Obsah kapitoly

---

4.6 Legislativní proces

Základní pravidla, kterými se řídí zákonodárné orgány, jsou ustanovena v druhé hlavě Ústavy České republiky. Další pravidla lze nalézt v Jednacím řádu Poslanecké sněmovny – zejména v jeho části dvanácté a čtrnácté (viz zákon č. 90/1995 sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů); případně v Jednacím řádu Senátu – zejména v části sedmé až čtrnácté (viz zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů). Tato pravidla regulují postup při projednávání a schvalování zákonů, soustředí se tedy na postupy, kterými návrh právního předpisu získá platnost.

Proces a forma vzniku návrhu (návrhu, který je následně projednán Parlamentem) jsou popsány v Legislativních pravidlech vlády. Legislativní pravidla vlády popisují pracovní postup při formulování nového zákona, určují základní obsahové náležitosti návrhu, včetně požadavků na přehlednost, jednoznačnost, srozumitelnost, a jazykovou a stylistickou bezvadnost. [čl. 2, odst. 2 písm. d) LPV].

Zaměříme-li se na proces tvorby práva (konkrétně zákona) schematicky, identifikujeme (obvykle) šest fází:

1. vytvoření věcného záměru právního předpisu (zákona);
2. příprava návrhu právního předpisu (zákona);
3. projednávání návrhu;
4. schvalování návrhu;
5. promulgace případně podepisování;
6. publikace.

Poslední dvě fáze jsou administrativní, při nichž k vytváření nedochází (nemají kreační povahu). Přesto se jedná o fáze předepsané (podepisování) či nezbytné (publikace). V každé fázi vzniku se právní předpis stává více a více daným a jsou s ním spojené určité následky (přestože není právně závazný). Teprve poslední fáze bezprostředně vede ke vzniku právního předpisu. Poté, co proběhnou všechny fáze, můžeme mluvit o tom, že vznikl nový právní předpis.

Inicializace legislativního procesu (v užším slova smyslu, tedy v případě tvorby zákonů) leží na subjektech nadaných legislativní iniciativou (mohou předložit návrh zákona). Podle Ústavy mohou návrhy zákonů předkládat: poslanec, skupina poslanců, Senát, zastupitelstvo kraje, nebo vláda. Legislativní proces (vznik zákona), který je ve svém úhrnu nejdelší, probíhá v případě, kdy je navrhovatelem vláda, protože ta je vybavena dostatečným aparátem, který umožní zvládat náročnou přípravu zákonů.

Vypracování věcného záměru právního předpisu je zahájením legislativního procesu po obsahové stránce. Věcné záměry vypracovávají ministerstva nebo jiné orgány státní správy a postupují je vládě. Záměr má vysvětlit charakter změny či obrysy nové úpravy a jejich význam, jak z pohledu systematicky právního, tak z pohledu věcného. Věcný záměr by měl představovat důkladný popis předpokládaných změn a analýzu jejich dopadu do právního řádu. Důležitou součástí je zdůvodnění, proč je nezbytné nový právní předpis vytvořit a nesetrvat u dosavadního způsobu řešení (které je vždy tím preferovaným). Věcný záměr by měl být sestaven jasně a jednoznačně, aby všem potenciálním adresátům (včetně subjektů s legislativní pravomocí) bylo jasné, proč je nutné měnit právní normy.

Ve všech fázích, ve kterých dochází k tvůrčí činnosti (tedy něco vzniká, něco se vytváří) je důležité, aby se k návrhu (nebo k věcnému záměru) vyjádřily relevantní subjekty. Právní předpis, který z legislativního procesu vzejde, bude vyvolávat následky u různých lidí a různé orgány veřejné moci se budou zabývat jeho (autoritativní) aplikací. Proto by mělo platit, že pro společenské nástroje takového rozsahu, jakým disponuje právo, je nezbytné, aby se jejich návrhu vyjádřilo co nejvíce osob, a tím se co nejvíce vyloučily případné chyby.

Po vytvoření věcného záměru dochází k připomínkovému řízení. Věcný záměr je předložen dalším subjektům státní správy i samosprávy a ostatním možným zainteresovaným skupinám, jako jsou např. profesní či nevládní sdružení nebo i soudy. Jde o první kontrolu, ve které by mělo dojít k odstranění potenciálních třecích ploch, odhalení možných problémů, které by mohla úprava vyvolat. Po vypořádání připomínek je věcný záměr předložen vládě k projednání. K tomu je přiložena předkládací zpráva, která mimo jiné popisuje dosavadní postup legislativních prací, včetně vypořádání připomínek.

Následuje další fáze procesu, ve které legislativci zpracovávají návrh zákona (nebo právního předpisu; říká se mu paragrafové znění), který opět podstupuje proces připomínkování. Až jsou vypořádány všechny případné připomínky, schválí návrh zákona vláda, a předloží jej k projednávání do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, konkrétně k rukám jejího předsedy. Ten jej postoupí Organizačnímu výboru a současně jej pošle poslancům a poslaneckým klubům, a pokud není navrhovatelem vláda, tak také vládě, k vyjádření.

