (tab. 3, obr. 5).
Intervalové vyjádření škod je použito z důvodu rozdílného podílu poruch dílčích částí
konstrukce na výsledné škodě.
Tab. 3 Příklad vyčíslení ztrátové funkce pro vyjádření škod na budovách
Hloubka
zaplavení h (m)
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
L1min (%) 2,2 4,5 7,7 10,5 14,9 18,2 20,9 25,4 28,6 31,4 35,8
L2max (%) 3,6 7,1 13,0 18,3 25,4 31,3 36,7 43,8 49,6 55,0 62,1
Obr. 5 Příklad ztrátové funkce pro vyjádření škod na budovách (h ... hloubka zaplavení)
Ztrátová funkce L1
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
h [m]
Ztráta[%]
Dmax Dmin
Skutečná škoda, vyjadřující náklady na uvedení stavby do původního provozuschopného
stavu, se pohybuje uvnitř uvedeného intervalu. Pořizovací ceny jsou odvozeny z cenových
ukazatelů ve stavebnictví, které jsou zpracovávány Ústavem racionalizace stavebnictví (ÚRS)
pro jednotlivé kategorie podle JKSO. Pro vyčíslení potenciálních povodňových škod metodou
ztrátových křivek se využívá základní vztah vyjádřený následujícím způsobem:
kkikik LCQD =
Kde:
i ... index objektu v dané kategorii objektů
k ... index jednotlivých hodnocených kategorií (viz níže jednotlivé kategorie)
57
Q ... množství či velikost zasaženého objektu dle kategorie (ks), (m), (m2
), nebo (m3
)
C ... jednotková cena měrné jednotky dle hodnocené kategorie v (Kč/ks), (Kč/m), (Kč/m2
),
nebo (Kč/m3
)
L ... hodnota ztráty (škody) v % pro jednotlivé kategorie vyjádřená v závislosti na zaplavení
či hloubce zaplavení
D ... hodnota vyčíslené škody daného objektu i a kategorie k (Kč)
Základní princip výpočtu pro jednotlivé kategorie škod je stejný, liší se pouze v měrných
jednotkách a cenách. U stavebních objektů se vyjadřují objemy obestavěného prostoru (m3
), u
infrastruktury je počítáno s plochami (m2
), popř. délkami (m), stejně tak u inženýrských sítí
(m) a u zemědělských ploch (m2
). Ztrátové křivky jsou dále závislé (stavební objekty) a
nezávislé (inženýrské sítě, infrastruktura, zemědělství) na hloubce zatopení objektů.
Škody na objektech se sčítají pro jednotlivé kategorie dle vztahu:
ik
i
k DD = ,
celková škoda v hodnoceném území představuje sumu škod pro jednotlivé kategorie
k
k
k DD = .
Výsledné škody lze promítnout formou barevné škály do posuzovaného území (obr. 6).
Obr. 6 Potenciální škody vyjádřené v Kč/m2
v pilotní oblasti Litoměřice pro rozliv s dobou
opakování 100 let (Q100)
58
ZÁVĚR
Metodika je zaměřena na témata, která patří do problematiky rizikové analýzy záplavových
území. Vymezuje využitelné datové zdroje, postupy a metody, které slouží ke kvalitativnímu
či kvantitativnímu stanovení důsledků povodňového nebezpečí. Současně jsou navrženy
postupy, na jejichž základě lze - pro konkrétní zadání, konkrétní lokalitu či území o určitém
rozsahu a s danou mírou úplnosti datových podkladů i nutných informací - zvolit vhodnou
metodu rizikové analýzy a jí odpovídající nástroje. Navržené metody a přístupy, použité
v metodologii, byly v mnoha ohledech ověřeny právě v podmínkách povodí Labe a Vltavy
i v dalších územích zasažených povodní v srpnu 2002.
Vzhledem k vysoké aktuálnosti řešeného tématu je návazným krokem promítnutí návrhu
metodiky do metodického pokynu MŽP ČR a návazně do dalších strategických,
legislativních, ekonomických, normativních, správních a kompetenčních nástrojů České
republiky. Metodika je nejenom odrazem zkušeností z minulých dob, z nedávných
povodňových jevů, zkušeností ze zahraničí, dosavadních i aktuálních poznatků, nových
modelových řešení, ale i rozdílnosti současných podmínek oproti minulosti. S mnoha
okolnostmi samozřejmě souvisí i vypovídací hodnota podkladů, účinnost použitých nástrojů,
závažnost chybějících podkladů, informací a údajů.
Základním konceptem návrhu metod stanovování povodňových rizik a potenciálu
povodňových škod v záplavových územích je na jedné straně riziko jako hodnotové vyjádření
ve vztahu k minulosti ­ pomocí ekonomických parametrů a specifických ztrát. Na straně
druhé je nutné, aby byly vhodně aplikovány postupy, vyplývající z teorie spolehlivosti a
rizika, a to ve vztahu k uvažované protipovodňové ochraně pomocí neinvestičních, ale i
investičních opatření ­ včetně výstavby nebo modernizace hydrotechnických staveb a
zařízení.
Uvedené postupy byly navrženy v rámci řešení úkolu Ministerstva životního prostředí ČR s
názvem ,,Návrh metodiky stanovování povodňových rizik a škod v záplavovém území a její
ověření v povodí Labe" (VaV/650/5/02, Drbal a kol., 2005).
LITERATURA
Beffa, C. (2000): A Statistical Approach for Spatial Analysis of Flood Prone Areas.
International Symposium on Flood Defence, D-Kassel, September 2000.
Drbal, K. a kol. (2005): Návrh metodiky stanovování povodňových rizik a škod v záplavovém
území a její ověření v povodí Labe. VÚV TGM Brno, 150 s.
Drbal, K. a kol. (2006): Mapa povodňového rizika - Jihlava. VÚV T.G.M., Brno, 36 s.
Říha, J. a kol (2006): Vyhodnocení jarní povodně 2006 na území ČR ­ Riziková analýza
(Svratka, Svitava). Ústav vodních staveb VUT Brno, 38 s.
59
VODNÍ ZDROJE, JEJICH MOŽNÁ OHROŽENÍ A OCHRANA
V PROCESU PLÁNOVÁNÍ V OBLASTI VOD
WATER RESOURCES, THEIR EVENTUAL ENDANGERING
AND PROTECTION IN WATER-MANAGEMENT PLANNING
PROCEDURE
Miroslav Foltýn
ANOTACE
Příspěvek pojednává o významu vody pro lidskou společnost a o plánování v oblasti vod, jako
významném nástroji, který napomůže využívat vodní zdroje udržitelným způsobem.
Podrobněji jsou zmíněny nejzávažnější způsoby ohrožení vodních zdrojů a naznačeny
možnosti, jak jim předcházet a jak je zvládat.
KLÍČOVÁ SLOVA
Vodní zdroje povrchových a podzemních vod, ohrožení jakosti vody, nedostatek vody.
ANNOTATION
Contributed paper deals with importance of water for people society and with water
management planning, as an importance tool, which can helps to take advantage of water
resources by tenable approach. In more detail there are mentioned the most significant
processes of water resources endangering and there are indicated possibilities how to prevent
and control them.
KEY WORDS
Water resources of surface and ground waters, exposure of water quality, water deficiency.
Voda je základem všech živých organismů a dostatek kvalitní vody je rovněž základní
podmínkou rozvoje lidské společnosti. Moderní lidé potřebují vodu nejen k uspokojení svých
fyziologických potřeb, ale také k zabezpečení běžného chodu svých domácností
a zprostředkovaně k výrobě většiny věcí, které využívají. Voda je jednou z nejvýraznějších
složek životního prostředí, která svým koloběhem, spojeným s přenosem lokálních
i globálních energetických toků ovlivňuje životní podmínky jednotlivých oblastí i celé planety
Země. Jaké je rozložení výskytu vody na Zemi? Z celkového množství vody je 97% slaná
voda oceánů a moří a jen 3% připadají na sladkou vodu. Z celkového množství sladké vody
tvoří 69% voda vázaná v ledovcích (především polárních), 30% představuje podzemní voda
a pouze 1% je voda povrchová a atmosférická.
Jak je tedy z uvedeného rozdělení jednotlivých forem vody patrné, hospodaření
s vodou pro různé potřeby lidstva se zabývá jen malou částí celkového objemu vody ­
povrchovou, atmosférickou a částí podzemní vody. Výskyt všech forem vody je vzájemně
provázaný a v současné době nemůžeme tvrdit, že dokonale známe všechny jejich vzájemné
vazby a jejich vztahy k ostatním složkám životního prostředí.
Vzhledem k prudkému nárůstu lidské populace se na mnoha místech světa stále naléhavěji
projevuje nedostatek vody. V současné době se udává, že přibližně jedna pětina lidstva nemá
přístup k nezávadné pitné vodě, ročně umírají 3 miliony lidí na choroby způsobené nekvalitní
60
vodou a špatnou hygienou, z tohoto počtu tvoří 90% děti do pěti let. Podle informace
Organizace pro výživu a zemědělství (FAO) se zásoby sladké vody na Zemi snižují. Tato
světová organizace odhaduje pokles zásob vody v Evropě o třetinu, v Asii o tři čtvrtiny a
v Africe o dvě třetiny. Rozdíl mezi zásobami vody a její spotřebou se stále prohlubuje a
předpokládá se, že spotřeba vody bude v příštích letech stoupat. Kvalitní pitná voda se tak
stává strategickou surovinou podmiňující další rozvoj regionů i celých států.
Česká republika leží na jednom z hlavních rozvodí Evropy, žádná větší řeka k nám ze
zahraničí nepřitéká, naopak veškerá voda z území naší vlasti odtéká. Jsme tedy závislí pouze
na vodě, která nad naším územím spadne z atmosférických srážek. Část této vody se odpaří
zpět do atmosféry, část je využita rostlinstvem k zajištění fyziologických pochodů, část
zasakuje do půdy a horninového prostředí, kde se stává na různě dlouhou dobu podzemní
vodou a zbývající část odtéká po povrchu ve vodních tocích mimo území našeho státu do
moří.
Poznání těchto nepříznivých vývojových trendů ve využitelnosti vodních zdrojů vedlo
již v polovině minulého století ve vyspělých státech ke snahám po dlouhodobě plánovitém
usměrňování využívání vodních zdrojů. Určitým vyvrcholením tímto směrem zaměřeného
úsilí vodohospodářů, navíc rozšířeného o ekologický pohled na úlohu vody v udržitelném
rozvoji životního prostředí, bylo přijetí Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES
ustavující rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky. Podle této tzv. Rámcové
směrnice EU o vodě probíhá v současné době v celé integrované Evropě proces zpracování
plánů povodí. Hlavním cílem Rámcové směrnice je jednak zlepšení stavu všech vod na území
členských států EU na úroveň zajišťující plnění všech ekologických funkcí vody, čímž také
umožní její trvalé využívání pro jakékoliv lidské potřeby a jednak trvalé udržení takového
stavu všech vod. V České republice se proces zpracování plánů povodí nazývá ,,plánování
v oblasti vod" a probíhá ve dvou úrovních:
- celostátní: Zpracování ,Plánu hlavních povodí České republiky`, což je koncepční
dokument obsahující strategické cíle a rámcová opatření podle státní koncepce
vodohospodářské politiky,
- regionální: Zpracování ,plánů oblastí povodí`, které budou konkrétními
dokumenty obsahujícími cíle a programy opatření k jejich dosažení pro jednotlivé
oblasti povodí; v České republice se vyhotovuje celkem 8 plánů oblastí povodí.
Cílem plánování v oblasti vod pro nejbližší období do roku 2015 je vzájemně harmonizovat
veřejné zájmy v oblastech:
- ochrany vody, jako složky životního prostředí,
- ochrany před povodněmi a dalšími škodlivými účinky vod,
- trvale udržitelného užívání vodních zdrojů a hospodaření s vodami pro zajištění
požadavků na vodohospodářské služby, zejména pro účely zásobování pitnou
vodou.
V České republice jsou k úpravě na pitnou vodu využívány zdroje podzemních vod a zdroje
povrchových vod přibližně ve stejné míře. Oba typy vodních zdrojů mohou být ohroženy:
v současnosti a střednědobé budoucnosti:
- havarijním znečištěním (dopravními, výrobními, a jinými nehodami),
- postupným zhoršováním jakosti vody,
- záměrným poškozením (válečné operace, terorizmus, atd.),
- povodněmi,
- suchem.
v dlouhodobém časovém horizontu:
- klimatickými změnami.
Stejné typy ohrožení se netýkají jen vodních zdrojů využívaných pro dodávku nebo výrobu
pitné vody, ale vodních zdrojů využívaných pro jakékoliv účely, protože každý účel využití
61
nebo funkce vody v systému životního prostředí vyžaduje zachování určitých jejich parametrů
jakosti nebo množství.
HAVARIJNÍ ZNEČIŠTĚNÍ NEBO OHROŽENÍ VODNÍCH ZDROJŮ
Jedná se většinou o jednorázové, předem nepředvídatelné zhoršení nebo ohrožení jakosti
povrchových nebo podzemních vod látkami, které jsou schopné vodu znehodnotit z hlediska
jejího dalšího využití pro úpravu na pitnou vodu, a většinou ji současně vážně poškozují i jako
životní prostředí pro organizmy vázané na vodní ekosystémy.
Havárie je definována jako mimořádné závažné zhoršení nebo mimořádné ohrožení
jakosti povrchových nebo podzemních vod. Havárie zpravidla vzniká neovladatelným
vniknutím závadných látek, popř. odpadních vod do prostředí souvisejícího s povrchovou
nebo podzemní vodou v takové jakosti nebo množství, které může závažným způsobem
zhoršit nebo ohrozit jakost povrchových nebo podzemních vod.
Vodní zákon č. 254/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nazývá látky, které
mohou ohrozit jakost povrchových a podzemních vod a nejsou odpadními nebo důlními
vodami jako ,,závadné látky".
V příloze č. 1 zákona o vodách jsou pak samostatně vyjmenovány
a) nebezpečné závadné látky,
b) zvlášť nebezpečné závadné látky.
Jako havárie se vždy označuje závažné zhoršení nebo mimořádné ohrožení jakosti
povrchových nebo podzemních vod ropnými látkami, zvlášť nebezpečnými závadnými
látkami a radioaktivními látkami. Za havárie se rovněž označují technické poruchy a závady
zařízení k zachycování, skladování, dopravě a odkládání závadných látek.
Mezi nejčastější příčiny ohrožení a havárií vodních zdrojů patří:
- ropné látky (nafta, benzin, oleje a jejich emulze),
- biologické odpady (splaškové vody, silážní šťávy, močůvka, odpady
z potravinářských výrob, atd.),
- rozpustné chemikálie (průmyslová hnojiva, kyseliny, louhy, čpavek, atd.).
Podle zasaženého prostředí rozlišujeme:
- havárie na povrchových vodách,
- havárie na podzemních vodách.
Zvláště závažné z pohledu odstraňování následků jsou havárie na podzemních vodách,
protože téměř vždy ohrožují zdroje pitné vody. Jejich rozsah závisí na složení a aktuálním
stavu zasažených půdních a horninových vrstev. Zasažený prostor se velice těžko odděluje,
sanační práce jsou velice nákladné (např. odtěžování zasažené zeminy, sanační čerpání
zasažených vod, atd.) a následné monitorování bývá dlouhodobé a často vyžaduje využití
speciální techniky.
Nejúčinnější prevencí havárií je samozřejmě minimalizovat užívání závadných látek
v místech kde mohou vodu snadno kontaminovat. Základem preventivní ochrany je tedy
především promyšlené umístění všech zařízení kde se s látkami nebezpečnými vodám musí ve
větších objemech manipulovat. V tomto směru mají důležitý úkol vzájemně spolupracovat
orgány územní samosprávy, úřady územního plánování, správce povodí, vodoprávní úřady
i obecné stavební úřady. Správným výsledkem jejich činnosti by měly být dobré územně
plánovací dokumenty, které zamezí umísťování rizikových výrob a objektů v prostorech
zvýšeného rizika ohrožení vodních zdrojů.
Dalším důležitým opatřením pro předcházení havarijnímu ohrožení a znečištění
vodních zdrojů je dodržování bezpečnostních a provozních předpisů pro nakládání s látkami
nebezpečnými vodám. Všude, kde to množství používaných, skladovaných nebo
přepravovaných nebezpečných látek vyžaduje, je povinnost mít zpracované kvalitní havarijní
řády, které obsluze zařízení dávají stručný, ale přitom jasný návod jaká opatření podniknout
62
když k havárii dojde. V případě vzniku havárie je nutné takovou situaci co nejdříve ohlásit
Hasičskému záchrannému sboru, který je materiálně i personálně schopen provést prvotní
záchranný zásah. Následně zajistí oznámení správci povodí a vodoprávnímu úřadu, od kterých
je, v případě ohrožení vodního zdroje, informace dále předána provozovateli vodárenského
odběru. Všechny tyto složky potom společně činí nezbytná opatření k minimalizaci škod na
vodohospodářské infrastruktuře a životním prostředí.
POSTUPNÉ ZHORŠOVÁNÍ JAKOSTI VODY VODNÍCH ZDROJŮ
Představuje nejvážnější, dlouhodobý problém v zajištění ochrany vodních zdrojů. Jedná se
především o znečišťování způsobené lidskou činností. Přes dlouhodobě uplatňovanou ochranu
vodních zdrojů se ne vždy a všude úplně daří zabránit snižování jakosti povrchových
a podzemních zdrojů vody. Přesto, že se u nás kvalita vody ve vodních tocích všeobecně
postupně zlepšuje, nadále dochází u některých vodních zdrojů k postupnému zhoršování
kvality vody. U vodárenských nádrží se jako příčina pokračujícího zhoršování jakosti vody
předpokládá vliv uvolňování živin z nahromaděných sedimentů, u podzemních zdrojů pak
vliv pozvolného zpomaleného průniku znečištění půdním a horninovým prostředím; toto
znečištění většinou pochází z dřívějšího intenzivního zemědělského hospodaření. Vodní
zdroje povrchové i podzemní vody jsou ohrožené postupným znečišťováním z bodových
a plošných zdrojů znečištění vod.
K nejvýznamnějším bodovým zdrojům znečištění vod patří:
- vypouštění nečištěných nebo nedokonale čištěných odpadních vod z měst
a obcí do vodních toků, zejména rostoucí znečištění vod živinami z prostředků
používaných při praní a umývání,
- vypouštění nedokonale čištěných průmyslových odpadních vod,
- kontaminace vodního prostředí ze starých ekologických zátěží (dřívějších
nevhodných skládek průmyslových nebo zemědělských výrobních areálů).
K nejvýznamnějším plošným zdrojům znečištění vod patří:
- znečištění živinami ze zemědělství,
- depozice znečišťujících látek z atmosféry.
Znečištění vod živinami navíc vyvolalo eutrofizaci rybníků i velkých vodních nádrží, která je
velice nesnadno řešitelná. Od roku 1989 se po změně politické a hospodářské situace v České
republice jakost vody ve vodních tocích podstatně zlepšila, s výjimkou uvedené eutrofizace.
Tento proces zlepšování jakosti vod se ještě více urychlil vstupem České republiky do
Evropské unie, neboť v průběhu přístupových rozhovorů jsme přijali závazky vyplývající
z několika evropských směrnic a jejichž zavádění do praxe má vliv na další zlepšování kvality
povrchových a podzemních vod.
Jedná se především o implementaci Směrnice Rady 91/271/ES, o čištění městských
odpadních vod, ze které vyplývá povinnost splnit požadavky této směrnice ve 36
aglomeracích s počtem vyšším než 10.000 ekvivalentních obyvatel do roku 2006 a do roku
2010 v 520 aglomeracích s počtem ekvivalentních obyvatel nad 2.000. Za účelem stanovení
priorit postupu výstavby a modernizace i financování vodohospodářské infrastruktury byly
zpracovány Plány rozvoje vodovodů a kanalizací krajů, které se nyní postupně naplňují.
Mezi evropské směrnice s významným vlivem na zlepšování kvality vody dále patří:
- Směrnice Rady 91/676/ES, o ochraně před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů,
která má za cíl eliminovat znečištění vod z bodových i plošných zemědělských zdrojů,
- Směrnice Rady 75/440/ES, o požadované jakosti povrchové vody určené pro odběr pitné
vody v členských státech.
Programy opatření zpracovávaných plánů oblastí povodí se v této problematice zaměří
především na postupnou eliminaci znečištění vod tzv. ,,prioritními látkami" a znečištění
63
z komunálních zdrojů o velikosti do 2.000 ekvivalentních obyvatel, především v oblastech
s prioritní ochranou vodních zdrojů (ochranná pásma významných vodních zdrojů).
OHROŽENÍ VODNÍCH ZDROJŮ ZÁMĚRNÝM POŠKOZENÍM
Do této kategorie ohrožení spadají negativní vlivy činnosti člověka jakými jsou:
a) Ohrožení vodních zdrojů ve válce - vyřazení zásobování vojska a obyvatelstva pitnou
vodou je jednou z nejúčinnějších možností dosažení rozhodujících taktických i strategických
cílů ve válce. Protože v případě války je veškerá organizace života ve státě podřízena
zvláštnímu vojenskému režimu, tomuto typu ohrožení se nebudeme dále věnovat.
b) Ohrožení vodních zdrojů v míru může být způsobeno buď záměrným teroristickým
útokem, nebo jemu podobnou činností nejrůzněji psychicky vyšinutých jednotlivců.
Tento druh ohrožení je velice nebezpečný, protože může na dlouhou dobu vyřadit z provozu
zdroje vody a v podstatě proti němu neexistuje zcela spolehlivá ochrana pasivními
bezpečnostními opatřeními. Taková ohrožení nelze předvídat, je možné se soustředit pouze na
některé preventivní kroky v oblasti varovných opatření, zásobování vodou pro případ nouze
a na odstraňování následků. Jen v případě zjištění informací o možnosti takového ohrožení lze
přijmout přiměřená opatření na ochranu vodních zdrojů, ale ta nelze udržovat soustavně nebo
po delší dobu. Velmi účinným řešením je mít pro takové případy připravené zásobování
pitnou vodou ze záložních vodních zdrojů nebo nouzové zásobování pitnou vodou.
OHROŽENÍ VODNÍCH ZDROJŮ POVODNĚMI
Povodně jsou v podmínkách České republiky nejzávažnějšími živelními katastrofami. Jsou
způsobovány rozlitím vody do krajiny a zastavěných území mimo koryta vodních toků.
Z pohledu ohrožení vodních zdrojů a zásobování vodou způsobují ohrožení:
- vodohospodářské infrastruktury
- jakosti vody
Povodňové stavy vyvolané srážkami mohou způsobit přímé poškození zařízení k jímání,
čerpání, úpravě a dopravě surové a pitné vody. Voda prudce tekoucí ze svahů a mimo koryta
vodních toků může erozí půdy obnažovat, ohrožovat a ničit vodovodní potrubí a jeho
příslušenství, čerpací stanice, studny a jímací vrty. V oblastech s nepříznivými geologickými
podmínkami může po dostatečném nasycení půdního profilu a dosažení nestability svahů
docházet až k sesuvům půdy, které jsou podle rozsahu schopné zničit významné části
vodovodních i kanalizačních systémů.
Při povodních často dochází k zaplavení níže položených částí kanalizačních systémů,
žump a vyřazení čistíren odpadních vod z provozu. Za extrémních povodní (nad úroveň
návrhových projektových průtoků) pak může dojít i k zaplavení technologických celků
čistíren odpadních vod umístěných zpravidla v blízkosti vodních toků. Současně bývají
povodněmi zaplavené výrobní a zemědělské areály, sklady, čerpací stanice pohonných hmot
a jiné prostory ve kterých se mohou nacházet látky nebezpečné vodám. Odpadní vody
a nebezpečné látky rozptýlené v povodňových vodách zhoršují jejich kvalitu, jsou unášeny
níže po proudu kde mohou přímo zhoršovat kvalitu zdrojů povrchových vod a mohou rovněž
ohrozit jakost zdrojů podzemních vod.
Zdroje podzemních vod mohou být ohrožené buď přímo pokud dojde k zatopení
studní a jímacích vrtů při kterém znečištěné povodňové vody kontaminují podzemní vodu,
nebo nepřímo když znečištěné povodňové vody postupně infiltrují do podzemních vod.
Ohrožení vodních zdrojů povodněmi lze předcházet především dodržováním obecných
zásad protipovodňové ochrany v celém území uceleného povodí. Je-li to možné, neumísťovat
objekty vodohospodářské infrastruktury do záplavových území. Pokud takové řešení možné
není je nutné individuálně chránit vodohospodářská zařízení proti zaplavení povodňovými
průtoky.
64
Rámcová směrnice EU o vodě (2000/60/ES) neobsahuje požadavky na řešení
protipovodňové ochrany v plánech povodí. Vzhledem ke zvýšenému výskytu významných
povodní v posledních 10 letech však byla v České republice problematika ochrany před
povodněmi zapracována do procesu plánování v oblasti vod. V současné době rovněž
Evropský parlament, Rada a Komise projednává návrh nové evropské směrnice, pracovně
nazývané ,,O vyhodnocování a zvládání povodňových rizik", která bude po schválení
předepisovat členským státům:
- předběžně vyhodnotit povodňová rizika pro jednotlivé oblasti povodí
(předpokládaný termín 12.2011),
- zpracovat mapy povodňového nebezpečí a mapy povodňových rizik pro území
s významným povodňovým rizikem (předpokládaný termín 12.2013),
- zpracovat plány pro zvládání povodňových rizik na národní a mezinárodní
úrovni (předpokládaný termín 12.2015),
Návrh směrnice ,,O vyhodnocování a zvládání povodňových rizik" předpokládá postupnou
koordinaci, případně začlenění map povodňového nebezpečí, map povodňových rizik a plánů
pro zvládání povodňových rizik do plánů povodí zpracovaných podle Rámcové směrnice EU
o vodě. Stejně jako při zpracování plánů povodí se předpokládá široké zapojení veřejnosti do
procesu pořizování všech dokladů zpracovávaných podle směrnice ,,O vyhodnocování
a zvládání povodňových rizik".
OHROŽENÍ VODNÍCH ZDROJŮ SUCHEM
Jak již bylo uvedeno na začátku příspěvku, je vodní hospodářství České republiky zcela
závislé na atmosférických srážkách. V případě dlouhodobých období bez dostatečných srážek
dochází ke snižování průtoků ve vodních tocích a poklesu hladiny podzemních vod.
Nedostatek vody ve vodních tocích a nádržích vede ke snižování její kvality
v důsledku zvyšování koncentrace znečišťujících látek a živin. Zejména v letních měsících
pak může deficit rozpuštěného kyslíku způsobit až hynutí vodních živočichů ­ tzn. havarijní
zhoršení jakosti vod.
Snížení hladiny spodních vod v důsledku dlouhodobého sucha může vést až k vyřazení
využívaných zdrojů podzemních vod. Jako první bývají obvykle vyřazené z provozu studny
sloužící k individuálnímu zásobování domácností pitnou vodou. Nejdříve se nedostatek vody
ze srážek projevuje zejména v krasových oblastech a v místech ležících v tzv. dešťovém stínu,
to znamená v oblastech ležících na závětrné straně pohoří ve směru převládajícího
oceánského proudění (oblast Podkrušnohoří, východní úbočí Drahanské vrchoviny, atd.).
Nedostatku vody se v případě dlouhodobého sucha přizpůsobuje veškeré hospodaření
s vodou. Nakládání s vodou na vodních nádržích se řídí podle schválených manipulačních
řádů, které jsou sestaveny tak, aby při nedostatku vody pokrývaly požadavky podle pořadí
významnosti jednotlivých nádrží. Manipulační řády vodních nádrží většinou obsahují několik
stupňů regulačních opatření pro užívání vody, které se uplatňují podle aktuálního stavu vody
v nádrži a prognózy trvání období sucha. V případě nutnosti vyhlašují vodoprávní úřady
omezení užívání vody pro obyvatelstvo (např. omezují používání vody pro zavlažování). Při
ztrátě vodních zdrojů organizují místní samosprávy ve spolupráci s provozovateli
vodohospodářské infrastruktury nouzové zásobování obyvatelstva vodou. Pokud se takový
nepříznivý stav vyskytne v rozsáhlejším území, mohou být pro zvládnutí nepříznivého stavu
aktivovány i složky integrovaného záchranného systému.
Spolehlivá ochrana proti suchu v daných podmínkách existuje jenom v omezené míře.
Nepříznivému stavu v zásobování obyvatelstva pitnou vodou lze předcházet hlavně
rozšiřováním počtu domácností napojených na vodovodní síť, účelovým řízením odtokových
poměrů ve vodohospodářských soustavách, vzájemným propojováním disponibilních vodních
65
zdrojů do vodárenských soustav a dobrou připraveností k zajištění nouzového zásobování
obyvatelstva pitnou vodou.
OHROŽENÍ VODNÍCH ZDROJŮ V DŮSLEDKU MOŽNÉ
KLIMATICKÉ ZMĚNY
V souvislosti se zvýšenou četností extremit klimatu a počasí v posledních dvaceti letech se
stále více soustřeďuje pozornost na to, zda se nejedná o projevy nástupu globální klimatické
změny vyvolané činností člověka na Zemi, zejména spalováním fosilních paliv. O tom, že se
jedná o závažný problém svědčí ustavení Mezinárodního panelu pro klimatickou změnu
(IPCC), v rámci kterého jsou na základě všech dostupných metod minulého vývoje klimatu
a na základě sociologicko-ekonomických modelů dalšího vývoje lidské společnosti
sestavovány globální i regionální scénáře budoucího vývoje klimatu.
I přes snahu některých politických autorit problém bagatelizovat nebo jej obracet
v problém ideologický, by změna klimatu, hlavně pro Českou republiku, odkázanou na vodu
z atmosférických srážek, znamenala zásadní problém, který by postihnul nejen oblast vodního
hospodářství, ale i všechna ostatní odvětví ČR. Už v dnešní době můžeme pozorovat
zvětšování extrémních projevů počasí, které se projevují hlavně změnou rozložení množství
srážek v průběhu roku a prodlužováním období s výskytem velmi vysokých teplot vzduchu.
Výskyt rozhodujícího množství ročního úhrnu atmosférických srážek se přesunuje do zimních
a časně jarních měsíců, po kterých následují dlouhá, extrémně horká období bez výrazných
srážek. Pokud se v těchto obdobích srážky vyskytují, mají přívalový ráz, rychle odtékají po
povrchu terénu a nejsou schopné plynule doplňovat zdroje podzemních vod.
V současné době nejsou u nás výrazné problémy se zásobováním pitnou vodou. Pokud
by se však začaly naplňovat prognózy nástupu klimatické změny, mohla by se v dlouhodobém
horizontu 50 až 100 let Česká republika přesunout do oblasti klimatických poměrů
odpovídajících dnešnímu území severního pobřeží Středozemního moře. V tomto období by
se u nás mohly začít projevovat problémy s nedostatečným množstvím vody, a to nejen pro
zásobování obyvatelstva, průmyslu a zemědělství, ale také pro vodní i terestrické ekosystémy.
Z důvodu předběžné opatrnosti je proto žádoucí již nyní, v předstihu připravovat podmínky
pro zavádění kompenzačních opatření ke zmírnění dopadů klimatické změny ve všech
oblastech hospodářství.
Ve vodním hospodářství a navazujících odvětvích (zemědělství, lesní hospodářství,
ochrana přírody a krajiny) by se mělo zejména jednat o zadržení vody v krajině a zpomalení
jejího odtoku, například:
- revitalizačními opatřeními v krajině:
* obnovou a výstavbou malých vodních nádrží a mokřadů,
* obnovou prvků zpomalujících povrchový odtok vody a snižujících
nadměrnou erozi půdy jako jsou meze, průlehy, zasakovací příkopy
a zasakovací travnaté pásy,
- změnou hospodářského využívání zemědělské a lesní půdy (zmenšením
zemědělských výrobních půdních bloků, úpravou vodohospodářských
meliorací pozemků na regulační drenáže umožňující manipulace s vodou),
- revitalizačními opatřeními na vodních tocích:
* obnovou původních koryt vodních toků,
* napojováním odstavených ramen vodních toků,
* obnovou propojení vodních toků s vhodnými částmi říčních niv, atd.
- v současných vodních nádržích rezervovat vodní objemy nutné pro zajištění
dostatečného množství a zabezpečenosti dodávek vody pro úpravu na pitnou
vodu,
66
- s ohledem na zkušenosti z posledních období sucha vytipovat oblasti, kdy by
mohly nastávat problémy se zásobováním pitnou vodou a vhodným způsobem
jim předcházet (zálohování vodních zdrojů).
Provedení veškerých výše uvedených kompenzačních opatření může určitě podstatně
zlepšit zadržení vody v krajině, nemůže ale dlouhodobě zajistit dostatek vody pro zásobování
obyvatelstva vodou nebo nadlepšování průtoků ve vodních tocích. Akumulaci takového
velkého množství povrchové vody mohou zajistit pouze velké vodní nádrže nebo soustava
vodních nádrží střední velikosti. Vodní nádrž není možné vybudovat na libovolném místě, ale
pouze v lokalitě s vhodnými geologickými a morfologickými podmínkami. Proto byla již
v době zpracování Směrného vodohospodářského plánu vytipována místa vhodná pro
postavení vodních nádrží a některá z nich byla územně chráněná. V probíhajícím procesu
plánování v oblasti vod bude platnost současného Směrného vodohospodářského plánu (dále
jen SVP) ukončena v prosinci 2009 schválením plánů oblastí povodí. Jako jedno z vhodných,
strategických, kompenzačních opatření ke zmírnění klimatické změny bylo v návrhu Plánu
hlavních povodí ČR navrženo nadále územně hájit přibližně polovinu ze seznamu
výhledových nádrží uvedených v SVP jako ,,lokality vhodné pro výhledovou akumulaci
povrchových vod".
Pravděpodobně z důvodu nedostatečné vysvětlovací kampaně předkladatelů Plánu
hlavních povodí ČR a také z psychologického důvodu, vysvětlovaného tak, že se jedná
o pokračování trendu z doby socialistického plánování (byť některé lokality byly vytipované
již z období předválečné Československé republiky nebo dokonce Rakousko-Uherska), se
proti tomuto racionálnímu návrhu vzedmula mohutná vlna kritiky ze strany dotčených obcí,
orgánů ochrany přírody a krajiny i nevládních organizací. Po dohodě ministryně zemědělství
a ministra životního prostředí pak bylo v prosinci 2006 rozhodnuto že územní hájení lokalit
vhodných pro výhledovou akumulaci povrchových vod nebude součástí Plánu hlavních
povodí ČR.
Existuje tak reálná možnost, že po roce 2009 nebudou tato území hájena před stavbami
a činnostmi, které by mohly nezvratně znemožnit jejich využití pro akumulaci povrchových
vod v budoucnosti (např. velkými dopravními stavbami, výstavbou průmyslových zón,
výrobních a skladových objektů, těžbou nerostů a surovin, budováním skládek odpadů, atd.).
Takovým nevhodným využitím vhodných lokalit by tak mohla být následujícím generacím
odebrána možnost řešit jejich oprávněné požadavky na racionální rozšíření vodních zdrojů,
aniž by musely překonávat zbytečné překážky vzniklé neplánovitým, nekoordinovaným
využíváním území jen podle místních nebo individuálních zájmů.
Na závěr si dovolím vyslovit přesvědčení že naše společnost najde pro všechny
dotčené strany přijatelný způsob jak tato jedinečná území i nadále chránit pro případ, že by
v budoucnosti převážil veřejný zájem na jejich vodohospodářské využití, abychom nebyli
našimi následovníky označováni za krátkozraké alibisty, kteří dali přednost dočasným
výhodám a ziskům před ochranou strategických potřeb.
Ing. Miroslav Foltýn
Povodí Moravy, s. p.
Dřevařská 11
Brno 601 75
67
POZNÁMKY KE KONCEPCI SPRÁVY TOKŮ A POVODÍ
REMARKS ON CONCEPTION OF RIVERS AND RIVER
BASINS MANAGEMENT
Tomáš Havlíček
ANOTACE
Způsob a organizace správy toků a povodí a volba investic mají velký vliv na realizaci,
účinnost a efektivnost preventivních protipovodňových opatření. Přístup veřejnosti,
samospráv a správců toků k této problematice. Synergický efekt revitalizací a protipovodňové
ochrany. Průmět do plánů povodí. Ekonomické aspekty a vlastnické vztahy. Některé
nedostatky v legislativě. Srovnání s Bavorskem.
KLÍČOVÁ SLOVA
Revitalizace říčních systémů, protipovodňová ochrana.
ANNOTATION
Method of rivers and river basins management as well as choice of the capital investment
purposes influences an effect of flood protection measures and their realization. Management,
administration and community approach in flood protectin. Synergistic effect of revitalization
and flood protection. Impact on River Basin Management Plans. Economical aspects and
property relations. Law deficiencies. Comparation to Bavaria.
KEYWORDS
Revitalization of river systems, flood protection.
ÚVOD
Vláda České republiky schválila na svém jednání dne 23.5.2007 Plán hlavních povodí ČR
(PHP). Zároveň jsou připravovány Plány oblastí povodí (POP), které budou schvalovat kraje
v roce 2009.
Tato plánovací činnost představuje velký objem prací, který ovlivní správu vodních toků a
povodí i investice na dlouhou dobu dopředu. Proto se jimi ve svém příspěvku zabývám
podrobněji z hlediska toho, co obsahují, ale i z hlediska toho, co neobsahují.
POHLED NA PLÁNY POVODÍ
Na základě PHP a příslušného usnesení vlády č. 562 má ministr zemědělství předložit vládě
do 23. srpna 2007 návrh nařízení vlády, kterým bude vyhlášena závazná část PHP. Na základě
novely vodního zákona (institutu chráněné oblasti přirozené akumulace vod) mají být
vytvořeny podmínky pro územní ochranu oblastí vhodných pro umělou akumulaci
povrchových vod. Vláda pak má být zmocněna k vyhlášení územní ochrany konkrétních
lokalit a regulativů územní ochrany. Přitom se mají tato opatření věcně zaměřit v souladu s
cíli programu Prevence před povodněmi II. etapa na období 2007 až 2012. V tomto
dokumentu už jsou vyjmenovány konkrétní plochy, seznam ale není konečný a bude doplněn
68
o nově navrhovaná opatření. Výše zmíněná ochrana oblastí umělé akumulace vod má být
zapracována do POP.
PHP tedy vytváří poměrně jasné nástroje k realizaci těchto opatření. Jsou zde jsou sice
obsaženy i další návrhy včetně ,,měkkých", jejich příprava ale není zdaleka tak sofistikovaná,
působí spíše proklamativním dojmem. To platí i v dosavadní přípravě POP. Pod ,,měkkými"
opatřeními myslím taková opatření jako revitalizace koryt toků, využití nezastavěných částí
nivy k retenci povodňových vod a další opatření v ploše povodí, ale i úpravy (zkapacitnění)
koryt toků v zastavěných územích.a kombinace opatření.
V cílech a opatřeních (závazné části) chybí podrobnější zadání k naplnění dosud
nefungujícího § 68 vodního zákona, kterým se ustanovuje institut území určených k rozlivům
povodní. S tímto institutem je totiž spojena náhrada za omezení využívání a případné další
nástroje ochrany (vyvlastnění, stavební uzávěra).
Přitom právě tato opatření by mohla být efektivním a levným způsobem protipovodňové
ochrany.
Naproti tomu možná přítomné zástupce pojišťoven jistě potěší, že mezi navrhovanými
nástroji je mezi rámcovými cíli v prevenci před povodněmi uvedeno: ,,- podpořit pojištění
proti rizikům povodňových škod, jako základní nástroj ochrany majetkových hodnot,". Tento
nástroj lze chápat různě. Předpokládám ovšem, že neznamená státní podporu na pojištění
objektů postavených v záplavovém území.
PHP také vytýkám neúplnost analytické části, která by vyhodnotila zejména právní a částečně
i ekonomický rámec, dosavadní investice do vodního hospodářství krajiny a způsoby správy
toků a povodí včetně efektivnosti vynakládaných veřejných prostředků. Přitom lze
předpokládat, že z lépe udělané analýzy by vzešly argumenty a podněty ke zlepšování
podmínek realizace ,,měkkých" protipovodňových opatření. Právní a ekonomické podmínky v
ČR nejsou nastaveny na přírodě blízká (a předpokládám i efektivní) řešení.
Společenská poptávka po těchto opatřeních existuje a sílí. Stačí přečíst si (a také brát vážně)
připomínky některých obcí a ekologických organizací nebo se podívat na některé rybářské
internetové servery. Že to může fungovat dokládají ukázky ze zahraničí. Dobrým příkladem
byla série exkurzí, kursů a seminářů, které v nedávné době uspořádala Agentura ochrany
přírody a krajiny. Tyto akce se zabývaly ukázkami toho, jak obdobné problémy řeší
v sousedním Bavorsku. Ukazuje se, že problém je také v tom, podle jakých parametrů jsou
správci toků hodnoceni.
PŘÍKLAD Z LEGISLATIVNÍCH PODMÍNEK
Kritizoval jsem náš právní rámec. Zkusím být konkrétnější a uvedu jeden příklad z naší
legislativní houšti:
Vyhláška 470/2001 Sb., kterou se stanoví seznam významných vodních toků a
způsob provádění činností souvisejících se správou vodních toků uvádí:
§ 2
Základní pojmy
,,Pro účely této vyhlášky se rozumí
a) Přirozené koryto vodního toku ­ koryto vodního toku nebo jeho úseku, které vzniklo
přirozeným působením tekoucích povrchových vod a dalších přírodních faktorů a které může
v důsledku tohoto působení měnit svůj příčný profil, popřípadě i svou trasu v území a nebylo
upraveno, změněno nebo nově zřízeno vodním dílem. Ostatní koryta vodních toků, nejsou
69
přirozenými koryty vodních toků, a to i v případě, že bylo obnoveno přirozené koryto vodního
toku."
Dopad tohoto ustanovení se projevuje v kombinaci s § 5:
§ 5
Péče o koryto vodního toku nebo jeho úseku a vlastní vodní díla
,,Správce vodního toku
...
b) udržuje vlastní vodní dílo, opevnění břehů a dno v upravených úsecích koryta
vodního toku tak, aby plnilo svou funkci až do průtoku, na který bylo vybudováno, přitom
zejména sleduje zachování průtočné kapacity koryta vodního toku a stability podélného
sklonu jeho dna,
c) odstraňuje nánosy z koryta vodního toku, pokud brání průtoku vody a pokud to není
povinností vlastníka stavby nebo jiného zařízení v korytu vodního toku,
...."
Předmětem revitalizace (obnovy přirozeného koryta) často bývá mj. snížení průtočné kapacity
a umožnění rozlivu do nivy na nezastavěné pozemky jako efektivní způsob retence vody
v povodí. Uvedené ustanovení ovšem (zřejmě?) znamená, že správce toku by měl
revitalizované koryto vrátit do původní podoby i v případě vodoprávního odstranění stavby
úpravy toku.
Další nevyřešené legislativní otázky revitalizací souvisí například se stavebním zákonem a
určením účastníků územního či stavebního řízení právě v případě snížení kapacity koryta a
tedy dotčení řady vlastníků pozemků v nivách.
Za všemi těmito otázkami se skrývá i (politicky) závažné téma snížení protipovodňové
ochrany nezastavěných území.
EKONOMICKÉ NÁSTROJE
Navrhovaná opatření musí mít nějaký ekonomický rámec. Do této otázky počítám i vlastnické
vztahy a o nich se zmíním podrobněji, spíše ovšem v otázkách. Zmínil jsem § 68 vodního
zákona (území určená k rozlivům povodní). Za omezení náleží vlastníkům náhrada. K ní
ovšem neexistuje příslušný fond.
Lze předpokládat, že by při splnění nějakých podmínek byli vlastníci nezastavěných pozemků
v nivách ochotni strpět častější záplavu svého území? Těmi podmínkami se myslí například
jednorázová dotace na zalesnění a zajištění porostu, paušální náhrada za škody na
zemědělských porostech, apod. Jaké by ty podmínky musely být? Které části by bylo lepší
vykoupit? I to jsou otázky, které měly být řešeny v závazné části PHP.
ZÁVĚR
Probíhající plánování v oblasti vod přináší šanci na změnu v koncepci vodního hospodářství
směrem k přírodě bližší a efektivnější správě vodních toků a volbě investic. Je otázkou zda
tato příležitost bude využita. Nerad bych, aby se diskuse zvrhla v kritiku nádrží, jakkoliv si
dosavadní postup o tuto kritiku říkal. Dokážu si představit, že se prokáže efektivnost a
potřebnost některých nádrží. Nicméně dosud nezastavěné údolní nivy si zaslouží stejnou
územní ochranu a té se jim ve stejné míře a důrazu nedostává. To platí i pro podporu dalších
,,měkkých" opatření. Je nezbytné posuzovat a porovnávat efektivnost všech typů opatření a
jejich kombinací. Tento nedostatek by měl být napraven zejména při další přípravě POP.
70
LITERATURA
Plán hlavních povodí. Návrh schválený usnesením Vlády ČR č. 562 ze dne 23.5.2007.
Autor:
Ing. Tomáš Havlíček, ATELIER FONTES, s.r.o., Křídlovická 19, 603 00 Brno, tel/fax 549
255 496, e-mail: havlicek@fontes.cz
71
VODÁRENSKÉ OBJEKTY V DOBĚ EXTRÉMNÍCH STAVŮ
EXTREME STAGES OF WATER SUPPLY STRUKTURES
Jaroslav Hlaváč, Jiří Novák
ANOTACE
Článek se zabývá teoretickými východisky i praktickými poznatky z oblasti analýzy rizik,
která nastávají v důsledku změn klimatu ve vodárenství. Upozorňuje na potřebu systematické
přípravy na extrémní stavy a uvádí příklady takových situací. Uvádí doposud známé příčiny
extrémních situací a metodické teze k jejich řešení na úrovni firmy i oboru.
KLÍČOVÁ SLOVA
Riziková analýza
Plánování v oblasti vod ­ základní pojem, která užívá vodní zákon (zák. č. 254/2001 Sb.
v platném znění)
Chráněné oblasti umělé akumulace povrchových vod ­ nový pojem, který by měla zavést
připravovaná novela vodního zákona
ABSTRACTS
The article call a peopleś attention to hazard operation study of climate changes effect on the
water supply branch. The article also shows the need of preparation to extreme stages and
features some examples. There are also featured extreme situations reasons and there is
mentioned how to solve such extreme situations in the water plant, and in the water supply
branch.
KEY WORDS
Hazard operation study
Planning in the water supply branch - is the basic definition used by the water law in
force(No. 254/2001 Sb.)
Surface water artifical storage protected areas - this is the new term, that should be established
in prepared novel of the water law.
Četnost extrémních stavů v oblasti zásobování pitnou vodou se zvyšuje a je pravděpodobné,
že tento trend bude v dohledné době pokračovat. Potvrzují to nejen teoretické modely, ale
i zkušenosti z posledních pěti až deseti let. O klimatické změně a jejím vlivu na hydrologický
režim již v současné době není pochyb, shodují se na tom všechny modely i renomovaní
experti, liší se pouze v odhadované kvantifikaci těchto jevů v konkrétních lokalitách
a časových intervalech.
Je vhodné připomenout, že existuje rozsáhlá zpráva Společného výzkumného střediska
Evropské komise z roku 2005, která byla vydána Ministerstvem zemědělství ČR ke
Světovému dni vody 2007. V ní jsou analyzovány trendy vývoje podle evropských regionů.
I když jde o zprávu předběžnou a kvantifikace je pouze přibližná, je podložena natolik
solidně, že je nutno ji považovat za důvěryhodnou.
Aktuálně se předpokládá, že srážkové úhrny poklesnou, zatím co četnost a intenzita
přívalových srážek vzroste. Z toho vyplývá i vzrůst četnosti suchých období. Předpokládá se,
že dosavadní stoleté povodně a stoletá sucha se mohou vyskytovat s periodou 10 až 50 let.
72
Proto je nutné se na častější výskyt extrémů připravit a zpracovat si potřebné dokumenty,
nejlépe jako součást provozních a havarijních řádů, což umožní, aby se při těchto situacích
dalo postupovat podle promyšlených pravidel s minimem improvizací a chyb. Jednou
z možností je
POUŽITÍ RIZIKOVÉ ANALÝZY
jako metody, o níž existuje poměrně rozsáhlá literatura. Proto zde připomeneme pouze
několik jejích hlavních zásad.
RIZIKOVÁ ANALÝZA MÁ VE SVÉ OBECNĚ-TEORETICKÉ ROVINĚ
DVĚ DIMENZE:
* míra (objem, velikost) nebezpečí, které hrozí v případě vzniku rizikové události,
* pravděpodobnost (četnost, frekvence), s jakou lze vznik rizikové události očekávat.
Pro možnost je kvantifikovat, je nutné v prvém kroku identifikovat (sepsat, popsat) reálná a
potenciální rizika, která by mohla vodní zdroj ohrozit jak po stránce množství, tak i jakosti
vody. Tento krok intuitivně provádí každý, kdo se provozem vodních zdrojů zabývá, je však
vhodné si postup a zásady systematicky utřídit. Tím se lze vyhnout obvyklé praxi, že rizika o
nízké četnosti jsou podceňována, i když jejich případný dopad může být velmi závažný. Pro
prvou orientaci můžeme identifikovat (bez nároku na úplnost) nejčastěji se vyskytující plošná
rizika ohrožení zdroje povrchových vod (některé z nich se vztahují i k vodám podzemním).
Z hlediska množství vody:
* suché období (krátkodobé nebo střednědobé, spojené zpravidla se zvýšenými teplotami
ovzduší)
* klimatická změna (globální oteplování, rostoucí extrémy počasí)
* kolize se zájmy protipovodňové ochrany (předvypouštění nádrží)
* havarijní stavy s nutností vypouštění nádrží (statika hráze, havárie zařízení hráze, nutnost
neplánovaného zvýšení průtoku pod nádrží)
Z hlediska jakosti vody:
* eutrofní jevy
* okalové stavy
* havarijní úniky látek ohrožujících jakost vod
* vypouštění odpadních vod
* eroze
* plošné a difúzní znečištění
* vandalizmus a terorizmus
* možnost výskytu nových subtropických patogenů.
Složitějším problémem je kvantifikace výše zmíněných dimenzí (velikost a četnost) a jejich integrace do
srovnatelné škály.
Jako metodické varianty je možné pro kvantifikaci použít tyto postupy:
* Měření ­ tento postup je relativně objektivní, avšak použitelný pouze tehdy, existuje-li
dostatek dat pro vyhodnocení, tedy dostatečně dlouhá řada měření a evidence rizikových
událostí. Při použití historických dat je nezbytné zhodnotit, zda podmínky v době
pořizování dat, nejsou zásadně odlišné od aktuální či perspektivní situace.
* Analogie­ tento postup se používá v případě existence dat pořízených na jiném systému,
který však je svým charakterem srovnatelný se systémem hodnoceným.
73
* Odhady ­ je to sice postup subjektivní a intuitivní, avšak provádí-li se odhad
kvalifikovaně, je v situaci neurčitosti použitelný s výhradou přibližnosti. Je používaný
poradenskými firmami jako vstup do různých formalizovaných systémů.
* Expertní posudky, expertní systémy ­ mohou do jisté míry objektivizovat odhady. Mají tu
přednost, že pracují s kvalifikovanějšími odborníky (experty), kteří zpravidla nejsou spjati
s posuzovaným systémem a disponují určitou autoritou, často podloženou formální
kompetencí (znalci, autorizované osoby, auditoři, akademici a pod.).
* Matematické modely ­ mají za úkol vytěžit ze vstupních dat maximální informační
hodnotu ve formě, která je prakticky použitelná. Nejjednodušší jsou matematicko ­
statistické postupy (extrapolace, trendy, zjištění cyklů, vícerozměrné metody) jimiž
zpravidla lze vypočítat pravděpodobnost vzniku a předpokládanou výši rizika. Z tohoto
hlediska se dobře osvědčují vícerozměrné metody, zejména regresní analýza, diferenciální
analýza a faktorová analýza. Pravidlo hledání souvislostí mezi vysvětlovanou proměnnou
a proměnnými vysvětlujícími umožní kvalifikovanější prognózu než je pouhý výpočet.
Můžeme totiž přihlížet i ke znalostem nebo představám o vývoji těch vysvětlujících
proměnných, které mají v modelu významnou váhu. Značný informační potenciál má
faktorová analýza, kde ovšem je nezbytná kvalifikovaná interpretace faktorů.
Tolik k teoretickému základu. Jako podklad pro přípravné dokumenty mohou však posloužit i
zkušenosti z minulých období, které chce tato stať přinést.
Jedním z příkladů je připlavení velkého množství plovoucího materiálu z povodí nad
vodárenskou nádrž (v tomto případě dřeva z rakouské strany přineseného vodami Dyje do
vodárenské nádrže Znojmo). Rizikem je možnost poškození odběrného objektu a dalších
zařízení, negativní dopad na jakost surové vody a tedy minimálně zvýšené provozní náklady
při výrobě vody pitné. Řešením je spolupráce se správcem nádrže na urychleném odstranění
naplaveného materiálu.
Další možností poučení z předchozích mimořádných stavů je vhodné technické vybavení a
včasné použití techniky. Účinná je i demontáž strojů, technologických prvků a jiných zařízení
v rámci preventivních opatření např. před povodní, která může zasáhnout vodárenský objekt.
Poznámka autorů: presentace na konferenci bude přednostně zaměřena na příklady a
dokumentována fotografiemi.
DOPAD EXTRÉMNÍCH STAVŮ NA ZÁSOBOVÁNÍ VODOU
Globální oteplování, klimatické změny a jejich důsledky se začínají stále více diskutovat na
nejrůznějších úrovních, a to nejen regionálních. Postupně se tento problém stává
celosvětovým. Optimální stav v zásobování obyvatelstva Země pitnou vodou nebyl dosud
vyřešen, výrazná část populace je bez trvalého přístupu k pitné vodě. Nastávající klimatické
změny však pravděpodobně tuto situaci ještě zhorší. Světový den vody ­ 22. březen, byl
v letošním roce poznamenán tímto nastupujícím fenoménem.
Z pohledu České republiky je třeba, kromě obecných poznatků a očekávaných dopadů, na
situaci pohlížet specificky v tom, že se ,,nacházíme na střeše Evropy". Předpokládá-li se
postupný pokles srážkových úhrnů současně s nárůstem četnosti extrémů (srážky, suchá
období, rozdíly teplot, nevyrovnanost srážek během roku atd.), bude třeba mj. zvýšit důraz
na hospodaření s vodou obecně, pitnou vodu nevyjímaje. V minulosti, kdy cena vodného
byla dotována a v podstatě se ,,plýtvalo levnou vodou", objevovaly se problémy
při zásobování v množství ­ ve vydatnosti využívaných vodních zdrojů. Bylo běžné, že se
74
prováděly intenzifikace pramenišť, vyhledávaly se nové vodní zdroje a investovalo se do
jejich zprovoznění. V letních obdobích se vyhlašovala regulační opatření k šetření pitnou
vodou. To však byla situace poněkud odlišná, další, případně náhradní vodní zdroje byly
k dispozici a alespoň v našich zeměpisných šířkách nebyly obavy s ,,obnovitelností
vydatnosti" (povolovalo se a jímalo množství podzemní vody odpovídající dynamickým
zásobám). Postupem času, kdy se odbouraly dotace do provozu vodovodů a cena vodného
odpovídá nákladům, snížila se u nás spotřeba vody na obyvatele a tedy i výroba pitné vody.
Nastalo období, kdy se mnohem více dbalo na kvalitu vod a nevhodné zdroje se mohly
postupně nahrazovat zdroji perspektivními a zaručenými jak z pohledu jakosti, tak i
vydatnosti. Toto ,,přechodné období" však nebude trvat neomezeně dlouho, neboť
diskutované, výše zmíněné a očekávané změny s dopadem na zásoby vody, jsou skutečně
reálné. Pravděpodobně nepřijdou během několika málo let, ale příprava na ně, prevence a
další opatření jsou aktuální již dnes. Signalizuje to např. stále větší četnost klimatických
extrémních stavů a jejich přímý dopad do oblasti zásobování pitnou vodou.
Jako příklad lze uvést situace z posledních dvou let. V roce 2006 se našeho území dotkly dvě
povodně ­ v březnu a v červnu. Svým způsobem zkomplikovaly zásobování pitnou vodou,
přinesly zvýšené provozní náklady i vícepráce na odstraňování škod. Podzim téhož roku však
již byl výrazně suchý. Vodohospodáři očekávali doplnění zásob vod ve vodních zdrojích po
zimním období ze sněhové pokrývky. Loňská zima však byla v našich klimatických
podmínkách výrazně chudá na srážky. S příchodem jara se sice neopakoval povodňový stav
z března roku 2006, ale nedošlo ani k pozvolnému tání sněhu a tedy k zasakování tolik
potřebné vody po suchém podzimu. Na zimu chudou na srážky navázalo dokonce i suché jaro
2007 s teplotními extrémy a řadou teplotních rekordů. Důsledkem je pozorovatelný pokles
hladin podzemních vod ve využívaných vodních zdrojích pro výrobu pitné vody.
PŘÍPRAVA ZÁSADNÍCH ZMĚN A OPATŘENÍ
Situace se promítne do řady oblastí, z nichž každá má své specifické problémy a především je
náročná na čas, financování a vlastní realizaci v praxi. Neopomenutelným krokem je i oblast
práva. Je nezbytné, aby každý zásadní krok, každá změna, nová koncepce apod. měly oporu
v zákoně. Přesto, že se v současné době u nás přijímá nesrovnatelně více právních předpisů
než před několika málo lety, je na jejich přípravu a realizaci potřeba dlouhé časové období.
V oblasti vodního práva byl zásadním přelom let 2001 a 2002. Od 1. ledna 2002 platí nový
vodní zákon a zákon o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu, včetně celé řady
nově vydaných prováděcích předpisů.
Z pohledu popisované problematiky není podstatné, že oba zmíněné zákony za zhruba pětileté
období postihlo několik drobnějších novel. Jedním z významných problémů, který zejména
nový vodní zákon řeší, jsou zásadní změny v Plánování v oblasti vod. Starší vodoprávní
předpisy byly ve své době moderní a pojem plánování znaly. (Zák. č. 11/1955 Sb. hovořil o
Státním vodohospodářském plánu, zákon o vodách č. 138/1973 Sb. jej aktualizoval jako
Směrný vodohospodářský plán, který platí dosud).
Současný vodní zákon v platném znění je již v souladu s předpisy Evropského společenství.
Respektuje tzv. Rámcovou směrnici (Směrnice 2000/60/ES evropského parlamentu a rady
z 23. října 2000 ustavující rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky), a to i
z pohledu plánování. Hlavními dokumenty v Plánování v oblasti vod v ČR budou:
* Plán hlavních povodí ČR
* Plány oblastí povodí
* Programy opatření.
Všechny tyto dokumenty mají svůj režim (obsahu, zpracování, schvalování, aktualizace) a
v konečné fázi nahradí Směrný vodohospodářský plán. Jednou ze zásad procesu plánování je
75
tzv. Strategie zapojení veřejnosti do procesu vodohospodářského plánování (jedná se o
aktivní zapojení široké veřejnosti, informace o zveřejňování, výzvy k podnětům atd.).
Komplexní pohled na výše popsané problémy přinese celou řadu poznatků (ale i problémů):
* Pokud chceme být dobrými vodohospodáři, musíme se na věc dívat především z hlediska
umístění naší republiky. Jsme skutečně na střeše Evropy, jedná o rozhraním tří úmoří.
Veškeré vody z území Čech odvádí tyky pramenící v pohraničních pohořích (Vltava a
Labe se svými přítoky) do Severního moře. Slezskou část Moravy odvodňuje Odra do
Baltského moře, zbytek Moravy stejnojmenná řeka se svými přítoky do moře Černého.
Jediné vody, které k nám přitékají, jsou z části povodí Dyje. Tato řeka má dvě pramenné
oblasti ­ Moravská Dyje pramení na Českomoravské vysočině a teče do Rakouska, druhý
pramen Dyje je na rakouském území, kde se oba toky spojují. Tyto vody následně naším
územím pouze protékají relativně krátkým úsekem a později, jako přítok Moravy, naše
území opouští. Lze však s potěšením konstatovat, že na Dyji na našem území je
vybudováno několik nádrží (Vranov nad Dyjí, Znojmo, Nové Mlýny), které napomáhají
k lepšímu hospodaření s těmito povrchovými vodami.
Zadržení atmosférických srážek na území ČR by mělo být jedním z hlavních cílů.
Jde o vodu jako základu života, jako vodu pitnou, závlahovou, potřebu pro
zemědělství, lesnictví, energetiku, rekreaci i jako ,,národní bohatství". Snahou by
tedy mělo být zadržování vod, zpomalení jejich odtoku z našeho území a
mnohonásobně efektivnější využití, naopak ale také snížení negativních vlivů a škod
(např. zmíněné povodně, eroze atd.). Jednou z možností je budování akumulací
* Výše je zmínka o procesu plánování, konkrétně jde o aktivní zapojení, informovanost a
podněty široké veřejnosti. V rámci ,,demokratického přístupu jednotlivců" nebývá
celospolečenská potřeba na prvním místě. Každý především hájí své osobní zájmy nebo
to,co se ho bezprostředně dotýká. Je samozřejmé, že je třeba brát ohled na majetkové (i
jiné důležité) zájmy jednotlivců nebo skupin obyvatelstva. Tyto však nelze nadřadit nad
celospolečenské. V současné době je na pořadu ,,veřejná diskuze kolem budování přehrad
v ČR". Vodohospodářské důvody jsou popsány výše, je zde i zmínka o právě probíhajícím
procesu plánování v oblasti vod. Jak Směrný vodohospodářský plán v minulosti, tak i
připravované nové plánovací dokumenty se zabývají optimálním využitím a
hospodařením s vodami na našem území. Proces plánování hovoří o chráněných
oblastech umělé akumulace povrchových vod. Je samozřejmé, že v běžné řeči se tento
pojem nahrazuje ,,výstavbou přehrad". V rámci informovanosti a aktivního zapojení
veřejnosti, mnohdy i nekvalifikovaného přístupu medií, se rozpoutala ,,kampaň proti
výstavbě přehrad". Veřejnost (jak soukromé osoby, tak i zástupci některých samospráv) se
obává zabírání území, likvidace majetku apod., protestuje se, sepisují se petice. Zpomaluje
se průběh přípravy plánovacích dokumentů, situace má dopad do rozvoje některých
regionů atd. Nepomáhá odborné vysvětlování, že se v nejbližším časovém horizontu
nebude žádné území zatápět vodou. Zpracovatelé plánovacích dokumentů jsou bezradní,
zjistilo se, že neexistují dostatečné právní podklady pro potřebné postupy, neplní se
zákonné termíny a ...voda teče (samozřejmě dále od nás pryč)
* Jen na doplnění uvedeme stručně právní pohled. Současný vodní zákon po tzv.
Euronovele (zák. č. 20/2004 Sb.) má ctít Rámcovou směrnici ES. Plán hlavních povodí
ČR měl být zpracován a schválen do 22. prosince 2006. Musíme bohužel konstatovat, že
Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem ŽP (zpracovatelé) i Vládou ČR jako orgánem
schvalujícím tento dokument zákonný termín nesplněn nebyl, mj. i z výše popsaných
důvodů. Dále se tedy na něm pracuje a především správci povodí provádí přípravné práce
na pořízení plánů oblastí povodí, bez plánu hlavních povodí ČR však nelze v tomto směru
nic finalizovat.
76
V souvislosti s novým Správním řádem, novým stavebním zákonem i na základě dalších
zjištění bylo uloženo ministru zemědělství (ve spolupráci s ministrem ŽP a ministrem pro
místní rozvoj) připravit potřebnou legislativu (novelu vodního nebo stavebního zákona).
Právě v současné době je zpracována a probíhá připomínkovým řízením novela vodního
zákona řešící především otázky usnadnění realizace protipovodňové ochrany, dále
upřesnění některých kompetenčních nejasností vodoprávních úřadů a další.
ZÁVĚREČNÉ SHRNUTÍ A DOPORUČENÍ VYPLÝVAJÍCÍ ZE
ZKUŠENOSTÍ
Z hlediska organizačního, provozního a ekonomického lze předpokládat, že budou kladeny
zvýšené nároky na dispečerské řízení, přenos dat, zajištění pohotovostních kapacit jak po
stránce personálu, technických prostředků (zejména výkonných mechanismů), tak i po stránce
dostatečných finančních zdrojů. Tyto rostoucí nároky budou znamenat jak tlak na provozní i
investiční náklady, tak i tlak na sledování a stimulaci efektivnosti hlavních i podpůrných
procesů. Při tom je nutno zohledňovat, že klíčovou roli bude hrát kvalifikace personálu.
V prostředí dynamického a neurčitého vývoje je působnost sebepečlivěji vypracovaných
standardů, certifikací a podobných dokumentů omezená, a to z toho důvodu, že není reálné
popsat v úplnosti veškerá rizika, jejichž výskyt přichází v úvahu. To však vůbec neznamená,
že nemá být věnována pozornost dokumentaci řešení havarijních stavů, ale že je nutné tuto
dokumentaci soustavně aktualizovat a doplňovat.
Lze předpokládat, že poroste role provozních rezerv. To se týká jak oblasti technické, tak i
personální a finanční. Je to velmi diskutabilní téma, protože je v přímém protikladu
s obecným trendem k růstu efektivnosti. Rezervní, tedy průběžně nevyužité kapacity
představují zátěž hospodaření jak provozovatelských firem, tak i veřejné správy. Z toho
vyplývá nedůvěřivý postoj makroekonomů k této problematice. Částečně lze těmto zátěžím
čelit vhodnou kooperací zainteresovaných subjektů. Ta však musí být do detailů připravena
tak, aby v okamžiku, kdy mimořádný stav nastane bylo jasné, jaká role je jednotlivým
kooperujícím subjektům přisouzena.
Doporučuje se:
* zkontrolovat, zda provozní dokumentace (provozní řád, havarijní plán) obsahuje opatření
pro případ extrémních vodních stavů, případně tato optřaní aktualizovat
* provést alespoň předběžnou analýzu rizik ohrožení vodního zdroje a tuto analýzu
pravidelně aktualizovat
* provést si bilanci prostředků (personálu, techniky, financí) potřebných pro případ ohrožení
vodního zdroje a pokud nejsou postačující vlastní prostředky, smluvně zajistit možnost
použití externích
* zkontrolovat, případně doplnit a zlepšit technický stav vodního zdroje (odběrného objektu,
úpravny vody, příp. nádrže)
* vzniklé extrémní stavy pečlivě dokumetovat a analyzovat pro potřeby využití zkušeností
v budoucnu
* účinně spolupracovat se správcem vodní nádrže, případně vodního toku a s veřejnou
správou.
