Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 1
2) MYŠLENÍ O STÁTU A STÁT VE STAROVĚKU
Cíl studijního textu
Níže uvedený text je úvodem do teorie a praxe státu a veřejné správy, tak jak se k ní
přistupovalo ve starověku.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
Úvod
Teorie a praxe státu ve starověku je v české literatuře standardně spojována zejména
s následujícími státy - Čínou, Indií, Egyptem, Mezopotámií, Chetitskou říší, Izraelem,
Řeckem a Římem / Římskou říší. Některé publikaci se také specializují na první státy na
území střední a Jižní Ameriky apod.
Níže uvedený text
shrnuje základní znaky fungování těchto států
zdůrazňuje vybrané specifické prvky z praxe některých z nich
v některých případech spojuje praxi fungování starověkého státu s vybranými dobovými
přístupy k myšlení o státě.
Přestože mají jednotlivé státy řadu společných charakteristik, liší se (rovněž v návaznosti na
jejich historický vývoj) od sebe územním rozsahem, uplatněným systémem politické moci a
vnímáním společnosti a strukturou a rolí veřejné správy.
1. Obecné charakteristiky starověkých států
Mezi předpoklady vzniku nejstarších států jsou často řazeny následující charakteristiky
spojované také s tzv. neolitickou revolucí:
a) Usazení se člověka a postupný přechod k územní organizaci společnosti.
b) Produkující ekonomika umožnila ze stejného území získat podstatně více prostředků k
obživě.
c) Vznik zemědělství a domestikace zvířat. Ekonomika se mění z přivlastňovací na
produkující. Zemědělská civilizace, která postupně vedla k dalším dělbám práce, k
rozdělení společnosti podle společenských funkcí.
d) Dělba práce vede k nevyhnutelnosti výměny, potřeba její racionalizace vede k její
standardizaci tj. k její pravidelnosti v určitém čase a místě, vznikají „výměnná místa“, ze
kterých se postupně vyvíjejí sídla.
Postupně vzniká potřeba takto dělbou práce rozčleněnou společnost integrovat. Pro předstátní
organizaci je ale charakteristické, že výkon řídící činnosti se v ní funkčně neosamostatnil.
Řízení společnosti (veřejná moc) se v ní zatím nevyčlenilo jako samostatná společenská
funkce (druh práce). Za účelem integrovat dělbou práce rozčleněnou společnost, zabezpečit
její reprodukci, se postupně vytváří skupina lidí, která se již nezabývá ani zemědělstvím,
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 2
pastýřstvím, řemeslem, obchodem či výrobou. Zabývá se jenom řízením, jenom mocí. Moc se
tudíž vyčleňuje ze společnosti jako samostatná společenská funkce, kterou vykonává zvláštní
skupina lidí. Tento proces přitom probíhal postupně a trval několik tisíc let. V prvních
státních útvarech ve Střední Asii, v sumerských státech, byl spojen také se vznikem měst jako
středisek ekonomické výměny. Město se stalo řídícím a náboženským centrem.
Publikace, které pojednávají o charakteristikách starověkých států, se vždy věnují struktuře a
roli organizace veřejné moci, která je uplatňována v sociálně stratifikované společnosti. Tu
často podporuje jak náboženství a filozofické přístupy, tak především obsah tehdejšího práva.
První období vývoje států je spojeno s válčením rodů či států na určitém území, které
postupně vyúsťuje ve větší územní celky, na kterých má být jednotně veřejná moc
uplatňována (určitým specifikem je zde vývoj v Řecku, kterému se níže věnujeme
samostatně).
Ve struktuře státní moci stál na nejvyšším místě většinou panovník, který se často tituloval
ve vztahu k určitému bohu (buď byl považován přímo za boha, nebo jeho zástupce) vždy jako
osoba stojící nad společností na určitém území a často - podobně jako staroegyptský král majitel
státu. Kněží často učili, že král je s ohledem na svůj vztah k bohu/bohům posvátný a
královy rozkazy je nutné plnit, jako by pocházely přímo od boha. Posláním krále
ztotožněného s bohy je smiřovat protiklad řádu a chaosu a zabezpečit rovnováhu v rámci
univerza. Stát, obdobně jako celý svět, byl považován za materializaci božské myšlenky a
jako takový měl obhajovat dobro v jeho neustálém soupeření se zlem. 2. Byl rovnocenným
druhem ostatních bohů a zároveň prostředníkem mezi bohy a lidmi (Křižkovský a Adamová,
2000). Panovník byl často také nejvyšším knězem, nejvyšším vojevůdcem a soudcem.
V osobě panovníka se také soustředila veškerá moc, kterou v moderním smyslu rozdělujeme
na zákonodárnou, výkonnou a soudní. V jeho rukou byla také zahraniční politika. V některých
starověkých státech byl patrně panovník v prvních fázích jejich vývoje volen, nebo potřeboval
formální uznání šlechty či zástupců náboženství apod. Často také nebyl panovnický titul
zpočátku patrně dědičný.
Přestože formálně byl panovník nositelem jednotné moci, často fakticky řadu záležitostí
delegoval na své zástupce či vznikající úřady, nebo se opíral o odborné konzultace (zajisté i o
názory své manželky, první konkubíny apod.). Fakticky jeho vliv závisel i na jeho stáří a na
„rozložení sil“ a panovník mohl být omezován dalšími významnými skupinami - šlechtou,
armádou, kněžími. Ve starověkém Egyptě například také „mladším králem, který byl později
ještě za života ustaven spoluvladařem apod. Často měl být panovník také omezen zákony,
které sám vydával.
Specifické postavení měla v určitých vývojových etapách například ve starověkém Egyptě
královna - v případě, že nebylo mužských potomků, mohla se dcera zemřelého panovníka
stát královnou (častěji si však za manžela vzala některého velmože, který se poté stal králem).
Králova měla zvláštní postavení také ve struktuře moci chetitského státu - královna
(tavannana) zde vládla vedle panovníka a její moc a hodnost se dědila nezávisle na změnách
na chetitském trůně, takže manželka panovníka nemusela být současně i tavannanou (ta se
stala královnou až po smrti původní královny).
Velmi důležitou složkou státní moci bylo vojsko a jeho vojevůdci, kteří často získávali
významné místo ve struktuře moci a politice státu. Často se dostávali také do vedoucích pozic
postupně vznikajících panovnických rad a jeho úřednického aparátu, který vždy reflektoval
rozsah státu a jeho kulturně-hospodářský a sociální vývoj. Speciální úřednický aparát se týkal
správy panovníkova sídla (paláce), vojska, případně správy koní, zavlažovacích systémů atp.
(např. existovaly úřady jako náčelník koní, náčelník veřejných prací). Vždy mezi prvními
úředníky hrál významnou úlohu písař. S postupem času se objevují další úředníci, v jejichž
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 3
rukou se soustřeďovala správa královských statků a královského paláce, soudnictví a
organizace náboženského kultu. Počátky úřadů jsou spojovány s úředníky, kteří jsou přímým
královým pomocníkem (pobočníkem), nebo odpovědní za panovníkovi pokladnici, postupně
vznikající archivy atp. Nejvyšší úředník ustanovoval král ze své družiny a z prostředí
nejvznešenější aristokracie (nejprve rodové, následně peněžní). Vedle krále hrál ve správních
systémech starověku ústřední roli „první ministr“, který se stal hlavou správní organizace a
nástrojem její centralizace - v případě starého Egypta se nazýval vezír, v případě
mezopotámského města Lagaše např. nabunda. Nabunda měl na starosti zemědělské práce,
které souvisely se soustavou umělého zavodňování, měl pravomoci rozdělování půdy a
zemědělského nářadí, později stál v čele státního archivu a panovníkovi rady. V některých
státech měli ve správní soustavě důležité místo také veleknězové.
Například v Egyptě bylo hlavním úkolem správních úředníků bylo řídit hospodářství, zejména
zavodňovací práce. S tím souvisela celá řada dalších činností, zejména vybíraní daní a
zjišťování statistických údajů pro výpočet daní. Závislost žní na výši roční záplavy Nilu byla
poznána již v nejstarších dobách. Na základě statistických záznamů bylo možné tedy přesně
předem stanovit úrodu. Proto všechna pole byla s největší přesností změřena, údaje zaneseny
do podrobných katastrů a zároveň s údaji o výši záplav zaslána ústřední správě k vypočtení
příslušné dávky. Kolem roku 2850 před n. 1. bylo zavedeno i sčítání dobytka každým druhým
rokem. Za XII. dynastie (2000 př.n.l) byla zavedena i daň z hlavy. Z této doby se nám
zachovaly úřední seznamy členů jednotlivých domácností. O preciznosti těchto seznamů
svědčí jejich dokonalá systematika. Osobní jména končila v staroegyptském písmu vždy tzv.
determinativem, tj. značkou, která blíže určovala, zda jde o mužské nebo ženské jméno, a zda
jde o osobu dospělou nebo dítě. Takže úředníci na první pohled mohli zjistit kolik mužů, žen
a dětí má každá domácnost. U těhotných žen dokonce psali zvláštní značku, takže úřady měly
přehled i o přírůstcích obyvatelstva. K těmto účelům vznikl i zvláštní úřad označovaný „úřad
pro to, co mají lidi dávat" neboli úřad dávek.
Síla krále a jeho byrokracie ovlivňovala také míru skutečně samosprávy v území, které tvořilo
součást říše, zejména v těch místech, které byly vzdáleny od centra panovnické vlády.
Ve společnosti jsou ve starověkých státech standardně odlišovány svobodné a nesvobodné
skupiny obyvatelstva. Tento systém byl dále podporován dědičností tohoto statusu. Mezi
svobodnými jsou na prvním místě (pod panovníkem) plnoprávní občané, zejména jde o
zástupce zakladatelských rodů apod. Lze sem řadit skupinu „polosvobodného“ obyvatelstva,
jejíž členové nemají často politická práva (aktivní a pasivní volební právo, právo zastávat
úřady), ale mají zajištěny určité svobody (díky tomu, že jde o řemeslníky, obchodníky apod.).
Často základ této polosvobodné skupiny tvoří původní podrobené obyvatelstvo či cizinci. Na
nejnižším stupni jsou nesvobodní otroci. Mezi příklady specifikovaných struktur, které se
odvíjely často ruku v ruce od vládnoucí náboženské ideologie, můžeme uvést indickou
sociální (kastovní) soustavu varn, která dělila celou společnost na čtyři základní navzájem
uzavřené sociální skupiny - varnu kněží (bráhmanů), varnu vojáků (kšatrijů), varnu rolníků,
řemeslníků a obchodníků (vajšjů) a varnu šúdrů, kteří měli sloužit třem vyšším kastám. Podle
nejstarších legend byli první bráhmani stvoření z úst prvního člověka (puruši). Proto se jejich
hlavním zaměstnáním stalo studium posvátných knih, vyučování lidu a vykonávání
náboženských obřadů, protože pouze jim patřila svátost a pravda. První kšátrijové byli
stvořeni z paží puruši. Proto měli bojovat a vládnout, neboť jim náležela síla a chrabrost. Lidé
třetí varny byli stvořeni ze stehen purušji. Jim bylo předepsáno zabývat se zemědělstvím,
řemeslem a obchodem. Představitelé poslední kasty byli stvořeni z nohou puruši, které se
plouží v blátě (Schelle a kol., 2007, s. 49 - 50). V sumerské době Mezopotámie
Chammurapiho zákoník dělil společnost na tři skupiny: avílum, muškénum a vardum. Termín
vardum je použit pro otroky. Zbývající dvě skupiny pro svobodné obyvatele (Schelle a kol.,
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 4
2007, s. 71). Starověké izraelské zákonodárství dělilo společnost na svobodné (plnoprávné
občany), cizince a otroky. Pro cizince měli Izraelci dvojí označení - tzv. nochrí byl
bezprávným člověkem, který neměl žádný vztah k některému izraelskému kmeni nebo rodu,
tzv. gér byl cizincem, který žil spolu s Izraelci, byl přijat do jejich kmenového svazu a byl do
určité míry pod ochranou izraelského práva.
