1
Reforma veřejné správy
v ČR po roce 1989
(výsledky, problémy, trendy)
David Špaček
říjen 2007
ESF MU, spacekov@econ.muni.cz
Literatura a jiné zdroje
ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České
republice (1945 - 2004). Praha: EUPRESS 2004
Louda, T., Grospič, J., Vostrá, L. (Eds.) Modernizace veřejné
správy v Evropě a ČR, Plzeň: Čeněk 2006
www stránky
a) Ministerstva vnitra - http://www.mvcr.cz
b) Vlády - http://www.vlada.cz
c) Poslanecké sněmovny - http://www.psp.cz
d) Ministerstva informatiky - http://www.micr.cz/
e) Portál veřejné správy - http://www.portal.gov.cz
f) ePUSA - http://www.epusa.cz
g) http://www.statnisprava.cz/
i) Svaz měst a obcí - http://www.smocr.cz/
j) Asociace krajů ČR - http://www.asociacekraju.cz
...
0) Vymezení veřejné správy
ROVINA:
a) právní
b) ekonomická (veřejná ekonomie a
související disciplíny)
c) interdisciplinární (současný?)
(správně vědní?, manažerující?)
VŽDY
snaha specifikovat roli veřejné správy ve
veřejném sektoru
vztah k legitimitě (potvrzení/vyvrácení)
jejích činností
SPECIFIČNOST VEŘEJNÉ
SPRÁVY
a) veřejnoprávní charakter subjektu
veřejného spravování (tj. nositel veřejné
moci),
b) objekt správy - ,,veřejné záležitosti"
legitimované ,,veřejným zájmem",
= odvozenost cílů od funkcí státu či
územního samosprávného celku
c) zákonné založením subjektu i objektu
spravování = rule of law
JEDNA Z DEFINIC VEŘEJNÉ
SPRÁVY
1) jedem z (převážně exekutivních) institucionálních nástrojů
kontroly a regulace
2) pro účely organizace a řízení lidí a zdrojů k dosahování cílů
stanovovaných politicky + DŮRAZ NA
a) racionalitu (NPM) a také
b) potřeby stakeholders
(good governance)
Hlavní funkcí garantování (a tudíž i řízení) funkcí veřejného
sektoru.
PŘIHLÉDNOUT KE SPECIFIKŮM
a) STÁTNÍ SPRÁVY
b) SAMOSPRÁVY
 FAKTICKÉMU SYSTÉMU VEŘEJNÉ SPRÁVY
DRUHÁ ... Z DEFINIC
Stillman
(1) je exekutivní složkou státní moci (která nicméně souvisí
v důležitých směrech se složkou státní moci legislativní a
justiční)
(2) je subjektem formulujícím a implementujícím veřejné politiky
(3) je subjektem, který ve své činnosti zahrnuje významný
rozsah problémů týkajících se lidského chování a
kooperačních snah lidí
(4) je subjektem, jehož činnost může být v několika směrech
odlišována od soukromé správy
(5) je subjektem produkujícím veřejné statky
(6) je subjektem zakotveným v právu a současně subjektem
vykonávajícím právo
2
1) Předmět reformy VS
VS ORGANIZACE
FUNKCE
FINANCE
....
REFORMA
ZAMĚSTNANCI
KONTROLA
2) Vymezení reformy VS
REFORMA
= něco zlepšit, zdokonalit nebo odstranit
problémy
- mnoho aspektů (vs STRATEGIE)
(politický, právní, institucionální, technický,
finanční, sociální, psychologický ...)
- centralizace vs. dekoncentrace
a decentralizace
princip subsidiarity
a úrovně veřejné správy
- fáze: a) teoretická vs. praktická
b) přípravy vs. realizace
Terminologie
Grospič
Transformace
komplexní systémová změna veřejné správy ve všech
základních ekonomických, politických a sociálních
souvislostech
Reforma
podstatná organizační, funkční a kompetenční změna
určitého významného segmentu veřejné správy
Modernizace
- probíhá kontinuálně nezávisle na strukturálních
změnách, je spojena s ekonomizací a manažerializací
veřejné správy v postmoderních podmínkách
- diskutován vliv ekonomické liberalizace a globalizace
na veřejnou správu
Hesse: 4 fáze reformního procesu
v CEECs
a) Transformace starého právního, politického a
ekonomického řádu ve formování nových institucí a struktur
(př. pluralitní politický systém, svobodné volby, revize
obsahu veřejného sektoru)
b) Konsolidace = růst politické stability umožňující
systematický přístup k deetatizaci, privatizaci a tržnímu
hospodářství
c) Modernizace = nalezení odpovídajícího
institucionálního uspořádání a nejlepší možné praxe veřejné
moci ve všech úrovních a ve všech odvětvích
d) Adaptace = přizpůsobení se pojetí výkonného státu a
tlaku v souvislosti s přípravou na členství v Evropské unii
?RYCHLOST REFOREM A ŘÍZENÁ ZMĚNA?