Nemůžeme ze své pozice významně ovlivnit nepříznivý vývoj klimatu, růst četnosti
a intenzity extrémních stavů, nezbývá, než se na ně důkladně připravit, neboť kdo je
připraven, je méně ohrožen.
77
Je jasné, že tak složitá problematika nemůže být řešena jen v rámci určité firmy nebo
subjektu, ale je zde potřebná nejen solidarita spolupracujících subjektů, ale významná role
kvalifikované a emancipované veřejné správy.
Doc. Ing. Jaroslav Hlaváč, CSc.; hlavac@vasgr.cz
Ing. Jiří Novák; novak@vasgr.cz
VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a.s., Soběšická 820/156, 638 01 Brno
LITERATURA
PRETEL, J.: Klimatická změna a její vliv na vodní režim. Vodní hospodářství, 7/2006, s. 227
­ 230.
NOVÁKOVÁ, P.: Zhodnocení vlivů vnějších činitelů povodí na jakost vody. Disertační
práce. Brno: MZLU v Brně, 2004. 156 s.
NOVÁK, J.: Plánování v oblasti vod se zaměřením pro účely zásobování pitnou vodou.
VODA ZLÍN, X. mezinárodní vodohospodářská konference březen 2006.
HLAVÁČ, J. ­ NOVÁK, J .: Součinnost správců povodí, provozovatelů vodovodů a veřejné
správy při péči o vodní zdroje. Sborník konference Pitná voda 2006, Tábor, W&ET Team,
2006, s. 311 ­ 316.
HLAVÁČ, J.: Perspektivy využívání historických objektů a technologií ve vodárenství. Aqua
Trenčín 2006, 8s.
HLAVÁČ, J. ­ NOVÁK, J .: Provoz vodních zdrojů za extrémních vodních stavů. Pitná voda
Trenčianské Teplice, 2006, 6 s.
EISENREIDER, S.J. et al. : Změna klimatu a evropské vody. EK SVS, 2005, 249 s. in: 2007
World Water Day, Mze ČR, CD 19,4 MB.
78
ZKUŠENOSTI Z EXTRÉMNÍCH POVODNÍ 1997 ­ 2006
EXPERIENCE FROM EXTREME FLOODS IN THE YEARS
1997-2006
Jana Kadeřábková
ANOTACE
Povodně, jejich příčiny, následky a řešení. Stav ochrany před povodněmi při katastrofální
povodni v červenci 1997 a změny v porovnání s extrémními povodněmi r. 2002 a 2006.
Porovnání připravenosti v úrovni - občan, samospráva, státní správa. Odpovědnost každého
jednotlivce znát a rozumět možnému ohrožení a být na ně připraven. Význam včasného
varování. Odpovědnost zodpovědných za přípravu a plánování, ale také za dodržování
pravidel při krizové situaci. Role médií. Význam a problémy technických protipovodňových
opatření. Jaká jsou 10 let po katastrofě roku 1997 stanovena zásadní strategická opatření, t.j.
rámcové cíle a jaká je koncepce optimálních či přijatelných navazujících opatření na ochranu
před povodněmi pro oblast povodí, obec a pro občana?
KLÍČOVÁ SLOVA
Povodně, ochrana před povodněmi, strategická opatření
ANNOTATION
Floods and their reasons, flood effects and their solving. Flood protection status before
catastrophic floods in 1997 and changes in comparison with flood protection during extreme
floods in 2002 and 2006. Comparison of readiness at the citizen ­ local government ­
government levels. Each individuaľs responsibility to know and understand possible
exposure and readiness to respond. Significance of early warning. Responsible person's
responsibilities for preparedness and planning as well as for abidance by rules during crisis.
Role of media. Importance and problems of anti-floods precautions. Which basic strategic
precautions are determined 10 years after 1997 catastrophe ­ it means which general aims are
determined and which conception of optimal or acceptable consequential precautions for
floods protection for river basin, municipality and individual?
KEY WORDS
Floods, flood control, strategic precautions
POVODNĚ A JEJICH PŘÍČINY
Povodněmi se ve smyslu vodního zákona rozumí přechodné výrazné zvýšení hladiny
vodních toků nebo jiných povrchových vod, při kterém voda již zaplavuje území mimo
koryto vodního toku a může způsobit škody. Povodeň může být způsobena přírodními jevy,
(přirozená povodeň), nebo jinými vlivy, zejména poruchou vodního díla, která může vést až
k jeho havárii - protržení (zvláštní povodeň).
Každá povodeň je jedinečná, každá je jiná svým vznikem, rozsahem a průběhem a především
může přijít kdykoliv a kdekoliv.
Základní příčinou přirozených povodní jsou vždy a jedině srážky (déšť, voda ve sněhu) a
rozměr povodně určuje především množství srážek, jejich intenzita, trvání a rozdělení v ploše.
79
Průběh pak souvisí s okamžitými podmínkami jako je stav toků a jejich kapacita, retenční
schopnost vodních děl, nasycenost půdy, zámrz země, stav vegetace, úroveň spodní vody,
také celkový stav krajiny atd. Každou povodeň charakterizuje hodnota kulminačního průtoku,
tvar a objem povodňové vlny a také doba trvání povodně. Povodně způsobené ledovými jevy
na tocích mají charakter spíše lokální a nevyvolávají výraznější problémy či škody.
V České republice patří povodně k nejpravděpodobnějším a nejčastěji se vyskytujícím
přírodním katastrofám, které způsobují materiální škody a také ztráty na lidských životech.
Česká republika byla v posledních 10-ti letech postižena velkými přírodními katastrofami
hned několikrát. Platí to zejména o povodních na Moravě v červenci 1997 (52 obětí, škody 62
miliard Kč), ve východních Čechách v červenci 1998 (6 obětí, škody 2 miliardy Kč) nebo v
Čechách a jihozápadní Moravě v srpnu 2002 (17 obětí, škody 73 miliard Kč).
Také rok 2006 bude patřit mezi černé povodňové roky ­ v tomto roce se vyskytly hned dvě
povodně velkého rozsahu a velkých škod. V březnu až dubnu 2006 postihla povodeň celou
Českou republiku, s výjimkou kraje Moravskoslezského a Plzeňského. Celkové škody činily 6
miliard Kč a je evidována ztráta 9 lidských životů. Extrémně rychlá a z hlediska průtoků
velmi vysoká povodeň na přelomu června a července 2006 zasáhla menší oblast - jižní Čechy
a jihozápadní Moravu.
K uvedeným rozsáhlým povodním je nutné zařadit další oběti a škody při bleskových
lokálních povodních z přívalových dešťů (Olešnicko, Kunštátsko, červenec 2002, 2 lidské
životy, poničené domy, komunikace).
Na druhou stranu by se nemělo zapomínat ani na suchá období, např. 1933-1934, 1947, 1954,
1971-1974, 2003 atd., které také přináší mnoho škod.
Velmi důležité je uvědomit si, že povodně posledního desetiletí byly extrémně velké, ale
extrémně velké povodně byly i v minulosti. Nejlépe je to vidět na příkladech povodní v
v následující tabulce.
(Tab. 1) Přehled několika velkých povodní v povodí Moravy a Dyje podle dochovaných
měření a porovnání s extrémními povodněmi posledního desetiletí
Tok Vodoměrný
profil
Rok Qmax
m3
/s
Rok Qmax
m3
/s
Rok Qmax
m3
/s
Qmax
07.
1997
m3
/s
Qmax
08.
2002
m3
/s
Qmax
3/4.
2006
m3
/s
Qmax
06.
2006
m3
/s
Desná Šumperk 1940 105 1927 95 1965 96 191
Třebůvka Loštice 1947 160 1938 140 1926 136 108 93
Morava Olomouc 1938 445 1946 410 1930 390 760 422
Bečva Dluhonice 1880 785 1919 620 1907 600 838 545
Morava Kroměříž 1938 725 1937 681 1911 680 1034 760
Dřevnice Zlín 1938 275 1987 250 1970 180 282 95
Svitava Bílovice 1938 170 1941 156 1962 119 125 112
Svratka Židlochovice 1941 520 1938 370 1926 292 223 230
Jihlava Ivančice 1947 438 1941 424 1941 313 122 248
Dyje Vranov 1900 481 1909 466 1906 373 430
364*
482
305*
577
230*
Dyje D.Věstonice
Nové Mlýny
1941 820 1947 815 1926 550 490*
312*
740*
657*
250*
215*
*průtok je ovlivněn vodními díly
80
NÁSLEDKY POVODNÍ - POVODŇOVÉ ŠKODY
Celkové ekonomické ztráty ve světě se podle údajů pojišťoven zvýšily za posledních třicet let
devětkrát. Nárůst škod je logický a je způsoben větší koncentrací lidí, rozvojem měst a obcí
(také směrem do záplavových území), průmyslovým rozvojem, vybaveností domácností i
firem (auta, PC, TV, ale také kanalizace, vodovody, plyn, komunikace) atd. Do určité míry
hraje roli také nezodpovědnost a nepřipraveností lidí čelit přírodním pohromám,
nepřipravenost chránit sebe a svůj majetek.
Není zcela korektní srovnávat celkové škody z povodní staršího data s povodněmi posledního
desetiletí, přijatelnější se jeví srovnání škod na tocích a vodních dílech­viz. obr. 1. Ale i toto
srovnání je poněkud zavádějící. Např. rok 1997 se v povodí Moravy zcela vymyká svou výší
porovnání s ostatními povodněmi. Velkou roli hraje ten fakt, že povodeň roku 1997 postihla
převážně povodí Moravy nad Dyjí, kde nejsou prakticky žádné retenční objemy na vodních
dílech, kterými by bylo možné jednak snížit průtoky a jednak je řízeně ovlivňovat tak, aby
nedocházelo v kritických oblastech ke střetu kulminací. Naopak povodně roku 2002 a také
obě povodně r. 2006 byly zásadní mírou ovlivněny manipulacemi v soustavě vodních děl
v povodí Dyje.
(Obr.1) Škody na majetku ve správě Povodí Moravy v období 1965-2004 v přepočtu na
cenovou úroveň roku 2004 (přepočet dle VUT Brno)
Z grafu škod na tocích a zejména z tabulky č. 2, ve které jsou uvedeny škody z povodní
posledního desetiletí, je patrné, že i relativně malé povodně vyvolávají škody na úpravách
toků, na ochranných hrázových systémech podél toků a také na objektech vodních děl.
814
595
423
397
304
275
257
214
169
158
155
107
93
73
71
54
45
44
35
20
15
10
8
7
4
2002
2000
1996
1986
1985
1990
2001
1983
1999
2293
2006
1979
1976
1968
1980
1969
1967
1982
1965
1987
1972
1966
1981
1970
1977
1974
1997
0
500
1000
1500
2000
2500
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26
Povodňová epizoda
Škodynatocíchvmil.Kč
Rok výskytu povodně:
81
(Tab. 2) Povodně 1996 ­2006 porovnání celkových škod s povodňovými škodami na tocích
Období
povodně
Škody na tocích
v povodí Moravy
v Kč
Celkový odhad
škod v povodí
Moravy v Kč
% škod na tocích
z celkových škod
QN
05/1996 19 000 000 19 000 000 100 % Q1/2 - Q10
09/1996 39 810 000 93 485 000 42,6 % Q1 - Q20
03/1997 2 800 000 2 800 000 100 % Q1/2 ­ Q2
07/1997 1 700 000 000 20 100 000 000 8,5 % Q1 ­ Q800
03/2000 189 000 000 214 000 000 92,5 % Q1 ­ Q10
07/2001 40 675 000 53 575 000 75,9 % Q1 ­ Q2
08/2002* 398 500 000 473 000 000 84 % Q1 ­ Q200
03-04/2006 813 600 000 2 400 000 000 34 % Q2 ­ Q200
Pozn.: Škody v tabulce jsou uvedeny v cenových relacích platných v době povodně.
Při povodní 1997 převažovaly škody na majetku mimo toky. Škody na tocích činily pouze 8,5
% z celkových škod.
V r. 2002 byly škody především na Dyji, která má ochranu v převážné části toku na Q100.
V r. 2006 byla povodeň v obou povodích ­ Dyje i Moravy, v povodí Moravy však byla
povodeň nesrovnatelně menší, než v r. 1997.
Při menších povodních (s větší četností výskytu) převažují škody na tocích nad ostatními
škodami a významnou roli při výši škod na tocích hraje rychlost povodně, stav vegetace,
zámrz apod. ­ srovnatelné povodně z hlediska výše průtoků na stejných tocích vyvolávají
někdy výrazně odlišné výše škod.
Protože škody na tocích lze vykazovat pouze na úpravách a objektech a jen částečně na
neupravených tocích (na neupravených tocích lze zahrnout do nákladů na odstraňování
povodňových škod nanejvýš náklady na zprůtočnění ucpaných profilů, zanesených profilů,
odstranění napadaných stromů, jiných naplavenin apod.), pak zákonitě vyvstává otázka,
děláme úpravy a vůbec technická protipovodňová opatření dobře? Nebo má vůbec smysl stále
dokola opravovat toky, jako je dravá Bečva? Po povodni 1997 se několik úseků Bečvy
ponechává v ,,přírodním"stavu a to je jistě dobrá cesta. V zastavěném území se bez
technických opatřeních neobejdeme. Není problém navrhnout ochranné hráze s těsněním, s
injekční clonou, opevněním koruny i paty hráze atd., touto cestou se řeší např. rekonstrukce
moravních hrází na Rakouském území po povodni 2006. Ve hře nejsou technická řešení, ale
finance. Vyvstává otázka ­ jsme tak bohatí, abychom si mohli dovolit levná opatření ?
OCHRANA PŘED POVODNĚMI
Ochrana před povodněmi je vodním zákonem č. 254/2001 Sb. definována jako
opatření k předcházení a zamezení škod při povodních na životech a majetku občanů,
společnosti a na životním prostředí prováděná především systematickou prevencí,
zvyšováním retenční schopnosti povodí a ovlivňováním průběhu povodní.
Takovými opatřeními jsou podle § 65 vodního zákona např. stanovení záplavových území,
vymezení stupňů povodňové aktivity, zpracování povodňových plánů, organizační a technická
příprava, příprava účastníků povodňové ochrany, varování při nebezpečí povodně, řízené
ovlivňování odtokových poměrů, zabezpečovací práce, záchranné práce atd.
Povodňová opatření ve smyslu ustanovení § 65 nejsou výstavba, údržba a opravy
staveb a ostatních zařízení sloužících k ochraně před povodněmi, jakož i investice
vyvolané povodněmi.
V roce 1997 byla povodňová ochrana značně poznamenána dlouhodobějším
podceněním této problematiky. Povodni předcházelo 10 let relativního klidu. Navíc
v devadesátých letech došlo k velkým obměnám úředníků Okresních úřadů, personální
82
obsazení nebylo stabilizováno a většina úředníků neměla žádné zkušenosti s řešením
povodňových situací. Samospráva obcí na tom nebyla o nic lépe. To stejné platí i směrem
k vyšším povodňovým komisím a dalším začleněným složkám povodňové ochrany.
Vzájemné komunikace a také snahy o rychlá řešení byly poznamenány neznalostí právních
předpisů o ochraně před povodněmi, neznalostí vlastních kompetencí, pravomocí a
povinností. Celá povodňová situace byla poznamenána tím, že téměř nikdo nevěřil velikosti
povodně a její ničivosti. Nevěřícnost úřadů i občanů, že i jejich obec nebo město může být
ničivou povodní zasaženo, byla velkým problémem varovné služby. Proto evakuace probíhaly
opravdu až po zatopení. Odezva příslušných povodňových komisí na varování od správců
toků nebyla v řadě případů včasná a mnoha škodám se dalo předejít. Je nutné si zároveň
uvědomit, jak těžké bylo cokoliv rozhodnout a zorganizovat, když v rozsáhlých zatopených
územích nefungovala ani elektřina, ani telefony, ani přenosy z automatických monitorovacích
stanic.
Povodeň v r. 1997 byla významná proto, že ukázala na mnoho nedostatků
v povodňové ochraně a na chybějící legislativu pro ochranu obyvatel a řízení za krizových
situací. V roce 2000-2003 pak byly schváleny významné legislativní předpisy zaměřené na
přípravu a na řešení krizových situací, především zákon 240/2000 Sb., o krizovém řízení,
zákon 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a zákon 254/2001 Sb., o vodách a
další. V souladu s touto novou legislativou následovalo zpracovávání krizových plánů krajů a
obcí a plánů krizové připravenosti subjektů kritické infrastruktury (energetiky, plynáren,
dopravní infrastruktury, veterinární služby, hygienické služby atd. a také podniků Povodí) a
povodňových plánů všech úrovní.
Při dalších extrémních povodních v r. 2002 a 2006 se nepochybně projevila celkově
lepší organizační a odborná připravenost všech složek povodňové ochrany, proběhlo nespočet
školení, bylo vydáno mnoho publikací, letáků k přípravě obyvatel, podniků atd.
Stále důrazněji vystupuje ,,netradiční,, protipovodňová ochrana - management. Způsoby, jako
jsou zdokonalování metod předpovědi a sledování vývoje povodní, modelování povodní,
vymezování záplavových území, sledování staveb v záplavových územích, jsou nástrojem, jak
je možné omezit budoucí povodňové škody.
PŘIPRAVENOST OBČANŮ, SAMOSPRÁVY, STÁTNÍ SPRÁVY
V připravenosti občanů na povodně není situace ani po roce 2006 nijak dobrá. Určitě je velmi
žádoucí a snad bude úspěšné zařazení výuky o krizových situacích a o přípravě na ně do škol.
Obecná pravidla, jak se chovat za povodně, jsou vydána mnohými letáky, lze mnoho
informací nalézt také na Internetu, zejména na stránkách HZS.
Ale strašně málo lidí ví o svém území, o svém domě, jak je dům chráněn či nechráněn, jaké je
ohrožení a jen málokdo vnímá, že i u nás platí, že každý má povinnost chránit sám sebe a svůj
majetek. Kolik vlastníků staveb sousedících s vodními toky zná § 52 vodního zákona, který
ukládá povinnost ve veřejném zájmu dbát o statickou bezpečnost a celkovou údržbu, aby
stavba neohrožovala plynulý odtok vod, a povinnost zabezpečit stavbu proti škodám
působeným vodou a odchodem ledu?
Jak je možné, že ani při druhé a třetí povodni v Podyjí nenajdeme přede dveřmi ohrožených
domů jediný pytel s pískem či jiné těsnění a zabezpečení domu?
Vede nás k této nekázni věčné spoléhání na stát? Nakonec, proč ne. Po každé povodni vlády
uvolňují povodňové balíčky. Naposledy v r. 2006 150 tis. Kč pro zaplavený dům. Pomoc
v nouzi je správná, nic proti tomu. Ale proč není zároveň finanční pomoc podmíněna ­ např.
polovina podpory povinně na zabezpečení domu pro příští povodně. Možností zabezpečení
jednotlivých domů je dost ­ viz. známý ,,povodňový domek", který je opakovaně několik
roků předváděn na brněnském výstavišti.
83
Stačí se podívat na dokumentaci povodní 2002 a 2006. Tři velké povodně na Znojemsku. Jak
přesvědčit občany o tom, jaké možnosti ochrany má nádrž Vranov, jak je přesvědčit o tom, že
ochrana města Znojma je zajištěna na Q100 (kolik měst na tyto parametry zdaleka
nedosáhne!), když převládá politikaření, volební boje a manipulace s veřejným míněním,
kterými dokáže zodpovědný překrýt i vlastní hrubé chyby. Jestliže povodňová komise ví o
neuzavřeném náhoně a nečiní žádné kroky k zabezpečení (a času měla 24 hodin), pak by měla
nést zodpovědnost za zaplavení několika ulic. Jednodušší, než nést osobní zodpovědnost, je
vypouštět mezi občany a do médií ,,že za vše mohou chybné manipulace na Vranově".
A zde se dostáváme do další oblasti, která není pro řešení krizových situací zrovna dobrá.
Provozovatel vodního díla musí při rozhodování o manipulacích zohlednit celé území, hned
pod nádrží Vranov je obec Vranov s nižší ochranou, než má město Znojmo. Na soutoku
Svratky, Dyje a Jihlavy je potřeba dbát na možné střety povodní atd. Je lidsky pochopitelné,
že starosta volený občany v jednom konkrétním městě více dbá na zájmy svých voličů, než na
zájmy dalších obcí, které mu náleží při výkonu funkce představitele povodňového orgánu
obce s rozšířenou působností? Jistě, pochopitelné to je, ale tento systém veřejné správy je
v zásadě špatný. Jiným příkladem může být i překročení kompetencí ze strany povodňového
orgánu obce s rozšířenou působností při nařizování manipulací na soustavě poldrů a řízených
inundací, které ovlivňují širší území, včetně území cizích států. Předčasné naplnění z důvodů
lokálních zájmů omezilo využití v úrovni kulminací a v závěru pak řízené zaplavení
obrovského území nemělo očekávaný a plánovaný, t.j. možný účinek. Kde je zodpovědnost?
Hejtman při vyhlášeném stavu nebezpečí nařídí evakuaci. Oprávněně a opodstatněně. Jak je
možné, že tento rozkaz není splněn? Starosty obcí (i za úroveň ORP) nenutí nic k dodržení
pravidel?! Pak je problém opět v legislativě.
Příklady z našich velkých povodní vypovídají o potřebě průhledných a jednoznačných
zodpovědností a znalostí. Jedno poučení, např. v Kanadě by těžko neukázněný starosta získal
pro svoji obec pomoc a dotaci od státu. Ani občan, který neuposlechne, nezabezpečí dům,
odmítne evakuaci apod., se pomoci příště nedočká. A u nás? Zdá se, že někde naopak
posílíme ochranu obce hlasitému (nebo politicky vlivnému?) nezodpovědnému starostovi,
třeba až na Q1000.
A příprava na povodně? Ani v roce 2007 nemají některé obce povodňový plán, někde
ho mají, ale neví se, kde je založen. Proškolené a připravené povodňové komise obcí jsou
často v nedohlednu. A to i v obcích, kde již velká povodeň byla. Kolik obcí si dá práci a
připomínkuje podle svých zkušeností předkládaná (výpočtová) záplavová území? Kolik
občanů je seznámeno s rozsahem záplavy a kolik občanů ví, že povodeň může být i větší než
Q100? Kolik obcí a občanů počítá s tím, že domy za hrázemi mohou být také ohroženy při
velké povodni?
Nechybí u nás podobná instituce, jakou mají zřízenou kanadské provincie ­
Emergency Management Organization (EMO), t.j. vyčleněný vysoce profesionální tým lidí,
který za krizového stavu stojí při rozhodování vedle šéfa provincie a v době klidu zajišťuje
krizovou přípravu, koordinuje jednotlivé úrovně, zajišťuje pomoc pro obce a jednotlivce, i při
zpracování povodňových plánů? Cvičí, školí, radí, co dělat, jak se chránit a to na všech
úrovních. Tým je také vyškolen pro odhadování povodňových škod. Spolupracuje se všemi
úrovněmi státní správy, se soukromým sektorem, s dobrovolníky, médii, atd. Tento tým
nenahrazuje ani policii, ani hasiče, ani referáty státní správy, ale stojí vedle nich.
ROLE MÉDIÍ
Ze zkušeností našich kolegů z USA po povodni na řece Mississippi za zmínku stojí: Jeden
z nešťastných závěrů, jak média popsala povodně v r. 1993 na horní Mississippi je, že
vytvořila mezeru v porozumění a důvěře mezi inženýry a lidmi. Tato mezera může
krátkodobě zapříčinit, že rozhodnutí týkající se povodní, mohou částečně poškodit ty, kterým
84
mohou nejvíce pomoci dobře navržené protipovodňové systémy. Vysílání médií při povodni,
lze charakterizovat jako kombinace ,,válečné" a ,,nemůžeš bojovat proti matce přírodě".
,,Lidé pytlují jako šílení a stále válku prohrávají". Když povodeň pokročila, tak spolky
,,zelení" a ,,zpět k přírodě" zatvrzele a efektivně prezentovaly své názory, kde hlavními
myšlenkami bylo, že protipovodňová ochrana je neefektivní a v horším případě zapříčinila
povodeň. Jejich úsilí jde tak daleko, že cíle jako jsou např. rezervace mokřadů, považují za
protipovodňovou ochranu.
K tomu není co dodávat, to platí bohužel i u nás. Média potřebují senzace a je určitě
zábavnější číst, jak se zaplavení lidé zlobí a nadávají (a také, jak se politici předvádějí), než
odborný výklad k tomu, co se děje a jaké jsou možnosti ochrany. Média bezesporu podporují
různé místní konflikty, dokáží také napsat, že ,,masa vody z řeky Moravy se valí na Brno",
veliký prostor dávají často i naivním ekologickým iniciativám.
Na druhou stranu však dělají média mnoho dobré práce (varování ČHMÚ prostřednictvím
ČT, ČR a dalších médií). Také mnoho závažných informací přímo z terénu za povodní
přichází např. na dispečinky Povodí od různých spolupracujících médií. Řešení ­ spolupráce a
zodpovědnost.
VÝZNAM VČASNÉHO VAROVÁNÍ PRO OCHRANU ŽIVOTŮ
Počet obětí a výši škod zmenšuje varovná služba, včasným varováním a fungujícím
systémem operativních opatření je prakticky možné téměř vyloučit ztráty na životech a snížit
materiální škody až o jednu třetinu. To platí pro povodně přirozené i pro povodně zvláštní.
Základem varování je monitoring.
Budování monitoringu a varovného systému povodňové služby je ve srovnání s náklady na
jiná technická opatření (protipovodňové stavby) v podstatě méně náročné a je velká škoda, že
se v této oblasti nepostupuje rychleji. I když od r. 1989, který pro ČR znamenal otevření
přístupu k novým technologiím, se v povodí Moravy vybudovala technologicky vynikající síť
vodoměrných a srážkoměrných stanic, jejich počet je však nedostačující.
Do popředí zájmu, jako součást krizového plánování a dispečerské práce, se dostávají
matematické modely srážkoodtokových vztahů a modely pro řešení průchodu povodní
údolími řek. Pro posouzení dopadů přirozených povodní i povodní zvláštních se dnes
sestavují i trojrozměrné digitální modely říčního údolí při využití dat získaných moderními
prostředky letecké a satelitní techniky apod.. Výpočet průběhu povodně říčním údolím se řeší
pomocí matematických modelů řady MIKE (Dánský hydraulický institut), v oblíbeném
produktu HEC ­ RAS (U.S. Army Corps of Engineers, Hydrologic Engineering Center). Pro
srážkoodtokové modely se užívá také domácí produkt Hydrog (Prof. Ing. Miloš Starý).
Problém dokonalého modelování s věrohodnými výstupy, které by umožnily kvalitní
operativní rozhodování o manipulacích, zabezpečovacích pracích, evakuacích a jiných
opatřeních, je v přísunu dostatečného počtu vstupních informací z měrné sítě.
Ke konci 2006 byl počet stanic Povodí Moravy na tocích 63, monitorovaných přehrad je 15
(záměr je 25) a srážkoměrných stanic je 35. To je zatím málo a ukázala to velmi dobře jarní
povodeň na Dyji v r. 2006, kdy se modelové předpovědi velice rozcházely s reálnou povodní
a při nástupu povodně se tak při rozhodování udělalo několik rozhodnutí chybných (zpětně
hodnoceno), naštěstí se nejednalo o rozhodnutí, která by zásadním způsobem povodeň
ovlivnila. Ale příště? Lépe by bylo urychlit výstavbu dalších stanic. S důrazem na to, že je to
opatření relativně levné a účinné.
Síť měření Povodí Moravy se doplňuje a koordinuje s monitoringem ČHMÚ. Měření
vodních stavů z celé České republiky jsou přístupná na stránkách www.voda-mze.cz a
www.chmi.cz., měření z povodí Moravy je přístupné na stránkách www.pmo.cz.
85
Systém vodních stavů na Internetu lze považovat za jeden z nejlepších počinů od povodně
1997. Internetové stránky jsou vynikajícím a rychlým zdrojem informací pro povodňové
orgány všech úrovní a také přímo pro občany.
VÝZNAM A PROBLÉMY TECHNICKÝCH OPATŘENÍ
Příčiny povodní ovlivnit nemůžeme. Ovlivnit však můžeme průběh povodně a škody
povodněmi způsobené. Po povodni 1997 se velice pečlivě zvažovalo, jak dál v povodňové
ochraně. Pomocí matematických modelů se vyhodnocovaly, bilancovaly a porovnávaly
možnosti, byl sestrojen rozsáhlý povodňový model povodí Moravy a Bečvy a řešily se
scénáře:- změny hospodaření v povodí a zachycení vody v krajině - lokální ochrana osídlení
ohrázováním - ochrana osídlení transformací kulminačních průtoků v retenčních prostorech
- využití částí průplavního spojení D - O - L k protipovodňové ochraně (odlehčovací koryta).
Model potvrdil naprosto jednoznačně, že na první místo účinnosti povodňové ochrany lze
zařadit přehrady a suché nádrže (poldry). Hrázové systémy, kanálová odlehčení a úpravy toků
jsou příznivé pro lokální ochranu určitého místa, ale pro níže ležící oblast mohou být
zhoršující. Změny hospodaření v krajině nepřináší žádný větší efekt, mohou se pozitivně
projevit při malých povodních (ale ty nás tolik netrápí), při velkých povodních je jejich
význam je nepatrný.
Nádrže jsou bezesporu podstatnou složkou povodňové ochrany, bohužel rozložení
ochranných možností v povodí Moravy však není vyvážené. Stupeň ochrany je velmi odlišný
pro jednotlivé obce a města. V povodí Moravy nad Dyjí je celkový objem ochranný pouze
11,3 mil. m3
a všechny nádrže mají spíše lokální význam. V povodí Dyje je situace lepší,
k dispozici je celkový ochranný objem 64,0 mil.m3
a povodňové situace je možné zásadně
ovlivňovat především manipulacemi ve větších nádržích, jako jsou Vranov na Dyji, Vír na
Svratce, Dalešice na Jihlavě a v nádržích Nové Mlýny na soutoku Dyje, Jihlavy a Svratky.
Také se tak stalo při povodních v r. 2002 a 2006 a prokázalo se, že pokud by se měla do
budoucna zásadním způsobem redukovat rizika povodní pro větší územní celky, pak klíčovou
roli v těchto zásadních řešeních musí sehrát několik nových nádrží, především v povodí
Moravy - Teplice, případně Mohelnice atd.
Retenční prostory klasických nádrží pro ochranu obcí a měst jednoznačně ano, jsou
bezpečné, při vhodně zvolených parametrech mohou zlepšit povodňovou ochranu pro velké
území. Přínos není jen v přímé ochraně. Naprosto zásadní je i možnost povodeň řídit a
ovlivňovat, vhodnými manipulacemi se může získat čas pro mnoho operativních opatření, ať
již pro jakékoliv zabezpečovací práce nebo evakuace a jiné. Stavby přehrad jsou sice
investičně nákladné, ale ekonomické parametry se mohou zlepšit energetickým využitím.
Zabere se a zatopí kus území. Ale nemusí se zase dělat téměř nic na toku pod. Toky a jejich
okolí nemusí vždy získat na kráse, pokud se podélnými či okruhovými hrázemi protká v
hustém osídlení celá krajina, aby by se mohla pustit voda z koryta do krajiny.
Suché nádrže nelze, na rozdíl od klasických nádrží, vždy považovat za bezpečnou
složku povodňové ochrany. Provozně není možné "suché" hrázové systémy udržet ve stavu
zcela bezpečném. Nikdy nebude před zahájením plnění znám jejich faktický průsakový stav,
který u klasických nádrží je jedním ze spolehlivých ukazatelů těsnosti hráze. Stačí málo, díry
po hlodavcích, odumřelých kořenech a podobně a může být vážné ohrožení zvláštní povodní.
K tomu pak stačí připomenout protržené hráze Dunaje u Komárna v r. 1965 s velkými
ztrátami na životech. O tomto problému je potřeba mluvit hlasitě, v posledních letech stalo
velmi módní mluvit o suchých nádržích a i rozumné návrhy na řešení povodňové ochrany
klasickými nádržemi se téměř bojíme vyslovit. Samozřejmě, že z hlediska ochrany přírody se
jeví suché nádrže šetrnější a finančně zdánlivě výhodnější (jen v prvních investicích,
provozní náklady pro zajištění bezpečného stavu mohou být velmi vysoké). Ale pokud by se
86
přesto suché nádrže upřednostňovaly, neměly by být hrázové systémy příliš vysoké a
zadržené objemy příliš velké a situovány by neměly být příliš blízko osídlení.
Zvláštní pozornost si zaslouží taková technická opatření, kde určený stupeň ochrany
(v osídlení zpravidla Q100) je zajištěn břehovými nebo odsazenými ochrannými hrázemi.
Při červencové povodni 1997 došlo k porušení ochranných hrází v celkové délce 136 km a k
protržení hrází v důsledku jejich přelití v 55 lokalitách. V r. 2002 byla protržena hráz Dyje u
Hrabětic, při jarní povodni 2006 to byla hráz moravní v Rakousku, v létě 2006 opět dyjská
hráz. Bilance havárií na hrázích není dobrá. Při důkladných pravidelných kontrolách můžeme
definovat slabší místa s možnými poruchami a můžeme tato slabší místa zabezpečit. Jistota
však nebude nikdy a po přelití může dojít k narušení hrází kdekoliv. Nejde tedy ani bezpečně
předvídat možný rozsah škod a vážnost ohrožení. Dají se udělat nějaká preventivní
zabezpečovací opatření ? Technicky jistě ­ je možné opevnit koruny hrází, opevnit paty hrází
i na vzdušné straně, hráze lze i zatěsnit. Finančně - dost těžko.
Máme se tedy hrází jako protipovodňové ochrany obávat? Taková otázka je
oprávněná a odpověď je vcelku jednoduchá. Do stanoveného stupně ochrany jsou hrázové
systémy výborné a používají se v celém světě. Překročí-li však povodeň hrázovou kapacitu,
stávají se ochranné hráze prvkem nebezpečným. Je nutné počítat s možným poškozením hrází
a tedy s určitou mírou nutného zabezpečení území za hrázemi (mohou to být např. plánované
nebo operativní evakuace, stavby povolované jen s kvalitními základy, z kvalitních
nenasákavých materiálů apod.) a také, kde je to jen trochu možné, s včasným řízeným
odlehčením na správná, předem určená území.
Dobrou cestou k zabezpečení ochrany před povodněmi je snaha o maximální využití
krajiny při průchodu povodní s tím, že se hrázovými systémy chrání jen osídlení a voda se
nechá proudit volným územím. Toto řešení má však jedno úskalí. V hustě osídlené krajině se
budují kilometry hrází, které jsou opatřeny mnoha a mnoha uzavíratelnými objekty (na
přítocích, svodnicích a příkopech, hráze jsou protkány mnoha přejezdy, které musí být za
povodně uzavřeny mobilními hrazeními. To vše může být dlouhá léta mimo provoz a vymění
se za tu dobu mnoho starostů a pak stačí selhání některého objektu či opomenutí některého
místa k uzavření a systém selže.
RÁMCOVÉ CÍLE A KONCEPCE OCHRANY PŘED POVODNĚMI
Vodní zákon v § 86 zařazuje stavební technická opatření jako předmět řešení Plánu
hlavních povodí České republiky (opatření i jejich provoz hradí stát), dále do Plánů oblastí
povodí, opatření sem zařazená hradí kraje, které za tím účelem vyčleňují v rámci svého
rozpočtu přiměřenou rezervu sloužící pro krytí ostatních opatření na ochranu před
povodněmi ve správním obvodu kraje. Stát může na tato opatření přispět.
Jednotlivé obce mohou činit opatření k přímé ochraně majetku na svém území. Stát a
kraje mohou na tato opatření přispět.
Právnické a fyzické osoby nesou náklady, které jim vzniknou vlastními opatřeními k
ochraně jejich majetku před povodněmi.
Vláda schválila v květnu 2007 Plán hlavních povodí ČR, který společně předkládala
ministerstva zemědělství a životního prostředí. Plán hlavních povodí není plánem výstavby
přehrad, ale je dlouhodobou koncepcí pro ochranu vod z hlediska množství i kvality v souladu
s vodní politikou Evropské unie. Cílem je jak protipovodňová ochrana, tak zajištění zásob
vody pro případ sucha a zásobování obyvatel pitnou vodou.
V Plánu hlavních povodí je zvýrazněna strategie zadržení vody v krajině. Dokument
neobsahuje seznam území hájených pro výstavbu přehrad v dlouhodobější budoucnosti.
Seznam, který byl součástí původního dokumentu, se bude dále detailně posuzovat.a schválen
by měl být až v r. 2009. V tomto smyslu je přece jenom po deseti letech od katastrofické
povodně roku 1997 určitým zklamáním, že se v Plánu hlavních povodí neobjevují některá
87
zcela zásadní strategická opatření s dosahem pro velké území, na která by se vázala všechna
další technická opatření. Jako dobrý příklad může sloužit nádrž Teplice. Na jedné straně tento
profil už několik generací hájíme, řešíme a stále dokola ,,přeřešujeme" varianty velká nádrž,
menší nádrž, suchá nádrž, ale na druhou stranu se snad vážně bojíme říci, že je to investice
zásadního významu pro povodňovou ochranu od Teplic až po Lanžhot, resp. až po soutok
Moravy s Dunajem a stejně tak je to strategická nádrž i pro zásobování vodou a pro udržení
kvality vody. Argumentuje se, že stavba nádrže je drahá. Je, ale je to investice návratná, ušetří
se hodně dalších roztříštěných nákladů, nádrž je schopna při zapojení energetického využití
zaplatit svůj provoz. Také vazba na jadernou energii a DOL by se mohla a měla jednou
dořešit atd.
V roce 2000 byl v povodí Moravy zpracován Generel protipovodňových opatření.
Generel zahrnoval všechna teoreticky možná technická opatření v povodí, od nádrží, úprav
toků až po vymezení území pro řízená odlehčení za povodní. Ke škodě celého povodí nebyl
tento generel dopracován do koncepčně propojených a především věcně a závazně
navazujících opatření. Při plánování a realizaci technických opatření je sice generel zcela
správně základním materiálem a východiskem, ale v praktickém životě sehrávají roli při
realizaci staveb protipovodňových opatření (PPO) mnohdy jiná kritéria, než návaznost. Jsou
to často majetkové záležitosti, nesouhlasy vlastníků pozemků, blokační či zdržující vstupy
ekologických iniciativ, nesporně někdy mohou převažovat také lokální politické zájmy nad
odborností a potřebností.
Nebojme se zkušeností jiných a nebojme se ani zkušeností vlastních a naučme se je
využívat. Závěr učiněný v USA po z velkých povodních na řece Missisippi se dobře hodí i
pro nás: ,,Do příčin povodní v posledních 10-ti letech lze zahrnout vlhčí podnební cyklus.
Podnební cyklus je přírodním fenoménem a zatímco se lidstvo různí v názorech, jak mnoho
tento cyklus naše podnebí ovlivňuje, o jeho existenci není pochyb.
Změny v našem počasí jsou přisuzovány mnoha vlivům:
- změny vlivem proudových letadel
- znečištění ovzduší
- sopečné erupce
- sluneční skvrny a záření
- globální oteplování
- El Niňo
- přírodní dlouhodobé efekty počasí
- ozónová díra
Je třeba si uvědomit, že základní příčinou povodní je - DÉŠŤ! Protipovodňová opatření by
měla být taková, aby se povodňové škody minimalizovaly, ale zároveň musí zabránit
neuváženým zásahům a jednorozměrným řešením.
Řešení by mohlo zahrnovat:
- V záplavovém území ponechat a patřičně chránit pouze nutné stavby či jiné potřeby,
ostatní ze záplavového území přesunout.
- Přehrady, hráze a zdi, hlavně v urbanizovaných oblastech, mohou být efektivním
inženýrským řešením problémů s povodněmi a na vhodných místech budou stále
nezbytné.
- Znovuoživení mokřadů v záplavovém území, kde je to možné, může redukovat
povodňové škody a poskytnout protipovodňovou ochranu pro malé povodně."
Poznámka na závěr: Zkusili jsme u nás posoudit, zda by nebylo levnější pro stát (pro nás
všechny) občas místo stavění hrází opravdu ochránit jen jeden ohrožený dům, skupinu domů
nebo některé objekty raději ze záplavového území opravdu přesunout?
88
POUŽITÁ LITERATURA A PODKLADY
[1] ,,Perception and reality concerning the 1993 Mississippi river flood: an engineerś
perspective" autorů James T. Lovelace, P.E., Chief, Hydrologic and Hydraulics Branch, St.
Louis District, U.S. Army Corps of Engineers a Claude N. Strauser, P.E., L.S., Chief,
Potamology Section, St. Louis District, U.S. Army Corps of Engineers
[2] Plány hlavních povodí schválené usnesením vlády č. 562 ze dne 23.5.2007
[3] Souhrnná zpráva o povodni na Moravě v r. 1997, Povodí Moravy, s.p.
[4] Souhrnná zpráva o povodni v r. 2002, Povodí Moravy, s.p.
[5] Souhrnná zpráva o povodni 03-04/2006, Povodí Moravy, s.p.
Ing. Jana Kadeřábková
Povodí Moravy, s. p.
Dřevařská 11
Brno 601 75
89
MOŽNOST E-LEARNINGOVÉHO VZDĚLÁVÁNÍ PRO
PŘÍPRAVU PRACOVNÍKŮ ŘEŠÍCÍ KRIZOVÉ SITUACE
Petr Kadlec
vědeckovýzkumný pracovník Generálního ředitelství HZS ČR Sekce prevence a CNP Institut
ochrany obyvatelstva Oddělení výzkumu a vzdělávání Pracoviště krizového řízení a kritické
infrastruktury, Institut ochrany obyvatelstva, Na Lužci, 53341 Lázně Bohdaneč,
E-mail: petr.kadlec@izscr.ioolb.cz.
ABSTRAKT
Autor pojednává o distančním vzdělávání a procesu řízení výuky z pohledu studenta a tutora
s možností aplikace do oblasti krizového řízení a ochrany obyvatelstva. Ve stručnosti zde budou
nastíněny základní etapy didaktického procesu. Dále bude uvedena funkce
a jaká pravidla je třeba dodržovat, aby byl výukový proces účinný. Závěrem je přiblížena role tutora
v době samostudia i kontaktní výuky. V rámci závěru jsou vyjmenovány konkrétní úkoly, které plní
tutor v distanční výuce zaměřené na krizové řízení.
ÚVOD
Distanční vzdělávání je forma studia, kde studující není pod stálým nebo bezprostředním
dohledem učitelů. Student se učí převážně samostatně ze studijních materiálů pro řízené
sebevzdělávání a současně využívá nabídku služeb vzdělávací instituce podporujících účinné
samostudium (např. vytvoření studijního plánu, řízení studia, konzultační podpora a další).
Vzdělávání můžeme definovat jako proces cílevědomého zprostředkování a aktivního
utváření a osvojování vědomostí, dovedností a zkušeností. Odehrává se mezi dvěma základními
činiteli vzdělávacího procesu: vzdělavatelem (učitelem, lektorem, tutorem atp.) a vzdělávaným
(žákem, účastníkem, studujícím). Zahrnuje jednak aktivitu vzdělavatele (výuka), tak vzdělávaného
(učení).
1
Obr. č. 1. Vztah vyučovacího procesu a učení.
Výuka je záměrné a soustavné řízení učební aktivity studujících. Směřuje k dosažení
stanovených vzdělávacích cílů. Těm jsou podřízeny všechny aktivity vzdělavatele a
účastníků. Cíle je třeba respektovat a vzdělávací proces plánovat a vést na základě hlubokých
znalostí o jeho principech, průběhu a podmínkách. Pouze tak bude výuka přínosná.2
1
MUŽÍK, J., Androdidaktika
2
CHAROUZEK, Z., BOČKOVÁ, V., PETŘKOVÁ, A., Glosář k distančnímu vzdělávání
DISTANČNÍ VZDĚLÁVÁNÍ
(EDUCATION)
DISTANČNÍ VÝUKA
(DISTANCE TEACHING)
AKTÉR = TUTOR
DISTANČNÍ UČENÍ
(DISTANCE LEARNING)
AKTÉR = STUDUJÍCÍ+
90
1 ETAPY A PRINCIPY EFEKTIVNÍ VÝUKY ZAMĚŘENÉ NA
KRIZOVÉ ŘÍZENÍ
Ve výuce studujících je důležité nejen předání nových informací, ale i jejich přetvoření do
vlastního přesvědčení a promítnutí do jednání a chování účastníků. K tomuto účelu je možno využít
rozmanité nástroje, které mohou nabízet obsah (soustava postojů, dovedností a vědomostí, které si má
studující osvojit), metody (postupy, kterými si studující osvojuje obsah), formy (způsob organizace
vyučování), prostředky (didaktické pomůcky a technika) a podmínky (např. atmosféra ve výuce,
dodržování didaktických principů, management studia).
Výukový proces v distančním vzdělávání by měl působit v rámci získávání znalostí, ale i na
citovou stránku účastníků. To vyžaduje určité poznání jednotlivých studujících. Je důležité se seznámit
s osobnostní stránkou, ale i s dalšími faktory, které je ovlivňují.
3
Výuka probíhá ve čtyřech základních etapách. Každá z nich plní svou specifickou didaktickou funkci
(viz obrázek 2). Jednotlivé etapy se vzájemně prolínají a podmiňují.
Obr. č. 2 Vyučovací proces a jeho funkce.
Výukový proces zaměřený na krizové řízení by měl respektovat základní didaktické
principy. Jsou to obecné požadavky, které jsou kladeny na proces výuky v souladu se stanovenými
cíli a obsahem. Řídí se jimi nejen učitel (tutor) při vyučování, studující při učení, ale i například
manažer při projektování nových vzdělávacích aktivit. Ke klíčovým zásadám řadíme především
zásadu aktivity a uvědomělosti, názornosti, přiměřenosti, trvalosti a soustavnosti.
4
Je prokázáno, že aktivní učení založené na osobní zkušenosti studujícího je účinnější. Proto je
potřebné záměrně vytvářet takové učební situace, které studující povzbudí k aktivní spolupráci
například při osvojování nových poznatků, aplikaci poznatků při řešení konkrétních problémů.
Motivačně také působí, když studujícímu je nastíněno pochopení důvodu, proč se má učit, v čem
konkrétně může být studium pro něho přínosné.
5
Ve vzdělávání dospělých studujících je třeba kromě obecných didaktických zásad dodržovat
i dílčí požadavky zohledňující teorii i praxi vzdělávání dospělých. Ve výuce krizového řízení je
potřebné propojovat nové informace se znalostmi a zkušenostmi konkrétních účastníků (princip
využívání zkušeností dospělých), používat různé výukové metody a jejich kombinace vzhledem ke
3
CHAROUZEK, Z., BOČKOVÁ, V., PETŘKOVÁ, A., Glosář k distančnímu vzdělávání, s. 14.
4
BOČKOVÁ, V., Kapitoly z teorie školské výchovy a vzdělávání dospělých, s. 28-31.
5
LIVEČKA, E., KUBÁLEK, J., Podniková pedagogika, s. 128.
Prověřování a hodnocení učebních
výsledků.
Opakování a procvičování nového
učiva.
Zprostředkování nového učiva.
Příprava na aktivní osvojování
učiva.
Vytvořit nezbytné podmínky pro úspěšný
průběh výuky tj. zabezpečit vnější i vnitřní
podmínky, oživit příslušné vědomosti,
dovednosti a zkušenosti, z nichž bude
výuka vycházet a dále navazovat, seznámit
s cíli výuky.
Vytvořit nové vědomosti a dovednosti.
Upevnit a prohloubit osvojení učiva. Vést
k používání osvojeného učiva a jeho
praktickému uplatňování.
Kontrolovat a diagnostikovat průběh a
výsledky výuky (učební činnost účastníků,
výukovou činnost učitele a výsledky,
kterých bylo v interakci učitel student
dosaženo.
91
konkrétní vzdělávací situaci (princip různorodosti výukových metod), stanovovat a formulovat cíl
výuky (princip cílevědomosti) a umožnit studujícím samostatně sledovat a prověřovat své studijní
pokroky (princip prověřování studijních výsledků).
2 ROLE UČITELE V DISTANČNÍM VZDĚLÁVÁNÍ
Kvalitní vykonávání role učitele v distančním vzdělávání aplikovaný do oblasti
krizového řízení je jedním ze základních předpokladů účinného distančního studia. Úkolem
tutora je pomoci studujícím realisticky analyzovat vzdělávací cíl a vlastní schopnosti ke
studiu a dále průběžně stimulovat účastníky k dosažitelným vzdělávacím cílům.6
Tutor musí být však osobně přesvědčený o účinnosti distančního způsobu výuky,
využitelnosti a smysluplnosti technologické podpory studia (např. LMS, webová aplikace,
komunikační software). Musí být schopen vést a motivovat studenty prostřednictvím vhodné
didaktické technologie, kontrolovat disciplínu studujících při samostudiu a přitom osobně
pečlivě dodržovat stanovený harmonogram.
Obvykle plní tutor ve vyučovacím procesu šest základních funkcí:
1. plánovací (stanovení vzdělávacích cílů, výběr učební látky, forem a výukových metod v souladu
s cíli, určení doby potřebné ke studiu, příprava didaktického scénáře),
2. organizační (harmonogram studia, vedení pedagogické dokumentace, zajištění podmínek pro
studium),
3. řídící (stanovení strategie a taktiky práce, individuální zásahy do procesu učení, individualizace
úkolů, pomoc při problémech ve studiu),
4. informační (předávání poznatků, zkušeností a norem prostřednictvím osobního zprostředkování
učiva, ale i navozováním samostatné studijní činnosti účastníků)
5. motivační (vyvolání a udržení pozornosti, vzbuzení a prohlubování zájmu studentů),
6. diagnostickou (tedy kontrolní např. zjišťování informací o studijním pokroku studujících,
průběžná kontrola pochopení učiva, kontrola individuálních i skupinových úkolů; hodnotící
- hodnocení studijních výsledků, analýza chyb).
Funkce informační ustupuje do pozadí. Hlavním zdrojem informací v distančním vzdělávání
zaměřené na krizové řízení jsou studijní materiály v tištěné i elektronické formě. Další informace
získává studující samostatně nebo v diskusi s ostatními studenty a učiteli. Studující již přestávají být
pasivními příjemci informací a stávají se aktivními spolutvůrci učebního procesu.7
Přebírají
odpovědnost za vlastní vzdělávání. Tutor je poradcem při učení a moderátorem učebního procesu.8
Musí být připraven pružně reagovat na schopnosti a potřeby studujících, vybírat a používat přiměřené
didaktické metody a prostředky, kterými posílí a urychlí vzdělávací proces.9
Výukovému procesu
dominuje aktivita, tvořivost, samostatnost ale i podpora spolupráce mezi studenty. 10
Funkce organizační naopak významně posiluje. Učitel se stává především organizátorem
respektivně manažerem vzdělávacího procesu. Mezi studujícím a tutorem by měl fungovat tzv.
partnerský vztah, založený na vzájemné rovnoprávnosti. Tutor by měl respektovat vědomosti
i zkušenosti studenta, jeho sociální postavení a využívat jeho praktických poznatků k dosažení
vzdělávacích cílů. Studující by měl zase respektovat organizaci výuky, plnit studijní úkoly
a spolupracovat v průběhu vzdělávacího procesu.11
6
BOČKOVÁ, V., Kapitoly z teorie školské výchovy a vzdělávání dospělých, s. 41.
7
MUŽÍK, J., Androdidaktika, s. 25.
8
Nová profese ­ teletutor.
9
BRDIČKA, B., Role Internetu ve vzdělávání.
10
Srovnej viz ŠIMONÍK, O., Úvod do školní didaktiky.
11
BOČKOVÁ, V., Kapitoly z teorie školské výchovy a vzdělávání dospělých, s. 41.
92
Distanční studium zaměřené na krizové řízení je téměř výlučně založeno na osobní práci
jednotlivých studujících.12
Jedním z faktorů úspěšného distančního studia je tedy schopnost přijmout
plnou odpovědnost za své vzdělávání. Studující musí být schopen identifikovat se s úlohou, před
kterou je postaven, plnit ji vědomě a spolehlivě.13
K tomu, aby studující úspěšně zvládl samostatné studium, musí kromě převzetí osobní
odpovědnosti za průběh studia:14
* být ke studiu motivovaný,
* znát vzdělávací cíle, porovnávat jejich dosažení se svými reálnými studijními výsledky
a samostatně vyrovnávat případné odchylky mezi nimi,
* být schopný pozorovat své aktivity během učení, promýšlet jejich sled, usměrňovat a kontrolovat
své učení, učit se racionálně, různými způsoby, s využitím různých strategií a prostředků.
V době samostudia student není v bezprostřední interakci s jiným živým systémem
(s ostatními studenty) a své studium si řídí za pomoci neživých systémů - pomůcek, do nichž jsou
vloženy zprávy s učivem. Studijní materiály pro řízené sebevzdělávání musí proto podporovat
interaktivitu mezi studujícím a učitelem, která je běžná v prezenční výuce. Uvedené materiály by měly
zahrnovat množství různých způsobů výuky (např. pomocí tištěných textů a audiovizuálních
pomůcek), přičemž všechny musí být efektivně integrovány jako složky uceleného vyučovacího
procesu. Jejich příprava je proto velmi náročná.
15
ZÁVĚR
Hlavním rozdíl mezi prezenčním a distančním studujícím je v tom, že distanční student
s sebou přináší do výukového procesu určitou svou sociální roli. Z toho vyplývá, že zainteresovaní
studující mají na studium méně času. Studují nepravidelně, v kratších časových úsecích. Proto je
nezbytné, aby učební materiály byly promyšleně dávkovány, aby byly průběžně shrnovány
a rekapitulovány jednotlivé učební bloky.
Zamýšlenou distanční formu vzdělávání volí převážně dospělí lidé, kteří jsou patřičně
motivováni. Studijní skupina účastníků je proto různorodá. Studující mají rozdílné požadavky na
vzdělávací proces. Jsou diferencované nejen věkem, vzděláním, předchozími zkušenostmi, délkou
a druhem praxe, profesí. Proto je třeba ke studujícím přistupovat individuálně. Dospělý účastník
vzdělávacího procesu vykazuje jistou úroveň vyrovnanosti, ustálenosti chování, stabilizovaný systém
hodnot, vytvořený životní způsob, preference praxe a často kritický přístup k teorii, variabilitu
životních a pracovních zkušeností.
Distanční vzdělávání za podpory E-learningu začíná prostupovat do oblasti krizového řízení
a ochrany obyvatelstva a ukazuje se, že tato forma vzdělávání je vhodná pro pracovníky státní správy
a samosprávy, kteří jsou zainteresovaní do oblasti krizového řízení.
Vzdělávací proces proto musí být navrhnut tak, aby respektoval specifika učení dospělých
a uspokojoval jejich vzdělávací potřeby. Úkolem tutora je seznámit dospělé s metodami
individuálního studia, ukázat jim v jednotlivých předmětech, jak by mohli zvládnout úkoly, jak mohou
překonávat problémy spjaté se samostatným studiem (psychologické, pedagogické a organizační
bariéry) a jak si osvojit vhodné studijní návyky a dovednosti.
12
Sborník statí o DV, 1996, s. 32; LIVEČKA, E., Podniková pedagogika, s. 124--125.
13
Srovnej viz BELZ, H., SIEGRIST., Klíčové kompetence a jejich rozvíjení, s. 301.
14
LIVEČKA, E., KUBÁLEK, J., Podniková pedagogika, s. 223.
15
Organizace a řízení vzdělávacího procesu, 1993, s. 13-14.
93
LITERATURA
1. Linhart, P. (2005). Některé otázky ochrny společnosti. Metodická pomůcka. Praha. ISBN
80-86640-43-4.
2. CHAROUZEK, Z., BOČKOVÁ, V., PETŘKOVÁ, A. Glosář k distančnímu vzdělávání.
Metodicko - odborná příručka. Praha : Akademie Jana Amose Komenského, 1993. 186
s. ISBN 80-7048-063-7.
3. HOBLÍKOVÁ, I. Základy distančního vzdělávání. Olomouc: CDV UP, 2005.
4. JOCHEMS, W., MERRIËNBOER, J. van, KOPER, R. Integrated E-learning: implications
for pedagogy, technology & organization. London: RoutledgeFalmer, 2004. ISBN 0-415
-33503-5.
5. EGER, L. E-learning jako vzdělávací proces a kritéria hodnocení kurzu. In eLearning ve
vysokoškolském vzdělávání 2003. Zlín: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně, 2003.
94
POVODŇOVÉ KATASTROFY JAKO STRATEGICKÁ
HROZBA I VÝZVA
(JAKOU STRATEGII ZVOLÍME PROTI PŘÍRODĚ?)
THE FLOOD KATASTROPHY,
THE STRATEGY THREAT AND CHALLENGE
František Kalouda1
ANOTACE
Katastrofické povodně v ČR v létech 1997 a 2002 připomněly aktuální potřebu řídit
povodňová rizika z důvodu zábrany lidských i materiálních škod. Ve strategické rovině se
však objevuje nová potřeba - zvládat povodňová rizika s ohledem na dostupnost vody jako
klíčového zdroje rozvoje společnosti. K tomuto účelu je v příspěvku využit jeden z prvků
teorie her ­ incidenční matice.
KLÍČOVÁ SLOVA
Povodňová rizika, strategie řízení povodňových rizik, povodňové škody, protipovodňová
opatření, účast státu, positivní efekty protipovodňových opatření, přehrady, voda jako
strategický zdroj rozvoje, teorie her, incidenční matice.
ANNOTATION
The catastrophic floods in ČR in both 1997 and 2002 years emphasize the necessity of the
flood risk management. The aim of this article is to emphasize potential of positive effects of
anti-flood damages arrangements in the strategic consequencies. The article is based on
empirical data from year 1997 (floods in Moravia) and 2002 (floods in Bohemia). In detals is
the article focused only to the Morava river basin because of lack of data conected with
investment proces in Bohemia area (building dam reservoirs). The paper deals with the
possibilities of utilization one from strategy games elements - the adapted incidence matrix.
KEY WORDS
Flood risks, flood risk strategy management, flood damages, anti-flood damages arrangements,
state participation, positive effects of anti-flood damages arrangements, dam reservoirs, water
in the role of the strategic source of development, games theory, incidence matrix.
ÚVOD
Problematika povodní se až dosud v převážné míře omezuje pouze na problematiku
povodňových škod a jejich náhrady, případně na diskusi způsobů jak těmto škodám
předcházet či je eliminovat. Tento příspěvek vychází sice ze stejných východisek, nicméně
1
František KALOUDA, Ing., CSc., MBA. Masaryk University, Fakulty of Economics and
Administration, Department of Finance, Lipová 41a, 602 00 BRNO, Czech Republic.
Tel.: 00420 5 4949 5133, 00420 604 200 491, e-mail: kalouda@econ.muni.cz
95
věnuje pozornost i možným positivním důsledkům protipovodňových opatření, specielně ve
vazbě na dostupnost vody jako strategického omezeného zdroje rozvoje společnosti.
Těžiště příspěvku spočívá ve strategických souvislostech tématu, což je logické i s ohledem
na podrobnost dostupných údajů.
Datově je příspěvek vybudován především na přehledu povodňových škod v ČR v období
1997 ­ 2006.
Pokud jde o teritoriální vymezení zaměření tohoto příspěvku, jde v zásadě o povodí Moravy,
Vltavy a Labe případně i (v omezené míře) Odry. Bylo by však vhodné uvědomit si a
reflektovat i faktické mezinárodní souvislosti tématu, což se pravidelně projevuje přechodem
záplavových vln z povodí Odry do Polska a v případě záplav na Moravě v roce 2006 (povodí
Dyje, znojemsko) se ukázalo i ve vazbě na Rakousko a kvalitu jeho protipovodňových
opatření (protržení hrází v povodí rakouské Dyje).
Odhady investiční náročnosti protipovodňových opatření jsou dostupné pouze pro povodí
Moravy. Pro zbytek území ČR jsou odpovídající údaje přepočítány na základě principu
analogie. Takto získané údaje jsou v tabulkách uváděny kurzívou. Mírou úměrnosti byla
v těchto případech plocha povodí.
CÍL
Ukázat na strategické úrovni řízení s využitím aparátu teorie her jaké jsou na úrovni
vstupní/výstupní analýzy v ČR možnosti
a) řídit povodňová rizika
a přitom
b) řešit strategicky pravděpodobně ještě významnější problém ­ dlouhodobou dostupnost
vodních zdrojů na území ČR.
METODIKA
Metodické základy příspěvku spočívají na principech analýzy, syntézy a analogie, včetně
analogie historické.
Příspěvek vychází ve významné míře z již provedených analýz, z nichž k našemu účelu
nejvhodnější jsou zdroje KOLEKTIV (1998), KRÁLOVÁ, H., FLOROVÁ, K. (1999) a
KALOUDA, F.(2006a). Jejich specifikem ovšem je, že se týkají pouze části území ČR a to
povodí Moravy. Přitom zde je pojem povodí chápán ve smyslu zeměpisném, nikoli ve vazbě
na povodí jako organizačně-správní jednotku v rámci ČR (v této souvislosti spadá do povodí
Moravy i povodí řeky Dyje). Pak se jako jedna z možností diskutovat srovnatelná data
v případě povodní v roce 1997, ukazuje možnost přepočítat všechny relevantní ukazatel podle
velikosti odpovídajících povodí. Protože i odhady investičních nákladů jsou k disposici pouze
pro povodí Moravy, slouží tato data jako základna pro uvedené přepočty.
Obsazení incidenční matice, označované též i jako výplatní matice (MAŇAS, M. (1991)
vychází důsledně z posice hráče ,,obor" (alternativně ,,společnost") - jeho strategie jsou
umístěny svisle (viz Schémata 1). Postavení jednotlivých podniků, v daném případě
pojišťoven, neuvažujeme vůbec. Jedním z důvodů pro tuto skutečnost je i dostupnost
relevantních dat.
96
Otázkou hledání rovnovážné strategie (ve smyslu teorie her) se v tomto příspěvku
nezabýváme. Jedním z důvodů této skutečnosti je dosud nevyřešený problém zda příroda je
či není inteligentní hráč. Problém konečnosti množin strategií obou hráčů považujeme pro
daný účel za vyřešený explicitním výčtem těchto množin.
VÝSLEDKY
Tabulka 1 ­ Přehled povodňových škod a jejich krytí pojistným plněním (v mld. Kč nebo %)
datum lokalita/povodí pojistné škody kryto pojistným plněním
v roce kumulovaně absolutně relativně absolutně
v kumulaci
1997 Morava 63,- 63,- 9,7 15,40 % 9,7
povodí Moravy a Odry
2002 Čechy 73,- 136,- 36,7 50,27 % 46,4
povodí Vltavy a Labe
2006 celá ČR 5,6 141,6 def. údaje nejsou k disposici
specielně povodí Dyje
Pramen: KALOUDA, F.(2006a): Základní ekonomické souvislosti strategie řízení
povodňových rizik pro sektor pojišťovnictví (situace v ČR, 1997 - 2006. Sborník
referátů z mezinárodní konference ,,Česká ekonomika v procesu globalizace", sekce
IV. Finanční řízení podniků a institucí, ESF MU, ISBN 80-210-4088-2, str. 51-60
www.cap.cz
http://bydleni.tvujdum.cz/pojistovny/povodne-rok.aspx
Kritický vliv pojištěných povodňových škod je zvláště zřetelný, pokud porovnáme
požadavky na pojistné plnění, které jsou s povodněmi spojeny, s technickými rezervami
pojišťoven v ČR ­ členů České asociace pojišťoven (ČAP), viz následující Tabulka 2.
Tabulka 2 ­ Pojistné plnění z titulu povodňových škod a technické rezervy pojišťoven
1991 1997 2002 2004
pojistné plnění - 9,7 36,7 technické
rezervy členů ČAP
- životní pojištění 39,1 63,8 110,9 139,3
- neživotní pojištění 125,4 33,1 46,6 59,3
Pramen: www.cap.cz
Pramen: KALOUDA, F.(2006a): Základní ekonomické souvislosti strategie řízení
povodňových rizik pro sektor pojišťovnictví í(situace v ČR, 1997 - 2006. Sborník
referátů z mezinárodní konference ,,Česká ekonomika v procesu globalizace", sekce
IV. Finanční řízení podniků a institucí, ESF MU, ISBN 80-210-4088-2, str. 51-60.
97
Tabulka 3 ­ Strategie hráče ,,příroda"
strategie charakteristika
uklidnění V zásadě návrat do stavu známého v minulosti, bez katastrofických výkyvů
v podobě extrémního sucha či katastrofických přívalových dešťů.
status quo Zachování nového stavu, známého v podobě katastrofických výkyvů
analogických období let 1997-2002.
eskalace Obtížně představitelné zhoršení proti variantě status quo. Míru tohoto zhoršení
na tomto místě nedokážeme definovat.
Tabulka 4 ­ Strategie strategie hráče ,,obor" či ,,společnost"
strategie aktivity
žádná Nepodnikat nic, problém se vyřeší ,,sám".
reakce Tato klasická strategie je všeobecně oblíbená, nicméně v kontextu daného
problému v ČR ji můžeme považovat za nepřijatelnou a to nejméně z etických
důvodů. Znamenala by rezignovat na snahy o alespoň snížení důsledků povodní
v budoucnu.
tisíciletá Strategie vyhnutí se riziku povodňových škod vůbec.
terasa Spočívá v podstatě v (postupném) přesunu všech ohrožených objektů lidského
osídlení (včetně objektů průmyslové povahy) nad hranici tisícileté vody.
