Masarykova univerzita
Ekonomicko-správní fakulta
VEŘEJNÁ POLITIKA
Učební text
Martin Potůček, Marek Pavlík a kolektiv
Brno 2015
2
Inovace studia ekonomických disciplín v souladu s požadavky znalostní ekonomiky
(CZ.1.07/2.2.00/28.0227)
Autoři
doc. JUDr. Ivan Malý, CSc.
Mgr. Martin Nekola, Ph.D.
PhDr. Vilém Novotný, Ph.D.
Ing. Marek Pavlík, Ph.D.
prof. PhDr. Martin Potůček, CSc., MSc.
Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D.
PhDr. Arnošt Veselý, Ph.D.
Recenzenti:
prof. PhDr. Ludmila Malíková, PhD.
Fakulta sociálních a ekonomických věd, Univerzita Komenského v Bratislavě
doc. PhDr. Martin Klus, PhD.
Univerzita Mateje Bela v Bánskej Bystrici
© 2015 Masarykova univerzita
3
Učební text „Veřejná politika“
Ivan Malý, Martin Nekola, Vilém Novotný, Marek Pavlík, Martin Potůček, Jana Soukopová,
Arnošt Veselý
Obsah
1. Kontexty veřejných politik................................................................................................ 3
2. Aktéři a nástroje veřejné politiky.................................................................................... 44
3. Veřejná politika jako proces............................................................................................ 67
4. Jak poznávat veřejnou politiku...................................................................................... 115
Zdroje ................................................................................................................................ 157
1. KONTEXTY VEŘEJNÝCH POLITIK
Ivan Malý, Marek Pavlík, Martin Potůček
Úvodem
Nebylo by na místě oddělovat veřejné politiky od vývoje společností, v nichž se uplatňují.
Veřejné politiky jsou koncipovány právě proto, aby do těchto procesů zasahovaly. Samy jsou
zároveň ovlivňovány nejen obecnějšími historickými, politickými, ekonomickými
a sociálními procesy, ale i činy diferencovaných aktérů. Je pro ně podstatná i podoba institucí,
které se v průběhu doby vykrystalizovaly jako nástroje řešení veřejných záležitostí.
Cílem této první kapitoly je věnovat se právě těmto obecnějším souvislostem veřejných
politik. Začínáme rozborem vztahu mezi jedincem a společností. Vymezení tohoto vztahu má
totiž dalekosáhlé důsledky při volbě přístupu k formulaci a uplatnění veřejných politik.
Posléze zavádíme pojem vládnutí, který nabízíme jako klíč k porozumění způsobům, kterými
jsou spravovány společnosti na začátku třetího tisíciletí. Následuje charakteristika postavení
veřejné politiky jako policy, odehrávající se mezi polity a politics – koncept usnadňující
pochopení jejich věcného obsahu a specifik praktického uplatňování. Kapitolu uzavírá
pojednání o hodnotovém ukotvení veřejných politik a nesnadného hledání jejich legitimity ve
vazbě na veřejné zájmy.
4
1. 1. Společnost a jedinec...................................................................................................... 4
1. 2. Vládnutí....................................................................................................................... 10
1. 2. 1. Víceúrovňové vládnutí ........................................................................................ 11
1. 2. 2. Trh, stát a občanský sektor .................................................................................. 11
1. 2. 3. Sítě aktérů............................................................................................................ 20
1. 3. Polity, policy, politics a funkce státu .......................................................................... 22
1. 4. Hodnoty, ideologie, kritéria ........................................................................................ 27
1. 5. Veřejné zájmy a veřejná politika................................................................................. 37
1.1. Společnost a jedinec
Cílem této podkapitoly je odpovědět na následující otázky: Je účelné vnímat člověka jako
izolovaného jedince a analyzovat tak jeho chování? Nebo mají pravdu ti, kteří tvrdí, že
podstatnou okolností pro porozumění jedincům je právě jejich existence v sociálních
vztazích? Ochuzujeme a zkreslujeme naše poznání ignorováním těchto vztahů?
Klíčová slova:
JEDINEC, SPOLEČNOST, LIDSKÝ POTENCIÁL, SOCIÁLNÍ VZTAHY, MOC, UŽITEK
Veřejná politika jako zprostředkující článek mezi jedincem a společností
William Dunn před časem napsal: „Lze říci, že studium veřejné politiky je stejně staré jako
Platónův koncept republiky.“ (Dunn, 1981, s. 8-19) Ale ještě dříve, než se tématem střetů
zájmů a způsoby jejich řešení začali zabývat starověcí filozofové, pokoušeli se lidé řešit tyto
konflikty v běhu života. Bohužel většinou silou zbraní, na bojišti. Naštěstí ne vždy jen tam.
Veřejná politika je v praxi čímsi jako preventivním nástrojem předcházení a řešení konfliktů,
které jsou a budou přirozenou součástí fungování soudobých společností. Naše životy a činy
závisejí na životech a činech jiných lidí – ale nejen to. Nemůžeme se vymanit ze
společenských rámců, které zprostředkovávají a umožňují lidské soužití: peníze, právo,
organizace, jazyk, kultura. V těchto složitých vztazích se naše individuální zájmy mísí
a protínají se zájmy jiných lidí, sociálních skupin, korporací, států. Pokud se nedaří tyto, často
protichůdné, zájmy sladit, může na to většina zúčastněných šeredně doplatit. Hospodářské a
sociální krize, války, převraty a revoluce jsou mimo jiné i znamením nezvládnutého střetu
zájmů.
Ve druhé polovině dvacátého století se na pozadí filozofie a již etablovaných sociálních věd
konstituovala nová vědní disciplína- veřejná politika. Nevymysleli si ji akademici, jen aby se
měli čím bavit a živit. Vznikla z potřeby odpovědnějších politiků a úředníků vycházet ze
systematického poznávání povahy těchto zájmových konfliktů tak, aby získali doporučení, jak
těmto konfliktům nedovolit přerůst do násilí, jak jim předcházet, jak si je „ochočit“ – a možná
i vyřešit.
5
Co je víc? Individuum? Kolektiv?
