ČÁST I. Východiska práva životního prostředí
6.3    Režimy a formy náhrad 2a ome2ení vlastnického práva
Náhrady za omezení vlastnického práva nejsou zpravidla považovány za ekonomický nástroj ochrany životního prostředí, protože nemohou z povahy věci plnit fiskální ani kompenzační funkci a ke změně chování subjektů také nemohou přispět, neboť k omezení vlastnického práva není nutný jejich souhlas.299 Přesto lze konstatovat, že tyto kompenzace mají v určité míře stimulační efekt, protože vlastníci jsou těmito kompenzacemi přinejmenším vedeni k tomu, aby své povinnosti neporušovali.300
Náhrady lze dělit podle různých kritérií. Na tomto místě má smysl zmínit pouze ty nej významnější z nich. Předně je třeba zdůraznit, že kompenzace jsou poskytovány takřka výhradně v peněžité formě. Zákony sice občas výslovně připouští náhradu též v naturální podobě, ale pouze jako variantu, kterou si může vlastník zvolit, přičemž je diskutabilní, zda má vlastník na tuto formu kompenzace právní nárok. Zpravidla jde o možnost výměny pozemku (v rámci vyvlastňovacího řízení či pozemkových úprav) či výstavby náhradního objektu (např. sportovního zařízení). Výhody peněžité náhrady ve srovnání s náhradou v naturální podobě jsou zjevné, tudíž je evidentní, proč se zákonodárce přiklání k této formě náhrady.
Kruciální otázkou je rozhodnutí, co vše by mělo být kompenzacemi
uhrazeno. T. Kocourek se domnívá, že by újma „měla být nahrazena integrálně, tj. nahrazena by měla být nejen újma související s učíváním pozemku určitým způsobem (např. pro zemědělské a lesní hospodaření), ale třeba rovnej újma způsobená ^áka^em stavby či ometením podnikatelské činnosti apod. "301 Naopak před náhradami za jiné ekonomické činnosti opakovaně varoval M. Damohorský, který připomíná i pochybnosti nad tím, zda není vyplácená újma za činnosti, které by vlastník stejně nevykonával.302
299 Podrobně rozebírá KOCOUREK, T. Náhrady za omezení vlastnického práva — ekonomický nástroj ochrany životního prostředí? In: COFOLA 2010. [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2010 [cit. 4. 8. 2016]. S. 222. Dostupné z: www.law.muni.cz/ sborníky/cofola2010/hles/sborník/sbornik.pdf
300 KUSÁK, op. cit, s. 71.
301 KOCOUREK, 2012, op. cit, s. 51. Ani on však poté nedovozuje protiústavnost zákonů, které přiznávají jen dílčí kompenzace.
302 DAMOHORSKÝ, M. Ochrana přírody^ krajiny a právní řešení kompenzací ekonomických ztrát z ní vzniklých. In: JANCÁŘOVÁ, I. - SLOVÁČEK, J. (eds.). Právní aspekty odstraňování ekologických %átě%í s důrazem na staré ^átě^e a právní apekty ochrany přírody. Brno: Masarykova univerzita, 2007. Shodně v DAMOHORSKÝ, M. Několik poznámek k právnímu postavení vlastníka a podnikatele ve vztahu k ochraně životního prostředí. In: JANČÁROVÁ, 2015, op. cit, s. 25.
177
PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ: OBECNÁ ČÁST
Pro další výklad je užitečné poukázat na fakt, že újma může vzniknout vlastníkovi jednak ve chvíli, kdy bylo o omezení rozhodnuto (např. v důsledku vyhlášení aktivní zóny záplavového území se stane pozemek neprodejný, protože na něm nepůjde vůbec stavět), jednak teprve následně v důsledku dosahování menších výnosů nebo vynakládání více prostředků za jeho využívání (např. z důvodu zákazu použít mechanizaci musí statkář sekat trávu ručně, čímž jej tato činnost stojí více prostředků a může mít i menší výnos - tato újma přitom může nebo nemusí vůbec vzniknout). Opakující se újmy odvislé od skutečně provedené činnosti (nebo vynucené nečinnosti) se většinou hradí na žádost vlastníka po jejich prokázání. Naopak újmu vzniklou samotným omezením je možné nahradit jednorázovou částkou odpovídající snížení ceny věci či určenou jinak (tento přístup je však spíše výjimečný -srov § 102 StZ o náhradě za změnu územního plánu).