Počátky historických záznamů o státě v Číně jsou spojovány s obdobím 18. - 11. stol. př. n. l.
(šlo o období státu Šang), ve kterém se již vytvářela despotická moc, která se opírala o
pozemkový fond v rukou státu a o náboženství. Nejstarší památky svědčící o existenci
velkých států v severozápadní Indii pocházejí z třetího tisíciletí př. n. l. Vrchol kultury
starověké Indie je spojován s obdobím prvního tisíciletí př. n. l. Starověký Egyptský stát je
datován zejména do období kolem roku 3000 př. n. L. Mezi významné mezníky pro vývoj
velkých říší se řadí jejich podrobení říši jiné (např. Egypta se zmocnil Řím roku 30 př. n. l.).
Mezi nejstarší státy je standardně řazena Mezopotámie, v rámci které vznikají nejstarší města
již ve čtvrtém tisíciletí př. n. l. Chetitský stát je potom řazen do období 17. století př. n. l.
Nejvýznamnějším příspěvkem Sumerů pro následující civilizace byl objev písma, který
vyplynul také z ekonomické potřeby. Příslušníci duchovenstva řídily práci na zavlažovacích a
odvodňovacích systémech i zemědělskou práci celkově a dohlíželi na vybírání daní či
poplatků ve formě zemědělských výrobků. Potřeba vést záznamy o zdrojích a o využití daní
vedla k tomu, že se za tímto účelem někdy před rokem 3000 př.n.l. začaly psát jednoduché
piktogramy na hliněné tabulky. Do roku 2800 př.n.l byly piktogramy stylizovány do
klínového písma, které se stalo charakteristickým znakem mezopotamské civilizace. Je to
jeden z mála příkladů v dějinách, kdy významný objev vyplynul z potřeby státní byrokracie.
O kulturní vyspělosti egyptské společnosti v té době svědčí nejen mohutné kamenné stavby,
pyramidy, jejichž základny jsou s neuvěřitelnou přesností orientovány k světovým stranám,
ale i vznik nejstaršího kalendáře světa, vytvořeného na astronomickém základě, s rokem o
365 dnech, z nichž 5 dní byly náboženské svátky a 360 dní tvořil občanský rok o třech
ročních obdobích (záplavy, pučení, žně), každé o čtyřech měsících po 30 dnech s třemi
desetidenními týdny. Z vývoje styků s chetitskou říší pochází první zachovaná mezinárodní
mírová a spojenecká smlouva, kterou sjednali Ramesse II. a chetitský král Chattušiliš III.
roku 1278 před n. 1. Oba králové se v ní zavazují žít ve věčném míru, přispěchat si vzájemně
na pomoc při útoku zvenčí i při vzpouře proti králi uvnitř země a vyměňovat si navzájem
politické uprchlíky.
Správní systém egyptský byl překonán až Asýrií (přibližně 700 př.n.l). Vládce Tiglatpilesar
III. vybudoval nejúčinnější vojenský, finanční a správní systém, jaký svět doposud znal. Jeho
středem bylo vojsko. Zrušil organizaci domobrany a budoval stát kolem stálého pravidelného
vojska. Hlavním zaměřením národa se stala válka; jeho bohatství a prosperita se udržovaly
kořistí a kontrolou obchodu a financí. Polovojenská byrokracie vykonávala funkce vlády
doma a v dobytých oblastech a představovala první vzor centralizované vlády říše nad
vzdálenými provinčními územími. Byla to první opravdová vojenská společnost v dějinách.
Veškeré úsilí se věnovalo zvyšování výkonnosti vojska nebo zajišťování neustále asyrské
převahy nad všemi případnými nepřáteli. Asyrská polní vojska se někdy blížila síle 100 000
mužů. Vojska této velikosti vyžadovala velké zásobovací vozatajstvo pro pouštní nebo horské
operace a mohla fungovat jen s hladce operujícím štábem a systémem týlového zabezpečení.
Zajímavou formou vojenské správy se vyznačovala také Persie (přibližně 500 př. n. l.). Na
porobených národech se požadovala vojenská služba. Posádky, roztroušené po celé říši,
tvořily hlavně jednotky z jiných oblastí, ale vždycky zahrnovaly perský kontingent. Expediční
síly vojska byly také mnohonárodní. Tyto různé skupiny byly k Peršanům překvapivě velmi
loajální, většinou pro jejich politiku shovívavosti vůči poraženým a pečlivě kontrolovanou,
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 5
ale decentralizovanou správou. Říše byla rozdělena na 20 provincií neboli satrapií a v každé z
nich vládl spolehlivý a schopný úředník. Hlavní vojenská posádka v každé satrapii byla pod
velením vojevůdce, který byl přímo zodpovědný panovníkovi, což zabraňovalo
nebezpečnému soustředění moci v kterékoli provincii. Na dvoře panovníka byl generální
inspektor („královo oko“), který měl dohled nad všemi aktivitami provincií. Tento složitý, ale
nikoli těžkopádný systém dozoru a kontroly byl usnadněn systémem jízdních poslů, kteří
používali vynikající silniční sítě.
Právě Čína je však zajímavá tím, že se zachovaly velice cenné literární prameny týkající se
teoretických poznatků o státní správě, byrokracii a právu. Za bibli legalismu bývá
považována Kniha správce vzniklá z iniciativy Šang Janga (zemřel asi v roce 338 př.n.l). V
této knize je věnována systematická - a ve světové literatuře ve své době ojedinělá - pozornost
úloze byrokracie v centralizovaném státě. Šang Jang rozebírá podmínky, za kterých se může
byrokracie osamostatnit a vládnout namísto panovníka, a předkládá návrhy mnohých opatření,
jak si zcela byrokracii podřídit „ve vyšším zájmu“ stability vlády a státu. … Kniha správce
obsahuje i vizi právního státu. .. „Moudří zákony tvoří, hloupí věří, že mohou zákony
vládnout“. Zákony v tomto pojetí stojí nad monarchou i nad byrokracií… Šang Jang ovšem
poznal i základní tezi sociálně-právního státu: „Dokáže-li stát i to, aby se chudí stali bohatými
a bohatí chudými, stane se silným státem a hegemonem.“ Pro konfuciánské filozofy
znamenalo „spravovat“ postupovat správně. (Lid je třeba nakrmit a vzdělat.).
Prvním projevem moudrosti je při správě věcí veřejných umění sebekázně, sebeovládání,
schopnost vyslechnout i sebevětší nehoráznost, nic věcného neříci a příjemně se přitom
usmívat. (Šenův ideální profesionál…, Šen Pu-chaj, 337 př.n.l. ) Nejlepší v řadě případů je,
neudělá-li vládce vůbec nic a nezjistí-li jeho poddaní, co si o věci myslí. To, co napsal o
organizaci byrokratického aparátu a o kvalifikačních předpokladech výkonných mandarínů
Šen Pu-chaj, přežilo bez podstatných změn v Číně až do moderní doby. Šen v duchu mnoha
našich současníků vysvětluje výhody dělby práce a přesného rozdělení kompetencí a princip
hierarchické výstavby spolu s přísnou subordinací považuje za základní stavební kámen
byrokracie.Úřednická místa mají být podle něho obsazována na základě uplatnění tří kritérií:
podle prokázaných znalostí kandidáta, podle výsledků uchazečovy dosavadní praxe a s
přihlédnutím k pravidlům kariérního postupu ve státní službě.
Otázky a úkoly:
• Čím byly charakteristické starověké státy, čím se od sebe mohly odlišovat? Komentujte na
příkladech z praxe, která je popisována v literatuře. Využijte tohoto studijního textu, ale i
dalších zdrojů.
2. Starověké Řecko
Charakteristiky starověkého státu v Řecku jsou obecně vysvětlovány na pojetí řecké „polis“ a
jejích praktických příkladů - Atén a Sparty. Praxi států (nikoliv jednoho státu v klasickém
smyslu) starověkého Řecka výrazně ovlivnily přírodní podmínky (velké množství ostrovů a
ostrůvků, členitá a hornatá pevnina), kvůli kterým byla místa vhodná pro osídlení většinou
poměrně malá a vzájemně izolovaná. Proto zde nedošlo k utváření velkých státních celků jako
v případě jiných zemí (s výjimkou spolků konfederačního typu - např. námořního spolku
s cílem osvobození maloasijských Řeků z perské nadvlády). Dalším důvodem bylo také
polyteistické náboženství, které umožňovalo a bylo také podporováno všeobecněji přijímanou
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 6
myšlenkovou svobodou - „nevznikla zde církev, zvláštní kněžský stav, neplatila zde žádná
dogmata. Řekové nechápali nejvyšší autoritu jako vůli určitého boha, ale jako řád božsky
existující, který byl formulován jako řád přírody“ (Schelle a kol., 2007, s. 93 a 94 a násl.).
Přesto literatura často konstatuje vědomí jazykové a kulturní sounáležitosti Řeků (Hellénes,
myšlenka panhelénství).
Polis jako pojem označoval vesnici, opevněné město a také místo, kde občané vykonávali svá
občanská práva. Nejčastěji je spojován s označením typu městského státu, kde polis
zahrnovala pouze svobodné občany. Původní obyvatelé, cizinci a otroci sice žili na území
polis, ale netvořili ji, což bylo reflektováno také v tehdejší filozofii a právním pojetím
struktury společnosti. „Na rozdíl od nás Řekové nechápali stát (polis) především jako území
nebo státní orgány, ale spíše jako společenskou jednotu vytvořenou jeho občany. Základním
znakem polis byla přímá účast občanů na vládě.“ (Schelle, 2007, s. 95). Politické zřízení
v městských částech mělo však různou formu - šlo o tyranidy, aristokracie, či demokracie.
Historie starověkých států Řecka je v české literatuře standardně pojímána odlišováním a
charakterizováním následujících období vývoje: Mykénského Řecka (asi od 1500 - 1200 př.
n. L.), Homerského Řecka (1200 - 800 př. n. L.), Raného Řecka (800 - 500 př. n. L.),
Klasického Řecka (500 - 338 př. n. l.) a Helénistického státu (336 - 30 př. n. l.).