Aniž bychom si to možná naplno uvědomovali, mnoho našich každodenních rozhodnutí,
názorů, postojů a činů pramení z toho, jak si ten či onen z nás odpovídá na jednu ze
základních filozofických otázek – jaký je vztah mezi jedincem a společenstvím, mezi
JÁa ONI, případně slovy Etzioniho mezi JÁ a MY? (Etzioni, 1995). Je společnost sumou
jednotlivců nebo víc než to, reálnou entitou schopnou „rozhodovat“, mít zájmy, definovat
cíle? Je smyslem a podstatou postavení jednotlivce čistě to, že jsou členy určité komunity,
nějaké kolektivní entity, ať již obce, národa, rasy nebo třídy? Platón v této souvislosti
odpovídá: „jste stvořeni pro spásu celku, celek tu není pro spásu vaši“ (podle Popper, 1994,
s. 274). Ostatně ani další starověký myslitel Aristoteles nepochybuje o tom, že člověk je
„společenský živočich“, který by jinak než ve společenství nebyl schopen přežít. Hegel hovoří
o podřízenosti jednotlivců „mravnímu celku“ – státu (tamtéž). Existují tedy společenské
potřeby, veřejný zájem? Pokud ano, co má, resp. má míti, prioritu? Společenský nebo
individuální prospěch? Je mezi nimi rozpor?
Anebo je přístup povyšující kolektiv nad jednotlivce fundamentálně chybný. Reálnými
bytostmi jsou čistě jednotlivci a společnost je čistě: „odvozená mentální abstrakce, (která)
nemůže mít žádné cíle nebo zájmy či prospěch“ (Kinkor, 2000, s. 60)? Individuum je pak
účelem i měřítkem, jednotlivci (občané) jsou těmi, kdo samostatně nebo ve skupinách
rozhodují o alokaci zdrojů, institucích a pravidlech. Ve své krajní podobě pak zastánci tzv.
libertariánství dospívají k přesvědčení, že stát je instituce, s jejíž existencí je spojena řada
problémů, a pro společnost by bylo všestranně výhodnější, kdyby neexistoval. Člověk má
disponovat se svým majetkem podle svého vlastního přesvědčení, tedy svobodně. Jakýkoliv
zásah do těchto práv je násilím a nelze jej obhájit. V souvislosti s ekonomickými funkcemi
státu lze tento přístup nejlépe ilustrovat například na díle Murray Rothbarda.
Odpověď má význam pro naši schopnost věci poznávat a předvídat a také hodnotit. Pro
praktickou veřejnou politiku je kupříkladu klíčové, zda je pravdě bližší představa nezávislých
jedinců provádějících svá vlastní rozhodnutí (např. Buchanan, 1998) nebo koncept považující
jednotlivce primárně za členy „sociální kolektivity“, která ve značném rozsahu individuální
rozhodnutí ohraničuje. Etzioni se domnívá, že nezávislé jedince schopné přijímat relativně
racionální rozhodnutí lze najít pouze uvnitř komunit. Podle něj individualita existuje, avšak
pouze v rámci sociálního kontextu (Etzioni, 1995). Je-li tomu tak, pak ani zdánlivě
samozřejmé axiomy jako např. vzájemná výhodnost dobrovolné směny nemusí platit. Člověk
– jedinec, je manipulovatelným objektem a logicky vzrůstá význam institucí a jejich
„kolektivních racionalit“.
Chápání vztahu mezi jedincem a společností je rovněž klíčové pro interpretaci
fundamentálního pojmu vědy o společnosti. Tímto pojmem je moc. Bez pochopení toho,
odkud se v lidském společenství bere, jak ji „vysvětlit“, by bylo velice nesnadné, ne-li
nemožné, usilovat o pochopení veřejné politiky. „Moc je fundamentálním pojmem vědy
o společnosti v tom významu, v jakém je energie fundamentálním pojmem fyziky." (Russel,
1947, s. 10, podle Holländer, 2000, s. 21). K jejímu konstituování ve státem zprostředkované
a zajišťované podobě se ve filozofii a posléze i sociologii ujal pojem institučního panství
(Max Weber).
Jeden z historicky nejvýznamnějších přístupů pokoušející se najít zdůvodnění existence moci
racionálními argumenty (a nikoliv například božským úpadkem) vychází z antropologických
6
východisek. Stručně řečeno (pro detailní argumentaci doporučujeme např. Holländer, 2000) základní
potřebou člověka jako každé jiné živé bytosti je reprodukce sama sebe, svého druhu.
Vzhledem k tomu, že člověk je ze své biologické podstaty tvorem společenským - úsilí
zachovat si schopnost reprodukce nutí žít člověka ve skupině. Reprodukce skupiny si
(v podmínkách konkurence jiných lidských skupin, živočišných druhů, vlivem často drsných
přírodních podmínek apod.) vyžaduje, aby se lidé ve skupině chovali určitým způsobem. Toto
vede k nutnosti existence pravidel chování omezujících svobodu členů skupiny. Holländer
(2000, s. 22) uzavírá: „v každé lidské skupině (kupříkladu v rodině, politické straně, podniku,
tj. v každé skupině, vyvíjející určitou společnou činnost) existuje systém řízení, systém
působení na jednotlivce s cílem zabezpečit určitý stav, s cílem zajistit reprodukci skupiny.(…)
Tento systém působení nazýváme mocí. Je to tudíž moc, která je nevyhnutelným pojivem
reprodukce společnosti a chování jednotlivců, (…) jak poznamenává Duverger, moc má
Janusovskou podobu: ‚Moc má najednou dvě tváře - z jedné strany je utlačovatelem a z druhé
strany je integrátorem.‘“
Odtud tedy plyne chápání podstaty moci jako omezení svobody jednotlivce za účelem
reprodukce skupiny a současně se tak odvozuje nadřazenost skupinového zájmu nad
individuálním.
Člověk je ovšem současně myslící svobodnou bytostí schopnou volního jednání. Tím je dán
věčný rozpor mezi individualitou člověka, jeho zájmy a cíli, a nevyhnutelností žít ve skupině.
Navíc, samotná „objektivní potřebnost“ moci ještě neříká nic o tom, kdo a proč ji má mít,
jakými nástroji a mechanismy mají vznikat normy chování a v neposlední řadě ani to, kdy se
jedná skutečně o zachování reprodukce skupiny a kdy o potlačení svobody jedněch čistě jen
ve prospěch jiných. Jinými slovy, při hodnocení veřejné politiky je na místě zkoumat znovu
a znovu legitimitu cílů i nástrojů, analyzovat nejen poměr mezi agregovanými náklady
a benefity jednotlivých variant, nýbrž důsledně sledovat i jejich distribuční účinky z pohledu
jednotlivých lidí a skupin.