Od této skutečnosti pak je možné odvozovat také úvahy o tom, zda nárok na kompenzaci má též subjekt, který se stal vlastníkem věci teprve v okamžiku, kdy již věc byla omezením zatížena. V případě újmy vyvolané pouhým omezením vlastnického práva se kloníme k negativnímu závěru, neboť tato skutečnost měla být zohledněna při získání pozemku jeho nižší cenou nebo jinými podmínkami (jestli předchozí vlastník obdržel kompenzaci je přitom nerozhodné).303 Naopak újmy vznikající v důsledku změny v pokračujícím užívání věci, by hrazeny býti měly (opět je třeba mít na paměti, že se zároveň tato omezení projeví i v ceně věci - viz např. povinné snížení zjištěné ceny pozemku ve zvláště chráněném území nebo v ochranném pásmu vodního zdroje).
Náhrady poskytuje většinou stát, což vyplývá ze skutečnosti, že přínos z omezení vlastnického práva a ochrany životního prostředí má většinou společnost jako celek. V ojedinělých případech, kdy lze snadno identifikovat konkrétní osobu, která získává výhodu z omezení vlastnického práva, zákon ukládá povinnost vyplatit kompenzaci jí. Takovým příkladem jsou oprávnění uživatelé vod z vodního zdroje chráněného ochranným pásmem či vlastníci vodních děl.
Výše náhrady je běžně určována podle pravidel obsažených v prováděcích předpisech. Výše újmy, jejichž charakter nelze předem odhadnout, případně se jedná o specifické ojedinělé případy, je poté určována za pomoci znalce,
303 Výjimku by mohlo představovat dědictví a zejména pak získání pozemku v restituci (srov judikaturu). Časté bývají v zákonech také prekluzivní lhůty, v nichž je nutné nárok na kompenzaci uplatnit.
178
ČÁST I. Východiska práva životního prostředí
neboť jde o složitou odbornou otázku (pouze za předpokladu, že nedojde k dohodě vlastníka se subjektem, který má povinnost náhradu poskytnout).
S určováním výše náhrady, resp. nároku na ni, úzce souvisí okruh orgánů, které řeší případně spory. Pouze výjimečně je toto rozhodování svěřeno přímo soudům: např. u zmíněných kompenzací za omezení v ochranném pásmu vodního zdroje. Pravidlem je svěření této kompetence správním orgánům, přičemž však vlastník má možnost poté jejich rozhodnutí napadnout u soudu. Ačkoliv o náhradě rozhodují správní orgány, tak soudní přezkum provádí soudy civilní, neboť, jak uvedl zvláštní kompetenční senát v případě nároku na náhradu za ztížení lesního a zemědělského hospodaření, „je tento svou povahou nárokem občanskoprávním. Rozhodování orgánu veřejné moci se totiž pZ^a~ buje především k regulaci hospodaření podle tohoto %ákona, kdežto újmy, které pňpadně £ ometení hospodaření vyniknou vlastníkům či nájemcům, mají charakter majetkový a účastníci tohoto právního vztahu jsou vůči sobe v rovnoprávném postavení. "304 Věcně je toto řešení odůvodněno většími zkušenostmi soudů s řešením majetkových sporů, které jsou v mnohém shodné.
Před závěrečným zhodnocením je nutné se zastavit i u okruhu subjektů, kterým nárok na kompenzaci náleží. Vždy je jím vlastník, v jehož majetkové sféře se újma nakonec vždy projeví. I v případě, že vlastník přenechal pozemek k užívání či požívání jiné osobě, by mělo být rozložení újmy mezi nimi (fakticky bude totiž omezen téměř vždy uživatel) předmětem jejich dohody (především nižším pachtovným). S tím není v rozporu ani možnost nájemce požádat o náhradu dle § 58 ZOPK, neboť vyplacena mu bude pouze v případě, že o ni současně nepožádal vlastník.
