PRÁVNÍ POMĚRY PŘI VÝKONU ZÁVISLÉ PRÁCE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
2     Soukromoprávní vs. veřejnoprávní vztah
Státní služba je vnímána jako institut veřejného práva, resp. součást správního práva (hmotného). Pokud bychom měli výkon 2ávislé práce v rámci „státní" služby odlišit od standardního výkonu 2ávislé práce 2 pohledu právní teorie (což považujeme s ohledem na účel publikace 2a podstatné), pak ke odlišnost hledat především v metodě regulace společenských v2tahů. Od běžného pracovního poměru se služební poměr odlišuje metodou regulace společenského v2tahu, když nad metodou soukromoprávní (typická pro pracovní poměr) převládá metoda veřejnoprávní, resp. administrativně právní regulace.
Ro2lišení metody regulace společenských v2tahů má pro vyme2ení v2tahu pracovního a služebního poměru 2ásadní dopad.
Pracovní poměr je ovládán metodou soukromoprávní regulace, tj. jedná se o synallagmatický (v2ájemný) 2áva2ek smluvních stran, při jehož 2aklá-dání mají mít strany rovné postavení (bez ohledu na to, že následně stojí 2aměstnavatel v nadřÍ2eném postavení, což odpovídá 2ákladnímu definičnímu prvku ^ávislépráce vyplývajícího 2 ust. § 2 odst. 1 2ákoníku práce, a to že me2Í 2aměstnavatelem a 2aměstnancem je nadřÍ2ené, resp. podří-2ené postavení a že 2aměstnanec vykonává práci 2 pokynů a podle pokynů 2aměstnavatele), a kdy v2ájemný 2áva2ek v2niká primárně na 2akladě souhlasného projevu vůle — pracovní smlouvou. Soukromoprávní metoda regulace ponechává (a v tom l2e shledat výra2nou odlišnost od veřejnoprávní metody regulace právních v2tahů) prostor autonomii vůle stran, když stranám umožňuje utváření podoby konkrétního 2ava2ku dle jejich vůle a představ (tj. strany se mohou domluvit prakticky na čemkoliv, ledaže by se ujednání příčilo dobrým mravům a veřejnému pořádku). Základní princip soukromoprávní metody regulace společenských v2tahů vyplývá 2 občanského 2ákoníku, Ústavy České republiky a Listiny 2akladních práv a svobod25, když platí, že každý občan může činit, co není 2aka2áno, a nikdo nesmí být nucen činit, co 2ákon neukládá.
25    Ustanovení článku 2 odst. 4 Ústavy, a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
18
2 Soukromoprávní vs. veřejnoprávní vztah
Služební poměr představuje oproti pracovnímu poměru mnohem více právní normou sešněrovaný v2tah příslušníka, popř. státního úředníka, a 2aměstna-vatele, neboť je považovaný 2a veřejnoprávní v2tah. Veřejnoprávní metoda (resp. administrativně právní) regulace se vy2načuje přesně opačným přístupem než metoda soukromoprávní. Veřejnoprávní metoda regulace spočívá v tom, že státní moc l2e uplatňovat jen v případech a me2Ích stanovených 2ákonem, a to 2působem, který 2ákon stanoví26. Zjednodušeně ke potom říci, že 2atímco při působení soukromoprávní metody ke činit vše, co 2ákon ne2aka2uje (a vykonat jen to, 2akon výslovně přika2uje), pak v působení veřejnoprávní metody l2e činit pou2e to, co 2ákon dovoluje, resp. výslovně upravuje (jinak se nic činit nesmí). Zařa2ení služebního poměru do množiny veřejnoprávních v2tahů proto klade na 2ákonodárce důležitý úkol, a to vytvořit úplnou úpravu služebních podmínek, resp. výkonu státní služby (včetně v2tahů me2Í příslušníkem, státním 2aměstnancem a služebním úřadem) tak, aby byla úprava komplexní a podchytila všechny možné myslitelné situace.