Dilema mezi individualismem a kolektivismem se projevuje i v dalších fundamentálních
pojmech, tak důležitých pro analýzu a hodnocení veřejné politiky – z pohledu ekonomů jde
zejména o chápání užitků, resp. dobra.
Chápeme-li užitek tak, jak s ním pracuje převažující neoklasický přístup soudobé teoretické
ekonomie, budeme nejspíš po veřejné politice požadovat především to, aby reagovala na
potřeby lidí, zvyšovala jejich informovanost a umožňovala všem možnost participovat na
definování priorit a cílů. Čím lépe a přesněji bude totiž známo, co lidé skutečně chtějí
a potřebují, tím vyšší šance, že konkrétní politika bude účinná a prospěšná. Neoklasické
paradigma totiž pracuje se subjektivně chápanými užitky ve smyslu subjektivně utilitární
filozofie Jeremy Benthama či Johna Stuarta Milla. Užitkem je to, co za něj více méně
racionální a více méně informovaní „suverénní spotřebitelé“ považují. V prostředí trhu
projevují svůj užitek ochotou platit, v oblasti veřejného sektoru se pak uplatňuje kolektivní
politické rozhodování – tzv. veřejná volba.
Na druhé straně, jistě lze najít celou řadu příkladů, kdy je zjevné, že jednotliví lidé činí
krátkozraká, sobecká, impulzivní a hloupá rozhodnutí, která je v konečném důsledku
poškozují. Odtud je jen krok k myšlence, že užitky mají objektivní povahu. Existují nezávisle
na tom, zda si je lidé uvědomují či nikoliv. Obvykle nám k jejich poznání pomáhá věda,
informovaní lidé, experti a instituce. Cílem veřejné politiky pak logicky musí být
identifikovat takové „skutečné“ užitky.
7
Zatímco u subjektivně chápaných užitků figuruje vnímaný užitek jako cíl, který již nemusí být
vztahován k žádnému dalšímu finálnímu účelu (ultimate goal), přesvědčivost a váha
objektivně existujících užitků na něm zcela závisí. Může jím být kupříkladu již výše zmíněná
schopnost reprodukce druhu, společenství, komunity, ale v praxi se můžeme setkat
i s alternativami. Za jednou z možná nejzajímavějších považujeme koncept „lidského
potenciálu“ a jeho kultivace, podrobněji viz Příklad 1.1.
Příklad 1.1: Kategorie lidského potenciálu a její význam pro normativní definování
funkcí veřejné správy (podle Blažek, 1991, Potůček, 1991)
Lidským potenciálem se rozumí předpoklady člověka k činnostem, které realizuje ve
všech svých základních sociálněekonomických funkcích,
a to ve funkci občana, člena rodiny, pracovníka, spotřebitele i vlastníka.
Jeho kultivace je (měla by to býti) nejvyšším cílem, základní kritérium účelnosti
fungování veřejné správy.
Teorie lidského potenciálu konkretizuje lidský potenciál těmito jeho složkami:
• potenciál zdraví,
• potenciál poznatkový a dovednostní,
• potenciál hodnotově orientační,
• potenciál sociálně participační,
• potenciál individuálně integrativní a regulační,
• potenciál tvůrčí.
Jednotlivé složky lidského potenciálu nejsou přesně měřitelné, prostřednictvím vhodně
zvolených ukazatelů se však dá vyjádřit dosažený stupeň jednotlivých složek lidského
potenciálu každého jedince a tedy i jednotlivých skupin obyvatelstva.
Potenciál zdraví se projevuje v soustavě objektivních i subjektivních ukazatelů fyzického i
psychického zdravotního stavu.
Potenciál poznatkový a dovednostní se projevuje soustavou osvojených teoretických
znalostí a praktických dovedností.
Hodnotově orientační potenciál se projevuje škálou přijatých hodnot jednotlivce
i společnosti.
Potenciál sociálně participační je určen mírou ochoty jedince podílet se na řešení úkolů
a problémů druhého jedince i sociálních skupin, do nichž jedinec patří i nepatří.
Individuálně integrativní a regulační potenciál lze nazvat rovněž potenciálem volním
a projevuje se mírou schopnosti ovládat sám sebe.
Potenciál tvůrčí je určen mírou schopnosti nacházet účinnější způsoby uspokojování potřeb.
Význam kvality lidského potenciálu, a to každého člověka, každého člena společnosti, roste
především v důsledku těchto faktorů:
8
- postupně se dočerpávají přírodní zdroje. Narůstá vliv vědy a techniky na způsob
uspokojování potřeb, což vyvolává stále větší nároky na kvalitu lidského potenciálu jak
u výrobců, tak u spotřebitelů;
- prohlubují se všechny formy dělby práce, přinášející s sebou i všechny formy integrace,
které jsou - zvláště formy mezinárodní integrace - velmi náročné na kvalitu lidského
potenciálu každého člověka;
- rozvíjí se demokratické formy politického uspořádání států i integrací. Účinnost demokracie
je v přímé úměře ke kvalitě lidského potenciálu;
Jestliže shrneme tyto důvody (a jistě existuje řada dalších), můžeme učinit závěr, že:
- roste význam lidského potenciálu pro kvalitní plnění všech funkcí člověka ve společnosti;
tedy člověka jako občana, člena rodiny, pracovníka, vlastníka i spotřebitele.
- roste význam kvality lidského potenciálu každého člověka. Zřejmě končí etapa společnosti
elit a začíná etapa elitní společnosti. Řečeno asi přesněji, končí etapa, ve které závisela
kvalita společnosti především na kvalitě společenské elity (nikoliv rodem a majetkem, ale
duchem) a začíná etapa, ve které kvalita společnosti závisí čím dál tím více na kvalitě
každého člena společnosti, a to jak v ekonomické, tak i sociální a politické dimenzi.
Reálnou skutečností však zůstává, že se rodíme nerovní, a to jak geneticky, tak sociálně,
přičemž sociální nerovnost nevyplývá pouze z rozdílů v příjmech domácností, ale z různé
úrovně kultivace lidského potenciálu rodiny i širšího prostředí, do kterého se člověk rodí.