V poslední době je diskutovaným problémem vyplácení náhrad za omezení na pozemcích ve státním vlastnictví, což výslovně připouští zákon o ochraně přírody a krajiny, přičemž možnost státních podniků či nájemců nárokovat kompenzaci potvrdily i soudy.305 Opakovaně byly předloženy návrhy zákonů, které měly tuto možnost zrušit, zatím však neúspěšně. Jelikož exkluzivita státního vlastnictví je odůvodněna zejména šetrným (tudíž případně ekonomicky méně výhodným) hospodařením státu jako vlastníka, je zřejmě
304 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 17. 2. 2009, č. j. Konf 10/2008 — 15.
305 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3837/2011.
179
PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ: OBECNÁ ČÁST
na místě, aby se kompenzace nevyplácela ani pachtýřům těchto pozemků (v praxi se tak nepostupuje), ani státním podnikům a jiným subjektům, které na půdě hospodaří.306 Se ztrátou nároku na náhradu nesouhlasí zejména státní podnik Lesy ČR, který argumentuje zhoršením postavení na trhu ve srovnání se soukromými vlastníky, závěry soudů konstatující možnost se náhrady dnes domáhat i skutečností, že náhrady fungují jako regulační mechanismus, protože nutí orgány ochrany přírody k racionálnímu počínání a hledání jiných nástrojů k ochraně přírody.307
Posuzování, zda jde o tzv pravé omezení s nárokem na náhradu, nebo „pouze" o omezení vyplývající z povahy vlastnického práva je složité a nejednoznačné. Je proto běžné, že se názory v této věci liší.308 Diskuze se vedou zejména o omezeních způsobených územně plánovacími dokumentacemi, vyhlášenými záplavovými územími či chráněnými ložiskovými území, kde zákonodárce náhradu nepriznáva. Společné pro tuto skupinu je skutečnost, že není omezeno běžné hospodaření na pozemku, ale není připuštěna lukrativnější stavební činnost. Nabízí se ve shodě s prezentovanými názory označit úpravu náhrad za nekoncepční, nekonzistentní či nejednotnou.309 To by však bylo poněkud laciné. Ujmy vznikající z omezení běžných činností při využívání území či objektů kompenzovány jsou, aniž by vyvstaly větší spory, které by byly způsobeny nedostatečnou právní úpravou.310 Zůstává pak otázkou, zda je vhodnější detailně upravit pravidla pro vyplácení náhrady nebo volbu konkrétního řešení přenechat dotčeným subjektům a orgánům, které jejich spory rozhodují. Přes řadu publikovaných prací, zůstává ještě mnoho k dalšímu zkoumání. Považujeme proto za vhodné připomenout jak výzvu M. Damohorského k serióznímu rozboru této materie právníky, ekonomy a biology, tak jeho připomenutí často opomíjeného faktu, že pokud
306 Shodně STEJSKAL, op. cit, s. 325.
307 Srov. Stanovisko Dozorčí rady státního podniku Lesy CR ze dne 24. 3. 2016 či projevy P. Bendla a J. Zahradníka v prvním čtení návrhu zákona. Sněmovní tisk č. 739.
308 Nehledě na spory při určování konkrétní výše újmy což představuje již spíše ekonomickou otázku, jejíž rozbor výrazně přesahuje prostor i smysl této kapitoly.
309 KUSÁK, op. cit, s. 77 a KOCOUREK, 2012, op. cit, s. 56.
310 Poskytování náhrad na státních pozemcích je otázkou politickou, škody hrazené kormo-ránem odbornou a i s náhradou škod na rybách v rybářských revírech si rozhodovací praxe soudů úspěšně poradila. Navíc je možné nárokovat náhradu přímo na základě čl. 11 odst. 4, není-li nárok na náhradu přímo v zákoně (srov též usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120 ve vazbě na § 102 StZ).
180
ČÁST I. Východiska práva životního prostředí
se kompenzují pozitivní externality, tak je třeba důsledně také internalizovat externality negativní.311
6.4    Soukromoprávní prostředky ochrany životního prostředí
Zpravidla se uvádí tři nej významnější ekonomické myšlenkové směry, které se systematicky zabývají jednáním člověka ve vztahu k přírodním zdrojům: environmentálni ekonomie, ekologická institucionální ekonomie a tržní přístupy k ochraně životního prostředí.312 Všechny výrazně akcentují význam vlastnických práv a tedy také od nich odvozených institutů pro ochranu životního prostředí.
