Hlavním
důvodem předložení vládního návrhu novely zákona o svobodném přístupu k
informacím byla nutnost zavést do našeho právního řádu směrnici
Evropského parlamentu a rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003,
o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Směrnice stanoví
minimální požadavky na poskytování informací veřejnou správou široké
veřejnosti. Má zajistit jejich spravedlivé, průhledné a nediskriminační
poskytování.
Novelu
připravilo Ministerstvo informatiky. K přípravě pozvalo jako
externího oponenta spoluautora zákona a poradce v této oblasti
Oldřicha Kužílka.
MIČR
navrhlo a po projednání mezi resorty vláda předložila Parlamentu znění,
které vedle promítnutí evropské Směrnice obsahovalo i množství dalších
změn, vycházejících především z pětiletých zkušeností s tímto
zákonem. Některé resorty si také prosadily drastická omezení přístupu
k informacím.
Poslanecká
sněmovna odmítla všechna uvedená omezení, a naopak doplnila do normy
sadu dalších zpřesnění a rozšíření práva na informace. Zásadní byl
návrh, aby soudy mohly přímo nařídit úřadu poskytnout určitou
informaci. Sněmovna reagovala na neúnosnou praxi a nejrozsáhlejší
porušování práva ze strany úřadů, které i po prohraných soudních
sporech odepírají poskytnout informace (např. pražský magistrát dokonce
desetinásobně). Senát návrh vrátil Sněmovně s opravou některých
legislativně technických vad a s požadavkem tuto pasáž vypustit.
Sněmovna ho však přehlasovala. President poté zvažoval, zda lze zákon
podepsat, když je v něm kvůli nečekanému prodloužení legislativního
procesu jako datum účinosti uvedeno dva měsíce prošlé datum 1. ledna
2006. Nakonec se přiklonil k závěru, že zákon nabyde platnosti a
účinnosti podle zákona o sbírce zákonů, tedy až po vyhlášení (po
otištění a rozeslání ve Sbírce zákonů).
K otázce účinnosti novelizace zák. č. 61/2006 Sb. též stanovisko ministerstva informatiky.
Následuje
popis hlavních změn, seřazený podle významnosti pro usnadnění přístupu
k informacím. Celé nové znění zákona najdete v předchozím článku ZDE.
1. Soudní příkaz k poskytnutí informace
V
§ 16 zákona se v novém odstavci 4 zakotvuje postup při soudním
přezkumu. Správní soud musí přezkoumat, zda jdou dány důvody pro
odepření informace, a v případě, že takové důvody nezjistí, zruší
rozhodnutí úřadu a přikáže mu požadovanou informaci poskytnout. Jde o
princip apelační, na rozdíl od dosavadního kasačního, podle kterého
soud pouze zrušil nesprávné rozhodnutí a vrátil úřadu k novému
projednání. Tento princip absolutně selhával. Úřad nápravu většinou
nezjednal, naopak řízení neúměrně prodlužoval. To bylo v rozporu
s principem rychlého přístupu k informacím, které v čase
rychle ztrácejí svoji základní funkci při kontrole činnosti veřejných
úřadů. Ustanovení představuje nepřímou novelu soudního řádu správního,
což jistě vyvolá kritiku ze strany soudů. Váhavost a vyhýbavé rozsudky
soudů i tam, kde měly podle dosavadní úpravy vyslovit právní názor,
kterým by pak byl úřad vázán, a alarmující rozsah porušování práva ze
strany úřadů díky zneužití kasačního principu, však tuto drastickou
změnu ospravedlňují.
2. omezení úhrad
Ruší
se možnost úřadů libovolně či svévolně požadovat úhradu za tzv.
vyhledávání informací, tedy za práci úředníka. Nadále může úřad žádat
jen materiálové náklady (cena kopií, cena diskety, poštovné apod.). Pouze
v případech, popsaných jako „mimořádně rozsáhlé vyhledání“ bude
úřad moci žádat i úhradu práce, avšak jen v rozsahu, který stanoví
vláda nařízením. Zatímco dosud nevstřícné úřady zastrašovaly žadatele
úhradou práce za každou hloupost, nyní budou moci úhradu žádat jen,
pokud žádost zjevně překročí hranici běžného vyhledávání informací. I
v takovém případě bude moci použít jen umírněnou hodinovou sazbu.