Vzhledem k tomu, co bylo doposud řečeno, platí, že kvalita života každého člověka je čím dál
tím více podmíněna kvalitou života každého druhého člověka a že kvalita života je podmíněna
kvantitou a kvalitou způsobů uspokojování potřeb. Je tedy v bezprostředním zájmu každého
člověka, aby se zajímal a zabýval podmínkami, které existují pro kvantitu a kvalitu způsobu
uspokojování potřeb nejen svých, ale i každého druhého člověka - a to ve svém vlastním,
bytostném zájmu, neboť tím se vlastně zabývá podmínkami svého vlastního života.
Hodnocení alternativních cílů podle toho, jak jsou „dobré“, ekonomům profesně nepřísluší.
Jejich role začíná až od té chvíle, kdy „dostávají“ definované žádoucí cíle a hodnoty, které
mají být zachovány, a mají pomoci s rozhodováním, jak těchto cílů co nejefektivněji, tj.
s nejlepším dosažitelným poměrem výstup/vstup, dosáhnout.
Příklad 1.2: Teoreticky lze pomocí metod ekonomické analýzy vypočítat, zda je pro
společnost jako takovou efektivnějším využitím jejích disponibilních zdrojů zachování
konkrétního přírodního biotopu, nebo výstavba dálnice umožňující ekonomický rozvoj
určitého regionu (k metodologii této a podobných metod ekonomického hodnocení viz např.
Drummond et al., 1987). Je to pochopitelně velice obtížné a složité, nicméně s podobnými
analýzami se v praktickém životě setkáváme. Co ovšem absolutně nelze, je snažit se
prostřednictvím ekonomických argumentů vést diskusi mezi někým, kdo tvrdí, že likvidace
byť jediného živočišného druhu na Zemi nelze kompenzovat sebevyšším nárůstem úrovně
spotřeby. A už vůbec neumí ekonomie (ale ani biologie, sociologie či jiné vědy) odpovědět na
to, zda je více ve „veřejném zájmu“ jedno nebo druhé. To je v podmínkách pluralitní
demokratické společnosti otázka politického a právního mechanismu.
Jak již bylo řečeno výše, metodologický individualismus převažuje v ekonomickém myšlení,
na rozdíl od přístupů veřejné politiky. Je potřeba poznamenat, že ve své čisté „učebnicové“
podobě svobodného racionálního jednání maximalizující vlastní prospěch představuje spíše
9
jen určitý etalon, benchmark. Jeho zjevná omezení při praktické analýze reálných jevů se
snažila překonat welfare economics prostřednictvím zavedení tzv. funkce společenského
užitku, tak i další přístupy vyzdvihující vliv institucionálních omezení a příležitostí
a determinace svobodné vůle jednotlivce existujícími pravidly, morálkou, etikou, kulturním
bacgroundem apod. (viz např. Sen, Etzioni). Chceme-li porozumět fungování reálného
světa, musíme reflektovat i existenci rozdílných paradigmat.
Kontrolní otázky:
Kdy a jak se ve výzkumu uplatňuje koncept jedinců provádějících svá vlastní rozhodnutí?
Proč je moc nezbytná pro fungování lidských společenství?
Jaký je rozdíl mezi objektivně a subjektivně chápanými užitky?
Ilustrujte na příkladech realizaci jednotlivých složek lidského potenciálu v jeho základních
sociálněekonomických funkcích!
V jakých kontextech je užitečné ve výzkumu uplatňovat koncept člověka jako člena
kolektivních entit?
Doporučená literatura:
Benard, J., 1989. Veřejná ekonomika. Praha: EÚ ČSAV.
Blažek, L. 1991. Lidský potenciál a společenské řízení. Brno: Masarykova univerzita.
Buchanan, J. E. 1998. Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press.
Drummond, M., G. L. Stoddart, G. W. Torrance. 1987. Methods for the economic evaluatin of
health care programmes. Oxford: Oxford Medical Publications - Oxford University Press.
Dunn, W. N. 1981. Public Policy Analysis. Englewood Cliffs (NJ): Prentice Hall.
Etzioni, A. 1995. Morální dimenze ekonomiky. Praha: Victoria Publishing.
Holländer, P. 2000. Nástin filosofie práva. Praha: Všehrd.
Kinkor, J. 2000. Hayekova cesta do otroctví. [online] Berlet Advertising & Graphic Design
Pty Ltd [cit. 2014-16-05]. Dostupné z <http://www.aynrand.cz/media/Hayek/hayek.pdf>.
Popper, K. R. 1994. Otevřená společnost a její nepřátelé II. Praha: Oikoymenh.
Potůček, M. 1991. „K pojetí lidského potenciálu.“ Psychologie v ekonomické praxi 26 (3): 115-
124.
Rothbard, M. N. 2001. Ekonomie státních zásahů. Praha: Liberální institut.
10
Russel B. 1947. Macht. Eine soziaikritische Studie. Zurich.
1. 2. Vládnutí
Cílem této podkapitoly je objasnit pojem vládnutí v jeho základních dimenzích, kterými jsou
víceúrovňová vládnutí, hlavní regulátory (trh, stát a občanský sektor, případně média ve
vzájemných vztazích) a sítě aktérů.
Klíčová slova:
VLÁDNUTÍ A JEHO ÚROVNĚ, REGUÁTORY, TRH, STÁT, OBČANSKÝ SEKTOR,
MÉDIA, SÍŤOVÁNÍ
Tento úřad (nebo taky: toto ministerstvo, tato vláda, Evropská unie…) nefunguje tak, jak by
měl! Takové povzdechy (ale i štiplavější poznámky) slýcháme až příliš často. Nejsme
spokojeni s tím, jak je nám vládnuto. Většinou právem.
A asi nás moc nepovzbudí, že v tom nejsme sami. „Jede v tom“ s námi celé lidstvo.
Ano: Lidstvo neumí spravovat své vlastní záležitosti – rozpoutalo takovou dynamiku
nekontrolovaných civilizačních změn, že za ní dosavadní způsoby vládnutí beznadějně
zaostávají. To vytváří nebezpečné „kapsy“ napětí a konfliktů, vyvolává vzpoury, živí
potenciály ničení. Má tento problém řešení? Obecné řešení není známo – a těžko
předpokládat, že kdy bude. Míříme na neustále se pohybující cíl. Nelze vyloučit ani
dalekosáhlou humanitární katastrofu. Jazýčkem na vahách může být právě dostačující nebo
naopak nedostatečná kapacita vládnutí (Dror, 2001).