3) Reforma veřejné správy ČR
OBECNÉ CHARAKTERISTIKY
součást transformace společnosti
strukturální přestavba centralizované státní správy (systém
"státní moci") v decentralizovanou veřejnou správu
změna totalitního státu ve stát demokratický
 renesance samosprávy, plurality, reálnosti voleb...
legalita + legitimita
posílení prestiže v očích veřejnosti ...
 otevřenost, průhlednost, participace
velká rychlost změny a s tím způsobené problémy v ...
ČSFR (1989 - 1992)
Nebyla přijata ústava ve formě jednoho ústavního
dokumentu.
Pro uspořádání vztahů republik důležitý
ústavní zákon č. 143/1968
(NEBYLY PŘIJATY ÚSTAVY REPUBLIK ANI ČSSR)
ústavními zákony
a) zrušen čl. 4 socialistické ústavy (1960)
Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické
třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový
svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad
dělníků, rolníků a inteligence.
b) zkráceno volební období národních výborů
c) zakotvena základní práva - LZPS (23/1991 Sb.)
d) zakotvena instituce Ústavního soudu
CENTRÁLNÍ SPRÁVA - zákon č. 2/1969 Sb.
3
ÚZEMNÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA
(1989 - 1992)
ÚZEMNÍ ČLENĚNÍ 1960 vs. INSTITUCE
základní územní správní jednotkou se stala OBEC
zákon ČNR č. 367/1990 Sb.
- odlišil státní správu a samosprávu
- hovořil o obcích, městech
a statutárních městech, a Praze
legislativou ustaven
a) JEDNOSTUPŇOVÝ SYSTÉM SAMOSPRÁVY
b) SMÍŠENÝ / SPOJENÝ MODEL VEŘEJNÉ SPRÁVY
orgány obce podobné jako dnes (DÚ 3)
obecní zastupitelstvo, obecní rada, starosta
(primátor) a zástupce starosty, komise, odbory, obecní
úřad, tajemník
ÚZEMNÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA
(1989 - 1992)
OKRESNÍ ÚŘADY
(zákon ČNR č. 425/1990 Sb.)
výkon státní správy v území "okresu" (76)
- orgány:
a) přednosta
b) okresní shromáždění
c) referáty
- v Plzni, Brně a Ostravě vykonávaly činnost OkÚ
magistráty, v Praze Magistrát města Prahy a úřady
městských částí
- jejich řízení v kompetenci vlády republiky (MV)
ČR: 1993 +
RECEPČNÍ ZÁKON - s účinností od 31. 12. 1992
zákon ČNR č. 4/1993 Sb. o opatřeních
souvisejících se zánikem ČSFR
A. ÚZEMNÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA
fungovala na základě úpravy z r. 1990
výraznou změnu pro OBECNÍ ZŘÍZENÍ znamenala až
Koncepce reformy veřejné správy z roku 1999 (DÚ 1)
na jejím základě přijat zákon č. 128/2000 Sb.