Pojetí státu v praxi se zde vyvíjelo od rodového zřízení, přes rodové společenství a kmeny
(ve kterých hrály rody často důležitou roli, často byly takto označovány vojenské jednotky),
až po vyspělou otrokářskou demokracii (často však nikoliv takto ideálně přímočaře).
Podobně jako v jiných starověkých státech hrál v pokročilejší podobě uspořádání starověkých
řeckých států nejvýznamnější ve struktuře společnosti role kmenový vládce (patriarchální
král), často také vojevůdce, který za pomoci kmenové aristokracie a případně kněží stál nad
společností. Větší společenská strukturace je spojována zejména s obdobím Homerského
Řecka a následujícím. V homerském Řecku představovali nezámožnější společenskou vrstvu
basileové (kmenoví vládci a šlechta),, kteří vlastnili řadu pozemků, stáda dobytka a také velké
množství otroků. Od nich byli odlišování svobodní rolníci. Další specifickou skupinou byli
cizinci, kteří nenáleželi k žádnému z rodů v obci, a proto byly často považováni tehdejším
právem za bezprávné, fakticky jim však byl kvůli obchodním stykům uznáván určitý
společenský status a vznikla náboženská ochrana cizinců (proxénia), která se zakládala na
vztahu mezi hostitelem a hostem.
Období definitivnější rozkladu rodové společnosti je spojováno s obdobím Raného Řecka,
kdy se společnost a organizace moci dále strukturovala. Vedle rodové šlechty se začala
vydělovat peněžní aristokracie (reprezentovaná velkovýrobci a obchodníky), která často
získávala i politický vliv. Celková linie politického vývoje v 7. a 6. století př. n. l. vedla přes
tyranidu k republikánským formám v jeho dvou základních obměnách (Schelle a kol., 2007, s.
109):
a) otrokářské demokracie - jde o vládu širokých vrstev svobodných občanů, kdy svrchovaná
moc byla uplatňována prostřednictvím různých druhů lidových shromáždění plnoprávných
občanů,
b) otrokářské oligarchie - jde o vládu nejzámožnějších otrokářů, kteří ovládají stát
prostřednictvím rady.
2.1 Zřízení ve Spartě a v Aténách
Charakteristiky typů městských států, které jsou standardně vysvětlovány na zřízení ve Spartě
a v Aténách, můžeme shrnout níže uvedenou tabulkou. V těchto dvou zřízeních se
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 7
nejzřetelněji objevily rysy typické i pro dějinný vývoj státnosti v ostatních obcích (městských
„státech“) Řecka. V rovině vnějších funkcí, které v počátcích řecké státnosti převládaly nad
vnitřními, se jednalo (Křižkovský a Adamová, 2000, s. 57 a 58):
1. o vedení útočných válek s cílem podrobit si bohatství, půdu a získat otroky nebo
poddané z obyvatel dobytých území, nebo o vedení obranných válek proti vpádům
sousedních států;
2. o sjednávání dohod o míru, neútočení, spojenectví nebo vzájemné pomoci ap.
s vladaři cizích států.
Do oblasti vnitřních funkcí státu náleželo:
- vydávání zákonů a zajištění jejich plnění,
- uplatňování moci vůči všem příslušníkům společnosti a výkon správy veřejných
záležitostí,
- určování výše a vybírání daní, dávek a jiných povinností občanům státu a
obyvatelům podrobených území,
- zabezpečení osobní moci otrokářů nad otroky.
Tabulka - Charakteristika starověkých řeckých států - Sparta a Atény
Sparta Atény
Území a
období
Jižní část Peloponésu, od 9. stol. př. n. l. Tzn. synoikismus (slučování občin kolem
skončilo až v 7. století.
Struktura
společnosti
a politická
práva
svobodní a vzájemně rovní Sparťané,
kteří měli občanská práva (účast na
sněmu, aktivní a pasivní volební právo,
vojenská služba)
heilóti žijící v otroctví, ani po propuštění
nenabývali občanských práv (nepatřili
otrokářům, nýbrž státu, a byli přidělováni
ve skupinách, stát určoval naturální
dávky, jimiž byl heilót povinen, Sparťan
nesměl přiděleného heilóta usmrtit ani jím
disponovat bez souhlasu státu)
perioikové (bydlíci „okolo“ Sparty) potomci
dórského a jiného obyvatelstva,
kteří neměli podíl na půdě, byli osobně
svobodní, ale politicky bezprávní, živili se
rolnictvím, řemeslem a obchodem, měli
určitou samosprávu a byli povinni
vojenskou službou
původně navázána na rody a občanské právo
(rozdělení na ty, kteří měli a neměli)
postupně (např. Solonovou reformou)
spojeno s výnosem majetku a nezávisle na
původu, občané prvních tříd požívali všech
politických práv, ale měli také povinnosti,
občané nižších tříd mohli být voleni do
nižních úřadů a např. čtvrtá (poslední skupina
zakotvená Solonovými reformami, kterou
tvořili dělníci a řemeslníci) se mohla podílet
na správě státu jen ve shromáždění lidu
Kleisthenovy reformy (asi 508 př. n. l.,
pokládán za zakladatele demokracie v
Athénách) pracovaly s územním principem
s cílem zmenšit moc rodové šlechty - Attika
rozdělena na 3 části (Athény, přímoří a
vnitrozemí), každá rozdělena na okresy
(fýly), které byly vždy z 1/3 (trittye) složeny
z obyvatelstva všech tří území. To bylo
podkladem pro volbu do rady, pro určení
daní i vojenských povinností. Tryttie se dále
dělily na tzv. osady (démoi).
další demokratizace za Perikla a v
„klasickém období“ (5. - 4. stol. př. n. l.), i v
tomto období 2 hlavní společenské vrstvy svobodní
a otroci - počet občanů asi 20-25
tisíc, metoiků (cizinců usedlích v Attice, na
svobodu propuštění otroci) přes 10 tisíc,
otroků nejméně 10 tisíc. Demokratizace
přinesla i placení úředníků ze státní
pokladny, vyplácení diet členům rady pěti
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 8
set, zvláštní fond (theórikon) pro vyplácení
peněz nemajetným občanům na návštěvu
divadla.
Organizace
státní moci
králové - volení z obou vládnoucích
dynastií, doživotní a dědičný titul;
původně měli nejvyšší moc vojenskou,
soudní i některou kultovní
eforové - postupně se stali dozorci nad
králi, šlo o 5 nejmocnějších činitelů,
voleni na rok ze všech občanů a po roce
museli skládat účty ze své činnosti, soudili
občanské spory, spravovali státní finance,
dozírali na vojevůdce, dozírali nad
soukromým životem občanů, měli dozor
nad hospodařením s heilóty
gerúsiá - královská rada starších (z 28
občanů nejméně šedesátiletých),
připravovala návrhy, aby o nich hlasoval
lid. Postupně pravomoci rostly a mohla
odepřít platnost usnesením lidového
shromáždění. Spolu s efory měla správní
funkce. Postupně získala i soudní moc
(trestné činy proti státu, některé činy
hrdelní, králové nebyli vyňati)
králové (basileové) jen na počátku
sbor 10 staršich (archontů) - nahradil krále,
voleni každoročně z eupatridů (šlechticů), do
Solonových reforem (594-3 př. n. l.) spolu
s areopagem měl tento sbor veškerou soudní
moc, demokratizační reformy moc omezily
sbor stratégů - vytvořený Klesithenem,
volilo se po jednom občanu z každé fýlé,
zpočtátku funkce vojenské, poustěji také moc
výkonná, postupně vytlačili archoty z jejich
vládnoucí pozice
areopag - stará šlechtická rada s mocí
správní, soudní a zčásti i zákonodárnou,
volena z bývalých archontů, nositelem
nejvyšší státní moci, dosazovala a
kontrolovala úředníky, soudila i hrdelní
trestné činy, po demokratických reformách
nástrojem soudnictví; postupně byl pro
trestné činy menší závažnosti (neúmyslná
vražda, zabití cizince nebo otroka)vytvořen
výbor 51 soudců (efetů)
rada čtyř set (ve skutečnosti 401), později
búlé - rada o 40 až 500 členech (pozdější tzv.
„rada pěti set“), která připravovala návrhy
zákonů a jednala o správních a
hospodářských věcech, za Perikla nejvyšším
správním a vládním orgánem, též poradním
orgánem lidových shromáždění.
lidová shromáždění
- ekklésiá (sněm lidu) vykonávající
zákonodárnou a volební činnost, za
Perikla nejvyšším orgánem státu s mocí
zákonodárnou, soudní, správní a při volbě
úředníků
- héliaiá - soudní lidový tribunál zavedený
Solonem - shromáždění s 500 až 1500 i
6000 členů ustanovovaných losem ze
všech občanů bez rozdílu majetku
Právo
Déle než jinde právem obyčejovým,
nepsaným. Spartská Ústava a zákony jsou
připisovány Lykurgovi (asi 800 př. n. l.)
Písemný záznam ústně tradovaných právních
zvyklostí provedl Drakon kolem r. 621 př. n. l.
Souhrn práv občana nazýván politeiá - právo
účastnic se na sněmovním jednání (ekklésie),
mluvit tam, podávat návrhy i hlasovat,
zahrnovalo i právo ve vlastní věci i v zájmu
jiného podat žalobu a jednat na soudu, po
dovršení 30 let možnost být volen do funkce
úředníka, do rady apod. Mezi povinnosti patřilo
konat vojenskou službu a platit daně. Existovala
povinnost bohatých vystrojit válečné lodě,
pořádat divadelní představení, financovat
slavnosti ve prospěch státu apod. (tzv. leiturgie).
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 9
Na obranu demokracie a zamezení tyranidy
zavedl Kleisthenes tzv. ostrakismus (střepinový
soud) sněm odsuzoval do 10letého vyhnanství
odsouzeného, který však nepozbýval ani
majetek, ani občanství. (o tom, zda se bude
ostrakismus konat, rozhodoval lid v počtu
alespoň 6000 občanů, v případě schválení svolán
mimořádný sněm)
Zdroj: Autoři na základě Schelle a kol. 2007, s. 110 - 129.
Demokratizaci nalezneme především u Aténského státu. Byly jí postupně času přizpůsobeny i
principy organizace a chodu jeho úřadů:
a) princip výběru úředníků z občanů (většinou losováním, volba jen tam, kde byla
vyžadována odbornost - zejména ve finančních a vojenských záležitostech)
b) princip dočasnosti výkonu funkce - až na výjimky (v oblasti finanční a vojenství) byla
uplatňována anuita
c) princip odpovědnosti - úředníci podávali měsíčně zprávu radě a bylo možné průběžně si na
ně stěžovat
d) princip kolegiality - úředně se jednalo a rozhodovalo ve sborech, nejčastěji desetičlenné
e) princip bezplatnosti - výkon úřadu byl čestný, nebyl honorován, jen malá část úředníků
dostávala stravné
f) zásada jedné instance - úřady nebyly navzájem v hierarchické stupnici, rozhodovaly
konečně, odvolání nešlo k vyššímu úřadu, nýbrž k lidu (ekklésii), subordinace platila však
na vojně apod.
g) zákaz kumulace a opakování všech funkcí - občan směl vykonávat jen jeden úřad a týmž
úředníkem směl být jen jednou za život
Demokracie upadá po peloponéské válce o hegemonii v řeckém světě (431 - 404 př. n. l.).