Veřejná politika - jako vědní disciplína i jako sociální praxe - si postupně vytváří nástroje
k postižení tohoto vývojového trendu a k reakci na něj: rodí se globální veřejná politika
(Potůček a kol., 2007; Kaul, Grunberg, Stern 2009; think tank Global Public Policy Institute).
Pojem vládnutí
Problémy vládnutí vzrušovaly myslitele od nepaměti. Vzpomeňme na klasická díla Platóna,
Campanelly, Francise Bacona, Thomase Moora, Bernarda Bolzana, Antonia Machiavelliho
nebo Clausewitze. Při vší úctě k těmto klasikům však nyní vyvstává jasná potřeba nového
přístupu, odpovídajícího hlubokým proměnám procesů vládnutí v posledních desetiletích…
Provokuje například tato Bovairdova (2005) otázka: „… směřujeme k budoucnosti, v níž vláda
zůstane klíčovým hráčem v oblasti veřejného vládnutí, nebo je reálné domnívat se, že se
budeme pohybovat v prostředí vládnutí bez vlády?“
Pojem vládnutí je klíčový. Jde o „systém hodnot, veřejných politik a institucí, pomocí nichž
společnost spravuje hospodářské, politické a společenské záležitosti interakcí uvnitř a mezi
státem, občanskou společností a soukromým sektorem. Funguje na všech úrovních lidského
snažení.“ (Governance 2000, citováno dle Strategic 2002, s. 1) Na základě tohoto vymezení
rozebereme nejdůležitější dimenze celého komplexu vládnutí.
Dimenze vládnutí
11
Vládnutí nelze omezovat jen na úroveň národního státu, je nutno respektovat i jeho
nadnárodní (v případě naší země jde především o Evropskou unii), ale také regionální (u nás
krajskou a obecní) úroveň. Jde o přístup tzv. víceúrovňového vládnutí (multi-level
governance, MLG).
Vládnutí se dnes nerealizuje pouze prostřednictvím státu a jeho orgánů. Je nutno brát do
úvahy i další regulátory, zejména trh, občanský sektor a média: Podle Kooimana (2003,
s. 5) je vládnutí kolektivní úlohou státu, komerčního sektoru (trhu) a občanského sektoru, a to
nikoliv nezávisle na sobě, nýbrž v podobě společně sdílené odpovědnosti všech. Dnes už se
ale neobejdeme ani bez zahrnutí dalšího vlivného regulátoru vládnutí - médií.
Vládnutí nemůže sázet výlučně na hierarchie, jeho součástí jsou i horizontální vazby
a neformální sítě. Podle Kooimana (2003, s. 5) jsou interakce aktérů bohatým zdrojem
poznatků nabízející syntetizující pohledy na procesy vládnutí.
1. 2. 1. Víceúrovňové vládnutí
Marks (1993) charakterizuje víceúrovňové vládnutí jako: „systém nepřetržitého vyjednávání
mezi do sebe včleněnými vládami na rozličných územních stupních“.
Epocha suverénních národních států skončila. Vládnutí se sice dosud odehrává z větší části na
této úrovni, nicméně podíl vyšší, nadnárodní, úrovně a úrovně nižší, zvláště regionální, roste
(Zürn, Leibfried, 2005, s. 25; Pierre, Peters, 2000). Právě potřeba vyrovnávat se s těmito
změnami vedla ke vzniku konceptu víceúrovňového vládnutí (Bovaird 2005, s. 219; Dančák,
Hloušek 2007). To ovšem vede ke stavu strukturální nejistoty. Termín „postnacionální“
definuje novou konstelaci pouze v negativním smyslu jako něco, co přestává existovat (Zürn,
Leibfried 2005, s. 26).
Příkladem této tendence je proces evropské integrace, jehož součástí je předávání části
suverenity členských států Evropské unie do Bruselu, ale i přesouvání části kompetencí
centrálních vlád regionálním vládám a uskupením (případ Euroregionům). „Evropská
ekonomická integrace významně snížila počet politických nástrojů a rozsah dosažitelných
politických cílů na národní úrovni.“ (Scharpf 2001, s. 360) To vede za jinak stejných
okolností k růstu počtu aktérů – a tím i k růstu složitosti celého procesu formování a realizace
veřejné politiky.
Příklad 1.3: Příklady institucí podílejících se na vládnutí na evropské úrovni:
Evropská unie, Rada Evropy, Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Visegrádská
skupina.
1. 2. 2. Trh, stát a občanský sektor
Vládnutí je spojeno s vytvářením a uplatňováním institucí, to je obecných pravidel
a specifických rámců pro kolektivní akce. Neobejde se bez mechanismů, které přesahují
nařizovací moc vlády, jako je tržní směna, smlouvy nebo granty, kterých se účastní také aktéři
z komerčního a neziskového sektoru (Milward, Provan, 1999, s. 3).
12
Obecné mechanismy regulace pojmenoval významný - dnes již pozapomenutý - český
sociolog Josef Ludvík Fischer svým poněkud archaickým jazykem takto: „Obdrželi jsme tak
ústřední sociologický pojem, pojem sociálních regulativů (…). Platí o něm, že obsahuje
všechny skutečnosti sociálního původu, které podmiňují chování sdružených individuí.“
(Fischer, 1969, s. 7) V dnešním jazyce může definice znít například takto: Regulátory
formují společenské podmínky života jednotlivců i organizací takovým způsobem, aby
obracely jejich činnost předpokládaným směrem.
Jak už víme, vláda samotná není s to plnit své úkoly bez účasti trhu a občanského sektoru.
Dopad jejich vzájemných interakcí – někdy synergický, jindy rozporný – je předmětem
pečlivého studia mnoha sociálních vědců.
Obr. 1.1: Vztah státu, trhu a občanského sektoru jako regulátorů života společnosti
Nyní jednotlivé regulátory probereme podrobněji. Posléze je srovnáme podle jejich
specifických vlastností a soustředíme se na rozbor důležitého vztahu státu a trhu.