VELIKOSTNÍ STRUKTURA
ČESKÝCH OBCÍ
Počet obcí podle velikostní strukturaKraj
do
199
200 -
499
500 -
999
1000
-
1999
2000
-
4999
5000
-
9999
10000
-
19999
20000
-
49999
50000
-
99999
nad
100000
Celkem
Praha 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1
Jihočeský 243 204 80 46 30 13 2 4 1 0 623
Jihomoravský 122 200 179 92 56 14 3 5 0 1 672
Karlovarský 20 39 30 17 13 6 4 2 1 0 132
Královehradecký 123 162 88 32 21 13 6 2 1 0 448
Liberecký 37 62 58 28 15 10 2 2 1 0 215
Moravskoslezský 14 61 78 74 39 17 4 7 4 1 299
Olomoucký 51 130 99 71 33 3 6 3 0 1 397
Pardubický 118 171 89 42 15 8 7 1 1 0 452
Plzeňský 196 145 73 45 28 8 4 1 0 1 501
Středočeský 290 414 254 106 48 16 13 4 1 0 1 146
Ústecký 63 127 75 39 25 8 9 3 5 0 354
Vysočina 339 209 91 34 13 10 4 4 0 0 704
Zlínský 17 88 99 48 32 11 4 4 1 0 304
ČR (n) 1633 2012 1293 674 368 137 68 42 16 5 6248
ČR (%) 26,14 32,20 20,69 10,79 5,89 2,19 1,09 0,67 0,26 0,08 100
OKRESNÍ ÚŘADY
- i zde výrazná změna až na základě koncepce 1999
- zákon č. 425/1990 Sb. platil až do 12. 11. 2000
- 16. 5. 2000 - zákon č. 147/2000 Sb.,
o okresních úřadech - pozbyl účinnosti k 31.12. 2002
OkÚ jako ,,správní úřady,vykonávající státní správu
ve správních obvodech, které se nazývají okresy"
NADÁLE DŮLEŽITÉ FUNKCE
- přezkoumávaly rozhodnutí orgánů obcí a rozhodnutí
pověřených obecních úřadů vydaná ve správním řízení
dozor nad činností obcí
- odborná pomoc obcím
- přezkoumávaly hospodaření obcí
ORGÁNY - JIŽ BEZ OKRESNÍCH SHROMÁŽDĚNÍ
PŘEDNOSTA + REFERÁTY - BLANSKO
OKRESNÍ ÚŘADY
- JEJICH ZRUŠENÍ K 31. 12. 2002 VEDLO KE
ZMĚNĚ VE STRUKTUŘE OBCÍ
("MIKROOKRESY")
kritériem rozsah vykonávané státní správy
přinejmenším 5 typů obcí podle vymezení jejich správních
obvodů: (Exner)
a) OBCE OBECNÉ
b) OBCE S MATRIČNÍM OBVODEM
c) OBCE S POVĚŘENÝM OBECNÍM ÚŘADEM
d) OBCE SE STAVEBNÍM ÚŘADEM DO R. 2002,
OD R. 2003 OBCE S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ
e) DO ROKU 2002 OBCE S PŮSOBNOSTÍ OKRESNÍHO
ÚŘADU (Brno, Ostrava, Plzeň)
4
Obce s rozšířenou působností
- převzaly zhruba 80 % působnosti bývalých okresních
úřadů - zejména agendy:
- evidence obyvatel
- vydávání cestovních a osobních dokladů
- řidičských průkazů, technických průkazů
- evidence motorových vozidel
- živnostenské oprávnění
- výplata sociálních dávek
- sociálně právní ochrana dětí
- péče o staré a zdravotně postižené občany
- vodoprávní řízení, oblast odpadového hospodářství a ochrany
životního prostředí
- státní správa lesů, myslivosti a rybářství
- oblast dopravy a silničního hospodářství
Počet obcí I, II a III v ČR
zákon č. 314/2002 Sb.
Kraj Obcí
I
Obcí
II
Obcí
III
Praha 1 specifická obec se 22 správními obvody
Jihočeský 623 37 17
Jihomoravský 672 34 21
Karlovarský 132 14 7
Královehradecký 448 34 15
Liberecký 215 21 10
Moravskoslezský 299 30 22
Olomoucký 397 20 13
Pardubický 452 26 15
Plzeňský 501 35 15
Středočeský 1 146 55 26
Ústecký 354 30 16
Vysočina 704 26 15
Zlínský 304 25 13
Celkem 6248 387 205
VÚSC
- v době vzniku ČR ani na základě převzatého
právního řádu fakticky neexistovaly VÚSC
- v období federace navrženy 4 alternativy uspořádání
(zemská, regionální, kombinovaná a federativní)
- úst. zákon č. 1/1993, Ústava ČR - ,,kraje či země"
- v r. 1994 - Záměry vlády ČR v oblasti reformy veřejné
správy
a) do soustavy VS měly přibýt VÚSC
b) počítaly se zachováním okresních úřadů
c) vláda uvedla, že se jí nepodařilo rozhodnout
o institucionálním uspořádání SS a S na úrovni VÚSC
- ZMĚNA AŽ V R. 1997 (ú. z. č. 347/1997 Sb.)
PRÁVNÍ POSTAVENÍ ALE SPECIFIKOVÁNO
POZDĚJI
VÚSC - PROBLÉMY
- a) po přijetí zákona č. 347/1997 Sb. existovalo dvojí
platné územní vymezení krajů
b) VÚSC menší než NUTSII  ,,regionů soudržnosti"
c) otázky stanovení hranic krajů z hlediska historického
vývoje, mínění občanů, infrastruktury ...
... financování
- relevantní opět Koncepce 1999
MĚLA O ŘEŠENÍ JASNO?
ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVA (1993+)
- reforma separována od územní samosprávy
- dlouhou dobu malá pozornost
(pouze strukturální změny)
- negativní charakteristiky ústřední státní správy v
materiálech teze Centra pro sociální a ekonomické
strategie
- významnou změnou až usnesení vlády č. 619 ze dne
20. června 2001
Koncepce modernizace ústřední státní
správy se zvláštním přihlédnutím k
systemizaci a organizačnímu uspořádání
správních úřadů
Koncepce reformy ústřední správy
(2001)
- - priority
a) krátkodobé (červen 2001 - prosinec 2003):
- harmonizace vnitřní organizace ministerstev a jiných
ústředních správních úřadů
b) střednědobé (červenec 2002 - prosinec 2003):
- zvýšení efektivnosti a zlepšení koordinace při výkonu
horizontálních funkcí a procesů
- konsolidace systému ústřední státní správy
- posílení koncepční, koordinační a kontrolní úlohy
ministerstev
- zvýšení úrovně řízení v ministerstvech a jiných
ústředních správních úřadech
-  projekty Phare
5
Ústřední SS a cíle vlády 2002
- jednou programovou prioritou ,,zahájení modernizace
ústřední státní správy, jejímž cílem je zefektivnit,
racionalizovat a zvýšit horizontální koordinaci činností
veřejné správy za širšího využití moderních technologií
(elektronické veřejné správy) a manažerských metod řízení "
- Reformu a modernizaci ústřední státní správy zastřešoval
od 1. 4. 2004 do podzimu 2006 na základě rozhodnutí
vlády Úřad vlády
usnesení vlády ze dne 17. března 2004 č. 237
,,Postup a hlavní směry reformy a
modernizace ústřední státní správy
obsahující vyřešení gesce a organizačního
zabezpečení"
Plán reformy ÚSS (koncepce 2004)
koncepce rozlišuje změny dvojího druhu:
1) modernizace
- zlepšování současného systému
2) reforma
- hlubší jednorázový proces měnící nebo zásadním způsobem
upravující vlastní systém
- k tomu 5 hlavních směrů s 15 konkrétními projekty
- Vrcholným pracovním orgánem reformy je Řídící tým
reformy ústřední státní správy
- PROJEKTY A JEJICH STAV
V SOUČASNOSTI INFORMACE ZDE
(http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=7505)
VNÍMANÉ NEDOSTATKY ŘÍZENÍ
PROJEKTŮ REFORMY ÚSS
z dokumentu Úřadu vlády (2005)
1) ,,V některých úřadech stále dobře nefunguje horizontální
informovanost všech sekcí úřadu o připravovaných
projektech. Objevily se případy, že věcně příslušné odbory
se nedozvěděly o možnosti účastnit se na řešení dané
problematiky v rámci prací."
2) ,,výběr členů projektových týmů, kteří mnohdy nesplňují
určené charakteristiky a jejichž očekávání se liší od
požadavků a zadání vedoucího příslušného projektu.
Konkrétním příkladem je Projekt C.3 E-government.
Projektový tým C.3 byl oficiálně sestaven, ale úkoly tohoto
týmu řeší existující pracovní skupina Ministerstva
informatiky."
VNÍMANÉ NEDOSTATKY ŘÍZENÍ
PROJEKTŮ REFORMY ÚSS
z dokumentu Úřadu vlády
- ,,Nejzávažnější komplikací se staly časté změny vlády
v souvislosti s politickými změnami."
- Všeobecně přetrvává velmi nízké povědomí (veřejnosti, ale i úředníků)
o zahájení realizace reformy a jejích hlavních cílech.
(,,K této situaci paradoxně přispěl i fakt, že materiál k postupu a
hlavním směrům reformy byl v březnu 2004 při projednání vládou
schválen bez širší politické debaty a publicity. ")
- chybné vnímání reformy jako jednorázového procesu, který
lze implementovat jednorázovým politickým rozhodnutím
nebo legislativním opatřením
- V některých případech byly totiž materiály rozeslány
do připomínkového řízení bez předchozího projednání Řídícím
týmem.