2.2 Z filozofie státu a práva starověkého Řecka
2.2.1 Platonova Ústava a ideální obec1
Pro vysvětlování Platonova (427 - 347 př. n. l.) pojetí státu je nezbytné zabývat se jeho
pojetím spravedlnosti. Spravedlnost je podle Platóna lépe poznatelnější a také se objevuje ve
větší míře uvnitř většího celku, v obci, kterou představuje antická řecká polis a která je také
ústředním pojmem jeho státovědných myšlenek. K jejímu vzniku dochází podle něho tehdy,
když každý člověk pocítí svou nesoběstačnost a potřebu množství pomocníků. Obec je tedy v
počátcích určitým společenstvím vzájemných společníků a pomocníků. Každý se v ní svou
přirozeností podle Platona liší od druhých a je uzpůsoben, aby dělal něco jiného. Tím také
Platon vyjadřuje, že lidé si nejsou absolutně rovni a absolutně rovni si ve všech ohledech být
nemohou, protože mají od přírody každý rozdílné fyzické vlastnosti. Dále však tvrdí, že v
obci jsou i "lidé určení ke službě, kteří nejsou vzhledem ke svému rozumu hodni plné účasti
na společenství, ale mají dostatečnou tělesnou sílu k těžké práci" (Ústava, s. 98).
1
Na základě Špaček, D. Lidská a občanská práva v historickém a filosofickém pohledu. Pardubice: Univerzita
Pardubice, 2000.
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 10
Obec je podle Platona dobrá, jestliže jí jsou vlastní čtyři dokonalosti: moudrost, statečnost,
rozumnost a spravedlnost. Moudrost je ztělesněna ve vládcích. "Žádosti přítomné v davu a v
nižších lidech jsou zvládány žádostmi a rozumovým uvažováním vlastním těm, jichž je méně
a jsou na vyšší mravní úrovni." Statečností, kterou v obci představují především strážcové,
myslí Platon "zachování mínění, jehož se nám dostalo pomocí výchovy od zákona o tom, co
jsou to věci, jichž, jichž je třeba se bát, a jaké jsou." Povýšil tak obec na jakéhosi tvůrce
etických hodnot pro své občany k jejímu zachování, které jsou obsahem zákonů polis.
Rozumnost, která představuje schopnost chovat se rozumně, "se rozprostírá po celé obci
naprosto ve všech jejích částech jako po stranách a vyvolává souzvuk nejslabších,
nejsilnějších i středních, ať už jejich rozumem či jejich sílou, počtem nebo penězi nebo něčím
podobný. Takováto shoda je rozumnost, přirozený souzvuk horšího v lepším v tom, které z
nich má mít řídící úlohy jak v obci, tak v každém jednotlivci." Rozumnost je v davu a ve
vládcích zároveň. Spravedlnost potom spočívá podle Platona ve stálém plnění vlastních
povinností. Nespravedlností je naopak uchvacování povinností druhého. "Spravedlnost
znamená vykonávat to, co komu náleží, a ne dělat mnoho věcí najednou."
Správcové (filozofové, tzn. nejmoudřejší a přirození vládcové) a jejich pomocníci (strážci)
nemají mít vlastní jmění a budou živeni svými spoluobčany - mají vše nezbytné "v určitých
lhůtách dostávat od občanů ... v takovém množství, aby jim během roku nic nepřebývalo ani
nechybělo" . Dále "mají být jako dokonalí tvůrci svobody obce oproštěni ode všech ostatních
zaměstnání a ... nemají se starat o nic jiného, co by se k jejich činnosti nevztahovalo" . Platon
zde hovoří pouze a jen o povinnostech ostatních občanů, tj. svobodné složky polis. Ty plní
někdy své povinnosti právě díky složce nesvobodné, otrokům, neobčanům. Podle Platona a
shodně s již výše zmíněným se "s prostými a uměřenými žádostmi, jež se dávají vést
uvažováním ve spojení s rozumem a správným míněním, se shledáš jenom u malého počtu
lidí, kteří jsou naprosto dokonale zrozeni a vychováni." Žádosti přítomné v davu a podle
Platona v nižších lidech budou potom jenom v tomto případě zvládány žádostmi a
rozumovým uvažováním vlastním těm, jichž je méně a jsou tak Platonovi na vyšší mravní
úrovni. Ti jsou Platonovi zosobněni jenom ve filosofech a jeho Ústavou vymezenou
dokonalou obec lze podle Platonových slov uskutečnit jen za jejich vlády. Jedině filosof
pozoruje totiž věci samy o sobě v jejich neměnnosti a tím se odlišuje od ostatních, "kteří
vnímají množství krásných věcí, ale nejsou však schopni vidět samo krásno ... a stejně tak
jsou s to vnímat množství spravedlivých věcí, ale nikoli spravedlnost samu". Tito vládcové
(filosofové) budou "v každém ohledu právě takoví, jaká je sama spravedlnost nebo se
spokojíme s tím, bude-li tento muž v její nejtěsnější blízkosti a bude-li na ní mít podstatně
větší podíl než ostatní" a budou vytvářet stát podle božského, Platonem stanoveného
vzoru."Především je ... třeba volit nejpevnější a nejstatečnější a podle možností i
nejvzhlednější." Musí pojmout obec i lidské mravy jako malířskou desku a tu musí nejprve
očistit právě prostřednictvím Platonem zformulované a již zmíněné výchovy a vzdělávání. Ta
bude také jimi jako výlučnými zákonodárci obce stanovená v ideální obci zákonem.
Strážcové jsou vybíráni z mužů, u nichž se zdá, že budou po celý život s největší horlivostí
konat vše, co podle jejich mínění bude obci ku prospěchu, co je pro obec nejlepší. Jim spolu s
vládci (filosofy) není v obci dovoleno zabývat se zlatem a stříbrem, protože jen tak mohou
zůstat ochráněni a sami budou moci bránit obec. Aby se jim a také vládcům nedostávalo
žádostivosti po zlatu a stříbru, je třeba jim podle Platona říci, že oni sami mají božský kov ve
své duši z vůle bohů neustále přítomen a že tedy nemají zapotřebí lidského. Získají-li totiž
vlastní půdu, domy a peníze, budou z nich podle Platona místo strážců správci a rolníci, a
místo, aby byli ostatním občanům spojenci, budou vůči nim nepřátelsky smýšlejícími pány.
Mají mít jen majetek nejnezbytnější. Mají se stravovat společně a žít pospolu jako při
vojenském tažení. Celý jejich život je třeba utvářet podle zásady: "Přátelům je všechno
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 11
společné". V Platonově ideální obci tak nemají nárok na soukromé vlastnictví ani na
soukromý rodinný život. Platí zde tento totiž zákon: "Nechť jsou tyto ženy těmto mužům, a to
všechny všem, společné, a v soukromí nechť žádná s žádným nežije. A také děti nechť jsou
společné a nechť ani rodič nezná svého potomka ani dítě svého rodiče." Potom totiž prý
vymizí z jejich středu žaloby a osočování, protože nikdo z nich nebude vlastnit víc než své
tělo. Filosof přitom přiznává, že "strážcové nebudou šťastni...", ale budou spravedlivý tím, že
"sami... mají sloužit blahu obce." Je také zajímavé že Platon považuje tyto strážce nejen za
válečníky, ale též za filosofy.
Právě proto, že moudrost není přirozeným privilegiem všech, nepovažuje Platon za ideální
demokratickou politickou formu vlády, která také není ideální pro filosofy. Podle něho dav
není schopen být filosofem. "Je možné, aby dav připustil a nebo aby se domníval, že existuje
krásno samo, nejen početné krásné věci, anebo sama podstata něčeho jednotlivého a nejen
množství jednotlivých věcí...A ti, kteří se filosofii věnují, jsou davem nutně haněni."
Demokracie mu tak je vedle timokracie, oligarchie a tyranie vadným státním zřízením.
Lidská práva spolu s občanskými právy (jak je chápe autor práce) jsou i svobodnému
občanovy v Platonově Ústavě dosti omezeny. Všechny platné zákony ideální obce směřují k
zachování jejího blaha, tedy k zachování blaha celku na úkor blaha jednotlivce, jeho život má
být ve všech směrech podřízen zákonům spravedlnosti dobré (ideální) polis.
V těchto "zákonech" má být také ustanoveno: "Spojovat se mezi sebou bez řádu anebo
provádět cokoli podobného není v obci šťastných ve shodě s božským zákonem, a ani to
nepřipustí vedoucí činitelé této obce." "Je nutné, aby se nejlepší muži stýkali s nejlepšími
ženami co nejčastěji, a nejhorší s nejhoršími naopak co nejméně často." "Počet sňatků dáme
stanovit nejvyšším činitelům, aby co nejlépe dbali na uchování stále téhož počtu mužů
vzhledem k válkám, nemocem a podobným případům, aby se nám, lze-li, obec nezvětšovala
ani nezmenšovala .... A potom myslím, je třeba zavést nějaké důmyslné losování, aby ten
horší muž vinil při každém spojení náhodu a nikoli činitele."
Potomstvo se má podle Platona rodit z lidí v rozkvětu sil. K tomu filosof dokonce určuje
věkovou hranici žen v rozmezí od dvacátého do třicátého roku věku, u mužů od 30 do 55 let
věku. "Kdykoli ... někdo starší nebo mladší zasáhne do tohoto plození pro celek obce,
prohlásíme, že to provinění není v souladu s božským ani s lidským právem" . Použitím
Platonových slov, bychom mohli tento podle něho protiprávní a společensky prý nebezpečný
čin nazvat jako dítě zplozené "pod ochranou tmy a hrůzné prostopášnosti" . Totéž by podle
názoru Platona platilo v případě, kdy se dotkne muž v zákonem určeném věku plodnosti
některé z žen, které jsou také v onom stanoveném věkovém rozmezí, aniž by je spolu spojil
vládnoucí činitel. "Takový muž by dal obci dítě podvržené, nemanželské a neposvěcené."
"Kdykoliv překročí muž i žena hranici stanovenou pro plození, dovolíme mužům volně se
stýkat, s kým chtějí, kromě s dcerou, matkou, dcerami dcer a matkou matky, a ženám zas s
kýmkoli kromě se synem, otcem a jejich přímými příbuznými v sestupné i vzestupné linii, a
zároveň zařídíme, aby v žádném případě počatý plod nepřivedli na svět, a stane-li se to přece,
pak je třeba zasáhnout tak, aby pro něho neexistovala péče."