Stát
Stát zajišťuje obecný a stabilizovaný rámec fungování společnosti. Zároveň zprostředkovává
formování a výkon politické moci. Tvoří a uplatňuje právo, přičemž se opírá o veřejnou
správu. Cíle, které si společnost klade v nejrůznějších oblastech, vyžadují pozornost
věnovanou řízení a koordinaci různých zájmů i efektivnímu rozhodování o preferencích
a pořadí úkolů, které jsou pokládány za veřejné. Právě tuto úlohu může efektivně
a harmonicky plnit především – a někdy i výlučně – stát jako instituce k tomu uzpůsobená
a disponující příslušnými mocenskými a právními instrumenty. Vyznačuje se totiž schopností
vnutit státem představující vůli a veřejnou správou vyžadovaný zájem jednotlivcům,
sociálním skupinám i celé společnosti (Holländer, 1995). „Co mohou dělat jen státy a nic než
13
státy, je kumulovat a efektivně využívat legitimní moc. Tato moc je nutná k vynucení vlády
zákona doma i ve světě.“ (Fukuyama, 2004, s. 121) Z toho vyplývá i dvojí role státu
v regulaci. Stát jednak vytváří obecné podmínky pro uplatnění ostatních regulátorů, udržuje je
a dohlíží na jejich dodržování, jednak se na realizaci společenských cílů podílí, ale některé
i sám realizuje.
Jakákoliv specifická kontrola prostřednictvím politické moci může být prováděna buď
přímým donucením, nebo ustanovením pravidla, jímž je třeba se řídit. Politická moc je
relativně jednoduše uplatnitelným nástrojem regulace a samotný její výkon nemusí být
nákladný. Nákladnější je však etablování a udržování moci samotné.
Politická moc je uplatňována prostřednictvím veřejné správy - jsou aplikována pravidla
delegování této moci na diferencované jednotky správy. Riziko spojené s použitím politické
moci zprostředkované správou vyplývá z toho, že tato moc může být a bývá zneužita. Proto je
důležité zabudovat do politiky a veřejné správy účinný systém brzd a protiváh.
Významným nástrojem snižujícím možnost zneužití politické moci je rovněž uplatnění
principu „právního státu“. Základními znaky právního státu jsou: zákonnost (každý, včetně
státu, je povinen dodržovat právo), existence právní jistoty (včetně možnosti dovolat se
ochrany svých práv) a přiměřenosti práva (k cíli, jehož má být právem dosaženo, nesmí být
používáno nepřiměřených prostředků, základní lidská práva a svobody musí zůstat
zachována).
Trh
"Trh je podobný ohni: je to dobrý sluha, ale zlý pán."
Trh je samoregulační systém, v němž poptávka a nabídka, dosažený zisk či utrpěná ztráta
alokují vzácné zdroje (statky) při dodržení určitých omezujících předpokladů efektivněji než
kterýkoli z ostatních regulátorů. Tržní mechanismus staví na dobrovolné kupní smlouvě mezi
prodávajícím a kupujícím o směně zdrojů (statků). Na základě miliónů aktů takové směny se
vytvářejí rovnovážné soustavy cen, které regulují výrobu i spotřebu.
Ekonomická teorie předpokládá, že trh produkuje prostřednictvím cen signály, jimiž se
zúčastnění aktéři řídí takovým způsobem, aby maximalizovali sumu užitků při minimálním
vynaložení zdrojů, kterými disponují. Aktéři tedy sledují pouze své egoistické zájmy. Kouzlo
neviditelné ruky trhu spočívá podle interpretů původního autora této metafory Adama
Smithe (2001) právě v tom, že sledováním těchto čistě sobeckých zájmů přispívá každý
z egoisticky se chovajících jedinců společnému blahu.
Ideální model tržní ekonomiky je modelem rovnovážným: v jednoduchém světě trhu
s dokonalým konkurenčním prostředím vznikají takové ceny, které distribuují vstupy firem
a statky prodávané kupujícím tak, že nikdo nemůže najít takovou kombinaci vstupů a výstupů,
která by zvýšila užitek alespoň jednoho z účastníků tržní směny, aniž by zároveň nesnížila
užitek někoho jiného. Tím je maximalizována suma dosažitelného bohatství společnosti –
a zároveň jsou nalezeny takové ceny vstupů a výstupů produkce a spotřeby, že nabídka všech
statků je rovna poptávce po nich.1 Je nutno si uvědomit, že vztah k rozdělení bohatství mezi
jednotlivé účastníky směny je v kontextu veřejné politiky neutrální. Ta neříká nic o tom, jak je
1 Taková distribuce se v ekonomii označuje distribucí efektivní v Paretově smyslu.
14
celkové bohatství rozděleno mezi příslušníky dané společnosti. Pokud by totiž byl dán trhu
volný průchod, pak by cirkulární kumulativní procesy zprostředkované opakovanou nabídkou
a poptávkou způsobily, že by se ti, kdo již disponují velkými zdroji, stávali ještě bohatšími
a chudí by přicházeli i o to málo, s čím na trh vstupovali2 (Myrdal, 1968; Barry, 1987).
Občanský sektor
Z postojů a činů, charakteristických pro odpovědné občanství, čerpá svou sílu občanská
společnost; ta je pak podhoubím občanského sektoru.
Občanství3 charakterizuje Etzioni (1995, s. 55) jako morální závazek jedince vůči zájmům
společenství, v němž žije. Tento závazek vede lidi k tomu, aby udělali něco pro druhé:
„...je-li (pojem občanství) zaváděn v rodinách, kultivován ve školách, prosazován
ve sdělovacích prostředcích, rozšiřován dobrovolnými asociacemi a přenášen
z tribun prezidentů a dalších občanských vůdců, cítí se národ zavázán přispět
k blahu společenství, které sdílí.“ (tamtéž)
Občanskou společnost lze pak chápat jako:
„...nezávislou samoorganizaci společnosti, jejíž jednotlivé části se dobrovolně
zapojují do veřejné činnosti, aby uspokojovaly individuální, skupinové či veřejné
zájmy v rámci právně definovaného vztahu mezi státem a společností.“ (WeigleButterfield
1993)
Občanská společnost se prosazuje prostřednictvím neustále se vynořujících, působících
a zanikajících sociálních interakcí mezi občany; vytváří příležitosti pro občany společně
vyjadřovat své názory a hodnoty a promítat je do činů. Zde je třeba si uvědomit, že mohou
nastat situace, kdy ve společnosti existuje potenciál občanství, nicméně stát nevytváří vhodné
institucionální formy pro jeho kultivaci a uplatnění. Občanům potom nezbývá než hledat
náhradní způsoby, jak se sdružovat a tento potenciál uplatnit.