Dalším opatřením proti obstrukčnímu zneužívání úhrad je výslovná
povinnost předem oznámit žadateli výši úhrady i způsob, jakým byla
vyčíslena. Pokud tuto povinnost úřad nesplní, ztrácí na úhradu nárok.
3. příjemci veřejných prostředků
V nově
doplněném § 8b se zakotvuje povinnost zpřístupnit základní osobní údaje
(jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt) o
osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky,
s uvedením výše, účelu a podmínek jejich poskytnutí. Ustanovení se
netýká oblasti sociální, zdravotní péče apod. Snižuje se tak možnost
úřadů neoprávněně odepírat informace s odkazem na osobní údaje
tam, kde to není na místě.
4. vyjasnění vztahu ke zvláštním zákonům, ochrana soukromí
Dosavadní
úprava sváděla nevstřícné úřady k překroucenému nadřazení
zvláštních zákonů a k odepření informací s odkazem na ně, a to i
navzdory mnohočetným rozsudkům. Nyní se však jasně stanoví, že jedinou
zvláštní úpravou, která má přednost před zákonem č. 106/99 Sb., je
taková, která komplexně upravuje poskytování informací, zejména
vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt,
opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací. Takových úprav je
jen několik: pro informace o životním prostředí, pro informace
z katastru nemovitostí, pro svazky bývalé StB a pár dalších
výjimek. V žádném případě tedy nelze odepírat informace kvůli
stavebnímu zákonu nebo správnímu řádu, jak to mnohdy úřady činily. Do
zákona se zároveň v ustanovení § 8a v mírně pozměněném znění vrací
původní úprava chránící soukromí fyzických osob a osobní údaje, která
platila do r. 2001. Nyní je jasně stanoveno, že se neposkytují ty
informace, o kterých to nepřipouští buď zákon o ochraně osobních údajů,
anebo občanský zákoník v ustanoveních o ochraně soukromí. Při
vyřízení žádosti se ale postupuje režimem podle zákona o svobodném
přístupu k informacím.,
5. zpřesnění a zúžení ochrany obchodního tajemství
Zatímco
dosud znění zákona svádělo k výkladu, že k odepření informace
postačí pouhé její označení za obchodní tajemství, novelizace
zpřesňuje, že důvodem může být jen to, že informace opravdu představuje
obchodní tajemství. Znamená to tedy, že úřad musí aktivně tuto věc
prozkoumat a doložit, a to včetně označení osoby, která vykonává práva
k uvedenému předmětu ochrany. Zároveň se rozšířil okruh informací
o používání veřejných prostředků, které se výslovně poskytnou, i kdyby
byly obchodním tajemstvím. Snižuje se tak možnost zneužití obchodního
tajemství k neoprávněnému odepírání informací.
6. možnost kontrolních orgánů zveřejňovat výsledky kontrol
Formulačně
se upřesnila povinnost různých kontrolních a dohledových orgánů, jako
je potravinářská či zemědělská inspekce, Nejvyšší kontrolní úřad apod.,
poskytnout informace o provedených šetřeních a především jejich
závěrech. Konkrétně se uvádí, že tyto orgány poskytnou ty informace,
které při plnění těchto úkolů vznikly jejich činností. Poskytnou tedy
například informace o udělení sankcí, závěry kontroly atd.
7. poskytování pravomocných rozsudků
Některé
soudy se dosud bránily poskytovat pravomocné rozsudky. Zákon jim to
nyní výslovně umožňuje. Rozsudkem se samozřejmě myslí i odůvodnění.
Musejí však být vypuštěny chráněné osobní údaje či informace o soukromí
fyzických osob.
8. nový § 16a, který upravuje stížnosti na postup
V době
vniku zákona (1998-9) neznal správní řád ochranu proti nečinnosti.