Pro blaho obce je ještě podle Platona nutné stanovit předpisy o dětech, díky nimž se zřídí
jakési přebírací úřady, složené z mužů a žen, které novorozence dopraví od vlastních matek k
pečovatelkám ubytovaným odděleně ve vyhrazené části města a ty budou také dbát, aby
rodiče své vlastní dítě nemohly poznat. "Dětem horších rodičů anebo dětem s nějakou vadou,
které se narodily těm lepším, dají jak náleží, zmizet na nějakém zapovězeném a skrytém
místě." Blaho ideální obce, které je pro ni nejvyšším dobrem, je tedy u Platona i určující
autoritou práva na život v jeho degenerované a nelidské, výše zmíněné podobě.
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 12
Vedle těchto právních principů má dále platit určité právo seniorátu, že totiž "pro staršího
bude jistě platit, že má na všechny mladší dohlížet a že je může i trestat." Lékařství a
soudnictví potom "bude pečovat o občany, kteří jsou na těle i na duchu zdrávi, o ty druhé však
nikoli. Ty, kteří jsou nezdraví na těle, nechají zemřít, ty, kteří vyrostli špatně duchovně a
nelze je vyléčit, zabijí sami. Je to dobré pro ně i pro obec." Vždyť přece "vytváříme obec
šťastnou jako celek." A "zákon se nestará o to, aby se nějaké jedné skupině dařilo v obci
obzvláště dobře, nýbrž působí na uskutečnění tohoto stavu v celé obci tak, že spojuje
přesvědčováním i donucením všechny občany a působí, aby si navzájem poskytovali
prospěšnou službu." Tím totiž stanoví spravedlnost (přirozené právo, jež je odrazem
přirozeného řádu), tedy každému jeho přirozený účel (smysl) a vyjadřuje zároveň i
rozumnost, ke které má občan směřovat, aby byl spravedlivým.
2.2.2 Pojetí státu v Politice Aristotela (384 - 322 př. Kr.)2
Aristoteles oproti Platonovy nehledal podstatu všech věcí v ideách, není idealistou. Vycházel
z neoddělitelné spjatosti hmoty a formy. Pro Aristotelovo myšlení o státě je charakteristické,
že nebyl utopista, ale empiricky založený přírodovědec a racionálně myslící filozof, pro
kterého společnost a stát představovaly součást existence a vývoje přírody. Očividně stranil
athénské polis (Křižkovský a Adamová, 2000, s. 72).
Stavěl na tom, že člověk jako jediný z živočichů má smysl pro dobro a zlo, pro právo a
bezpráví. To je důsledkem jeho rozumu. Ostatní živočichové nemají podle Aristotela hlasu
rozumu, ale jen podléhají smyslovým dojmům a "obojí, otroci i krotká domácí zvířata
pomáhají nám svým tělem k ukojení nutných potřeb." Příroda prý totiž záměrně různě
utvářela těla občanů svobodných a otroků a Aristoteles podobně s Platonem také pravil, že
"tyto činí silné k potřebné námaze, ony štíhlé a neschopné pro takové tělesné práce, ale
způsobilé pro život a činnost ve válce a v míru" . Podobně jako Platon i Aristoteles tvrdil, že
"dokonalejší ... jest složka, která má rozum" , resp. moudrost, že "to, co svou rozumovou
schopností může býti prozíravé, jest přirozeně vládnoucí a přirozeně nařizovací, to pak, co
silou svého těla může nařízení provésti, jest ovládané a přirozeně otrocké" a "to, co jest méně
dokonalé, jest vždycky pro to, co jest dokonalejší" . A k jeho pojetí dokonalosti též ocitujme:
"Řekům sluší nad barbary vlást .... barbar a otrok jest od přírody totéž."
Právo Aristoteles pojímá jako nástroj pro zajištění rovnosti, nikoliv však pro všechny, ale pro
sobě rovné. To s sebou má přinést rovnost politickou - platné právo je mu pořádkem
v politické organizaci. Otroci nejsou podle Aristotela stejně jako ostatní živočichové subjekty
svobodného rozhodováni, tzn. práva rovných - svobody.
Stát (obec) považuje Aristoteles za přirozený výsledek, který vyplývá z podstaty člověka podle
jeho názoru je ve všech lidech od přírody lidech pud k obci (zoon politikon) a také "...
jest zjevno, že sice všechna společenství směřují k nějakému dobru jako k cíli, ale zvláště a ze
všech k nejvyššímu dobru to společenství, které ze všech má největší přednost a všechny
ostatní v sobě zahrnuje. To jest tak zvaná obec a občanské společenství."
Pro každodenní soužití byla přirozenou společností lidí zpočátku podle Aristotela
patriarchální domácnost, v níž vládne nejstarší mužský člen jako král. Dokonalá domácnost se
pak podle Aristotela skládá z otroků a bytostí svobodných. Domácnost nemůže žít bez
nutných věcí, a majetek dokonalé domácnosti tvoří množstvím nutných věcí, mezi nimiž je i
otrok, "otrok jest jakýsi druh majetku oduševnělého." Tak také i Aristoteles chápe otroctví
jako přirozený stav ve společnosti. Pro ukojení potřeby, která přesahuje potřeby dne, vznikla z
2
Na základě Špaček, D. Lidská a občanská práva v historickém a filosofickém pohledu. Pardubice: Univerzita
Pardubice, 2000.
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 13
více domácností později dědina. Z více dědin vznikla v posledním stupni vývoje společnosti
lidí obec jako společenství, které takřka dosáhlo cíle soběstačnosti a která vznikla k zachování
života. Protože vznikla z dědin a ty zase byly spojením domácností, i dokonalá obec by se
tedy měla skládat z otroků a bytostí svobodných.
Zatímco Platon se ve své Ústavě otroctvím jako takovým skoro nezabýval, hovořil pouze o
přirozeném otrockém charakteru lidí, kteří musí být podřízeni rozumným vládnoucím,
Aristoteles, stejně jako Platon, chápal otroky jako stav odlišující se od společnosti občanů
právě tím, že otroci nejsou subjektem rozumu a proto ani svobody, ale byl v tomto směru
důslednější a značně konkrétnější. Jejich postavení Aristoteles charakterizoval, jak už bylo
zmíněno výše, jako shodnost s funkcí domestikovaných zvířat a také jako oduševnělou
součást majetku svého pána. Vztah mezi pánem a otrokem vyjadřuje slovy: "pán jest jen
pánem otroka, ale nenáleží mu; otrok však jest nejenom otrokem pána, nýbrž také svému pánu
zcela náleží" a dále tvrdil, že "jest přirozená podstata otroka a ... význam. Ten totiž, kdo
přirozeně nenáleží sobě, nýbrž jinému, ale je člověkem, jest od přirozenosti otrokem."
Aristoteles si uvědomoval, že by bylo něco zvláštního, kdyby otroci jako nástroje a služebníci
a předně jako lidé a tedy i jako účastníci na rozumu (pouzí účastníci na rozumu), neměli
kromě těchto přirozených zdatností, vyplývajících právě z jejich funkce nástrojů a služebníků
v oduševnělém majetku pána, také ještě nějaké jiné ctnosti nad ně cennější jako např.
uměřenost, statečnost, spravedlnost. Nakonec však přiznal otrokovi pouze jedinou ctnost,
vztahující se k pánovi. Otrok "potřebuje tak skrovné ctnosti, a tolik, aby ani z nevázanosti, ani
z lenosti nezanedbával své práce." Původcem takové ctnosti má být otrokovi pán a "otroci
musí býti napomínáni ještě více než děti" . Hledání otrokových ctností mu bylo tímtéž, "jako
když se uvažuje o ženě a dítěti" .
Podle Aristotela "otrok nemá vůbec stránky uvažovací, žena je sice má, ale ne v žádoucí míře,
a dítě ji má, ale nedokonalou." A "muži jsou od přírody schopnější vésti a říditi než ženy" .
"Mužské pohlaví má se k pohlaví ženskému tak, že ono přirozeně jest lepší, toto horší, a ono
vládne, toto poslouchá." Uvnitř vrstvy svobodných tak současně v Aristotelově filosofii
dochází k dalším diferenciacím s ohledem na jejich pohlaví či věk. Tak se i oni uvnitř sebe
samotných stávají subjektem Aristotelova přirozeného práva nerovnosti, jež je podle něho
jejich přirozeným právem.
Podle Aristotela "jest tedy zjevno, že jsou lidé, kteří od přirozenosti jsou svobodni, a druzí,
kteří od přirozenosti jsou otroky, pro něž jest i prospěšné i spravedlivé, aby sloužily." Tvrdil,
že vláda a poddanství náleží nejen k věcem nutným, nýbrž také prospěšným - "Vždyť vskutku
ve všem, co se skládá z více části a vytvořuje společnou jednotu, ... vyskytuje se prvek
vládnoucí a ovládaný, a to se vyskytuje především u bytosti oduševnělých podle jejich celé
přirozenosti" a také v celé obci, která množstvím těchto jednotlivců.
Aristoteles rozlišoval přirozené otroctví a zákonné otroctví. Přirozené otroctví vyjadřoval už
výše zmíněným názorem, že "ten jest od přirozenosti otrokem, kdo může náležeti jinému proto
také jinému náleží - a který jest rozumu jen tak účasten, že hlas jeho vnímá, ale sám
rozum nemá." Zákonné otroctví oproti přirozenému vyplývá podle Aristotela z jakéhosi
druhu smlouvy, "dle níž prý to, co ve válce bylo přemoženo, jest vlastnictvím vítězovým."
Obec je, jak už bylo výše řečeno, podle Aristotela množství občanů, které si dostačuje k
samostatnému životu a které sblížil společný prospěch, jenž je především účelem obce jak pro
všechny lidi společně, tak i pro každého jednotlivce zvlášť. Skutečný občan však podle
Aristotela není občanem proto, že někde bydlí. Někde totiž bydlí i metoikové a otroci, kteří
občany v žádném případě prý nejsou. Skutečný občan je charakterizován znakem, který ho od
neobčanů značně odlišuje, totiž konkrétně jeho účastenství v soudu a ve vládě - "Kdo se totiž
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 14
může účastniti úřadu poradního nebo soudního, toho již nazýváme občanem té obce." "Pro
praxi se však za občana označuje ten, kdo pochází z obou rodičů občanů a ne pouze jednoho."
"Občan není nutně rozumný." Rozumným a dobrým musí být jen vládce. Rozumnost
(moudrost) je ctnost, která náleží jedině vládci. Ostatní ctnosti musí být společné poddaným i
vládnoucím. Poddaný je totiž podle Aristotela "jako výrobce píšťal, vládnoucí jako pištec,
který jich užívá." Vládu občanskou, tedy vládu nad lidmi stejnorodými a svobodnými, se
potom vládce naučí tím, že je ovládán, protože "nemůže dobře vládnouti ten, kdo se nenaučil
poslouchati." Proto se musí občané ve vládě a poddanství navzájem střídat - "jest
spravedlivé, aby nikdo více nevládl než poslouchal a aby se to zároveň střídalo" .
Úkolem občanů, "ač jsou nerovni" , je tedy blaho společenství, kterým je ústava - "ctnost části
se musí říditi ctností celku" a proto podobně jako Platon učil, že "jest nutno vychovávati se
zřením k zavedené ústavě, jestliže opravdu záleží na tom, aby i děti i ženy byly řádné a
ctnostné, má-li obec býti řádná" . Ústavou potom rozumí určitý řád těch, kteří v obci bydlí,
občanů i neobčanů. Ztotožňuje ústavu a správu, tedy -"ústava a správa znamenají totéž" a
praví, že je to řád obce, co se týče úřadů vůbec, především úřadů nejvyšších, tzn. vládnoucích.