Environmentálni ekonomie předpokládá, že trh je schopen zajistit rovnováhu mezi užitím a ochranou přírodních zdrojů, pokud by byly vždy předmětem vlastnictví. Poměrně výrazně vychází tento směr z tzv Coasova teorému, podle kterého není důležité, zda jsou vlastnická práva na straně poškozovaného nebo znečišťovatele, protože teoreticky bude vždy dosaženo stejné úrovně znehodnocení životního prostředí, pouze kompenzační platba půjde opačnými směry.313 Současně je třeba vždy porovnat užitek získaný znečištěním životního prostředí a ztrátu, kterou znečištění životního prostředí způsobí.314 Pro fungování trhu jsou však nutné co nejmenší transakční náklady. Proto by právo mělo vytvořit prostředí, kde bude vyjednávání mezi znečišťovatelem a poškozeným co nejjednodušší. Toho může být dosaženo např. jednoznačnými a převoditelnými vlastnickými právy.315
Vlastnictví akcentuje také ekologická institucionální ekonomie. Podle ní je sice soukromé vlastnictví ze své podstaty nevhodným režimem správy pro komplexní ekosystémy (za nej vhodnější považuje komunitní
311 DAMOHORSKÝ, 2007, op. cit, s. 27.
312 Úvod do environmentálni ekonomie a politiky. S. 6-11. [online] [cit. 25. 9. 2013] Dostupné z: http://kezp.vse.cz/wp-content/uploads/2011/05/Uvod_do_env_ekono-mie_a_politikyl.pdf
313 SAUER, R Základy ekonomiky životního prostředí I. Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 2008, s. 86.
314 HAZLETT, T. W Lookmg For Results. Reason, 1997, č. 1. [online] [cit 25. 9. 2013] Dostupné z http://reason.com/archives/1997/01/01/looking-for-results. Coase v rozhovoru zdůrazňuje, že lidé neznečišťují s radostí, ale protože je to levnější metoda, jak provést určitou činnost.
315 FARNSWORTH, W Ugal Analyst: A Toolkit for Thinking About the haw. Chicago: University of Chicago Press, 2007, s. 79.
181
PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ: OBECNÁ ČÁST
vlastnictví),316 s odkazem na obecně známý příklad tragédie obecní pastviny (Tragédy of the Commonšf11 však odmítá volný přístup uživatelů ke zdrojům.
Poslední z uvedených směrů považuje, jak již samotný název naznačuje, za nezbytnou podmínku pro fungování trhů v oblasti životního prostředí vymezení individuálních vlastnických práv k přírodním zdrojům, jejich garanci v dlouhém období a volnou převoditelnost. Znečištění životního prostředí má být zabráněno prostřednictvím žalob poškozených vlastníků, byť se uznává, že je to v praxi mnohdy obtížné: překážkou je zejména prokazování příčinné souvislosti mezi škodou a jednáním konkrétního původce znečištění a vyčíslování výše škody. Obdobně jako environmentálni ekonomové jsou zastánci tohoto přístupu přesvědčeni, že přírodní zdroje se přesouvají do vlastnictví těch, co si jich nejvíce cení. Tj. např. na roveň využívání pozemku k těžbě lze postavit jeho konzervaci a nevyužívání, pokud tomuto využití přisuzuje vlastník hodnotu (důkazem tohoto jevu jsou např. soukromé přírodní rezervace).318
Přestože je s výše uvedenými tezemi polemizováno a jsou uváděny přesvědčivé argumenty, které je zpochybňují, představují stále legitimní přístup k volbě prostředků na ochranu životního prostředí. Navíc jak připomíná D. Farber, stejně jako není dokonalý trh, nejsou dokonalé ani vládní zásahy (tj. právní předpisy).319 Soukromoprávní prostředky jsou tedy sice především doplňkem veřejnoprávní metody regulace, ale stále jsou použitelné k ochraně životního prostředí, což dokládá mj. již výše zmíněný environmentálni výklad Úmluvy ESLP
6.4.1     Souhlas vlastníka s činností
Jednou z podmínek pro provedení aktivity na pozemku je oprávnění k němu: nejčastěji v podobě věcného práva. Jen v omezeném počtu případů lze toto právo získat proti vůli vlastníka (tj. vyvlastnením). Nutnost získat
316 Úvod do environmentálni ekonomie a politiky. S. 38.