Proto zákon chránil žadatele před nečinností a dalšími obstrukcemi tak,
že umožňoval téměř za všech situací další postup směrem k soudu
(tzv. právní fikce záporného rozhodnutí při nečinnosti). Nenabízel však
ochranu proti neoprávněnému požadavku na úhradu a některým dalším
fintám. Nyní se koncepce ochrany žadatele zásadně mění: je doplněn o
nový § 16a, který upravuje stížnosti na postup při vyřizování žádosti o poskytnutí informace. Stížnostního
postupu budou moci využít žadatelé, zejména v případě nečinnosti
povinného subjektu a nesouhlasu se stanovenou výší úhrady za
poskytovanou informaci. Nadřízený orgán, v jehož kompetenci je
řešení stížnosti, bude oprávněn buď o poskytnutí informace rozhodnout
sám, nebo přikázat povinnému subjektu, aby ve stanovené lhůtě informaci
poskytl. Bude moci nařídit změnu výše úhrady nebo ji sám změnit.
Časový
průběh vyřízení stížnosti by podle našeho rozboru neměl být delší než
dosavadní postup při nečinnosti úřadu cestou odvolání proti fiktivnímu
zápornému rozhodnutí.
9. informace, které úřady poskytly žadatelům, zveřejní též na webu
Mezi
povinně zveřejňované informace se zařazují i ty, které úřad poskytl
individuálním žadatelům. Úřad je zveřejní do 14 dnů. Zavádí se tak
mechanismus, který na jedné straně snižuje zátěž úřadů, když
potencionální žadatel může nejdříve zjistit, zda se na to neptal již
někdo před ním, a na druhé straně působí velmi instruktivně ke zvýšení
zájmu veřejnosti o veřejné záležitosti – vědět, o co se zajímá někdo
jiný, může otevřít širší diskusi.
10. Výroční zpráva o poskytování informací se doplňuje o další náležitosti
Nejvýznamnější
novinka ve výroční zprávě je výčet nákladů, které povinný subjekt
vynaložil na soudní řízení ve věci poskytování informací. Toto
ustanovení by mělo podrobit veřejné kontrole situace, kdy úřad raději
plýtvá veřejnými prostředky na prohrané spory, než aby poskytl
informaci. Dále se bude uvádět počet zamítavých rozhodnutí (mnohé úřady
už nyní uváděly dobrovolně), počet stížností podaných na postup při
vydávání informací a výčet poskytnutých výhradních licencí.
11. více informací, které musí povinné subjekty zveřejnit ve svých úřadovnách a webu
V
§ 5 zákona se rozšiřuje taxativní výčet informací, které musí povinné
subjekty zveřejnit ve svých úřadovnách. Významnou novinkou jsou seznamy
hlavních dokumentů, zejména koncepční,
strategické a programové povahy, tedy tzv. metainformace, umožňující
občanům zorientovat se v tom, co vůbec lze od úřadu žádat a
seznámit se s tím. Dále jde o právní předpisy, které úřad vydává,
a také případy, kdy nadřízený orgán na základě stížnosti rozhodl o výši
úhrady. Významnou změnou je, že tyto metainforamce a právní předpisy
úřad musí zpřístupnit k nahlédnutí a umožnit okopírování, a
současně zveřejnit na internetu. Například vyhlášky obce na webu se
tedy přesouvají z oblasti dobrovolně zveřejňovaných mezi povinně
zveřejňované.
12. zveřejnění cestou portálu veřejné správy
Povinnost
zveřejňovat na internetu jak dosavadní informace (např. o popis své
organizační struktury, všechny veřejně přístupné registry, evidence,
seznamy nebo rejstříky) i nově zavedené povinné informace (např. své
právní předpisy) splní úřad tím, že je bez zbytečného odkladu
zpřístupní správci portálu veřejné správy nebo mu je předá.
Ministerstvo informatiky stanoví vyhláškou strukturu zveřejňovaných
informací a technické požadavky na zpřístupňovaná data.
13. formát a jazyk informací, včetně volného formátu
V
§ 4 zákona se podrobně upravují požadavky na formát a jazyk informací
poskytovaných jak zveřejněním, tak i na základě žádosti. Cílem je vyjít
vstříc požadavkům žadatele. Zákon nyní jasně stanoví, že každé
zveřejnění informace na webu musí být provedeno ve volně dostupném
formátu. Úřady by již tedy neměly omezovat občany tím, že zveřejní
informace například v zakódovaném formátu pdf, který neumožňuje
s informací běžně dál pracovat (např. kopírovat). Dále se výslovně
uvádí, že informace se poskytuje v takovém formátu, o jaký žadatel
požádal. Pouze při neběžných situacích, kdy by to bylo nepřiměřenou
zátěží, poskytne úřad informaci v jiném než požadovaném formátu.