Blaho společenství (obecné blaho) je potom Aristotelovy kritériem pro určování správnosti
ústavy z hlediska práva. Ty ústavy, které cílí jen k prospěchu vládnoucích, jsou "zhoršenými
odrůdami ústav správných, jsou totiž despotické, obec však jest společenství lidí
svobodných."
Z monarchií (tj. monokracie, vláda jednoho) tu ústavu, která hledí obecného prospěchu (tedy
ústavu správnou) označuje jako království, vládu několika málo mužů nazývá aristokracií buď
proto, že v ní vládnou nejlepší mužové anebo proto, že hledí nejlepšího prospěchu obce a
jejích příslušníků, a "kdykoli správu života v obci pro obecný prospěch vede množství,
nazývá se zřízení jménem, které jest společné všem ústavám, totiž políteií." Odrůdou (tj.
nesprávnou ústavou) království je potom tyranida, odrůdou aristokracie je oligarchie a
odrůdou políteie je potom demokracie, neboť "tyranida jest samovláda, která hledí prospěchu
samovládcova, oligarchie prospěchu zámožných (malého počtu) a demokracie prospěchu
chudých (mnoha)."
Ve státovědných myšlenkách Politiky potom dochází k závěru, že relativně nejlepším
politickým zřízením obce je ústava středního stavu majetku - "politické společenství, které se
zakládá na středních vrstvách, jest nejlepší, ... poněvadž tam, kde jedni mají velmi mnoho a
druzí nic, pro oboustrannou krajnost vzniká buď nejkrásnější demokracie nebo nesmířená
oligarchie anebo tyranida" . "Obec ... se chce skládati z občanů rovných a co nejvíce
podobných, a ta podmínka se vyskytuje nejspíše u středních vrstev" . Aristotelova nejlepší
obec vzniká tedy na základě rovnosti vyrovnávací, tzn. aritmetickém středu a vládě středního
dostatku. Jen vláda středních vrstev totiž může zejména svou umírněnost podle Aristotela
zajistit stabilitu řízení. Zároveň platí, že"pro ty, kteří jsou stejní, jest krásné a spravedlivé v
střídání (vlády), to totiž jest rovné a stejné" .
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 15
Otázky a úkoly:
• Charakterizujte termín polis.
• Čím se od sebe lišila správa Sparty a Atén?
• Jaké prvky demokratického zřízení najdete ve správě městských států starověkého Řecka?
Vyjmenujte je a krátce charakterizujte.
• Jaké principy byly uplatňovány pro chod úřadů starověkých Atén?
• Jak pojímali stát a společnost Platón a Aristoteles? Čím se jejich přístup ke státu lišil?
3. Starověký Řím
Z jednotlivých osad na římských pahorcích vybudovali první městské sídliště Etruskové „Městu
dali první veřejné stavby a také instituce, později pokládané za typicky římské“
(Schelle a kol., 2007, s. 140). Dějiny starověkého Říma jsou standardně vykládány pro
následující etapy jeho vývoje: doba královská, období republiky, období principátu a období
dominátu. Postupně se římské císařství dostalo do podoby, kdy se rozkládalo (i díky šíření
tzv. římského míru - Pax Romana) na území dnešních 25 států a mělo přes 50 miliónů
obyvatel.
Na pojem státu nekladli římští právníci valný důraz a také jej blíže nerozpracovávali. Měli
pro něj postupem doby tři výrazy s různými významovými odstíny:
a) POPULUS ROMANUS byl pro ně souhrnem všech římských občanů, spojených právním
poutem jakožto subjekt práv a závazků. Všechna právní jednání, v nichž populus Romanus
takto vystupoval, se posuzovala podle veřejného práva a vyřizovala ve správním řízení.
Byl nejdůležitější římské obce. Právní instituce, které mu sloužily, nesly označení
publicus.
b) CIVITAS znamenala město s blízkým okolím, kde se pokud možno všichni dospělí občané
účastnili veřejného života, termín se však nevztahoval jen na Řím (civitas nostra), ale i na
jiné městské státy,
c) RES PUBLICA označovala stát spíše jen v abstraktním smyslu jakožto politickou a právní
organizaci římského lidu a souhrn jeho práv a povinností - záležitosti státu, státní zájem
apod.
3.1 Doba královská (8. - 5. stol. př. n. l.)
Více informací době královské je dochovaných od 6. stol. př. n. l. - v době rozkvětu Říma za
etruských králů.
Územně-politicky byl Řím městským státem, ve kterém se zachovávaly znaky vojenské
demokracie, v jejímž čele stál král (rex) jako nejvyšší vojevůdce, kněz a předseda soudů. Pro
nejvyšší moc se používalo označení impérium. Král však nebyl nositelem absolutní moci a
jeho titul nebyl dědičný. Král nenastupoval dědičně po svém předchůdci a nebyl ani volen,
nýbrž ustanoven po složitém řízení, v němž se silně uplatňovaly prvky sakrální se závěrečnou
inaugurací, pročež se mu připisovala nadpřirozená, magická moc jakožto prostředníku mezi
bohy a lidmi (Bartošek, 1995).
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 16
Poradním královským sborem byl senát složený ze stařešinů rodů, který schvaloval jako
ochránce tradic usnesení lidového shromáždění (shromáždění dospělých mužů rozhodující o
zásadních otázkách života obce).
Organizace společnosti byla založena na rodovém zřízení, v čele rodu stál volený stařešina,
rodů bylo 300 a svazek deseti rodů tvořil kurii, která byla náboženskou, vojenskou a
politickou jednotkou (lidová shromáždění se organizovala podle kurií). Seskupením 10 kurií
vznikl kmen (Populus Romanus se skládal ze 3 kmenů). V této době došlo podle historiků
k rozdělení společnosti na patricije a plebeje.
Rodové zřízení odstranily reformy Servia Tullia, které byly podobně jako reformy Solona
založeny na myšlence vytvoření nových typů lidového shromáždění svolávaných na základě
majetkového censu. Vedle (mimo tříd odstupňovaných podle majetku) existovaly speciální
skupiny jako jezdci, bohatí řemeslníci apod., kteří byli počítání podle hlav, kteří měli
majoritní podíl v rozhodování tzv. centurijního shromáždění (hovoří se opět o
timokratickém principu - vládě peněz). Na demokratickém principu byla postavena tzv.
shromáždění tributní, která se - podobně jako v případě Atén - organizovala podle územního
hlediska (ve městě a na venkově bylo vytvořeno 35 obvodů, tribuí).
3.2 Období republiky (5./4. stol. - druhá polovina 1. stol. př. n. l.)
Začátek období republiky je často spojován s vyhnáním posledního krale (Tarquinia Superba)
roku 510 př. n. l. Svržení králů bylo pak v Římě každoročně oslavováno 24. února (slavnosti
„regifugia“) a jakákoliv snaha o obnovu království byla považována za zločin. Základ pro
přechod k republice položily reformy Servia Tullia.
V počátku republiky Řím procházel přechodem od agrárního způsobu hospodaření k tržní
formě společnosti (Schelle a kol. 2007, s. 145), v rámci kterého se plebejové snažili o
politické zrovnoprávnění s patriciji. Mezi mezníky je přitom řazeno vytvoření úřadu
nedotknutelných lidových tribunů, kteří měli právo pomoci plebejům ohroženým svévolným
jednáním patricijských úřadů a také právo negovat jakékoliv opatření nebo rozhodnutí
kteréhokoliv ústavního orgánu. Dále zřízení plebejských lidových sněmů a závaznost jejich
rozhodnutí i pro patricije, kodifikace obyčejového práva v roce 450 př. n. l. do podoby tzv.
Zákona dvanácti desek, zrušení zákazu manželství mezi patriciji a plebeji a postupně
právem garantovaný přístup k vysokým úřednickým funkcím plebejů.
Počátky konce republiky jsou spojovány s růstem území Říma, vnitropolitickou situací a
socio-ekonomickou strukturou společnost přibližně od období 1. století př. n. l., které vyústilo
(zjednodušeně řečeno) ve vytvoření diktatury Sully. Taá položila základy neomezené
monarchistické moci (i vlivem přechodu na žoldnéřskou formu armády). Diktatura (opět
zjednodušeně řečeno) přešla v období triumvirů. To vystřídalo období caesarismu (když
Caesar postupně získal důležité vrcholné ústavní funkce, např. v roce 44 př. n. l. mu byl
udělen titul dictator in perpetuum). Následoval další triumvirát, který vyústil v Oktaviánův
principát.
3.2.1 Orgány římské republiky
V pojetí moci v Římě je ústředním pojmem impérium - nejvyšší vládní moc, která byla
považována za zásadně neomezenou a nedílnou a zahrnovala právo zákonodárné iniciativy,
nejvyšší vojenské velení, civilní soudnictví a trestní a správní pravomoc. Každý nositel
impéria měl tuto nejvyšší moc celou a nedílnou a byl tak oprávněn ke kterémukoliv aktu
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 17
vládní moci. Meze mohl položit pouze zákon. Kde zákon nebyl, jednal nositel impéria podle
vlastního uvážení (Schelle a kol., 2007, s. 153).
Mezi základní orgány římské republiky jsou řazeny následující (Schelle a kol., 2007;
Bartošek, 1995):
Lidová shromáždění (comitia) - Šlo o sněmy všech svobodných občanů, které mají svoje
počátky již v předchozím období. Přestože byl teoreticky subjektem nejvyšší státní moci
Populus Romanus, lidová shromáždění nejvyšší vládní moc (impérium) neměla. Role
shromáždění spadala do oblasti zákonodárné, volební a později také soudní. Za
nejvýznamnější sněm je považováno centurijní shromáždění, které působilo jako orgán
apelační, uděloval římské občanství, rozhodoval o vyhlášení války a měl také
zákonodárnou pravomoc. Tributní shromáždění volilo nižší úředníky, schvalovalo některé
zákony a v některých případech mělo funkci odvolací instance. V období republiky byly
zvláštním (někdy též „mimoústavním“) typem lidových shromáždění tzv. plebejské sněmy
(comitia plebis tributa), která původně zavazovala pouze plebeje, později také patricije.
Plebejové zde volili své úředníky, přijímali zákony a soudili méně závažné trestné činy.
