Kapitola 4 Záruky zákonnosti v místní správě 4.1 Charakteristika záruk v místní správě Poslání a postavení místní správy jako správy veřejné nutně vyžaduje, aby právní úprava organizace i činnosti místní správy garantovala zákonnou realizaci jejich cílů a úkolů ve smyslu příslušných funkcí, metod a forem realizace veřejné správy. Veřejná správa jako činnost výkonná, podzákonná a nařizovací je vázána zákony a zabezpečuje jejich provedení. Zákonnost se ve veřejné správě projevuje : - požadavkem přesného a přísného dodržování a plnění obsahu právních norem všemi subjekty správního práva, - uskutečňováním funkcí veřejné správy příslušnými metodami a formami realizace výlučně na základě zákonů a při přísném respektování zákonných práv a svobod občanů, - poskytováním právní ochrany subjektům správního práva v jejich právním postavení. K zajištění zákonné realizace cílů a úkolů veřejné správy slouží tzv. právní záruky ve veřejné správě, které jsou co do své podstaty a významu především zárukami zákonnosti ve veřejné správě. Zárukami zákonnosti obecně se rozumí souhrn právních prostředků, určených k zabezpečení dodržování a zákonné realizace práva pro případ jeho porušení. Ve sféře veřejné správy a její činnosti přichází v úvahu celý systém záruk zákonnosti, které spolu ve svém jednotlivém pojetí bezprostředně souvisejí a vzájemně se doplňují. K právním zárukám či zárukám zákonnosti ve veřejné správě, které se v plném rozsahu uplatňují na její místní úrovni, patří : - zrušení, změna, sistace vadných správních aktů aj. opatření v místní veřejné správě, - kontrola místní správy, - právo na informace v místní správě, - uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností, - přímé donucení ke splnění právní povinnosti. Takto pojaté právní záruky ve veřejné správě se jako celek vztahují jak na tzv. vnitřní činnost veřejné správy, kdy k případnému porušení práva dochází výlučně v činnosti správních orgánů, tak na tzv. vnější činnost, kdy k porušení práva dochází navíc i v chování subjektů, které jsou adresáty povinností správněprávního charakteru, či jinak vyjádřeno adresáty veřejnosprávního působení. Záruky zákonnosti ve veřejné správě tedy směřují jak dovnitř veřejné správy, tak i navenek. K vlastnímu působení právních záruk ve veřejné správě dochází v příslušných případech vždy až v úvahu přicházejícím postupem či aktem příslušného orgánu veřejné moci. Specifické a svým způsobem klíčové postavení v systému právních záruk ve veřejné správě zaujímá kontrola veřejné správy, a to zejména tím, že jejím prostřednictvím a na základě jí zjištěných výsledků se v mnohých případech vytvářejí předpoklady pro uplatnění ostatních právních záruk, které přes tento společný vztah ke kontrole však vždy plní svébytné a relativně samostatné poslání. Mimo to jde kontrola v jistém smyslu nad rámec kontroly zákonnosti, neboť jejím předmětem může být, a zpravidla také je i účelnost a hospodárnost veřejné správy. 4.2 Zrušení, změna, sistace vadných správních aktů a jiných opatření v místní správě U právních forem realizace místní správy přichází v úvahu jednak vydávání správních aktů, a to jak normativních, tak individuálních, a dále provádění dalších nejrůznějších opatření právně relevantní povahy. Ve sféře veřejné správy platí tzv. presumpce správnosti či presumpce platnosti správních aktů, a stejně tak i jiných dalších nejrůznějších opatření správních orgánů. Teorie správního práva přirozeně počítá s tím, že při tzv. aplikační činnosti orgánů veřejné správy může docházet k pochybením, která se projevují v tzv. vadách zákonnosti, či v tzv. procesních vadách předmětných správních aktů aj. opatření veřejné správy. Většina těchto vad je takové povahy, že tyto vady samy o sobě ještě nezakládají neplatnost či neúčinnost takového