Veřejnoprávní v2tah služebního poměru bývá dovo2ován:
a) 2 (veřejnoprávního) charakteru právní úpravy,
b) 2 (jednostranného27) 2působu jeho 2aložení,
c) 2e 2vláštní povahy 2aměstnavatele (nositele veřejné moci),
d) 2 větší (širší) dispo2Íční pravomoci 2aměstnavatele,
e) 2 existence samostatné „procesní úpravy" řÍ2ení ve věcech služebních poměrů (jednostranné mocenské určování práv a povinností dotčených osob ve správním řÍ2ení),
26 Ustanovení článku 2 odst. 3 Ústavy, a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
27 Je otázkou, na kolik lze tento úkon považovat za jednostranný, neboť i v tomto případě předchází rozhodnutí o přijetí do služebního poměru, či jmenování na služební místo, žádost konkrétní osoby a následně musí proces přijetí do státně zaměstnaneckého vztahu být završen jednak složením slibu (např. ust. § 32 ZSS) a současně i nastoupením do služby v den, který je uveden v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru (viz např. ust. § 31 odst. 2 ZSS). Postup obou stran tohoto právního vztahu, který v sobě obsahuje řadu na sebe navazujících jednostranných jednání, spíše připomíná postup smluvních stran při uzavírání smlouvy, než typicky jednostranné právní jednání (či úkon ve veřejném právu), kterými dochází k (nekauzálnímu) založení, změně či zrušení práv a povinností v oblasti veřejného práva.
19
PRÁVNÍ POMĚRY PŘI VÝKONU ZÁVISLÉ PRÁCE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
f) 2e 2vláštních (přísnějších) nároků na 2ačlenění státního 2aměstnance, či příslušníka do samotného orgánu veřejné moci, tomu odpovídající: °   2výšené nároky na státní 2aměstnance a příslušníky (jejich
povinnosti),
°   ome2ení práv státních 2aměstnanců a příslušníků,
°   2vláštní úprava kárné (ká2eňské) odpovědnosti a kárného řÍ2ení,
°   2vláštních nárocích státního 2aměstnance a příslušníka vůči
2aměstnavateli  (výsluhové  nároky, jako  odchodné, odbytné
a výsluhový příspěvek atd.)
g) veřejnoprávního charakteru (úpravy) dvoustranných, či vícestranných úkonů, kterými se 2akládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva (veřejnoprávní smlouvou ve smyslu ustanovení § 159 a násl. Správního řádu28),
h) úprava řešení sporů a některých dalších řÍ2ení (vyplývající jednak přímo 2 konkrétního 2ákona a také procesně s využitím úpravy ust. § 140 a násl. správního řádu),
i) 2e 2vláštního (neoddělitelného) podílu (osobní účasti) státního 2aměstnance a příslušníka na výkonu veřejné moci.
Základním 2působem 2aložení soukromoprávního poměru, jako 2áva2ku v2niklého 2e smlouvy (pracovního poměru) je pracovní smlouva, to 2na-mená, že 2áva2ek (k výkonu 2ávislé práce) v2niká na 2ákladě smlouvy (nebo jiné právní skutečnosti, která je k tomu podle právního řádu 2působilá29). Služební poměr je však 2aložen na 2akladě vrchnostenského postavení, kde samotný v2tah v2niká rozhodnutímpňslušného orgánu, tj. nikoliv na ^ákladě smlouvy, ale v důsledku mocenského působení. Zůstává však otá2kou, 2dali ke dovo-2ovat charakter v2tahu 2e 2působu jeho 2aložení. Nejvyšší správní soudy sice judikoval, že v2nik mocenským působením odlišuje pracovní poměru od poměru služebního, když dále k odlišnosti uvádí 2e v2tahu k používání 2ákoníku práce „... a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jeho^ účastníci mají rovně postavení. Ne ka^dý v^tah ke státu má ale podle stávající úpravy takový charakter. Vodítkem tu mů^e být charakter právní úpravy:je přejme, %e tam, kdeje ušjtí zákoníku práce vůbec anebo ^převá^ně části vyloučeno a úprava služebního poměru má kodexový
28 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též jako „správní řád").