Zároveň se stanoví preference poskytování informací elektronicky.
Nebude tedy nadále možné bezdůvodně odmítnout zaslat informaci e-mailem
s tím, že bude zaslána poštou.
14. upřesnění pojmu informace
Do
§ 3 zákona se doplňuje zpřesnění pojmu informace (nejde však o definici
pojmu). Stanoví se, že za inforamci se považuje jakýkoliv obsah nebo
jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči,
zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého
v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo
audiovizuálního. Toto ustanovení by mělo odstranit obstrukční praxi
některých úřadů odepírat zvukové či obrazové záznamy
s odůvodněním, že nejde o informaci. Současně se výslovně stanoví,
že informací nejsou počítačové programy.
15. preferenci elektronizace
V mnoha
ustanoveních se nyní preferuje elektronizace režimu poskytování
informací. Ponechává se však (oproti původnímu vládnímu návrhu) možnost
žádat o informaci i jinak, pokud elektronickou formu žadatel neovládá.
16. změny v procesu vyřizování žádosti
mění
pravidla poskytování informací v návaznosti na poznatky získané z
dosavadní aplikační praxe zákona o svobodném přístupu k informacím.
17. podávání žádosti
Při
podání žádosti se nově požaduje, aby bylo zřejmé, že se žadatel domáhá
poskytnutí informace podle tohoto zákona. Zároveň pro elektronické
podání žádosti se stanoví, že musí být zasláno na adresu elektronické
podatelny, nikoli například na adresu jednotlivého úředníka. Odliší se
tak případy, kdy je otázka směrem k úřadu položena například
v diskusním fóru na webu úřadu nebo jen při komunikaci
s jednotlivým úředníkem. Na takové případy pak úřad nemusí
reagovat postupem dle zákona. Nově se také požaduje uvést jméno,
příjmení, datum narození, adresu místa trvalého pobytu nebo, není-li
přihlášena k trvalému pobytu, adresu pro doručování (včetně
elektronické adresy). Ovšem i když některé z těchto údajů chybí
(např. datum narození), je úřad povinen žádost řádně vyřídit.
18. vyřizování písemných žádostí o poskytnutí informace
zůstává
prakticky stejné. Prodlužuje se pouze lhůta, v níž má úřad sdělit
žadateli, že žádost se nevztahuje k jeho působnosti, ze 3 na 7 dnů.
19. rozhodnutí o odmítnutí žádosti
Popis
rozhodnutí se v zákonu zjednodušuje, protože se více opírá o znění
nového správního řádu. Rozhodnutí se však musí vydat do 15 dnů, a i pro
částečné neposkytnutí informace se výslovně vyžaduje rozhodnutí. Nad
rámec správního řádu se dále přidává povinnost pro případy, kdy se
odmítne poskytnout informaci kvůli obchodnímu tajemství nebo ochraně
autorského práva, uvést, čí je to obchodní tajemství či autorství. Toto
opatření opět může omezit zneužití obchodního tajemství.
20. odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti
Odvolání
se nově téměř zcela opírá o správní řád. Dosavadní 30 denní lhůta pro
předání věci k odvolacímu orgánu se však zkracuje na 15 dní.
Stejně jako dříve, odvolání musí být vyřízeno do 15 dnů, rozklad do 15
pracovních dnů. Podle našeho rozboru by se proces oproti současnému
stavu měl mírně zrychlit.
21. odvolacím orgánem pro obec je dle SŘ krajský úřad
Tím,
že se systematika opravných prostředků (odvolání, stížnost) více opírá
o správní řád, dochází i ke změně v hierarchii nadřízených orgánů
pro různé situace. Například odvolacím orgánem proti rozhodnutí obce či
jejího orgánu bude ve všech případech krajský úřad. Měl by se tak
snížit počet zamítnutých odvolání radou obce, která často potvrzuje
protiprávní odepření informace.
22. ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů
Pro
postup poskytování informací se nově ze správního řádu použijí obecná
ustanovení, vyjadřující principy dobré správy. V nich se například
uvádí: „Veřejná správa je službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly
vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným
osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.“ „Správní
orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené
poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze
úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.“ „Správní orgán umožní
dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.“ „Správní
orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů.“ „Správní orgán postupuje
tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná
nejméně zatěžuje. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy,
stanoví-li tak právní předpis. Lze-li však potřebné údaje získat z
úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená
osoba požádá, je povinen jejich obstarání zajistit.“
23. poskytování informací, na něž se vztahuje ochrana autorského práva
Dosavadní
znění (§ 11 odst. 2 písm. c) zákona neumožňovalo poskytnout informaci,
která je předmětem ochrany podle autorského zákona. Nyní to bude platit
jen u taxativně vymezeného výčtu povinných subjektů, zejména
provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání, veřejných knihoven a
kulturních a vědeckých institucí (u nich by takový postup vlastně
suploval či obcházel jejich běžnou formu poskytování, jako je půjčování
knih v knihovnách či vysílání filmů v televizi). Ostatní
povinné subjekty budou omezeny ve výdeji informací tohoto druhu, pouze
pokud by tím byla porušena ochrana práv třetích osob.
Jestliže však povinný subjekt sám vykonává práva, která mu umožňují
nakládat s informací chráněnou podle autorského práva, pak je
povinen tuto informaci poskytnout. Způsob poskytování informací
tohoto druhu upravuje jednak nově doplněné ustanovení § 14a zákona o
licenční nebo podlicenční smlouvě a v ostatním autorský zákon (viz
čl. I body 25, 28 a
39 návrhu). V zásadě to znamená, že úřad uzavře se žadatelem
smlouvu o poskytnutí těchto autorsky chráněných informací. Obsahem
smlouvy bude zpravidla požadavek, aby žadatel tyto informace dále
nešířil komerčně (ku svému zisku). Úhrada by měla být v zásadě
stejná, jako při běžném poskytování informací, tedy jen za materiálové
náklady. Zákon však připouští, aby byla požadována i úhrada,
odpovídající nákladům, které povinný subjekt vynaložil na získání
majetkových práv k autorsky chráněným informacím.
24. autorské právo pořizovatelů úředních databází
Mění
se také zákon č. 121/2000 Sb., autorský zákon. Z ochrany
autorského práva k databázi byly dosud vyjmuty databáze
představující úřední dílo, byly tedy volně přístupné. Nyní budou
autorsky chráněny. Výjimkou nadále nechráněnou budou databáze, které
jsou součástí právního předpisu. Toto omezení přístupnosti se však
vztahuje jen a pouze na poskytnutí databáze jako celku. Jakýkoliv
jednotlivý dotaz na obsah databáze autorsky chráněný není a informace
z databází musejí být poskytovány volně.
25. působnost obecního úřadu rozhodovat o poskytování informací
Dále
se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ( obecní zřízení). V zákona se
zrušuje dosavadní výlučná působnost obecního úřadu (§ 109 odst. 3)
rozhodovat v oblasti samostatné působnosti o poskytování informací
podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení bylo
matoucí. Znamená v zásadě to, že nyní o poskytování informací
budou rozhodovat obecní úřady, ale nikoli na základě zrušeného
ustanovení, ale na základě úkolu, uloženého radou či zastupitelstvem,
tak,jako každou jinou činnost, kterou má obec uložena jak
v samostatné, tak v přenesené působnosti.
26. zmocnění k vydání prováděcích předpisů a úplného znění zákona
Zákon
obsahuje zmocnění, aby byl ve Sbírce zákonů vyhlášeno úplné znění
Zákona o svobodném přístupu k informacím, aby bylo možno
s promítnutým množstvím změn přehledně pracovat. Dále se zmocňuje
vláda vydat nařízení k úhradě nákladů, a ministerstvo informatiky
vyhlášku ke struktuře povinně zveřejňovaných informací na internetu,
osnovu popisu postupů při vyřizování všech žádostí, návrhů
i jiných dožádání občanů, a formu a datový formát údajů pro
zpřístupnění nebo předání informací portálu veřejné správy.