317 Ten však jako nepodložený kritizuje například PERELMAN, M. Perverse Economy: The Impact of Markets onpeople and the TLnvironment. New York: Palgrave Macmillan, 2003, s. 73, který např. na vyhynutí holuba stěhovavého dokládá, že trh není schopen zajistit trvale udržitelné nakládání s přírodními zdroji.
318 RUHL, J. B. a kol: The Taw and Policj of Ecosjstems Services. Washington: Island Press, 2007, s. 94.
319 FARBER, D. A. Of Coase and the Canon. In: BALKIN, J. UgalCanons. New York: New York University Press, 1999, 443 s., s. 191. ISBN 9780814709030.
182
ČÁST I. Východiska práva životního prostředí
vlastnické právo nebo se jiným způsobem domluvit s vlastníkem na využití jeho majetku lze proto považovat nejen za zvýraznění významu soukromého vlastnictví, ale také za uznání práva obyvatel rozhodovat o stavu životního prostředí. S tímto východiskem předložila ostatně vláda zákon 498/2012 Sb., kterým byla zrušena možnost vyvlastnení za účelem těžby vyhrazených nerostů. Podle vlády bylo tímto zákonem sledováno dosažení legitimního a veřejností široce podporovaného cíle spočívajícím v zajištění vyšší míry proporcionality mezi ochranou veřejného zájmu (těžba nerostů) na jedné straně a vlastnickými právy a dalšími chráněnými obecnými zájmy jako např. ochraně životního prostředí a krajiny na straně druhé.320 Ustavní soud návrhu na zrušení tohoto zákona z procesních důvodů nevyhověl. Lze tak uvést pouze výňatek z odlišného stanoviska soudkyně K. Simáčkové, podle níž měl „Ústavní soud jako ochránce nákladních práv a svobod jednoznačně vyjádřit ten ná^or, ^e %ákonu vytýkaná absence institutu vyvlastnení rozhodně nemůže být nikdy rozporná s ústavním pořádkem. Stát přece mů^e dbát o šetrné využívání svých pňrodních %drojů a chránit svépňrodní bohatství, i kdy% nebude vyvlastňovat soukromý majetek ve prospěch %ájmůjiných soukromých subjektů, tedy zbavovat majetku vlastníky pozemků ve prospěch těžebních společností, yi vlastníci, kteří si přejí ponechat své vlastnictví a brání se vyvlastnení (prováděnému ve prospěch jiných soukromých osob) ä kteň poradují dostatečnou finanční satisfakci %a své vlastnictví, nemohou být přece obviněni %e ^neu^ití svého vlastnického práva. "321
Vlastníci pozemků tedy mají právo těžbu či jinou činnost na svých pozemcích neumožnit, byť mnohdy bude nutné, aby tento postoj zaujalo více vlastníků současně. Právo veta bylo však zároveň kritizováno, když bylo označeno jako porušení čl. 11 odst. 1 Listiny, protože znemožňuje vlastníkovi nerostů (tj. ČR) užívat svého majetku. Zároveň podle kritiků vznikla možnost zneužití vlastnictví pozemků na úkor vlastníka nerostů a vytvořil se prostor pro spekulace a vydírání.322
320 Příloha k usnesení vlády ČR ze dne 3. 7. 2013 č. 524. [online] [cit. 25. 9. 2013] Dostupné z www.vlada.cz
321 Odlišné stanovisko soudkyně K. SIMÁČKOVÉ k usnesení Ústavního soudu 2e dne 5. 8. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 26/13.
322 GERLOCH, A., MAKARIUS, R. Zákon č. 44/1988 Sb. přestal být horním 2ákonem. Čtvrtletník Okresní hospodářské komory Most. 2012, č. 4, s. 42—43.
183