Shromáždění byla svolávána nejvyššími úředníky. Shromáždění samo nemělo
zákonodárnou iniciativu, mohlo projednávat jen ty otázky, které byly předloženy
magistrátem. Diskuse o návrhu probíhala před termínem jednání, v průběhu jednání sněmu
se nepřipouštěla. Hlasování záviselo na typu shromáždění, později bylo tajné (hlasování
prostřednictvím destiček). Všem komiciím bylo formálně společné, aby umožňovala
každému občanovi výkon jeho práva na řízení státu, ale s tak dalekosáhlými omezeními, že
činila demokratičnost římského státního zřízení velmi relativní:
- občané nesměli v komiciích projednávat kteroukoli otázku, jež by je zajímala, nýbrž
směli jen hlasovat o návrzích přednesených jim patricijským magistrátem, který
pochopitelně hájil především zájmy patricijů, nikoli všeho lidu;
- ke každému komiciálnímu usnesení či volbě musel dát (patricijský) senát svůj souhlas
(auctoritas patrum);
- v krajním případě, kdy zájmy patricijů byly vážně ohroženy, bylo vždy možné jednání
komicií prostě zmařit pod nějakou záminkou - nejjednodušší bylo, když některý občan
dostal epileptický záchvat, nebo když (patricijský) sbor augurů oznámil na základě
pozorování věštných ptáků a přírodních úkazů (auspicia) nepříznivá věštecká znamení.
Z toho plynulo trojnásobné pojištění přijímání jim vhodných rozhodnutí.
- Na rozdíl od přísně formálních komicií, v nichž se rozhodovalo, existovala i neformální
shromáždění (rokovací schůze před jednáním sněmu), zvaná contiones, na nichž
magistrát informoval občany o chystaných opatřeních a snažil se předběžně je ovlivnit.
Občané se směli vyjadřovat pro i proti chystaným návrhům, ale jen na úrovni diskuze,
protože na těchto schůzích se o ničem ani nehlasovalo, ani nerozhodovalo.
Senát - Původně šlo o shromáždění stařešinů římských rodů (senatus). Přestože byl podle
práva poradním orgánem konzulů (viz níže), fakticky měl prvořadou roli (což je
odvozováno z jeho označení Senatus Populusque Romanus - SPQR, Senát a lid římský).
Členové nebyli voleni lidem, ale jmenováni, původně konzuly, později cenzory. Věk
kandidáta nebyl rozhodující. Byla zdůrazňována celková způsobilost - „Tím byl vymezen
aristokratický prvek římské ústavy.“ (Schelle a kol., 2007, s. 155). Senátory byli jmenováni
zejména bývalí magistráti a stávali se doživotně (později bylo ukotveno právo cenzorů
vylučovat členy senátu). Senátoři byli zapisování do zvláštních seznamů, v čele byli bývalí
konzulové a prétoři. Senátor zapsaný na prvém místě nesl titul princeps senatus. Původně
bylo senátorů 300, jejich počet rostl (Ceasar zvýšil na 100, Augustus snížil na 600).
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 18
Usnesení senátu neměla sílu zákona, protože za republiky neměl senát zákonodárnou moc
a potvrzoval pouze usnesení lidových shromáždění. Důležitým právem senátu ale bylo
zákony vykládat a rušit ty, které byly přijaty mimoústavní cestou. Základem politické váhy
senátu bylo to, že byl správcem římských financí. Významné pravomoci měl v zahraniční
politice. Byl také hlavním ochráncem státního náboženství. V případě ohrožení bylo senátu
přiznáno právo činit mimořádná opatření, zejména určit konzulům povinnost jmenovat
diktátora a udělovat magistrátům neomezenou pravomoc k obnovení pořádku. Hlasovalo
se podle hodnostních skupin, nejdříve hlasovali bývalí cenzoři, pak bývalí konzulové a
další.
Magistratury - Magistráti byli volenými úředníky a magistratury byli teoreticky přístupné
každému římskému občanovi. V praxi omezoval tento princip princip bezplatnosti úřadu
(„Žádná duševní práce nebyla ve starověkém republikánském Římě placena, nejednalo se
tedy o účelové vytěsňování chudých z přístupu k úřadům.“ Schelle a kol., 2007, s. 156.
Společné rysy magistratur byly podobné principům aténským - kromě zmíněné
bezplatnosti se uplatňoval princip anuity, kolegiality, odpovědnosti. Kromě toho se
uplatňovala zásada intercesse, která znamenala možnost zmařit opatření kolegy nebo právo
vyššího úředníka zabránit rozhodnutí nižšího úředníka. Za republiky se vžila dvouletá
přestávka mezi jednotlivými úřady, minimální věk uchazečů a normální časové pořadí
vysokých funkcí (cursus honorum). Magistratur byla celá řada. Magistráti se různě členili:
byli nižší nebo vyšší (s impériem), řádní nebo mimořádní (zvláště dictator, interrex),
patricijští nebo plebejští. Zmiňme alespoň následující:
- Konzulát - Konzulové byli dvojicí nejvyšších úředníků. Vystřídali vyhnané krále a
přebrali jeho oprávnění. Volilo je centurijní shromáždění. Původně byli oba patricijové,
později se uplatňovala zásada, že jedním konzulem byl patricij, druhým plebej. Byli
vrchními vojevůdci, měli moc policejní, právo svolávat lid a jako nejvyšší úředníci
mohli rušit rozhodnutí ostatních úředníků.
- Diktatura - Diktátorem mohl být jmenován na návrh senátu jeden z konzulů, a to za
mimořádných okolností. Jeho moc byla neomezená (ani plebejský tribun proti němu
nemohl uplatnit své veto). Za republiky funkce diktátora zanikla okamžitě dosažením
cíle, nebo se diktátor po 6 měsících musel funkce vzdát.
- Interrex - odpadli-li oba konzulové, nastávalo mezivládní, kdy na senát přešla nejvyšší
vládní moc, kterou pak vždy na pět dnů vykonával jeden z jeho patricijských členů za
druhým až do volby nových konzulů.
- Prétura - Tato magistratura byla zavedena později v době, kdy byli oba konzulové na
vojenských akcích mimo město a muselo být do určité míry zajištěno soudnictví. Prétor
pak vystupoval v civilních sporech, kde nerozhodoval (zůstalo zvolenému rozhodčímu
stran), ale pouze určoval právní základ sporu v prvním stádiu římského procesu a
autorizoval dohodu stran ve sporu. Později řešil spory s cizinci. Prétor byl při nástupu
do funkce povinen vydávat svůj edikt - pravidla, podle nichž bude spory rozhodovat.
Postupně se stával prétorský edikt stále rozsáhlejším souborem a stal se zdrojem tzv.
prétorského práva. Kolegium prétorů se rozšířilo až na 16.
- Cenzura - Cenzoři byli pokládání za nejdůstojnější magistraturu, za vrchol
společensko-politické kariéry Římana. Jejich úkolem bylo vést evidenci římských
občanů a provádět jejich zařazení do majetkových tříd (census). Přitom se zabývali
mravním i rodinným životem občanů a provinilé různým způsobem postihovali
(udělením důtky, vyškrtnutím ze seznamu senátorů aj.). Druhá jejich povinnost se týkala
velké oblasti finanční správy - pronajímali státní pozemky, doly, daně a poplatky a
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 19
zadávali veřejné stavby aj. práce. Neměli impérium, ale právo intercese vůči nim neměli
ani nejvyšší magistráti.
- Kvestura - Státní pokladnu umístěnou v Saturnově chrámu spravovali dva kvestoři,
voleni lidem od r. 497 př. n. l. dříve byli jen konzulovými pomocníky, nenápadně
kontrolovali hospodaření konzulů, zároveň bděli nad státním archívem, uloženým v
témž chrámu.
Každý z těchto orgánů reprezentoval jednu složku římského ústavního života: shromáždění
živel demokratický, senát živel aristokratický, magistráti s impériem živel monarchistický.
V době republiky žádná nebyla soběstačná a musela spolupracovat s jinou (Schelle a kol.,
2007, s. 154 a násl.). Úřední moc, kterou byli magistráti nadáni, se nazývala potestas:
opravňovala je vyjadřovat vlastními projevy vůli státu závazně pro stát i pro občany, veřejně
ji vyhlašovat, jakož i nepřímo donucovat občany k poslušnosti ukládáním pokut nebo
zadržováním věcí. Moc diktátora, konzulů a prétorů byla nadto ještě širší o imperium, tj.
nejvyšší vládní moc, která (nad oprávněním, jež v sobě zahrnovala potestas), obsahovala
ještě zejména velení nad vojskem, přímé donucení občanů k poslušnosti, svolávání lidových
shromáždění nebo senátu (ius agendi) a nejvyšší moc soudní (iurisdictio).
3.3 Období principátu
Původně výraz „princeps“ znamenal jen nejváženějšího senátora. Zavedení principátu je
spojováno s Oktaviánem, který byl v lednu roku 27 př. n. l. dekorován čestným přízviskem
Augustus - vznešený (dříve se takového označení používalo jen pro posvátné objekty,
zejména chrámy) - a začal užívat nového jména - Imperator Caesar Augustus, divi filius (syn
božského Caesara) (Schelle a kol., 2007, s. 166 a násl.). Postupně získal kompetence, které
dříve vykonávali nejvyšší úředníci a orgány. Jádrem Augustova mocenského postavení byla v
Římě tzv. tribunicia potestas, která mu poskytovala hlavně osobní nedotknutelnost, právo
zakročovat proti všem magistrátům a právo svolávat a řídit shromáždění občanů a senát, a
mimo Řím imperium proconsulare, jež mu přiznávalo velení nad veškerou římskou armádou a
nadřazené postavení vůči místodržícím provincií. Okolo tohoto základu se pak kupily další
pravomoci a čestné tituly a dle okolností vystupoval často i jako konzul, cenzor nebo pontifex
maximus (nejvyšší velekněz) (Bartošek, 1995).
Augustus se nijak nesnažil vyjasnit své osobní postavení a ponechával jej dalšímu vývoji,
spokojujíc se se svou výsadní faktickou mocí. Za jeho nástupců se nový systém principátu
stále upevňoval a republikánské prvky byly potlačovány. Nástupnická otázka nebyla
jednoznačně vyřešena za celou dobu principátu. Důležitou úlohu v nástupnictví hrála adopce,
v 1. století uvnitř téhož rodu, ve 2. století i mimo něj. Často se uplatňoval i dynastický
princip. V prvních dvou staletích pocházeli mnozí císařové ze senátorských rodin, takže senát
častěji zasahoval do nástupnictví. Armáda provolávala za císaře vojevůdce, který jim
vyhovoval. Zemřelý princeps byl buď zařazen mezi bohy s čestným titulem divus, nebo
památka na něho byla zahlazena zničením jeho soch, odstraněním jeho jména z nápisů, a
hlavně zrušením jeho úředních aktů se zpětnou platností (Bartošek, 1995).
Za principátu byly postupně fakticky omezovány demokratické principy z období republiky.
Lidové sněmy se na počátku principátu scházely, za Tiberia zanikly. Některé magistratury
byly za Augusta zachovány, avšak postupně ztrácely faktickou roli, protože všude se mohla
prosadit vůle císaře. Mezi nejprestižnější nadále patřil úřad konzulů, kteří předsedali schůzím
senátu. Jiné zanikly úplně (např. pravomoci cenzora začali vykonávat císařovi úředníci. Svou
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 20
funkci si nejdéle udrželi prétoři. K vymezení postavení císaře bylo využito charakteristik
plebejského tribuna - tribunové nesměli zakročovat proti rozhodnutí císaře ani jeho úředníků.