Organizační výbor navrhne příslušný výbor, který bude mít projednávání zákona ve sněmovně na starosti, doporučí návrh k zařazení do programu schůze a určí zpravodaje (z poslanců) pro první čtení. Čtení zákona představuje základní proceduru v procesu přijímání zákonů, protože tímto způsobem se otevírá prostor pro racionální diskurs a představení i menšinových názorů. [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.] Čtení zákona proběhne v Poslanecké sněmovně třikrát. Z vnějšího pohledu se nejdůležitějším jeví druhé čtení, v němž mohou jednotliví poslanci uplatňovat své pozměňovací návrhy. Následně, na konci třetího čtení, sněmovna hlasuje o pozměňovacích a jiných návrzích k projednávanému zákonu a o usnesení, ve kterém vyslovuje souhlas s návrhem zákona. Pokud jej vysloví, pak je návrh postoupen Senátu Parlamentu ČR, kde se odehraje obdobný postup. Senát může návrh předložený Poslaneckou sněmovnou schválit, může se do třiceti dnů k návrhu nevyjádřit (což zakládá nevyvratitelnou domněnku souhlasu), což má stejné důsledky jako přijetí usnesení se návrhem nezabývat (v tomto případě samozřejmě není potřeba čekat na uplynutí třiceti dnů a celý proces se tím může zkrátit). V těchto případech se postupuje, jako by byl návrh Senátem přijat. Pokud Senát návrh zamítne, nebo vrátí Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, sněmovna o něm znovu hlasuje; nyní ale musí být návrh přijat nadpoloviční většinou všech poslanců (nikoli pouze nadpoloviční většinou přítomných). Tím končí zásadní část legislativního procesu, po kterém následuje podpis nového zákona prezidentem republiky.

Prezident republiky má právo vrátit přijatý zákon (s výjimkou zákona ústavního), s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen. Tomuto vrácení říkáme veto a jedná se o veto suspenzivní, protože Poslanecká sněmovna může setrvat na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců.

Celý proces tvorby končí publikací zákona (právního předpisu) ve Sbírce zákonů. Teprve v té chvíli se z návrhu zákona stává zákon, který se již navždy stane součástí struktury právních předpisů. I ve chvíli, kdy je zákon zrušen nebo pozměněn, stále zůstává součástí historie, která musí být dohledatelná, čitelná a zaznamenaná.

Promulgace

V souvislosti s přijímáním právních předpisů (nejčastěji zákonů) se setkáme s pojmem promulgace. Lze se setkat s názorem, že promulgace je synonymem pro publikaci, tedy pro vyhlášení (zveřejnění) právního předpisu. (Krejčí 1926: 214) Její skutečný význam však může být i jiný. Promulgace je spojována s podepisováním zákona a vyjadřuje jeden ze způsobů zkoumání a ověřování správnosti přijatého právního předpisu. (Krejčí 1926: 213). To znamená, že podepisující osoba (kterou bývá obvykle prezident republiky) zkoumá, zda byly splněny všechny formální podmínky přijímání právního předpisu, včetně toho, zda podoba, která má být publikována je skutečně tou, která byla schválena. Podle profesora ústavního práva a předsedy jedné z protektorátních vlád Jaroslava Krejčího (1892-1956) je promulgace spojena s podpisem schválených zákonů prezidentem republiky, který jím stvrzuje zákonnost legislativního procesu a pravost zákonného textu. (Krejčí 1930: 169)

Tento význam promulgace je odlišný od významu spojeného s původem slova: latinský výraz promulgare znamená vyhlásit nebo uveřejnit. (Weyr 1926: 28). Podle lex Caecilia Didia (98 př. n. l.) musel být návrh zákona zveřejněn 24 dní před konáním lidového shromáždění: toto ohlášení se nazývalo promulgatio legis. (Heyrovský 1927: 17) Původně tedy směřovala k vyhlašování, a teprve od Velké francouzské revoluce je spojována s ověřováním textu vyhlašovaného právního předpisu. Institut promulgace nemusí být v právním řádu přítomný a podpis může mít legitimizační funkci, či vyjadřuje vzetí na vědomí. Byť je to jeden krok v procesu tvorby práva, je to krok možný, nikoli nutný. (Petržíla 1927: 220)

Institut promulgace je jeden z dobrých příkladů toho, jak se může vyvíjet význam některých pojmů (od původního vyhlašování až po ověřování), nejednotnosti nahlížení (je to ověřování, není to ověřování) a jedné z interpretačních technik, která říká, že pokud jsou v právu (typicky v textu právního předpisu) použita synonyma, která v obecném jazyce mají stejný význam, jejich právní význam musí být odlišný (z tohoto pohledu je nutné odlišovat publikaci a promulgaci).