Nákladově nejnáročnější a s jen velni obtížně odhadnutelnými požadavky na
zdroje financování. Nehledě na relativitu úrovně tisícileté vody.
retence a Strategie, blízká stanoviskům důsledných zastánců přirozených možností
rozlivy krajiny eliminovat povodňové škody. Je vybudována na cílevědomém a
důsledném uplatnění všech známých (ne technických) prostředků zábrany vzniku
povodňových škod. Patří sem především:
- cílevědomé ekonomické využívání krajiny zvyšující retenční schopnost,
- remízky,
- zalesnění,
- využití rozlivů v záplavových oblastech
S jistými výhradami jsou sem řazeny také protipovodňové hráze.
retence a Strategie, maximalizující positivní efekty obrany proti povodním
rozlivy s s využitím všech prostředků, včetně technických. Využívá cílevědomého a
nádržemi důsledného uplatnění všech známých (nejen technických) prostředků zábrany
povodňových škod. K nejznámějším z těchto opatření patří:
- cílevědomé ekonomické využívání krajiny zvyšující retenční schopnost,
- remízky,
- zalesnění,
- přehrady,
- poldery,
- využití rozlivů v záplavových oblastech a
- protipovodňové hráze
98
Pramen: Modifikováno podle [KALOUDA (2006a)]
Schéma 1 Incidenční matice ,,příroda" ­ ,,obor/společnost"
(celá ČR, červenec 1997 ­ srpen 2002, varianta 070602)
strategie přírody
uklidnění status quo eskalace
Strate- žádná žádné - povodńové škody - povodňové škody
gie reakce význam- (63 + 73 mld Kč) (neodhadnuto)
nější - pojistné plnění - pojistné plnění
oboru problémy (9,7 + 36,7 mld. Kč) (likvidační)
ani - neřízená retence - neřízená retence
benefity - bez vodních rezerv - bez vodních rezerv
(strat tisíciletá neaktuální - investice - investice
gická terasa (extrémně vysoké) (extrémně vysoké)
odpo- 637,19 mld Kč)* 637,19 mld Kč)*
věď) - neřízená retence - neřízená retence
- bez vodních rezerv - bez vodních rezerv
retence bez - částečně řízená - částečně řízená
a rozlivy potřeby retence retence
změn - bez vodních rezerv - bez vodních rezerv
- investice - investice
(5,4 + 23,86 (5,4 + 23,86
mld. Kč) mld. Kč)
retence bez + řízená retence + řízená retence
a rozlivy potřeby + tvorba vodních + tvorba vodních
s nádržemi změn rezerv rezerv
- investice - investice
(14,5+ 64,08 (vysoké)
­ 26,3+ 116,23
mld.Kč)
Poznámky: * ......... 10% z fixních aktiv instalovaných na daném území v roce 2002
(přepočteno)
Legenda: - .......... negativa
+ ......... přínosy
Zdroj: www.pla.cz
www.pmo.cz
www.povodiodry.cz
www.pvl.cz
www.czso.cz
výpočty autora
99
DISKUSE
Předpokládáme, že příroda jako protihráč volí z dostupných strategických opcí tu, která je
kauzálními příčinami spojena s minulým stavem (statický přístup) či vývojem (dynamický
přístup). Chování přírody určují přírodní zákony, ať jsou nám známé či nikoliv.
Dokonalé splnění kauzálních vazeb zde tedy můžeme předpokládat. Faktor náhody tedy,
který se hráči ,,obor" či ,,společnost" ve vývoji počasí zdá být přítomen, pro protihráče
přírodu ve skutečnosti neexistuje.
Je samozřejmě otázkou, zdali tyto skutečnosti dovolují považovat přírodu za inteligentního
protihráče, se všemi z toho plynoucími důsledky, k nimž patří především:
- zda naši modelovou situaci lze klasifikovat jako hru dvou hráčů s nulovým součtem
- zda výše uvedenou modifikovanou výplatní funkcí lze považovat za matici hry a
konečně
- zda výše popsaný konflikt včetně uvedených strategií obou hráčů lze považovat za
maticovou hru ve smyslu teorie her (MAŇAS, M. (1991).
Protože však v tomto příspěvku neaspirujeme na vyhledání rovnovážné strategie (pokud
vůbec existuje), můžeme diskusi v tomto bodě pro tento okamžik opustit.
Pokud jde o potenciální výsledek hry, pak za stávajícího stavu věcí hrozí v důsledku absence
strategického řešení povodňových rizik v ČR krajním případě významná redukce
pojistného trhu ­ povodňové škody se nebudou pojišťovat (a nebo jen v omezeném rozsahu).
Historická (a teritoriální) analogie v tomto případě již existuje v podobě poměrů
v Holandsku.
Tato situace by ovšem zcela přirozeně zvýšila tlak na sociální roli státu, protože důsledky
povodňových škod jsou pro poškozené v lidské rovině v mnoha případech v pravdě fatální.
Pak by se ukazovalo správnější v bilanci ztrát (spojených s katastrofickými záplavami)
uvažovat celkovou výši povodňových škod, protože v případě absence pojišťoven by stát
zůstal jako jediný garant možného snížení dopadu povodňových škod na společenství (obce),
rodiny i jednotlivce.
I v těchto souvislostech je holandský příklad inspirující. Samozřejmě je zde jeden podstatný
kvantitativní rozdíl ­ asi 50% rozlohy Holandska je 5 až 6 metrů pod hladinou moře, což je
hrozba prakticky stálá, kdežto v ČR hrozí záplavy pouze po zlomek roku, v časově relativně
přesně vymezených obdobích.
ZÁVĚR
V příspěvku publikované výsledky ukazují přesvědčivě, že jako optimální strategie zvládání
povodňových rizik na území ČR se ukazuje strategická možnost ,,retence a rozlivy
s nádržemi". Důvodů pro toto stanovisko je více, zde uvedeme nejvýznamnější z nich a to
pouze v kvalitativních souvislostech:
1) z pohledu strategického řízení je ,,second best" strategie ,,retence a rozlivy" sice
cílevědomým rozšířením a prohloubením již dnes existujících a používaných přístupů
k řízení povodňových škod, žádoucí novou kvalitu však nepřináší.
2) strategická volba ,,retence a rozlivy" obsahuje ve různých svých známých podobách
ve větší či menší míře prvky strategie ,,tisícileté terasy" s potenciálně obtížně
odhadnutelnými důsledky, především pokud jde o investiční náklady (přesun
vybraných sídelních celků či prvků průmyslové zástavby na tisíciletou terasu)
100
3) strategie ,,retence a rozlivy" nedovoluje plně rozvinout potenciál přínosů technických
protipovodňových opatření, zvláště pokud jde o
a) nadlepšování nízkých průtoků v obdobích sucha
b) vodárenství (zásobování pitnou vodou)
c) ochrana před povodněmi
d) zásobárna závlahové vody (zemědělství) a
e) zásobárna vody pro průmyslovou potřebu.
4) pokud jde o řízení rozsahu povodňových škod, je zřejmé že možnosti strategie
,,retence a rozlivy" jsou jen omezené, když vůbec neumožňují vytváření
a) později využitelných zásob vody a dokonce ani
b) řízené zaplavování inundačních oblastí (jejich rozsah přitom zůstává rovněž bez
omezení).
Dostáváme se k tomu nejdůležitějšímu ­ adekvátnosti nákladů, spojeným s racionálním
řízení povodňových rizik.
Z dat uvedených v tomto příspěvku je možné učinit i do jisté míry logický závěr, že sektor
pojišťovnictví by byl schopen (teoreticky a principielně) - pokud jde o objemy technických
rezerv a investičních prostředků ­ zvládnout alespoň některé důsledky povodňových rizik
sám, bez systémových zásahu zvenčí (viz data roku 1997). To je o všem představa jen
teoretická, fakticky absurdní a prakticky neschůdná, protože by předpokládala využití
technických rezerv v jiné struktuře a tedy i k jiným účelům než jsou určeny, případně by
možnosti technických rezerv mohla přesáhnout (záplavy roku 2002).
Prakticky toto řešení nepřipadá v úvahu samozřejmě i z organizačních důvodů. ČAP má jiné
poslání, cíle a funkce než koordinovat v měřítku národní ekonomiky boj proti rizikům
povodňových škod. Zde je role státu nezastupitelná a to i z pohledu financování
odpovídajících opatření. Samozřejmě se v této souvislosti doslova nabízí srovnání sektoru
pojišťoven se sektorem bank - zvládnutí bankovní krize na konci minulého století nás stálo
odhadem až 800 mld. Kč (s problematickými efekty) a pojišťovny se až dosud musely obejít
bez významnější intervence státu.
V tomto příspěvku diskutované investiční náklady mohou být hodnoceny i jako vysoké,
případně dokonce i jako nepřiměřeně vysoké. Opusťme argumentaci předchozího odstavce a
dovolme si dílčí srovnání závěrem. Jeden silniční obchvat Prahy si vyžádá řádově objem
investic 30 mld. Kč. A veřejnost (tím spíše odbornou) ani nenapadne, že by o tom bylo třeba
vést rozsáhlé diskuse ­ ovšem s výjimkou požadavků přilehlých obcí, aby jejich obyvatele
neobtěžovala frekvence dopravy. Což ve srovnání s povodňovými hrozbami a jejich možnými
důsledky je jistě nejméně tragikomické, spíše ale tragické.
V této souvislosti se často citovaný výrok vedoucího inženýra vodohospodářského úřadu,
který uvedl již v roce 1947 profesor Vladimír Úlehla v knize Napojme prameny:
"Nepotřebujeme stavět mamutích přehrad. Stačily by beztak jen k tomu, aby záplava sahající
jinak nad klasy, sahala jen pod klasy." jeví jako, mírně řečeno, cynický.
A s racionální diskusí problému nemá přirozeně společného vůbec nic.
101
LITERATURA
BOWMAN, C. (1996): Strategický management. Grada Publishing, Praha 1996, první vydání.
ISBN 80-7169-230-1
ELLIS, J, - WILLIAMS, D. (1994): Corporate Strategy and Financial Analysis. PITMAN
PUBLISHING, London 1994. ISBN 0-273-03796-X
HLADNÝ, J.- BLAŽEK, V.- DVOŘÁK, V. ­ KUBÁT, J. ­ ŠVIHLA, V.(1997):
Vyhodnocení povodňové situace v červnu 1997 (souhrnná zpráva projektu). Praha, ČHMÚ
1998
JOHNSON, G. - SCHOLES, K.(1989): Exploring Corporate Strategy (text and cases).
Prentice Hall. London 1989. ISBN 0-13-296419-8
KALOUDA, F.(2006a): Základní ekonomické souvislosti strategie řízení povodňových rizik
pro sektor pojišťovnictví í(situace v ČR, 1997 - 2006. Sborník referátů z mezinárodní
konference ,,Česká ekonomika v procesu globalizace ", sekce IV. Finanční řízení podniků
a institucí, ESF MU, ISBN 80-210-4088-2
KALOUDA, F.(2006b): Strategické souvislosti povodňových rizik pro sektor pojišťovnictví
(situace v ČR, 1997-2002). Sborník referátů z mezinárodní konference ,,Evropské
finanční systémy 2006, KF ESF MU, ISBN 80-210-4018-1, str. 346-349
KOLEKTIV (1998): Analýza povodňových událostí v ekologických souvislostech. Veronica č.
1/1998.
KRÁLOVÁ, H., FLOROVÁ, K. (1999): Když nastanou deště. Co by jste měli vědět o
povodních. Brno 1999, ZO ČSOP Veronika pro Unii pro řeku Moravu
MAŇAS, M. (1991): Teorie her a její aplikace. SNTL Praha 1991, první vydání. DT 519.83
ÚLEHLA, V. (1947): Napojme prameny. 1947.
Usnesení vlády ČR č. 382 ze dne 19. dubna 2000: Strategie ochrany před povodněmi pro
území ČR.
www.cap.cz
www.cnb.cz
www.pla.cz
www.pmo.cz
www.povodiodry.cz
www.prehrady.cz
www.pvl.cz
www.sweb.cz
http://bydleni.tvujdum.cz/pojistovny/povodne-rok.aspx
102
DOPADY POVODNÍ V ČR V ROCE 2002 Z PERSPEKTIVY
ZASAŽENÝCH A POMÁHAJÍCÍCH: IMPLIKACE PRO
ORGANIZACI POMOCI, PSYCHOSOCIÁLNÍ ASPEKTY
POMOCI
FLOODING IN THE CZECH REPUBLIC IN 2002 FROM THE
PERSPECTIVE OF VICTIMS AND HELPERS:
IMPLICATIONS FOR THE ORGANIZATION OF THE HELP,
PSYCHOSOCIAL ASPECTS OF THE HELP
Tomáš Kohoutek, Tomáš Urbánek, Ivo Čermák, Dalibor Špok, Marek Navrátil1
ABSTRAKT
V zimě 2003/2004 proběhl ve spolupráci s Českou katolickou charitou ve všech
regionech ČR výzkum ve 492 domácnostech, zasažených povodněmi v létě 2002.
Strukturované rozhovory, vedené proškolenými tazateli a doplněné několika škálami, se
zaměřovaly především na otázky průběhu povodně, dopadů na domácnost, poskytované a
potřebné pomoci a psychických dopadů události. Své zkušenosti v rámci výzkumu
reflektovali i sami pomáhající. Výsledky se soustřeďují především na otázky potřeb ve vztahu
k dopadům, na organizaci pomoci, na prožívání události zasaženými a na psychosociální
aspekty pomoci.
KLÍČOVÁ SLOVA
povodně, potřeby zasažených, traumatické prožívání, psychosociální pomoc
ABSTRACT
A survey of 492 households, which were struck by floods in the Czech Republic in
2002, has been carried out in collaboration with the Czech Caritas in winter of 2003/2004 in
all the struck regions of the Czech Republic. Structured interview technique administered by
interviewers was chosen and supplemented with several scales and was focused on the issues
of the course of the flood, impact on the household, of the provided and needed help, and of
the psychological impact of the event. Within another part of the research, professional
helpers reflected their own experience too. The results are focused primarily on the issues of
the needs of the victims in relation to the impact of deluges, on the organization of the help,
on the impact of deluges on the minds of victims, and on the psychosocial aspects of the aid.
KEY WORDS
floods, needs of the victims, traumatic experience, psychosocial aid
1
Psychologický ústav AV ČR, v.v.i, Veveří 97, 602 00 Brno
103
ÚVOD
Českou republiku, podobně jako další středoevropské země, v uplynulých letech
postihly záplavy mimořádného rozsahu. Tato tzv. stoletá voda se však na našem území
objevila hned dvakrát: poprvé v roce 1997, kdy bylo zasaženo především povodí Odry a
Dunaje (region Morava), podruhé v srpnu roku 2002 především v povodí Labe, částečně též
Dunaje. V obou případech byla událost ,,typickým, i když extrémním příkladem velké letní
povodně způsobené rozsáhlými regionálními srážkami". V roce 1997 i 2002 se na vzniku
povodně podílely dvě za sebou následující vlny srážek, mimořádné intenzitou, velikostí
zasažené plochy i trváním.
V ČR, která má značnou hustotu osídlení, se podobné události zákonitě značně dotýkají
životů jejích obyvatel. V roce 2002 zasáhly povodně podle různých údajů řádově stovky tisíc
domácností ­ zcela zaplaveno bylo 99 obcí (včetně městských částí), částečně asi 500 obcí (7
- 8% z celkového počtu). Evakuováno bylo asi 220 000 lidí, do kontaktu s povodní přišlo
nějakým způsobem až 20% obyvatel. Materiální škody se pohybovaly v řádech desítek
miliard korun, na záchranných pracích a pomoci při likvidaci škod se podle odhadů podílelo
27 000 záchranářů.
Tyto události představovaly mimořádnou zátěž nejen pro všechny zaplavené, ale i pro
záchranáře a pro celý systém poskytování nejrůznějších druhů pomoci. V ČR neměl jednotný
krizový management ani systematické poskytování pomoci příliš rozvinutou tradici. Záplavy
v roce 1997 tak představovaly např. i jednu ze zásadních výzev pro založení tzv.
Integrovaného záchranného systému, který koordinuje práci profesionálních záchranářů
(hasiči, zdravotnická záchranná služba, policie...) i nevládních organizací při záchranných a
likvidačních pracích. Další záplavy v roce 2002 přinesly i řadu otázek fungování systémů a
efektivity poskytování pomoci.
Jednou z organizací, které se pomoci zasaženým povodní v roce 2002 věnovaly, byla též
Česká katolická charita. Zaměřovala přitom spíše na poskytování dlouhodobé komplexní
pomoci zasaženým domácnostem, nabízela i pomoc psychosociální. Na Psychologický ústav
se obrátila na podzim 2003 se žádostí o vypracování studie účinnosti a přiměřenosti
poskytované pomoci. Studie byla koncipována tak, aby odpovídala způsobu práce Charity,
její výsledky však slouží i v širším kontextu jako příspěvek k celkové koncepci poskytování
komplexní pomoci zasaženým a k určení adekvátního způsobu poskytování psychosociální
pomoci při podobných událostech.
STRUKTURA VÝZKUMNÉHO PROJEKTU
Celý výzkumný projekt sestával ze tří hlavních částí: z rozsáhlého dotazníkového šetření
mezi zasaženými a adresáty pomoci, z tématických rozhovorů s pomáhajícími metodou
,,focus groups" a z analýzy mediální reprezentace povodní a pomáhajících v regionálním
tisku. V tomto příspěvku se opíráme především o výsledky dotazníkového šetření a o reflexe
pomáhajících. Zaměřujeme se především na analýzu časového průběhu prožívání povodně a
vývoje potřeb zasažených v průběhu povodně. Dále se pokusíme identifikovat skupiny
respondentů podle druhu prožívání či závažnosti dopadu událostí na psychiku. Věnujeme se
také okolnostem poskytování psychosociální pomoci a psychické opory v průběhu povodní a
po povodni. Souvislosti všech uvedených výsledků se snažíme konceptualizovat a navrhnout
k diskusi pracovní model poskytování psychosociální pomoci.
METODY
Na základě databáze obcí a počtů domácností, kterou poskytla zadávající organizace,
jsme provedli dvoustupňový výběr. Nejprve byly vybrány obce v rámci každé diecéze (Brno,
České Budějovice, Litoměřice, Plzeň a Praha ­ tedy ve všech zasažených regionech ČR) a
následně byl podle počtu zasažených domácností v každé z vybraných obcí stanoven počet
104
domácností, které měli tazatelé v dané obci oslovit. Opora výběru obsahovala údaje o 4793
domácnostech, výsledný počet domácností je 492. Kontakty s dotazovanými a samotné
dotazování zajišťovali vyškolení tazatelé, zaštítění průvodním dopisem a průkazem
Psychologického ústavu AV ČR jako garanta výzkumu.
Metoda, využitá k získávání údajů od respondentů, kombinuje postupy strukturovaného
interview a dotazníku. Převážná většina položek je formulována jako otevřené otázky, několik
uzavřených otázek je vždy doplněno výzvou ke komentáři. K některým významnějším
okruhům se respondenti vyjadřovali i na škálách, zařazeny byly i dvě grafické položky.
K relevantním okolnostem šetření se na zvláštním listu vyjadřovali i sami tazatelé.
Osu rozhovoru tvořily otázky zaměřené na průběh povodně a pomoc v každé ze
základních fází povodňových událostí. K pomoci v každé fázi se respondenti vyjadřovali ve
dvou aspektech ­ jaká pomoc jim byla poskytnuta a jaká pomoc jim naopak v příslušné fázi
scházela. U poskytované pomoci dále specifikovali zdroj (od koho přišla) a měli možnost
svou odpověď dále upřesnit prostřednictvím doplňujícího, případně hodnotícího komentáře.
Další okruh otázek je věnován objektivním i subjektivním dopadům událostí.
Respondenti dále posuzovali na škálách a slovně komentovali dopady povodní na domácnost
a rodinu, vliv na vlastní emoce a důsledky pro své zaměstnání. K psychickým dopadům a
zvláštnostem prožívání povodní se vyjadřovali rovněž na škálách ve zvláštní kartě. Tyto škály
byly vybrány částečně na základě škály IES (Impact of Event Scale) (Horowitz, 1979, APA,
2000) a rozšířeny o položky specifické pro situaci povodně. Škály v tomto případě nemají
diagnostický význam a slouží pouze k vytvoření obrazu prožívání zasažených, které nemusí
být pomáhajícím v dané chvíli vždy zcela srozumitelné. Interpretace prožívání zasažených
může poskytnout nápovědi, jak jednat se zasaženými v rámci organizace pomoci, s jakými
úskalími se mohou pomáhající setkat, na jaké potřeby je vhodné v odpovídajícím časovém
úseku reagovat i informace o potřebě psychosociální pomoci.
Výzkum s pomáhajícími proběhl metodou ohniskových skupin (,,focus groups").
Pracovníci Charity se zde vyjadřovali k potřebám osob zasažených povodněmi, hodnotili
účinnost a přiměřenost pomoci, práci v týmu, vlastní problémy v průběhu pomoci a na jejich
osobní motivaci. V průběhu výzkumu byli účastníci dále požádáni, aby v menších skupinách
navrhli vlastní modely účinné pomoci,
VÝSLEDKY
Události jsme pracovně rozčlenili do čtyř fází:
* fáze před příchodem povodně (přípravy na povodeň; tam, kde byl příchod zcela náhlý,
respondenti o této fázi nereferovali) ­ fáze I
* fáze vlastního průběhu povodně (příchodu povodňové vlny nebo nárůstu hladiny ­
mnoho respondentů bylo v této fázi již evakuováno ­ ti pak referovali o okolnostech a
podmínkách evakuace) ­ fáze II
* fáze po opadnutí vody nebo po návratu (začátek obnovy) ­ fáze III
* fáze dlouhodobé obnovy (perspektiva asi jednoho roku po povodni) ­ fáze IV
Fáze I byla charakteristická ve 32% případů vyklízením a stěhováním domů a bytů.
Jiných 28% respondentů ale uvedlo, že v této fázi nedělali nic. Pro 17% respondentů tato fáze
znamenala především realizaci preventivních opatření jako stavění protipovodňových hrází
apod. Již v této fázi bylo 19% respondentů příjemci humanitární a materiální pomoc a 4%
respondentů byla evakuována. Práce v této fázi prováděli především svépomocí (30%) nebo
za pomoci komunity (14%), platnými pomocníky byla také samospráva (13%) a jmenovitě
také hasiči (8%). Pouhých 14% respondentů uvedlo, že jim v této fázi nic nescházelo.
Nejčastěji chyběly informace (42%) a pracovní síly (10%).
105
Fáze II, kterou vymezujeme přítomností vody, znamenala pro celých 18% zasažených
přímé ohrožení na životě, ale i mnoho ostatních respondentů uvádělo pocity strachu
z povodně (9%), o majetek (5%) nebo svoje blízké (3%), popř. nějaký druh astenizujících
emocí (7%). Necelá čtvrtina (24%) strávila tuto fázi nečinně. V některých případech, kdy
voda pouze protekla danou lokalitou, tato fáze představovala začátek prací na obnově (17%).
Zasažení byli příjemci humanitární (9%) a materiální (7%) pomoci, ale objevují se zde také
první spontánní zmínky o pomoci psychosociální (2%). V rolích poskytovatelů opět převažuje
komunita (24%), respondenti sami (17%), samospráva (12%) a hasiči (12%). V 17% případů
respondentům nic nescházelo, ale nejčastěji chyběly opět informace (17%), v 8% zázemí a
v 6% fyzická pomoc. Na chybění pomoci psychosociální si zde explicitně stěžovalo 1%
respondentů.
Fáze III, která začala těsně po opadnutí vody, byla charakteristická ve většině případů
stavebními pracemi (65%), sanacemi (39%), ale také novým vybavováním domácnosti (17%)
a vysoušením (17%). Nejčastější formou pomoci v této fázi tedy byla práce (64%), ale hned
na druhém místě z hlediska četností to byla pomoc finanční (44%); Pokračoval také přísun
pomoci humanitární (40%) a materiální (29%). Nejvýznamnějšími poskytovateli pomoci
v této fázi byly orgány samosprávy a státní správy (59%), humanitární organizace (54%),
komunita (46%), hasiči (25%), dobrovolníci (23%) a armáda (18%). V 16% považovali
respondenti za významnou svépomoc. V největší míře chyběla v této fázi pomoc finanční
(20%), v menší míře pomoc materiální (7%) a odborná (4%), ale také informace (6%).
Z hlediska tématu našeho příspěvku je zajímavé, že stejně jako v předchozí fázi, 2%
respondentů vyhledala a 1% respondentů scházela psychosociální pomoc.
Fáze IV, která představovala dlouhodobější vyrovnávání se s následky povodně, byla
nejcharakterističtější finanční pomocí (56%), pomocí ve formě práce (46%), pomocí
materiální (21%) a humanitární (20%), poskytnutím zázemí (10%), ale již také pomocí
psychosociální (9%). Nevýznamnějším poskytovatelem pomoci je komunita (55%) a
humanitární organizace (44%), následují pojišťovny (21%), samospráva a státní správa
(20%), hasiči (11%) a dobrovolníci (10%). Více než třetině respondentů (37%) ve čtvrté fázi
nechybělo nic, další třetině (34%) ale chyběly finance. Další kategorie nejsou zastoupeny
příliš výrazně, pro naše téma je zajímavé, že 4% respondentů si stěžovalo na nedostatky
v oblasti přístupu pomáhajících k nim jako zasaženým a psychosociální pomoci.
Na zvláštní škále respondenti souhrnně hodnotili důležitost jednotlivých forem pomoci
ve všech čtyřech fázích. Ve fázi I jsou nejdůležitější informace a pomoc při preventivních
opatřeních, ve fázi II je to ubytování, ve fázi III je to nejvíce forem pomoci (z nejčastěji
zmiňovaných pomoc humanitární, pomoc při odklízení bahna, finanční, práce na vysoušení a
úklidu, služby pojišťoven, stavební a technické poradenství, materiální pomoc, psychická
pomoc a podpora, instrukce, lékařská pomoc a pomoc při jednání na úřadě). Konečně ve fázi
IV je jako nejdůležitější pomoc nejčastěji zmiňována při rekonstrukci domu.
PROŽÍVÁNÍ POVODNÍ, PSYCHICKÉ DOPADY
Pro velkou část zasažených představovaly povodně přinejmenším značnou a
mimořádnou zátěž, pro mnoho lidí skutečné trauma, pro nezanedbatelný počet lidí setkání
s katastrofou, osobní tragédii. Zážitky ohrožení vlastní osoby či ,,pouze" majetku, ohrožení či
rozpadu ,,vlastního světa" boří životní jistoty považované běžně za samozřejmé a často vedou
též k přechodným, nezřídka i k trvalým psychickým změnám. Ty mohou mít řadu podob ­
počínaje mobilizací funkčních a v zásadě užitečných, adaptivních mechanismů, přes rušivé
stresové fenomény, které již samy o sobě mohou představovat zátěž, až po vznik závažných
poruch (např. posttraumatické stresové poruchy), jejichž samostatné terapii bývá nezbytné
věnovat se často i mnoho let po odeznění situace, která je vyvolala.
106
V průběhu rozhovoru byly respondentům předloženy k posouzení škály obsahující
stručné popisy projevů psychické zátěže z výše uvedených tří skupin (tzn. mobilizace
adaptivních mechanismů, stresové jevy nebo symptomy poruchy). Respondenti referovali o
svých prožitcích na pětibodových škálách, kde 0 znamená zkušenost ,,bez výskytu" a 4 ,,velmi
intenzívní". Specifikovali také, ve které fázi povodňových událostí se tato jejich zkušenost
v dané intenzitě odehrávala.
Jediným prožitkem, jehož výskyt byl nejčetnější ve fázi I, tedy před příchodem
povodně, byl pocit, že blížící se ohrožení není reálné ­ v různé míře jej vyjádřilo 47%
respondentů. Tento pocit může člověka do jisté míry chránit před působením ohrožující
situace, vyjadřovat přirozenou fázi popření v reakci na stres. Současně však může
komplikovat přípravu na příchod povodně ­ ve volných výpovědích v jiné části rozhovoru
respondenti uvádějí například, že dnes již by nebezpečí nepodcenili. Výskyt tohoto pocitu
může též korespondovat s nedostatkem přesnějších, důvěryhodných informací a jasných
instrukcí, na který respondenti rovněž v souvislosti s přípravnou částí mnohokrát
upozorňovali. Tato hypotéza může být podpořena i dalšími výsledky ­ nad 10% respondentů
v této fázi uvedlo též pocit vlastní strnulosti tváří v tvář blížícímu se nebezpečí (19%), pocity
bezmocnosti (16%) a neschopnost se rozhodovat (11%).
Při příchodu povodně a v jejím průběhu (fáze II) respondenti nejčastěji uváděli opět
pocit vlastní strnulosti tváří v tvář blížícímu se nebezpečí (22%). Nejtypičtějším pocitem je
pocit vlastní bezmocnosti (45%). Souvislost s přímým vystavením živlu, traumatu, je zřejmá.
Je třeba si rovněž uvědomit, že záplavy měly na geograficky diferencovaném území různý
charakter, čemuž odpovídala i odlišnost intervencí ­ většina našich respondentů nebyla
v průběhu povodní přítomná doma, byli buď evakuováni, nebo odjeli sami. Pocit bezmocnosti
pak může souviset opět s referovaným nedostatkem informací, tentokrát o tom, co se děje
doma. V pozadí je v každém případě objektivní nemožnost cokoli dělat, přímé nebo
zprostředkované přihlížení ničícímu živlu. Pocit bezmocnosti bývá často považován za jeden
z pocitů, které stojí na počátku řetězce stresové nebo traumatické poruchy. Lze se tedy
domnívat, že jakýkoli způsob jeho zmírnění může už v této fázi působit jako výrazná
prevence výskytu dalších zatěžujících symptomů.
Fázi III, po opadnutí vody nebo po návratu, označila většina respondentů za vůbec
nejnáročnější fázi v celém průběhu povodňových událostí. To odpovídá převažujícímu
charakteru záplav ­ pro většinu zasažených lidí neznamenaly ani tak přímé fyzické ohrožení,
jako spíše narušení či v horším případě úplnou destrukci jejich zázemí v materiálním i
psychologickém smyslu. Pohled na zničený domov, obec, uvědomění si nutnosti obnovovat
při přetrvávajícím pocitu bezmoci a často s minimální představou, jak tuto obnovu provést, se
tak stává relativně nejvíce traumatizujícím zážitkem. Začátek fáze obnovy představuje pro
převážnou část zasažených období největší zátěže.
Tomu odpovídá i počet projevů a pocitů, které se nejčastěji objevují právě v této fázi.
Pro přehlednost si všímáme zvlášť těch, které jsou četnější, typičtější (nad 30% výskytu) a
méně četných ­ ne však automaticky méně závažných.
Téměř stejně často (kolem 45%) uvádějí v této fázi respondenti pocit přemíry činností,
pocit, že ,,nemohou vypnout", že ,,věci nelze uvést do pořádku", zahlcení vlastními emocemi,
nespavost, pocit chaosu, neladu a dále ztrátu iluzí, ambicí, plánů a nadějí. Na první pohled je
zřejmé, že se zde kombinují projevy aktivace, potřeby odstraňovat škody, s projevy
uvědomění si, ,,dolehnutí" dopadů ničivých událostí na člověka. V obou případech se jedná o
jednoznačnou výzvu pro pomáhající, explicitně vyjádřenou i referencí potřeby včasné pomoci
v této fázi a jejím oceněním tam, kde včas přišla, jak se ukázalo v další části výzkumu.
Včasná pomoc může odpovídat potřebě zasažených začít obnovovat, může usměrnit často
netrpělivé a chaotické aktivity zasažených, ale i reagovat na potřebu vyrovnat se s dopady
povodně, která je v této fázi již velmi intenzívní.
107
K méně četným projevům (výskyt pod 30%) v této fázi patří pocit ,,ustrnutí času",
nedostatek síly a chuti obnovovat ,,svůj svět" po povodních, nesoustředěnost, ,,zúžené
vědomí", neschopnost rozhodovat se, větší míra kouření a konzumace alkoholu, potřeba
mluvit o povodni stále dokola, i když člověk nechce a méně často (i když relativně silně pokud
jde o intenzitu prožitku) i zážitek, že někdo v okolí je v šoku.
Jde tedy vesměs o prožitek astenizujících, oslabujících reakcí na události. Z časového
průběhu je patrné, že jde vesměs (s výjimkou nedostatku síly obnovovat) o zesílení těch
reakcí, které mají svůj základ již v předchozí fázi. Včasná, možná i předběžná instrukce,
poskytnutí informace o možných důsledcích povodně a sdílení prožitku by proto mohla mít
preventivní účinek. Tyto do značné míry disociativní projevy mohou také komplikovat
distribuci pomoci, komunikaci se zasaženými. S tím souvisí i požadavek účastnějšího přístupu
pomáhajících, vnímavější komunikace a větší pozornosti věnované stavu, v němž se zasažení
často nacházejí, což byly i nejfrekventovanější imaginární vzkazy, které respondenti
adresovaly pomáhajícím.
V perspektivě roku po povodních (fáze IV) vystupují do popředí pocity, že zkušenost z
povodní je nepřenosná (téměř 65%), skutečnost, že některé věci člověku povodeň stále
připomínají (téměř 70%), rozčilující dojem ze zpráv o povodních (50%), potřeba vyhýbat se
všemu, co připomíná povodně, vnucující se představy, vzpomínky nebo obrazy (obojí téměř
40%), sny o vodě a povodni a pocit, že pokud má člověk myslet na povodně, může jen jakoby
,,bez citu" (obojí 30%). Relativně nejvyšší počet respondentů (vzhledem k ostatním fázím)
uvádí i výpadky paměti (14%). V různé míře mohou všechny tyto prožitky a projevy
znamenat, že zkušenost s povodní patří k obtížně zpracovatelným zážitkům; otázkou je, jak se
na jejich výskytu podílí míra, do jaké se (ne)podařilo obnovit zázemí domácnosti i obce po
povodni, do jaké míry jsou přirozenou reakcí na relativně extrémní situaci a nakolik mají
povahu skutečných posttraumatických dopadů (např. intruzívní zážitky).
SKUPINY RESPONDENTŮ PODLE ZPŮSOBU PROŽÍVÁNÍ POVODNĚ
Data týkající se prožívání jsme podrobili shlukové analýze (metodou k-means). Na
význam tohoto typu analýzy upozorňuje v souvislosti se zvládáním zátěže např. Lazarus
(1999), který zdůrazňuje, že právě tímto postupem lze identifikovat charakteristické způsoby,
jakými probíhají interakce mezi osobou a prostředím ­ tedy typy reakcí tak, jak se přirozeně
projevují v závislosti na podmínkách. Vycházeli jsme přitom z týchž údajů jako při analýze
časového průběhu prožívání povodní, ale doplněných o některé další proměnné ­ především o
ty, které mohou být na první pohled zřejmé pomáhajícím, nebo které vypovídají o průběhu
povodně a charakteru intervencí. I zde také platí, že cílem není diagnostika, ale vytvoření
obrazu prožívání postižených, které nemusí být pomáhajícím v dané chvíli vždy zcela
srozumitelné. Za základní informace v této části považujeme údaje o způsobech prožívání
povodně (v návaznosti na charakteristiky respondentů a objektivní podmínky) a orientační
údaj o vyšší prevalenci významnějších psychických dopadů ­ jinými slovy o podmínkách,
které vedou k rizikovějšímu prožívání zátěže spojené s povodní, a o množství lidí, u kterých
je třeba počítat s potřebou psychosociální pomoci. Identifikovali jsme celkem sedm
podskupin s odlišným prožíváním povodní:
Skupina 1: Vyrovnaní navzdory intenzivním zážitkům. Představují poměrně
rozsáhlou skupinu 91 osob (19%). Intenzita zážitků, typických hlavně pro třetí fázi povodní,
byla vysoká a zahrnovala přemíru činností a pocit, že nemohou vypnout, doprovázené pocity
chaosu, neladu a bezmoci, zahlcení vlastními emocemi i pocit, že věci již nelze uvést do
pořádku, se kterými se však dokázali vyrovnat ­ nevyhýbají se vzpomínkám na povodně,
nemají vnucující se představy, neuvádějí větší míru kouření nebo konzumace alkoholu,
nesoustředěnost, sny o vodě a povodni nebo neschopnost myslet na něco jiného. Přesto u nich
současně přetrvává přesvědčení, že zkušenost s povodněmi je nepřenosná. Intenzita zážitků
108
může být i výsledkem nižší připravenosti ­ častěji totiž uvádějí i vyšší míru pocitu, že blížící
se ohrožení není reálné; konfrontace s reálnými dopady proto mohla mít i povahu šoku.
Nevykazují však zvýšenou míru dlouhodobě přetrvávajících dopadů zátěže.
Skupina 2: Navzdory méně intenzivní reakci stále rozrušení. Skupina 54 osob (11%)
tvořená z 24% lidmi ve věku 71-80 let, naopak lidé ve věku 31-40 let jsou zde zastoupeni
pouze ve 2%. Vzpomínka na povodně je u nich stále živá ­ některé věci jim povodně stále
připomínají, zprávy o povodních na ně působí velmi rozčilujícím dojmem, a ovlivňuje i jejich
chování ­ vyhýbají se všemu, co povodně připomíná.. Shodnou měrou jsou také přesvědčeni,
že zkušenost s povodněmi je nepřenosná. Podobně jako předchozí skupina byli původně
přesvědčeni, že blížící se ohrožení není reálné, a později zažili pocity bezmocnosti a pocit, že
věci nelze uvést do pořádku, který u nich však nevyústil do projevů aktivace či agitovanosti
(kromě nespavosti), ale byl následován spíše astenickými projevy ­ v menší míře uvádějí
neschopnost se rozhodovat a naprostý nedostatek síly a chuti obnovovat. Na druhou stranu
popírají ztrátu pojmu o čase, neschopnost myslet na něco jiného, potřebu neustále mluvit
o povodni nebo zážitek, že někdo v jejich okolí je v šoku ­ projevy a zkušenosti, které
považujeme za indikátory masivní zátěže. Domníváme se, že povaha dopadů události je
v tomto případě do značné míry souvisí s věkovým složením skupiny, případně i přetrváním
zážitku na základě spíše pasivního zvládání.
Skupina 3: Osoby s izolovanými intrapsychickými dopady. Celkem 33 osob (7%),
přičemž z 61% se jedná o ženy. Další skupina poměrně adaptovaných lidí. Zažili masivní
pocity bezmocnosti, některé věci jim povodeň stále připomínají a jsou značně přesvědčeni, že
zkušenost s povodní je nepřenosná. V menší míře se vyrovnávali s prožitkem, že ,,věci už
nelze nikdy uvést do pořádku", byli zahlceni vlastními emocemi, trpěli nespavostí a
vnucujícími se představami. Popírají ale potřebu vyhýbat se všemu, co povodně připomíná,
přemíru činností, pocit, že nemohou vypnout, ztrátu pojmu o čase, neschopnost se rozhodovat,
neschopnost myslet na něco jiného nebo zážitek, že někdo v okolí je v šoku. Všechny
výraznější dopady se u nich tedy týkají dopadů na vlastní prožívání ­ intrapsychických. Je
velmi pravděpodobné, že tato skupina je definována právě takovýmto ,,uzavřeným" způsobem
reakce na zátěž způsobenou povodněmi; takový styl zvládání bývá i podle jiných studií
častější u žen. Jako první uvádějí osoby z této skupiny také mírně zvýšený výskyt vnucujících
se představ ­ jednoho z možných indikátorů traumatických dopadů stresu. Tyto představy
však u nich nejsou doprovázeny jinými výraznějšími projevy inhibice. Rizika dlouhodobých
dopadů stresu by se však u této skupiny lidí neměla podceňovat, právě nenápadnost jejich
reakce může být pouze zdánlivá a zavádět k neoprávněnému dojmu, že je všechno v pořádku.
Skupina 4: Lidé s převážně aktivními projevy. Spadá sem poměrně velká skupina 72
osob (15%). Pouze necelá 3% osob jsou ve věku 71-80 let. Tato skupina se rovněž vyznačuje
méně výraznými příznaky problematického zvládání neštěstí. Zprávy o povodni dosud působí
na osoby z této skupiny mírně rozčilujícím dojmem a některé věci jim povodeň stále
připomínají. V průběhu třetí fáze povodní zažily přemíru činností a pocit, že nemohou
vypnout, ale popírají, že by někdy propadaly beznaději ve smyslu ,,věci již nelze uvést do
pořádku", nezakoušely chaos a nelad. Jako jedni z mála popírají pocit, že blížící se nebezpečí
považovali za nereálné, ve vztahu k sobě nepřipouštějí neschopnost se rozhodovat, ztrátu
iluzí, plánů, ambicí a nadějí a nejméně ze všech tvrdí, že zkušenost z povodní je nepřenosná
nebo že by o ní bylo nutné přemýšlet jakoby bez citu. Také neuvádějí, že by trpěli
nedostatkem síly a chuti obnovovat. Ze všech skupin se relativně nejméně domnívají, že
zkušenost z povodní je nepřenosná.
Skupina 5: Lidé se značnými dopady události na psychický stav. Celkem 50 osob
(10%), ve větší míře než v celém souboru jsou zde zastoupeni lidé mezi 41-50 a také mezi 6180
lety. Tento shluk je téměř z poloviny tvořen lidmi z českobudějovicka, naopak osob
z Prahy a okolí je zde pouze 1%. Pro tuto skupinu byly povodně velmi silným zážitkem, který
109
je ovlivnil velmi výrazně a v mnoha směrech. Začátek povodní byl u nich zpravidla nenadálý,
mají velmi nízkou průměrnou míru pocitu, že blížící se ohrožení není reálné, naopak výrazně
prožívali strnulost tváří v tvář blížícímu se nebezpečí. Velmi výrazně na ně dopadaly také
pocity bezmocnosti a zahlcení emocemi, pocity chaosu a neladu a dojem, že věci již nelze
uvést do pořádku. Projevy aktivace se u nich vyskytují současně se známkami vyčerpání a
inhibice ­ trpěli jak přemírou činností, pocitem, že nemohou vypnout a nespavostí, tak
nedostatkem síly a chuti obnovovat a ztrátou iluzí, ambicí, plánů a nadějí. K dalším
psychickým dopadům patřily pocity ustrnutí času, sny o vodě a povodni, vnucující se
myšlenky, představy a obrazy a neschopnost myslet na nic jiného než na povodně. Značné
psychické zahlcení u nich přerůstá do podoby dlouhodobých dopadů ­ uvádějí také, že
některé věci jim povodeň stále připomínají, zprávy o povodni na ně působí rozčilujícím
dojmem a mají značnou potřebu vyhýbat se všemu, co povodně připomíná.
Uvádějí však relativně (vzhledem k ostatním projevům) nízkou míru neschopnosti
rozhodování, zážitku, že někdo v okolí je v šoku, nesoustředěnosti, výpadků paměti, kouření a
konzumace alkoholu, potřeby mluvit o povodni stále dokola i dalšího disociativního projevu ­
pocitu, že mohou mluvit o události jen jakoby ,,bez citu".
Skupina 6: Lidé bez výraznějších psychických následků. Ze všech skupin
nejrozsáhlejší, tvořená 180 lidmi (37%), z poloviny obyvateli Prahy, vzhledem ke složení
celého souboru respondentů je zde větší podíl mužů a věkové složení zhruba odpovídá složení
celého souboru respondentů.
Tato skupina je charakteristická tím, že její příslušníci uvádějí minimální míru výskytu
téměř všech projevů, povodně pro ně nebyly traumatizujícím zážitkem, ve vztahu k této
události příliš nepociťují téměř žádné problémy, neuvádějí ani žádné výraznější projevy
v jejím průběhu. Vzhledem k ostatním projevům uvádějí v relativně vyšší míře pouze pocit, že
blížící se ohrožení není reálné, skutečnost, že některé věci povodeň stále připomínají a
přesvědčení, že zkušenost z povodní je nepřenosná.
Skupina 7: Lidé s nejvýraznějšími psychickými dopady. Zahrnuje pouze 12 osob
(2%), ze 42% jde o lidi mezi 51-60 lety. Je relativně nejvíce podobná skupině 5, většina
symptomů je zde však vyjádřena ještě intenzivněji, často nejvíce ze všech skupin. Na rozdíl
od lidí ze skupiny 5 vnímali tito respondenti blížící se ohrožení jako nereálné. Podobně jako
oni zažili masivní pocity bezmocnosti, liší se však i v míře dalších, především ale pasivních a
disociativních projevů ­ k nejcharakterističtějším prožitkům u nich dále patří ztráta pojmu o
čase, pocit ,,ustrnutí času", neschopnost rozhodování, potřeba mluvit o povodni stále dokola,
nespavost, ztráta iluzí, nadějí, plánů a ambicí, nedostatek síly a chuti obnovovat, nespavost,
nesoustředěnost, vyšší míra kouření a konzumace alkoholu, neschopnost myslet na nic jiného
než na povodně a současně možnost myslet na povodně jen jakoby ,,bez citu", kromě
vnucujících se představ uvádějí též výpadky paměti a zážitek, že někdo v okolí je v šoku.
V relativně menší míře uvádějí pocit, že nemohou vypnout a přemíru činností, podobně jako
pocit, že věci již nelze uvést do pořádku. Některé věci jim povodně stále připomínají a zprávy
o nich na ně působí rozčilujícím dojmem, mají však překvapivě nízkou potřebu vyhýbat se
všemu, co povodně připomíná ­ to je však dáno i tím, že vzhledem k rozsahu zasažení a míře
obnovy se v době, kdy výzkum probíhal, skutečnostem připomínajícím povodeň jednoduše
ani vyhýbat nemohli. Od skupiny 5 se liší i tím, že nezažili tak velké zahlcení vlastními
emocemi a ani tak vysoký výskyt snů o vodě a povodni jako skupina 5.
Jak je z předchozích charakteristik patrné, vysoce problémové jsou dvě skupiny ­
celkově nejvyšší skóry uváděli lidé ze skupiny 7 (2%) a velmi silné vyjádření symptomů také
respondenti zařazení do skupiny 5 (10%). Ne tak vysoké, ale přesto výrazné hodnocení
symptomů problematického zpracování zážitků povodní se objevily v odpovědích osob ze
skupiny 2 (11%). Respondenti ze zbývajících tří skupin (1, 3 a 4) vykazují vysokou míru
některých symptomů ­ předpokládáme, že byli v některých fázích povodně vystaveni silné až
110
nadhraniční zátěži, ale nízký výskyt dlouhodobých projevů nasvědčuje spíše vyrovnání se
s těmito zážitky. Skupinu, na kterou měly povodně poměrně velký emocionální dopad, tedy
tvoří necelá čtvrtina zasažených (23%).
Zásadní roli nepochybně sehrál průběh povodně ­ obyvatelé z oblastí na horním toku,
tedy z oblastí, kde byl příchod povodně často nečekaný nebo zvláště dramatický, a kde byly
též masivnější dopady na jejich domácnosti, trpí psychickými následky pochopitelně ve vyšší
míře, než například obyvatelé Prahy ­ upozorňujeme ale, že např. podle studie Preisse a kol.
(2004),je zvýšená prevalence projevů stresu patrná právě i u evakuovaných obyvatel Prahy.
Znovu se také potvrzuje, že povaha dopadů souvisí do značné míry s možností se na
povodně připravit. Překvapivější je souvislost následků povodní s věkem zasažených ­ např.
starší lidé netvoří oproti očekávání výlučnou skupinu, která by byla charakteristická masivní
mírou psychických dopadů. Klímová (2000) v této souvislosti vyslovuje hypotézu, že
důležitější faktor než věk představuje osamělost. Lze také vysledovat souvislost povahy
dopadů s individuálními charakteristikami stylu zvládání zátěže (skupina 3). Pro zvládání je
určující i poskytovaná pomoc ­ jejímu hodnocení a podrobnějšímu rozboru některých
důležitých otázek se proto věnujeme v následující části kapitoly.
PSYCHOSOCIÁLNÍ POMOC A OPORA
V datech představujících jednotlivé rozhovory jsme si zvláště všímali zmínek o
psychosociální opoře a pomoci, ať už poskytované nebo chybějící. Výsledkem sumarizace
těchto analýz jsou údaje v tab. 1. První dva sloupce obsahují údaje vycházející ze spontánních
zmínek psychosociální pomoci ve volných odpovědích respondentů na příslušné otázky;
zpočátku není psychosociální pomoc zmiňována vůbec, ve fázích II a III ji zmiňovala 2%
respondentů jako poskytnutou a 1% respondentů jako chybějící, ovšem ve fázi IV již 9%
respondentů uvedlo, že jim byla poskytnuta psychosociální pomoc a další 4%, že jim
psychosociální pomoc scházela. Oproti tomu třetí sloupec tabulky 1 obsahuje procenta osob,
které hodnotily důležitost psychosociální opory v jednotlivých fázích. Hodnoty jsou nejvyšší
ve fázi III (20%) a mírně klesají ve fázi IV (14% ­ viz tab. 1).
Tab. 1: Psychosociální pomoc a opora ve fázích povodně (%)
Fáze PSP
poskytnuta
PSP
chyběla
Důležitost
PSO
I 0 0 2
II 2 1 8
III 2 1 20
IV 9 4 14
Pozn.: PSP = psychosociální pomoc, PSO = psychosociální opora
Důvodem málo častých spontánních zmínek o poskytování nebo chybění psychosociální
pomoci v prvních třech fázích povodně jsou jednak aktuálně pociťované potřeby (ve fázi I
patrně opravdu není psychosociální pomoc nutná) a jednak preference zasažených lidí
věnovat se především obnově svých obydlí a majetku (fáze II a III). Ve fázi IV ale potřeba
psychosociální pomoci výrazně roste. Je zde ale rozpor v údajích, týkajících se hodnocení
důležitosti psychické pomoci a podpory, která je již ve fázi II téměř tak vysoká (8%) jako
procento osob, které ji vyhledaly ve fázi IV (9%). Ve fázi III je tato důležitost hodnocena již
20% a ve fázi IV klesá na 14%. Výsledky jsou tedy zdánlivě protikladné, což se týká
především třetí, pro většinu našich respondentů nejvíce zatěžující fáze.
111
DISKUSE
Uvedené výsledky zcela podporují názor, že prožívání zasažených odpovídá v řadě
aspektů traumatickému zážitku i tehdy, není-li součástí události fyzické ohrožení člověka.
Adekvátní přístup by se v tomto směru měl vyvarovat základních ,,mýtů", např. že projevy
PTSD je ohrožena pouze malá skupina lidí, že lidé by měli být schopni vyrovnat se sami
s traumatickou událostí, nebo že lidé trpí pouze bezprostředně po traumatizující události
(Myths and Facts about PTSD, 1994).
Zachycení prožívání v jednotlivých fázích povodně umožňuje s jistým zjednodušením
charakterizovat období před příchodem povodní jako období výraznějšího ,,popírání"
blížícího se nebezpečí a potřeby adekvátních a včasných informací a instrukcí. Vlastní průběh
povodně je z psychologického hlediska pro většinu zasažených obdobím strnulosti a
výrazných pocitů bezmocnosti. Význam nabývají především informace o průběhu povodní,
tato fáze se již ­ především u evakuovaných ­ může stát i fází s výraznou potřebou připravit
se mentálně i informačně na další postup. Jako nejvíce zátěžová se vzhledem k převažujícímu
charakteru záplav jeví třetí fáze ­ po opadnutí vody, po návratu, začátek obnovy. Tato fáze
nejvíce vyžaduje poskytnutí včasné a mnohostranné pomoci a zároveň jde též o fázi
nejnáročnější na adekvátní komunikaci se zasaženými. Potřeba psychosociální pomoci je ve
většině případů spíše implicitní, apel na adekvátní jednání s zasaženými je však jednoznačný
(srov. např. Shalev, 1994). Průběh roku po povodních je charakteristický přetrváváním a
v některých případech i prohlubováním příznaků dopadů povodní. Výsledky nenaznačují, že
by v této době bylo vhodné pomoc předčasně ukončovat. Naopak potřeba explicitní
psychosociální pomoci, totiž pomoci vyrovnat se s psychickými dopady povodní, se prudce
zvyšuje.
Z odpovědí respondentů ovšem vyplývá, že ,,institucionalizovanou" psychosociální
pomoc v průběhu povodní a především roku po nich vyhledalo 9% respondentů. Jako
důležitou uvádí psychickou pomoc a podporu již ve fázi II 8%, ve fázi III 20% a ve fázi IV
14% respondentů. Tento zdánlivý protimluv lze vysvětlit mnoha způsoby:
Odlišný způsob dotazování vedl k tomu, že lidé psychosociální pomoc zmiňovali
spontánně méně často. Je rozdíl mezi ,,vyhledáním psychosociální pomoci" a formulací
,,psychická pomoc a podpora", která může představovat i mnohem ,,difúznější" sociální jev
než zpravidla institucionalizovanou intervenci odborníka.
Výzkum probíhal rok a půl po povodních. Z časového odstupu se důležitost mohla jevit
vyšší už ve fázi II a III, přestože bezprostředně v čase povodně nebyla pociťována, a tudíž ani
vyžadována a vyhledávána.
Jak již bylo uvedeno, ve fázích představujících samotný průběh povodně se priority
zasažených týkaly především zajištění bezpečí sebe a blízkých, majetku, a posléze co možná
nejrychlejší záchrany a obnovy původního stavu. Z tohoto důvodu mohla být i řada reálně
existujících psychických problémů ,,odložena".
Sám průběh reakce na enormní zátěž může začínat fází rezistence a mobilizace trvající
až řadu týdnů. Během této fáze lidé zpravidla nepociťují dopady stresu v rušivé podobě a
intenzitě.
Naše pojetí psychosociální pomoci nebo psychické pomoci a opory implikuje, že zdrojů
,,přirozené" psychické pomoci a opory je mnohem více než pomoci jdoucí od profesionálních
poskytovatelů psychosociální pomoci.
Role psychické opory jako přirozené součásti komplexního zázemí osob zasažených
povodněmi je patrná rovněž ze souvislosti dopadů na rodinu a celkového emočního vlivu
události ­ naše výsledky v tomto ohledu dobře korespondují se zahraničními studiemi, které
se zabývaly rolí rodinné opory v procesu zvládání následků katastrofických událostí (srov.
např. Solomon a Smith, 1994).
112
Přirozeným poskytovatelem psychosociální pomoci (a patrně i ,,mezičlánkem" mezi
institucionalizovanou a přirozenou formou jejího poskytování) by měl být vlastně každý
pracovník v terénu, který přichází s zasaženými do kontaktu. Někteří respondenti také
v imaginárních vzkazech pomáhajícím uváděli, že pomoc by se dala zlepšit právě i
empatičtějším a méně ,,technickým" přístupem, nebo že pomoc může mít i podobu rozhovoru
apod.
Zdá se tedy, že zatímco role odborné a institucionalizované psychosociální péče spočívá
především v odstraňování dlouhodobějších a přetrvávajících psychických následků povodně,
adekvátní formou poskytování psychosociální pomoci v situaci bezprostředně po povodni je
samotný přístup pomáhajících a posilování fungujících složek přirozeného zázemí
zasažených.
Tato skutečnost však znamená i značnou zátěž pro pomáhající: vedle úkolu správného
poskytnutí věcné pomoci zasaženým je na ně kladen nárok ,,řešit" či sdílet i jejich traumatické
prožitky, plnit nezřídka nereálná očekávání (jedna z metafor vztahu pomáhajících
k zasaženým hovoří např. o tom, že pocity bezmocnosti vedou u zasažených k očekávání a
nárokování všemocnosti pomáhajících ­ Holloway a Fullerton, 1994), a to v situaci, kdy
dopad samotné události na pomáhající je rovněž značný (srov. např. Ursano, Fullerton a
McCaughey, 1994).
Terénní pracovníci by však rovněž měli být schopni rozhodnout, ve kterých případech je
vhodné zajistit i odbornou psychologickou či psychiatrickou intervenci. Otázka
psychosociální pomoci je velmi citlivá ­ existují i názory, že předčasná ,,psychiatrizace"
zasažených může v procesu zvládání traumatu narušit první, rezistenční fázi, která trvá v
průměru 10-12 týdnů, a tím i celý průběh vyrovnávání se s následky katastrofické zkušenosti.
Psychická opora je však vysoce hodnocena již ve fázi bezprostřední konfrontace s následky
povodně.
Dalším důvodem, proč posilovat psychosociální kompetenci pracovníků v terénu je i
častá nesrozumitelnost jednání zasažených, obtížnost komunikace s nimi apod., která může
komplikovat i primárně důležitou distribuci věcných forem pomoci, informování, instruktáž
apod. Rovněž pro vytváření dlouhodobějších, komplexnějších plánů pomoci je důležité
neopomíjet psychologickou stránku pomoci ­ důraz na protektivní aktivity, jako je včasné a
pravdivé informování zasažených, včasný kontakt ve fázi po návratu či po opadnutí vody,
,,rituály" ukončování pomoci apod. Psychosociální aspekt pomoci tak není na první pohled
zřejmý, ale stojí v pozadí koncepce poskytování pomoci.
K podobným doporučením a modelům pomoci a psychosociální pomoci docházejí i
srovnatelné zahraniční studie (např. Norris, Phifer a Kaniasty,1994; Holloway a Fullerton,
1994).
113
LITERATURA
American Psychiatric Association. (2000). DSM-IV-TR. Diagnostic and Statistical Manual of
Mental Disorders, Fourth Edition, Text Revision. Vyhledáno 2. 7. 2004,
http://www.behavenet.com/capsules/disorders/ptsd.htm.
Horowitz, M. J. (1979). Impact of event scale (IES). In: Corcoran, K., Fischer, J. (1987).
Measures for clinical practice: A sourcebook. New York: Free Press. 186-187.
Klímová, A. (2001). Percepce povodňového rizika obyvatelstvem regionu a psychologické
aspekty. In: Vaishar, A. (Ed.). Povodně, krajina a lidé v povodí řeky Moravy. Brno:
REGIOGRAPH pro Ústav geoniky AV ČR
Lazarus, R.S. (1999). Emotion and Adaptation: A New Synthesis. New York: Springer.
Myths and Facts About PTSD. Vyhledání 28. 6. 2004, http://www.sidran.org/ptsdmyths.html.
Norris, F. H., Phifer, J. F. & Kaniasty, K. (1994). Individual and community reactions to the
Kentucky floods: Findings from a longitudinal study of older adults. In Ursano, R.J.,
McCaughey, B.G. and Fullerton, C.S. (Eds.), Individual and community responses to trauma
and disaster Cambridge: Cambridge University Press.
Preiss, M. ; Mohr, P., Kopeček, M., Melanová, V., Janečka, V., Rodriguez, M., Hájek, T.
(2004). Trauma a stres osm měsíců po povodních v roce 2002. Psychiatrie. 2004;8(3):180-
186.
Shalev, A. Y. (1994). Debriefing following traumatic exposure. In Ursano, R.J., McCaughey,
B.G. and Fullerton, C.S. (Eds.), Individual and community responses to trauma and disaster
Cambridge: Cambridge University Press.
Solomon, S. D. & Smith, E. M. (1994). Social support and perceived control as moderators of
responses to dioxin and flood exposure. In Ursano, R.J., McCaughey, B.G. and Fullerton, C.S.
(Eds.), Individual and community responses to trauma and disaster Cambridge: Cambridge
University Press.
Ursano, R. J., Fullerton, C. S. & McCaughey, B. G. (1994). Trauma and disaster. In Ursano,
R.J., McCaughey, B.G. and Fullerton, C.S. (Eds.), Individual and community responses to
trauma and disaster Cambridge: Cambridge University Press.
ÚLOHA ČESKÉ GEOLOGFICKÉ SLUŽBY PŘI ZMÍRNĚNÍ
DOPADŮ SVAHOVÝCH NESTABILIT NA SPOLEČNOST
ROLE OF THE CZECH GEOLOGICAL SURVEY IN THE
MITIGATION OF THE SLOPE INSTABILITIES
Oldřich Krejčí, Michal Bíl, Martina Bílová, Dagmar Kašperáková
ANOTACE
Příspěvek pojednává o systematickém výzkumu příčin vzniku svahových nestabilit, spojených v
České republice především s výskytem extrémních klimatických jevů. Tento výzkum probíhá
systematicky os roku 1997, kdy extrémní hodnoty srážek iniciovaly vnik několika tisíc sesuvů a
jiných svahových nestabilit. Další takovou kalamitou s mírnějšími dopady byly události z jara
roku 2006. Výzkum ČGS spočívá ve zkoumání geologických a antropogenních podmínek vzniku
svahových nestabilit, jejich mapování v terénu, dokumentaci, kategorizaci a předpovědi jejich
možného vývoje. Produktem jsou inženýrsko geologické mapy v měřítku 1:10 000 a mapy
náchylnosti k sesouvání. Metodika tvorby Účelové inženýrsko-geologické mapy spočívá ve
vymapování všech prvků, souvisejících se sesuvnými jevy. Mapa náchylnosti území k porušení
stability svahů pak obsahuje plošně vymezené okrsky s charakteristikou podle stabilitních
poměrů a s konkrétními podmínkami využití pro výstavbu. Území jsou dělena na základě
výskytu sesuvů a sklonů svahů na tři základní kategorie, v mapě odlišené signálními
semaforovými barvami: zelená - stabilní území, oranžová ­ podmíněně stabilní území a červená
­ nestabilní území nevhodné pro výstavbu. Tyto mapy jsou v průběhu řešení úkolu postupně
digitalizovány. Jako mapový podklad byl použit topografický digitalizovaný rastrový podklad
jednotlivých listů 1 : 10 000 ZABAGED 2. Ukázky digitální verze obou map budou
prezentovány, včetně databáze, provázané s mapami.
KLÍČOVÁ SLOVA
svahové nestability, inženýrsko-geologické mapování, stabilizační opatření
ANNOTATION
This paper discusses systematic research of causes for slope instabilities occurrence, connected in
Czech republic especially with the extreme climatic events presence. This research has been
running systematically since 1997, when the extreme precipitation amounts initiated the
origination of several thousands of landslides and other slope instabilities. Other such disasters
with more moderate impacts were events in the spring 2006. The research in Czech Geological
Survey consists in investigation of geological and anthropogenic conditions of slope instabilities
occurrence, their mapping in field, documentation, categorisation and prediction of their possible
progression. The outputs are engineering-geological maps on a scale 1:10000 and maps of area
susceptibility to landslides. The Methodology of Purpose engineering-geological maps creation
consists in all items mapping connected with the landslides features. The map of area
susceptibility to slope stability failure then involves aereal-determinated regions with
characteristics according to stability conditions and with particular conditions for construction
using. The areas are divided on the basis of landslides occurrence and slopes gradients to three
main categories, distinguished in map by signal semaphore colours: green ­ stable areas, yellow
115
­ conditionally stable areas and red ­ unstable areas unsuitable for construction. These maps are
within project solving subsequently digitised. As a map underlay was used topographic digitised
aster underlay of particular sheet 1:10 000 ZABAGED 2. The preview of digital version of both
the maps will be presented including the database linked with the maps.
KEY WORDS
slope instabilities, engeneering-geological mapping, stabilisation
HISTORIE VÝZKUMU A PRŮZKUMU SVAHOVÝCH NESTABILIT V
ČESKÉ REPUBLICE
Vznik četných sesuvů či jejich aktivace v souvislosti s vysokými srážkovými úhrny jsou
známy od nepaměti. V minulých stoletích docházelo během přívalových dešťů a s nimi
spojenými mohutnými sesuvy i na území ČR k obětem na životech řádu mnoha stovek obyvatel.
Velké oběti na životech byly zapřičiněny především neexistencí komunikačních prostředků a
nedostatkem vhodné záchranářské techniky. Přehled takových událostí je dán například v
historickém katalogu sesuvných jevů Špůrka et al. (1972). Je samozřejmé, že historicky dobře
dokumentované sesuvné kalamity jsou známy především z trvale hustě obydlených míst (Praha a
okolí, z. a s. Čechy). Prvním dokumentovaným plošným sesuvem na území ČR je lokalita
Chrochovice-Krásný Studenec, kde byly zjištěny svahové pohyby v roce 1736. V roce 1770 bylo
registrováno celkem 13 sesuvů v okolí Ústí n. Labem a Děčína. Skalní řícení bloků však bylo
zaregistrováno již v roce 1132 v Praze Chuchli. Pro sesuvné jevy je dále typické časté opakování
pohybů na stejných lokalitách. Například v Praze došlo v letech 1897-1965 na stejné lokalitě 8x
ke vzniku sesuvů, stejně jako v Ústí nad Labem v letech 1767-1959 a ve Stranné (Žatec) v letech
1820-1900.
Rybář (1999a, b) uvádí některé příklady starších kalamitních sesuvných situací. V
souvislosti s absolutním denním srážkovým maximem pro ČR ze 29. 7. 1903 v Jizerských horách
byl zaregistrován zvýšený počet sesuvů. V roce 1872 v květnu zahynulo během povodňové
situace celkem 320 lidí. Tehdy vznikly v z. Čechách také četné sesuvy. U obce Potvorov skalní
sesuv permokarbonských sedimentů přehradil vodní tok a vzniklo Mladotické jezero. V dnešní
době je poměrně časté skalní řícení bloků křídových pískovců v s. Čechách (Hřensko, Děčín a
okolí), kde jsou trvale ohroženy obytné domy a komunikace. Území okresu Vsetín, nejvíce
postižené během kalamity z července 1997, ale i celých flyšových Karpat, leželo poněkud
stranou od hustého osídlení a počínajících průmyslových aktivit, spojených např. se stavbou
železnic, které vyžadovaly určitý průzkum území. Prvním vědecky zdokumentovaným sesuvem
je na okrese Vsetín z roku 1919 lokalita Hošťálková (Záruba 1922-23). Bylo zničeno 6 chalup
pasekářů a přehrazením potoka čelem sesuvu vzniklo drobné jezero.
Skutečné nebezpečí sesuvných území v moravských Karpatech bylo rozpoznáno během
rozsáhlých staveb, převážně přehrad. Tyto stavby si vyžádaly průzkum sesuvných území
nebývalého rozsahu. Jedná se především o přehradu na Stanovnici v Karolince a Šance v
Ostravici. Kalamitní situace měly za následek zvýšení zájmu státních institucí o tuto
problematiku a tím i financování aktivit, souvisejících s mapováním, dokumentací, monitoringem
a stabilizací svahových nestabilit. Významným mezníkem byl přelom roků 1960/61, kdy ničivý
sesuv v Handlové zničil část města. Poté byl iniciován program celostátní registrace sesuvů a
dalších nebezpečných souvisejících jevů. Během let tak vznikl Registr sesuvů a ostatních
nebezpečných svahových deformací, který je dodnes doplňován a spravuje ho Česká geologická
služba-Geofond. Dalším mezníkem byl vznik sesuvu ve Vaňově, místní části Ústí nad Labem. V
té době státní instituce hledaly způsob, jak najít rozpočtovou kapitolu k hrazení následků a jejich
116
zmírnění a po povodních v roce 1997 byl tento stav řešen opatřením vlády ČR a později, od roku
2004 financováním podprogramu pro obce a města ISPROFIN 215124-2 Řešení stabilizace
svahů na území ČR, jejich geologický průzkum a monitoring, který je součástí programu
ISPROFIN č. 215120 ,,Podpora prevence v územích ohrožených nepříznivými klimatickými
jevy". Ukázka z dobového tisku z roku 1995, kdy státní instituce hledaly způsob, jak vyřešit
financování škod, způsobených sesuvy je na Obrázku 1.
Obrázek 1. Ukázky z komentářů z tisku v roce 1995 po vzniku sesuvného území ve Vaňově.