Senát měl formálně nadále postavení poradního orgánu, jeho politická autorita však stoupala
a za Augusta na něj přešly některé funkce lidových shromáždění - část moci soudní a moc
zákonodárná. Rozhodnutí senátu se stala zákonem a nahradila zákony přijímané dříve
komicii. Senát se tak stal spolu s císařem nejvyšším orgánem státní moci. Naproti tomu ztratil
ve prospěch císaře funkci vedení zahraniční politiky. Také v oblasti finanční správy rostla
moc císaře. Teprve Klaudius svými reformami vytvořil samostatnou státní pokladnu (fiscus).
Při správě říše začal Augustus používat řadu otroků a propuštěnců a položil základy
profesionálního byrokratického aparátu placených, osobně závislých úředníků. Ti nebyli
voleni, jak bylo samozřejmé za republiky, ale jmenováni císařem jmenovacím dekretem.
Císaři byla nápomocna císařská rada a také císařská garda (prétoriáni). Specifickým úřadem
byl také prétor města, který se stal hlavou policejní správy. Dohled nad tržišti a s tím
spojenou omezenou soudní pravomoc měli od r. 367 př. n. l. dva edílové. Své policejní moci
užívali pro udržování pořádku ve městě (cura urbis) a pro zásobování obyvatelstva
potravinami (cura annonae). Časem převzali též péči o veřejné hry, které nezřídka z valné
části sami financovali, aby získali přízeň voličů, když kandidovali na vyšší úřady.
V této době se také začala vytvářet nová společenská vrstva - tzv. koloni. Tak se původně
nazývali členové nově zřizovaných kolonií, kteří ovšem byli vlastníky jim přidělené půdy.
Majitelé půdy ji totiž často pronajímali svobodným zemědělcům na určitou dobu - tento
způsob se osvědčoval a šířil všude tam, kde se otroků nedostávalo nebo kde otrocká práce
byla nežádoucí či dokonce nerentabilní. Kolón směl mít svůj majetek, ale ten ručil pánovi za
nájemné, a proto jej kolón nesměl zcizit. Kolón byl trvale usedlý na státní doméně nebo na
soukromém velkostatku. Odevzdával peněžité nebo naturální dávky majiteli půdy, který je
nesměl zvyšovat, a kromě toho platil daně. Směl mít vlastní majetek, nesměl jej však volně
zcizovat, směl volně uzavírat manželství, ale nesměl opustit půdu, k níž byl připoután
doživotně a dědičně a s níž podle okolností přecházel k jinému pánovi. Faktické postavení se
však často nelišilo od otroctví.
Kolónem se stal ten, kdo měl aspoň jednoho z rodičů kolónem, kdo dobrovolně vstoupil mezi
kolóny, kdo obdělával cizí pozemek déle než 30 let, nebo kdo byl přidělen velkostatku jako
válečný zajatec (Bartošek, 1995).
3.4 Období dominátu
Římští císařové se titulem dominus (pán, vlastník) začali titulovat ve 3. století n. l. Dominát
je obdobím od Diokleciána (284 - 305 n. l.) až po Justiniána. Zatímco principát byl přímým
pokračováním republiky, absolutní monarchie dominátu znamenala zásadní přelom, spojený s
odpoutáním od římských tradic a římských státoprávních prvků. Stát se ustavil spíše jako
despocie orientálního (a přesněji perského) typu. Nebyl to již stát svobodných a v zásadě
rovnoprávných občanů, nýbrž stát patrimoniální, v němž oproti všemocnému císaři stáli jen
jeho poddaní, kde všechno náleželo císaři a kde poslední rozhodující slovo měl za všech
okolností císař, který shrnoval ve své osobě i všechny důležité ústavní pravomoci. Císař byl
považován za boha již na zemi - křesťanští císařové za vládce z boží milosti. Svrchovaným a
neomezeným pánem celé říše, veškerého obyvatelstva i jeho majetku. Posvátná byla nejen
jeho osoba, nýbrž i vše, s čím přišel osobně do styku. Římský občan definitivně klesl na
úroveň poddaného bez jakýchkoli politických práv - bezbranný proti všemocnému císaři a
jeho administrativě (Bartošek, 1995).
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 21
Dioklecián se dával titulovat jako Dominus et Deus. Říši chtěl spravovat prostřednictvím
rozsáhlého úřednického aparátu, pro který byly zavedeny postupy v hodnostech, tituly a také
penzě. Úředníci museli být právnicky vzdělaní. Na druhé straně jim byly omezeny některé
osobní svobody. Jeho nejnaléhavějším úkolem bylo přebudovat armádu, aby v době, kdy
Římská říše už dávno musela přejít do defenzivy, zajistila pevnost a bezpečnost státu
(Bartošek, 1995).
Za Diokleciána byla říše rozdělena na čtyři správní části a vytvořil tzv. tetrarchii. Každou
spravoval jeden ze čtyř spoluvládců. Město Řím mělo přitom zvláštní režim a v čele jeho
správy stál prefekt města, který byl bezprostředně podřízený císaři. Ze senátu se stala městská
rada. Systém tetrarchie měl vyřešit i otázku nástupnickou - podle nového pořádku si dva
hlavní císařové pro západní i východní část Říše (s titulem Augustus) měli sami bez ohledu na
příbuzenské vztahy vybrat svého nástupce (s titulem Caesar), který se měl po smrti Augusta
stát automaticky jeho nástupcem a jako nový Augustus si měl zase stejným způsobem zvolit
svého Caesara. Po smrti Diokleciána se tetrarchie rozpadla a říše se znovu stala jevištěm bojů
o moc, které narušily těžce ustavený veřejné pořádek.
V duchu absolutismu postupoval nástupce Diokleciána Konstantin I., který také vydal známý
Edikt milánský (313 n. l.), se kterým je spojován počátek christianizace říše. Konstantin také
přeložil sídelní město do Byzance, které se stalo centrem východní říše. Říši ještě jednou
sjednotil Theodosius I. (379-395 n. l.), který se snažil zrušit vše, co mělo znak víry
v pohanské bohy a vyhlásil křesťanství za výlučné státní náboženství. Zakázal i pořádání
olympijských her (naposledy se konaly v roce 393). Před svou smrtí rozdělil vládu mezi své
dva syny a říše se rozpadla na Západořímskou a Východořímskou. K zániku Západořímské
říše dochází sesazením Romula Augustula v roce 476 germánským vojevůdcem Odoakarem.
Toto datum je pokládáno za okamžik právního a faktického zániku římského impéria (Schelle
a kol., 2007, s. 183).
Dominát se projevil také v pojetí práva - výlučným pramenem práva se stala nařízení císaře,
která ke své platnosti vyžadovala publikaci (buď byl zákon odeslán senátu v Římě či
Konstantinopoli, nebo se ediktem oznámil přímo lidu). Je také obdobím dalších kodifikací
římského práva.
Nově vznikla společenská třída zvaná curiales. Šlo o zámožné členy senátů venkovských a
provinčních měst, dříve privilegovaná honorace, nyní však ručili svým majetkem za všechna
břemena uložená jejich městům, čímž časem upadli mezi nejtíže vykořisťované. Nesměli
svým majetkem volně nakládat ani mezi živými ani v závěti, jejich pozemky byly vůbec
nezcizitelné a jejich svoboda pohybu byla značně omezena, protože museli trvale žít ve svém
městě (Bartošek, 1995).
3.5 Římské právo
Pro jeho důležitost pro evropskou civilizaci je nezbytné shrnout základní charakteristiky
římského práva. Římské právo bylo právem kvalitativně odlišným od práv všech ostatních
starověkých společností. Římané odlišili normy právní od norem náboženských a mravních,
položili základy právní vědy a vytvořili logickou soustavu práva. Právem vyššího
kvalitativního stupně. Římské právo bylo právem kvalitativně odlišným od práv všech
ostatních starověkých společností. Římané odlišili normy právní od norem náboženských a
mravních, položili základy právní vědy a vytvořili logickou soustavu práva. Právem vyššího
kvalitativního stupně. Zánik Západořímské říše r. 476 neznamenal zánik římského práva,
který nedopustily dvě mocné politické síly: ideu jednoty Římské říše (Imperium Romanum) a
římského práva využívala jednak římsko-katolická církev a římští papežové pro své
světovládné cíle, jednak a skromněji Franská říše (Karla Velikého korunoval římský papež r.
Veřejná správa a veřejná politika – přednáška č. 2 David Špaček, Ivan Malý
david.spacek@econ.muni.cz, ivan@econ.muni.cz 22
800 na římského císaře) a později Svatá římská říše národa německého až do svého zániku r.
1806.
Z římského práva vycházely germánské zákoníky 5. - 6. století (leges Romanae) a zejména
právo kanonické, jež trvá až dosud jako platné právo římsko-katolické církve, shrnuté do
zákoníku Corpus iuris canonici (Bartošek, 1995).
Římané rozlišovali právní normy z hlediska zájmového. Právo, jehož účelem je chránit
prospěch jednotlivců, se nazývalo právo soukromé - ius privatum. Právo, které směřovalo
k prospěchu státu jako celku, se nazývalo právo veřejné - ius publicum. Právo veřejné mělo za
úkol umožňovat řádný chod státu se všemi funkcemi a úkoly, které stát má. Stát zde vystupuje
jako suverén a je v nadřazeném postavení. Ve sféře soukromého práva je role státu omezena
na pouhého účastníka.Římané původně neznali princip teritoriality, podle něhož právní
předpisy ve státě platí zásadně pro všechny osoby nalézající se na státním území. Řídili se
zásadně principem personality práva - římské zákony chránily a vázaly pouze římské občany.
Cizinec byl na římském území bez možnosti soudní ochrany (s výjimkou určitých skupin,
např. Latinů apod.). Soubor práva, který dopadal na cizince, se začal rozvíjet později např.
s činností cizineckého prétora, místodržícího nebo prokonzula (v provinciích), kteří také
vydávali edikty, které postupně vytvořily tzv. ius gentium (blíže viz Schelle a kol., 2007, bod
8.3.3).
Otázky a úkoly:
• Shrňte pojetí státu a veřejné moci v jednotlivých vývojových etapách starověkého Říma.
• S jakými prvky demokracie se pracovalo v historii starověkého Říma.
• Jaké byly znaky a principy výkonu úřadu. Jaké druhy magistratur starověkého Římá máte a
jaký byl faktický vliv magistrátů v jednotlivých etapách vývoje Říma.
Použitá literatura:
BARTOŠEK, M. Dějiny římského práva (ve třech fázích vývoje). Praha: Academia, 1995, ISBN 8020005455.
KŘÍŽKOVSKÝ, L., ADAMOVÁ, K. Dějiny myšlení o státě. Praha: Codex 2000. ISBN 8086395073.
MALÝ, I. Veřejná správa z pohledu historie (doplňkový text pro účely vzdělávání pracovníků ve veřejné
správě).
SCHELLE, K. a kol.Právní dějiny. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2007, ISBN 978-80-043-7.
ŠPAČEK, D. Lidská a občanská práva v historickém a filosofickém pohledu. Pardubice: Univerzita Pardubice,
2000.