Občanský sektor je institucionalizovaným vyjádřením života občanské společnosti. Tvoří jej
organizace, které jsou formou dobrovolného sdružování občanů sdílejících společné hodnoty
a ochotných spolupracovat na společném díle.4
Zatímco stát spoléhá na politické procesy, disponuje legislativou a veřejnými rozpočty,
komerční sektor užívá trhu k optimalizaci rozhodování o produkci a směně statků. Občanský
sektor potřebuje dobrou informaci o lidských potřebách, poněvadž je má uspokojovat tam,
kde nejsou uspokojovány nebo jsou uspokojovány pouze neadekvátně - ať už komerčním
sektorem nebo státem. Je na státu formálně nezávislý - v tomto smyslu je součástí
soukromého sektoru. Jeho činnosti nejsou vedeny ziskovým motivem, jsou orientovány na
uspokojování zájmů určité komunity nebo i celé společnosti - v tomto aspektu se podobá
veřejnému sektoru.
2 Regulace zprostředkovaná volným trhem diferencuje účastníky směny způsobem, který velmi dobře znají hráči
hry Byznys/Monopoly: bohatí dále bohatnou a vyhrávají (centripetální efekt tržní regulace), zatímco chudí
ztrácejí (centrifugální efekt tržní regulace) a nakonec prohrávají.
3 Takto vymezené občanství se odlišuje od technického užití tohoto pojmu (státní občanství jako formální
příslušnost k nějakému státnímu útvaru).
4 Skovajsa a kol. (2010) nabízejí podrobné pojednání o občanském sektoru a podmínkách jeho činnosti v České
republice.
15
Analytici vývoje občanského sektoru upozorňují na skutečnost, že organizace občanského
sektoru mají tendenci vznikat právě tam, kde se neuplatňuje dobře ani trh, ani stát. Nemohou
nahrazovat trh či stát v jejich podstatných funkcích; mohou je však vhodně a v mnoha
případech i nezastupitelně doplňovat.
Do občanského sektoru je zahrnováno mnoho nejrůznějších organizací. Jejich členění podle
toho, zda se omezují na určitou skupinu nebo na problémy celé společnosti a zda poskytují
služby nebo prosazují spíše nějaký zájem, vyjadřuje následující tabulka.
Tabulka 1.1: Typy organizací občanského sektoru5
Sledovaný
zájem →
Typ aktivit ↓
Vzájemná prospěšnost Obecná prospěšnost
(byť někdy omezená na určitou
skupinu nebo teritorium)
Servisní aktivity 1. Servisní vzájemně prospěšné
organizace občanského sektoru
• sport
• rekreace
• komunitní rozvoj
• zájmové spolky
2. Servisní obecně prospěšné
organizace občanského sektoru
• sociální a zdravotní péče
• vzdělávání
• Humanitární pomoc,
charita
Advokační
aktivity
3. Advokační vzájemně prospěšné
organizace občanského sektoru
• odbory
• zaměstnavatelské svazy
• profesní organizace (svazy)
4. Advokační obecně prospěšné
organizace občanského sektoru
• Ochrana životního
prostředí
• ochrana lidských práv
• Ochrana občanských
práv (práv spotřebitelů)
Zdroj: Frič, Angelovská, Goulli 2009, upraveno.
V nejobecnějším vyjádření se tedy občanský sektor uplatňuje ve dvou základních určeních:
jeho prostřednictvím se realizují činnosti, o něž lidé projevují zájem a v nichž se chtějí
realizovat (sociální funkce), a zároveň se upevňuje politická soudržnost a rozvíjí se politická
kultura dané společnosti (politická funkce). Roste ovšem i podíl občanského sektoru na
hospodářském životě - jakožto spotřebitele a producenta zboží a služeb i jako zaměstnavatele
(ekonomická funkce).
Následuje výčet specifických vlastností všech tří regulátorů.
Tabulka 1.2: Základní charakteristiky státu, trhu a občanského sektoru
Regulátory
Charakteristiky
Stát Trh Občanský
sektor
základní mechanismy
fungování
veřejná správa tržní směna dobrovolné
sdružování
Rozhodovatelé politici, úředníci,
občané
vlastníci výrobních
prostředků, finanční instituce,
vůdci a členové
organizace
5 Definice a klasifikace organizací občanského sektoru se potýkají s problémem, kam zařazovat církve
a politické strany. Většinou bývají vyčleňovány zvlášť s tím, že zvláštností církví je jejich schopnost
uspokojovat potřeby transcendence, zatímco u politických stran jde o jejich funkci institucionálního nástupiště
k účasti na státní politické a ekonomické moci…
16
výrobci, spotřebitelé
regule chování právo, nařízení nabídka a poptávka dohody
kritéria rozhodování cíle politik vztah nabídky a poptávky,
cena
zájmy členů/
veřejné zájmy
Sankce autorita státu s
hrozbou přinucení
finanční ztráta sociální nátlak
převažující
směr operací
seshora dolů horizontální kontrakt zdola nahoru
Zdroj: Uphoff 1993, upraveno.
Jednou z teorií, které nám pomáhají porozumět vztahům mezi státem, trhem a občanským
sektorem, je teorie korporativismu.
Konkrétní podobu korporativního uspořádání představuje instituce tripartity.
Příklad 1.4: Příklad korporativního uspořádání: Tripartita
V České republice existuje od roku 1990 Rada hospodářské a sociální dohody České
republiky (takzvaná tripartita, ve zkratce RHSD), v níž zasedají:
1. zástupci státu (stát většinou zastupuje a Radě předsedá ministr práce a sociálních věcí);
2. zástupci zaměstnanců (velká sdružení odborových svazů, z nichž největší je
Českomoravská konfederace odborových svazů – ČMKOS a Asociace samostatných
odborů);
3. zástupci zaměstnavatelů (velká sdružení zaměstnavatelů, které zastupuje Svaz průmyslu
a dopravy a Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů České republiky).
Jde o institucionalizovaný způsob vyjednávání mezi zástupci vlády, zaměstnanců
a podnikatelů, přičemž přijatá rozhodnutí (týkají se hospodářské a sociální politiky, zvláště
pak zaměstnanosti, mzdové politiky, pracovních podmínek, pracovněprávních vztahů,
sociálního zabezpečení, ale i vzdělávání či rovných příležitostí) zúčastněné strany zavazují
dodržovat i realizovat přijaté veřejné politiky v rámci svých kompetencí. Činnost RHSD se
řídí statutem a jednacím řádem, není ale podložena zákonem.