117
V současné době od roku 2004 je problematika svahových nestabilit v rámci České
geologické služby zajištěná také programovým financováním Ministerstva financí a to
podprogramem "ISPROFIN č. 215124-1 Dokumentace a mapování svahových pohybů v
ČR" na léta 2004 až 2007, který je spravován pracovníky odboru geologie MŽP Praha. Dříve
tyto práce probíhaly systematicky pod metodickým vedením OG MŽP v rámci různých projektů
geologických prací, a to od klimaticky anomálního roku 1997 s extrémními povodněmi v
červenci. Systematické zkoumání a mapování území ČR v měřítku 1:10 000 od roku 1997
probíhá v těchto regionech:
-území bývalých okresů Mladá Boleslav, Vsetín a Zlín (dříve bylo rozpracováno v rámci
projektu geologických prací Svahové deformace v ČR);
-nově se do detailního inženýrsko-geologického mapování sesuvů pro léta 2005 až 2007
zařadily horské části území okresů Frýdek-Místek a Uherské Hradiště.
-východní část Českého středohoří (Českolipsko)
-západní část Českého středohoří (Teplicko a Mostecko).
Přehled rozšíření svahových nestabilit v ČR je na Obrázku 2.
VÝŠE ŠKOD, ZPŮSOBENÝCH SVAHOVÝMI NESTABILITAMI OD
ROKU 1997
Ekonomické zdůvodnění mapování a dokumentace sesuvných území, včetně vymezení
oblastí s náchylností ke svahovým nestabilitám vyplývá jednoznačně z přehledu nákladů,
hrazených ze státního rozpočtu na likvidaci škod, způsobených sesuvy v roce 1997 a později.
Celkem bylo proplaceno z fondů MŽP, MV a MF ČR kolem 720 mil. Kč na průzkumné,
monitorovací a stabilizační práce. Ministerstvo dopravy uhradilo kolem 250 mil. na stabilizace
sesuvů v létech 1997 až 2003 na silnicích a železnicích. Celkem lze odhadovat náklady státu na
stabilizace a monitorování sesuvů kolem 1 miliardy korun (ca 30 mil. EURO). Škody se
odhaduji o 50 % vyšší.
Celkové náklady na práce spojené s mapováním svahových nestabilit činí 5 mil. Kč ročně.
Společenská potřeba řešení takového programu je velmi vysoká. Z tohoto pohledu se jedná v
rámci řešeného projektu programu ISPROFIN o efektivně vynaložené prostředky, protože jeho
celkové náklady odpovídají sanaci několika středně rozsáhlých sesuvů. Mapové výstupy,
předané orgánům státní správy umožní omezení či eliminaci stavebních prací na nevhodných
terénech (využití podle par. 13 zákona 62/88 Sb.). V případě nutnosti stavby některých objektů
na těchto terénech bude již dopředu zřejmé, že se jedná o území zvláštního charakteru.
První měsíce roku 2006 znovu potvrdily nutnost existence takového projektu, protože
v souvislosti s táním velkého množství sněhu, spojeného s vydatnými srážkami, došlo ke vzniku
několika set různě rozsáhlých svahových nestabilit, z nichž kolem 100 bylo nutné zvláště
dokumentovat pro nahlášené škody. Některá sesuvná území měla charakter ničivé pohromy,
například sesuvné území Brumov-Bylnice, Hluboče či sesuvné území u portálu tunelu silnice I.
třídy ve Hřebči u Moravské Třebové. Česká geologická služba dále dokumentovala a vydala
doporučení pro stabilizační opatření a především pro následný monitoring po opravě portálu
tunelu Vírského oblastního vodovodu u Bělče, který je už od září roku 2005 mimo provoz. Šlo o
jednu z nejrozsáhlejších havárií průmyslového objektu, která byla způsobena, mimo jiné, také
svahovým pohybem.
V létech 2004 až 2006 výše škod, způsobená aktivními svahovými nestabilitami dosáhla
několika set miliónů Kč a je zčásti napravována dotací z podprogramu ISPROFIN č. 215124-2.
118
SYSTÉM MAPOVÉ A DOKUMENTAČNÍ DATABÁZE SESUVŮ V ČGS
Jedná se o aplikaci pro prostředí běžného webového klienta (např. Internet Explorer) za použití
DHTML, JavaScript, popř. FLASH technologie.
Součástí aplikace jsou:
-mapy (topografický podklad, ortofotosnímky, klad listů, tématické vrstvy - geologie, sklony
svahů, expozice, stínovaný reliéf, lokalizace sesuvů),
-tabulky (tabelární údaje svahových deformací),
-textové dokumenty ve formátu PDF (zprávy, aj.),
-grafické dokumenty (profily terénem, výsledky vrtů, geotechnické parametry, výsledky
geofyzikálních metod (seismika, radar a další), mapové kompozice aj.),
-fotodokumentace,
-3D pohledy popř. videozáznamy (průlet částí území),
-výsledky geotechnického modelování.
Úrovně zpracování jsou dány měřítkem zobrazovaného území.
1. Přehledová úroveň - například celý okres ­ modelové území okresu Vsetín vychází z mapového měřítka 1:100
000. Mapová část zahrnuje
-topografickou mapu 1 : 100 000 (1 : 200 000),
-interaktivní klad listů ZM 1 : 10 000,
-mapu náchylnosti k sesouvání na základě analýzy sklonu svahů a výskytu sesuvů,
-geologickou mapu,
-mapy sklonů a orientace svahů,
-výškové poměry (DTM - barevná hypsometrie, stínovaný reliéf, převýšení),
-lokalizaci sesuvů (formou kartogramů jsou barevně odlišené plochy dle počtu sesuvů na listech)
-mapové kompozice (tématické mapa, název, měřítko, legenda, grafy - např. histogramy
rozdělení četností sklonu svahů atd.) pro mapy geologie, sklonů a orientace svahů, výškové
poměry aj.
Textová část zahrnuje:
-statistické zpracování svahových deformací na okrese Vsetín (počet sesuvů, plocha,
kategorizace, průměrný sklon, aj.)
Střední úroveň zpracování zahrnuje listy základní mapy 1:10 000. Detailní úroveň je
rozpracována pro vybrané sesuvné lokality. Dále bude systém rozšířen o údaje o obyvatelstvu,
zástavbě a infrastuktuře, a to nejdříve na katastru města Vsetína (modelové území). Tyto údaje
budou využity pro výpočet míry zranitelnosti, ohrožení a rizika pro různé okrsky města. Celý
systém bude zakomponován do Portálu geohazardů České republiky, který je paralelně v ČGS
připravován jako projekt geologických prací Odboru geologie MŽP Praha.
119
LITERATURA
Rybář J. (1999a): Rozbor příčin zvýšeného výskytu svahových deformací v České republice v
červenci 1997.- Geotechnika. 2/99, 7-14. Praha.
Rybář J. (1999b): Vliv klimatu na vývoj sesuvů a jiných nebezpečných svahových deformací.Geotechnické
dny 1999, Sborník přednášek z odborného semináře Sesuvy a
inženýrskogeologické poměry Prahy věnovaného památce Prof. Q. Záruby, 36-45,
ČKAIT Praha.
Špůrek M. (1972): Historical catalogue of slide phenomena.-Studia Geographica, 19, 1-178.
ČSAV Brno.
Záruba Q. (1922-23) Studie o sesuvných terénech na Vsatsku a Valašsku.- Čas. Morav. mus.
zem., 20-21, s. 170-180. Brno.
Obrázek 2. Přehled sesuvných území vzhledem ke geologické stavbě České republiky. Autoři: Krejčí O.,
Krejčí Z., Čápová D., Sedláček J.
120
OCHOTA PLATIT ZA PROTIPOVODŇOVÁ OPATŘENÍ PILOTNÍ
VÝZKUM V ČR
WILLINGNESS TO PAY FOR FLOOD-CONTROL
MEASURES - PILOT RESEARCH IN THE CZECH REPUBLIC
Stanislav Kutáček, Viktor Šeďa
ANOTACE
V roce 2006 provedl tým Ekonomicko-správní fakulty pilotní výzkum ochoty platit za
protipovodňová opatření s využitím metody kontingenčního oceňování. Jednalo se o vůbec
první využití této metody v oblasti ochrany před povodněmi v ČR. Osobním dotazováním v
obcích postižených povodní jsme zjišťovali, jakou hodnotu lidé v ohrožených oblastech
přisuzují protipovodňovým opatřením. Z výzkumu vzešla celá řada zajímavých informací o
tom, jak lidé vnímají otázku povodní a možnosti ochrany před nimi.
KLÍČOVÁ SLOVA
kontingenční oceňování, protipovodňová opatření, ochota platit
ABSTRACT
In 2006 the research team of the Faculty of Economics and Administration made a pilot
research of the willingness to pay for flood-control measures. The method of contingent
valuation was employed for the first time in this field in the Czech Republic. In face-to-face
interviews we investigated the value that people in flood plains attach to flood-control
measures. The research revealed a lot of interesting insights in the people\'s perception of
flood events and possible measures to prevent these events.
KEY WORDS
contingent valuation, flood-control measures, willingness to pay
ÚVOD
V roce 2006 provedl tým Ekonomicko-správní fakulty pilotní výzkum ochoty platit za
protipovodňová opatření s využitím metody kontingenčního oceňování. Jednalo se o vůbec
první využití této metody v oblasti ochrany před povodněmi v ČR. Osobním dotazováním v
obcích postižených povodní jsme zjišťovali, jakou hodnotu lidé v ohrožených oblastech
přisuzují protipovodňovým opatřením
HISTORIE METODY KONTINGENČNÍHO OCEŇOVÁNÍ
Použitá metoda kontingenčního oceňování vznikla ve Spojených státech amerických na konci
šedesátých let. Podstatou metody kontingenčního oceňování (CVM1
) je dotazování
reprezentativního vzorku respondenů. Respondenti jsou požádáni, aby určili svoji maximální
ochotu platit (případně minimální ochotu akceptovat kompenzaci) v reakci na určitou situaci.
1
angl. Contingent Valuation Method
121
Tato situace je hypotetická a vyjádřená maximální ochota platit (WTP2
) na ní závisí3
- odtud
pochází označení metody.
Hanemann4
spatřuje kořeny CVM ve studii US National Park Service5
z roku 1958, která se
zabývala rekreačními aktivitami v oblasti Delaware River Basin Area (Bateman, 1999:1). Po
dlouhou dobu byla metoda kontingenčního oceňování používána spíše sporadicky a výhradně
ve Spojených státech amerických. Změna nastalal na začátku sedmdesátých let. V následující
dekádě popularita CVM v USA rostla. Z té doby známe též první aplikací CVM v Evropě.
Během 80. let si metoda mezi výzkumníky získala velkou oblibu. V kontextu rozvojových
zemí byla metoda používána od začátku devadesátých let (Bateman, 1999:1).
Důležité bylo také to, že tato metoda byla rychle přijata americkými vládními agenturami jako
doporučeníhodná pro oceňování environmentálních problémů. Milníkem v rozvoji metody
bylo její použití pro měření rozsahu poškození životního prostředí způsobeného únikem
nebezpečných látek, podle "Comprehensive Environmental Response, Compensation and
Liability Act"6
(též známý pod zkratkou CERCLA) ve Spojených státech amerických. Na
akademické půdě provedli rozsáhlou diskusi CVM Mitchell a Carson (1989).
METODA KONTINGENČNÍHO OCEŇOVÁNÍ A POVODNĚ
Typicky se CVM používá na generování hodnoty pro malé změny rizika. Nejčastěji se metoda
používá v oblasti ochrany přírody, snižování zdravotních rizik, prevenci úmrtí apod. V oblasti
protipovodňových opatření je nám známo již méně aplikací. Poměrně ucelený přehled studií,
které CVM aplikovaly v oblasti protipovodňových opatření uvádí Daun (2000). Existuje však
poměrně rozsáhlá literatura zabývající se oceněním retenční kapacity mokřadů během
povodní (viz např. Brouwer et al., 1999; Brouwer a Bateman, 2005). V posledně jmenované
studi autoři uvádí, že na základě dosavadních studií lze kontatovat pozitivní relaci mezi
ochotou platit a protipovodňovými opatřeními.
V posledních letech jsme v Česku zaznamenali poměrně časté povodně. Vede se živá diskuse
o tom, zda se jedná pouze o přechodné období vyšší četnosti povodní (viz např. Buchert, 2006
nebo ČHMÚ, 2006). Přestože z těchto debat doposud nevzešla uspokojivá predikce budoucí
četnosti povodní (a nutno dodat, že autoři tohoto příspěvku si nemyslí, že se spolehlivé
predikce kdy dočkáme), stala se větší četnost povodní a debata spojená s tímto tématem
středem pozornosti odborníků i široké veřejnosti.
Veřejné rozpočty jsou díky tomu postaveny před klíčovou otázku, jak se vyrovnat
s rostoucími nároky na budování protipovodňových opatření s vědomím omezeného rozpočtu.
Jinými slovy, jak zvážit přínosy a náklady protipovodňových opatření.
Stejnou otázku si položila ve své práci Daun (2000). Využila metodu kontingenčního
oceňování pro zhodnocení přínosů opatření, které by udrželo stávající míru rizika zatopení
v metropolitní oblasti Milwaukee7
ve Spojených státech amerických. Její studie přináší
komplexní pohled na teoretické otázky spojené s využitím CVM na poli protipovodňových
opatření. Hlavní část práce je však věnována samotnému výzkumu a odvození teoretického
modelu, který byl využit pro odvození reprezentativní hodnoty přínosů navrhovaných
opatření. Autorka v závěru shrnuje, že CVM ,,...může potenciálně být využita pro generování
2
ang. Willingness to Pay (ochota platit)
3
z anglického contingent (depeding) on/upon sth ­ závisející na něčem v budoucnosti, aby se stalo (Cambridge
Advanced Learner's Dictionary, Cambridge University Press, 2003. Dostupné on-line na
http://www.dictionary.co.uk/)
4
Hanemann (1992) "Natural Resource Damages for Oil Spills in California" In: K Ward and J Duffield (Eds.)
"Natural Resource Damages: Law and Economics". Str. 555-80. John Wiley, New York.
5
Správa národních parků USA
6
Zákon o celkové environmentální reakci, kompenzaci a ručení
7
Tato oblast byla opakovaně zasažena katastrofickými povodněmi: ve dvacátém století to bylo v letech 1964,
1986 a v poslední době v letech 1997 a 1998.
122
životaschopných odhadů přínosů využitelných pro politické rozhodování." A dále uvádí, že
,,...tato studie [pozn. aut.: Daun, 2000] ukázala, že dotazník jako nástroj výzkumu je nástroj
choulostivý, a že potíže a nuance schované za `uměním klást otázky' nesmí být nikdy
podceněny, zvláště ty, které by mohly vést ke zkreslení způsobené nastavením počáteční
částky [pozn. aut.: myšleno počáteční částky při dotazování na ochotu platit]."
V Česku bylo dosud provedeno jen malé množství kompletních CVM studií. Žádná z nich
nebyla provedena v oblasti protipovodňové ochrany ­ většina se týkala oblasti ochrany zdraví
(Braun-Kohlová, 2005, Urban, 2005), nebo oceňování přírody (Kubíčková, 2004; Pražan
2004; Cudlínová a Lapka, 2004).
METODIKA PILOTNÍHO VÝZKUMU
CÍLE VÝZKUMU
Cílem výzkumu bylo ,,s využitím kontingenčního oceňování (Contingent Valuation Method)
provést dotazníkové šetření ve vybraném regionu (obec, město, část kraje) jehož území je
ohroženo povodní velkého rozsahu/zvláštní povodní, (ke zvážení i radiační havárií), za
účelem zjištění ochoty jednotlivce v potenciálně postiženém území zaplatit za snížení rizika
dané mimořádné události. Výsledkem bude finanční vyjádření netržních dopadů mimořádné
události ve vymezeném území. Tato hodnota bude sloužit jako vstup do analýzy společenské
efektivity navrhovaných protipovodňových opatření (případně opatření snižující riziko
jaderné havárie). Výzkum nebude mít charaktere reprezentativní, ale metodický."
PŘÍPRAVA VÝZKUMU
Prvním krokem při přípravě výzkumu metodou kontingenčního oceňování byla konzultace
otázek spojených s povodněmi na Povodí Moravy, s.p. Ujasnili jsme si např. některé otázky
spojené s vyjadřováním rizika povodně (,,n-letá voda"). Tato konzultace byla nezbytná proto,
abychom v textu dotazníku dokázali snížení rizika povodně formulovat tak, aby tato
formulace měla pro respondenty zamýšlený význam. Dále byla provedena důkladná literární
rešerše odborné literatury.
Výsledkem rešerše bylo zjištění, že CVM byla již použita na oblast hodnocení efektivity
protipovodňových opatření. Dále že tato metoda má bohaté teoretické zázemí. Zároveň se
ukázalo, že velmi významným faktorem souvisejícím s povodněmi je stresová zátěž obyvatel
­ což se následně při výzkumu zcela potvrdilo.
VÝBĚR LOKALITY
Cílem výzkumu bylo dotazovat respondenty, kteří již byli postiženi povodní. Snahou bylo
vybrat takové místo, které by mohlo být považováno za ,,typické". Výsledky dotazování by
tak mohly být do jisté míry zobecněny i pro jiné, podobné lokality. Po diskusi na semináři se
zadavateli 25. 4. 2006 a na jejich doporučení jsme se rozhodli provést hlavní část dotazování
(asi 2/3 předpokládaného vzorku 100 respondentů) ve Veselí nad Lužnicí. Veselí bylo
postiženo ničivou povodní v roce 2002 a opakovaně povodní menšího rozsahu na jaře 2006.
Pro doplnění informací z regionu Moravy bylo doporučeno dotazovat respondenty z Troubek
(katastrofální povodně v roce 1997) nebo na Znojemsku (ničivé povodně z jara 2006).
TVORBA DOTAZNÍKU
Na základě informací získaných z rešerše odborné literatury a též podle vlastních zkušeností
členů výzkumného týmu jsme připravili pracovní verzi dotazníku. Se zadavateli jsme ji na
společném semináři široce diskutovali a sbírali podněty pro další práci na dotazníku. Největší
diskuse proběhla k otázce ,,hypotetického trhu" ­ modelové situce, kterou jsme zamýšleli
123
respondentům předložit. Diskutovali jsme, zda použít hypotetický přiklad, nebo ochotu platit
vztahovat ke skutečným majetkům jednotlivých respondentů.
Další důležitou otázkou bylo nastavení ,,startovací" částky v otázkách na ochotu platit. Na
účastnících semináře jsme vyzkoušeli 100.000 Kč a pak diskutovali, zda je to adekvátní. Tzv.
,,starting point bias", neboli zkreslení způsobené startovací částkou, totiž je jedním z hlavních
problémů CVM. Účastníci semináře potom ještě navrhli řešit v dotazníku otázku pojištění
ohroženého majetku a dále vznesli požadavek na zařazení otázky na ochotu přestěhovat se
z ohroženého území s podporou veřejných financí.
S přihlédnutím k námětům a informacím získaným ze semináře se zadaveteli výzkumu jsme
připravili další verzi dotazníku. Tu jsme pak testovali pomocí tzv. ,,focus group", skupiny
devíti lidí, se kterými jsme dotazník podrobně prošli, a ke každé otázce jsme s nimi vedli
řízenou diskusi. Jejím cílem bylo zjistit, zda je otázka srozumitelná, zda nemá skryté význam,
zda je smysluplná a jak na ni mohou respondenti reagovat. Průběh focus group jsme nahrávali
na diktafon. Zprávu z této focus group jsme použili pro další práci na konečné verzi
dotazníku.
Pozornost jsme též věnovali vytvoření praktické formy dotazníku. Při zvažování výhod a
nevýhod různých provedení dotazníku jsme přišli s návrhem inovativního formátu, který
splňoval základní požadavky:
neumožňuje respondentovi ,,číst napřed";
respondent má možnost si otázku přečíst, písmo je dostatečně velké; u vybraných otázek si
respondent může vybrat z předloženého seznamu možných odpovědí;
dotazník nevyžaduje, aby do něj zaznamenával respondent;
dotazník obsahuje srozumitelný ,,navigační systém" pro tazatele;
umožňuje pohodlné zaznamenávání odpovědí respondentů i ve ztížených podmínkách (např.
na ulici za větru apod.);
zaznamenané odpovědi je možné snadno ,,kódovat" ­ převádět do počítače pro vyhodnocení;
dotazník je odolný povětrnostním vlivům a má dostatečně dlouhou životnost; ,,drží
pohromadě".
Dotazník jsme doplnili zalaminovanou kartou, která názorně ilustrovala uvedenou modelovou
situaci ­ na obrázku je dům v definované hodnotě, zaplavený do výše oken. Zároveň je na
kartě obrázek ze zatopeného ­ zničeného interiéru domu.
Klíčová pasáž dotazníku měla toto znění:
,,Teď, když jste si představil/a, že žijete v domku ohroženém povodní, si ještě představte, že v
této Vaší situaci existuje možnost provést takové protipovodňové opatření, které Váš dům
před povodní zcela ochrání. To znamená, že voda by se po provedení tohoto
protipovodňového opatření k vašemu domu vůbec nedostala.
Dokážete si to představit?
1. ano, protože znám takové protipovodňové opatření
2. neznám sice takové opatření, ale dokážu si představit, že by mohlo existovat
3. nedokážu si představit, že by takové opatření mohlo existovat
Byl/a byste vy osobně za sebe (pokud žijete sám/sama) nebo za Vaši rodinu (pokud
hospodaříte ve společné domácnosti s Vaší rodinou) ochoten/ochotna za takovéto opatření
jednorázově zaplatit do protipovodňového fondu kraje 30.000,- Kč?
1. v situaci, kterou popisujete, bych byl/a ochoten/ochotna zaplatit dokonce více než
30.000,- Kč za skutečně funkční protipovodňové opatření
2. byl/a bych ochoten/ochotna za takové opatření, které by skutečně fungovalo a zcela
ochránilo můj dům před povodní zaplatit těch 30.000,-
124
3. nebyl/a bych ochoten/ochotna za takové opatření, které by skutečně fungovalo a zcela
ochránilo můj dům před povodní zaplatit 30.000,Dále
následovaly ,,licitační" otázky, kterými jsme zjišťovali maximální ochotu platit. Schéma
otázek a celé znění dotazníku autoři poskytnou na požádání.
PRVNÍ VLNA DOTAZOVÁNÍ ­ VESELÍ NAD LUŽNICÍ
První vlnu dotazování jsme uskutečnili ve dnech 31.7. ­ 4.8. 2006 (pondělí ­ pátek) ve Veselí
nad Lužnicí. Dotazování jsme prováděli osobně, tedy dva tazatelé. Na mapě Veselí jsme si na
základě dat z Krajského úřadu Jihočeského kraje vyznačili ulice, které byly v letech 2002 a
2006 zaplaveny. Každý se poté vydal do předem vytipované části města.
Dotazování jsme prováděli tak, že jsme obcházeli jednotlivé domy/byty v dané oblasti. Vždy
jsme zazvonili a v případě, že byl někdo doma, jsme se zeptali, zda by byl/a ochoten/ochotna
nám zodpovědět několik otázek, týkajících se povodní. Respondentům jsme též poskytli
stručnou informaci o zadavateli výzkumu (Ministerstvo financí ČR) a realizátorovi výzkumu
(Ekonomicko-správní fakulta MU).
V případě, že respondent odmítl se výzkumu zúčastnit, jsme zaznamenali důvod odmítnutí
(byl-li nám sdělen) a pohlaví a předpokládaný věk respondenta. Pokud oslovený souhlasil
s účastí na výzkumu, provedli jsme dotazování ­ buď přímo na ulici, ale častěji v soukromí
respondentova bytu. Některé rozhovory se uskutečnili za účasti dvou členů domácnosti,
typicky manželů ­ odpovědi do dotazníku jsme v takovém případě zaznamenávali jménem
jednoho z nich. Několik rozhovorů jsme si pro účely podrobnější analýzy zaznamenali na
diktafon (se souhlasem respondenta).
Denně každý z tazatelů získal asi 5-10 úplných odpovědí. Vzhledem k čerstvé zkušenosti
respondentů s povodní (z jara 2006) a s tím spojenému stresu, bylo dotazování často pro
tazatele psychicky náročné. V některých případech se respondent/ka rozplakal/a a dotazování
muselo být dokonce několikrát předčasně ukončeno. Zvláště citlivé byly vdovy, jejichž muži
podle jejich tvrzení zemřeli předčasně následky stresu způsobeného povodní.
Poslední dva dny dotazování jsme zapojili místní obyvatelku, toho času nezaměstnanou.
Sebrala celkem 15 úplných odpovědí. Díky ní jsme si ověřili, že zvolený formát dotazníku je
vhodný pro široké použití sítí tazatelů, kteří projdou základní instruktáží, jak s dotazníkem
pracovat a jak reagovat na různé situace, které při dotazování mohou nastat.
DRUHÁ VLNA DOTAZOVÁNÍ ­ TROUBKY
Menší část terénního výzkumu jsme provedli ve stejném složení ­ dva tazatelé ­ ve dnech
16.-17. 9. 2006 (sobota ­ neděle) v Troubkách u Přerova. Průběh dotazování byl obdobný,
jako ve Veselí nad Lužnicí. Obcházeli jsme jednotlivé domy a dotazovali obyvatele ochotné
zúčastnit se výzkumu. Vzhledem ke konfiguraci terénu nebylo zapotřebí hledat domy/ulice
postižené povodní (v tomto případě v roce 1997) ­ Troubky byly postiženy celé.
POZNATKY Z DOTAZOVÁNÍ
VESELÍ NAD LUŽNICÍ
Toto asi sedmitisícové městečko, které se nachází v údolní nivě jihočeské rybníkářské krajiny
na soutoku Lužnice a Nežárky, bylo zasaženo katastrofální povodní v létě roku 2002 a další
velkou povodní na jaře 2006. Při povodni v roce 2002 byla zaplavena velká část města
(řádově desítky ulic a stovky domů). Voda se v zaplaveném území držela poměrně dlouho (asi
5 až 7 dní) a po opadnutí povodně bylo zdemolováno přibližně 40 domů (většinou starých
domků z nepálených cihel).
125
Nikdo ve městě tak katastrofální povodeň nečekal. Pro obyvatele to byl nepříjemný šok.
Mnohým způsobil trauma se kterým se dosud nevyrovnali. V zasažené populaci je
jednoznačně identifikovatelný posttraumatický stres. Lidé mluví o nepříjemných pocitech při
deštích, o nočním buzení a kontrolování hladiny v řece, o nepříjemných emocích při
vzpomínkách na povodeň. Jedna respondentka se svěřila se svou psychiatrickou hospitalizací
v důsledku povodně. Několik respondentek se při dotazování rozplakalo, na mnohých bylo
vidět značné rozrušení. Některé starší vdovy se svěřily, že ovdověly v důsledku povodně.
Jejich manželé podle nich neunesli zátěž vyvolanou povodní a dramaticky se jim zhoršil
zdravotní stav, což nakonec vedlo k jejich předčasné smrti. Někteří oslovení odmítli
dotazování k vůli neochotě vzpomínat na nepříjemné události. V několika případech muselo
být dotazování kvůli přílišnému rozrušení respondenta předčasně ukončeno.
Evidentně jsou obyvatelé oblasti natolik zasažení prožitým traumatem, že cílená
psychologická intervence v populaci se zdá být vhodným řešením jejich problémů. Zdánlivě
uklidněná situace se znovu rozčeřila při povodni z jara 2006 a při hrozbě další povodně v létě
téhož roku. Lidé jsou nervózní, bezradní, hledají viníka. Někteří jsou naopak (zdánlivě?) nad
věcí, stres si nepřipouští, snadno se s ním vyrovnávají, snaží se podnikat realistické kroky k
eliminaci rizika.
TROUBKY
Asi dvoutisícová obec ležící nedaleko soutoku Moravy a Bečvy v oblasti rovinné krajiny
Hané zažila katastrofální povodně v létě roku 1997 a hrozbu povodně na jaře letošního roku.
V obci byly při povodni zaplaveny téměř všechny domy. Asi 300 domů bylo demolováno.
Povodeň si vyžádala i oběti na životech. Mnozí obyvatelé byli při povodni evakuováni
pomocí vrtulníků po mnohahodinovém zoufalém čekání na pomoc na střechách zaplavených
domů. Posttraumatická zátěž je v populaci ještě po letech stále znát. Někteří lidé přišli o své
blízké. Mnozí přišli o téměř veškerý majetek. Někteří z nich přišli o domy, které nebyly
pojištěné proti riziku povodně.
Povodeň v Troubkách měla relativně rychlejší a dravější průběh než povodeň ve Veselí nad
Lužnicí. Rozvodněná Bečva tekoucí z Beskyd vytvořila v obci poměrně silný proud, který
strhával hliněné domy a unášel, co mu stálo v cestě. Proud byl tak silný, že vodu nebylo
možné překonat chůzí ve vodě a byla nutná letecká evakuace ohrožených obyvatel.
VZOREK A NÁVRATNOST
Vzorek oslovených respondentů pro ověření použitelnosti metody se skládá celkem z 139
osob (63% žen a 37% mužů). Převaha žen je způsobena patrně časem dotazování. Ve vzorku
je zastoupeno větší množství starších žen - vdov -, které v dopoledních hodinách jsou často
doma. Pro budoucí reprezentativní šetření by byl vhodnější kvótní výběr. Průměrný věk
respondentů byl 51 let. Nejmladšímu bylo 20 a nejstaršímu 90 let.
Do celkového vzorku jsou započítáni i respondenti, kteří dotazování odmítli. Takových
respondentů bylo celkem 36%. Cílem tohoto postupu bylo zjistit alespoň v hrubých rysech o
jaké respondenty se jedná. U odmítajících byl zaznamenán odhadovaný věk a pohlaví
respondenta a důvod odmítnutí dotazování, pokud jej respondent sdělil nebo naznačil.
Kromě těch, kteří odmítli dotazování hned na jeho počátku, se ve vzorku objevuje i malá
skupina tzv. skrytých odmítnutí, kterým také říkáme následná odmítnutí. Tito respondenti sice
souhlasili s dotazováním, ale v jeho průběhu přestali odpovídat na klíčové dotazy. Takových
respondentů je ve vzorku celkem 12 a tvoří necelých 14% z těch, kteří přistoupili na
dotazování (tj. 8,6% z celého vzorku). Po odečtení skrytých (následných) odmítnutí činí čistý
vzorek 77 respondentů, což je 55,1% z oslovených. To je také číslo vyjadřující skutečnou
návratnost dotazování.
126
V podobném typu výzkumu je námi dosažená míra návratnosti zcela obvyklá, nicméně pro
laické čtenáře musíme připomenout, co to znamená. Téměř u poloviny respondentů nám
chybí požadovaná informace. Tato ,,polovina" se pravděpodobně (ale nevíme to jistě, protože
to nelze ověřit) v obsahu požadované informace signifikantně liší od té ,,poloviny", která
informace poskytla, ale nevíme a nemůžeme se dozvědět, jak mnoho a jak konkrétně se liší.
Toto zkreslení je velká neznámá u každého kvantitativního výzkumu a je třeba výsledky
dotazování interpretovat s vědomím jeho existence.
Pro uvedení (ne)reprezentativnosti výzkumu na pravou míru je také třeba uvést, že výzkum
probíhal formou oslovování respondentů přímo na ulici, ale hlavně formou obcházení domů a
bytů. V mnohých domech přitom nebyli obyvatelé doma, nebo případně vůbec neotvírali.
Tento typ skrytého výběru jistě existuje (k jeho důsledkům poznámka výše o
pravděpodobném proporcionálním nadhodnocení starších vdov ve vzorku), přitom jeho vliv
není a ani nemůže být jakkoli kalkulován. Hypotéza, která z něho plyne je, že pracovně
zaneprázdnění lidé (tj. lidé s pravděpodobně vyššími příjmy) jsou ve vzorku proporcionálně
podhodnocení a proto je reálná ochota platit pravděpodobně vyšší než ochota zjištěná.
SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ DOTAZOVÁNÍ A FORMULACE DOPORUČENÍ
1) Naše první shrnutí zkušeností a doporučení se týká obecné otázky, zda metodu
používat nebo nikoliv. Odpověď na tuto otázku je svázána s odpovědí na otázku po
validitě metody. Rozřešení otázky validity metody je ale nakonec do značné míry
otázkou důvěry v to, že metoda měří skutečně to, co měřit má. Testovaná metoda má
mnoho zastánců, kteří tvrdí, že tomu tak je i mnoho odpůrců, kteří tvrdí opak. Z
našeho výzkumného šetření ověřovaní použitelnosti metody vyplývá, že do procesu
měření skutečně vstupují četná zkreslení, která její validitu nutně narušují. Nicméně
vzhledem k tomu, že neznáme nástroj, který by byl pro obdobná měření vhodnější a
také vzhledem k tomu, že metoda se neustále vyvíjí a proto stále ještě není vyčerpán
potenciál zvyšování její validity, doporučujeme tuto metodu pro zjišťování agregací
tržních a netržních benefitů používat.
2) Metoda ochoty platit má oproti jiným metodám velkou výhodu v tom, že kromě
tržních statků postihuje i netržní statky (typicky např. existeční hodnotu života), které
pak mohou figurovat na straně přínosů navrhovaného opatření. Nicméně ani tato
výhoda není zcela bez problémů. Problematičnost takového způsobu zahrnování
netržních statků do agregace přínosů je dvojí: (1) metoda není schopna rozlišit jaký
podíl z výsledné sumy benefitů tvoří tržní a jaký netržní statky; (2) pokud použijeme
pro kontrolní měření metodu uvažující pouze tržní statky a zjištěná suma je paradoxně
vyšší, je ohrožena předpokládaná validita původní metody. Z obou uvedených
problémů metody plynou praktické důsledky a omezení jejího používání.
Doporučujeme aby metoda, pokud její zjištění vstupují do CBA, byla používána, tam
kde je to možné, uceleně a nikoliv v kombinaci s jinými metodami. Doporučujeme
srovnávat výsledky získané touto metodou jen velmi opatrně s výsledky získanými jinou
metodou.
3) Dalším zjištěným nedostatkem metody jsou vysoké nároky na abstraktní uvažování
respondenta a na rychlé ad hoc rozhodování při odpovídání na otázky. Přestože měli
respondenti řešit hypotetickou situaci, z průběhu dotazování bylo zřejmé, že v
časovém presu bez dostatečné možnosti vytvoření odstupu a promýšlení
kontextuálních informací tíhli k řešení své vlastní situace a podávání nedostatečně
stabilních odpovědí, které měly spíše nahodilý charakter. Doporučujeme proto aby
dotazování probíhalo dvoukolově (podání informací - časová prodleva - sesbírání
odpovědí), přičemž fáze časové prodlevy mezi podáním informací a sesbíráním
127
odpovědí by měla činit řádově aspoň několik dnů a měla by být kvalitativně
vyhodnocována s uvedením všech postupně uvažovaných částek, variant a argumentů
pro a proti.
4) Do úvahy o společenské efektivitě obranných investic (investic snižujících riziko) se
naléhavě vtírají otázky spravedlnosti a solidarity. Kdo je odpovědný za vznik rizika?
A kdo je odpovědný za jeho odstranění? Mají se občané chránit spíše sami ze svých
prostředků (např. pojištěním, soukromou investicí do stavebních úprav nemovitosti,
odstěhováním z ohroženého území na vlastní náklady apod.), nebo je má chránit spíše
stát? Doporučujeme proto teoreticky probádat i tyto otázky a následně usouvztažnit
odpovědi na ně a jejich faktickou společenskou distribuci se zjišťovanými výsledky
ochoty platit.
5) Při dotazování respondentů, kteří zažili povodeň, se ukázalo, že lidé často nebyli
schopni abstrahovat od své konkrétní situace a odpovídat v rámci hypotetického
scénáře. V hypotetické situaci se jednalo o zaplavení nepojištěného domu, zatímco
podle výpovědí respondentů se dá usuzovat, že naprostá většina domů ve zkoumaných
oblastech pojištěna je. Tento nesoulad mezi reálnou a hypotetickou situací by mohl být
jedním z vysvětlení relativně nízké průměrné částky ochoty platit. Doporučujeme
proto v reprezentativním výzkumu tuto skutečnost zohlednit a zařadit baterii otázek,
které by vedly k získání informace o majetku respondentů a jeho zabezpečení
(pojištění).
6) Je nesporné, že katastrofy typu povodní způsobují významnou psychickou zátěž pro
obyvatele v zasaženém území. Jednotlivci se s touto zátěží vyrovnávají různě podle:
(1) individuální velikosti zátěže (stupně zasažení vlastní domácnosti a domácností
blízkých) a (2) individuální psychické odolnosti závislé na povaze a životní
zkušenosti. Je zřejmé, že stejná objektivní velikost zátěže vyvolává u různých jedinců
různé subjektivní odezvy. Generalizovaně se dá také říci, že jinak situaci prožívají
děti, jinak dospělí a jinak staří lidé. Následky mohou být významné zvláště u dětí a
starších lidí, kteří více prožívají pocit závislosti a bezmoci (děti proto, že autonomii a
sebevědomí ve vlastním jednání ještě nedosáhly, starší lidé proto, že už ji částečně
nebo úplně ztratili). Navrhujeme proto, aby v případě výskytu potenciálně
traumatizující katastrofy byla do krizového řízení včleněna řízená a systematická
psychologická intervence v zasažené populaci (hrazená státem nebo jiným veřejným
zdrojem). Podle rozsahu katastrofy a velikosti zasažené populace by na místo měl
přijet přiměřeně velký tým terénních psychologů a sociálních pracovníků, jehož
úkolem by bylo poskytnout akutní poradenskou pomoc. Tito pracovníci by měli
pracovat ,,v terénu", tedy vyhledávat potřebné klienty, nikoliv ,,centralizovaně", tedy
nechávat za sebou klienty docházet. Psychologové by podle našeho názoru měli být
vybíráni a v případě potřeby doplňováni ze speciálního registru psychologů k tomu
určeného. Měli by to být lidé nejlépe s praxí a školením pro intervenci v krizových
případech. Členové týmu by měli pracovat v terénu individuálně s jednotlivými klienty
podle potřeby. Každodenně by si pak měli společně vyměňovat zkušenosti a domlouvat
další postup. Z intervence týmu by měla vzejít zpráva popisující: (1) zmapování
situace, (2) průběh intervence, (3) její vyhodnocení a (4) návrhy na další postup.
Jedině takováto systematická podpora může pomoci významně eliminovat následky
prožitého traumatu (narušené psychické a fyzické zdraví, rozpad rodin, ztráta
zaměstnání nebo pracovního výkonu apod.).
128
LITERATURA
Arrow, Kennth; Solow, Robert; Portney, Paul R.; Leamer, Edward E.; Radner, Roy;
Schuman, Howard (1993) "Report of the NOAA Panel on Contingent Valuation". 1993,
Federal Register 58, 4601­4614.
Bateman, Ian J.; Willis, Kenneth G. (1999) "Introduction and Overview". In: Bateman, Ian
J.and Willis, Kenneth G. (Eds.) (1999) "Valuing Environmental Preferences. Theory and
Practice of the Contingent Valuation Method in the US, EU and Developing Countries".
Oxford University Press, 1999. ISBN 0199248915. str. 1-14.
Braun-Kohlová, Markéta (2005) ,,Hodnocení vybraných dopadů na zdraví dětí aplikací
metody podmíněného hodnocení". Příspěvek na konferenci ,,Oceňování lidského zdraví a
kvantifikace externalit z energetiky". Pořádalo Centrum pro otázky životního prostředí
Univerzity Karlovy Praha, 8.-9.12.2005. Prezentace dostupná on-line na:
http://www.czp.cuni.cz/Ekonomie/ocen_konf/MBK.pdf. Citováno 18.11.2006.
Bouma, Jan Jaap; François, Delphine; Troch P. (2005) ,,Risk Assessment and Water
Management". Environmental Modelling & Software 20:22, str. 141-151, únor 2005.
Brouwer, Roy; Aftab, Sonia; Brandner, Luke; Haque, Enamul (2006) ,,Economic valuation of
flood risk exposure and flood control in a severely flood prone developing country".
Prezentováno na ,,Third Wold Congress of Environmental and Resource Economists".
Pořádali AERE (Association of Environmental and Resource Economists), EAERE
(European Association of Environmental and Resource Economistsm), a SEEPS. Kyoto, 6.
července, 2006.
Brouwer, R.; Langford, I.H.; Bateman, I.J. a Turner, R.K. (1999) ,,A meta-analysis of
wetland contingent valuation studies" Regional Environmental Change 1(1): 47-57.
Brouwer, R. a Bateman, I.J. (2005) ,,The temporal stability and transferability of models of
willingness to pay for flood control and wetland conservation", Water Resources Research
41(3), W03017, doi:10.1029/2004WR003466.
Buchert, Viliam (2006) ,,Budou ještě větší povodně než dnes. Alespoň to říká v rozhovoru
geolog Václav Cílek...." Mladá Fronta Dnes, 8. dubna 2006, str. A7.
Cudlínová, Eva; Lapka, Miloslav (2004) ,,Revealing financial preferences in case of
landscape amenity ­ Contingent valuation method". Příspěvek na seminář "International
Seminar on Lectures in Non-market Valuation Methods in Environmental Area", pořádaný
v rámci konference ,,Development of the Czech Society Within European Union". Pořádalo
Centrum pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy v Praze, 21.-22. října 2004
v Praze.
ČHMÚ (2006) ,,Zpráva o meteorologickém vyhodnocení jarní povodně 2006 na území ČR".
Čeký hydrometeorologický ústav, nedatováné. Dostupné on-line na: www.chmi.cz/meteovlada-CHMU.pdf.
Citováno 31.10.2006.
Daun, M.C. (2000) `Flood risk and contingent valuation willingness to pay studies: A
methodological review and applied analysis', Technical report #6, Institute for Urban
Environmental Risk Management, Marquette University, Milwaukee, WI, USA.
Federal Register (1994) ,,Natural Resource Damage Assessment". Návrh zákona ­
Ministerstvo vnitra (USA). 43 CFR Part 11, RIN: 1090-AA43, Federal Register, 4. května
1994.
Garrod, Guy; Willis, Kenneth G. (2000) ,,Economic Valuation of the Environment. Methods
and Case Studies". Edward Elgar Publishing Limited, 2000. ISBN 1-84064-327-7.
Getzner, Michael (Ed.); Spash, Clive L.; Stagl, Sigrid (2004) ,,Alternatives in environmental
valuation". Routledge, 2004. ISBN 0415310121.
Hanley, Nick; Spash, Clive L. (1993) "Cost-Benefit Analysis and the Environment". Edward
Elgar, 1993. ISBN 1852789476.
129
Kubíčková, Simona (2004) ,,Quantification of landscape function of agriculture in "Bílé
Karpaty" region by using contingent valuation, 2001-2004". Příspěvek na seminář
"International Seminar on Lectures in Non-market Valuation Methods in Environmental
Area", pořádaný v rámci konference ,,Development of the Czech Society Within European
Union". Pořádalo Centrum pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy v Praze, 21.-22.
října 2004 v Praze.
Lambert, J., F. Poisson and P. Champlovier (2001) "Valuing benefits of a road traffic noise
abatement programme: a contingent valuation study". INRETS-LTE, Bron, France. Paper
presented at the 17th International Congress on Acoustics, Rome, September 2-7, 2001.
Mitchell, Robert Cameron; Carson, Richard T. (1989) "Using Surveys to Value Public
Goods: The Contingent Valuation Method". Resources for the Future, Washington, D.C.,
1989. ISBN 0915707322.
Navrud, Stle (2003) "State-of-the-art on economic valuation of noise". Presented at the
ECE/WHO "Pan-European Program on Transport, Health and Environment", Workshop on
Economic Valuation of Health Effects due to Transport, June 12-13 2003, Stockholm.
Pražan, Jaroslav (2004) "Willingness to pay: valuation of landscape and biodiversity as a
public goods provided by Czech agriculture". Příspěvek na seminář "International Seminar on
Lectures in Non-market Valuation Methods in Environmental Area", pořádaný v rámci
konference ,,Development of the Czech Society Within European Union". Pořádalo Centrum
pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy v Praze, 21.-22. října 2004 v Praze.
Urban, Jan (2005) "Hodnocení vybraných dopadů znečištěného ovzduší na nemocnost
dospělých: výsledky empirického šetření". Příspěvek na konferenci ,,Oceňování lidského
zdraví a kvantifikace externalit z energetiky". Pořádalo Centrum pro otázky životního
prostředí Univerzity KarlovyPraha 8.-9.12.2005. Prezentace dostupná on-line na:
http://www.czp.cuni.cz/Ekonomie/ocen_konf/Urban.pdf. Citováno 18.11.2006.
Kontaktní údaje:
Korespondující autor: Ing. Stanislav Kutáček
Trast pro ekonomiku a společnost
Dvořákova 13, 602 00 BRNO
telefon: +420 736 643 394
e-mail: hlinomaz@hotmail.com
Spoluautor: Mgr. Viktor Šeďa
PŘÍSTUP POJIŠŤOVEN K ŘEŠENÍ ŽIVELNÍCH POHROM
SE ZAMĚŘENÍM NA POVODNĚ
Jaroslav Mesršmíd
Česká asociace pojišťoven
ANOTACE
Příspěvek je zaměřen na tato témata:
- hodnocení likvidace povodňových pojistných událostí (1997, 2002) a mezinárodní srovnání;
- postup pojišťoven po povodních 1997 a 2002 (praxe pojištění);
- využití GIS v pojišťovnách;
- úloha veřejného a soukromého sektoru;
- koncepční materiály a možnosti pojišťoven;
- budoucí výzvy.
1 ÚVOD
V pojištění je živelními událostmi dotčeno zejména majetkové pojištění. Pojištění umožňuje
nahradit škody ­ finančně ­ prostřednictvím mechanismu sdílení rizika (pooling risk).
Důležitou roli v prevenci a minimalizaci škod může sehrát spolupráce veřejného
a soukromého sektoru (Public ­ Private ­ Partnership - PPP). Ve svém vystoupení bych se
chtěl zmínit nejen o PPP, ale také o:
- katastrofických povodních 1997 a 2002 (z pohledu pojišťoven);
- risk managementu;
- pojištění a prevenci.
Považuji za vhodné reagovat ve sledované oblasti na některé koncepční materiály (evropské
i české) a zmínit částečně i budoucí výzvy.
2 POVODNĚ POSLEDNÍCH LET A JEJICH DOPADY
Chceme-li se seriózně bavit o povodních a jejich prevenci, tak je nezbytné sledovat problém
v dlouhodobém horizontu. Základní příčinou povodní v ČR v minulosti byly enormní srážky.
V ČR dosahovaly celkové ekonomické škody z povodní v 80. letech minulého století
v průměru ročně 500 mil. Kč. V roce 1980 to však bylo přes 1 mld. Kč, což znamenalo
mimořádný výkyv. Pokud jde o devadesátá léta minulého století, tak nejdříve je třeba zmínit
to podstatné: pojištění bylo běžnou součástí majetkových pojištění, která v roce 1996
provozovalo 21 pojišťoven. Toto upozornění je na místě, protože taková praxe pojišťování
nebyla a není běžná ve všech členských státech EU.
V roce 1997 byly příslušné okresy na Moravě zasaženy povodní katastrofického rozměru.
Celkové ekonomické škody činily 63 mld. Kč a vyplacená pojistná plnění 9,7 mld. Kč.
Mírnější povodně se nevyhnuly našemu území ani v roce 1998 a 2000, kdy výplaty pojistných
plnění činily 0,6 mld. Kč, resp. 1,6 mld. Kč. Povodně v srpnu 2002 byly srovnatelné
s povodní 1997, pokud jde o celkové ekonomické škody či ztráty. Představovaly 73 mld. Kč.
Podstatný rozdíl byl ovšem v pojišťovnictví. Vyplacená pojistná plnění z titulu povodní 1997
činila, jak jsem již uvedl, 9,7 mld. Kč a z titulu povodní 2002 téměř 33 mld. Kč. V roce 2002
byly zasaženy velké oblasti Čech, průmyslová centra, města včetně Prahy, kde byly zaplaveny
průmyslové podniky a metro. Pojišťovny se úspěšně vyrovnaly s vyřizováním škod.
K 30.6.2004 dosáhla vyplacená pojistná plnění k hodnotě nahlášených škod 97,5 % u
pojištění občanů a 93,6 % u pojištění podnikatelů. Zajímavé může být připomenutí povodní
na Dunaji v červnu 1965. Tehdy byly celkové ekonomické škody odhadnuty na 3,5 mld. Kč
131
a byla vyplacena pojistná plnění ve výši cca 363 mil. Kč (20 439 pojistných událostí u občanů
a několik desítek jiných pojištěných osob).
Shrneme-li, tak povodně 2002 byly druhou velkou povodní v průběhu pěti let s Q vyšší
než 100.
Dominantní úlohu při likvidaci povodňových škod sehráli zajistitelé, Jejich podíl je některými
experty odhadován na 97 % v relaci k vyplaceným pojistným plněním. Je třeba ale též říci, že
pojišťovny za zajištění platí (a nemalé částky) a uměním jejich manažerů je zvolit vhodnou
míru/proporci zajištění a vlastního vrubu.
Podíl pojištěných škod na celkových ekonomických škodách z povodní 2002 činil v ČR
zhruba 50 %, v Německu 20 % a v Rakousku 13,3 %. Důvodů, proč je ČR v tomto ohledu na
prvním místě, je celá řada. V ČR byly zasaženy průmyslové aglomerace a pojištění bylo (a je)
tradičním způsobem ochrany včetně spoluúčasti. Pojištění v Německu a Rakousku bylo
limitované (regionálně - v některých regionech se nebezpečí povodně nepojišťuje vůbec
i produktově ­ limit pojistného plnění). Největší celkové ekonomické ztráty z povodní mělo
v roce 2002 Německo, následované Rakouskem. Pokud jde o pojištěné škody vyjádřené
hodnotově, tak pořadí je jiné. ČR je na druhém místě za Německem.
Povodně v roce 2002 koncentrované zvláště na středoevropský region byly největší světovou
přírodní katastrofou. Významné škody totiž nastaly i v některých oblastech Itálie, Maďarska
a Slovenska.
3 POSTUPY POJIŠŤOVEN A ZAJIŠŤOVEN
Již samotné údaje o výplatách pojistného plnění v ČR v roce 2002 vedou k závěru, že bylo
nutno provést změnu v pojišťování.
K důvodům této změny přibyla též potřeba pokrýt zvýšené zajišťovací náklady a zajistit CashFlow.
Náklady na zajištění rostly nejen z důvodu zmíněných škod, ale také z důvodu omezení
mezinárodních zajišťovacích kapacit. Změny urychlilo i to, že v daném období došlo i k
jiným škodám na majetku, nejen z titulu povodní. Nelze také pojišťovat, pokud nefunguje
princip nahodilosti. Ten přestal fungovat v územích kolem některých českých a moravských
řek, kde povodně byly např. každý druhý rok. Důvody ke změnám vyplynuly i ze zhoršené
situace na mezinárodních finančních trzích, a to po 11. září 2007 (pokles kursů akcií, růst
úrokových sazeb apod.).
Pojišťovny vyvinuly a uplatnily novou strategii pojišťování povodní, kterou lze v obecné
poloze charakterizovat (strategie jednotlivých pojišťoven nebyly identické) takto:
- zvýšení pojistného (sazeb) u majetkových pojištění občanů i podnikatelů;
- zavedení vyšších limitů pojistného plnění pro případ povodňové škody;
- posílení role spoluúčasti;
- doplňkové pojištění katastrofických rizik;
- zkvalitnění risk managementu a oceňování rizika povodně;
- obezřetná kontrola při soupojištění.
- modelování scénářů zasažení určitých území (pro účely MPL a zajištění).
Postup pojišťoven byl do značné míry usměrňován požadavky zajišťoven. Zvýšila se zejména
cena zajistné ochrany. Zajišťovny vyžadovaly jako podmínku zajištění lepší risk management
a modelování místních možných katastrofických škod.
Tyto změny byly realizovány. Například na výsledcích z let 2004 a 2005 lze prokázat zlepšení
ekonomické situace pojišťoven. Některými experty však bylo již tehdy poukazováno na to, že
na daném segmentu pojistného trhu v ČR panuje tvrdá konkurence, což může ovlivnit
budoucí vývoj.
Česká asociace pojišťoven plnila po povodních 2002 tyto úkoly:
- zpracovávala statistiky na měsíční bázi a informovala státní orgány a sdělovací prostředky
a jejich prostřednictvím i veřejnost o postupu likvidace pojistných událostí;
132
- realizovala aktivní PR činnost: veřejnost byla uklidněna v tom smyslu, že pojišťovny
dostojí svým závazkům. Na počátku roku 2003 asociace zahájila vysvětlovací kampaň
ohledně růstu sazeb. ČAP pokračovala i v praktických radách, jak se dobře pojistit, jak
nahlásit škodnou událost apod.;
- asociace připravila pomůcku pro oceňování budov s ohledem na úpravu ze zákona
o pojistné smlouvě, že pojišťovna je oprávněna zkontrolovat pojistnou částku;
- asociace realizovala podrobný průzkum trhu. Jedním ze základních a pozitivních výstupů
je, že přes 80 % klientů pojišťoven bylo spokojeno s likvidací pojistných událostí;
- asociace urychlila práce na zavedení GIS do praxe pojišťoven.
ČAP se začala GIS zabývat po povodni 1997. V té době existovaly dva problémy ­ technický
(jak by mělo vypadat software řešení) a jak využít GIS v praxi. První výstup se v rámci
spolupráce se společností MMC objevil v roce 2001. Pro účely pojištění byla vydána mapa
maximální historické hranice rozlivu (RUZ). V roce 2002 se stala již součástí GIS.
Povodně 2002 daly impuls k urychlení prací na zavedení GIS do praxe pojišťování.
Asociace na základě licence získala pro své členy:
- rizikové povodňové zóny;
- -mapové podklady;
- -číselník objektů s čísly domovními.
Na konci roku 2003 byl GIS zaveden do praxe. Důležitou roli v projektu sehrála spolupráce se
Swiss Re. Čtyři zóny, které lze nazvat ,,zóny ČAP" (do Q 20, Q 20 - Q 50, Q 50 - maximální
hranice rozlivu a mimo tuto hranici) byly doplněny zónami Swiss Re (Q 100, Q 250, Q 500).
Systém slouží k oceňování individuálního rizika, analýzám škod v zónách, ke stanovení
kumulativní škody apod.
Český systém je unikátní ve světovém měřítku. Pomocí spolehlivých geo-koordinátů
umožňuje přesnou identifikaci cca 2,5 mil. objektů na mapách. V období od roku 2004 nastalo
ověřování a zpřesňování rizikových zón, validace GIS a zkoumání použití GIS např. pro
oceňování rizika vichřice.
Pojišťovny podporují stanovování záplavových území státem. Je to cesta k prevenci
a odpovědnému chování v daném území. Nabízí se i další možnosti pro pojišťovny. Mohou
být např. zpřesňovány rizikové zóny pojišťoven. Pojišťovny mají systém založen také na tzv.
tvrdých datech, ale některé jejich rizikové zóny povodní, resp. části, resp. hranice zón,
vycházejí z matematického modelování.
Také regulace využívání záplavových území je v zájmu pojišťoven. Povolování nových
staveb ­ jak pro podnikatele, tak pro občany ­ není ekonomicky smysluplné. To, že
pojišťovny v jistých územích nepojišťují, může být ve prospěch utlumení ekonomických
aktivit v nich.
Je pozitivní skutečností, že stát se vyjádřil kladně ke sjednávání pojištění. Po zkušenostech
z povodní 1997 ho uznal jako cenný nástroj k likvidaci škod a k obnově normálního života
v postižených regionech.
Pojišťovny mají kapacitu pojistit jak majetek státu, tak majetek obcí. Nicméně ani povodně
2002 nevedly k tomu, aby se zejména občané více pojišťovali. V roce 2003 nastal jistý mírný
růst počtu uzavřených pojistných smluv, ale pak lze spíše hovořit o stagnaci výše pojistného
kmene, tj. počtu platných uzavřených pojistných smluv.
Povodně (a jiné přírodní živelní události) se staly celoevropským tématem.
Jde totiž o problém se značnými dopady. Od roku 1998 do roku 2004 cca 100 větších povodní
způsobilo v Evropě 700 úmrtí, 500 tis. osob zůstalo bez obydlí a pojištěné ekonomické škody
představovaly 25 mld. EUR.
Pokud jde o jiné přírodní události, tak škody jsou též obrovské. Např. vedra v roce 2003
vyvolala v Evropě škody v rozsahu 10 ­ 17 mld. EUR. Připomeňme si též, že hurikány
způsobily v roce 2005 celosvětově škody, které jsou odhadovány na více než 150 mld. EUR.
133
4 ZÁVĚR
Možné škody v budoucnu mohou být vzhledem k řadě rizikových oblastí v Evropě značné.
Například v rizikové oblasti kolem Rýna je povodněmi ohroženo 10 mil. obyvatel a majetek
ve výši cca 165 mld. EUR.
V březnu 2006 byl EK zveřejněn návrh směrnice k povodním. Jejím cílem je: snížit a řídit
povodňová rizika a tím omezit potencionální dopad na obyvatelstvo, životní prostředí,
infrastrukturu a majetek.
Je nutno konstatovat, že existují i jiná opatření EU: např. výzkum s orientací na rizikové
analýzy a management, dále na prevenci povodní zaměřená evropská regionální politika ­
strukturální a kohezní fondy a Fond solidarity.
CEA (Federace národních asociací pojišťoven z 33 evropských zemí) uvítal návrh směrnice
k povodním z března 2006 a zejména opatření k oceňování rizika, přípravě povodňových
rizikových map a rozvoji povodňového risk managementu.
V dubnu 2007 byla dosažena dohoda EP a Rady ohledně návrhu směrnice k oceňování
a řízení povodňových rizik (směrnice k povodním).
Komisař Dimas při této příležitosti konstatoval: ,,směrnice činí z rizikového managementu
klíčovou část managementu povodí".
Směrnice bude zveřejněna v roce 2007. Obsahuje 3 důležité realizační etapy:
- do roku 2011 ­ předběžné ocenění rizika;
- do roku 2013 ­ povodňové rizikové mapy;
- do roku 2015 ­ plány řízení rizika povodně.
CEA již v březnu 2006 uvedl, že je ochoten a schopen přispět k probíhající diskusi, zvláště
pokud jde o zkušenosti pojišťoven v oblasti mapování povodňového rizika. K tomu mohou
napomoci i tuzemské pojišťovny.
Kontaktní adresa: Ing. Jaroslav MESRŠMÍD
legislativa a právní otázky
Česká asociace pojišťoven
Na Strži 1702/65, 140 00 Praha
Tel.: +420 222 350 156; + 420 602 273 096
e-mail: jaroslav.mesrsmid@cap.cz
Web: www.cap.cz
134
AKTUÁLNÍ MOŽNOSTI FINANCOVÁNÍ NÁSLEDKŮ
ŽIVELNÍCH POHROM V ČESKÉ REPUBLICE
Ing. Libuše Pechatá, Ministerstvo financí
I. INFORMACE O ZPŮSOBECH A MOŽNOSTECH FINANCOVÁNÍ
NÁSLEDKŮ ŽIVELNÍCH POHROM
1 ZÁKON Č. 12/2002 SB., O STÁTNÍ POMOCI PŘI OBNOVĚ ÚZEMÍ
POSTIŽENÉHO ŽIVELNÍ NEBO JINOU POHROMOU A O ZMĚNĚ
ZÁKONA Č. 363/1999 SB., O POJIŠŤOVNICTVÍ A O ZMĚNĚ
NĚKTERÝCH SOUVISEJÍCÍCH ZÁKONŮ (PLATNÉ ZNĚNÍ ­ ZÁKON
Č. 11/2006 SB.)
Zákon č. 12/2002 Sb. o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou
pohromou a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých
souvisejících zákonů ( resp. jeho platné znění ­ zák. č. 11/2006 Sb.), bezprostředně navazuje
na základní právní normy tzv. krizové legislativy, a to zejména na zákon č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a na zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. Zákon je
v účinnosti od 16. ledna 2002 a poslední platné úplné znění bylo realizováno vydáním zákona
č. 11/2006 Sb. Podle zákona č. 11/2006 Sb. může stát poskytnout krajům a obcím státní
pomoc na obnovu majetku sloužícího k zabezpečení základních funkcí území, které bylo
postiženo živelní nebo jinou pohromou.
Aby bylo možno státní pomoc poskytnout, musí být splněny tyto podmínky :
- především je třeba, aby byl vyhlášen některý z krizových stavů
( hejtman kraje, v jehož územním obvodu se nachází postižené území,
nebo primátor hlavního města Prahy může vyhlásit na základě
mimořádné události stav nebezpečí nebo může požádat vládu
o vyhlášení nouzového stavu),
- musí být doloženo, že obec či kraj nejsou schopny vlastními
prostředky obnovit majetek sloužící k zabezpečení základních funkcí
území,
- kraj, v jehož územním obvodu došlo k mimořádné události, musí
vypracovat přehled o předběžném odhadu nákladů a předložit jej
Ministerstvu financí do 7 dnů od zrušení vyhlášeného krizového
stavu,
- kraje a obce musí doložit Ministerstvu pro místní rozvoj, v jaké míře
jsou schopny situaci řešit z vlastních rozpočtů a další nezbytné údaje
k finančním prostředkům potřebným na obnovu.
Teprve poté vypracuje Ministerstvo pro místní rozvoj ve spolupráci s Ministerstvem
financí návrh strategie obnovy postiženého území, který ministr pro místní rozvoj předloží
vládě ke schválení do 20 dnů po uplynutí doby, na kterou byl krizový stav vyhlášen.
V usnesení vlády ,,O Strategii obnovy postiženého území" vláda uloží ministrům
příslušných resortů předložit v rámci stanovených finančních částek návrhy dokumentace
programů a podprogramů pro pomoc postiženým oblastem, poskytnutí dotací z určených
rozpočtových kapitol a uvolnění finančních prostředků z kapitoly státního rozpočtu
135
Všeobecná pokladní správa, které jsou pak převedeny do rozpočtových kapitol (zejména
Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva zemědělství).
2 ÚČELOVÉ REZERVY V KAPITOLE VŠEOBECNÁ POKLADNÍ
SPRÁVA STÁTNÍHO ROZPOČTU
Ve státním rozpočtu ­ kapitole Všeobecná pokladní správa, je obsažena účelová
rezerva - položka ,,Rezerva na řešení krizových situací, jejich předcházení a odstraňování
jejich následků (podle zákona č. 240/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů )" a položka
,,Rezerva na mimořádné výdaje podle zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném
systému".
V obou rezervách jsou od roku 2003 vyčleňovány finanční prostředky ve výši
100 mil. Kč ( v roce 2006 byly do značné míry vyčerpány).
1. V roce 2006 byly uvolněny finanční prostředky ve výši 95,785 mil. Kč z položky
Rezerva na řešení krizových situací, jejich předcházení a odstraňování jejich následků (zákon
č. 240/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů) s tímto určením :
Správa státních hmotných rezerv ve výši 14,2 mil. Kč (4,5 mil. Kč na nákup
dezinfekčních prostředků pro obce postižené povodněmi, 5 mil. Kč na nákup přípravku
na ničení larev komárů a 4,7 mil. Kč na nákup pohotovostních zásob - protipovodňové
pytle a plničky těchto pytlů),
Ministerstvo vnitra ve výši 4,995 mil. Kč na zajištění ochranných prostředků
pro příslušníky Útvaru rychlého nasazení Policie ČR k řešení případně k předcházení
krizovým situacím v místech, kde se vyskytují chemické, biologické, radioaktivní a jiné
životu nebezpečné látky,
Státní úřad pro jadernou bezpečnost ve výši 2,99 mil. Kč na spolufinancování realizace
projektu IMPACT, konkrétně dílčího projektu DEKONTAMINACE (2 mil. Kč)
a na mimořádné finanční zabezpečení provedených zásahů k řešení situace krizového
ohrožení životního prostředí a obyvatelstva v obci Chvaletice (990 tis. Kč),
Královéhradecký kraj ve výši 15 mil. Kč (realizace potřebných opatření souvisejících
s uložením různých odpadů a nebezpečných látek v obci Libčany a 6 mil. Kč
na financování realizace potřebných opatření souvisejících s uložením různých odpadů
a nebezpečných látek v obci Libčany.).
Plzeňský kraj 5,6 mil. Kč (realizace výstavby II. etapy protipovodňových opatření
ve městě Švihov),
Ministerstvo vnitra ve výši 33 mil. Kč na doplnění ochranných prostředků na základě
usnesení vlády č. 595/2006, k Informaci o připravenosti České republiky na řešení
problematiky ptačí chřipky,
Ministerstvo životního prostředí ve výši 14 mil. Kč na financování realizace potřebných
opatření souvisejících s uložením různých odpadů a nebezpečných látek v obci Libčany,
2. Z položky Rezerva na mimořádné výdaje podle zák. č. 239/2000 Sb.,
o integrovaném záchranném systému bylo v roce 2006 uvolněno 64,66 mil. Kč s určením
pro Ministerstvo vnitra na základě žádostí Hasičských záchranných sborů krajů, a to na
opravy poškozené zásahové techniky Hasičských záchranných sborů, na pokrytí
mimořádných výdajů vzniklých v souvislosti s činností složek Integrovaného záchranného
systému při povodních na jaře 2006, na obměnu poškozených a spotřebovaných prostředků
požární ochrany, ke kterým došlo při zásazích a likvidaci následků mimořádných událostí
v průběhu roku 2006 (jarní povodně, nehody spojené s únikem nebezpečných látek, požáry).
136
Uvolňování finančních prostředků z těchto rezerv se provádí v souladu s usnesením
vlády k návrhu zákona o státním rozpočtu České republiky ( k návrhu zákona o státním
rozpočtu na rok 2007 je to usnesení vlády č. 1090) a k návrhům střednědobého výhledu
státního rozpočtu České republiky a střednědobých výdajových rámců na léta 2008 a 2009,
ve kterém je ministr financí zmocněn uvolňovat z účelové rezervy kapitoly Všeobecná
pokladní správa prostředky na finanční zabezpečení integrovaného záchranného systému
podle § 31 odst. 2 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému,
po posouzení jednotlivých žádostí v součinnosti s ministrem vnitra a informatiky, a to až do
výše 50 mil. Kč pro jednotlivé případy. Žádosti mohou zasílat ministerstva, ostatní ústřední
orgány státní správy, kraje a hlavní město Praha po vyčerpání finančních prostředků
rozpočtovaných ve svých rozpočtech na integrovaný záchranný systém.
Ve stejném usnesení vlády je ministr financí zmocněn k uvolňování finančních
prostředků z rezervy podle zákona č. 240/2000 Sb.,o krizovém řízení ­ rovněž do výše 50
mil. Kč pro jednotlivé případy (název tohoto usnesení vlády zní ,,Způsob použití finančních
prostředků z účelové rezervy na řešení krizových situací, jejich předcházení a odstraňování
jejich následků, vytvořené v kapitole Všeobecná pokladní správa).