aktu či opatření, nicméně vyžadují nápravu, sjednávanou v dalším postupu příslušných správních orgánů. Tak lze jen při splnění právem předepsaných podmínek příslušným rozhodnutím zrušit, tj. prohlásit za neplatný, normativní správní akt (u místní správy se takto jedná o právní předpisy obcí), příp. dosáhnout změny takového aktu, přičemž zrušení takového aktu zpravidla vždy nejprve předchází jeho sistace s výzvou ke zjednání nápravy orgánem, který daný akt vydal. To především za podmínek stanovených zákonem o obcích ve spojení s dozorem a kontrolou výkonu působnosti obcí.[1] To v podstatě obdobně platí i pro jiné akty orgánů obcí, jako jsou nejrůznější usnesení, rozhodnutí, opatření, na něž taktéž pamatuje režim dozoru a kontroly nad výkonem působnosti obcí. Tato právní úprava, byť od jisté míry diferencovaně, pamatuje jak na právní předpisy i jiné akty vydávané nejen v samostatné působnosti obcí, ale i na právní předpisy a jiné akty vydávané v působnosti přenesené. Mimo to přirozeně zjednání nápravy přichází v úvahu, ovšem při použití jiných právních prostředků‚ i u jiných, převážně individuálních, správních aktů, vydávaných v režimu správního řádu, kde pro tyto účely dominují zejména tzv. opravné prostředky ve správním řízení. Ve všech těchto případech, jak bylo ostatně již poznamenáno, se přitom vychází z předpokladu, že i vadný správní akt (a obdobně i tzv. opatření) je způsobilý založit příslušné právní účinky, a nabude-li těchto účinků, dokud jej správní (příp. soudní) orgán pro jeho vady nezmění, příp. nezruší, je třeba se jím řídit. Jiným případem vad aktů realizace správního práva jsou potom takové vady, které vzhledem ke své povaze a závažnosti představují překážku nastoupení uvažovaných právních účinků předmětného aktu, a proto také v jejich důsledku nelze ani hovořit o tom, že se jedná o správní akt, resp. že „došlo ke vzniku“ správního aktu. V takových případech jde o právně nerelevantní výsledek jednání určitého správního orgánu, který bývá teorií správního práva nejčastěji označován jako akt nicotný, někdy se také hovoří o aktech nulitních, případně aktech neplatných. V současné době vady nicotnosti a způsob jejich zjišťování a prohlašování nicotnosti vymezuje správní řád.[2] Zvláštním případem jsou podle teorie správního práva v této souvislosti tzv. paakty, tj. akty, které „vydal“ subjekt, jenž nemá postavení opravňující vydávat správní akty.[3] Takový „akt“ nemůže mít a také nemá žádné právní účinky. Úkon subjektu, jímž by vydával „akt“, aniž by disponoval pravomocí k vydávání správních aktů, je tedy pro tuto svoji nezákonnost právně nerelevantním, nejde tedy vůbec o právní akt. V těchto případech je potom tedy bezpředmětné mluvit o zrušení či změně takového aktu.[4] Naproti tomu překročení působnosti správního orgánu vede k vadnosti právně existujícího aktu, jejíž důsledky je třeba posoudit a kvalifikovaně o nich rozhodnout ve smyslu právně vymezených podmínek pro zrušení, změnu a sistaci vadných správních aktů. Nutno podtrhnout, že veškeré konkrétní postupy při uplatňování této záruky zákonnosti ve veřejné správě těsně souvisí s již zmíněnou kontrolou a jejím avizovaným vztahem k ostatním zárukám zákonnosti ve veřejné správě. ________________________________ [1] Viz blíže v kapitole druhé této studijní publikace. [2] Viz §§ 77 a 78 zákona č. 500/2004 Sb., o správním řízení (správní řád) ve znění pozdějších předpisů [3] Zmíněné „paakty“ za skupinu vadných správních aktů považovat nelze, neboť se vůbec o správní akty nejedná. [4] Tady je třeba poukázat na neujasněnost a nejednotnost terminologie, používané ve spojení s nicotnými akty a s paakty. Tak. např. v nálezu ÚS ve věci II.ÚS 103/96 se hovoří o „nicotném aktu (paaktu), v jehož případě nevznikly žádné právní následky....“.