VNÍMANÉ NEDOSTATKY ŘÍZENÍ
PROJEKTŮ REFORMY ÚSS
z dokumentu Úřadu vlády (2005)
Rizika dalšího postupu
1) Politická podpora
2) Volební období
- realizace výstupů reformy přesahuj současné
3) Podpora státních úředníků
- ,,pasivní rezistence" vůči reformním snahám v ústřední
státní správě
4) Zlepšování je zaměňováno za reorganizaci
- nedostatečná informovanost o aplikaci jiných nástrojů ,,například
moderní metody řízení a změna přístupu k řešení
problémů ve veřejné správě, a to jak v přípravě rozhodnutí, tak ve
způsobech sledování dosahovaných výsledků"
OD PODZIMU 2006 PŘEŠLY PRAVOMOCE ZPĚT
NA MV ČR (usnesení vlády č. 1232)
REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY A
ZVYŠOVÁNÍ KVALIFIKACE ÚŘEDNÍKŮ
dlouho dobu neexistoval systém řízení lidských
zdrojů
usnesení vlády č. 601/1999 Sb. ­ koncepce přípravy
EK 2001: ,,politováníhodné", že v ČR stále chybí
legislativa určující status úředníků veřejné správy předpokladem
pro úspěšné převzetí požadavků
vyplývajících z acquis communautaire
práva a povinnosti zaměstnanců dány zejména
zákoníkem práce + zákon o platu a odměně (143/1992)
Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě (vláda
schválila 2001)
poslední legislativa až v r. 2002
zákony č. 312, 218 (2009... ZRUŠEN), 2007?
6
VÝZNAMNÉ SOUČÁSTI REFORMY
KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY
a) Nejvyšší správní soud v Ústavě ČR (1993), jeho
postavení upravil až zákon č. 150/2002 Sb. s
účinností od 1. 1. 2003 - kompetence
b) Veřejný ochránce práv
- zákon č. 349/1999 Sb
c) Svobodný přístup k informacím
- zákon č. 106/1999 Sb., zák. č. 123/1998
DALŠÍ TRENDY
web Ministerstva vnitra
- Zprávy o postupu prací na reformě
- "Aktuality" odboru reformy regulace a
kvality veřejné správy
Zpráva za II. pololetí roku 2006
Motto:
Vzhledem k tomu, že v minulých letech došlo ke stabilizaci územní
samosprávy, zrušení okresních úřadů a v rámci nového územně správního
členění státu se vytvořily podmínky pro výkon státní správy v území, lze
považovat reformu veřejné správy ve smyslu zásadní systémové změny
veřejné správy za skončenou. V současnosti je žádoucí zaměřit se na
zkvalitnění a zefektivnění činnosti veřejné správy. Soustředit se na
zavádění inovativních přístupů a nových trendů organizace a fungování
veřejné správy.
Ze zprávy za 2. pololetí 2006
ZEFEKTIVNĚNÍ SE MÁ SOUSTŘEDIT NA
- zvýšení kvality regulace
- zlepšení kvality řízení a managementu v úřadech
veřejné správy
- zefektivnění řízení lidských zdrojů a vzdělávání
ve veřejné správě
- zvýšení transparentnosti a otevřenosti veřejné správy
- intenzivní využívání informačních technologií a rozvoj
eGovernmentu
"V roce 2007 bude k MV přičleněna činnost zanikajícího
Ministerstva informatiky."
...k 1. 6. 2007 (zákonem č. 110/2007)
Zpráva za II. čtvrtletí roku 2005
a) Návrh zákona o územně správním členění státu a návrh
zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím zákona o územně správním členění státu
- materiál postoupený k projednání vládě 1. června 2005
- rozpracována varianta s tzv. ,,oblastí"
- modifikovaná podoba krajů stanovených
zák. č. 36/1960 Sb. - navrženo 8
b) Problematika malých obcí
 nové formy meziobecní spolupráce (DÚ 2)
- květen 2005 - Návrh nové formy meziobecní spolupráce
tzv. Společenství obcí - na principu dobrovolného vstupu
c) Příspěvek na výkon státní správy
analýza MV - ,,vyplynulo, že u obcí s rozšířenou působností
jsou výdaje na výkon státní správy kryty z 84 % a u obcí
s pověřeným obecním úřadem z 51 %"
Další trendy
DÚ PRO VŠECHNY
- programové prohlášení nové vlády a veřejná
správa
SHRNUTÍ
SHRNUTÍ VÝVOJE REFORMY ÚZEMNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY
DÚ PRO SEMINÁŘE
1) KONCEPCE REFORMY VS V ČR
+ článek Postavení obcí a krajů ve smíšeném modelu
veřejné správy (VS 21/2007)
2) MEZIOBECNÍ SPOLUPRÁCE - NÁVRH MV
3) ORGÁNY OBCE
(konkrétní příklad - včetně doprovodných informací o obci)
4) ORGÁNY KRAJŮ
(konkrétní příklad - včetně doprovodných informací o kraji)
SKUPINA 1) SKUPINA 2)
1) B až D B až F
2) H až Kop G až Mal
3) Koz až P Mik až Slezáková, L.
4) R - XYZ Slezáková, P. až XYZ