3 MOŽNOSTI SOCIÁLNÍ VÝPOMOCI OBČANŮM PŘI ŘEŠENÍ
KRIZOVÝCH SITUACÍ A JEJICH NÁSLEDKŮ
Prostředky státního rozpočtu jsou účelově určeny také na výplatu sociálních dávek
podle § 23 a § 51 vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 182/1991, o provedení
zákona o sociálním zabezpečení Ministerstva práce a sociálních věcí, kterou se provádí zákon
ČNR č. 114/1988 Sb. ve znění zákona č. 112/2006 Sb., o působnosti ČR v sociálním
zabezpečení ( § 40 a písm. b) a § 16) o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.
Tato vyhláška je územně realizována příslušnými obecními úřady.
Jedná se o péči o občany, kteří se přechodně ocitli v mimořádně obtížných poměrech
nebo v nich žijí. Podle výše uvedených ustanovení této vyhlášky mohou obecní úřady pomoci
občanům, kteří se v důsledku živelní nebo jiné pohromy dostali do těžké životní situace.
Se zřetelem na majetkové poměry postiženého občana a jeho rodiny může obecní úřad
poskytnout peněžitou dávku až do výše 30 000,- Kč.
4 ÚHRADA ŠKOD POJIŠŤOVNAMI
Okrajově je třeba se zmínit také o úhradách škod pojišťovnami postiženým
občanům, kteří mají uzavřenou příslušnou pojistnou smlouvu.
Z důvodu konkurence na pojistném trhu byly a jsou pojišťovny nuceny k velmi
rychlému plnění vyplývajícímu z pojistné smlouvy, což je jedna z nejrychlejších finančních
pomocí. Vzhledem k tomu, že někteří občané si nepřipustili riziko možných živelních pohrom
na svém majetku a pojištění v minulosti neuzavírali, dostali se například v případě povodní
do těžké životní situace a byli odkázáni na státní pomoc a občanskou solidaritu.
Dosavadní praxe ukázala, že pojišťovny po zkušenostech z minulých let, kdy došlo
k řadě živelních pohrom, zpřísňují podmínky pro uzavírání pojistných smluv. Pro potřebu
uzavírání pojistných smluv a pro ověření plnění nahlášené pojistné události například
zpracovávají (ve spolupráci s odbornými firmami) tzv. zátopové mapy celého území
republiky.
Na druhou stranu i občané nyní věnují větší pozornost tomuto riziku a snaží se
účinněji chránit svůj majetek uzavíráním pojistných smluv.
137
5 MOŽNOSTI VYUŽITÍ ZÁKONA Č. 572/2006 SB., O PŘIJETÍ ÚVĚRU
ČESKOU REPUBLIKOU OD EVROPSKÉ INVESTIČNÍ BANKY NA
FINANCOVÁNÍ PROTIPOVODŇOVÝCH OPATŘENÍ
Na základě zákona č. 571/2006 Sb., o přijetí úvěru Českou republikou od Evropské
investiční banky na financování protipovodňových opatření, přijala Česká republika úvěr
9 mld. Kč na realizaci programů ,,Podpora prevence před povodněmi II" a ,,Podpora obnovy,
odbahnění a rekonstrukce rybníků a výstavby vodních nádrží". Tento úvěr je pro ČR splatný
do 30 let.
Program ,,Prevence před povodněmi II." byl přijat usnesením vlády č. 1304 ze dne
15. listopadu 2006. Druhý program - ,,Podpora obnovy, odbahnění a rekonstrukce rybníků
a výstavby vodních nádrží" je ve schvalovací fázi ( čeká se na notifikaci Evropské komise)
a posléze bude dále projednáván na Ministerstvu financí.
Závazná pravidla poskytování prostředků v oblasti vod ( a tedy i z těchto programů)
jsou dána Přílohou č. 11 k zákonu o státním rozpočtu na příslušný rok.
Program ,,Prevence před povodněmi II." byl zpracován na léta 2007 ­ 2012 a skládá
se ze 4 podprogramů :
a) Podprogram protipovodňových opatření s retencí
b) Podprogram protipovodňových opatření podél vodních toků
c) Podprogram zvyšování bezpečnosti vodních děl
d) Podprogram vymezování záplavového území a studií odtokových
poměrů
Pokud jde o Podprogram protipovodňových opatření s retencí, jedná se například
o snahu o zpevňování hrází podél vodních toků ve městech a obcích, kdy dojde ke rychlení
průtoku a voda se posléze rozlije do poldrů a polí v okolí měst.
Předložené návrhy posuzuje meziresortní pracovní skupina působící na Ministerstvu
zemědělství, která koordinuje poskytování finančních prostředků a schvaluje návrhy
na úpravu vodních děl. Posuzuje se zejména efektivnost akcí s tím, aby uchráněná hodnota
převyšovala vynaložené finanční prostředky. Doposud bylo zmapováno 239 akcí. Výhledově
se připravuje evropská směrnice, která by měla technická řešení v oblastech povodí velkých
toků řešit komplexně pro celou Evropu.
Je třeba upozornit, že se jedná výlučně o prevenci, nikoli o finanční prostředky
na okamžité odstranění škod .
6 VYUŽITÍ PROSTŘEDKŮ Z ČERPANÉHO ÚVĚRU OD EVROPSKÉ
INVESTIČNÍ BANKY NA ,,ODSTRAŇOVÁNÍ POVODŇOVÝCH ŠKOD
2002" K ODSTRAŇOVÁNÍ POVODŇOVÝCH ŠKOD V ROCE 2006 A
POSKYTNUTÍ DALŠÍCH FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ DO
KAPITOLY MINISTERSTVA ZEMĚDĚLSTVÍ NA POVODŇOVÉ
ŠKODY ROKU 2006 (ÚPRAVA ZÁKONA O STÁTNÍM ROZPOČTU NA
ROK 2006)
Po mimořádných záplavách na jaře 2006 a na základě skutečnosti, že z čerpaného
úvěru ČR od Evropské investiční banky ( EIB) na ,,Odstraňování povodňových škod 2002"
zůstalo nevyužito cca 56 mil. Kč, požádalo Ministerstvo financí v dubnu 2006 EIB o možnost
využít tyto uspořené prostředky k odstraňování povodňových škod 2006. EIB vyslovila
s návrhem souhlas.
138
Následovalo usnesení vlády č. 670 z 31. května 2006, ve kterém byla stanovena výše
finančních prostředků na odstraňování povodňových škod v roce 2006 způsobených v resortu
Ministerstva zemědělství v celkové částce 1,9 mld. Kč. Jednalo se o dokumentaci
podprogramu ,,Odstraňování následků povodní roku 2006" ( v rámci programu ,,Odstranění
následků povodní na státním vodohospodářském majetku").
Dále vláda tímto usnesením rozhodla o změně zákona o státním rozpočtu ČR na rok
2006, a to zákonem č. 170/2006 Sb., na jehož základě byl v kapitole Všeobecná pokladní
správa doplněn nový specifický výdajový ukazatel ,,Prostředky na odstranění povodňových
škod vzniklých v roce 2006 na nová protipovodňová opatření" ve výši 5 mld. Kč.
V této souvislosti je třeba upozornit, že finanční prostředky ve výši 5 mld. Kč je třeba
vyčerpat do konce roku 2007, jak je stanoveno v příloze k výše uvedené novele zákona
o státním rozpočtu na rok 2007.
Podle našich informací však obce a kraje nepředkládají Ministerstvu zemědělství
žádosti se všemi náležitostmi a takové podobě, která by odpovídala podmínkám a kriteriím.
Nesprávně podané žádosti nemohou být pozitivně vyřízeny.
7 FOND SOLIDARITY
Fond solidarity byl zřízen v roce 2002 nařízením Rady Evropy č. 2012/2002, které
určuje i kritéria pro čerpání prostředků. Tento fond je soustředěn na pomoc státům a regionům
zasaženým přírodní katastrofou velkých rozměrů. Za správu fondu odpovídá Evropská komise
a mohou jej rovnoprávně využívat jak současné členské státy, tak i kandidátské země usilující
o vstup do EU. Je však nutno zdůraznit, že se jedná o prostředky, o něž je nutno žádat,
přičemž nemusí být poskytnuty. Tyto prostředky podléhají vzhledem k jejich charakteru
velmi přísnému účelovému užití a vykazování. Doba předcházející jejich poskytnutí je proto
poměrně dlouhá.
Gestorem využití prostředků fondu za Českou republiku je Ministerstvo financí, které
odpovídá za přípravu implementačních postupů, finanční toky, souhrnné monitorování
a zpracování závěrečné zprávy o využití prostředků pro Evropskou komisi.
Prostředky Fondu solidarity mají sloužit jako příspěvek veřejným rozpočtům k pokrytí
nákladů na obnovu základních funkcí veřejného majetku především v oblastech energetické,
telekomunikační a dopravní infrastruktury, vody a odpadních vod, zdravotní péče, dočasného
ubytování, záchranných prací, okamžitého použití preventivních opatření, okamžité ochrany
kulturního dědictví a úklidových prací.
Financování akcí z Fondu solidarity může probíhat na principu retroaktivní úhrady
již uskutečněných výdajů nebo financováním výdajů, které nebyly uhrazeny z dalších
veřejných zdrojů, ač splňují podmínky pro toto financování, nebo výdajů budoucích.
Rozhodné datum pro přiznání podpory je vymezeno dnem vzniku první škody způsobené
živelní katastrofou. Limity pro přiznání podpory z Fondu solidarity Evropské unie stanoví
Nařízení EU č. 1202/2002:
Hlavní kritérium - rozsáhlá národní katastrofa:
a) souhrn škod minimálně ve výši 3 mld. EUR (cca 90 mld. Kč)
nebo
b) souhrn škod minimálně 0,6% hrubého národního produktu ČR, tj. škody
minimálně ve výši 17,6 mld. Kč.
139
Regionální kritérium:
Může být uplatněno ve výjimečných případech, kdy následky mimořádné přírodní
katastrofy zasáhly významnou část území regionu a budou mít závažné
a dlouhotrvající dopady na většinu populace a ekonomickou stabilitu regionu.
Po povodních v roce 2002 bylo Evropskou komisí rozhodnuto o přidělení 129 mil.
EUR ( tj. cca 3,87 mld. Kč) z Fondu solidarity pro Českou republiku. V prosinci 2002 byla
podepsána mezi Evropskou komisí a ČR Dohoda o implementaci Rozhodnutí Komise a tímto
rozhodnutím byl z Fondu solidarity EU poskytnut grant k financování nouzových opatření
vyvolaných povodněmi. Evropská komise rozhodla přidělit České republice tyto finanční
prostředky na řešení dopadů mimořádné události (v tomto případě povodní). Částka určená
pro kraje a obce byla členěna na 1,1 mld. Kč na záchranné a likvidační práce a 1,8 mld. Kč
na obnovu území.
Na základě tohoto rozhodnutí získalo podporu také Německo, Rakousko a Francie.
Pokud jde o povodně 2006 - škody v ČR nedosáhly takové výše, aby bylo možno
uplatnit hlavní kritérium.
Za této situace propočetl odbor Ministerstva financí pro Evropskou unii a mezinárodní
vztahy, že v úvahu připadá regionální kritérium, jehož využití ve výjimečných případech
povoluje článek 2(2) Nařízení EU č. 2012/2002.
Prostředky Fondu solidarity byly v dalších letech využity mimo jiné i na nápravu škod
po ničivé vichřici v Tatrách na Slovensku.
8 PŘEHLED FONDŮ EVROPSKÉ UNIE A PODMÍNKY PRO ČERPÁNÍ
FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ
Prostředky z fondů Evropské unie jsou součástí rozpočtu EU, přičemž způsob použití
prostředků z těchto fondů do velké míry závisí na efektivní dělbě kompetencí mezi Evropskou
komisí a vládami jednotlivých členských zemí EU. Tyto fondy nejsou zaměřeny
na okamžitou pomoc.
a) Strukturální fondy jsou jádrem regionální a strukturální politiky Evropské unie. Mají
nezastupitelný význam pro hospodářskou a sociální soudržnost, neboť cílem je snižování
rozdílů v úrovni rozvoje různých regionů a snižování zaostalosti určitých regionů, ostrovů
nebo venkovských oblastí.
Strukturálními fondy se rozumí :
Evropský fond regionálního rozvoje je hlavním zdrojem přispívajícím
k dosažení vzájemného přizpůsobení regionů se zaostávajícím vývojem
a strukturálními potížemi vyplývajícími z probíhajících hospodářských
a sociálních přeměn. Jedná se např. o investice na rozvoj infrastruktury,
výzkum a vývoj, životní prostředí atd.,
Evropský sociální fond slouží pro rozvoj zaměstnanosti,
Evropský zemědělský záruční a podpůrný fond je určen pro podporu
přeměny agrárních struktur a pro rozvoj venkovských území,
a dále Finanční nástroj pro usměrňování rybolovu, který je zaměřen
na restrukturalizaci rybářského odvětví.
b) Fond soudržnosti je určený zejména k poskytování finančních prostředků na velké
investiční projekty v oblasti dopravy a životního prostředí.
140
c) Evropský rybářský fond je určený k financování projektů v oblasti rozvoje rybářství
a rybolovu.
V rámci jednotlivých programů musí být splněna řada podmínek, které jsou
pro přípravu projektů stanoveny ( např. jeden projekt smí čerpat podporu z fondu pouze
v rámci jednoho programu atd.). Dále základní podmínkou pro přidělení dotace z fondů je
skutečnost, že žadatel nemá žádné závazky vůči orgánům veřejné správy po lhůtě splatnosti
( daňové nedoplatky a penále, nedoplatky na pojistném, penále na sociální zabezpečení,
nevypořádané závazky z jiných projektů atd.). Toto se dokládá čestným prohlášením ze strany
žadatele.
Dotace z Národního fondu, resp. prostředky státního rozpočtu, které mají být kryty
prostředky z rozpočtu Evropské unie pro tyto fondy, se v souladu s úpravou zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, poskytuje na základě Rozhodnutí o poskytnutí
dotace podle § 14 tohoto zákona. Rozhodnutí musí být vydáno do 2 měsíců od vybrání
projektu k financování v rámci programu a vydává jej příslušné ministerstvo, do jehož
působnosti spadá daný projekt. Rozhodnutí o poskytnutí dotace musí obsahovat
19 základních údajů ( např. vymezení účelu, harmonogram plnění, platební podmínky atd.),
které jsou vyjmenovány v metodice Ministerstva financí.
S platností od 1. ledna 2007 byla na Ministerstvu financí vypracována Metodika
finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu
soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programovací období 2007 ­ 2013 (dále jen
,,metodika").
Metodika byla vypracována v souladu s právními předpisy Evropského společenství
a České republiky a vytváří základní rámec přístupu k finančnímu řízení těchto fondů.
Členské státy předkládají Evropské komisi své Národní strategické rámce a operační
programy, které Evropská komise posoudí a po jejich schválení uvolní prostředky z rozpočtu
EU.
Za celkové finanční hospodaření s finančními prostředky poskytnutými České
republice z výše uvedených fondů byl na základě usnesení vlády č.198/2006 rozhodnutím
ministra financí pověřen jako Platební a certifikační orgán odbor Ministerstva financí ­
Národní fond. Tento odbor spravuje poskytnuté finanční prostředky na účtech zřízených
u ČNB a kompletně vede systém finančního výkaznictví a účetnictví, vypracovává certifikát
o vynaložených výdajích pro Evropskou komisi a vykovává další s tím spojené činnosti.
Auditním orgánem je na Ministerstvu financí útvar Centrální harmonizační jednotka. Dále
vláda ČR určila svými usneseními č. 175/2006 a 603/2006 řídící orgány pro jednotlivé
regionální operační programy, kterými určila příslušná ministerstva a Regionální rady.
Finanční toky :
1. Evropská komise stanoví celkový objem svého závazku na navržený program
a České republice zašle na účet Platebního a certifikačního orgánu zálohovou
platbu,
2. další platby jsou zasílány průběžně na základě žádostí doložených provedenou
certifikací,
3. platební a certifikační orgán provede převody prostředků do kapitol státního
rozpočtu,
4. kapitoly státního rozpočtu tyto prostředky dále uvolňují.
141
I když tyto fondy nejsou určeny na okamžitou pomoc v případě nenadálých katastrof,
Ministerstvo financí přesto zahájilo neformální diskusi s Ministerstvem pro místní rozvoj
o možnosti využití prostředků ze strukturálních fondů i na řešení povodňových škod a
prověřují se i možnosti zapojení prostředků tzv. Přechodového nástroje.
9 MOŽNOSTI VYUŽITÍ SOUKROMÉHO KAPITÁLU
PROSTŘEDNICTVÍM PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A
SOUKROMÉHO SEKTORU ­ PPP (PUBLIC-PRIVATE
PARTNERSHIP)
V poslední době se dostává stále více do povědomí Partnerství veřejného
a soukromého sektoru, známé pod zkratkou ,,PPP". V v celosvětovém měřítku se prosazuje
především proto, že postupně klesá role veřejného sektoru v ekonomice a vzrostl tlak
na vyrovnanost veřejných rozpočtů. V takových případech soukromé investice mohou
nahradit chybějící veřejné finance a soukromý management veřejných institucí může zlepšit
kvalitu i efektivnost poskytování veřejných služeb.
Problematika partnerství veřejného a soukromého sektoru v ČR nebyla v právním řádu
ČR dlouho upravena. Až v roce 2004 bylo vládou pověřeno Ministerstvo pro místní rozvoj,
aby připravilo obecné legislativní podmínky pro realizaci PPP v ČR a byl vydán návrh
věcného záměru zákona o veřejně soukromých partnerstvích.
Ministerstvo pro místní rozvoj předpokládá využití metody PPP územními
samosprávními celky například při revitalizaci pozemků a budov v majetku obcí a měst.
Zejména se jedná o ,,brownfields", což jsou zdevastované pozemky a výrobní a jiné budovy
v urbanizovaném území, které ztratily svoje původní využití. ,,Brownfields" s sebou nesou
určitá rizika (především ekologická - např. uskladnění nebezpečných látek), což odrazuje
soukromé investory od jejich využívání. Jedním ze způsobů obnovy jejich využití by mohla
být do budoucího období právě metoda PPP, při které se na financování záměrů na využití
,,brownfields" bude podílet společně soukromý i veřejný sektor.
V každém případě je metoda PPP pro realizaci infrastrukturálních projektů v ČR
metodou novou a nejsou s ní zatím dostatečné zkušenosti. Z dlouhodobého hlediska lze
pomocí PPP řešit potřeby v oblasti odpadového hospodářství, tj. například výstavbu a provoz
skládek, spaloven a třídíren odpadu. Další projekty by mohly být v oblasti recyklačních
zařízení a odstraňování starých zátěží, eventuelně obnovitelných energií.
10 FINANČNÍ DARY ZE ZAHRANIČÍ A OBČANSKÁ SOLIDARITA
Tato okamžitá pomoc bývá dárci často poskytnuta výhradně adresně konkrétním
právnickým či fyzickým osobám nebo obcím - přímou cestou na jejich bankovní účty.
Z pohledu Ministerstva financí a finančních úřadů se jedná o poněkud problematickou
situaci, neboť tyto finanční prostředky lze jen obtížně podchytit.
II. KRIZOVÉ SITUACE, KTERÉ BYLO NUTNO V ČR ŘEŠIT
V LETECH 1997 ­ 2007 PO VYHLÁŠENÍ KRIZOVÝCH STAVŮ
1 POVODNĚ 1997
V roce 1997 postihla území České republiky povodeň, která měla ničivý účinek
zejména v zastavěných částech obcí a měst. Různou měrou bylo zasaženo téměř 540 měst
a obcí.
Protože v tomto období ještě neexistovala jednotná krizová legislativa, řešila vláda ČR
situaci tak, že svým usnesením č. 416 ze dne 16. července 1997, k postupu odstraňování
následků povodňové katastrofy v červenci 1997 a o jmenování zmocněnce vlády
142
pro formulaci, koordinaci a realizaci Programu obnovy a rozvoje oblastí postižených
povodňovou katastrofou, jmenovala místopředsedu vlády a ministra životního prostředí tímto
zmocněncem. Pro plnění úkolů zaměřených na obnovu postižených oblastí byl následně
sestaven realizační tým, složený z náměstků ministrů klíčových resortů, který začal pracovat
pod vedením ministra životního prostředí. Tento pracovní tým byl označován jako ,,vládní
povodňový výbor" (dále jen VPV). Působil na Ministerstvu životního prostředí a Ministerstvu
financí a zabezpečoval financování a následně obnovu oblastí.
VPV se od počátku své činnosti zaměřil na definování úkolů k obnově oblastí
postiženého území, které vyžadovaly rozhodnutí vlády za účelem upřesnění škod na majetku
občanů, obcí a státu a spolupracoval s okresními úřady.
Základní rozhodnutí vlády ve věci obnovy území po povodních se na doporučení členů
vlády a VPV soustřeďovala na otázky vytvoření potřebných finančních rezerv, stanovení
priorit při uvolňování finančních prostředků a na otázky státní spoluúčasti na krytí
povodňových škod.
Celková výše škod po povodních v roce 1997 byla vyčíslena ve výši 62,6 mld. Kč.
Z toho škody na nemovitém majetku dosáhly poměru 63 % a ostatní škody na vnitřním
vybavení a zásobách činily 37 %.
Vyčíslení škod probíhalo jednak po linii okresních úřadů a jednak po linii resortů.
Okresní úřady evidovaly zejména škody na majetku obyvatel, na obytných budovách,
na majetku obcí, drobných podnikatelů a zčásti na majetku státu.
Jednotlivé resorty postupovaly podle pokynů Ministerstva financí a dále pak
upřesňovaly vyčíslení škod samostatnými postupy.
VPV rozhodl o prioritách obnovy území po povodních a uvolňování finančních
prostředků z rozpočtových zdrojů v následujících oblastech :
- obnova majetku ve vlastnictví státu
- obnova majetku obcí
- podpora obcím a občanům při obnově bytového fondu
- podpora podnikatelům při získávání úvěrů na obnovu postižených provozoven
a obnovu podnikání.
K úhradě povodňových škod z roku 1997 byly podle příslušných usnesení vlády
vytvořeny disponibilní zdroje finančních prostředků na tzv. zvláštním účtě státních finančních
aktiv a ze státního rozpočtu 1997 bylo uvolněno 170 mil. Kč.
Na zvláštní účet státních finančních aktiv založený v červenci 1997 byly v roce 1997
převedeny prostředky z účtu malé privatizace podle zákona č. 161/1997 Sb. ve výši
5 mld. Kč a finanční prostředky ze státních finančních aktiv ve výši 900 mil. Kč.
Dále v roce 1997 a 1998 byl zvláštní účet finančních aktiv zdrojově posílen z příjmů
plynoucích z prodeje dluhopisů s celkovým výnosem 5 mld. Kč a posléze z úroků
z dluhopisů připsaných v letech 1997, 1998 a 1999 ve výši 219 mil. Kč. V roce 1998 byly
zdroje zvláštního účtu státních finančních aktiv dále posíleny finančními prostředky
převedenými z účtu malé privatizace podle zákona č. 164/1998 Sb. v celkové výši 4 mld. Kč
a příjmy z finančního vypořádání roku 1997 v částce 127 mil. Kč, v roce 1999 po finančním
vypořádání roku 1998 pak částkou 67,6 mil. Kč.
Pro finanční krytí povodňových škod v roce 1998 byla usnesením vlády č. 515 ze dne
12. srpna 1998 vyčleněna další rezerva ve výši 575 mil. Kč.
143
Celkově byly ve státním rozpočtu a na zvláštním účtu státních finančních aktiv k datu
31.7.1999 vytvořeny finanční zdroje ke krytí povodňových škod roku 1997 ve výši
15,48 mld. Kč.
2 HAVARIJNÍ STAV SKALNÍCH OBJEKTŮ V HŘENSKU V ROCE
2002
Nežádoucí pohyb hřenského skalního masivu je přírodním procesem, který nelze
zastavit, ale pouze zpomalit. Problém je se spoluúčastí státu řešen již od roku 1995, kdy na
odstranění havarijního stavu skalních objektů v této lokalitě byly uvolněny první finanční
prostředky, a to záloha dotace ve výši 1,6 mil. Kč a částka 1,4 mil. Kč v roce 1996. Další
mimořádnou zálohu získala obec Hřensko v roce 2000 ve výši 6 mil. Kč. Finanční částky
byly pro tento účel uvolňovány postupně.
V lednu roku 2002 vyhlásil podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení,
přednosta okresního úřadu v Děčíně stav nebezpečí v obci Hřensko. Na základě vyhlášení
krizového stavu bylo usnesením vlády č. 220/2002 uloženo ministru financí uvolnit finanční
prostředky z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní správa, a to :
- 800 tis. Kč na instalaci a provoz monitoringu nestabilních a ohrožujících skalních
objektů, který zajistí Ministerstvo životního prostředí na území Národního parku
České Švýcarsko v oblasti Hřenska. O tuto částku byly rozpočtovým opatřením
v dubnu 2002 zvýšeny výdaje kapitoly Ministerstvo životního prostředí,
- 1,314 mil. Kč na instalaci a provoz monitoringu, kterou zajistí přednosta
Okresního úřadu Děčín.
Usnesení vlády č. 256 ze dne 11. března 2002 pak opětovně řešilo vyhlášený stav
nebezpečí a uložilo ministru životního prostředí ve spolupráci s ministrem pro místní rozvoj
předložit nezávislé posudky zhodnocení vážnosti situace a jejich příčin, včetně posouzení
přiměřenosti technických opatření a finančních nákladů.
Dalším rozpočtovým opatřením Ministerstva financí z května 2002 byl zvýšen
rozpočet výdajů Okresního úřadu Děčín o 30 mil. Kč na vrub kapitoly Všeobecná pokladní
správa ­ položka Rezerva na řešení krizových situací a odstraňování jejich následků (podle
zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení). Tato částka byla účelově určena na řešení
a odstranění následků krizové situace v Hřensku.
Koncem srpna 2002 provedlo Ministerstvo financí na základě žádosti Ministerstva
vnitra rozpočtové opatření, kterým zvýšilo výdaje Okresního úřadu Děčín o 34 mil. Kč. Toto
opatření bylo provedeno rovněž na vrub kapitoly Všeobecná pokladní správa, a to v členění
10 mil. Kč z položky Rezerva na řešení krizových situací a odstraňování jejich následků
(podle zákona č. 240/2000 Sb.) a 24 mil Kč z Vládní rozpočtové rezervy. Tyto prostředky
byly opět účelově určeny na řešení a odstranění následků krizové situace v Hřensku.
Z tohoto přehledu vyplývá :
1. Z kapitoly Všeobecná pokladní správa byly v roce 2002 v souvislosti se sanací
a monitoringem ohrožujících skal v Hřensku uvolněny finanční prostředky v celkové výši
66 mil. Kč, z toho 64 mil. Kč na řešení a odstranění následků krizové situace a 2 mil. Kč
na monitoring.
2. Z rezervy na řešení krizových situací a odstraňování jejich následků byly uvolněny
finanční prostředky v celkové výši 40 mil. Kč, čímž byla tato rezerva zcela vyčerpána.
3. Z vládní rozpočtové rezervy bylo celkem čerpáno 26 mil. Kč, z toho 24 mil. Kč na řešení
a odstranění následků krizové situace a 2 mil. Kč na monitoring.
144
3 POVODNĚ 2002
V srpnu roku 2002 postihly Českou republiku rozsáhlé povodně, které vedly k
vyhlášení nouzového stavu pro některé kraje a území hlavního města Prahy. Rezerva na řešení
krizových situací podle zákona č. 40/2000 Sb., o krizovém řízení, ve výši 40 mil. Kč již byla
vyčerpána na řešení situace a sanaci nestabilních skal v Hřensku. Byl však již v účinnosti
zákon č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou
pohromou, takže kroky k poskytnutí státní pomoci pro zasažená území mohly být urychleně
zahájeny.
Vláda svým usnesením č. 808 ze dne 21. srpna 2002 schválila návrh na pokrytí
prvotních nákladů na nezbytná opatření realizovaná proti povodním v srpnu 2002, kde jako
limitní byla určena částka 1,15 mld. Kč. Ve státním rozpočtu byla vytvořena nová položka
v kapitole Všeobecná pokladní správa - ,,Povodně ­ srpen 2002, úhrada prvotních nákladů"
v celkové výši 397 mil. Kč. Formou rozpočtových opatření byly odsouhlasené částky již
koncem srpna a začátkem září převedeny resortům. Tímto usnesením byla přijata okamžitá
realizace těchto prostředků na ústřední správní úřady, kraje a obce k úhradě nákladů na
záchranné a likvidační práce a na dávky sociální péče vyplácené obcemi (vyhláška MPSV
č. 182/1991 Sb.). Finanční částky byly realizovány takto :
Jednotlivé resorty obdržely na základě usnesení vlády formou rozpočtových opatření
finanční částku 397mil. Kč.
Krajům byla z celkové částky 340,7 mil. Kč uvolněna částka ve výši 315,556 mil.
Kč a zbývající částka určena pro kraje ve výši 25,144 mil. Kč byla uvolněna přímo
pro okresy Středočeského kraje ve výši 5,354 mil. Kč, Jihočeského kraje 17,2 mil. Kč,
Plzeňského kraje 150 tis. Kč, Ústeckého kraje 2,4 mil. Kč a Jihomoravského kraje 40
tis. Kč.
Částka uvedená v usnesení jako dotace nejvíce povodněmi postiženým obcím byla
v konečné fázi přidělena ve výši 97,217mil. Kč (navýšení o 37,217 mil. Kč bylo
provedeno z nerozdělených finančních prostředků).
Pokud se týká dávek sociální péče ve výši 280 mil. Kč vyplácených obcemi, došlo
k jejich realizaci formou záloh ve dvou etapách.
Finanční prostředky podle usnesení vlády č. 808 byly uvolněny v celkové výši
1,114 917 mld. Kč a nerozděleno zůstalo 35,083 mil. Kč ( tyto zbývající finanční
prostředky byly rozděleny na základě dalšího usnesení vlády).
Schválením zákona č. 392/2002 Sb., došlo ke změně zákona č. 490/2001 Sb., o státním
rozpočtu České republiky na rok 2002, kdy byla navýšena kapitola Všeobecná pokladní
správa o 3 mld. Kč formou vytvoření nového specifického dílčího ukazatele ,,Prostředky na
odstranění povodňových škod vzniklých v roce 2002".
Usnesením vlády č. 839 ze dne 28. srpna 2002 byly uvolněny finanční prostředky
ve výši 1 000 mil. Kč pro kapitolu Ministerstvo pro místní rozvoj na realizaci programu
na podporu podnikatelů v oblastech postižených povodněmi v roce 2002, tj. na programy
finanční podpory na výstavbu nájemních bytů, na pomoc obcím při zajištění dočasného
náhradního ubytování, na opravy bytového fondu poškozeného povodněmi v roce 2002,
na poskytnutí nenávratné finanční pomoci v oblasti bydlení fyzickým osobám a obcím a dále
ve výši 500 mil Kč pro Českomoravskou záruční a rozvojovou banku na úhradu nákladů
spojených s odstraněním stavby pro bydlení.
Zbývající částku ve výši 1 500 mil. Kč bylo rozhodnuto rozdělit podle vládou
určených priorit mezi resorty a územní samosprávné celky postižené povodní, a to zejména :
145
* ve výši 600 mil. Kč pro územní samosprávné celky a okresní úřady ( usn. vl.
č. 909/2002 ),
* ve výši 150 mil. Kč pro Ministerstvo zemědělství na programy spojené s obnovou
nezbytných funkcí a činností vodohospodářské infrastruktury, vodních toků
a vodních děl na programy č. 229 810 a č. 229 110 ( usn. vl. č. 941/2002 ),
ve výši 200 mil. Kč na strategii obnovy území Jihočeského kraje,a to pro Ministerstvo
pro místní rozvoj - 170 mil. Kč , pro Ministerstvo životního prostředí - 11 mil. Kč
a pro Ministerstvo práce a sociálních věcí - 19 mil Kč ( usn. vl .č. 973/2002 ).
Z celkové částky 3 mld. Kč bylo uvolněno 2 887,636 mil. Kč a ke dni 26. listopadu 2002
zůstalo nerozděleno 118,322 mil. Kč.
Při posuzování časového hlediska realizace státní podpory na řešení škod způsobených
povodněmi v roce 2002 ve vztahu k územním rozpočtům je třeba rozlišovat, zda se jednalo
o zabezpečení finanční pomoci na úhradu nákladů na záchranné a likvidační práce (hovoří se
o první etapě řešení povodňových škod) nebo o následnou obnovu povodní poškozeného
majetku územních samosprávných celků (druhá etapa likvidace škod po povodních).
V rámci mezinárodní finanční pomoci za účelem řešení škod způsobených povodněmi
v roce 2002 byla podepsána mezi Evropskou komisí a Českou republikou Dohoda
o implementaci rozhodnutí ze dne 11. prosince 2002. Tímto rozhodnutím byl České
republice poskytnut grant k financování nouzových opatření vyvolaných povodněmi z Fondu
solidarity EU ( o předložení podkladů k výši škod byly požádány kraje a po jejich
vyhodnocení byl Ministerstvem financí zpracován materiál s požadavkem na využití
prostředků Fondu solidarity EU do vlády). Evropská komise rozhodla přidělit České republice
129 mil. EUR.
Další opatření vlády k řešení následků povodní a prostředky přijaté ze zahraničí :
vyčleněna částka 500 mil Kč v rámci rozpočtu Státního fondu dopravní
infrastruktury na opravy silnic I až III třídy a železničních tratí ( usn. vl.
č. 781/2002)
rozšíření předmětu činnosti Podpůrného a garančního rolnického a lesnického
fondu ( PGRLF ) o poskytování půjček podnikatelským subjektům z oblasti
zemědělství, lesnictví, vodního hospodářství a průmyslu, zabývajících se zpracováním
produkce ze zemědělské výroby z dosud nevyčerpané půjčky poskytnuté v roce 1997
ve výši 102 mil. Kč a z vlastních prostředků Fondu ve výši 100 mil. Kč ( usn. vl.
č. 816/2002 ),
usnesením vlády č. 780/2002 bylo uloženo ministru životního prostředí zřídit jednotný
účet pro pomoc subjektům postiženým povodněmi a bylo zřízeno povodňově konto,
usnesením vlády č. 859/2002 bylo schváleno využití konta na pomoc obcím
a občanům postiženým povodněmi a to na podporu výstavby nových bytů a na
vyčištění a opravy poškozených částí v majetku obcí,
navýšení prostředků Phare, celková výše zvláštního ,,povodňového programu" je
10,5 mil. EUR. Prostředky budou využity v rámci ,,Národního programu", který bude
realizován v krajích Jihočeském, Plzeňském, Středočeském a Ústeckém,
o čerpání prostředků ISPA ve výši 24 mil. EUR rozhodla vláda (usn.vl.č. 860/2002 ),
a to pro dopravu a životní prostředí,
146
SAPARD - celkové prostředky na řešení povodňových škod se odhaduje na 5,5 mil.
EUR, a to pro oblast zemědělství,
byla učiněna nabídka zvýhodněného úvěru EIB na likvidaci povodňových škod, vláda
vzala nabídku na vědomí ( usn. vl. č. 862/2002 ) s tím, že celkový rámec úvěru
nepřekročí částku 8 mld. Kč.
4 POVODNĚ 2006
Na jaře 2006 v měsících březnu a dubnu došlo v České republice k dalším velkým
povodním. Kritickou kombinací bylo tání sněhu ve spojení s dešťovými srážkami. Na území
sedmi krajů byl vyhlášen stav nebezpečí a posléze rozhodla vláda svým usnesením
o vyhlášení nouzového stavu pro území Jihočeského, Středočeského, Ústeckého,
Pardubického, Jihomoravského, Olomouckého a Zlínského krajů na období 2. ­ 10. dubna
2006, dalším usnesením vlády byl pak prodloužen do 19. dubna 2006.
Z hlediska realizace hospodářských opatření pro krizové stavy ­ v souladu s usnesením
vlády ze dne 30. března 2006 č. 348, o poskytnutí státních hmotných rezerv k řešení
povodňové situace 2006, byla po koordinačních jednáních se Správou státních hmotných
rezerv přijata opatření pro poskytnutí hmotných rezerv pro potřebu zajištění činnosti
zasahujících složek Integrovaného záchranného systému na postiženém území. Dále byl
předseda Správy státních hmotných rezerv zmocněn k bezplatnému poskytnutí zásob
pro humanitární pomoc podle požadavků krajských úřadů.
V rámci finanční pomoci státu při odstraňování následků povodní na jaře 2006 byla
ústředními správními úřady vypracována řada materiálů do vlády, na jejichž základě vláda
svými usneseními rozhodovala o uvolnění finančních prostředků.
Jednalo se o tato usnesení vlády :
- Usnesení vlády č. 347 ze dne 30. března 2006 k finanční pomoci státu
při odstraňování následků povodní, kdy byly do kapitoly Ministerstva pro místní
rozvoj převedeny z kapitoly Všeobecná pokladní správa ­ Vládní rozpočtová
rezerva finanční prostředky ve výši 380 mil. Kč na Program finanční podpory
obcím postiženým povodněmi v roce 2006 v členění : 330 mil. Kč na podprogram
,,Obnova obecního a krajského majetku postiženého živelní nebo jinou
pohromou", 20 mil. Kč na podprogram ,,Podpora obcím postiženým povodněmi
v roce 2006 při zajišťování dočasného náhradního ubytování a nezbytných
souvisejících potřeb a 30 mil. Kč na provozní výdaje na řešení ochrany
majetku obcí před povodněmi. Program finanční podpory obcím postiženým
povodněmi v roce 2006 reagoval velmi rychle na problémy, které musely
postižené obce prvotně řešit (poskytnutí náhradního dočasného ubytování,
stravování a hygienických potřeb). Zahrnoval čtyři druhy dotací, z toho jednu
investiční a tři neinvestiční, jejichž příjemci byly obce postižené povodní.
Konečným příjemcem byly osoby, kterým obec zajišťovala dočasné náhradní
bydlení. V rámci Programu byly řešeny i výdaje obcí spojené s úhradou prvotních
nezbytných nákladů na záchranné, zajišťovací a likvidační práce.
- Usnesení vlády č. 352 ze dne 2. dubna 2006, o řešení zmírnění škod
způsobených povodněmi v jarních měsících roku 2006, kdy vláda souhlasí
s poskytováním podpor prostřednictvím Podpůrného a garančního rolnického
a lesnického fondu, a.s., a to dotací. Ministru zemědělství bylo uloženo předložit
vládě na základě skutečně zjištěných škod konečný materiál řešící zmírnění škod
při těchto povodních roku 2006.
147
- Usnesení vlády č. 353 ze dne 2. dubna 2006, o Programu podpory malých
a středních podnikatelů postižených povodní v roce 2006 ,,Rekonstrukce
2006", a to v celkové výši 150 mil. Kč ( 100 mil. ze zdrojů fondu PHARE,
z vládní rozpočtové rezervy 30 mil. Kč a 20 mil. Kč z rozpočtové kapitoly
Ministerstva průmyslu a obchodu).
- Usnesení vlády č. 369 ze dne 5. dubna 2006, k návrhu na změnu rozpočtu
Státního fondu rozvoje bydlení na rok 2006 ­ rozpočet tohoto fondu byl
navýšen o 1 mld. Kč na obnovu povodní poškozeného bytového fondu.
- Usnesení vlády č. 373 ze dne 5. dubna 2006, o programu ,,Obnova obecního
a krajského majetku postiženého živelní nebo jinou pohromou" ­ v návaznosti
na usnesení vlády č. 347 ze dne 30. března 2006 pro Regionální program podpory
rozvoje hospodářsky slabých a strukturálně postižených regionů, a to ve výši
330 mil. Kč.
- Usnesení vlády č. 383 ze dne 12. dubna 2006 ke Zprávě o plnění programů
prevence před povodněmi, kdy bylo mimo jiné uloženo ministrům zemědělství
a financí připravit na období 2007 až 2010 pokračování programu ,,Prevence před
povodněmi" s náklady v rozsahu dotačních prostředků ve výši 8 ­ 10 mld. Kč
a ministrům zemědělství a životního prostředí vyhodnotit a aktualizovat Strategii
ochrany před povodněmi pro území České republiky a ministru zemědělství
předložit vládě návrh na zřízení Fondu pro realizaci protipovodňových opatření,
který bude hospodařit s finančními prostředky ve výši nejméně 15 mld. Kč.
- Usnesení vlády č. 425 ze dne 12. dubna 2006, o projektu Vyhodnocení jarní
povodně 2006 na území České republiky, kdy bylo uloženo zabezpečit finanční
prostředky ve výši 13,98 mil. Kč pro Ministerstvo životního prostředí na realizaci
podprogramu ,,Projekt".
- Usnesení vlády č. 496 ze dne 10. května 2006 k financování protipovodňových
opatření zajišťovaných Ministerstvem zemědělství, kde bylo mimo jiné
ministru zemědělství uloženo zpracovat ve spolupráci s ministrem financí předložit
návrh zákona, obsahující návrh na přijetí úvěru Českou republikou od Evropské
investiční banky ve výši 9 mld. Kč k financování protipovodňových opatření
prostřednictvím Fondu po jeho zřízení.
- Usnesení č. 670 ze dne 31. května 2006, o finančním řešení zmírnění škod
způsobených povodněmi v jarních měsících roku 2006, na jehož základě byl
vydán zákon č.170/2006, kterým se mění zákon o státním rozpočtu na rok 2006.
Příjmy v kapitole Všeobecná pokladní správa položka Prostředky na odstraňování
povodňových škod vzniklých v roce 2006 a na nová protipovodňová opatření byly
navýšeny o 5 mld. Kč.
- Usnesení vlády č. 1304 ze dne 15. listopadu 2006, k dokumentaci programu
129 120 Podpora prevence před povodněmi II a ke změně usnesení vlády ze
dne 12. dubna 2006 č. 383 a ze dne 10. května 2006 č. 496 . Jedná se o usnesení,
na jehož základě došlo k významným změnám předchozích usnesení:
bylo rozhodnuto, že nevznikne Fond protipovodňových opatření,
dále tímto usnesením č. 1304/2006 bylo rozhodnuto zajistit v letech
2007 ­ 2012 realizaci programu Podpora prevence před povodněmi II
v rozsahu dotačních prostředků 10 mld. Kč ( v členění zdrojů 6 mld.
Kč z úvěrových prostředků EIB, 3 mld. Kč z výnosu privatizace
a 1 mld. Kč ze státního rozpočtu),
dále v letech 2007 ­ 2012 zajistit realizaci programu Podpora obnovy,
odbahnění a rekonstrukce rybníků a výstavba vodních nádrží v rozsahu
dotačních prostředků 4,2 mld. Kč ( v členění zdrojů 3 mld.
148
z úvěrových prostředků od Evropské investiční banky, 0,3 mld. Kč
z výnosu privatizace a 0,9 mld. ze státního rozpočtu).
a v letech 2007 ­ 2010 zajistit realizaci pozemkových úprav
zaměřených na protipovodňová opatření v rozsahu 1 mld. Kč
( v členění zdrojů 0,7 mld. Kč z výnosů privatizace a 0,3 mld. Kč
ze státního rozpočtu).
Povodně v březnu a dubnu 2006 ukázaly, že legislativa pro oblast řešení mimořádných
událostí a pro krizové řízení je v zásadě správně pojata. Znovu se však potvrdilo, že je třeba
odstranit některé již dříve zjištěné nedostatky, které spočívají v dílčí nedokonalosti krizového
zákona a navazujících právních předpisů.
5 ORKÁN KYRILL
Orkán, který zasáhl území České republiky ve dnech 18. a 19. ledna 2007, způsobil
rozsáhlé škody, zejména na lesních porostech. Vedle škod, vzniklých na lesích, byly
závažným způsobem dotčeny i ostatní majetkové hodnoty. Nejvíce zasažena byla území kraje
Jihočeského, Plzeňského, Karlovarského, Vysočina, Libereckého a dále pak na území kraje
Královéhradeckého okresy Trutnov, Náchod a Jičín, na území kraje Moravskoslezského
okres Bruntál a na území kraje Středočeského - okresy Benešov, Příbram, Kutná Hora
a Kolín.
V návaznosti na vzniklou situaci byl usnesením vlády č. 81 ze dne 24. ledna 2007
vyhlášen nouzový stav, který trval od 25. ledna po dobu dvanácti dnů v osmi krajích České
republiky.
Tímto usnesením bylo ministru financí uloženo uvolnit z rozpočtové kapitoly
Všeobecná pokladní správa, položky Vládní rozpočtová rezerva, finanční prostředky ve výši
200 mil. Kč na řešení následků škod způsobených živelními pohromami v roce 2007. Tyto
prostředky byly převedeny do rozpočtové kapitoly Ministerstva pro místní rozvoj
na financování programu ,,Obnova obecního a krajského majetku postiženého živelní
nebo jinou pohromou.
Ministru zemědělství byla uložena povinnost aktivovat Resortní krizový štáb
Ministerstva zemědělství.
V rámci jednání Krizového štábu byla provedena tato opatření :
byla provedena kvantifikace vzniklých škod ve spolupráci s dotčenými subjekty,
Ministerstvo dopravy zajistilo ve spolupráci s organizací České dráhy, a.s., obnovení
železniční dopravy a v rámci možností vytvářelo podmínky pro zajištění vagónových
kapacit k přepravě dřeva ke zpracovatelům,
přerušené dodávky energií byly obnoveny,
ochrana veřejného pořádku a bezpečnosti v postižených oblastech byla
prostřednictvím orgánů Policie ČR v rozsahu jejich působnosti průběžně zajišťována,
pro dotazy veřejnosti, týkající se otázek spojených s vyhlášením nouzového stavu,
byla na úrovni Ministerstva zemědělství zavedena bezplatná telefonní linka.
Ministerstvo zemědělství ve spolupráci s Ministerstvem financí a Ministerstvem
pro místní rozvoj vypracovalo Metodiku pro hodnocení vzniklých škod na lesích jako podklad
pro stanovení předběžného odhadu nákladů na obnovu majetku sloužícího k zabezpečení
základních funkcí v území postiženém živelnou nebo jinou pohromou podle vyhlášky
Ministerstva financí č. 186/2002 Sb., ve znění vyhlášky č. 93/2006 Sb.
149
Dále byla vypracována Metodika státní pomoci při obnově území postiženého živelní
pohromou a Metodická doporučení žadatelům o dotaci z programu ,,Obnova obecního
a krajského majetku postiženého živelní nebo jinou pohromou" na obnovu obecního
a krajského majetku postiženého v lednu 2007 ničivým orkánem.
Z kapitoly Všeobecná pokladní správa, položka ,,Rezerva na mimořádné výdaje podle
zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému" uvolnil ministr financí
na žádost ministra vnitra finanční prostředky ve výši 8 302 tis. Kč za účelem pokrytí
mimořádných výdajů při zásazích a likvidaci následků orkánu, které prováděly jednotky
hasičských záchranných sborů krajů, což bylo v souladu s návrhem ,,Strategie obnovy území
postiženého orkánem Kyrill v roce 2007", kterou zpracovalo Ministerstvo pro místní rozvoj.
Na základě usnesení vlády č. 112 z 5. února 2007, o finančním řešení zmírnění škod
způsobených větrnou kalamitou v Národním parku Šumava a v Krkonošském národním parku
ve dnech 18. a 19. ledna 2007, byla z prostředků Vládní rozpočtové rezervy ­ Všeobecná
pokladní správa poskytnuta částka 64, 316 mil. Kč do kapitoly Ministerstva životního
prostředí na zmírnění škod, způsobených touto kalamitou. Vláda tímto usnesením dále uložila
místopředsedovi vlády a ministru životního prostředí zajistit chybějících 35 mil. Kč
na zmírnění škod způsobených větrnou kalamitou v lednu 2007 v rámci kapitoly Ministerstvo
životního prostředí na základě přehodnocení financování.
6 SKLÁDKY NEBEZPEČNÝCH CHEMICKÝCH LÁTEK A ODPADŮ
V průběhu roku 2006 došlo na území České republiky k nálezu tří objektů nelegálních skladů
chemických látek a odpadů. Konkrétně se jednalo o nález nebezpečných látek v obcích
Libčany (Královéhradecký kraj), Chvaletice (Pardubický kraj) a Nalžovice (Středočeský kraj).
V návaznosti na tyto skutečnosti a skutečnost, že v následujícím období nelze vyloučit nálezy
dalších objektů souvisejících s nesprávným ukládáním a skladováním nebezpečných látek,
uložil předseda vlády ČR místopředsedovi vlády a ministru životního prostředí připravit
systémová opatření směřující k předcházení vzniku těchto nežádoucích situací a řešení
případných dalších nálezů příslušnými odbornými pracovišti, a ministru vnitra a informatiky
stanovit pravidla a jednotné postupy pro orgány krizového řízení obcí, krajů i na centrální
úrovni při řešení obdobných událostí.
Finanční prostředky byly poskytnuty následujícím způsobem :
1. Pomoc ve věci řešení nezákonného stavu v obci Chvaletice (areál firmy AVOT
s.r.o.), týkající se likvidace nebezpečného odpadu :
Vzhledem k tomu, že Ministerstvo životního prostředí nemohlo z rozpočtu své
kapitoly poskytnout finanční prostředky, navrhlo Ministerstvo financí řešení pro zabezpečení
finančních prostředků ve výši 10 mil. Kč v návaznosti na bod III/3 usnesení vlády
č. 1131/2005, tj. z kapitoly Všeobecná pokladní správa, položka Vládní rozpočtová rezerva.
2. Pomoc ve věci řešení nezákonného stavu v obci Libčany - odstranění
nebezpečného odpadu, který navezla společnost SNOG HK s.r.o. :
Na základě doporučení ministra vnitra a v souladu s bodem III/5 usnesení vlády
č. 1131/2005, k návrhu zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2006 a k návrhům
střednědobého výhledu státního rozpočtu České republiky na léta 2007 a 2008,
a střednědobých výdajových rámců na léta 2007 a 2008 souhlasil ministr financí s uvolněním
150
finančních prostředků z kapitoly Všeobecná pokladní správa, položka - Rezerva na řešení
krizových situací, jejich předcházení a odstraňování jejich následků (zák. č. 240/2000 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů) ve výši 15 mil. Kč pro Královéhradecký kraj s tím, že tyto
prostředky budou použity na realizaci potřebných opatření souvisejících s uložením různých
odpadů a nebezpečných látek v obci Libčany a následně ve výši 20 mil. Kč (s určením
6 mil. Kč pro Královéhradecký kraj a 14 mil. Kč pro Ministerstvo životního prostředí) .
3. Žádost hejtmana Středočeského kraje o uvolnění finančních prostředků o 50 mil.
Kč z kapitoly Všeobecná pokladní správa, položka - Rezerva na řešení krizových situací,
jejich předcházení a odstraňování jejich následků, na zajištění bezpečnostních opatření,
identifikace, inventarizace a odstranění nebezpečných chemických látek a odpadů z objektu
v obci Nalžovice.
Ministerstvo financí však připustilo, že v případě obce Nalžovice je připraveno
podílet se na 50 % výdajů kraje, maximálně však do výše 25 mil. Kč.
Na základě dostupných podkladů a v návaznosti na platné právní normy ministr
financí dospěl k tomuto závěru ohledně řešení problematiky související s uložením různých
odpadů a nebezpečných látek:
Řešení potřeby finančních prostředků na realizaci opatření souvisejících s uložením
různých odpadů a nebezpečných látek či chemických materiálů využitím účelové rezervy
finančních prostředků na řešení krizových situací, jejich předcházení a odstraňování jejich
následků, není z pohledu krizového zákona možné. Případy, které se vyskytly v roce 2006
v obci Libčany a Chvaletice, měly jedno společné - od prvopočátku byly tyto situace řešeny
orgány obce, kraje, Policie ČR, k dispozici byly i další složky Integrovaného záchranného
systému, byl zabezpečen monitoring, přijata opatření k zamezení vstupu do objektů apod.
Okolnosti případů nedávaly podnět k tomu, aby mohl být vyhlášen krizový stav, i když
navzdory tomu byl v obci Libčany stav nebezpečí vyhlášen.
K problematice, která souvisí s uložením různých odpadů, nebezpečných látek
(chemických materiálů) v obci Chvaletice a Nalžovice, byla uskutečněna jednání za účasti
pracovníků Ministerstva životního prostředí a zainteresovaných odborů Ministerstva financí.
Bylo konstatováno, že předmětné případy budou řešeny v režimu zákona č. 185/2001 Sb.,
o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
ZÁVĚR
Závěrem lze konstatovat, že až do katastrofálních povodní v srpnu 2002 nebyla ze strany
resortů, krajů a obcí věnována patřičná pozornost povinnosti vyčleňovat v návrhu svého
rozpočtu na příslušný rok finanční prostředky potřebné k zajištění přípravy na krizové situace,
kterou ukládá ustanovení § 25 odst. 1 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. Tyto
prostředky prakticky nerozpočtovaly zejména kraje a obce, což se právě v průběhu této
krizové situace ukázalo.
V poslední době se ukazuje, že odpovědní pracovníci krajských i obecních úřadů si jsou již
této nutnosti na základě předchozích zkušeností vědomi, a to zejména v oblastech, kde by
mohlo v budoucnu k dalším přírodním katastrofám docházet. Jedná se totiž o prostředky,
které mohou být využity okamžitě. Poskytnutí státní pomoci, které se řídí příslušnými
předpisy (mimo jiné především rozpočtovými pravidly a zákonem o státním rozpočtu) a o
kterém rozhoduje vláda, je poměrně zdlouhavé.
Přestože zvláště v roce 2006 byly vyčleněny velké finanční prostředky na likvidaci následků
povodní a na bezprostřední pomoc postiženému obyvatelstvu, naše poslední poznatky
ukázaly, že i přes veškerou snahu se nepodařilo neprodleně poskytnout finanční prostředky do
všech kritických míst.
151
OPERAČNÍ RIZIKO A BASILEJ II
OPERATIONAL RISK AND BASEL II
Božena Petrjánošová
ANOTACE
Rozvoj bank a jejich činností je poznačen výraznějším objemem podstupovaného rizika.
Značně roste zejména tržní riziko a riziko provozu banky. Proto původní doporučení Basileje
I sa rozšířilo o dodatek, který zahrnul kvantifikaci tržního rizika a doporučení Basileje II
požaduje kvantifikaci operačního rizika pro potřeby jejich adekvátního pokrytí kapitálem
banky. Příspěvek se věnuje zejména vymezení operačního rizika, způsobům jeho
kvantifikace a dopadem do ekonomiky banky.
KLÍČOVÁ SLOVA
Banka, Basilej II, operační riziko, kapitálová přiměřenost, pilíř 1
ANNOTATION
With the development of Banks are bigger risks, credit risk, market risk and operation risk.
Basle I and the new regulatory framework known as Basel 2 in the Pilar 1 represents credit
risk and operation risk, techniques for measurament. Basel 2 states the basic principles for the
calculation of capital requirements for credit and operational risks.
KEY WORDS
Bank, Basel II, operational risk, capital adequancy, Pilar 1
1 ÚVOD
Banky hospodaří z více než devadesáti procent s cizími zdroji, navíc jejich stabilita je
nezbytným předpokladem funkčnosti ekonomiky. Proto podléhají regulaci a dohledu k tomu
stanovených institucí, v ČR České národní bance.
S jejich rozvojem a přibývajícimi aktivitami ­ co do charakteru i objemu ­ roste riziko,
kterému jsou vystaveny. Navíc s rostoucí integrací a globalizací vznikla ve světě potřeba
stanovit jednotná pravidla pro kvantifikaci finančních rizik, jakož i potřeba stanovení
adekvátní výše kapitálu, který by ztráty způsobené těmito riziky pokryl.
Uvedená pravidla vypracoval formou doporučení Basilejský výbor pro bankovní dohled,
přičemž se v dokumentu nazvaném Basilej I nejdříve zaměřil pouze na vymezení, kvantifikaci
a stanovení potřebné výše kapitálu ke kreditnímu riziku. Později v Dodatku k Basileji I
rozšířil tyto požadavky na tržní riziko. Dokumentem nazvaným Basilej II obsáhl i operační
riziko ­ v tzv. Pilíři 1.
Basilej II je však koncipován komplexněji, kromě rozšíření potřeby a upřesnění metod
kvantifikace finančních rizik /s použitím možných alternativních řešení/, se v Pilíři 2
zaměřuje na proces hodnocení dostatečnosti kapitálu dané banky regulátorem a orgánem
dohledu, na spolehlivost a kvalitu řídících a kontrolních mechanismů banky.
Pilíř 3 je zaměřen na problematiku transparentnosti a zveřejňování informací bankami, jeho
cílem je prohloubit tržní disciplinu tím, že banky budou zveřejňovat informace pro ostatní
účastníky trhu, kteří tak mají získat lepší přehled o rizikovém profilu banky a adekvátnosti její
kapitálové pozice.
152
Vzhledem k omezenému rozsahu příspěvku se dále budeme zabývat pouze oblastí operačního
rizika. Cílem je prozkoumat toto riziko z různých aspektů, na prvním místě jeho vymezení,
dále pak kvnatifikaci a stanovení kapitálového požadavku, ale i dopad ztrát z jeho nezvládnutí
do ekonomiky banky.
2 VYMEZENÍ OPERAČNÍHO RIZIKA
Operační riziko je riziko spojené s provozem banky. Jeho charakteristika, vymezení a rozsah
jsou v literatuře různě uváděny, často se různí i jejich členění do jednotlivých typových
okruhů. Zpravidla se však setkáváme s rozdělením operačního rizika na:
- transakční riziko
- riziko operačního řízení a
- riziko systémů.
Transakční riziko je riziko ztráty při operacích v důsledku chyb v jejich provedení, chyb
plynoucích ze složitosti produktů a neschopnosti současných systémů je uskutečnit, z chyb
v zaúčtování a vypořádání obchodů, z nezáměrného poskytnutí nebo přijetí komodit a
neadekvátní právní dokumentace.
Riziko ztráty z chyb v řízení aktivit ve font, middle a back office způsobují
neidentifikovatelné obchody nad limit, neautorizované obchodování s jednotlivými
obchodníky, podvodné operace, praní peněz, neautorizovaný přístup k systému a modelům,
závislost na omezeném počtu osob personálu a nedostatek kontroly při zpracování obchodů.
Riziko ztráty z chyb v systémech podpory spočívá v chybách v počítačových programech,
v matematických vztazích modelů, v nesprávném a opožděném podávání informací vedení,
v chybách v podpůrných systémech, ve špatném plánování nahodilých událostí v případě
výpadku systému nebo přenosu dat.
V dokumentu nazývaném Basilej II je operační riziko definováno jako riziko ztráty
v důsledku
- lidského selhání
- vnějších událostí
- selhání systémů
- selhání interních procesů
Podle opatření ČNB /Opatření ČNB č. 2/2004 Sb. k vnitřnímu a kontrolnímu systému banky/
je operační riziko riziko ztráty banky, vlivem nedostatků či selhání vnitřních procesů,
lidského faktoru nebo systémů či riziko ztráty banky vlivem vnějších událostí, včetně rizika
ztráty banky v důsledku porušení či nenaplnění právní normy.
Uvedená definice vychází z dokumentů Basilej II. Neexistuje jednoznačná a přesná definice
operačního rizika proto, že toto riziko je přítomno ve všech činnostech banky a na rozdíl od
ostatních rizik ho není možné jednoduše oddělit od ostatních rizik.
Můžeme se setkat i se zahrnutím právního rizika do rizika operačního. Pod právním rizikem
se rozumí riziko ztráty z porušení případně nenaplnění zákonné normy bankou, riziko ztráty
v důsledku nedostatku či pochybení v právních úkonech učiněných bankou. Zároveň je
vyloučeno riziko strategické a reputační, přičemž
- strategické operační riziko vyplývá z událostí, které banka nemůže ovlivnit /vstup
nových konkurentů na trh, změny v legislativě či regulaci, změna způsobu zdanění,
teroristické útoky, přírodní katastrofy, požáry, povodně.../, může to však
vyplynout i z vlastního rozhodnutí změnit strategii banky
- reputační operační riziko znamená možnost ztráty klientů v důsledku zhoršení
pověsti banky na veřejnosti.
Na základě deregulace, globalizace a rychlého rozvoje finančního trhu došlo v poslední době
k výrazné změně charakteru operačního rizika. Důvodem je zejména rychlý růst významu
bankovních informačních systémů a elektronického bankovnictví.
153
3 OPERAČNÍ RIZIKO V OPATŘENÍ ČNB
Česká národní banka stanovuje ve svém opatření obecné a podrobnější požadavky na řízení
operačního rizika. Obecné požadavky obsahují požadavky
- na vytvoření a udržování zásad a postupů pro vyhodnocování a ovlivňování míry
podstupovaného operačního rizika včetně zohlednění málo častých významných
událostí,
- na vymezení operačního rizika pro účely uvedených zásad a postupů,
- na vytvoření a udržování plánů pro mimořádné situace včetně situací havarijních a
krizových situací.
K podrobnějším požadavkům na řízení operačního rizika patří vytvoření a udržování systému
řízení operačního rizika, který je přiměřený povaze, rozsahu a složitosti činností, požadavky
na identifikaci zdrojů operačního rizika, vyhodnocování a sledování operačního rizika,
pravidelné informování příslušných zaměstnanců o podstupovaném operačním riziku
souvisejícím s jejich činností.
4 ZTRÁTA SPOJENÁ S OPERAČNÍM RIZIKEM
Důsledkem operačního rizika může být ztráta, která ovlivňuje náklady banky a v konečném
důsledku výsledek hospodaření banky /finanční dopad/. Finančním dopadem se pak rozumí
jakékoliv výdaje spojené s realizací operačního rizika, kromě nákladů příležitosti, ušlého
zisku nebo nákladů spojených se zajištěním investičních programů pro prevenci operačních
ztrát. Řízení ztráty se zaměřuje na
- velikost ztráty a
- pravděpodobnost ztráty.
Ztráta z operačního rizika může být přímá nebo nepřímá. Přímá ztráta se projeví přímo ve
finančních výkazech banky. Nepřímá ztráta znamená ušlý zisk, nepřímý dopad do účetnictřví,
náklady příležitosti apod. ­ v důsledku vzniku rizikové události. Vyčíslení nepřímé ztráty je
komplikovanější než vyčíslení přímé ztráty. Ztrátové události můžeme klasifikovat takto:
- vnitřní nekalé jednání
- vnější nekalé jednání
- pracovně-právní postupy
- klienti, produkty, obchodní postupy
- škody na hmotném majetku
- narušení činností a selhání systémů
- provádění transakcí, dodávky, řízení procesů.
Z hlediska účinku /dopadu do zisku/ rozeznáváme ztráty spojené s
- odpisem aktiv /přímé snížení hodnoty aktiv z důvodu krádeže, podvodu,
neautorizované aktivity nebo tržní a úvěrové ztráty/
- neúspěšné vymáhání /ztráty v důsledku nedostatku při výkonu činností, kdy třetí
strana odmítne nebo není schopna dostát svému závazku a soudní vymáhání by
bylo v důsledku předchozího pochybení při výkonu činnosti neúspěšné nebo
neefektivní/
- odškodnění třetím stranám ­ náhrady a kompenzace třetím stranám ­ jistiny,
úroky, poplatky apod. z titulu právní odpovědnosti banky za vnik škody třetí
straně
- právní odpovědnost ­ rozsudky, vypořádání a jiné soudní náklady
- nedodržení zákona, zásah regulátora ­ pokuty nebo přímé platby jakýchkoliv
sankcí
- poškození nebo snížení reálných aktiv ­ přímé snížení hodnoty reálných aktiv.
154
5 KVANTIFIKACE OPERAČNÍHO RIZIKA V BASILEJI II
Pro kvantifikaci operačního rizika umožňuje Basilej II alternativní řešení, výběr z více
možností, tj. z
- metody základního ukazatele - BIA
- standardizovaného přístupu ­ TSA
- pokročilých přístupů ­ AMA.
Metoda základního ukazatele je nejjednodušší, může ji používat jakákoliv banka, neexistují
k ní žádná kritéria, která by banka musela splnit. Výpočet se odvíjí od hrubého příjmu, který
je součtem položek čisté úrokové výnosy, čisté výnosy z poplatků a provizí, zisk /ztráta/
z finančních činností s finančními nástroji k obchodování, výnosy z finančního leasingu. Pro
výpočet je použitá průměrná hodnota hrubého příjmu za předchozí tři roky. Objem hrubého
příspěvku se násobí 15%, pokud je výsledek roven nule nebo je záporný, potom kapitálový
požadavek se rovná nula.
Uvedený přístup je vhodný pro menší banky, které sa začínají operačním rizikem teprve
zabývat, výpočet je poměrně jednoduchý. Negativem je, že výpočet nebere do úvahy specifika
konkrétní banky a vypočte zpravidla nadměrnou potřebu kapitálu.
Standardizovaný přístup je složitější metoda, která lépe zohledňuje konkrétní riziko banky
tím, že rozděluje činnosti banky do osmi obchodních linií, každé pak přiřazuje adekvátní
procento kapitálového požadavku /12%, 15% a 18%/. Pokud se banka rozhodne pro tento
přístup, musí splnit určité kvalitativní požadavky a stanovit postup a kritéria sledování
hrubého příjmu jednotlivých obchodních linií tak, jak jsou v rámci standardizované metody
definovány.
U této metody může regulátor povolit použití tzv. alternativního standardizovaného přístupu
ASA, při kterém se kapitálový požadavek vypočte stejně jako v nemodifikovaném přístupu,
pouze s odchylkami výpočtu kapitálového požadavku pro linie podnikání drobného
bankovnictví a strukturovaného financování, zde je indikátorem nominální množství půjček.
Alternativní ukazatel je pak roven součinu koeficientu 0,035 a tříletého průměru dlužné
částky poskytnutých úvěrů ve zmíněných liniích.
Nejsložitějšími metodami měření operačního rizika jsou pokročilé metody ­ AMA metody.
Banky zde zohledňují své výpočty a skutečnou historii ztrát. Tvorba modelu je na bance
samotné, tyto však musí plnit určité požadavky a uvedený přístup musí být schválen
regulátorem. Je možná i kombinace metod tak že banka
- na část operací používá pokročilé přístupy měření a
- na část operací používá základní nebo standardizovaný přístup.
Pokročilé metody spočívají v tom, že je možné na základě historických ztrát odhadnout
distribuční funkci rozdělení ztrát neočekávané ztráty pro jednotlivé obchodní linie, typy
operačních ztrát a celkový kapitálový požadavek je pak určen jako součet výsledků
v jednotlivých kombinacích. K výpočtu neočekávané ztráty je možné použít různé statistické
a matematické modely.
6 ŘÍZENÍ OPERAČNÍHO RIZIKA
Řízení operačního rizika je proces zmírňování rizik, které ho v konečném důsledku zmenšuje.
Lze to učinit formou pojištění, školení zaměstnanců, stanovení základních postupů nebo
vyhýbání se některým transakcím. Banka by měla sestavit optimální strategii zajištění proti
operačnímu riziku. Její nejdůležitější součástí by měla být prevence rizik. Rizika by banka
měla neustále monitorovat, odhadovat nová rizika, a brát do úvahy vývoj nových produktů a
technologií.