29 Viz ust. § 1723 zák. č. 89/2012 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
20
2 Soukromoprávní vs. veřejnoprávní vztah
charakter, půjde o poměr veřejnoprávní."30 Byť právní obec ro2lišení pracovního poměru a služebního poměru na soukromoprávní, resp. veřejnoprávní v2tah poměrně nekriticky přijímá, objevují se i jiné ná2ory.31 Z povahy vykonávaných činností a 2ajišťovaných státních 2ájmů ke dovodit ro2dělení služebních poměrů (viz výše). Zatímco u služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů lze k veřejnoprávní povaze přistoupit, pak u služebního poměru státních zaměstnanců není situace tak jednoznačná. „Zatímco u první kategorie l%e na mocenský charakteru vztahu usuzovat ^ účelu existence dané úpravy — obecně pojištění bezpečnosti, kdy l%e subordinacní systém %cela pochopit, pak v připadle služebních poměrů státních zaměstnanců nel^e hovořit o jednoznačném nutnosti mocenského působení. Ani v prvním připadlé se nedomnívám, %e l%e právní v^tah označit jako veřejnoprávní, užjen ^pohledu vzniku a skončení služebního poměru. Byť je mocenský a veřejnoprávní charakter služebních poměrů dovolovaný např. právěýe způsobu vzniku služebního poměru, který se ^akládá i ruší na výkladě rozhodnutí, tak nel^e nevidět, Že v jak při nakládání, tak při skončení může hrát fundamentální roli žádost uchazeče, popř. osoby v služebním poměru. "3Z
30 Usnesení Zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 17. 8. 2005, sp. zn. Konf 76/2004.
31 Dovolujeme si upozornit na převládající názor brněnské školy pracovního práva, dle kterého dovozování veřejnoprávního charakteru služebního poměru ze způsobu jeho ustanovení nemůže být relevantním argumentem, neboť se jedná o argumentaci v kruhu. Vznik služebního poměru prostřednictvím jmenování odráží zařazení služebního poměru pod rozsah veřejnoprávních vztahů, nikolivěk naopak. Dle brněnské školy je svojí povahou služební poměr poměrem soukromoprávním — neboť nemůže být založen jinak, než na základě shodného projevu vůle stran (žádosti uchazeče odpovídá rozhodnutí o přijetí do služebního poměru), tj. vznik služebního poměru je vázán na shodný projev vůle stran, nikoliv na libovůli služebního orgánu, který by, dle přijaté argumentace veřejnoprávnosti, mohl založit služební poměr autoritativním rozhodnutím, bez ohledu na vůli fyzické osoby. Stejně tak ani pokud jde o další odlišnosti uvedené výše platí, že žádná tato odlišnost neznamená sama o sobě (a ani ve spojení s ostatními) odůvodnění podřazení služebních poměrů pod veřejnoprávní vztah. Zkoumáme-li u právních poměrů jejich obsah, pak v obou případech jde primárně o výkon závislé práce v rámci dispoziční pravomoci zaměstnavatele a skutečnost, že se tím určitá osoba účastní na výkonu veřejné moci nic nemění na skutečnosti, že ve vztahu ke svému zaměstnavateli není ve veřejnoprávně podřízeném postavení (zaměstnavatel je vůči němu nadán vrchnostenskou mocí, zatímco zaměstnanec, či příslušník je jen účastníkem řízení ve věcech služby).
32 HOREČKY, Jan. Hromadná úprava pracovních podmínek ve veřejném sektoru. In: KYSELOVSKÁ, Tereza, Vojtěch KADLUBIEC, Jan PROVAZNÍK, Nelly SPRINGINSFELDOVÁ a Alica VIRDZEKOVÁ (eds.). Cofola 2015: sborník ^konference. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2015. s. 748.
21