Řízení operačních rizik nelze delegovat na jeden útvar, nelze stanovit limit na počet externích
podvodů apod. Výskyt škod by měly hlásit všechny útvary.
155
Při řízení rizik je důležitá spolupráce zejména s útvarem řízení rizik, který plní v této oblasti
úlohu:
- koordinace,
- klasifikace,
- sledování,
- evidence,
- měření,
- reporting.
Ostatní útvary plní úlohu:
- identifikace,
- návrhy řešení,
- snižování,
- omezování,
- reporting.
Důležitá je spolupráce zejména s útvarem vnitřního auditu, který má možnost odhalit
nedostatky v oblasti řízení operačních rizik.
7 ZÁVĚR
Problematika operačního rizika je aktuální zejména v posledním období, banky jsou nuceny
se jí zabývat, řešit nastavení systému identifikace, kvantifikace a zajištění kapitálového
požadavku. Velké banky pravděpodobně použijí složitější metody jeho měření, malé banky
použijí základní nebo standardní přístup.
8 POUŽITÁ LITERATURA
JÍLEK,J.: Finanční rizika, Grada Publishing, spol. s r.o., Brno 2000, 635 s., ISBN 80-7169-579-3
Dokumenty k Basileji II
Opatření ČNB č. 2/2004 Sb. k vnitřnímu a kontrolnímu systému banky
Kontaktní adresa: Doc.Ing.Božena Petrjánošová,CSc.
Katedra financí
Ekonomicko-správní fakulta, Masarykova Univerzita
Lipová 41 a, 602 00 Brno
Tel.: +421903217227
e-mail: petrjan@econ.muni.cz
156
FINANCOVÁNÍ KATASTROFICKÝCH RIZIK JAKO
GLOBÁLNÍ PROBLÉM
FINANCING OF THE CATASTROPHIC RISKS ­ GLOBAL
PROBLEM
doc.Ing. Jaroslav Rektořík,CSc., doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc., Ing. Eduard Bakoš
ANOTACE
Financováním katastrofických rizik, tedy v podstatě finanční souvislosti (aspekty)
předcházení mimořádným událostem velkého rozsahu a zvládání jejich následků se zabývají
všechny vyspělé země světa. Neboť všechny již v historii byly více nebo méně takovou
událostí zasaženy a musely ji řešit. Díky spolupráci jednotlivých zemí a také díky výsledkům
vědecko-výzkumných aktivit řady světově uznávaných univerzit a vědeckých institucí byly
postupně vytvářeny, upravovány a doplňovány sofistikované modely zvládání rizik včetně
jejich financování. V podstatě jde o následující fáze a prvky systému: příprava na krizovou
situaci (krizový stav), vytvoření kapacity institucí, které se zúčastní zvládání daného stavu, tj.
systém investičních aktivit na předcházení a eliminaci rizik, systém obnovy území a systém
následných preventivních opatření a k tomu modely financování jednotlivých etap a
realizovaných aktivit. Příspěvek uvádí a hodnotí jednotlivé akcenty uvedené problematiky
s důrazem na oblast financování.
ANNOTATION
Financing of catastrophic risks, therefore in principle the financial relations (aspects) of
prevention concerning the extraordinary great scale events and management of their impacts
are being in great attention of all the countries. It is because almost all the countries have been
more or less hit by such an event and they were forced to solve it. Thanks to a cooperation of
individual countries as well as to results of the scientific ­ research activities performed on a
lot of world known universities and research institutions, there have been created, altered and
supported different models of dealing with risks including their financing. In essence we are
talking about these phases and elements of the system: preparations for critical situations
(critical plans), formation of capacities of those institutions that are participating on dealing
with given situation, i.e. system of investment activities aimed on prevention and elimination
of risks, system of land restoration and system of subsequent prevention measures and for
those models of individual phases and performed activities. This paper is giving and
evaluating different accents of described issues with stress put on the financing issues.
ÚVOD
Vědecká pracoviště, vysoké školy, centrální orgány decizní sféry, regionální instituce,
zajišťovny, pojišťovny, banky, charitativní a ekologické organizace se v poslední době
intenzivně zabývají jak hrozbami, které zapříčiňují katastrofické situace (dále bude v textu
používán tento termín namísto termínu užívaného v ČR, tj. ,,mimořádné události velkého
rozsahu"), tak možnostmi jejich předcházení, procesem řízení existujících krizových situací,
procesem likvidace vzniklých škod, obnovou a následnou podporou nastartování
hospodářského rozvoje postižené lokality, regionu či státu a také možnostmi financování
všech aktivit z výše zmíněných oblastí katastrof. Progrese všech těchto aktivit byla vyvolána
157
zkušenostmi z reálných mimořádných událostí velkého rozsahu v posledních dvou dekádách
minulého století a v první dekádě tohoto století. Příklady seřazené chronologicky: 1
INDIE ­ Bhópál, 3.prosince 1984. Výbuch v továrně koncernu Union Carbide ve státě
Madhjapradéš. Důvod: technická závada na zařízení provozovaném USA a následná krizová
situace. Bezprostředně po úniku 40 tun jedovatého plynu metylizolkyanidu zemřelo více jak
8.000 lidí. Trosky továrny stále obsahují nebezpečné chemikálie. Postižení obdrželi od firmy
malé odstupné. (Indie, Ukrajina, Aljaška)2
UKRAJINA ­ Černobyl 26.4.1986. Havárie jaderné elektrárny. Důvod: selhání lidského
faktoru společně s nedokonalým bezpečnostním zajištěním provozu. Následně technologická
havárie jaderné elektrárny. Rozsáhlé následky na životním prostředí a životech a zdraví lidí na
Ukrajině a v dalších státech Evropy. První odezvou na tragédii bylo mohutné vzepětí
organizátorů technické pomoci a humanitárních aktivit.
USA ­ Aljaška 24.3.1989. Havárie tankeru Exxon Valdez. Likvidace výrobních aktivit ­
rybolovu. Nádrže s ropou se rozlomily a do pěti hodin vyteklo do moře 42 milionů litrů ropy.
Do srpna 1989 pokryla ropná skvrna téměř 26 tisíc čtverečných kilometrů vodního povrchu
průlivu Prince Williama. Pokuta firmě 1 mld. USD, škoda 2,5 mld. USD. Výpomoc
ekologických NNO z celého světa.
USA ­­ New York, Washington 11. září 2001. Série koordinovaných teroristických útoků,.
Podle oficiálního vyšetřování 19 mužů spojených s militantní islámskou organizací al-Kájda
uneslo 4 letadla letící na komerčních linkách společnosti American Airlines a United Airlines.
Dvě z nich (Let American Airlines č. 11, Let United Airlines č. 175) narazila do dvou
mrakodrapů WTC- Světového obchodního centra v New Yorku a způsobila jejich zničení.
Třetí letadlo (Let American Airlines č. 77) narazilo do Pentagonu, sídla Ministerstva obrany
USA ve Washingtonu. Čtvrté letadlo (Let United Airlines č. 93) se zřítilo v neobývané oblasti
v Pensylvánii po souboji mezi teroristy a pasažéry o ovládnutí letadla. Letadlo letělo na
Washington a spekuluje se, že mělo za cíl zasáhnout Bílý dům a nebo americký Kapitol. Při
útocích zahynulo celkem asi 3 000 lidí a škody hrazené pojišťovnami jsou odhadovány na 50
miliard dolarů. (http://www.blisty.cz/2004/6/18/art18596.html)
Česká republika, Německo, Rakousko, Polsko, srpen 2002. Záplavy. Celková škoda v ČR
vyčíslena na cca 75 mld.Kč, z toho cca polovinu uhradily pojišťovny, druhá polovina byla
hrazena ze státního rozpočtu (formou účelových fondů ministerstev), z Fondu solidarity EU,
z rozpočtů ÚSC, od humanitárních organizací, donátorů, sponzorů atd.3
Při zásazích
k záchraně osob a majetku a následném odstraňování škod se angažovali členové IZS,
zastupitelé postižených měst a obcí a neziskové nestátní organizace.
ASIE ­ Indonesie, Srí Lanka, Indie, Thajsko ­ 26.12.2004. Tsunami. Kolem 280.000 obětí,
především místních obyvatel, ale také zahraničních turistů. Výše odhadnutých škod 18,5 mld.
USD. Bez střechy nad hlavou zůstalo 5 mil. lidí. V územích zasažených tsunami byl zcela
1
Podrobný výčet katastrof v letech 1999-2006 viz: Report by Michel Barnier For a European Civil protection
force: Europe Aid. Str. 11, 5/2006
2
Rektořík, J. Mohou terorismus a krize ovlivnit partnerství, případně konkurenční prostředí veřejného a
soukromého sektoru? In: Konkurence ve veřejném sektoru. Seminář ESF MU, Šlapanice leden 2004
3
Podrobně viz kapitola 14 a 15 Rektořík, J. a kol. Krizový management ve veřejné správě. Teorie a praxe. Praha:
Ekopress 2004. ISBN 80-86119-83-1.
158
zničen rybolovný a turistický průmysl, technická a sociální infrastruktura (školy, nemocnice,
veřejná správa).4
USA ­ New Orleans ­ 29.8.2005. Hurikán Katrina a následná povodeň. Hurikán Katrina
zpustošil státy Florida, Louisiana, Mississippi a Alabama o rozloze 235.000 km2. Škody jsou
odhadovány na 200 miliard dolarů, pojistné škody pak podle Risk Management Solutions
budou mezi 40 až 60 miliardami dolarů. Hurikán Katrina se tak stane nejdražší živelnou
katastrofou v historii Spojených států. Více jak 3 000 obětí, bez přístřeší se ocitlo kolem
300 000 rodin, zničeno bylo 160 000 domů.5
Česká republika, Rakousko, Německo, Slovensko, Maďarsko, Rumunsko ­ 30.3. ­
5.4.2006. Povodně.
Aspekty procesu zkoumání katastrof odpovídají jejich problémovému portfoliu v příčinách
vzniku (zemětřesení si vyžaduje jiný přístup než tornádo, povodeň, epizootie, pandemie či
teroristický útok), možnosti předcházení, řízení vzniklé situace, řešení následků a financování.
V zásadě jde o aspekty technické (systémy varování, stavby, stroje, zařízení, infrastruktura
apod.), manažerské (spojení, modely řízení procesů existujících katastrof, logistika, řízení
záchranných procesů, monitorování a mapování rizik apod.), socioekonomické (humanitární
pomoc, lékařské zabezpečení vč. posttraumatické pomoci apod.), finanční a správní (získání a
přidělování finanční pomoci, právní pomoc, vymezení a využití správních aspektů státu,
regionu, obcí apod.).
Předmětem příspěvku je posledně zmíněný aspekt katastrofických rizik, tj. získání a
přidělování finanční pomoci v širších souvislostech. Tento proces se neobejde bez využití
dalších již zmíněných aspektů, včetně výsledků procesu monitorování a mapování rizik, který
metodicky využívá například v rámci EU čtyři základní fáze: hodnocení pravděpodobnosti
vzniku rizikové situace, hodnocení zranitelnosti území, hodnocení rizika a strategii jeho
zmírnění včetně ekonomických dopadů.
V současné době je k dispozici poměrně velkého množství mapových dokumentů s takovými
údaji jak v ČR, tak ostatních státech světa. Především těch, které byly v posledních
desetiletích katastrofami nejvíce postiženy a také, což je z pohledu jednání této konference
velmi důležité, zajišťoven, které se na likvidaci škod nejvíce podílely. Ukázka takového
dokumentu globálního charakteru je uvedena v příloze č. 2. Jedná se o vymezení tří
rizikových oblastí s přesahem do všech kontinentů, u kterých se dá predikovat nejrozsáhlejší
výskyt katastrof s největším dopadem na HDP států v nich ležících.6
Dokument je doplněn
seznamem geofyzikálních a hydrologických rizik, které nejvíce dané oblasti ohrožují
(zemětřesení, vulkány, sucho, povodně, cyklóny, laviny). Pokud se týká rizika teroristických
útoků, případně rizik biologického charakteru, potom by šlo o jiný dokument, který jde mimo
zaměření konference.
4
www.wikipedia.org/wiki
5
http://www.ceskenoviny.cz/svet/katrina/index_view.php?id=149982, 27.9.2005
6
Center for Hazards and Risk Research The Earth institute at Columbia University.
www.ideo.columbia.edu/chrr
159
1 SPOLEČENSKÉ A FINANČNÍ ASPEKTY ZVLÁDÁNÍ RIZIK
Vymezení společenských a finančních aspektů zvládání rizik je určující pro komplexnost
deskripce a analýzy procesu financování katastrofických rizik.
Společenské aspekty mají nadnárodní (globální) a vnitrostátní formy, jednoznačně daný
charakter a interakce, které vyúsťují v algoritmus který je historicky ověřený a má tyto části:
1. Mezinárodní reakce ­ pomoc přichází rychle, protože jednotlivé státy mají
vybudovány integrované záchranné systémy, jejichž integrální složky (státní i
soukromé) mohou být okamžitě lokalizovány do postižené oblasti kdekoliv na zemi.
Tato pomoc je důležitá, ale není využitelná pro komplexní řešení situace.
2. S tím souvisí i zapojování velkého počtu organizací, což způsobuje ve většině případů
problémy s koordinací jejich zásahů. Obzvláště ve státech, které nemají s řízením
rizikových situací zkušenosti, a nemají k dispozici ani dostatek technických
prostředků.
3. Postupně se redukuje původní vysoká kapacita pomoci s využitím správních procesů
postižené oblasti (státu, regionu)
4. Probíhá proces hodnocení pomoci a následně odsouhlasení programů přijatých pro
likvidaci následků.
5. Začíná práce na rekonstrukci území s využitím spolupráce veřejného a soukromého
sektoru, (využití metody PPP), která podle historických zkušeností není většinou
nikdy dokončena podle nastavených parametrů.
6. Soukromí podnikatelé mohou významně pomoci i relativně ,,chudým" oblastem (např.
období po tsunami v Asii formou turistického a rekreačního využití plážových
nemovitosti.
Z charakteru jednotlivých částí algoritmu mohou být následně odvozeny i finanční aspekty
zvládání rizik. Ty jsou velmi různorodé a obecně zatím nedostatečně ověřené. Proto je naší
snahou jejich identifikace, analýza a následná prezentace s cílem dosáhnout jejich
maximálního využití v ČR a zemích EU. V zásadě jde vždy o poskytování financí ad hoc (část
1. a 2. algoritmu) k platbám pro dané účely, které odpovídají charakteru a rozsahu postižení, a
následně k poskytování financí ex-post (části 3.-6. algoritmu) na realizaci programů přijatých
pro likvidaci následků.
Uplatnění finanční pomoci závisí na tom, zda existuje státní či regionální, případně místní
plán pro zvládání situace. Protože pokud existuje, dají se odhadnout zdroje financování jako
například: dárci (většinou účelově vázané finanční prostředky), dočasné daně, čerpání předem
přiděleného kapitálu apod. Výhodu v tomto procesu mají země, které zahrnují důsledky
katastrof do svých veřejných rozpočtů. Propočty potřeb finančních prostředků jsou založeny
většinou na historických průměrech než na konkrétních extrémních událostech.
Situace získání financí a jejich uplatnění je komplikovaná v zemích, které nemají vybudovánu
strategii zvládání rizik. Znamená to, že se projevuje nedostatek investic pro okamžitou pomoc
v likvidaci následků katastrofy, je výrazně podceněna role infrastruktury (doprava, energie,
voda, spojení, odpadové hospodářství, náhradní ubytování). Extrémně jsou ohroženi občané
nižších příjmových skupin a to obzvlášť na venkově, kam se dostává pomoc později a
mnohdy v nedostatečné kvalitě a kvantitě.
160
S využitím zkušeností se zvládáním rizik v posledních dvaceti letech se dá sestavit model,
který zahrnuje všechny aspekty zvládání rizik (META model). Historická ukázka zvládání
rizika je uvedena v příloze č. 3 ­ Lisabon, tsunami 1757.
Čtyřokruhový model zvládání rizik
1. Příprava na stav nouze 2. Vytvoření kapacity institucí
- plánování reakce na stav nouze - decentralizovaný systém pro zvládání
(včetně cvičení) stavu nouze
- připravenost obyvatelstva - účast obyvatelstva dané oblasti
- systémy pro zvládání komunikace - legislativní rámec
a podávání informací - školení, vzdělávání a sdílení poznatků
- kapacita reakce na
technický stav nouze
ODHAD RIZIKA
3. Investice na eliminaci rizika 4. Financování katastrof
- systémy pro varování a monitorování - dohody o financování ex-ante
- mapování rizik a plánování využití území - skupiny odborníků na financování
a pojištění katastrofických událostí
- upřesnění kódů a jejich užití - rezervy a mimorozpočtové fondy
- redukce specifických rizik - poskytnutí úvěrů, emise dluhopisů
apod.
2 VYBRANÉ PROBLÉMY ZVLÁDÁNÍ A FINANCOVÁNÍ RIZIK
Z předchozího textu lze odvodit soubor základních problémových okruhů, které je nutné
akceptovat (řešit) pro úspěšné zvládání a financování rizik:
* Stanovení disponibilní kapacity reakce na živelní pohromy předem ve všech čtyřech
problémových okruzích.
* Snížení investičních aktivit v území, které může být postiženo katastrofou.7
* Okamžité poskytnutí záchranné infrastruktury po katastrofě (např. polní zdravotnická
zařízení, likvidace odpadů, helikoptéry, čističky vody, náhradní ubytování, náhradní
zdroje energie apod.).
* Zabezpečení finančních prostředků na dlouhodobou rekonstrukci (předem, následně).
Argumenty proti financování předem
Jde o argumenty, které mohou být dále rozšiřovány s ohledem na charakter rizika, jeho rozsah
a možnou četnost výskytu:
* Morální hazard ­ země či regiony se nebudou snažit o prevenci
* Zneužívání (neefektivní využívání) financí z veřejných rozpočtů bez využívání
nástrojů finanční kontroly a norem pro poskytování veřejné podpory.
* Vždy bude existovat následné financování škod a obnovy území.
* Transakční náklady a problematika veřejné volby realizovaná státními úředníky, kteří
nemají kompetence a kvalifikaci na vyhodnocení strategických potřeb území a s tím
spojenou alokaci zdrojů na prevenci.
7
Např. na území, na kterém mohou být budovány vodní díla v případě nedostatku vody, nebo pro regulaci
povodní.
161
Argumenty pro financování předem
* Nutí k analýze rizik, což může zvýšit úsilí o zmírnění dopadů živelních pohrom.
* Představuje ,,méně morálního hazardu" než-li předpokládané následné financování.
* Vytváří okamžitou hotovost (kapacitu) po katastrofě.
* Alokovaná práce + peníze = jde o psychologicky lepší výsledek pro obyvatelstvo
(např. napomáhá růstu zaměstnanosti).
* Peníze jsou postupně alokovány na verifikovatelné programy do oblastí, kde se dle
historických zkušeností předpokládají ztráty. Je méně prostoru pro plýtvání, korupci
atd. než-li při okamžité rozsáhlé nekoordinované a subjektivní alokaci prostředků po
katastrofě
* Nižší náklady na obnovu po katastrofě.
Mechanismy, nástroje a produkty pro zajištění financování předem
* Mimorozpočtové fondy veřejnoprávního nebo smíšeného charakteru
* Smluvně zajištěná schémata potenciálních úvěrů (tranží)
* Pojištění/ zajištění.
* Pooly/ specialisté na zajištění.
* Nástroje kapitálového trhu ­ katastrofické dluhopisy, pojistné deriváty.
* ,,Gentlemanská dohoda" mezi vládou a soukromými společnostmi (např.
pojišťovnami).
* Další možnosti ­ odpuštění dluhů, půjčky a úvěry s využitím finančních kapacit
nadnárodních národních a ÚSC.
Státy s mechanismem státního financování předem
Množina států s mechanismem financování předem může být i větší, protože autoři nezaručují
(nemohou zaručit), že právě v termínu konání konference nebyl v jiném státě, než který je
zařazen do níže uvedeného souboru, legalizován způsob státního financování katastrofických
rizik. U těch států, u který není specifikován systém či nástroj státem podporovaného systému
financování katastrofických rizik, zjistili autoři příspěvku z odborné literatury, že takový
systém sice existuje, ale nenalezli zdroj s jeho podrobnějším popisem. V samostatném
příspěvku na této konferenci analyzují autoři základní modelové prvky identifikovaných
systémů státního financování katastrofických rizik, popisují současný pokus vlády o vytvoření
finančního nástroje pro částečné hrazení rizik a prezentují návrh vlastního modelu.
* Rakousko (Katastrophenfondsgesetz ­ Fond katastrof)
* Francie (vybudován pojišťovací systém a systém veřejných financí)
* Spojené státy americké (Kalifornie, Florida ­ schéma pojištění proti povodním)
* Nový Zéland (Earthquake Commision - Natural Disaster Fund ­ Komise pro
zemětřesení, fond přírodních katastrof)
* Turecko (Turkish Catastrophe Insurance Pool ­ Turecký katastrofický pojišťovací
pool)
* Mexiko ( Fond katastrof ,,Fonden")
* Velká Britanie ­ ,,gentlemanské dohody" státu a pojišťoven
* Norsko (,,Statens Naturskadefond" - Národní fond přírodních katastrof)
* Indonésie
162
* Jižní Korea
* Japonsko (The Japan Earthquake Reinsurance Co. Ltd. ­ Japonská zajišťovna pro
zemětřesení)
* Tchaj-wan
* Švýcarsko (Swiss Elemental Pool)
* Španělsko - Consorcio de Compensacion de Seguros (CCS)
3 DOPLNĚNÍ INFORMACÍ K FINANČNÍMU ZVLÁDÁNÍ RIZIK,
PODNĚTY DO DISKUSE, SEGMENTY SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ
RIZIK
Pro finanční řešení katastrofických rizik je nutné upravit charakteristiky disponibilních
nástrojů pro jejich využitelnost při obnově území po katastrofě. Jako příklad je uvedeno
několik námětů, kdy je výhodné použít úvěrových nástrojů, vytváření poolů a aplikace
diverzifikovaných metod alternativního přenosu, včetně sekuritizace rizika. Vzhledem
k tomu, že uvedené finanční a pojistné produkty budou podrobně řešeny v sekcích, uvedeme
jen některé základní body. V sekcích bude jistě analyzováno a posouzeno, zda jsou využitelné
i v podmínkách ČR.
Kdy má smysl použití úvěrových nástrojů?
* když je ,,levnější" ve srovnání s pojištěním
* když jsou události relativně hodně časté ­ úspory z rozsahu
* když nemohou být utvořeny fungující pojistné trhy
* když mají vlády právní nebo znalostní problémy s pojištěním
* když je možné odložit začátek splátek úvěrů a poplatků
* když je možné nastavit nízký poplatek za závazky
* když je možné nastavit akceptovatelné termíny splátek pro postižené
Kdy má smysl používat ,,poolů"?
Pool je chápán jako společenství pojistitelů či zajistitelů za účelem společného krytí
pojištěného rizika určitého typu. Toto rozdělení rizika má své výhody:
* celkové ručení se diverzifikuje do ,,rozumných" mezí jednotlivých členů
* vzniká subjekt se značnou finanční a upisovací silou
* akceptovatelnými se stanou i rizika příliš vysoká
Kdy má smysl používat metody alternativního přenosu rizik včetně sekuritizace rizika?
Na světových finančních trzích a prostřednictvím světových zajišťoven jsou rozšiřovány
zajímavé metody diverzifikace ,,nepojistitelných" rizik. Uvedené metody jsou nazývané jako
Alternativní přenos rizik (ART). V literatuře uváděné výhody:
* navýšení pojistné a zajistné kapacity
* eliminace volatility pojistných a zajistných sazeb
* levnější pojistná a zajistná ochrana
* využití kapacity kapitálových trhů (např. katastrofické dluhopisy)
* redukce úvěrového rizika
Na závěr je prezentován soubor segmentů, které vstupují do systému financování rizik a
významně se podílí na jeho vymezení i kvalitě fungování. Každý segment se dá samostatně
hodnotit a analyzovat stran jeho poslání v daném systému.
Schéma č. 1 Segmenty systému financování rizik
163
PŘÍLOHY
Příloha č. 1 Příklady přírodních a lidským faktorem způsobených katastrof uvnitř EU i mimo
její území (1999-2006)
Příloha č. 2 Světové výzkumy identifikují tři oblasti, které by automaticky měly být součástí
mapy rizikových oblastí
Příloha č. 3 Historický příklad systémového řešení následků živelních pohrom-Lisabon 1757
POUŽITÁ LITERATURA
Rektořík, J. a kol. Krizový management ve veřejné správě. Teorie a praxe. Vydání první.
Praha: Ekopress 2004, ISBN80-86119-83-1
Šelešovský, J., Kop, R., Vilášek, J., Kutáček, S. Krizové řízení ve veřejné správě. Distanční
studijní opora. Brno: Masarykova univerzita 2004.
Comité Européen des Assurances (CEA) Pojistná řešení pro měnící se společnost. Mezi
veřejným a soukromým sektorem. Brusel, 2005
Rektořík, J., Šelešovský, J., Bakoš E. a kol.: Závěrečná zpráva výzkumu pro MF Přístupy a
východiska pro oceňování potenciálně zasažených území mimořádnou událostí velkého
rozsahu. MU, Brno 2006
Report by Michel Barnier For a European Civil protection force: Europe Aid. Str. 11, 5/2006
Rektořík, J. Mohou terorismus a krize ovlivnit partnerství, případně konkurenční prostředí
veřejného a soukromého sektoru? In: Konkurence ve veřejném sektoru. Seminář ESF MU,
Šlapanice,leden 2004
http://www.blisty.cz/2004/6/18/art18596.html
www.wikipedia.org/wiki
http://www.ceskenoviny.cz/svet/katrina/index_view.php?id=149982, 27.9.2005
Center for Hazards and Risk Research The Earth institute at Columbia University.
www.ideo.columbia.edu/chrr
Materiály ze Světové banky ­ Catastrophe Risk Financing
http://info.worldbank.org/etools/library/latestversion.asp?201226
164
Příloha č. 1
Příklady přírodních a lidským faktorem způsobených katastrof uvnitř EU i mimo její
území (1999-2006)
Zdroj:EU/kompt-CO/32VCNP-FIN-Barnier-Zpr-EuropenAID: Report by Michael Barier for a European civil
protection force: european Aid. Str. 11; 5/2006
Zemětřesení v Turecku a Řecku, Humanitární krize v Somálsku, Naftový tanker Erika, Velká Británie- kulhavka
a slintavka, 11. září, závěry WHO a globální varování před SARS, povodně ve střední a východní Evropě,
Španělsko: naftový tanker Prestige, Krize v Darfúru, Zemětřesení v Alžírsku, Lesní požáry ve Francii, Lesní
požáry v Portugalsku, Záplavy ve Francii (Arles), Zemětřesení v Iránu (Bam), Ptačí chřipka, Zemětřesení
v severním Maroku, Bombové atentáty v Madridu, Tsunami v JV Asii, Kruté sněhové bouře ve Švédsku, Kruté
sněhové bouře v Albánii, Marburg ­ vypuknutí virové infekce, Záplavy v Rumunsku, Záplavy v Bulharsku,
Záplavy v Gruzii, Záplavy v Kyrgyzstánu, Bombové útoky v Egyptě (Charm el-Sheik), Bombové útoky
v Londýně, Potravinová krize v Sahelu (hlavně v Nigerii), Nigerijská potravinová krize, Záplavy v Bulharsku
a Rumunsku, Požáry v Portugalsku, Hurikán Katrina ­ záplavy v Luisianě, Zemětřesení v Pakistánu (Kašmír),
Potravinová krize v Keni, Srážka dvou tankerů u Cherbourgu (ECE), Sesuv půdy na Filipínách, Záplavy
v Rumunsku, Bombové atentáty v Egyptě (Dahab)
165
Světové výzkumy identifikují tři oblasti, které by automaticky měly být součástí mapy rizikových oblastí
(Potenciální ekonomické ztráty jako podíl HDP na jednotlivou oblast)
Příloha č. 2
166
Příloha č. 3
Historický příklad systémového řešení následků živelních pohrom
Lisabon 1757
Původ katastrofy
* zemětřesení následované tsunami a požáry
* mortalita populace 275.000, naplavená půda, zničené dřevěné i kamenné budovy
v celém městě
Reakce
* král jako řídící subjekt řešení následků živelní pohromy se uchýlil na venkov
* koordinátorem se stal předseda vlády
Posloupnost aktivit
Ihned
* pohřbít mrtvé (u moře) a nakrmit živé (původně úkolem armády),
* usvědčit plenící živly a ihned je pověsit,
* zajistit zásoby, zavést pasový systém, zajistit práva vlastníků
Následně
* získávání podnětů od architektů a stavitelů ­ Lisabon se změnil z královského na
obchodní město
* zavedení standardů pro stavby odolné proti zemětřesení ­ stavba na základech
podložených sítí, zavedení kovových a dřevěných nosníků uchycených do kříže ­ testy
výsledků
* zdi odolné proti šíření ohně
* předvyrobené meziprodukty (suroviny) uskladněné mimo město pro urychlení
rekonstrukce města po živelní pohromě
* financování ­ církev se postarala o zásoby jídla a dočasné ubytování, dovozní daň 4 %
(ostatní daně dočasně pozastaveny), aktivní snahy o obnovení hospodářství
* čas na dokončení programu obnovy a prevence ­ 100 let
167
Kontakty na autory
Ekonomicko-správní fakulta MU
Lipová 41 A
602 00 Brno
doc. Ing. Jaroslav Rektořík, CSc. rektorik@econ.muni.cz
doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. jansel@econ.muni.cz
Ing. Eduard Bakoš ediko@mail.muni.cz
168
EKONOMIKA RIZIKA A KRIZÍ
ECONOMY OF RISK AND CRISIS
Radim Roudný
ABSTRAKT
Pojednání se zabývá ekonomikou rizika a krizí. Dále navazuje příklady ekonomického
modelování prevence. Celkově je konstatováno, že i jednoduché modely rizika mají svůj
nezastupitelný význam.
KLÍČOVÁ SLOVA
Riziko, ztráta, pravděpodobnost, prevence, snížení rizika, teorie, praxe.
ABSTRACT
The treatise deals with the economy of risk and crisis. It is followed by examples of the
prevention economic modelling. I is stressed in general that simple risk models have their
unreplaceble meaning.
KEY WORDS
Risk, waste, probability, prevention, decrease of risk, theory, practice.
1 EKONOMIKA RIZIKA OBECNĚ
Jakákoliv činnost včetně rizik, mimořádných událostí a krizí má svou ekonomiku.
Ekonomika rizik a nežádoucích událostí1
se odehrává ve 4 základních sekvencích:
před událostí, prevence,
záchranné práce,
likvidační práce,
obnova.
Charakteristiky etap či fází včetně nositelů úhrady nákladů jsou uvedeny v tab.1-1 až 1-4.
V pojednání se budeme zabývat ekonomickými aspekty, připomeňme však, že v nežádoucích
situacích dalek více než v situacích normálních hraje významnou roli mnoho dalších hledisek,
např. psychika, sociální hlediska, politika atd.
Rozhodující je celková ekonomika všech fází, kterou však můžeme hodnotit až po uzavření
celého cyklu součtem všech nákladů a hodnocením užitné hodnoty výsledku. V tom spočívá
celková hodnota, jakost či efektivita naší činnosti.
Pochopitelně efektivnost můžeme hodnotit ve všech etapách, ale musíme definovat:
vstupy (při ekonomickém hodnocení náklady),
výstupy,
hledisko pohledu (subjekt který je nositelem efektivnosti).
Tab.1-1 Preventivní práce
Charakteristika-Obsah Čas Úhrada
Materiální opatření,
plánování, organizace,
vzdělávání.
Před-tísňovou
informací.
Osoby - fyzické a podnikající ve
vlast. zájmu.
VS ­ dle působnosti.
1
Rizikem vyjadřujeme odhad budoucí, potenciální nežádoucí situace. Do nežádoucích události zahrnujeme
mimořádné události a krize jak obecně, tak ve smyslu vymezeném zákony 239/2000Sb. a 240/2000Sb.
169
Tab.1-2 Záchranné práce
Charakteristika-Obsah Čas Úhrada
Odvrácení či omezení
bezprostředního působení
rizik a přerušení příčin.
Po zveřejnění varování,
při neodvratně se blížící či
existující MU.
Do odvrácení nebo omezení
bezprostředního působení rizik.
Osoby - fyzické
a podnikající které nebyly
vyzvány.
VS ­ vše ostatní.
Tab.1-3 Likvidační práce
Charakteristika-Obsah Čas Úhrada
Odstranění následků MU
tj. účinků na osoby, zvířata,
věci, životní prostředí.
(Případně některé obnovovací
práce.)
Počínají: bezprostředním
odvrácením rizika,
poskytnutím pomoci (lidé,
zvířata), odstraněním příčin
MU.
Prioritu mají záchranné
práce.
Překryv. Končí ukončením
zásahu.
Osoby - fyzické
a podnikající, které jsou
poškozené, vlastní náklady a
náklady IZS u havárií.
VS ­ náklady mimo havárie.
Tab.1-4 Obnovovací (asanační)práce
Charakteristika-Obsah Čas Úhrada
Revitalizace životního prostředí,
únosná obnova společenského
života a materiálních hodnot.
Od ukončení zásahu.
Možný souběh.
Základní složky IZS
neprovádí (možno za
úhradu).
Osoby - fyzické a
podnikající ve svém zájmu.
VS ­ podle působnosti.
Např. při záchranných činnostech hlediskem záchranářů jsou vynaložené prostředky a
výstupem zachráněné hodnoty. Hledisko majitele poškozeného objektu je ­ náklady na
záchranu 0, náklady na obnovu, výsledné vlastnosti obnoveného objektu (může být daleko
lepší než původní) a z toho odvozená efektivnost. Mohli bychom formálně vykonstruovat i
efektivnost z hlediska vztah majitele - nulové náklady na záchranu a zachráněné hodnoty,
tedy efektivnost nekonečná. Samozřejmě takovýto model je nesmyslný, ale demonstruje
důležitost uvážlivého definování výše uvedených vstupů pro hodnocení efektivnosti. V praxi
se velmi často o efektivnosti  nákladů na rizika a krize hovoří, ale ne v racionálním vyjádření
poměru výstupu U (užitku) k nákladům N
N
U
= (1-1)
Vyjádření typu ,, prostředky jsou neefektivní protože je vynakládáno mnoho" jsou bezcenné,
nebo dokonce matoucí.
Hodnocení podle vzorce (1-1) je možné vždy s určitou nepřesností. Problém je zejména se
stanovením užitku ( v rizicích většinou přínosu), poněvadž ten často má subjektivní charakter.
Problémy jsou i při stanovení nákladů. Spočívají v:
délce období výpočtu (fyzická životnost, morální životnost či stanovené
období, např. 5 let),
časových změnách nákladů,
způsobu výpočtu časové hodnoty peněz.
170
Jakýkoliv výpočet ekonomiky je vždy modelem a to i při hodnocení jevů minulých a zejména
jevů budoucích (rizika).Model je vlastně zjednodušeným vyjádřením reality. Modely v celé
šíři nikdy nemohou odpovídat realitě. Některé modely nemůžeme ověřit z technických, nebo
ekonomických důvodů. Ověření, čili experiment musí mít 3 základní vlastnosti, přijatelný
vztah k realitě, dostatečnou přesnost a opakovatelnost. Opakovatelnost můžeme zajistit u
technických a některých přírodních věd. U společenských věd, do kterých částečně prostupuje
i teorie rizika opakovatelnost není možná, známe výsledek, ale jev nemůžeme opakovat.
Příkladem je útok a dvojčata v New Yorku atd. Při tvorbě modelů musíme rozhodnout o
strukturovanosti, tj. podrobnosti členění a o sparabilitě (úplnosti, tj. požadavku, aby model
obsahoval vše co patří k sledovanému objektu či systému včetně dalších prvků, které můžeme
ovlivnit). Při volbě strukturovanosti je rozšířený názor ,,podrobný model = dobrý model", což
zdaleka není pravda. Rozhodující vstupní okolností je jaké množství informací máme a jak
jsou neurčité (žádná informace není zcela deterministická). Situace je schematizovaná na obr.
1-1.
Obr.1-1 Volba struktury modelů
Charakteristika modelů je širší, není pouze o struktuře, ale i o statickém či dynamickém pojetí
a metodách hodnocení, tj. optimalizace. Nezanedbatelná je i ekonomická stránka, informace,
tvorba a optimalizace modelů něco stojí, rozhodování je i o tom, kolik vynaložíme na
podrobný model a co to přinese. Předem však poznamenejme, že jednoznačná metoda
optimalizace modelů neexistuje.
2 EKONOMIKA RIZIKA
Pro ilustraci uvedeme některé příklady modelů hodnocení rizika, respektive prevence.
Vycházíme z toho, že existuje hrozba či nebezpeří, které má vyústění ve ztrátě. Rizikem
rozumíme charakteristiku potenciální nežádoucí situace, většinou danou
ZpR *= (2-1)
kde p je pravděpodobnost a Z ztráta. Pravděpodobnost p někdy můžeme odhadnout, při
nejistotě se však p může pohybovat v intervalu p(0;1).
Hodnocení stavu (statické hodnocení)
Hodnotíme snížení ztráty či rizika v závislosti na nákladech k určitému časovému okamžiku,
obecněji stavu. Příklad možné závislosti je na obr.2-1. Míra prevence (např. výška
protipovodňové hráze) je označena X, náklady na prevenci N, ztráta Z a snížení ztráty Z. Na
Podrobné modely
Jednoduché modely
Množství informace
Neurčitost
171
obrázku je znázorněna situace kdy průběh Z je degresivní2
a začíná až po určité velikosti
opatření. Na obrázku je dále demonstrována častá situace kdy ztrátu nelze zcela odstranit.
Pokud snížení ztrát je nad přímkou s určitou směrnicí (lineární model nákladů na míru
opatření ), je ekonomicky výhodné, oblast mezi body A a B, poněvadž snížení ztrát je vyšší
než náklady. Z jiných důvodů však můžeme realizovat opatření i mimo tuto oblast.
Ekonomické optimum je v místě tečny ke křivce Z rovnoběžné s N (pro lineární model,
případně paralelně posunuté křivky nákladů).
Obr.2-1 Závislost snížení rizika na nákladech
Pro rozhodování je úskalím stanovení průběhu Z. Uvedená úvaha je svým charakterem
statická, má platnost k určitému časovému okamžiku respektive stavu a v tom spočívá další
riziko aplikace.
V praxi je možno vhodně použít lineární model Z, který je znázorněn na obr.2-2.
Obr.2-2 Lineární model Z
Na vodorovné ose jsou v tomto případě znázorněny náklady na prevenci. Ekonomické
optimum je v nákladech 400 tis.Kč.
2
Degresivní průběh opatření je častý a má svoji logiku, odpovídá ekonomickému zákonu klesajícího mezního
užitku (derivace užitku). Podle typu prevence však průběh může být různý.
Z
[tis.Kč]
N[tis.Kč]
Z=1000
Z=800
800400
N
Z
Z
B
A
X
Z [Kč]
N[Kč]
172
Hodnocení v čase
Především se budeme zabývat časovým průběhem za rizika (známe pravděpodobnost),
který je uveden na obr2-3. Náklady mají časový průběh daný fixními a variabilními náklady.
Předpokládá se konstantní snížení ztráty i pravděpodobnosti ztráty (v realitě předpoklad
konstantnosti nemusí platit, pak do modelu musíme zahrnout funkce Z=f(t) a p=f(t) ). Na
obrázku je uvedena kumulovaná hodnota snížení rizika R*
a náklady N3
.
Obr.2-3 Náklady a snížení rizika.
Kumulované snížení rizika je
R*
= p*Z*t (2-2)
Náklady jsou dány lineárním modelem
N = F + V*t (2-3)
Kde jsou F...fixní náklady (např. výstavba a vybavení výjezdového místa IZS), Variabilní
náklady v čase (např. roční náklady na výjezdové místo IZS).
Z hlediska rizika je od času tA
daného bodem A opatření na snížení rizika výhodné. Oblast
,,zisku" je stínovaná. Pokud by k nežádoucí události došlo dříve, tak je opatření pochopitelně
výhodné také. Od času tp
, kdy R*
= Z je modelový průběh rizika konstantní (nenaplnil se
pravděpodobnostní předpoklad) a je možno stanovit teoretický čas tK
, od kterého jsou
náklady vyšší než kumulované snížení rizika. Pokud by model odpovídal realitě, nežádoucí
událost by měla nastat nejpozději v čase tp
. Mělo by platit tA
<<tp
.
Dále se budeme zabývat situací za nejistoty, kdy neznáme předpokládanou
pravděpodobnost ztráty. Pak můžeme hodnotit účinnost, respektive rentabilitu vložených
prostředků jako funkci času t vzniku nežádoucí událostí.
( )
( )tN
Z
t = (2-4)
Prvým ukazatelem je účinnost pro čas t=0, která je nejvyšší a je
F
Z
= (2-5)
kde je Z...celková ztráta.
Dalším ukazatelem je čas, kdy 1= , což nastává při
V
FZ
t K =
(2-6)
U obou ukazatelů platí, že čím jsou vyšší, tím je vyšší účinnost vložených prostředků.
Podotkněme, že při vzniku nežádoucí události po čase delším než tK
, pak byla zvolená
prevence příliš velká. Předchozí úvaha vychází ze srovnání s celkovou ztrátou, bod tK
vyjadřuje předpoklad celkového odstranění ztráty.
3
Náklady i přínosy můžeme počítat jako reálné bez ohledu na čas platby, nebo s uvážením jejich hodnoty
časové, která je dána úrokovou mírou.
t
A
R*
R*
N
N
173
Ve většině případů můžeme odstranit maximálně část ztráty Z, koeficient možnosti snížení
je
Z
Z
k

= (2-7)
Pak musíme vzorec (2-8) upravit na
V
FkZ
V
FZ
t K -
=
-
=
**
(2-8)
Výpočetní model je ilustrován na obr.2-3. Oblast ekonomické výhodnost kdy 1 je
stínovaná. Optimalizace spočívá ve zvyšování času *K
t .
Obr.2-3 Model nákladů a ztráty za nejistoty
3 ZÁVĚR
Příspěvek upozorňuje na některé možnosti analýzy ztrát a nákladů mimořádných událostí a
zejména na ekonomiku prevence rizika.
LITERATURA
[1] Roudný, R., Linhart, P. Krizový management III ­ Praxe a teorie rizika. Pardubice:
Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, 2006.
[2] Tichý M. Ovládání rizika. Praha: C.H.BECK, 2006.
Kontaktní adresa
doc.Ing. Radim Roudný, Csc., Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko ­ správní,
Studentská 84, Pardubice, 532 10. Tel. 040/6036234, E-mail : radim.roudny@upce.cz
Z
N
N
Z
Z
ttK*
174
FONDY ŽIVELNÍCH POHROM
Jan Šelešovský, Eduard Bakoš
ANOTACE
V příspěvku se autoři zabývají zahraničními zkušenostmi s mimorozpočtovými fondy
financování následků živelních pohrom. Smyslem příslušných fondů je krytí rizik resp.
kompenzace ztrát nebo škod vzniklých živelní pohromou. Jedná se o tzv. nepojistitelná rizika.
Proto je často garantem těchto fondů vláda příslušné země. V příspěvku je podrobně popsán
rakouský model, který představuje klasickou variantu mimorozpočtového fondu
kontinentálního typu a také alternativní příklad fondu z Mexika, který představuje
sofistikovanější model. V textu je také popsán vývoj financování protipovodňových opatření
v ČR a jeho kritika.
KLÍČOVÁ SLOVA
protipovodňová opatření, mimorozpočtové fondy
ABSTRACT
In presented paper authors are dealing with foreign experiences concerning financing of the
natural disasters impacts with the aside budgetary funds. Main aim of above mentioned funds
is to cover risks, respectively to compensate damages or forfeits caused by natural disasters.
We are talking about so called uninsurable risks. That is why the particular country's
government is a guarantee of those funds. In this paper is described the Austrian model which
represents classical version of aside budgetary fund of continental type and also an alternative
version of fund from Mexico that represents more sophisticated model. In text is also
described development of the anti floods arrangements financing in the Czech Republic and
its critique.
KEY WORDS
flood control, aside budgetary funds
Specifické fondy pro živelní katastrofy, resp. mimořádné události velkého rozsahu, jako
zvláštní nástroje financování, jsou známy z celé řady zemí, např. se jedná o Belgie, Dánsko,
Francie, Nizozemsko, Polsko, Rakousko, Španělsko, Norsko, Švýcarsko atd. (viz tabulku
v příloze).
V každé zemi je zřízen fond nebo instituce dle jednotlivých potřeb dané země. Proto způsob
a fungování jednotlivých fondů je různý. Smyslem příslušných fondů je krytí rizik resp.
kompenzace ztrát nebo škod vzniklých živelní pohromou. Jedná se o tzv. nepojistitelná rizika.
Proto je často garantem těchto fondů vláda.
V rámci středoevropského prostoru se jeví jako srovnatelná země Rakousko a Polsko (polský
model představuje programové financování, které v ČR funguje, není to však ,,klasický"
fond). Slovensko také uvažuje o zavedení ,,rizikového fondu" ke krytí škod vzniklých
v důsledků povodní. Jako příklad fondu živelních pohrom pro podmínky využití v ČR je
možné vzít model, který už několik let funguje v Rakousku. Rakouský model představuje
klasickou variantu mimorozpočtového fondu kontinentálního typu. Proto je v příspěvku
uveden i alternativní příklad Mexika. Mexický mimorozpočtový fond zosobňuje
sofistikovanější způsob financování. Spojuje klasické fondové pojetí s moderními finančními
175
a pojistnými produkty, veřejné a soukromé řešení. Současně ilustruje spjatost centrálního
a decentralizačního principu.
1 RAKOUSKÝ FOND KATASTROF JAKO KLASICKÁ VARIANTA
MIMOROZPOČTOVÉHO FONDU
V Rakousku byl zákon o fondu katastrof přijat již v roce 1966. Nový ­ doposud platný zákon
byl schválen v roce 19961
. Zákon je určen určených k prevenci a odstraňování škod
způsobených katastrofami. Roční celková částka disponibilních zdrojů ve fondu se pohybuje
okolo 7 - 8 mld. Kč (v přepočtu). Z toho daňové příjmy tvoří cca 99 %. Výdaje zpravidla
nekryjí škody na 100 %, vyžaduje se spoluúčast, která je různá dle programů a subjektů.
V úvodní preambuli zákona o Fondu katastrof se uvádí, že za účelem dodatečného
financování opatření určených k prevenci budoucích a odstraňování stávajících škod
způsobených katastrofami, a dále ke stanovení kvality vody podle Zákona o hydrografii
Spolkové sbírky zákonů, č. 58/1979, se vytváří fond katastrof jako správní fond. Fond podává
zprávu o svém finančním hospodaření a o použití prostředků Národní radě prostřednictvím
spolkového ministra financí každé dva roky vždy k 31. březnu následujícího roku.
Fond katastrof je dotován ­ vedle příjmů z výměrů a splátek Pojišťovny škod způsobených
krupobitím (Hagelversicherungsanstalt) ­ podíly ve výši 1,1 % na výtěžku z vyměřených daní
z příjmu, daní ze mzdy, daní z kapitálového výnosu a daní z příjmu právnických osob, a to
výhradně z výnosových podílů Spolkového státu (§ 9 odst. 2 ř. 1 Zákona o finančním
vyrovnání2
2005). Tyto prostředky musejí být fondu poukázány měsíčně a uloženy v souladu
s účelem na zvláštním kontě státu pod označením ,, Fond katastrof". Navíc k těmto běžným
příjmům disponuje fond rezervami ve výši až 29 milionů euro (§ 5 odst. 1 Zákona o fondu
katastrof 1996). Při mimořádných katastrofách, k jakým došlo např. v roce 2002 a také v roce
2005, poskytuje Spolkový stát v souladu se zvláštními zákony dodatečné zdroje (viz Zákon
o odškodnění obětí povodní a o obnově 2002 a 2005).
Výdajová stránka fondu je orientována ve prospěch Spolkového státu, pro spolkové země
a pro obce na dodatečné financování opatření k odstranění výjimečných škod, které vznikly
povodněmi, sesuvy půdy, zničením kamenitou sutí, lavinami, zemětřesením, tlakem sněhu,
orkány, sesunem horstva a krupobitím na majetku těchto územních správních celků. Dále
k pořízení zásahových zařízení pro hasičské sbory spolkových zemí. Prostředky musejí být
dány k dispozici jednotlivým spolkovým zemím podle počtu obyvatel. Počet obyvatel se
stanoví podle výsledku zjištěného Rakouským statistickým úřadem na základě sčítání lidu.
Fond je určen také ke krytí mimořádných škod na majetku fyzických a právnických osob.
Škody na zemědělských kulturách způsobené krupobitím se neuznávají, pokud nejsou
schopny pojistného krytí. Návrhy na poskytnutí prostředků z fondu musí podat spolková země
na Spolkové ministerstvo financí. Spolková země musí také zaujmout stanovisko k otázce
schopnosti pojistného krytí u škod způsobených krupobitím. Prostředky fondu nesmějí
v jednotlivém případě škody přesahovat 60 % subvence spolkové země.
Fond je možné využít též na příspěvky k výjimečným výdajům, které vzniknou v případě
krize způsobené nákazou BSE. Dále k odstranění a prevenci škod způsobených povodněmi a
lavinami, k financování pasivních protipovodňových opatření ve smyslu Zákona na podporu
vodních staveb 1985, SSZ1 č. 148/1985; ke stanovení kvality vody podle Zákona
o hydrografii, SSZ 1., č. 58/1979; k financování varovného a výstražného systému.
Předpokladem pro to je existence takového ujednání podle čl. 15a SÚZ mezi Spolkovým
státem a spolkovými zeměmi; na podporu pojistného proti škodám způsobeným mrazem
1
Zákon o fondu katastrof 1996, Spolková sbírka zákonů č. 201/1996, naposled novelizováno Spolkovým
zákonem SSZ I č. 112/2005.
2
Jedná se o českou podobu zákona o rozpočtovém určení daní.
176
a krupobitím podle §§ 1 a 2 Zákona o pojištění při škodách způsobených krupobitím SSZ 1. č.
64/1955.
Podle zákona je tedy možné použít prostředky fondu následujícím způsobem:
a) Škody na soukromém majetku.
K odstranění mimořádných, katastrofou způsobených škod na majetku fyzických
a právnických osob (s výjimkou územních správních celků) nahrazuje Spolkový stát
spolkovým zemím v jednotlivém škodním případu pravidelně 60 % výpomoci spolkové země.
b) Škody na majetku územních správních celků.
Na dodatečné financování opatření na odstranění mimořádných škod způsobených přírodními
katastrofami nahrazuje Spolkový stát zemím a obcím pravidelně 50 % výše škody. Výše
výdajů na odstranění škod závisí jednak na rozsahu katastrof, jednak na termínu podání
žádostí spolkovými zeměmi, případně příslušnými spolkovými ministerstvy.
c) Prostředky na pořízení zásahových zařízení hasičských sborů.
Předpokládané prostředky na pořízení zásahových zařízení hasičských sborů jsou spolkovým
zemím rozdělovány podle počtu obyvatel. Termíny podání žádostí spolkovými zeměmi závisí
také na jejich investičních časových plánech, přičemž se při pohledu na jednotlivé roky
objevují diference mezi příjmy fondu katastrof pro tento účel a příslušnými výdaji.
d) Prostředky na preventivní opatření.
Dávky z fondu katastrof vyplácené na preventivní opatření jsou poskytovány Spolkovým
ministerstvem, zemědělství a lesnictví, životního prostředí a vodního hospodářství stejně jako
Ministerstvem dopravy, inovace a technologie, přičemž jsou tyto prostředky použity podle
stupně priority.
Podle spolkového zákona o Fondu katastrof mohou být v případě potřeby na předpokládané
prostředky vyplaceny zálohy. Je v pravomoci Spolkového státu kontrolovat, zda byly veškeré
prostředky užity v souladu s účelem veřejné věci a pokud ne, má právo je požadovat zpět.
Prostředky Fondu katastrof, které nebyly použity při platbách, je nutno každý rok převést do
rezervního fondu. Rezervní fond je tvořen z existujících rezervních prostředků z minulého
roku a z rezerv tvořících se každoročně včetně připsaných čistých úroků.
2 MEXICKÝ FOND PŘÍRODNÍCH KATASTROF JAKO
SOFISTIKOVANÝ MODEL MIMOROZPOČTOVÉHO FINANCOVÁNÍ
Obdobné schéma mimorozpočtového financování kontextů živelních katastrof, s odlišným
definičním pojetím, je možné uvést na příkladu Mexika. Svou zeměpisnou polohou se území
Mexika nachází v oblasti, kde mohou různé přírodní jevy způsobovat katastrofy. Jde
o hurikány, zemětřesení, vulkanickou činnost, lesní požáry, povodně, pohyb země, sucho
apod. V roce 1996 vznikl Fond přírodních katastrof, jako nový nástroj financování, jehož
prvotním účelem je včas financovat nepojistitelnou infrastrukturu (na federální a místní
úrovni) poškozenou přírodními katastrofami. Fond vznikl za podpory Mexické federální
vlády, jejímž zájmem bylo zvýšení disponibilních finančních zdrojů při poškození
infrastruktury přírodními jevy a odstranění škod bez mimořádných změn ve veřejných
rozpočtech.
Ačkoli se vznikem fondu vyřešil problém spojený s odčerpáváním zdrojů z běžných
programů, při financování dopadů mimořádných událostí velkého rozsahu, neexistovala
legislativa umožňující optimální řízení a průhlednost v použití prostředků fondu. Proto byla
v roce 1999 přijata určitá pravidla, která byla dále modifikována, aby zabezpečila, že zdroje
fondu budou využity efektivně.
177
Fond jako specifický finanční nástroj je řízen agenturami federální vlády. Jeho hlavním
účelem je poskytovat zdroje 32 mexickým státům a federálním agenturám, které jsou
zodpovědné za federální infrastrukturu, aby mohly obnovit přírodními katastrofami
poškozené objekty, v případě, že velikost škod přesahuje možnosti rozpočtů jednotlivých států
a agentur.
Jedná se o takový nástroj, který poskytuje podporu obnovu poškozené infrastruktury formou
doplňkových dotací. Pro schválení zdrojů je nezbytné, aby mexické státy a federální agentury
vyžadující komplementární podporu doložily, že daná katastrofa převyšuje jejich finanční
možnosti s ohledem na nedostatek zdrojů v běžných programech.
V případě poškození infrastruktury mexických států a jejich územních celků je podpora
z fondu komplementární a je aplikována na základě typu poškozené infrastruktury. Částka je
uložena na zvláštních účtech, aby mohla být použita na obnovu území. V případě poškození
infrastruktury federální vládní agentury je poskytnuta stoprocentní podpora pod podmínkou,
že je plně doloženo, že katastrofa není a nebude dotována z vlastních zdrojů. Zmocněnec
fondu je odpovědný za doručení schválených zdrojů federálním agenturám v momentě, kdy
mu předloží plán obnovy.
Nástroje Fondu přírodních katastrof:
1. Pohotovostní fond: nástroj poskytující zdroje na zajištění zásob první pomoci s účelem
okamžitého nasazení pro urgentní potřebu populace před nebezpečnou situací způsobenou
přírodním jevem ­ zdroje na zajištění zdravotních potřeb, šatstva, dočasných příbytků,
záchrana životů a zdraví.
2. Program obnovy: poskytnutí ekonomické podpory pro obnovu infrastruktury tří úrovní
vlády (resp. veřejné správy), rekonstrukce příbytků ekonomicky slabého obyvatelstva bez
možnosti přístupu k pojištění, obnova lesů, chráněných přírodních rezervací, řek, jezer
apod.
3. Trustový fond: jeho účelem je rozdělovat zdroje na předvídatelné odškodnění ze svého
majetku podle programu fondu, a dále uzavírání pojištění a přesouvání rizika
(katastrofické dluhopisy).
Nejdůležitější roli z hlediska fiskální kapacity hraje Trustový fond. Hlavními funkcemi
Trustového fondu je poskytovat federálním agenturám schválené finanční prostředky na
obnovu federální infrastruktury poškozené přírodní katastrofou. Dále autorizované zdroje
vkládat na příslušný účet za účelem obnovy státních a územních poškozených objektů
infrastruktury. A též poskytovat federálním agenturám finanční prostředky dočasného
charakteru dokud neobdrží refundaci z pojištění, která by měla být vložena na účet fondu.
Jednotlivé státy federace mají svoje vlastní státní fondy republik. Cílem je decentralizovat
tuto funkci z federální vlády a zabránit financování všech přírodních katastrof, které se v zemi
objeví, z federálních zdrojů. Jejich příjmová struktura sestává z příspěvků poskytnutých
federálním fondem a z příspěvků daných států a jejich správních oblastí. Úkoly republikových
fondů přírodních katastrof spočívají v řízení zdrojů převedených z federálního fondu, jejich
vlastních příspěvků a příspěvků od jejich správních oblastí. Dále ve financování nákladů na
obnovu poškozené státní a místní infrastruktury podle procentuálního vyjádření určeného
právními předpisy.
Dalším úkolem federální vlády je zlepšení pojištění infrastruktury spravované federálními
agenturami a státy tak, aby v případě přírodní katastrofy velkých rozměrů vyhnuly vyplácení
vysokých částek. Zdroje doručené z fondu na ošetření přírodních katastrof se tak postupně
zmenší a pojištění a další nástroje na snížení rizika pokryjí způsobené škody. Tento úkol se
realizuje prostřednictvím vhodného nastavení nástrojů fondu, který svým zaměřením
pozitivně ovlivňuje narůst pojistného krytí. Fond se regulativně snaží zlepšit kulturu
178
pojišťování a nutí federální agentury a vlády jednotlivých států ke kompromisům ve svých
rozpočtech a ročních plánech. Zajistí tak dostatečné zdroje spolu s fondem k obnově
poškozené infrastruktury vlivem přírodních jevů předtím, než bude doručena podpora na
obnovu, a zamezí dalšímu čerpání zdrojů fondu v případě, že obnovená infrastruktura bude
znovu poškozena přírodní katastrofou.
Současně mexická federální vláda intenzívně pracuje na přesunutí rizika cestou nových
finančních a pojišťovacích produktů. V případech rozsáhlých přírodních katastrof tak mohou
být využity katastrofické dluhopisy a ,,sebepojištění" fondu. Nové schéma zpracované
Ministerstvem financí zvyšuje zdroje fondu. Katastrofické dluhopisy rozšiřují fiskální
kapacitu fondu a chrání existující zdroje fondu. Platba pojistného je pokryta zdroji fondu a
v případě, že nastane živelní katastrofa, fond získá velké množství doplňujících zdrojů.
3 VÝVOJ KONCEPTU FONDU ŽIVELNÍCH POHROM
V PODMÍNKÁCH ČR
Vláda ČR ve svém usnesení č. 383 ze dne 12. dubna 2006 ke Zprávě o plnění programů
prevence před povodněmi stanovila ministru zemědělství předložit vládě návrh na zřízení
Fondu pro realizaci protipovodňových opatření, který měl hospodařit s finančními
prostředky ve výši nejméně 15 mld. Kč. V navazujícím usnesení č. 496 ze dne 10. května
2006 vláda schválila financování protipovodňových opatření zajišťovaných Ministerstvem
zemědělství a uložila Ministru zemědělství zpracovat návrh zákona, kterým se navrhlo od
roku 2007 procesování finančních prostředků na nově zahajovaná protipovodňová opatření
z úvěru od Evropské investiční banky, z příjmů z privatizace, ze státního rozpočtu České
republiky, případně z jiných zdrojů, a to prostřednictvím Fondu pro realizaci
protipovodňových opatření, který měl být zřízen jako zvláštní resortní fond při Ministerstvu
zemědělství.
Fond měl představovat specifický nástroj učený pro II. etapu programu ,,Podpora prevence
před povodněmi II." na léta 2007 ­ 2010 (vedlejší program ,,Podpora obnovy, odbahnění a
rekonstrukce rybníků a výstavby vodních nádrží"). Měl navazovat na I. etapu programu
Prevence před povodněmi. Program vychází ze státní politiky prevence před povodněmi, která
je obsažena ve Strategii ochrany před povodněmi pro území České republiky. Strategie byla
schválena vládou ČR v roce 2000. Jejím cílem je zkvalitnit úroveň protipovodňové ochrany
zejména realizací preventivních opatření. Jejich základem je kombinace technických
(strukturálních) a nestrukturálních opatření, z nichž část je již zrealizována v dokončované
první etapě.
Kromě toho jsou uskutečňována tzv. přírodě blízká opatření jako zatravnění, zalesnění a různé
typy revitalizačních aktivit, která mají rovněž význam v ochraně před povodněmi. Při velkých
až katastrofických povodních, jejichž četnost se v posledních desetiletích zvýšila, je však
účinek těchto opatření omezený, a sám o sobě nepostačující. Probíhající klimatické výkyvy a
změny opodstatňují obavy, že četnost výskytu i intenzita extrémních situací ­ jak povodní, tak
sucha ­ může nadále trvat nebo dokonce vzrůstat. Proto význam opatření k ovlivnění
odtokových poměrů na území ČR se výrazně zvyšuje.
Návrh preventivních opatření je třeba založit na znalosti dopadu rizik a dopadů povodňových
situací. Zároveň je nezbytné pečlivě zvažovat ekonomické parametry navržených opatření,
tj. posouzení nákladů a užitků (přínosů). To je nezbytné k posouzení priorit a postupů, jak
velmi nákladná a často komplexní opatření postupně realizovat. Je třeba, aby se jak technická,
tak tzv. přírodě blízká opatření proti povodním vzájemně doplňovala.
Ministerstvo životního prostředí ČR připravilo Operační program životního prostředí a také
další etapu revitalizace říčních systémů. Finančními zdroji těchto opatření představuje
zejména Kohezní fond a strukturální fondy, doplněné státním rozpočtem. Z uvedených
179
programů jsou financována opatření, která zlepšují stav ekosystémů krajiny a posilují
protipovodňové účinky.
Hlavními investory protipovodňových opatření ve veřejném zájmu jsou především správci
vodních toků a rovněž obce, přičemž se zabezpečuje systémovost opatření podél vodních toků
a v dílčích hydrologických povodích tak, aby nedošlo ke zhoršení vývoje nebo průběhu
povodňových situací v území nebo dokonce k nepříznivým přeshraničním efektům. Při
realizaci opatření se vychází z ,,Plánu hlavních povodí" a z podkladů ,,Plánu oblasti povodí".
Významným prvkem v mezinárodním kontextu je rovněž směrnice Evropského parlamentu a
Rady o vyhodnocování povodní a protipovodňových opatřeních" a práce Mezinárodní komise
pro ochranu Labe, Odry a Dunaje.
Ve II. etapě programu Prevence před povodněmi je předložen soubor cca 350 opatření
navrhovaných státními podniky Povodí, Lesy České republiky, s. p. a organizační složkou
státu Zemědělskou vodohospodářskou správou k realizaci v letech 2007 až 2010. Úhrnné
náklady uvedených akcí činí více než 12 mld. Kč, když některá rozsáhlá opatření budou
realizována v delším období, takže dle aktuálních předpokladů by bylo možné do roku 2010
investovat až 9,7 mld. Kč. Z uvedené nárokované částky na programy se předpokládá výběr
opatření s nejvyšším účinkem v ochraně před povodněmi o celkových nákladech cca 7 mld.
Kč. Na základě vznesených požadavků krajů, obcí i organizačních složek jiných resortů
budou další prostředky v sumě cca 1 až 3 mld. Kč poskytnuty i těmto žadatelům na jimi
navrhovaná opatření (eventuálně budou tato navrhovaná opatření opět realizovat správci
vodních toků).
Financování II. etapy programu Prevence před povodněmi předpokládá využití finančních
prostředků v rozsahu 8 ­ 10 mld. Kč. Další zdroje Fondu pro realizaci protipovodňových
opatření, který měl činit minimálně 15 mld. Kč, měli být využity následně. Naplňování
finančních prostředků fondu a jejich využívání mělo být postupné tak, aby proces realizace
opatření byl racionální z hlediska finančních operací. Uvedený objem měl zajistit pokrytí
nákladů z  aktuálně potřebných protipovodňových opatření v ČR, neboť na kompletní
protipovodňovou ochranu by bylo zapotřebí v období do roku 2021 zajistit prostředky ve výši
cca 50 mld. Kč.
Druhý (doplňkový) program ,,Podpora obnovy, odbahnění a rekonstrukce rybníků a
výstavby vodních nádrží" navazuje na předcházející program ,,Obnova, odbahnění a
rekonstrukce rybníků a vodních nádrží", schválený vládou v rámci programů prevence před
povodněmi. Jeho cílem je zlepšení rybničního fondu České republiky a posílení jeho
vodohospodářských i mimoprodukčních funkcí s důrazem na jejich protipovodňový význam.
Dosažení tohoto cíle je zajišťováno obnovou a rekonstrukcí těles hrází a jejich funkčních
objektů a obnovou retenčních prostorů nádrží odtěžením sedimentů.
Nezbytnou podmínkou pro přiznání dotace je vybudování bezpečnostního přelivu, který
zajistí bezpečné převedení minimálně stoletého povodňového průtoku. V manipulačním řádu
rybníka vyčlenit retenční prostor minimálně v objemu 10 %. V důsledku aplikace těchto
požadavků se bude zvyšovat bezpečnost rybničních děl v ČR a jejich účinek v prevenci před
povodněmi. Nový program umožní podporovat zřizování vodních děl k ochraně před
povodněmi a suchem. Rybochovná funkce zde nebude prioritní a bude povolen jen extenzivní
chov ryb. Financování uvedeného programu počítá s celkovými náklady v rozmezí 5 ­ 6 mld.
Kč. Okruh žadatelů se rozšíří oproti předcházejícímu programu i o organizační jednotky
Českého rybářského a Moravského rybářského svazu. Počátek realizace programu byl
uvažován na rok 2007 s požadavky na státní finanční prostředky do 4,8 mld. Kč, z toho
z úvěru od EIB cca 3 mld. Kč. Předpokládá se asi dvacetiprocentní kofinancování z vlastních
zdrojů investorů.
V usnesení vlády 496/2006 se uvádí, že zákon musí zejména stanovit možnost pro
Ministerstvo zemědělství vytvořit Fond pro realizaci protipovodňových opatření, vymezit
180
zdroje a příjmy fondu, výdaje, které lze z fondu uskutečňovat, možnost převádění prostředků
z roku na rok, kompetence při nakládání s prostředky fondu a odpovědnost za plnění závazků
fondu. Dále měl zákon určit, kdo bude provádět kontrolu fondu a kompetence k sankcím za
zneužití prostředků fondu, termín doby existence fondu, případně určení na dobu neurčitou.
Okruh potenciálních příjemců měl být vymezen tak, aby nebylo zbytečně omezeno
financování žádného skutečného protipovodňového dotačního titulu. Ve fondu mělo být
v první fázi soustředěno 15 mld. Kč (viz tabulka).
Tab.1 Finanční zdroje Fondu pro realizaci protipovodňových opatření
Rozpočet Zdroje
Státní rozpočet 2 mld. Kč
Výnosy z privatizace 4 mld. Kč
Úvěr od EIB 9 mld. Kč
Celkem 15 mld. Kč
Pramen: Usnesení vlády č. 496 ze dne 10.5.2006 k financování protipovodňových opatření zajišťovaných
Ministerstvem zemědělství ČR, Předkládací zpráva.
Financování obou výše uvedených programů prevence před povodněmi je navrženo tak, aby
podíl úvěrových prostředků EIB nepřesáhl 75 % celkových nákladů programů. Ostatní mělo
být pokryto tuzemskými zdroji. Nad rámec dotačních prostředků bude možné využít na
protipovodňová opatření také vlastní zdroje investorů z řad státních podniků i dalších
investorů. Předpokládá se dílčí podpora spolufinancováním z územních rozpočtů.
Tab. 2 Předběžný návrh čerpání úvěru EIB v jednotlivých letech (v mil. Kč)
Program 2007 2008 2009 2010 Celkem
Podpora prevence před
povodněmi II
600 700 700 4 000 6 000
Podpora obnovy, odbahnění
a rekonstrukce rybníků
a výstavby vodních nádrží
400 476,575 450,230 1 673,195 3 000
Celkem 1 000 1 176,575 1 150,230 5 673,195 9 000
Zdroj: Zákon č. 572/2006 Sb..Důvodová zpráva.
Poznámka: Dle schválených výdajových rámců státního rozpočtu; návrh zákona však umožňuje jejich
překročení.
K zajištění finančních prostředků byl navržen zákon o přijetí úvěru ČR od Evropské
investiční banky na financování protipovodňových opatření. Prostředky budou procesovány
obvyklým způsobem přes kapitolu 397 ­ Operace státních finančních aktiv (OSFA). Rovněž
ministru financí ve spolupráci s ministrem zemědělství bylo určeno připravit změnu zákona o
zrušení Fondu národního majetku, aby bylo umožněno použití prostředků z výnosu
privatizace v uvedeném rozsahu pro naplnění navrženého resortního fondu Ministerstva
zemědělství. Dále bylo uloženo ministrovi zemědělství ve spolupráci s ministrem financí
každoročně do 30. září zajistit ve státním rozpočtu ČR na léta 2007 ­ 2010 finanční zdroje
státního rozpočtu do připravovaného fondu MZe v ročním minimální výši 500 mil. Kč.
Prostředky fondu je možné výhledově navýšit a průběžně doplňovat.
181
Opatření II. etapy programu Prevence před povodněmi pro potřeby této skupiny a pro správce
programu budou posuzovány podle jednotné metodiky3
. Pokud by některé protipovodňové
opatření bylo vyhodnoceno jako hraniční, tj. poměrně málo efektivní, a nepodaří se nalézt
levnější variantu, a přitom se bude jednat o prioritu kraje, bude možné toto opatření realizovat
s kompenzací zvýšeným podílem jiných než-li státních výdajů. Např. příslušnou participací
krajských nebo obecních finančních prostředků. Na základě doporučení uvedené pracovní
skupiny, bude rozhodnutí o poskytnutí finančních prostředků vydávat správce dotačního
titulu, resp. programu.
Z výše uvedeného stručného popisu připravovaného mimorozpočtového fondu vyplývá, že
jeho konceptuální pojetí z aspektu konstrukce, stanovených funkcí, fiskální kapacity,
disponibilního instrumentaria, cílových skupin a lokalizace k Ministerstvu zemědělství ČR, ne
plně koresponduje s filozofií fondů v ČR a se zahraničními zkušenostmi (viz např. Rakousko).
Jednoúčelový fond zaměřený pouze na oblast povodní (resp. na protipovodňová opatření),
neřešící ostatní potenciální živelní pohromy, navíc fond bez vlastních příjmů (např.
z rozpočtového určení daní) má omezenou funkčnost jako specifický finanční nástroj.
Program II. Etapy ,,Podpora prevence před povodněmi II" měl být financován prostřednictvím
Fondu pro realizaci protipovodňových opatření jak již bylo zmíněno výše. Výsledkem
meziresortního projednávání návrhu tohoto zákona bylo nakonec upuštění od zřízení
jakéhokoliv typu nového fondu a bylo navrženo zřízení zvláštního účtu k financování
protipovodňových opatření řízených Ministerstvem zemědělství ČR. Zvláštní účet měl
soustředit finanční prostředky k použití pro realizaci protipovodňových opatření, a měl být
rovněž zřízen zákonem, jehož návrh Ministerstvo zemědělství předložilo vládě České
republiky. Zajištění finančních prostředků zvláštního účtu v celkové výši 15 mld. Kč (což
měly být původně prostředky fondu) bylo navrženo ze státního rozpočtu České republiky,
z výnosů z privatizací a z úvěru od Evropské investiční banky; v programech bylo navrženo
jejich doplnění vlastními zdroji investorů a jinými zdroji (např. územní rozpočty). Návrh
zákona o přijetí úvěru Českou republikou od Evropské investiční banky na financování
protipovodňových opatření ve výši 9 mld. Kč byl projednán a schválen Poslaneckou
sněmovnou Parlamentu ČR jako Zákon č. 572/2006 Sb. Legislativní rada vlády
konstatovala, že přijetí zvláštního zákona o účtu mimo státní rozpočet je legislativně
nepřijatelné a nadbytečné. Proto se Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo financí
dohodly, že protipovodňové projekty MZe, které budou financovány ze soustředěných
finančních prostředků na realizaci programu 129 120 ,,Podpora prevence před povodněmi II",
programu 129 130 ,,Podpora obnovy, odbahnění a rekonstrukce rybníků a výstavby vodních
nádrží" a pozemkových úprav zaměřených na protipovodňová opatření, budou financovány
doposud aplikovaným a v podstatě vyhovujícím způsobem. (programovým financováním).
Nad rámec uvedených 15 mld. Kč je navýšen objem programu 129 130 v letech 2011 až 2012
o 0,2 mld. Kč ze státního rozpočtu na nezbytné doplnění národního dofinancování.
Poskytování uvedených finančních prostředků bude na základě bodu II. 3. usnesení vlády ze
dne 10. května 2006 č. 496 koordinovat meziresortní pracovní skupina jmenovaná ministrem
zemědělství, kterou tvoří dva zástupci MZe, jeden zástupce z MF a z MŽP, a dále strategický
a environmentální expert programu.4
ZÁVĚR
Zavedení mimorozpočtové financování dopadů mimořádných událostí velkého rozsahu, jak
ukazují zahraniční zkušenosti, je možné. Nicméně vytvořený fond by neměl by být omezen
na mimořádné situace jednotypového charakteru. Jeho definiční zadání by mělo zahrnovat
3
Metodika je přílohou usnesení vlády č. 496/2006.
4
http://www.mze.cz/Index.aspx?ch=72&typ=1&val=38129&ids=0, 18.5.2007
182
všechny druhy potenciálních pohrom, resp. všechny typy mimořádných událostí a krizových
situací (krizových stavů). Mohl by mít charakter samostatné právnické osoby (např. jako
SFDI) podle zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Nelze ovšem vyloučit ani formu specifického
účtu ve Státních finančních aktivech (s obdobným řešením jako je to v podobě důchodového
účtu).
Fond by měl disponovat příjmy vícezdrojového charakteru včetně návratného principu
(revolving), z nichž některé by měly stálý charakter (např. poplatky nebo rozpočtové určení
daní). V případě zavedení v ČR systému asignací je možné zvážit uplatnění tohoto nástroje
v rámci příjmové stránky fondu. Na finančních zdrojích fondu by měly participovat
pojišťovny (fond pro ně představuje pozitivní externalitu). Perspektivně zvážit i uplatnění
nových finančních a pojistných produktů rozšiřujících fiskální kapacitu fondu (např. formou
katastrofických dluhopisů, ,,sebepojištěním" apod.), případně definicí smíšeného fondu na
principu PPP.
Ve výdajové stránce by měl využívat diverzifikované nástroje (účelové dotace, subvence
úroků, návratná pomoc, nízkoúročené půjčky, garance apod.) včetně uplatnění principu
spolufinancování.
Doc. PhDr. Jan Šelešovský,CSc. (jansel@econ.muni.cz)
Ing. Eduard Bakoš (e_bakos@email.cz)
Masarykova univerzita
Ekonomicko-správní fakulta
Katedra veřejné ekonomie
Lipová 41a, 602 00 Brno
Česká republika
LITERATURA
HORČICOVÁ, M.- VAŠKOVÁ, D. Mimorozpočtové fondy a jejich postavení v systému
veřejných rozpočtů. Finance a úvěr, č. 9, 1994
Konference OECD v Paříži 2004 ,,Rizika a pojištění přírodních katastrof"
KLAUS, V. Problémy českých veřejných financí na počátku nového desetiletí. CEP, Praha
2002
ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí.
MU: Brno 2003
Usnesení vlády č. 383 ze dne 12. dubna 2006 ke Zprávě o plnění programů prevence před
povodněmi
Usnesení vlády č. 496 ze dne 10. května 2006 k Financování protipovodňových opatření
zajišťovaných Ministerstvem zemědělství
Usnesení vlády ze č. 1304 ze dne 15. listopadu 2006 k Dokumentaci programu 129 120
Podpora prevence před povodněmi II a ke změně usnesení vlády ze dne 12. dubna 2006 č. 383
a ze dne 10. května 2006 č. 496 a také předkládací zpráva
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla)
Zákon č. 388 Sb./1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí ČR
Zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury
Zákon o fondu katastrof 1996, Spolková sbírka zákonů č. 201/1996, naposled novelizováno
Spolkovým zákonem SSZ I č. 112/2005
183
Příloha: Fondy ke krytí rizik škod způsobených katastrofy ve vybraných evropských zemích
Země Název fondu Vznik Hlavní charakteristika Rizika krytí
Belgie Fonds des calamités
naturelles et des risques
technologiques majeurs
1990 Fond pokrývá ztráty, které
nekryjí pojišťovny.
Mimořádné události
Dánsko Storm Council Stočme 1991 Vládou podporovaná schéma ke
krytí ztrát vznikajících po
povodních.
Povodně vznikající
zvyšováním mořské
hladiny.
Francie National Disaster
Compensation Schneme
(CATNAT)
1982 CATNAT je založený na
soukromém pojištění a
omezeném státem garantovaném
veřejném zajištění.
Přírodní katastrofy ­
zemětřesení, povodně,
sesuvy půdy, krupobití
atd. Stát rozhoduje o
konkrétní události,
která spadá do pokrytí.
Nizoze
msko
The Calamities
Compensation Act (WTS)
1998 Za určitých podmínek stát platí
kompenzaci ztrát nebo škod,
které nebyly pojištěné.
Povodně a další
přírodní katastrofy
Norsko
5
Statens Naturskadefond
(Národní fond přírodních
katastrof
1961 Fond byl založen s úmyslem
krytí škod přírodních rizik a
přispět k preventivním
opatřením proti ohrožením.
Povodně, bouřky,
vichřice, zemětřesení,
laviny, vulkanické
erupce a přívalové
vlny.
Polsko National Programme for
Restoration and
Modernisation (Národní
program pro obnovu a
modernizaci)
Program pokrývá škody vzniklé
povodní ­ pro občany, podniky a
lokální komunity. Vládní
schéma.
povodně
Rakous
ko
Katastrophenfondsgesetz 1966 Fond byl zřízen za účelem
dodatečného financování
opatření určených k prevenci
budoucích a odstraňování
stávajících škod způsobených
katastrofami.
Povodně, sesuvy půdy,
kamenné sutě, laviny,
zemětřesení, orkány,
krupobití atd. a také
zásahové zařízení pro
hasičské sbory
Španěl
sko
Consorcio de Compensacion
de Seguros (CCS)
1954 CCS je veřejný podnik, který
pojišťuje ,,mimořádná rizika" jak
přírodního tak sociálního
charakteru (např. terorizmus,
výtržnosti atd.)
Přírodní katastrofy:
zemětřesení, tsunami,
přílivové vlny,
mimořádné povodně,
vulkanické erupce, atd.
Politická a sociální
rizika: terorizmus,
výtržnosti atd.
Švýcar
sko
Swiss Elemental Pool (SEP) 1953 SEP je pool soukromých
pojišťoven k diferzifikaci rizika
pojištění proti přírodním
katastrofám.
Velká voda, povodně,
bouřky, krupobití,
sesuvy půdy, atd.
Pramen: upraveno a přeloženo autorem dle
ww.cesifo-group.de/pls/diceguest/download/Insurance/LSc-dis-cov.pdf a OECD, Financial Market Trends No.
86, March 2004, pp. 157-179, 18.5.2007
5
Kromě Národního fondu přírodních katastrof existuje v Norsku také Norský pool přírodních rizik (Norsk Naturskadepool NP),
který byl založený v roce 1980. Každá neživotní pojišťovna, která kompenzuje ztráty nebo škody způsobené přírodními
riziky je členem Poolů. Liaisonův výbor rozhoduje mezi NP a Národním fondem přírodních katastrof o odpovědnosti za
tu,kterou událost.
184
INVESTOVÁNÍ DO VODOHOSPODÁŘSKÝCH
SPOLEČNOSTÍ
INVESTMENTS IN WATER COMPANIES
Miroslava Šikulová, Peter Mokrička
ANOTACE
Světové zásoby pitné vody se neustále tenčí. Již nyní 1,3 miliardy lidí trpí jejím nedostatkem.
Spotřeba sladké vody se podle OSN v příštích třiceti letech ještě ztrojnásobí. Z toho vyplývá
nezbytnost vyšší efektivity využívání vody v zemědělství, průmyslu a domácnostech. Podle
Světové banky jsou ke zvrácení nedostatku vody v příštích deseti letech nutné investice ve
výši 600 miliard amerických dolarů. Investorům tak vzniká atraktivní investiční šance.
KLÍČOVÁ SLOVA
Investice, certifikát, voda, vodohospodářská společnost
ABSTRACT
World resources of drinking water fall off steadily. Now 1.3 billion people are suffering from
shortage of water. According to the United Nations fresh water requirement will triplicate in
next thirty years. This implies necessity of higher efficiency in using water in agriculture,
industry and consumer sector. According to the World Bank it is necessary to invest 600
billion USD in this sector. It generates opportunities for investors.
KEY WORDS
Investment, certificate, water, water company
ÚVOD
Země je pokryta vodou ze zhruba 70 procent. Většina této vody je však pro lidstvo sotva
použitelná, jelikož obsahuje sůl. Mnohem důležitější je tudíž sladká voda, která je ale zase
velkým dílem vázána v polárních oblastech, ledovcích a atmosféře, nebo již je znečištěná a
nemá kvalitu pitné vody. Zároveň se dramaticky zvyšuje spotřeba: následkem industrializace
vzrostla za posledních 100 let celosvětová spotřeba na hlavu z přibližně 300 na 4 000 kubíků
ročně ­ a konec trendu je v nedohlednu. V souvislosti s růstem počtu obyvatel se přidružuje i
druhý efekt, který má klasický ,,pákový" účinek. OSN předpokládá do roku 2050 počet
obyvatel Země kolem 8,9 miliardy, zatímco dnes se na naší planetě pohybuje více než 6,5
miliardy lidí1
. A ti spotřebují 70 procent sladké vody v zemědělství; soukromé domácnosti
zaujímají desetiprocentní podíl, zatímco průmysl je zodpovědný za zbylých 20 procent.
Také geografické rozdělení zásob sladké vody je z dlouhodobého hlediska mimořádně
nebezpečné, protože na nejvodnatější části planety ­ západní Evropu, části Severní Ameriky,
východ Jižní Ameriky a jihovýchodní Asie ­ připadá mnohem více než polovina
upotřebitelných zásob vody. Tudíž, při jejich pokračujícím ztenčování budou postiženy
nejchudší regiony, například rozsáhlé části Afriky. Taktéž v oblastech se solidními nalezišti
podzemní vody může dojít k rychlému úbytku ,,modrého zlata".
1
přesněji viz <http://www.census.gov/main/www/popclock.html>
185
Není nic překvapivého, že se emitenti investičních certifikátů brzy začali věnovat tomuto
megatrendu. Dále budou porovnány produkty emitované ABN Amro, Société Générale a Sal.
Oppenheim.
WASSER OPEN END CERTIFIKÁT OD ABN AMRO
V polovině září 2005 odstartovala ABN Amro s Wasser Open End certifikátem (ISIN NL 000
002 337 2) na podkladový index ,,S&P Custom/ABN Amro Total Return Water", jenž byl
vyvinut ve spolupráci se Standard & Poor's.2
Na počátku tento kurzovní barometr obsahoval deset různých titulů ze zemí z celého světa a
jejich váhové zastoupení bylo shodné ­ deset procent. Výběrová kritéria jsou přitom velice
přísná: Společnost musí vykázat tržní kapitalizaci minimálně ve výši 500 milionů USD a
velký díl svých výnosů musí generovat z obchodů s vodou. K tomu musí 65 procent všech
analytiků, kteří jednotlivé tituly pravidelně zkoumají, vydat pozitivní nebo přinejmenším
neutrální hodnocení. Aktuálně má Standard & Poor's ,,listinu náhradníků" s 20 společnostmi,
které přijdou na řadu, jakmile původní tituly daná kritéria již nebudou splňovat. Výměna
může proběhnout v každý burzovní den. Vyvážení jednotlivých titulů se provádí jednou ročně
vždy na počátku září. Tak nikdy nemůže dojít k tomu, aby nějaký titul měl velké váhové
zastoupení.
Tab. 1: Společnosti zahrnuté ve Wasser Open End certifikátu
Země Společnost
Tržní kapitalizace
v mil. USD
Brazílie
Companhia de Saneamento Basico
do Estado de Sao Paulo ADR
1 747
Francie Suez 28 263
Francie Veolia Environment 15 853
Velká Británie Kelda Group Plc 4 774
Velká Británie Severn Trent Plc 6 009
Japonsko Kurita Water Industries Ltd. 2 121
Švýcarsko Geberit AG 2 841
Španělsko Aguas de Barcelona Class A 3 310
USA Aqua America Inc. 3 072
USA Pentair Inc. 4 083
Zdroj: Wasser, das Öl des 21. Jahrhunderts, 2005
Nejznámějšími tituly v indexu jsou francouzský Suez a španělský Aguas de Barcelona.
Z Evropy je tam navíc francouzská Veolia Environment, švýcarský Geberit a dvě britské
firmy Kelda Group a Severn Trend. K nim se přidávají dva (v našich vodách jen expertům
známí) zástupci Japonska, jeden zástupce Brazílie a dvě americké společnosti. Tento široký
mix napříč všemi kontinenty se postará o dostatečné pokrytí dostupných akcií s úzkým
vztahem k vodě.
Tento produkt je dobře koncipovaný a maximálně vyzrálý. Má i akceptovatelnou nákladovou
strukturu s ročním správním poplatkem ve výši jednoho procenta a se stejným vstupním
poplatkem. Kdo chce profitovat z ,,vodního" trendu, přibere si certifikát do portfolia jako
základní investici. Jako u všech open end certifikátů má nicméně smysl postupná investice po
2
SVOBODA, M. Bublající zisky u ,,modrého zlata". 2005
186
dobu mnoha měsíců nebo i let. Obzvlášť, když se trend v plné kráse rozvine jen
v dlouhodobém horizontu. Nedostatek vody totiž dosud trápí pouze zanedbatelnou část
tržních subjektů.
Graf 1: Vývoj Wasser Open End certifikátu
Zdroj: www.onvista.de
CERTIFIKÁT NA WOWAX OD SOCIÉTÉ GÉNÉRALE
Více diverzifikován je naproti tomu certifikát od Société Générale (ISIN DE 000 SG1 WWX
9), emitovaný počátkem února 2006. Podkladem je ,,World Water Index" (zkráceně
,,WOWAX"). Francouzi tento index vyvinuli ve spolupráci se společnostmi Stoxx Ltd.
(poskytovatel indexů) a Sustainable Asset Management (SAM).3
Index obsahuje celkem 20 titulů z univerza 80 potenciálních čekatelů na přijetí do indexu
,,WOWAX", které jsou rozčleněny do předem definovaných sektorů: zásobování vodou,
vodní infrastruktura a čištění vody. Z každého ze tří subsektorů vstupuje do vodního
barometru pět největších firem, měřeno podle volně obchodované tržní kapitalizace. Zbylých
pět titulů se přibírá bez ohledu na sektor, rovněž podle tržní kapitalizace. Čtvrtletně jsou váhy
jednotlivých titulů stanoveny rovnoměrně na pět procent. Složení indexu ,,WOWAX" je
prověřováno pololetně. Tím je index konstruován bez slabých míst. Také po nákladové
stránce si cenný papír od Société Générale může pro sebe nárokovat tržní vůdcovství mezi
vodními certifikáty. Při plném započtení dividend činí roční správní poplatek 0,85 procenta.
V subsektoru ,,Zásobování vodou" jsou na výběr pouze akcie klasických vodovodních a
kanalizačních společností. I když už začaly privatizace společností, většina evropských
vodohospodářských podniků je dosud ve vlastnictví obcí a navíc mají pouze jen regionální
význam. Z ,,ostrovů" se v indexu nachází šest britských titulů. K nim se přidávají známá
jména Aguas de Barcelona ze Španělska, francouzská Veolia a americká společnost Aqua
America.
U segmentu ,,Infrastruktura" mohou být vybrány akcie výrobců rour, čerpadel nebo ventilů,
respektive poradenské společnosti, které participují na rozvoji nových vodovodních sítí. I zde
3
SVOBODA, M. Z vody lze dlouhodobě vylovit tučné zisky.
187
se opět objevuje švýcarský Geberit. Třetím odvětvím jsou ,,společnosti zabývající se čištěním
vody". Sjednocují se tam technologické firmy působící v oblasti dezinfekce, filtrace a
odsolování vody, jako například obě asijské společnosti Kurita a Hyflux.
Graf 2: Vývoj certifikátu na World Water Index
Zdroj: www.onvista.de
CERTIFIKÁT NA S-BOX DR. HÖLLER PURE WATER INDEX
OD SAL. OPPENHEIM
V prosinci 2006 emitovala Sal. Oppenheim certifikát na S-BOX Dr. Höller pure water index
(ISIN DE 000 SCL 3J4 9), jeden ze čtyř indexů z rodiny Dr. Höller.
Index napodobuje kurzovní vývoj vybraných firem, které vyvíjejí nebo dodávají technologie,
produkty či služby v oblasti čištění a managementu zásobování vody. Vodárenské společnosti
jsou ale zohledňovány jen tehdy, když vyvíjejí nebo dodávají adekvátní technologie pro trvalé
řešení ve vlastní režii.4
Index není složen výhradně podle velikostí firem, ale jsou zohledněny i malé a střední firmy
s přiměřenými kvótami, byť s odstupňovaným váhovým zastoupením. Celkem tedy zobrazuje
vývoj kurzů patnácti mezinárodních společností, které se zabývají technologiemi k čištění
vody a jejím zásobováním.
Vzhledem k přísným výběrovým kritériím, resp. pololetnímu prověřování, je vybírán roční
správní poplatek ve výši 1,5 % p.a. Rozdíl mezi nákupním a prodejním kurzem (ážio) činí
1 %.
Poslední prověřování se uskutečnilo v březnu 2007, kdy z indexu vypadlo 5 společností
(americké Kelda Group, Roper Industries a Arch Chemicals, japonská Ebara a čínská
Guangdong Investment). Místo nich se v indexu ukázalo jiných 5 společností ­ Hyflux, Nalco
Holding, Badger Meter, URS, Millipore.
4
SVOBODA, M. Investice, kde se ekonomie potkává s ekologií. 2007
188
Tab. 2: Společnosti zahrnuté ve Wasser Open End certifikátu
Země Společnost
Počáteční váhové
zastoupení v indexu
Váhové zastoupení
(březen 2007)
USA Danaher 10 % 0,77 %
USA ITT 10 % 0,92 %
USA Kelda Group 10 % Velká
Británie Pentair 10 % 1,11 %
Velká Británie Pennon Group 10 % 2,99 %
USA Roper Industries 6 % USA
Pall 6 % 1,43 %
Japonsko Ebara 6 % Japonsko
Kurita Water Industries 6 % 1,44 %
USA Arch Chemicals 5 % USA
Tetra Tech 5 % 1,60 %
Čína Guangdong Investment 5 % USA
Calgon Carbon 5 % 3,58 %
Čína NWS Holdings 5 % 10,79 %
Čína Bio-Treat Technology 5 % 55,10 %
Singapur Hyflux - 16,38 %
Nizozemí Nalco Holding - 1,33 %
USA Badger Meter - 1,01 %
Velká Británie URS - 0,78 %
USA Millipore - 0,76 %
Zdroj: Wasser ­ der Rohstoff der Zukunft, 2006
Jak lze vidět z tabulky, není certifikát dostatečně diverzifikován ­ jedna společnost (čínská
Bio-Treat Technology) tvoří více než polovinu indexu a jen tři společnosti vytváří přes 80 %
barometru.
Graf 3: Vývoj certifikátu na S-BOX Dr. Höller Pure Water Index
Zdroj: www.onvista.de
189
ZÁVĚR
Protože se nikdo z nás bez vody neobejde, mají společnosti působící v této oblasti dveře
otevřené. I když nejsou opatřeny kapitálovou garancí, všechny uvedené společnosti mají
potenciál k růstu. Z jejich srovnání vychází nejlépe certifikát na World Water Index od
Société Générale díky své větší diverzifikaci. Od emise zhodnotil o více než 27 %. Ani
Wasser Open End certifikát od ABN Amro (růst o 40 % od září 2005) a certifikát na S-BOX
Dr. Höller pure water index od Sal. Oppenheim (růst o 18 % od prosince 2006) si nevedou
vůbec zle.
LITERATURA
[1] SVOBODA, M. Bublající zisky u ,,modrého zlata". ZertifikateJournal. 22/2005, s. 4.
ISSN 1213-8622
[2] SVOBODA, M. Z vody lze dlouhodobě vylovit tučné zisky. ZertifikateJournal. 7/2006, s.
2-4. ISSN 1213-8622
[3] SVOBODA, M. Investice, kde se ekonomie potkává s ekologií. 2007. Dostupné na:
<http://www.enviweb.cz/?env=ovzdusi_archiv_gdiah/Investice_kde_se_ekonomie_potkav
a_s_ekologii.html>
[4] Investieren in Wasser ­ mit dem World Water Index. Société Générale. 11/2006, 20 s.
[5] Newsletter zu der S-BOX Dr. Höller Index Familie. Société Générale. 4/2007, 3 s.
[6] Wasser Open End Zertifikat: Wasser, das Öl des 21. Jahrhunderts. ABN Amro. 8/2005,
16 s.
[7] Wasser ­ der Rohstoff der Zukunft. 2006. Dostupné na: <http://www.ethikzertifikate.de/
index.php?cat=6&oid=210>
[8] Zertifikate von Sal. Oppenheim auf die S-BOX Dr. Höller Index-Familie. Sal. Oppenheim.
3/2007, s. 22-25
Ing. Miroslava Šikulová
Katedra financí
Ekonomicko-správní fakulta MU
Lipová 41a, 602 00 Brno, ČR
E-mail: sikulova@econ.muni.cz
Ing. Peter Mokrička
Katedra financí
Ekonomicko-správní fakulta MU
Lipová 41a, 602 00 Brno, ČR
E-mail: mokricka@econ.muni.cz
190
PŘÍLEŽITOSTI FINANCOVÁNÍ PREVENCE POVODNÍ
Z EVROPSKÝCH FONDŮ
EU FUNDING OPPORTUNITIES IN THE FIELD OF FLOODS
PREVENTION
Jana Soukopová
ANOTACE
Výskyt řady katastrofálních povodní v Evropě v posledních 15 letech vede k výraznému
zaměření politik na zlepšení ochrany před povodněmi. Nejinak je tomu u politiky hospodářské
a sociální soudržnosti. K finanční podpoře protipovodňové ochrany jsou díky tomu využitelné
také programy a fondy Evropské unie. Článek je věnován operačním programům, ze kterých
je financována protipovodňová ochrana v ČR.
KLÍČOVÁ SLOVA
Fondy EU, Operační programy, prevence povodní, financování
ANNOTATION
The occurrence of catastrophic floods in past 15th years in Europe has led governments to
take significant measures against floods. Equally cohesion policy measures against floods too.
Floods prevention is funded due to from EU funds and programmes too. This paper addresses
operational programmes from which floods prevention in the Czech Republic is funded.
KEY WORDS
EU funds, Operational Programmes, flood prevention, funding,
ÚVOD
V současné době jsou jedním z klíčových problémů ochrany životního prostředí globální
oteplování, změny klimatu a s nimi související stále se zvyšující riziko povodní a jiných
živelních pohrom. S tím souvisí i současný trend evropské politiky hospodářské a sociální
soudržnosti, který ve svém rozhodnutí o strategických obecných zásadách Společenství pro
soudržnost zdůrazňuje potřebnost ochrany životního prostředí a jeho zlepšování vzhledem
k trvalé udržitelnosti jako jedné ze strategických obecných zásad Společenství pro
hospodářskou, sociální a územní soudržnost na období 2007­2013 (více viz Rozhodnutí rady
2006). Realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti (HSS) se řídí principem
programování, kdy projekty nejsou k financování vybírány nahodile, ale podle toho, zda
pomáhají odstraňovat problémy identifikované ve strategických dokumentech. Jedním
z těchto problémů je pak i zamezování rizikům povodní. Po téměř stoletém období bez
extrémní povodně se v období 1997-2002 vyskytly na našem území čtyři povodňové
katastrofy: dvě velkoplošné (1997 a 2002) a dvě s omezeným prostorovým dopadem (1998 a
2000), nicméně s velmi drastickým průběhem, především v horních úsecích vodních toků.
Zkušenosti z těchto povodní vyvolaly zvýšenou společenskou objednávku systémových
opatření pro ochranu a prevenci před rozsáhlými povodněmi a proto je tato ochrana a
prevence na základě požadavků ČR zahrnuta také cílech operačních programů EU.
191
EVROPSKÉ FONDY A FINANCOVÁNÍ PREVENCE POVODNÍ V ČR
Fondy jsou jedním z hlavních nástrojů politiky hospodářské a sociální soudržnosti Evropské
unie (EU). V období 2007 ­ 2013 získává Česká republika možnost čerpat z těchto fondů
prostředky v celkovém objemu 26,7 mld. . Navíc musí přidat přibližně 4,71mld.  z
národních zdrojů na spolufinancování, protože EU financuje maximálně 85 % způsobilých
výdajů projektu. V soustavě programových dokumentů jsou pro žadatele a realizátory
projektů nejdůležitějšími dokumenty právě operační programy (OP), které jsou tematicky a
regionálně vymezené a specifikují cíle, kterých chtějí pomocí realizovaných projektů
dosáhnout.
V období 2007-2013 bude v České republice využíváno 26 operačních programů, které jsou
rozděleny mezi tři cíle politiky HSS:
1. Cíl Konvergence, který řeší podporu hospodářského a sociálního rozvoje méně
vyspělých regionů a členských států. V ČR pod něj spadají všechny regiony
soudržnosti s výjimkou Hl. m. Prahy a připadá na něj 25,89 mld. . Je realizovaný
prostřednictvím osmi tématických operačních programů1
na které v souhrnu připadá
21,23 mld.  a sedmi regionálních operačních2
programů (ROP) na které v souhrnu
připadá 4,66 mld. .
2. Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, pod který spadá podpora regionů
nespadajících pod Cíl Konvergence, v ČR tedy hlavní město Praha a připadá na něj
0,42 mld. . Je realizován dvěma operačními programy (OP Praha
Konkurenceschopnost a OP Praha Adaptabilita)
3. Cíl Evropská územní spolupráce, pod který spadá podpora přeshraniční,
meziregionální a nadnárodní spolupráce regionů a v ČR na něj připadá 0,39 mld. .
Podporu na tento cíl je pak možné čerpat z devíti operačních programů3
.
Z těchto finančních prostředků EU je pak část vyčleněna na oblast financování prevence
povodní a to z prostředků několika operačních programů, které spadají pod různé cíle politiky
HSS. Prevenci a zamezení důsledků povodní je pak možné financovat především z:
OP Životní prostředí (OP ŽP), který spadá pod Cíl Konvergence
OP Praha Konkurenceschopnost, v kterém je možné financovat především úpravu
koryt v Praze a spadá pod Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost.
OP Přeshraniční spolupráce, které spadají pod Cíl Evropská územní spolupráce
- OP Přeshraniční spolupráce ČR - Bavorsko
Zde je financování protipovodňových opatření řešeno v prioritní ose 2 - Rozvoj
území a životního prostředí. Na prioritní osu 2 je z fondů EU vyčleněno 43,3
mil. , tj. 37,5 % OP ČR ­ Bavorsko.
1
OP Doprava, OP Životní prostředí, OP Podnikání a inovace , OP Výzkum a vývoj pro inovace, OP Lidské
zdroje a zaměstnanost, OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost, Integrovaný operační program a OP
Technická pomoc.
2
ROP NUTS II Severozápad, ROP NUTS II Moravskoslezsko, ROP NUTS II Jihovýchod, ROP NUTS II
Severovýchod, ROP NUTS II Střední Morava, ROP NUTS II Jihozápad, ROP NUTS II Střední Čechy.
3
OP Přeshraniční spolupráce ČR - Bavorsko, OP Přeshraniční spolupráce ČR - Polsko, OP Přeshraniční
spolupráce ČR - Rakousko, OP Přeshraniční spolupráce ČR - Sasko, OP Přeshraniční spolupráce ČR Slovensko,
OP Meziregionální spolupráce, OP Nadnárodní spolupráce, Síťový operační program ESPON
2013, Síťový operační program INTERACT II.
192
- OP Přeshraniční spolupráce ČR - Polsko
Zde je financování protipovodňové prevence financována z prioritní osy 1 Posilování
dostupnosti, ochrana životního prostředí a prevence rizik. Na tuto
prioritní osu je z fondů EU vyčleněno 70,2 mil. , tj. 32,0 % OP ČR - Polsko
- OP Přeshraniční spolupráce ČR - Rakousko
Zde je možnost financování protipovodňových opatření financováno z prioritní
osy 2 - Regionální dostupnost a udržitelný rozvoj. Na prioritní osu 2 je z fondů
EU vyčleněno 49,2 mil. , tj. 45,8 % OP ČR - Rakousko
- OP Přeshraniční spolupráce ČR - Sasko
Zde je financování protipovodňových opatření řešeno v prioritní ose 3 Zlepšení
situace přírody a životního prostředí, kde je podporováno zlepšení
protipovodňové ochrany. Na tuto prioritní osu je fondů EU vyčleněno 36,1 mil.
, tj. 17,4 % OP ČR - Sasko
- OP Přeshraniční spolupráce ČR - Slovensko ´
Zde je financování protipovodňové prevence řešeno v prioritní ose 2 - Rozvoj
dostupnosti přeshraničního území a životního prostředí, kde je podporována
např. ochrana obyvatelstva před živelnými pohromami. Na tuto prioritní osu je
z fondů EU vyčleněno 37,1 mil. , tj. 40,0 % OP ČR - Slovensko
Nejvíce prostředků poskytnutých na tuto oblast pak bude z Operačního programu životní
prostředí, proto se budu dále zabývat již pouze tímto operačním programem.
OP ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ A FINANCOVÁNÍ PREVENCE POVODNÍ
Operační program Životní prostředí je tématickým operačním programem, který svým
zaměřením navazuje na Operační program Infrastruktura, který byl realizován
v programovacím období 2004-2006. OP ŽP vychází z rozvojové strategie a cílů politiky
soudržnosti definované v Národním rozvojovém plánu ČR (NRP) pro programové období
2007-2013 a převádí tak jednotlivé priority NRP do konkrétních oblastí podpor, které jsou
přesně věcně vymezeny a navzájem odděleny.
Jeho strategickým cílem je ochrana a zlepšování kvality životního prostředí jako základního
principu udržitelného rozvoje. Tím OP ŽP vytváří rámec pro přípravu projektů, které mohou
být spolufinancovány ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Globálním cílem OP ŽP je
pak zlepšení kvality životního prostředí, který je dále specifikován do specifických cílů, které
se vztahují ke zlepšení situace v následujících oblastech (Soukopová 2007):
1. vodní hospodářství a protipovodňová ochrana
2. zlepšování kvality ovzduší a snižování emisí
3. využití obnovitelných zdrojů energie,
4. odpady a staré ekologické zátěže,
5. omezování průmyslového znečištění a environmentální rizika
6. příroda a krajina.
Na základě uvedených specifických cílů byly pro OP ŽP stanoveny prioritní osy, které
kopírují tyto specifické cíle a dále se dělí na oblasti podpory jak ukazuje obrázek č. 1.
193
Obr. 1 ­ Prioritní osy podpory a dílčí oblasti podpory OP ŽP
Zdroj: SOUKOPOVÁ, J. Stručný návod pro podávání projektů do OP ŽP: PLANETA č. 5/2007
PRIORITNÍ OSA 1 / FS
Zlepšování
vodohospodářské
infrastruktury a snižování
PRIORITNÍ OSA 2 / FS
Zlepšování kvality ovzduší
a snižování emisí
PRIORITNÍ OSA 3 / FS
Udržitelné využívání zdrojů
energie
PRIORITNÍ OSA 4 / FS
Zkvalitnění nakládání
s odpady a odstraňování
starých ekologických zátěží
Zlepšení jakosti pitné vody
Omezování rizika povodní
Omezování emisí
Snížení znečištění vod
Výstavba nových zařízení a rekonstrukce
stávajících zařízení s cílem zvýšení
Realizace úspor energie a využití
d d íh t l d ik t l ké fé
Environmentálně šetrné systémy
tá ě í ří t lé d
Zkvalitnění nakládaní s odpady
Odstraňování starých ekologických
PRIORITNÍ OSA 5 / ERDF
Omezování průmyslového
znečištění a
Omezování průmyslového znečištění
PRIORITNÍ OSA 7/ ERDF
Rozvoj infrastruktury pro
environmentální vzdělávání,
poradenství a osvětu
Implementace a péče o území soustavy
Podpora biodiverzity
Optimalizace vodního režimu krajiny
Obnova krajinných struktur
Podpora regenerace urbanizované krajiny
Prevence sesuvů a skalních řícení,
monitorování geofaktorů a následků
hornické činnosti a hodnocení
PRIORITNÍ OSA 8 / FS
Technická pomoc
Rozvoj infrastruktury pro realizaci
environmentálních vzdělávacích
programů poskytování environmentálního
PRIORITNÍ OSA 6 / ERDF
Zlepšování stavu přírody
a krajiny
Technická asistence při přípravě, realizaci,
monitorování a kontrole operací OP ŽP
Ostatní výdaje technické asistence OP ŽP
Zlepšení kvality ovzduší
O
P
E
R
A
Č
N
Í
P
R
O
G
R
A
M
Ž
I
V
O
T
N
Í
P
R
O
S
T
Ř
E
D
Í
194
OBLASTI PODPORY OP ŽP A PREVENCE POVODNÍ
Zamezení rizikům povodní, protipovodňová ochrana a prevence jsou zahrnuty ve dvou
prioritních osách a jsou podporovány z následujících oblastí podpory:
Prioritní osa 1, oblast podpory 1.3. ­ Omezování rizika povodní, jejímž globálním
cílem je snižování rizika povodní a specifickým cílem je zpracování map rizika
povodní, zkvalitnění hlásného předpovědního a výstražného systému, vypracování a
realizace plánu zvládání rizik povodní a realizace protipovodňových opatření
v krajině přírodě blízkým způsobem.
Prioritní osa 6, oblast podpory 6.4. ­ Optimalizace vodního režimu krajiny, jejímž
globálním cílem je optimalizace vodního režimu krajiny a specifickým cílem je pak
náprava v minulosti nevhodně upravených toků, nevhodných odvodnění a jiných
zásahů negativně ovlivňujících vodní režim v krajině, zvyšování retenční schopnosti
krajiny a snížení výskytu negativních vlivů vodní eroze.
Následně tyto oblasti podpory blíže specifikuji.
Oblast podpory 1.3. ­ Omezování rizika povodní
Tato oblast podpory zahrnuje dvě podoblasti, které se liší zejména charakterem realizovaných
aktivit. Obě podoblasti budou realizovány prostřednictvím individuálních projektů a to na
celém území České republiky. Jedná se o tyto podoblasti:
1.3.1. Zlepšení systému předpovědní služby:
V rámci této podoblasti bude podpora poskytována na:
budování, rekonstrukce a modernizace systému předpovědní povodňové služby a
hlásné povodňové služby,
budování a modernizace varovných a výstražných systémů ochrany před povodněmi
na státní, regionální a místní úrovni
budování, rekonstrukce a modernizace informačního systému pro řízení ochrany před
povodněmi povodňových orgánů, včetně zpracování a digitalizace povodňových
plánů
zpracování mapových podkladů o povodňovém nebezpečí a povodňovém riziku
s konkretizovanými výstupy na státní a regionální úrovni a jejich zpřístupnění v
Digitálním povodňovém plánu ČR a v Mapách záplavových území ČR 1:10 000.
1.3.2. Eliminace povodňových průtoků:
U této podoblasti lze podporu poskytnout na:
úpravu koryt v současně zastavěných územích obcí prováděnou přírodě blízkým
způsobem4
,
výstavbu poldrů nebo soustavy poldrů o celkovém objemu nad 50 000 m3
.
4
Jedná například o odstranění migračních překážek a nahrazení kamennými skluzy, různými schodišťovými
konstrukcemi; úplné či částečné odstranění opevnění koryt a morfologie intravilánového koryta; zvětšení či
zachování průtočného profilu architektonicky hodnotnějším provedením silně sklonitých břehů, břehových zdí
a protipovodňových stěn; nahrazení nedostatečně členěného koryta kamenným dnem; vložení členité kynety
pro běžné průtoky; sklápění zemních břehů koryta do mírnějších a proměnlivých sklonů; výstavba prvků
přibližující vodní tok lidem; obnovu meandrů; tvorbu umělých postranních ramen, zátok; plošné snížení terénu
nivy pro zlepšení odtékání velkých vod z města (více viz Implementační dokument OP ŽP)
195
U obou podoblastí jsou minimální způsobilé výdaje na projekt stanoveny ve výši 1 mil. Kč.
V případě podoblasti 1.3.2 jsou na projekt stanoveny i maximální způsobilé výdaje a to ve
výši 50 mil. Kč. Příjemci podpory se podle podoblastí různí jak ukazuje tabulka č. 1.
Tab. 1 ­ Příjemci podpory oblasti podpory 1.3
1.3 Omezování rizika povodní
Právní forma příjemců podpory /podoblasti podpory
1.3.1 1.3.2
Podporované aktivity
Systémy
předpovědnía
hlásnéslužby
Systémypro
řízeníochrany
předpovodněmi
Mapovépodklady
Eliminace
povodňových
průtoků
Obce a města X --- --- X
Příspěvkové organizace a organizační složky obcí a měst --- --- --- X
Svazky obcí X --- --- X
Příspěvkové organizace a organizační složky krajů --- --- --- X
Kraje X --- X X
Státní podniky X X X X
Státní organizace X X X X
Česká republika ­ prostřednictvím organizačních složek státu X X X X
Příspěvkové organizace ­ vědecko-výzkumné instituce (VVI)-stát X X X ---
Občanská sdružení --- --- --- ---
Obecně prospěšné společnosti --- --- --- ---
Ostatní nepodnikatelské subjekty vlastněné z více než 50 % majetku
obcemi či jinými veřejnoprávními subjekty včetně VVI
--- --- X X
Obchodní společnosti vlastněné z více než 67 % majetku obcemi či
jinými veřejnoprávními subjekty
--- --- --- ---
Obchodní společnosti vlastněné z méně než 67 % majetku obcemi či
jinými veřejnoprávními subjekty
--- --- --- ---
Podnikatelské subjekty ­ fyzické osoby --- --- --- ---
Fyzické osoby - nepodnikatelé --- --- --- ---
Zdroj: Implementační dokument OP ŽP
Jak je z této tabulky zřejmé, podporu u této podoblasti mohou čerpat pouze neziskové
organizace, nepodnikatelské subjekty a organizace státní správy. O podporu na všechny
aktivity podporované z této oblasti pak mohou žádat pouze státní podniky, státní organizace a
ČR prostřednictvím organizačních složek státu.
Oblast podpory 6.4. ­ Optimalizace vodního režimu krajiny
Tato oblast podpory se zaměřuje především na zvýšení retenční schopnosti krajiny a
snižování vzniku a dopadů povodňových situací a sucha. Podporuje opatření příznivé
z hlediska ochrany přírody a krajiny, obnovu přirozeného vodního režimu krajiny a ochranu
proti vodní erozi. V rámci této oblasti podpory lze poskytnout podporu na:
realizaci opatření příznivých z hlediska krajinné a ekosystémové diverzity vedoucí ke
zvyšování retenční schopnosti krajiny, ochraně a obnově přirozených odtokových
196
poměrů a k omezování vzniku rizikových situací, zejména povodní (podpora
přirozených rozlivů v nivních plochách, opatření ke zlepšení morfologie vodních
složek krajiny a obnova retenčních prostor, které neslouží k intenzivnímu chovu ryb,
výstavba poldrů do 50.000 m3
atd.),
opatření k ochraně proti vodní a větrné erozi a k omezování negativních důsledků
povrchového odtoku vody (založení nebo obnova mezí, zasakovacích pásů a
průhledů).
Příjemci podpory jsou blíže specifikováni v tabulce č. 2. Při srovnání s příjemci podpory u
oblasti podpory 1.3. zde o podporu mohou žádat navíc obchodní společnosti u kterých není
většinový podíl soukromého subjektu a fyzické osoby nepodnikatelé.
Tab 2. ­ Příjemci podpory u oblasti podpory 6.4
Právní forma příjemců podpory /podoblasti podpory
6.4 Optimalizace
vodního režimu
krajiny
Obce a města X
Příspěvkové organizace a organizační složky obcí a měst X
Svazky obcí X
Příspěvkové organizace a organizační složky krajů X
Kraje X
Státní podniky
*právnické osoby, kterým je svěřeno nakládání s lesy v majetku státu
**správci vodních toků
X**
Státní organizace X
Česká republika ­ prostřednictvím organizačních složek státu
*správy národních parků
X
Příspěvkové organizace ­ vědecko-výzkumné instituce (VVI)-stát X
Občanská sdružení X
Obecně prospěšné společnosti X
Ostatní nepodnikatelské subjekty vlastněné z více než 50 % majetku obcemi či jinými
veřejnoprávními subjekty včetně VVI
X
Obchodní společnosti vlastněné z více než 67 % majetku obcemi či jinými veřejnoprávními
subjekty
X
Obchodní společnosti vlastněné z méně než 67 % majetku obcemi či jinými veřejnoprávními
subjekty, kde ovšem není většinový podíl soukromého subjektu
---
Fyzické osoby - nepodnikatelé X
Zdroj: Implementační dokument OP ŽP
Podpora v rámci prioritní osy 1 bude poskytována z prostředků Fondu soudržnosti a u
prioritní osy 6 bude poskytována z prostředků ERDF. Podpora u projektů předkládaných
veřejnými subjekty má maximální hranici do 85 % celkových způsobilých výdajů. V případě,
že žadatelem bude podnikatelský nebo jiný subjekt, jehož vlastní zdroje nemají povahu
veřejných zdrojů, nepřesáhne maximální výše podpory takové procento z celkových
způsobilých výdajů, které umožní zachovat stanovenou míru spolufinancování. Ta je pro obě
prioritní osy dána ve výši maximálně 85 % z celkových veřejných výdajů. Tento fakt bude u
těchto typů subjektů v praxi znamenat odpovídající snížení podpory.
197
V souvislosti s principem adicionality je také u všech subjektů požadována finanční účast
příjemce podpory na spolufinancování projektu a to ve výši min. 10% z celkových
způsobilých výdajů projektu. Národní zdroje spolufinancování jsou poskytovány z prostředků
SFŽP ve výši max. 4 % z celkových způsobilých výdajů a z prostředků státního rozpočtu
z kapitoly 315 MŽP ve výši max. 1 %.
ZÁVĚR
Důsledky vývoje změn klimatu mohou v našich podmínkách výrazně zvýšit rozkolísání
vodního režimu, což by mělo za následek zvýšený výskyt povodňových situací, ale také
zvýšení frekvence sucha a nedostatku vodních zdrojů. Na základě těchto možných scénářů
probíhá ve světě a v Evropě příprava opatření, jak omezit tyto nepříznivé dopady. Mezi tato
opatření patří i financování prevence povodní v rámci politiky hospodářské a sociální
soudržnosti ES. K finanční podpoře protipovodňové ochrany jsou díky tomu využitelné
programy a fondy Evropské unie. V současném programovém období 2007 ­ 2013 se České
republice nabízí až 26,69 mld. , přibližně 752,70 mld. Kč, které může čerpat z fondů EU,
část z nich je pak i na protipovodňová opatření. O podporu na protipovodňová opatření je pak
možné žádat ze sedmi operačních programů. Z Operačního programu Životní prostředí,
z Operačního programu a z pěti Operačních programů přeshraniční spolupráce.
Největší objem finančních prostředků pak bude poskytnut z Operačního programu Životní
prostředí. Jedná se cca o 9,152 mld. Kč. V rámci OP ŽP souvisí řešení prevence povodní se
dvěma prioritními osami. S prioritní osou 1 - Zlepšování vodohospodářské infrastruktury
a snižování rizika povodní a s prioritní osou 6 - Zlepšování stavu přírody a krajiny. Finanční
podpora prevence povodní tak bude poskytována jak z Fondu soudržnosti z kterého je
financována prioritní osa 1 tak z ERDF, z kterého je financována prioritní osa 6. Celkově na
tyto prioritní osy připadá 2,58 mld. , kdy přímo na oblasti podpory připadá u oblasti
podpory 1.3 - 100,165 mil.  a u oblasti podpory 6.4 - 224,784 mil. , celkově tedy cca 325
mil.  (Implementační dokument OP ŽP).
Na základě zkušeností z opakujících se katastrofálních povodní v roce 1997 a 2002 je kladen
velký důraz na co nejkvalitnější systém předpovědní a výstražné služby, tu řeší oblast
podpory 1.3, jejímž hlavním cílem je zpracování map rizika povodní, zkvalitnění hlásného
předpovědního a výstražného systému a vypracování a realizace plánu zvládání rizik povodní
a realizace protipovodňových opatření v krajině a to přírodě blízkým způsobem. Druhá oblast
podpory věnovaná prevencím povodní, oblast podpory 6.4 se zaměřuje spíše na zvýšení
retenční schopnosti krajiny a snižování vzniku a dopadů povodňových situací a sucha. Zde je
pak také kladen důraz na realizace příznivé z hlediska ochrany přírody a krajiny.
Je zřejmé, že podpora z Fondů Evropské unie bude hrát v České republice nezanedbatelnou
roli v protipovodňové prevenci. Program ,,Podpora prevence před povodněmi II",
předpokládá v letech 2007 ­ 2012 financování protipovodňových opatření ve výši 10,5 mld.
Kč, což nejsou ani 2 % zdrojů z OP ŽP a navíc je možné o podporu protipovodňových
opatření žádat i z jiných operačních programů.
198
LITERATURA
SOUKOPOVÁ, J. Stručný návod pro podávání projektů do OP ŽP: PLANETA, květen 2007,
roč.15, č. 5/2007, s. 4 - 15
Operační program Životní prostředí - Programový dokument, SFŽP ČR, k 7.3.2007, dostupné
z http://www.sfzp.cz/cs/op-zivotni-prostredi/dokumenty/
Operační program Životní prostředí - Implementační dokument, SFŽP ČR stav zpracování
5.verze k 15. 5. 2007, dostupné z http://www.sfzp.cz/cs/op-zivotni-prostredi/dokumenty/
www.strukturalni-fondy.cz
DOKUMENTACE PROGRAMU 129 120 - Podpora prevence před povodněmi II (II. etapa
programu Prevence před povodněmi), MZE ve spolupráci s fakultou stavební ČVUT v Praze,
dostupné z http://81.0.228.70/attachments/Programy_II_etapy.pdf
Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D.
Ekonomicko-správní fakulta MU
Lipová , 602 00 Brno
e-mail: soukopova@econ.muni.cz
199
EKONOMIE SE POTKÁVÁ S EKOLOGIÍ
ECONOMICS MEETS WITH ECOLOGY
Martin Svoboda, Gabriela Oškrdalová
ANOTACE
Předmětem příspěvku ,,Ekonomie se potkává s ekologií" je analýza možností investování
do udržitelného rozvoje. Příspěvek pojednává o certifikátech pro tuto oblast.
KLÍČOVÁ SLOVA
Investování, certifikát, ekologie, udržitelný rozvoj
ANNOTATION
The subject of this paper "Economics meets with ecology" is an analysis of sustainable
development investment possibilities. The paper deals with certificates for this segment.
KEY WORDS
Investment, certificate, ecology, sustainable development
ÚVOD
To, že se nějaký renomovaný ekonom dostane celosvětově v tom nejlepším vysílacím čase
do hlavních večerních zpráv, se nestává každý den. Zřídka se to ještě podařilo někdejšímu
šéfovi americké centrální banky Alanu Greenspanovi. O to víc je s podivem, jak obrovský
mediální zájem vyvolal nedávno ekonom, do té doby známý jen expertům. Nicholas Stern,
britský sir a někdejší hlavní ekonom Světové banky, předpověděl lidstvu celosvětovou krizi
jako ve 30. letech minulého století, pokud nedojde k zastavení globálních klimatických změn.
Ekonom v hávu ekologů ­ to byla novinka a zpráva působila jako bomba. O globálním
oteplování se sice už léta kontroverzně diskutuje, ale Brit dokázal jako první nějakým
způsobem číselně identifikovat skleníkový efekt, a to na plných 3.680.000.000.000 britských
liber (cca 5,5 bilionu EUR). Tyto náklady by dopadly na lidstvo, kdyby proti změně klimatu
nebylo nic podniknuto a globální průměrná teplota by vzrostla do konce století o pět stupňů
Celsia. Enormní reakce na Sternův report (např. britský premiér Tony Blair označil studii
za nejdůležitější dokument, který za svého úřadování obdržel) ukazují, že témata ,,Životní
prostředí" a ,,Udržitelný rozvoj" dostala úplně novou dimenzi. Několik týdnů předtím
se navíc o rozruch postaral Al Gore se svým ,,eko-drasťákem" ,,An Inconvenient Truth"
(Nepříjemná pravda). Dřívější americký viceprezident ,,vydělal" se svým dokumentárním
filmem o možných následcích změny klimatu celosvětově na kasách kin skoro 40 milionů
USD. V USA je drama o životním prostředí třetím nejúspěšnějším dokumentaristickým
počinem v dějinách kinematografie.
VÝSLEDKY
Není to jen narůstající vypouštění skleníkových plynů typu oxidu uhličitého (CO2), ale
i úbytek přírodních zdrojů co staví lidstvo před velké výzvy. Rostoucí počet obyvatel na Zemi
a vzrůstající blahobyt v rozvíjejících se ekonomikách jako Čína a Indie vedou nevyhnutelně
ke kapacitnímu problému. ,,Lidstvo už nežije z úroků, ale z kapitálu naší planety," konstatuje
ve své zprávě ,,Living Planet Report 2006" Mezinárodní fond pro ochranu přírody (World
Wildlife Fund, WWF). ,,V roce 2050 by bylo potřeba mít zdroje ze dvou planet, aby se
200
pokryly potřeby," říká dále zpráva. Extrémně zvýšené ceny takových surovin, jako jsou ropa,
měď nebo hliník, působí jako neblahé proroctví. Především hlad po energii u nové
hospodářské supervelmoci Číny nechal pádit ceny komodit do horentních výšin. Paralelně
s tím rostou v ,,říši středu" emise CO2 především kvůli spalování fosilních paliv.
Klimatologové vycházejí z toho, že Čína za několik málo let vystřídá na pozici hlavního
původce skleníkových plynů Spojené státy.
Vzhledem k ekologickým, ale i ekonomickým problémům, které vznikají kvůli proměně
klimatu a omezeným zásobám nerostných surovin, jsou řešení poptávána. Jednou z možností
by bylo vzdát se konzumu. To si lze v dnešním světě ale těžko představit. Řešení tak zůstává
na firmách. Podle principu Adama Smithe ,,Ziskuchtivost jednotlivce podporuje blahobyt"
se ekonomie a ekologie nevylučují. Kdo využívá nerostné suroviny efektivněji, šetří náklady.
Kdo sází na alternativní zdroje energie, činí se nezávislým na cenách ropy. Kdo redukuje
emise škodlivin, předchází pokutám. Kdo vyvíjí alternativní materiály nebo nabízí techniky
pro efektivnější produkci, otevírá si nové trhy. Burza (známá tím, že na nové trendy obzvlášť
dobře slyší) rozpoznala budoucí vývoj. Ochrana životního prostředí, ekologie, trvale
udržitelný rozvoj, etika ­ pod těmito označeními vznikla unikátní a především na šance velmi
bohatá třída investic. Nicholas Stern vypočítal, že s investicemi kolem jednoho procenta
celosvětového HDP, tzn. s cca 270 miliardami EUR, lze změně klimatu čelit. To představuje
ohromný růstový trh.
Investoři, kteří investují do tohoto sektoru, odměňují v něm činné firmy nejen ve formě
přísunu kapitálu, ale odměňují také sami sebe ve formě atraktivní investiční ,,story". Problém
je však jiné povahy. Kdo má vědomosti a čas na to, vytvořit koš s ,,akciemi zaměřenými
na životní prostředí", které mají slibné vyhlídky? Navíc kdo sází jenom na jednotlivé tituly,
přibírá si do portfolia riziko, že právě pečlivě vybraný podnik vybočí z řady (klasické riziko
spojené s investicí do jediné akcie). Alternativou jsou certifikáty, které investorům umožňují,
v závislosti na produktu, napodobit s pomocí jednoho cenného papíru určitý tržní výklenek
nebo kompletní téma. Není překvapením, že emitenti byli pilní. Nepochybně i díky
přibývající atraktivitě ,,Sustainable Investments", jak bývají eko-investice v angličtině někdy
nazývány, uvedli na trh řadu produktů.
K nejznámějším evropským benchmarkům pro ekologicko-etické investice patří index
,,DJ EURO STOXX Sustainability". U basketu, vyvinutého poskytovateli indexů, společností
Dow Jones, STOXX, resp. curyšskou skupinou SAM (Sustainable Asset Management),
probíhá výběr firem na bázi jejich oceňování, které se orientuje na trvale udržitelný rozvoj.
Rozhodující pro přijetí je Sustainability-Performance, která je definována jako schopnost
firmy vytvořit jak ekonomickou, tak i ekologickou a sociální přidanou hodnotu. ,,Sin Stocks"
­ akcie firem, které vydělávají peníze tabákem, hazardními hrami nebo alkoholem ­ jsou při
výběru vyloučeny.
Německá zemská banka WestLB uvedla na trh už na konci roku 2005 ,,open end"-certifikát
na Sustainability-Index (ISIN DE 000 WLB 508 0). Produkt je v téměř 12procentním plusu.
Vyvíjel se tak jen nepatrně hůř než EURO STOXX 50, který dokázal ve stejné fázi vytvořit
přírůstek 15 procent. Není se čemu divit, neboť v indexu jsou zastoupeny především známé
firmy jako Renault, RWE nebo BMW. Zarytým eko-investorům se při zaznění těchto jmen
mohou ježit vlasy. Energetický koncern RWE sice provozuje i solární parky, ale nikdo
nepřišel na nápad označit tento energetický titul za klasickou ekologickou akcii. Produkt
WestLB tak nelze považovat za vhodný, jestliže chceme profitovat na ochraně klimatu nebo
šetření energetických zdrojů.
201
Podstatně cílenější postup umožňuje ,,Ökoinvest Index"-certifikát od ABN Amro (ISIN NL
000 009 395 3). Jak již sám název naznačuje, stojí v popředí jasně ekologická myšlenka,
ačkoli firmy musí při výběru splnit i etická kritéria. Zohledňovány jsou podniky s více než
50procentním podílem obratu v sektorech obnovitelných energií, úpravy a zásobování vodou,
biopotravin, homeopatických léků, ekologické přepravy a produkce, která šetří zdroje.
V protikladu k barometru ,,DJ EURO STOXX Sustainability" se v indexu Ökoinvest
nezohledňují společnosti, které obchodují s atomovou energií nebo fosilními palivy nebo
vyrábějí produkty, které způsobují škody na životním prostředí či zdraví. Vyloučeny jsou také
akciové společnosti s vysokými emisemi škodlivin do ovzduší. Odborné know-how
při výběru přebírá vídeňská burzovně informační služba ÖKO-INVEST. Z firem, které
překonaly všechny překážky, vstupuje nakonec do indexu 16 akcií s největší tržní kapitalizací.
Všechny zohledněné společnosti mají v indexu stejné váhové zastoupení. Prověřování indexu
probíhá jednou ročně. Slova o konceptu zní přesvědčivě. A skutečně: Ökoinvest-certifikát
od své emise zhruba před rokem a půl zhodnotil přes 25 procent, čímž si vedl dvakrát lépe
než ,,Sustainability-produkt" od WestLB. Manažerský poplatek 1,5 procenta p.a. je při
pohledu na nákladný proces výběru ještě akceptovatelný. Jedinou vadou je u tohoto produktu
vyšší váhové zastoupení solární branže, která je nyní zastoupena osmi společnostmi (např.
Solarworld, Conergy a Q-Cells). I přes nedostatečnou diverzifikaci patří Ökoinvest
k nejlepším certifikátům, se kterými lze co možná nejšířeji pokrýt témata ekologie a životní
prostředí.
Rozsáhlý a velice promyšlený koncept na téma trvale udržitelného rozvoje nabízí Sal.
Oppenheim, kolínská banka, která si položila otázku, v čem vlastně vězí výzvy pro hodnotný
život v budoucnosti. Sal. Oppenheim je přitom podporována renomovanou švýcarskou
skupinou Dr. Höller-Gruppe, která disponuje dlouholetými zkušenostmi s etickými
investicemi a počítá se v tomto směru k vůdčím subjektům v německy mluvících zemích.
Výsledkem analýzy bylo rozčlenění pole do čtyř oblastí, které se zdály vzhledem k růstovému
potenciálu mimořádně atraktivní. Byly to ,,Ochrana klimatu", ,,Obnovitelné energie", ,,Čistá
voda" a ,,Nové materiály". Pro každý z těchto segmentů byl následně vytvořen reprezentativní
index. Ani zde se neponechalo nic náhodě. Všechny čtyři ,,S-BOX Dr. Höller"-indexy jsou
zaměřeny globálně a zahrnují po 15 firmách z každého prioritního segmentu. Vzhledem
k přísným výběrovým kritériím, resp. pololetnímu prověřování je vybírán roční správní
poplatek ve výši 1,5 procenta. Za to je zajištěno, že každý sektor je uspořádán striktně podle
ekologicko-etických kritérií a je trvale přizpůsobován aktuálním tržním poměrům. Největší
výhoda však spočívá v tom, že index se neskládá výhradně podle velikosti firmy, ale jsou
zohledněny i ,,Small" a ,,Mid Caps" s přiměřenými kvótami, byť s odstupňovaným váhovým
zastoupením. Jak známo, malé a střední firmy vyvíjejí značnou inovační dynamiku a
disponují tak i vyššími růstovými šancemi. Kolínská banka vydala na každý z těchto čtyř
indexů jeden certifikát. Produkty mají neomezenou dobu trvání a participují na pohybu
vybraného podkladového barometru v poměru 1:1. Díky čtyřpilířovému konceptu se může
investor rozhodnout, zda bude investovat do jednoho nebo více témat nebo zda si do portfolia
dodá celou jejich paletu. Certifikáty byly ve fázi upisování do 18. prosince 2006. Pak se
začaly obchodovat na burzách.
202
Obr. 1: Ekologie a investování ­ koncept Sal. Oppenheim
Pramen: SAL. OPPENHEIM: Zertifikate von Sal. Oppenheim auf die S-BOX Dr. Höller Index-familie, str. 5;
upraveno
Segment ,,Obnovitelné energie" je v konceptu Sal. Oppenheim reprezentován certifikátem
na ,,S-BOX Dr. Höller Clean Energy Index" (ISIN DE 000 SCL 3J1 5). Investor zde
participuje na kurzovním vývoji 15 firem, které vyvíjejí nebo nasazují technologie, případně
výrobní metody, zaměřené na úspěšné alternativy fosilních paliv. Podle této specifikace
se jedná o firmy z oblasti vodní energetiky, geotermie, solární energie, biomasy a větrné
energie. Jaderná energie, která rovněž nezpůsobuje žádné emise CO2, nebyla zařazena
z etických důvodů. Vedle obvyklých zástupců jako Solarworld nebo Repower se nacházejí
v koši i méně známé, ale o to zajímavější společnosti jako americký specialista na biomasu
Biofuels nebo britský Ormat, zabývající se geotermií. Pozadí certifikátu je velice zajímavé,
protože spalování fosilních paliv jako ropa a uhlí se řadí nejen k největším původcům
skleníkového efektu, ale přispívá i ke ztenčování zásob nerostných surovin. Význam
alternativních energií by proto měl v budoucnosti narůstat. I v USA, které nepodepsaly
Kjótský protokol o redukci emisí CO2, se smýšlení podstatně mění. Prezident George W.
Bush osobně, ale také kalifornský guvernér Arnold Schwarzenegger ohlásili iniciativy
k podpoře obnovitelných zdrojů energie.
Ten, kdo chce oblast energie segmentovat ještě přesněji, by si měl podrobněji prohlédnout
paletu produktů Société Générale. Zatímco Sal. Oppenheim společně s Dr. Höller-Gruppe jde
na životní prostředí a etiku globálně a rozsáhle, vybírají si Francouzi specifická energetická
témata. Přitom při eko-investicích spolupracují velmi úzce s vyhlášenými experty, a to se
Sustainable Asset Management Group. Srovnatelný přístup jako ,,Clean Energy"-index
od Sal. Oppenheimu razí také index ERIX. Od emise v říjnu 2005 posílil o 55 procent,
nachází se však stále ještě značný kus pod absolutním maximem z května (177,00 EUR).
Navíc se ERIX omezuje na Evropu. Do indexu tak vstupuje pouze deset evropských firem
ze sektoru obnovitelných energií. Za tuto limitaci požaduje Société Générale u open-end
certifikátu (ISIN DE 000 SG1 ERX 7) manažerský poplatek ve výši pouhých 0,85 procenta.
Výhradně solární energii postihuje certifikát na index s názvem SOLEX, který zahrnuje
rovněž deset titulů. Mezi členy indexu patří staří známí jako Solarworld, Q-Cells, Conergy,
Ersol, Solon a Sunways. Certifikát na méně diverzifikovaný SOLEX (ISIN DE 000 SG0 SUN
4) od emise poklesl o asi 18 procent. Dalším produktem je BIOX, který se zaměřuje čistě
na bio-energii. Zahrnuto je deset firem, které vydělávají peníze bio-naftou. BIOXu ale
v poslední době došla síla. Oproti úrovni při emisi na konci května zaostává certifikát
na BIOX (ISIN DE 000 SG9 BEX 4) cca o 20 procent.
S-BOX Dr. Höller
New Materials Index
Nové materiály
Ekologie a investování
S-BOX Dr. Höller
Pure Water Index
S-BOX Dr. Höller
Clean Energy Index
S-BOX Dr. Höller Cool
Climate Index
Čistá vodaObnovitelné energieOchrana klimatu
203
Emisím CO2 nelze předejít nebo je redukovat jen pomocí ,,sluneční energie & co.", ale
i technologiemi a výrobními postupy, které váží skleníkové plyny nebo jejich uvolňování
rovnou zcela zamezují. Do firem, které takové postupy nabízejí, lze investovat
prostřednictvím ,,S-BOX Dr. Höller Cool Climate Index"-certifikátu (ISIN DE 000 SCL 3J2
3). K nim se řadí např. finská firma Kemira nebo britská společnost Johnson Matthey, které
se věnují moderní katalyzační technice. Nebo americké firmy Rentech a Syntroleum, které
nabízejí postupy pro přeměnu plynů obsahujících uhličitany. S Dexií a Sojitz jsou navíc
zohledněny dvě akciové společnosti činné v obchodování s emisními povolenkami. Certifikát
napodobuje sektor, který je díky mediální prominenci subjektů nabízejících solární a větrné
elektrárny, úmyslně přehlížen. Neprávem, neboť skleníkové plyny, zodpovědné za oteplování
klimatu, vznikají nejen při získávání energie, ale ve značné míře i při průmyslové produkci
a dopravě. Bylo by tedy chybou upřít pohled při ochraně klimatu pouze na obnovitelné zdroje
energie. ,,S-BOX Dr. Höller Cool Climate Index"-certifikát tak poskytuje dobrou bázi k tomu,
aby se v doplnění s ,,Clean Energy"-certifikátem profitovalo z celé šíře, kterou téma ,,Ochrana
klimatu" skýtá.
Narůstající nedostatek přírodních zdrojů se netýká jen nerostných surovin, jako je ropa nebo
kovy. I ,,čistá" voda je stále vzácnější. Bývalý generální tajemník OSN Butros Ghali měl
jednou říci, že války v budoucnosti už nebudou vedeny o ropu, ale o pitnou vodu. Na tom by
mohlo být něco pravdy, neboť v uplynulých sto letech vzrostla celosvětová spotřeba pitné
vody o sedminásobek, zatímco globální rezervy kontinuálně ubývají. Od roku 1970 se např.
množství vody, které je k dispozici na hlavu, snížilo o 40 procent. Dva z pěti obyvatel
zeměkoule jsou konfrontováni s těžkostmi se zásobováním. Přeměna klimatu by mohla tento
problém ještě vyostřit. Záplavy, sucha, narušení fungování mnoha ekosystémů by zřejmě byly
následky. Spojené národy vycházejí z toho, že spotřeba sladké vody se v příštích 30 letech
ještě ztrojnásobí, při tenčících se zdrojích.
,,S-BOX Dr. Höller Pure Water Index"-certifikát podchycuje téma ,,Čistá voda". Index
napodobuje kurzovní vývoj vybraných firem, které vyvíjejí nebo dodávají technologie,
produkty či služby v oblasti čištění a managementu zásobování vody. Vodárenské společnosti
jsou ale zohledňovány jen tehdy, když vyvíjejí nebo dodávají adekvátní technologie pro trvalé
řešení ve vlastní režii. Vhodný produkt z tématu budoucnosti ,,Voda" má v nabídce také
Société Générale. Její ,,open-end"-certifikát na ,,World Water Index" (WOWAX; ISIN DE
000 SG1 WWX 9) se vztahuje na 20 firem, se stejným váhovým zastoupením, ze segmentů
vodárenská infrastruktura, distribuce a čištění vody. Na rozdíl od produktu Sal. Oppenheim
WOWAX-akcie nepodléhají žádnému eticko-ekologickému postupu výběru.
Postupující industrializace a narůstající blahobyt rozdmýchává poptávku po výrobních
materiálech a surovinách. Následkem jsou výrazně rostoucí ceny, na významu nabývá
recyklace. Např. u mědi je celosvětově kryta asi desetina potřeby pomocí recyklace,
v Německu dokonce téměř polovina. To šetří zdroje, energii a brzdí cenový vývoj.
Z nedostatku nerostných surovin by mohly rovněž profitovat firmy, které vyrábějí materiály
představující alternativy k neobnovitelným zdrojům. Takové látky vykazují např. zlepšené
vlastnosti, jako je nižší váha nebo speciální povrchy. Zde hrají důležitou roli nanotechnologie
a chemický průmysl. Recyklace a nové materiály ­ na těchto dvou kritériích trvale
udržitelného rozvoje je založen čtvrtý a poslední produkt z konceptu Sal. Oppenheim:
,,S-BOX Dr. Höller New Materials Index"-certifikát (ISIN DE 000 SCL 3J3 1).
K nejznámějším firmám v rovněž patnáctičlenném indexovém ,,kmeni" patří američtí
specialisté na recyklaci Waste Management a Allied Waste Industries. Rovněž přátelé high-
204
tech by měli mít radost, neboť v nanotechnologickém basketu jsou zohledněny americké
firmy Harris & Harris Group a Fei Company.
ZÁVĚR
Změna klimatu i narůstající omezenost zdrojů staví naši společnost před velké výzvy. Firmy,
které zde nabízejí řešení, si mohou být jisté velkou poptávkou. Udržitelný rozvoj, v tom jsou
prognostici zajedno, má potenciál stát se budoucím mega-trendem. S certifikáty lze do tohoto
sektoru investovat.
LITERATURA
1. SAL. OPPENHEIM: Zertifikate von Sal. Oppenheim auf die S-BOX Dr. Höller Indexfamilie.
Sal. Oppenheim [on-line]. [cit. 14. května 2007]. Dostupné na WWW:
<http://www.oppenheim-warrants.de/pdf/DE/brochure/brochureDE000SCL3J31.pdf?pc=2
2%2E03%2E2007+14%3A50%3A01>.
2. SVOBODA, M.: Ekonomie se potkává s ekologií : Investice do budoucnosti naší planety.
Bankovnictví, 2007, roč. XV (43), č. 3, s. 34 - 36. ISSN 1212-4273.
doc. Ing. Martin Svoboda, Ph.D.
Katedra financí ESF MU
Lipová 41a
602 00 Brno
tel.: +420 549494006
svoboda@econ.muni.cz
Ing. Gabriela Oškrdalová
Katedra financí ESF MU
Lipová 41a
602 00 Brno
tel.: +420 549495682
oskrdalo@econ.muni.cz
205
VÝZNAM POJIŠTĚNÍ PŘI ŘÍZENÍ BANKOVNÍCH RIZIK
IMPORTANCE OF INSURANCE TO BANKING RISK
MANAGEMENT
Ivana Valová
ANOTACE
Banka je při svých aktivitách, stejně jako ostatní podnikatelské subjekty, vystavena riziku.
Z podstaty bankovní činnosti vyplývá, že struktura rozvahy je jiná a tedy i rizika, které banku
ohrožují, se od jiných nefinančních subjektů liší. Kapitál na straně pasiv představuje pouze
několik procent bilanční sumy, většinu zdrojů bankovní instituce tedy představují cizí zdroje.
Na straně aktiv jsou zejména úvěry a nakoupené cenné papíry. Z tohoto pohledu přímo
vyplývá vysoká zranitelnost finančních institucí. Příspěvek se zabývá problematikou pojištění
a jeho významem při řízení všech bankovních rizik, tedy nejen rizik finančních. V první části
článku je uveden nezbytný teoretický základ. Další kapitoly se zaměřují na operační riziko a
motivy, které banku pobízí k využívání pojištění. Jsou tak naznačeny určité vazby mezi
pojištěním a rozhodováním risk managementu banky.
KLÍČOVÁ SLOVA
Kapitálová přiměřenost, nová kapitálová dohoda, operační riziko, pojištění, řízení bankovních
rizik, živelní událost.
ANNOTATION
Banks and other non-financial companies are taken a risk in their business activities. Banking
balance sheet is somewhat different from other company balance sheet. On this account banks
are too vulnerable. The article ,,Importance of insurance to banking risk management" is
devoted to the problem insurance and its importance to banking risk management. It is laid
stress on operational risk. The first section is concentrated on necessary theory and on
delimitation and definition of basic concepts. The second section is focused on relationship
between insurance and risk management decisions.
KEY WORDS
Capital adequacy, New Capital Accord, operational risk, insurance, banking risk management,
elementary loss.
ÚVOD
Řízení finančních rizik patří k nejdůležitějším činnostem každého finančního subjektu. O
významu finančních rizik a jejich řízení svědčí skutečnost že hlavní postupy řízení, měření a
regulace úvěrového a tržního rizika jsou zakotveny v právních dokumentech a v mnoha
dokumentech Basilejského výboru pro bankovní dohled, Mezinárodní organizace komisí pro
cenné papíry a Mezinárodní asociace dohledů nad pojišťovnami.
V centru pozornosti bank bylo vždy zejména úvěrové riziko, které představovalo a stále
představuje nejvýznamnější nebezpečí. S rozvojem finančních trhů se v devadesátých letech
obrátil zájem finančních institucí také k rizikům tržním.
206
Operační riziko bylo vždy řazeno do zbytkové kategorie ostatní rizika. Rostoucí složitost
bankovnictví, stále větší závislost bank na informačních systémech a používání
elektronického bankovnictví výrazným způsobem změnil charakter operačního rizika.
Vysoké ztráty, které byly způsobeny realizací operačního rizika, vedly banky k tomu, aby
začaly zkoumat jejich příčiny a vytvořily systém pro jejich rozpoznání a omezování jejich
dopadů. Předložený příspěvek se bude věnovat zejména operačnímu riziku a možnostem
omezení nebo eliminace jeho dopadů v případě realizace.
CÍL A METODIKA
Cílem příspěvku je poukázat na význam pojištění pří řízení bankovních rizik. První část
článku obsahuje nezbytný teoretický základ, jsou definovány vybrané pojmy a naznačeny
důležité souvislosti. Následující kapitoly se zaměřují na operační riziko a motivy, které banku
pobízí k využívání pojištění jako opatření, které sníží dopad případné nepříznivé události.
Článek tak mimo jiné poukáže na možnou souvislost mezi pojištěním a rozhodováním risk
managementu banky.
Základní metodou předloženého příspěvku je dedukce. Je tedy postupováno od obecných
poznatků a teorie k jednotlivým problémům.
VÝSLEDKY
Lidská společnost a tedy i podnikatelské subjekty musí při své činnosti čelit negativním
důsledkům nahodilých událostí, které mají původ v živelních silách nebo v nedokonalostech
člověka. Živelní pohromy neumí lidé zatím eliminovat. V některých dílčích případech sice
dochází k úspěchům ve snižování rozsahu důsledků, přesto chování lidí spíše podněcuje vznik
nových rizik. V současné době je velmi diskutovaným tématem například změna distribuce
vodních srážek a s tím souvisejících změn v charakteru povodňového rizika. Obecně lze říci,
že roste populace, její materiální bohatství a současně dochází ke zvětšování důsledků
nahodilých událostí.
1.1 ZÁKLADNÍ POJMY
Kapitálová přiměřenost. Podstatou koncepce kapitálové přiměřenosti je změření rizik
daného subjektu a stanovení odpovídající minimální úrovně kapitálu. Spočítaná hodnota
kapitálu má být tak velká, aby pokryla potenciální ztráty v budoucnosti z dnešních rizik
subjektu.
Operační riziko1
je obtížně definovatelné. V nejširším pojití jde o veškeré riziko, které není
rizikem kreditním nebo tržním. Podle Nové kapitálové dohody2
zahrnuje operační riziko
ztráty vzniklé při povodních nebo jiných živelných katastrofách, podvodná jednání klientů či
vlastních zaměstnanců banky, výpadky informačních technologií a dodávek elektrické
energie, neúmyslné chyby zaměstnanců, pokuty při nedodržení zákonných pravidel či
pracovněprávní spory.
Pojistná událost je nahodilá událost, kterou byl postižen pojištěný předmět, zájem nebo
osoba. Aby bylo možné poskytnout pojistné plnění, musí odpovídat charakter události
stanoveným nebo dohodnutým pojistným podmínkám. Nahodilost spočívá v časové
neurčitelnosti dané události.
1
Více viz kapitola 1.3 Operační riziko.
2
Více viz kapitola 1.2 Počátky řízení bankovních rizik.
207
Pojištění3
je právním vztahem, při kterém pojišťovna na sebe přebírá závazek, že pojištěnému
poskytne pojistné plnění za událost, která odpovídá dohodnutým pojistným podmínkám.
Risk management je dnes neodmyslitelnou součástí každé finanční, ale také nefinanční
instituce. Úkolem risk managementu je rozpoznat rizika, provést jejich zhodnocení a
navrhnout opatření, které vedou k jejich eliminaci nebo alespoň omezení.
Riziko je určitý druh nejistoty výsledku v konkrétní situaci. Jde o skutečnost, že výsledek
může podnikatelský subjekt dostat do horší situace než v jaké se nacházel před požárem,
zemětřesením apod. U bank se velmi často hovoří o finančních rizicích (úvěrové riziko, tržní
riziko), kterými jsou z podstaty své činnosti ohroženy nejvíce. Přesto finanční instituce musí
sledovat také rizika nefinanční, protože mohou významným způsobem ovlivnit hospodářský
výsledek a jejich další činnost.
1.2 VYBRANÉ SOUVISLOTI
Jak již bylo uvedeno, banka je ohrožena jednotlivými riziky v jiném poměru než běžné
podnikatelské subjekty. Původně hrálo řízení rizik v bankách velmi malou roli. Události 80.
let (problémy se splácením úvěrů poskytnutých rozvojovým zemím v 80. letech a krach banky
Herstatt v létě 1974) způsobily zaměření pozornosti na porovnání bankovních systémů zemí a
řízení rizik.
V roce 1975 byl guvernéry centrálních bank zemí skupiny G-10 vytvořen stálý výbor
bankovního dohledu, který byl později přejmenován na Basilejský výbor pro bankovní dohled
(dále jen ,,Basilejský výbor"). Původním účelem Basilejského výboru byla koordinace
národních režimů bankovních dohledů.
V roce 1988 Basilejský výbor vydal Kapitálovou dohodu (dále jen ,,Basel I"), která se
zabývala řízením finančních rizik, zavedla standard minimálního kapitálového požadavku a
byla prvním krokem k harmonizaci bankovních dohledů. Basel I rozebírala a řešila
problematiku pouze úvěrového rizika a v podstatě ihned po jejím vydání probíhaly intenzivní
práce na rozšíření kapitálové přiměřenosti o tržní riziko. V roce 1996 vydal Basilejský výbor
dodatek kapitálové dohody, který obsahuje výpočet kapitálových požadavků na otevřené
úrokové, akciové, měnové a komoditní pozice.
Rostoucí složitost bankovnictví ukázala, že jednoduchý rámec Basel I již není postačující pro
potřeby bankovní praxe. V červnu 2004 schválil Basilejský výbor konečnou verzi nových
pravidel pod názvem Nová kapitálová dohoda (dále jen ,,Basel II"). Basel II představuje
určitou revizi původní dohody o kapitálové přiměřenosti. Podstata kapitálové přiměřenosti
zůstává stejná, Basel II ovšem rozpracovává problematiku podrobněji a dává bankám možnost
při volbě metody měření rizik. Kromě úvěrového a tržního rizika zahrnuje riziko operační.
Dalším podstatným rozdílem mezi Basel I a Basel II je to, že Basel II je postavem celkem na
třech pilířích. Prvním z nich jsou minimální kapitálové požadavky (stejně jako u Basel I),
novými pilíři pak jsou tržní disciplína a proces dozoru .
1.3 OPERAČNÍ RIZIKO
Operační riziko se do popředí zájmu dostalo zejména v poslední době. Důvodem je jeho
zařazení do nového konceptu výpočtu kapitálové přiměřenosti podle Nové kapitálové dohody.
3
Pojem pojištění je možné definovat více způsoby. Vzhledem k rozsahu příspěvku je uvedena jen jedna
možnost.
208
Basel II definuje pojem operační riziko jako ,,riziko ztráty banky vlivem nedostatků či selhání
vnitřních procesů, lidského faktoru nebo systémů či riziko ztráty banky vlivem vnějších
událostí, včetně rizika ztráty banky v důsledku porušení či nenaplnění právní normy".4
Uvedená definice nepokrývá riziko strategické a reputační.
Některá operační rizika mají banky pod kontrolou již delší dobu. Na základě regulatorních
požadavků5
a ve snaze dosáhnout co nejvyšší zisky, zavedly banky kontrolní procesy v rámci
prevence proti různým podvodům. Systematická identifikace všech operačních rizik, jejich
sledování a kvantifikace ovšem nebyla předmětem běžné činnosti bank a z důvodu
neexistence regulatorních pravidel byla často přehlížena.
Pro kalkulaci kapitálových požadavků k operačnímu riziku vymezuje Basel II tři metody,
s ohledem na strukturu činností a s ní spojená rizika.
Následkem operačního rizika může být, ale v některých případech nemusí, vznik operační
ztráty. Basilejský výbor rozumí operační ztrátou finanční dopad spojený s realizací
operačního rizika, který se projeví ve finančních výkazech banky. Finančním dopadem jsou
potom jakékoliv výdaje spojené s realizací operačního rizika, s výjimkou nákladů příležitosti,
ušlého zisku nebo nákladů spojených se zajištěním investičních programů pro prevenci
operačních ztrát.6
1.3.1 MOŽNOSTI OMEZOVÁNÍ OPERAČNÍHO RIZIKA
Řízení rizik obecně zahrnuje identifikaci, ocenění, kvantifikaci, kontrolu a financování rizik.
Hlavní cílem risk managementu banky by mělo být zejména omezení rizika, ať už jde o tržní,
operační, úvěrové nebo jakékoliv jiné. Riziko lze omezit dvěma způsoby:
* prevence výskytu rizika (tj. ukončení činnosti, změna technologie, závazné postupy,
outsourcing, zabezpečovací systémy),
* snižování následků realizace příslušného rizika (tj. pojištění, havarijní plány,
kapitálový požadavek, hmotná zodpovědnost zaměstnanců, plánování rozpočtu).
Věnovat se jednotlivým způsobům prevence a snižování následků realizace rizika by bylo
velmi zajímavé, ale s ohledem na vymezený cíl se budeme podrobněji zabývat pouze
pojištěním, dále bude stručně zmíněna kapitálová přiměřenost a havarijní plány.
1.3.2 POJIŠTĚNÍ
Pojištění je tradiční formou snižování dopadů vybraných událostí operačního rizika. Tento
způsob snižování následků realizace rizika používají finanční instituce spíše pro málo
frekventované ztráty s větším finančním dopadem. Jako klasický příklad lze uvést pojištění
proti dopadům málo pravděpodobných, avšak významných událostí operačního rizika
stojících mimo přímý vliv banky, jakými jsou živelné pohromy nebo podvody. Basilejský
výbor v tomto ohledu vidí jako stěžejní prvek opatření kontrolního a bezpečnostního
charakteru. Pojištění považuje spíše jako určité doplňkové opatření.
4
Opatření České národní banky č. 2 ze dne 3. února 2004 k vnitřnímu řídícímu a kontrolnímu systému banky.
5
Požadavky na řízení operačního rizika se objevovaly v předpisech regulátora ve formě kvalitativních
požadavků na řízení procesů, kvalitu dat a informačních toků.
6
Observed range of practice in key elements of Advanced Measurement Approaches (AMA) ­ Basel Committee
on Banking Supervision, October 2006.
209
Banka u každého rizika zvažuje, zda je pro ni pojištění výhodné. Porovnává náklady
vynaložené na pojištění s výší očekávané ztráty. Očekávaná ztráta je nejistá, proto ji banka
zvažuje s ohledem na pravděpodobnost a závažnost jejího vzniku. V případě, že očekávaná
ztráta přesáhne náklady na pojištění, pak je pro banku výhodné se proti tomuto riziku pojistit.
Zcela jistě by bylo nyní zajímavé porovnat výši pojistného, které banka platí za pojistnou
ochranu a pojistné plnění, které od pojišťovny obdrží. Stejně tak by bylo zajímavé zkoumat,
s jakými riziky se banka potýká nejčastěji. Uvedené informace jsou ovšem interními
záležitostmi a běžně se s nimi nelze setkat. Jediné, co lze s jistotou říci je, že banka
nepojišťuje jednotlivá rizika zvlášť, ale uzavírá pojištění na celý balík událostí.
Pro finanční instituce existují speciální pojistné produkty, například tzv. bankéřova krycí
pojistka (Bankers Blanket Bond) kryje čisté finanční škody způsobené zpronevěrou7
, škody
způsobené odcizením, škody v souvislosti s přepravou peněz, paděláním měny a cenných
papírů. Na českém trhu není tento pojistný produkt běžné dostupný. Možností je zajištění
krytí na zahraničních pojistných trzích prostřednictvím pojišťovny MARSH s. r. o., která
působí v České republice. Vybrané formy nepřímých škod8
jsou standardně z pojištění
vyloučeny, avšak je možnost si je připojistit. Neméně důležité je pojištění profesní
odpovědnosti.9
Také tato pojištění je možné zajistit pouze na zahraničních pojistných trzích.
Klasickým motivem ke zřízení pojištění na vybraná rizika je snížení následků škody v případě
realizace rizika. Z hlediska Basel II však existuje další nezanedbatelný prvek, který banky při
svém rozhodování berou v úvahu. Předtím, než se banka pojistí, musí držet kapitálový
požadavek v celém rozsahu neočekávané ztráty. Po uzavření pojištění se výrazným způsobem
sníží potřeba držby ekonomického kapitálu.
Ekonomický kapitál slouží na pokrytí neočekávaných ztrát. Výše pojistné částky sjednané
s pojišťovnou tedy sníží potřebu ekonomického kapitálu o velikost neočekávané ztráty u
daného typu rizika, které bude při vzniku ztrátové události pokryt pojistným plněním od
pojišťovny. V tomto případě je motivace k uzavírání pojistných smluv ze strany finančních
institucí vysoká. Přesto je třeba zdůraznit, že tato situace je spíše teoretická. Regulatorní
orgán totiž nepovoluje snížení kapitálového požadavku o celou sjednanou pojistnou částku.
Při splnění stanovených podmínek mohou banky snížit velikost kapitálového požadavku
z operačního rizika maximálně o 20 % původního kapitálového požadavku.10
Uvedená
skutečnost samozřejmě motivaci bank k použité pojištění v určitém ohledu snižuje.
7
Pojištění zpronevěry kryje přímé finanční škody způsobené pojištěnému podvodem včetně krádeže,
zpronevěry, vydírání, počítačového podvodu a nečestného jednání. Zahrnuje také nečestné jednání zaměstnance,
samostatně i ve spolupráci s jinými, jehož záměrem je získat osobní prospěch nebo způsobit pojištěnému škodu.
Dále vydírání spojené s požadavkem na vydání finančních prostředků pod hrozbou sabotáže informačních
systémů nebo počítačový podvod včetně ztráty finančních prostředků, majetku nebo jiné finanční škody
způsobené zpracováním dat, jejich smazáním, neoprávněným vložením dat nebo manipulací se softwarem.
8
Jedná se o ztrátu splatných úroků v důsledku podvodu, výdaje na obnovu dat a softwaru v důsledku
počítačového podvodu a škody způsobené počítačovými viry.
9
Zdroj: http://www.marsh.cz/risk/
10
Podrobněji viz Návrh vyhlášky implementující Basel II, příloha č. 22. odst. IV. Strana 323.
210
ZÁVĚR
Základní myšlenkou kapitálové přiměřenosti je, že veškeré potenciální ztráty společnosti
v budoucnosti, spojené s dnešními riziky, by měly být pokryty vnitřními zdroji společnosti, tj.
kapitálem akcionářů. Naopak již existující ztráty by měly týt promítnuty do hospodářského
výsledku (a tudíž i kapitálu) společnosti. Zvyšování kapitálové přiměřenosti znamená vyšší
bezpečnost pro klienty, na druhé straně však snižování zisku banky připadajícího na jednotku
kapitálu. Zájem regulátorů a akcionářů na hodnotě kapitálové přiměřenosti je protichůdný.
Banky dbají na dodržení limitu kapitálové přiměřenosti, protože jeho porušení je považováno
za významný signál problémů banky. Vzhledem k tomu, že držení kapitálu je pro finanční
instituce nákladné,11
snaží se snížit potřebu kapitálu na nejnižší možnou hranici přesnějším
měřením operačního rizika. Jinou možností, jak snížit potřebu kapitálu je pojištění.
Účelem pojištění je zmírnit nepříznivé důsledky nahodilých událostí, které mohou spočívat
v působení přírodních sil (tj. živelních událostí ­ požár, povodeň, zemětřesení) nebo
v nežádoucím chování lidí. Po uzavření pojištění pojistník platí pojistné. V případě nahodilé
události je na principu solidárnosti vyplaceno oprávněné osobě nebo subjektu pojistné plnění.
Navíc si banka může snížit o regulátorem schválenou část kapitálový požadavek a uvolněné
prostředky použít pro své podnikatelské aktivity.
V praxi si banka nepojišťuje běžné škody, ale spíše závažnější události. Tím že se banka
pojistí, převede riziko na pojišťovnu. Basilejské standardy prezentují pojištění spíše jako
doplňkové opatření k základnímu nástroji omezování operačního rizika, kterým jsou opatření
kontrolního a bezpečnostního charakteru, s důrazem na prevenci a včasnost reakce na
případný výskyt možného operačního rizika.
Další možností snížení výskytu operačního rizika prevence výskytu rizik a omezování
následků realizace rizik.U každé možnosti musí zvážit, zda omezení výskytu daného rizika
nebude pro banku znamenat výrazné snížení výnosů plynoucí z provádění rizikové operace a
zda omezování výskytu rizika nebude nákladnější, než následky jeho realizace.
LITERATURA
[1] ČEJKOVÁ, V. Pojistná ekonomika. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 145 s.
ISBN 80-210-32-88-X.
[2] CIPRA, T. Kapitálová přiměřenost ve financích a solventnost v pojišťovnictví. 1. vyd.
Praha: nakladatelství Ekopress, 2002. 260 s. ISBN 80-86119-54-8
[3] DVOŘÁK, P. Bankovnictví pro bankéře a klienty. 3. vyd. Praha: Linde, 2005. 681 s.
ISBN 80-7201-515-X.
[4] JANATA, J. Pojištění a management majetkových podnikatelských rizik. 1. vyd. Praha:
Professional Publishing, 2004. 87 s. ISBN 80-86419-64-9.
[5] JÍLEK, J. Finanční rizika. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2000. 635 s. ISBN
80-7169-579-3.
[6] KAŠPAROVSKÁ, V. a kol. Řízení obchodní bank, 1. vyd. Praha: nakladatelství C. H.
Beck, 2006. 339 stran, ISBN 80-7179-381-7.
[7] PETRJÁNOŠOVÁ, B. Bankovní management. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita,
2004. 132 s. ISBN 80-210-3481-5.
[8] http://www.cnb.cz (oficiální webové stránky České národní banky)
[9] http://www.czech-ba.cz (oficiální webové stránky České bankovní asociace)
11
Finanční instituce musí držet kapitál v hotovosti a nepřináší jí žádný výnos.
211
[10] http://www.europa.eu.int (portál Evropské unie)
KONTAKT:
Ing. Ivana Valová
Masarykova univerzita
Ekonomicko-správní fakulta
Lipová 41a, 602 00 Brno
fipo@centrum.cz
62889@mail.muni.cz
212
HARMONIZACE A STANDARDIZACE EVROPSKÉHO
ÚČETNICTVÍ ­ AKRUÁLNÍ ÚČETNICTVÍ VE VEŘEJNÉM
SEKTORU
HARMONIZATION AND STANDARDIZATION OF
EUROPEAN ACCOUNTING ­ ACCRUAL ACCOUNTING
IN THE PUBLIC SECTOR
Jana Vodáková
ANOTACE
Příspěvek je zaměřen na problematiku harmonizace a standardizace účetní metodiky a
účetního výkaznictví v oblasti veřejného sektoru v Evropě. Podstatou této harmonizace je
přechod od tradičních peněžních systémů k akruální, resp. plně akruální účetní bázi,
implementace mezinárodně uznávaných účetních standardů pro veřejný sektor a sblížení
účetnictví veřejného sektoru s účetnictvím podnikatelů. Článek shrnuje zkušenosti některých
vyspělých zemí světa se zaváděním akruálního účetnictví do oblasti veřejného sektoru a uvádí
vybrané problémy s touto implementací spojené.
KLÍČOVÁ SLOVA
Peněžní účetní systém, akruální účetní systém, mezinárodní účetní standardy pro veřejný
sektor.
ANNOTATION
This paper deals with accounting methodology and financial reporting harmonization and
standardization within European public sector. This process is characterized mainly by
transition from cash accounting basis towards accrual or full accrual accounting basis and
implementation of internationally recognized public sector accounting standards. This article
summarizes developed countries experience with implementation of these standards and
presents specific problems connected with this process.
KEY WORDS
Cash accounting, accrual accounting, full-accrual accounting, international public sector
accounting standards.
ÚVOD
Trendem několika posledních desítek let je v oblasti účetnictví a výkaznictví postupná
harmonizace a standardizace napříč různými teritorii i typy účetních jednotek. V souvislosti
s účetnictvím veřejného sektoru hovoříme zejména o přechodu od tradičních peněžních
systémů k systémům akruálním a implementaci mezinárodních účetních standardů do
národních účetních metodik. První kapitola příspěvku proto stručně charakterizuje tyto
aktuální vývojové trendy v oblasti účetnictví veřejného sektoru, zatímco kapitola druhá
upozorňuje na některé problematické souvislosti probíhajících procesů.
213
1 AKRUÁLNÍ ÚČETNÍ KONCEPT A ÚČETNÍ STANDARDIZACE
VE VEŘEJNÉM SEKTORU
Akruální účetní koncept byl do oblasti veřejného sektoru implementován po vzoru účetnictví
podnikatelů s cílem podpořit manažerský přístup při nakládání s veřejnými financemi.
Důvodem byl mimo jiné nepříznivý vývoj fiskálních makroekonomických ukazatelů.
Tradičně využívané peněžní účetní systémy se totiž soustřeďovaly na evidenci čerpání
rozpočtových prostředků v předepsané struktuře, ale nebyly s to poskytnout informace
o celkových nákladech aktivit z rozpočtů financovaných, což vedlo k nehospodárnosti a
neefektivnosti při nakládání s veřejnými financemi. Naproti tomu pomocí akruálního
účetnictví je možno náklady, tj. skutečnou spotřebu různých druhů hospodářských prostředků
vynaložených na činnost účetních jednotek ve sledovaném období, evidovat.
Akruální koncept, jak jej známe z účetnictví podnikatelů, vyjadřuje i další aspekt. Aktiva,
dluhy, vlastní kapitál, výnosy a náklady by měly podle něj být uznány v době, kdy
hospodářská operace, která je s nimi spojena, nastala. Tato doba se ale samozřejmě může lišit
od data, ke kterému byly přijaty nebo vyplaceny peněžní prostředky s operací spojené.
Zatímco tradiční peněžní účetnictví tedy zaznamenává hospodářské operace v okamžiku, kdy
dochází k pohybu finančních prostředků, akruální účetnictví je eviduje k datu jejich vzniku,
bez ohledu na skutečnost, zda nastal nebo nenastal současně také pohyb peněžních
prostředků.
První pokusy využít systematičtěji prvky účetnictví podnikatelů i ve veřejném sektoru, sahají
až do r. 1913, kdy dochází v Austrálii k zakládání tzv. podnikatelských účtů (kont)
ministerstvem pošt a na jejich základě sestavování určité formy účetních výkazů (obdoby
bilance aktiv a pasiv a výkazu zisku a ztráty). V padesátých letech byly akruální prvky
využívány také v účetnictví zestátněných průmyslových odvětví Spojeného království. První
systematické snahy o mezinárodní harmonizaci účetnictví veřejného sektoru však spadají až
do 80. let minulého století, kdy se členské země OECD začaly otázkou zvýšení výkonnosti
veřejného sektoru a vymezení jeho nové role v ekonomice zabývat intenzivněji. Tento proces
je pak metodicky usměrňován Mezinárodní federací účetních (International Federation of
Accountants ­ IFAC), která postupně vydává účetní standardy uzpůsobené pro oblast
veřejného sektoru, tj. mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (International Public
Sector Accounting Standards ­ IPSASs).
O významu IPSASs hovoří mimo jiné i to, že je do r. 2005 zakomponovala do reformy
účetního systému svých orgánů také Evropská unie. IPSASs jsou spolu s doporučenými
postupy přechodu od peněžní k akruální bázi vydávány Mezinárodním výborem pro účetní
standardy veřejného sektoru (International Public Sector Accounting Standard Board ­
IPSASB), tj. orgánem výše uvedené IFAC. Do dnešní doby byly tyto standardy, resp. jejich
varianta, zavedeny, či právě probíhá jejich implementace, do účetnictví veřejného sektoru
mnoha zemí světa, např. Austrálie, Nového Zélandu, USA, Kanady, zemí Evropské unie,
některých zemí Asie, Afriky a Jižní Ameriky.
Pokud jde o rozsah působnosti IPSASs, tyto standardy jsou určeny pro univerzální účely
účetního výkaznictví nejrůznějších typů účetních jednotek veřejného sektoru. V našich
podmínkách by se IPSASs měly vztahovat zejména státní správu, územní samosprávu a další
subjekty. IPSASs se nevztahují pouze na státem zřizované podnikatelské subjekty. Za
univerzální účetní výkazy jsou považovány takové, které jsou sestavovány pro uživatele
nevyjadřující specifické informační požadavky. Těmito uživateli jsou občané, voliči, jejich
zástupci a ostatní členové veřejnosti.
214
Jednotlivé standardy mají jednotnou strukturu a zabývají se konkrétními oblastmi úpravy.
V úvodu jsou vymezeny cíle standardu, rozsah jeho úpravy a působnost, dále jsou definovány
klíčové termíny standardu a jeho vlastní text. Součástí textu bývají také příklady aplikace a
schémata vysvětlující jednotlivé postupy nebo použití jednotlivých standardů. V závěru je pak
uvedeno srovnání s odpovídajícími Mezinárodními účetními standardy (International
Accounting Standards ­ IAS), které byly původně vytvořeny pro účetnictví podnikatelů a poté
se staly základem také pro vytvoření IPSASs. Cílem je dosažení budoucí harmonizace mezi
různými typy účetních jednotek.
Standardy by neměly být chápány jako konkrétní návod, resp. algoritmus, podle kterého by
bylo možno jednoduše začít vést účetnictví, ale obdobně jako u podnikatelů, tj. spíše
principiálně a obecně. Aplikace IPSASs tudíž vyžaduje znalost účetní a finanční problematiky
a porozumění obecným účetním zásadám. Pokud jde o vlastní text standardů, ten se průběžně
upravuje a dopracovává a vzhledem k různorodosti a složitosti problematiky nemůže
postihnout všechny problémy, se kterými je možno se v praxi setkat. IPSASs proto
představují spíše obecnou metodologii. Dosud byly vydány 24 standardy pro akruální účetní
bázi.
IAS i IPSASs kladou na rozdíl od české účetní legislativy mimořádný důraz na smysl a
vypovídací schopnost účetních dat obsažených v účetních výkazech. Kromě dodržení
formální správnosti účetních výkazů musejí být v nich zobrazené informace také věrohodné a
úplné, tak, aby umožňovaly přijímat ekonomická rozhodnutí. Účetní výkazy by tedy měly být
sestavovány tak, aby uspokojovaly požadavky široké škály uživatelů, což je velmi důležité
i pro oblast veřejného sektoru.
2 ARGUMENTY PRO A PROTI VYUŽITÍ AKRUÁLNÍHO
ÚČETNICTVÍ VE VEŘEJNÉM SEKTORU
Jako hlavní důvody pro využití akruálního účetnictví jsou v metodických pokynech IFAC,
OECD i srovnávacích analýzách vyspělých zemí nejčastěji uváděny transparentnost sledování
výdajů a výkonnost veřejného sektoru. Např. Carlin formuluje argumenty pro aplikaci
akruálního účetnictví následovně:
* potřeba zvýšení transparentnosti veřejných výdajů, a to jak uvnitř účetní jednotky, tak
i ve vztahu k vnějšímu prostředí;
* potřeba zvýšení výkonnosti veřejného sektoru, primárně prostřednictvím zpřesnění
alokace zdrojů;
* potřeba identifikace úplných nákladů činností, která by vedla ke zvýšení
hospodárnosti, dalšímu zlepšení alokace zdrojů a ke zvýšení výkonnosti.
Zároveň s prvními pokusy o aplikaci akruálního účetnictví ve veřejném sektoru se ovšem
rozvinuly také úvahy o oprávněnosti a vhodnosti využití těchto technik dříve určených
zejména pro tržní sektor sektorem neziskovým obecně. V zásadě se odborná veřejnost
rozčlenila do dvou výrazně odlišných škol:
* První školu je možno charakterizovat jako tzv. rétorické odpůrce, kteří argumentují
zásadní odlišností cílů, trhů a povahy mnoha druhů majetku a zdrojů jeho financování
veřejného sektoru ve srovnání se sektorem tržním, které podle nich oprávněně
vyžadují užití specifických nástrojů a technik;
215
* druhou školu můžeme charakterizovat jako zastánce tzv. sektorové neutrality, kteří se
domnívají, že stejný konceptuální rámec a podstatný soubor pravidel pro účetnictví a
výkaznictví by měl platit jak pro veřejný, tak i pro soukromý sektor.
Je evidentní, že postupně dochází k výraznému posunu směrem ke stále širšímu využití
manažerských technik vlastních původně sektoru tržnímu i sektorem veřejným, a to
včetně oblasti účetnictví. Tam, kde již akruální účetní bázi do veřejného sektoru v minulosti
zavedli nebo kde právě probíhá proces její implementace, zejm. Austrálie, Nový Zéland,
Kanada, UK, USA, většina evropských zemí, některé země Asie, se polemiky o její vhodnosti
či nevhodnosti přesunuly směrem k následným debatám o propojení akruálního účetnictví
s ostatními reformními prvky, např. s rozpočetnictvím orientovaným na výstupy, resp.
programovým rozpočetnictvím.
Ovšem i uvnitř tábora zastánců sektorové neutrality dochází k názorovým střetům, které se
dotýkají zejména tří následujících problémových oblastí:
* První z nich je otázka vlivu akruálního účetnictví a výkaznictví na transparentnost dat.
Zejména studie zabývající se účetnictvím podnikatelů naznačují možnost určitého
zkreslení či nejednoznačné interpretace dat při využití různých účetních metod a
postupů. Využití těchto technik by tak paradoxně nepřímo mohlo vést ke snížení
transparentnosti a znesnadnění rozhodování. V oblasti veřejného sektoru je tento
problém spojován zejména s obtížností oceňování specifických druhů majetku, zejm.
jde o movité kulturní památky, různé druhy komunikací apod. Vzhledem k tomu, že
tyto druhy majetku mohou u některých účetních jednotek veřejného sektoru
představovat podstatnou část jejích aktiv, vliv na transparentnost dat bude v tomto
případě velmi významný. Řešení této problematiky se intenzivně věnují např.
australští autoři.
* Druhou spornou oblastí je otázka vazby akruálního výkaznictví a růstu výkonnosti,
která dosud nebyla spolehlivě prokázána. Někteří autoři poukazují na vysoké náklady
spojené se zavedením akruálního účetnictví, které jsou navíc mnohdy doprovázeny
nutností vytvářet nové administrativní struktury a mohou údajně převýšit přínosy
plynoucí z využívání tohoto nástroje řízení. Jedná se ovšem o fakty nepodložené
domněnky, jejichž pravdivost by bylo obtížné dokázat mimo jiné i proto, že chybí
srovnávací měřítka, standardy a srovnávací časová data.
* Třetí diskutabilní oblastí je vliv akruálního účetnictví a výkaznictví na schopnost
měření nákladů, zpřesnění alokace zdrojů a následně na růst výkonnosti. Mnoho
autorů připomíná, že tato vazba bude fungovat pouze v případě, že budeme schopni
evidovat úplné náklady minulého období a co nejpřesněji odhadovat náklady budoucí.
To ovšem opět předpokládá využití různorodých technik oceňování aktiv (ovlivní
např. výši odpisů) a navíc i využití odhadů, resp. kalkulací budoucích nákladů, což
může paradoxně vést až k opačnému efektu, tj. ztížení rozhodování o alokaci zdrojů a
akvizičního procesu. Dokonce i mezi zastánci využití akruálního účetnictví ve
veřejném sektoru je tento problém považován za poměrně závažný.
Přes uvedené sporné momenty se většina studií vyhodnocujících zkušenosti se zaváděním
akruálního účetnictví napříč účetními jednotkami veřejného sektoru shoduje v závěru, že
skutečně dochází k posunu směrem k vyšší vypovídací schopnosti účetních dat. Nelze ovšem
očekávat, že změna účetního systému může být sama o sobě všelékem na často diskutovanou
nízkou míru efektivnosti veřejného sektoru. Tendence veřejného sektoru k neefektivnosti mají
mnohem hlubší příčiny a pramení z jeho specifik v porovnání se sektorem tržním, zejména ze
216
skutečnosti, že v něm nepůsobí kategorie zisku jako impulzu pro hledání optimálního vztahu
mezi náklady a výnosy. Blíže tuto problematiku komentují např. Strecková a Malý.
Zatímco zejména odborníci z Austrálie a Nového Zélandu, kde byla myšlenka využití
podnikatelských manažerských nástrojů ve sféře neziskové uvedena do praxe nejdříve,
přisuzují využití manažerských nástrojů typických pro podnikatelskou sféru značný pozitivní
efekt, Evropa je v tomto směru mírně skeptičtější, zejména pokud jde o další (mimoúčetní)
manažerské nástroje, např. uplatnění plně akruálního (programového) rozpočetnictví v oblasti
státní správy.
Pokud jde Evropskou unii, akruální účetní koncept zahrnující IPSASs je jejími výkonnými
orgány jednoznačně preferován a doporučován k přijetí paušálně všem členským státům.
V r. 2002 byl např. vyhlášen Evropskou komisí projekt Účetnictví na akruálním základě
(Accrual Based Accounting ­ ABAC), jehož cílem byl právě přechod na nový koncept do
r. 2005. Domnívám se ovšem, že mnohé publikace EU se věnují spíše rétorické obhajobě,
resp. propagaci tohoto konceptu, aniž by řešily konkrétní metodiku, resp. vznikající
problémové oblasti. Původní členské státy nicméně akruální bázi zakomponovaly většinou do
svých národních legislativ a nyní již většinou vyhodnocují pozitiva a nedostatky procesu
transformace od původních účetních systémů k novému konceptu. Nové členské státy stojí
většinou na počátku reformních procesů a mají tak příležitost čerpat ze zkušeností jiných.
ZÁVĚR
Projevem harmonizace a standardizace v oblasti účetnictví veřejného sektoru je postupný
přechod od tradičního peněžního účetního konceptu ke konceptu akruálnímu a implementace
mezinárodních účetních standardů do národní legislativy. Tyto procesy mají samozřejmě své
ideové příznivce i odpůrce, z dostupných analýz je ovšem možno vysledovat jistý posun
směrem k vyšší transparentnosti účetních dat po zavedení akruální účetní báze. Ve většině
vyspělých zemí světa je transformační proces buď již ukončen, nebo probíhá jeho pokročilá
fáze. Pokud jde o český veřejný sektor, některé posuny směrem k akruální účetní bázi již
proběhly, jde ovšem spíše o změny dílčí nezaložené na promyšleném koncepčním rámci.
Vzhledem k tomu, že Česká republika patří mezi země, ve kterých je organizace účetnictví
založena na makroekonomickém konceptu, bude samozřejmě nutno provést nejprve
odpovídající změny příslušné legislativy.
LITERATURA
1 CARLIN, T. M. Debating the Impact of Accrual Accounting and Reporting in the Public
Sector. Financial Accountability & Management. Blackwell. August 2005, Vol. 21, Iss.
3, p. 309-336. ISSN 0267-4424.
2 HOEK, M. P. From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the Public Sector: The
Dutch Experience. Public Budgeting and Finance. New Brunswick. Spring 2005, Vol. 25, Iss.
1, p. 32-45. ISSN 0275-1100.
3 HOQUE, Z. Rationality, Accountability Reform and Accounting for Land under Roads in
an Australian Local Government. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial
Management. New Brunswick. Spring 2004, Vol. 16, Iss. 1, p. 1-18. ISSN 10963367.
4 INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS. 2006 IFAC Handbook of
International Public Sector Accounting Standards. [online]. February 2006. p. 1047.
<http://www.ifac.org.pdf>.
217
5 KOVANICOVÁ, D. aj. Finanční účetnictví v kontextu současného vývoje. 1. vyd. Praha:
POLYGON, 1997. s. 411. ISBN 80-85967-51-0.
6 KRUPOVÁ, L., VAŠEK, L. aj. IAS/IFRS. Mezinárodní standardy účetního výkaznictví.
1. vyd. Praha: 1: VOX a.s. ­ Nakladatelství, 2005. s. 1050. ISBN 80-86324-44-3.
7 MOL, N. P., KRUIJF, J. A. M. Accounting for Hybridity: Accrual Budgeting in the Dutch
Central Government. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management.
Boca Raton. Winter 2003, Vol. 15, Iss. 4, p. 542-564. ISSN 10963367.
8 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. aj. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha:
Computer Press, 1998. s. 214. ISBN 80-7226-112-6.
Kontaktní adresa
Ing. Jana Vodáková
Univerzita obrany
Katedra ekonomie
Kounicova 65
612 00 Brno
e-mail: jana.vodakova@unob.cz
218
DESAŤROČIE HISTÓRIE SLOVENSKÉHO A ČESKÉHO
POISTNÉHO TRHU A PERSPEKTÍVY PO VSTUPE DO EÚ
DECENNARY OF THE SLOVAK AND CZECH INSURANCE
MARKET HISTORY AND ITS PERSPECTIVES AFTER
JOINING THE EU
Darina Vološinová, Eva Kafková
ANOTÁCIA
Príspevok nadväzuje na výsledky výskumu, realizovaného v rámci projektu VEGA
č.1/2554/05 a je zameraný na popis desaťročnej histórie vývoja českého a slovenského
poistného trhu a ich vzájomnú komparáciu. Na pozadí makroekonomického rámca vývoja
oboch ekonomík je dôraz kladený najmä na spoločné a rozdielne črty vývoja oboch krajín
v sektore poisťovníctva. V závere je načrtnutá perspektíva vývoja oboch trhov a ich možné
zmeny v dôsledku vstupu oboch krajín do EÚ.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
poistný trh, komparatívna analýza, makroekonomické ukazovatele
SUMMARY
Presented paper summarizes the results of the research realized in the frame of the VEGA
project No.1/2554/05 focused on the ten years history of the Czech and Slovak insurance
markets and their comparative analysis. On the background of the macroeconomic
development of the both economies the analysis focuses to the common and the different
features of the both insurance sectors development. In the conclusion the perspectives of the
both markets development and possible changes caused by joining the European Union are
outlined.
KEY WORDS
insurance market, comparative analysis, macroeconomic indicators
1 ÚVOD
Poisťovníctvo plní dôležitú funkciu pri prevencii a riešení dôsledkov mimoriadnych udalostí,
medzi ktoré patria aj živelné pohromy. Desaťročie histórie slovenského a českého poistného
trhu mapovaného v perióde rokov 1995 ­ 2005 predstavuje z tohto hľadiska zaujímavý objekt
výskumu. Obe republiky po osamostatnení sa postupne realizovali tranzitívne zmeny s cieľom
konvergencie ekonomík ku krajinám Európskej únie. Tranzitívne zmeny sa odrazili na
makroekonomickom prostredí aj v zmenách na poistných trhoch. Uvedené obdobie súčasne
pokrýva aj historickú udalosť oboch krajín, akým bol vstup do EÚ.
2 CIEĽ A METODIKA
Cieľom príspevku je na pozadí makroekonomického rámca SR a ČR komparovať český
a slovenský poistný trh a poukázať na ich spoločné a rozdielne črty. V závere je stručne
219
naznačená prognóza budúceho vývoja oboch poistných trhov v súvislosti so vstupom oboch
republík do EÚ.
Základom pre výskum bola metóda komparatívnej analýzy, realizovaná na dátach v časovom
rade rokov 1995 ­ 2005 s využitím zdrojov, publikovaných štátnymi inštitúciami,
predovšetkým štatistickým úradom, národnými bankami a asociáciami poisťovní oboch
republík, doplnený o vlastné výpočty. Výsledky komparácie sa premietli do záverov
príspevku v podobe syntézy poznatkov a prognózy budúceho vývoja.
3 VÝSLEDKY
3.1 KOMPARÁCIA VYBRANÝCH MAKROEKONOMICKÝCH
UKAZOVATEĽOV
Na úvod porovnávame vývoj tempa rastu hrubého domáceho produktu v SR a ČR, ktoré sme
uviedli v tabuľke 1.
Tab. 1 Vývoj tempa rastu hrubého domáceho produktu v SR a ČR (v %)
Rok 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
SR 6,7 6,1 4,6 4,2 1,4 2,0 3,7 4,6 4,5 5,5 6,0
ČR 4,8 4,2 -0,7 -1,1 1,2 3,9 2,6 1,5 3,7 4,0 6,1
Zdroj: ŠÚ SR, ČSÚ
Transformačné dná oboch krajín dosiahnuté spoločne začiatkom 90. rokov vystriedala
v polovici 90. rokov fáza expanzívneho rastu. Opätovné nerovnováhy sa dostavili
v obdobiach, keď sa ukázala neudržateľnosť doterajšieho hospodárskeho rastu a obe vlády
boli nútené realizovať ,,balíčky" opatrení na obnovenie udržateľného vývoja ekonomiky.
Česká republika (roky 1997 ­ 1998) a Slovensko (1999 ­ 2000) museli akceptovať fázu
spomalenia, resp. v prípade ČR poklesu ekonomiky. SR sa od roku 2000 nachádza vo fáze
nepretržitého rastu, v ostatných rokoch dosiahla jedno z najvyšších temp rastu HDP v regióne
EÚ. Vývoj ČR bol odlišný. ČR krátkodobo spomalila svoj rast aj v roku 2002, čo bolo
odrazom dopadov vonkajšej nerovnováhy ekonomiky, ale od roku 2003 sa nachádzala už
nepretržite vo fáze rastu, pričom tempo rastu HDP v ostatných rokoch osciluje okolo 6 %.
Tab. 2 Vývoj inflácie v SR a ČR v % meraný CPI indexom
Rok 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
SR 9,9 5,8 6,1 6,7 10,6 12,0 7,3 3,3 8,5 7,5 2,7
ČR 9,1 8,8 8,5 10,7 2,1 3,9 4,7 1,8 0,1 2,8 1,9
Zdroj: ŠÚ SR, ČSÚ
Inflačný vývoj v ČR po transformačných opatreniach smeroval k jednocifernej inflácii. Česká
národná banka zvolila kurzový režim riadeného floatingu. Kritickým bol rok 1998, keď
inflácia prekročila 10 % hranicu. Opatrnou menovou politikou ČNB sa podarilo infláciu
znížiťv nasledujúcom období pod 5 %. Rekordne nízka miera inflácie v roku 2003 (0,1 %)
patrila k špecifickým črtám ekonomického vývoja. Hladina spotrebiteľských cien oscilovala
okolo nuly a šesť mesiacov dokonca mala deflačnú tendenciu. Na základe analýzy faktorov
vývoja konštatuje ČNB1
, že za jednu z hlavných príčin atypického vývoja možno považovať
postupnú odozvu nadmerného posilnenia českej koruny v hodnotenom období.
V SR dosiahla v roku 1995 inflácia meraná CPI indexom 9,9 % a po prvýkrát od začiatku
transformačného procesu zaznamenala jednocifernú hodnotu. Tento trend sa udržal aj
1
Výročné správy ČNB, roky 2000 - 2001
220
v nasledujúcom období 1996 ­ 1998, keď inflácia neprekročila hranicu 7 % a zmena
kurzového režimu z fixného na riadený floating v októbri 1998 sa odzrkadlila na miere
inflácie menej ako sa pôvodne očakávalo. Ako je vidieť z grafu 2, v ostatnom sledovanom
období je inflácia v ČR pod kontrolou centrálnej banky a pohybuje sa pod 3 % inflačným
cieľom. V SR od roku 1999 inflácia vykazuje nepretržite vyššie hodnoty ako ČR, v ostatnom
sledovanom období dosiahla historicky najnižšiu hodnotu 2,7 %. Z uvedeného vyplýva, že
potrebné opatrenia vedúce k dosiahnutiu inflačného cieľa realizuje úspešnejšie ČNB.
Pri komparácii miery nezamestnanosti konštatujeme, že tento ukazovateľ je problémovým
najmä v SR, má štrukturálny charakter so sezónnymi vplyvmi, vysoký je podiel
nízkokvalifikovanej pracovnej sily a pretrvávajú výrazné disproporcie v regionálnej štruktúre
ponuky pracovných príležitostí. ČR sa pohybuje v dlhodobom priemere okolo 7 %-nej miery
nezamestnanosti, v ostatných rokoch mala rastúcu tendenciu, ale v roku 2005 opäť klesla.
Z hľadiska funkčnosti finančného sektora obe centrálne banky konštatovali v roku 2005
upevnenie a zvýšenie jeho stability. Prispel k tomu priaznivý vývoj ekonomického prostredia
a zdokonaľovanie vnútorných riadiacich mechanizmov, zvýšila sa aj odolnosť sektora voči
vonkajším šokom. Ekonomická konjunktúra by mala pokračovať a pozitívne ovplyvňovať
sektor, ako aj jeho úverovú expozíciu. Súčasné obdobie konjunktúry by malo zároveň
vytvoriť zdroje pre krytie budúcich rizík, ktoré by sa mohli prejaviť v okamihu ekonomickej
recesie.
Potenciálnym rizikom môže byť štruktúra oboch ekonomík, v ktorej dominujú veľké firmy,
ktoré patria do globálnych skupín. Domáce subjekty pôsobia najmä v pozícii dodávateľov.
Ekonomiky sa tak stávajú závislé od strategických rozhodnutí niekoľkých veľkých ,,hráčov",
preto prípadný odlev investícií by priniesol významné dopady do reálneho aj finančného
sektora oboch ekonomík.
3.2 KOMPARÁCIA VYBRANÝCH UKAZOVATEĽOV
POISŤOVNÍCTVA
Najdôležitejším makroekonomickým faktorom rozvoja poisťovníctva je objem a dynamika
rastu HDP. Pri testoch závislosti predpísaného poistného (PP) od HDP v bežných cenách sme
v oboch krajinách namerali silnú mieru závislosti. Koeficient korelácie bol v prípade SR
0,9919, v ČR 0,9752. Zároveň konštatujeme, že dynamika rastu predpísaného poistného je
miernejšia ako tempo rastu HDP.
V absolútnom vyjadrení, merané predpísaným poistným, je český poistný trh zhruba
trojnásobne väčší ako slovenský. Predpísané poistné členských poisťovní SAP i ČAP
v rokoch 1995-2005 neustále rástlo. V roku 1995 dosiahlo predpísané poistné spolu 10,72
mld. Sk a 33,54 mld. Kč. V roku 2005 to bolo už 50,52 mld. Sk resp. 117,17 mld. Kč.
Celkový nárast za sledované obdobie v SR je 471,26 a v ČR 349,34 percentuálneho bodu.
221
Tab. 3 Vývoj predpísaného poistného v SR a ČR
Rok
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Predpísané poistné v mld. Sk
Spolu
10,7
2
14,04 17,09 21,42 23,73 27,48 31,8
6
36,28 37,58 41,50 50,52
Životné 2,55 3,54 4,60 6,30 7,86 11,21 13,8
7
15,67 15,75 17,93 22,03
Neživotné
8,17 10,50 12,48 15,13 15,87 16,28 17,9
8
20,61 21,83 23,58 28,49
Predpísané poistné v mld. Kč
Spolu 33,5 39,9 47,6 54,8 62,4 69,2 79,2 88,4 105,9 112,6 117,1
Životné 9,23 10,9 12,6 14,9 19,9 22,7 28,2 34,1 41,13 44,23 44,95
Neživotn 24,3 29,0 34,9 39,8 42,5 46,5 50,9 54,3 64,81 68,37 72,22
Zdroj: Výročné správy SAP a ČAP 1995-2005 a vlastné výpočty
V SR objem technických rezerv spolu za životné a neživotné poistenie vykazoval v celom
sledovanom období nepretržite rastúci trend. Technické rezervy v životnom poistení
v ostatnom sledovanom roku dosiahli objem 65,2 mld. Sk, čo predstavovalo 77,44 %
z celkového objemu rezerv. V roku 2005 bol celkový objem technických rezerv vyšší
o 281,38 perc. bodu ako v roku 1997, rezervy v životnom poistení vzrástli o 274,52 resp. v
neživotnom poistení o 307,77 perc. bodu.
Tab. 4 Objem technických rezerv členských poisťovní SAP v mld. Sk
Rok Životné poistenie Neživotné poistenieSpolu
mld. Sk Podiel (%) mld. Sk Podiel (%)
1997 29,92 23,75 79 6,17 20
1998 33,05 25,61 77 7,44 22
1999 34,73 25,80 74 8,93 25
2000 39,02 30,32 77 8,70 22
2001 46,14 36,36 78 9,78 21
2002 51,38 41,39 80 9,99 19
2003 60,95 46,89 76 13,15 23
2004 72,97 55,90 76 17,07 23
2005 84,19 65,20 77 18,99 22
Zdroj: www.slaspo.sk
Objem peňažných prostriedkov technických rezerv členských poisťovní ČAP v celom
sledovanom období rástol. V životnom poistení dosiahol objem technických rezerv v roku
2005 157,58 mld. Kč a rast v porovnaní s rokom 1996 o 273,1 percentuálneho bodu.
V neživotnom poistení v roku 2005 dosiahol objem rezerv 61 mld. Kč a v porovnaní s rokom
1996 vzrástol o 221,81 percentuálneho bodu.
V roku 1996 bol podiel technických rezerv v životnom poistení 68 %, v neživotnom 32 %,
v roku 2005 bol podiel technických rezerv v životnom poistení 72,09 % a v neživotnom
27,91%.
222
Tab. 5 Objem technických rezerv členských poisťovní ČAP
Životné poistenie Neživotné poistenie
Rok Spolu
mld. Kč Podiel (%) mld. Kč Podiel (%)
1996 85,20 57,70 68 27,50 32
1997 96,90 63,80 66 33,10 34
1998 98,30 67,90 69 30,40 31
1999 109,70 76,70 70 33,00 30
2000 117,10 86,10 74 31,00 26
2001 135,00 97,80 72 37,20 28
2002 157,50 110,90 70 46,60 30
2003 176,30 124,30 70 52,00 30
2004 191,57 132,25 69 59,32 31
2005 218,58 157,58 72 61,00 27
Zdroj: www.cap.cz a vlastné výpočty
Význam podnikateľskej činnosti poisťovní sa premieta aj v hodnotení jednotlivých
ratingových agentúr. Agentúra Standard & Poor´s sleduje v rámci hodnotenia finančnej
situácie okrem iných ukazovateľov aj investičnú aktivitu poisťovní, ktorá by mala dosahovať
minimálne 100 %, pretože poisťovne majú zákonom regulovanú povinnosť investovať
peňažné prostriedky rezerv tak, aby sa zabezpečila ich schopnosť plniť záväzky v každom
čase a v požadovanom objeme.
Tab. 6 Vývoj investičnej aktivity členských poisťovní SAP
Ukazovateľ 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Index 05/97
IA v mld. Sk 30,84 34,75 38,22 42,95 45,14 48,87 49,21 69,99 82,64 735,73
TR v mld. Sk 30,13 33,21 34,86 39,46 46,09 51,38 60,95 72,97 84,19 803,85
IA/TR x 100 (%) 102,36 104,65 109,67 108,85 97,95 95,11 80,74 95,12 98,16 91,53
Zdroj: Výročné správy SAP 1997-2005 a vlastné výpočty
Slovenský poistný trh zaznamenal v sledovanom období pokles investičnej aktivity, od roku
2001 bol tento ukazovateľ stále pod 100 %. Táto nežiaduca situácia bola spôsobená
nedodržiavaním zákonom stanovených foriem, limitov a zásad pri zhodnocovaní peňažných
prostriedkov technických rezerv na finančnom trhu. Investičná aktivita podlieha štátnej
regulácii, národným legislatívnym zmenám a odráža aj reštrukturalizáciu investičných
portfólií poisťovní, ktoré sú nútené reagovať na zmenené externé faktory.
Tab. 7 Vývoj investičnej aktivity členských poisťovní ČAP
Ukazovateľ 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Index
05/97
IA v mld. Kč 93,40 108,90 124,70 141,62 165,50 194,37 215,72 249,73 267,7 214,7
TR v mld. Kč 85,20 96,90 98,30 109,70 135,00 157,50 176,30 191,57 218,6 222,4
IA/TR x 100 (%) 109,62 112,38 126,86 129,09 122,59 123,41 122,36 130,36 122,5 96,6
Zdroj: www.cap.cz a vlastné výpočty
Naopak, pri sledovaní vývoja investičnej aktivity českého poistného trhu konštatujeme
nadpriemernú investičnú aktivitu. Ukazovateľ investičnej aktivity poisťovní mal v priebehu
sledovaného obdobia rastúci trend v rokoch 1997 ­ 2000. V rokoch 2001 ­ 2003 mal
klesajúcu tendenciu, najmä v dôsledku transformácie zákonného poistenia zodpovednosti za
škodu spôsobenú prevádzkou motorového vozidla na poistenie povinne zmluvné, ale aj
nutnosti reštrukturalizácie investičného portfólia. V roku 2004 zaznamenala investičná
aktivita opätovný nárast ­ na hodnotu 130,36 %. Celkovo pozitívne výsledky sa dosiahli
223
nielen vďaka nadobudnutiu profesionálnych skúseností v investovaní peňažných prostriedkov,
ale aj ako dôsledok zmien v legislatíve, ktorá vytvorila podmienky pre investovanie
peňažných prostriedkov nielen na českom, ale aj zahraničnom finančnom trhu.
4 DISKUSIA
Z komparácie makroekonomického vývoja oboch republík v celkových záveroch
konštatujeme, že pre ČR i SR nepredstavuje súčasný vývoj žiadne bezprostredné riziká pre
finančnú stabilitu. Výkonnosť českej ekonomiky sa pohybuje na úrovni potenciálneho,
infláciu nezrýchľujúceho produktu. SR pri vyššom tempe rastu ekonomiky vykazuje aj vyššiu
infláciu.
Z komparácie poistných trhov oboch krajín je lídrom ČR. Vykazuje vyššiu poistenosť, vyššiu
investičnú aktivitu a konverguje k fragmentovanému trhu. Slovenské poisťovníctvo dosahuje
pomerne dobrú poistenosť, ale na trhu je nízka konkurencia a nepostačujúca investičná
aktivita.
5 ZÁVER
Vyššie uvedená komparatívna analýza ukázala, že odvetvie poisťovníctva v oboch krajinách
ešte nedosahuje úroveň krajín pôvodnej európskej pätnástky. Na druhej strane ide stále
o nenasýtený trh, z ktorého vychádzajú viaceré pozitívne rastové impulzy, ktoré by v blízkej
budúcnosti mohli mierne zrýchliť vývoj odvetvia.
LITERATÚRA
1. Assessment of the 2001 ­ 2002 Research Programme. Ekonomický výskum v ČNB.
www.cnb.cz.
2. KRÁTKA, Z.: Nekomplexnosť ­ hlavný problém riadenia rizík poisťovacích inštitúcií. In:
SEMAFOR `06. Košice : PHF v Košiciach EU Bratislava. Zborník z medzinárodnej
vedeckej konferencie. 2006. s. 268 ­ 281. ISBN 80-225-2217-1.
3. MAJTÁNOVÁ, A.: Špecifiká v hospodárení poisťovacej inštitúcie. In: Ekonomika firiem
2002. Zborník z medzinárodnej konferencie. Košice. 2002. ISBN 80-225-1583-3.
4. PASTORÁKOVÁ, E.: Účtovná závierka poisťovní v zmysle IFRS. In SEMAFOR `06.
Košice : PHF v Košiciach EU Bratislava. Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie.
2006. s. 434 - 444. ISBN 80-225-2217-1.
5. Výročné správy Českej národnej banky, roky 1997 ­ 2005.
6. Výročné správy Českej asociácie poisťovní, roky 1995 ­ 2005.
7. Zákon č. 363/1999 Sb. o pojisťovníctví v znení pozdejších predpisů.
8. Zpráva o finanční stabilitě. ČNB, odbor komunikácie. 9.12.2005. www.cnb.cz
9. http://www.cap.cz
10. http://www.slaspo.sk
11. http://www.nbs.sk
Autori
Ing. Darina Vološinová, doc. Ing. Eva Kafková, PhD.
Katedra ekonómie, Podnikovohospodárska fakulta, Ekonomická univerzita v Bratislave
041 30 Košice, Tajovského 13
e-mail: volosinova@euke.sk, kafkova@euke.sk
Hlavní partneři fakulty:
Masarykova univerzita
Ekonomicko-správní fakulta
Veřejná a soukromá řešení dopadů živelních pohrom v ČR
Konference s mezinárodní účastí
Editor: Mgr. Petr Červinek
Ediční rada: L. Bauer, L. Blažek, H. Hušková, F. Kalouda, M. Kvizda,
L. Lukášová, R. Lukášová, J. Nekuda, J. Rektořík (předseda),
A. Slaný, J. Šedová, V. Žítek
Vydala Masarykova univerzita roku 2007
1. vydání, 2007, náklad 100 výtisků
Tisk: Olprint, Jaroslav Olejko, Brněnská 252/29, 664 51 Šlapanice
ISBN 978-80-210-4395-4
Tato publikace neprošla redakční ani jazykovou úpravou
v redakci vydavatele.
55-983A-2007 02/58 8/ESF