Podobné tripartitní uspořádání funguje na úrovni Evropské komise, i na úrovni krajů.
Vztah státu a trhu
Jak víme, regulátory nepůsobí izolovaně. Propojují je složité vztahy, dané zvláštnostmi jejich
uplatnění a různorodostí řešených úloh. Zde se soustředíme jen na ten nejdůležitější vztah,
který ovlivňuje život jedinců i činnost organizací – vztah státu a trhu.6
Existují nějaké obecné důvody pro zachování úlohy státu v regulaci trhu? Arnošt Gellner
(citováno podle Musil, 1996, s. 31) to vidí takto:
„Vedlejší efekty hospodářských operací, kdyby nebyly omezovány, by zničily
všechno - prostředí, kulturní dědictví, lidské vztahy. Tyto síly musí být prostě
politicky omezovány, i když jejich kontrola by měla být jemná, kamuflovaná,
dohadovaná. Hospodářství musí být natolik silné, aby vytvářelo pluralitní
instituce, avšak ne tak silné, aby zničilo náš svět.“
6 K interakcím mezi státem a občanským sektorem a trhem a občanským sektorem viz Potůček (1997), Potůček a
kol. (2010), Muhič Dizdarevič (2010) a nejpodrobněji Benáček, Frič, Potůček (2008).
17
Příklad 1.5: Trh selhává tam, kde nejsou splněny předpoklady ekonomické efektivnosti
podle Pareta.7
Možné důvody:
- existence veřejných statků,
- existence externalit,
- přirozený monopol na straně nabídky či poptávky,
- informační asymetrie mezi prodávajícím a kupujícím,
- měnící se preference účastníků tržní směny,
- důsledky neregulované konkurence (tragédie veřejné pastviny),
- zanedbávání budoucnosti.
Příklad 1.6: Trh selhává také při uplatnění jiných kritérií než kritéria ekonomické
efektivnosti.8
Příklady takových kritérií:
- zmenšení nerovností v rozdělování statků,
- zachování institucionálních hodnot,
- lidská důstojnost,
- kultivace a uplatnění lidského potenciálu,
- udržitelný způsob života.
Regulační úloha státu není ve vztahu k trhu vůbec jednoduchá. Stát je na podnikatelské sféře
sám značně závislý. Poněvadž veřejnými funkcemi podnikání (zaměstnanost, ceny, produkce,
růst, životní úroveň a ekonomické zajištění jednotlivců) disponují do značné míry
soukromníci - podnikatelé, vláda nemůže být lhostejná k tomu, jak je podnikatelé realizují.
Podnikatelé obecně - a řídící pracovníci velkých korporací zvláště - se tudíž ve vztahu ke státu
dostávají do natolik privilegovaného postavení, že se nevyrovná postavení žádné jiné skupiny.
Roste riziko selhání státu, neboť jeho rozhodování se dostane do područí kompaktních
ekonomických zájmových skupin (Mlčoch, 1997, s. 157). Dochází k pozoruhodné symbióze
státu a podnikatelské sféry, kdy ani jedna strana nemůže mít zájem ji zásadně ohrozit.
Podnikatelé nedostanou všechno, co chtějí. Podle Lindbloma (1977) ale dostanou velký díl.
Podstatou fungování trhu je konkurence. Konkurence je ovšem formou konfliktu. Žádná jiná
instituce kromě státu nemůže vytvořit specifické kontrolní mechanismy pro udržení tohoto
konfliktu v jistých mezích. Neučiní-li tak, může podle Etzioniho (1995, s. 171) tento - jinak
produktivní a konstruktivní - konflikt eskalovat až k bodu, kdy jsou ničeny i ty sociální
závazky, které jsou předpokladem a podmínkou tržní směny (například důvěra mezi jejími
účastníky).
Sociálně patologické formy regulace
Zatím jsme se setkávali s takovými podobami vládnutí, u nichž nebylo nutno předpokládat
negativní působení na společnost. Ve veřejné politice se ale vyskytují i uspořádání, která
společnost chronicky zatěžují a rozkládají (především korupce a působení mafií) či kde
regulace není dobře zvládnuta (zde jde především o strukturální nerovnováhu mezi globálními
trhy a národními státy). Sociálně patologické formy regulace jsou výrazem parazitování na
veřejných zájmech, případně dokonce jejich ochočení a podřízení zájmům soukromým či
skupinovým.
7 Blíže například Samuelson, Nordhaus (2008).
8 Blíže viz Potůček (1997), Potůček a kol. (2010), Benáček, Frič, Potůček (2008).
18
Příklad 1.7: Korupce9
Korupce je způsob, jak se domoci neoprávněných, resp. nezasloužených, výhod za
protihodnotu v podobě úplatku či jiné protislužby. Mezi korumpujícím a korumpovaným
nastává specifický tržní vztah, který by nemohl vzniknout, nezastávala-li by korumpovaná
osoba vlivnou pozici ve státní správě či v politice a nebyla-li by zároveň připravena zneužít
svého postavení za poskytnutý úplatek. Dojde-li v takovém případě ke korupci, selhává kromě
charakteru zúčastněných osob - stát. Není totiž schopen zaručit svým občanům rovnost
před zákonem: je-li někdo neoprávněně zvýhodněn, musí existovat někdo, kdo na takové
jednání doplatí: buď bude ze spotřeby nějakého veřejného statku vyloučena jiná osoba či
instituce, nebo se ztráta „rozpustí“ ve snížení potenciálního prospěchu ostatních občanů.
Příklad 1.8: Mafie10
Činnost mafie je možno přirovnat k činnosti firmy, která vyrábí, podporuje a prodává
ochranu. Může tak činit v situaci, kdy stát není schopen plně uplatňovat svůj legitimní
mocenský monopol, účinně zareagovat tam, kde dochází k porušování zákonů. Druhou
nezbytnou podmínkou vzniku mafie je absence nebo nedostatek vzájemné důvěry mezi aktéry
na trhu. V takové situaci je ochrana nezbytná, i když je pouze nedostatečnou – a navíc
nákladnou - náhražkou za důvěru. Mafie přichází s nabídkou ochrany; její klienti pak jednají
z ekonomického hlediska racionálně, když za tuto ochranu platí. Tam, kde funguje trh bez
státu a vzájemné důvěry aktérů směny, poskytuje mafie ochranu, kterou není schopen
poskytnout nikdo jiný. Potřebu ochrany může mafie samozřejmě i uměle vyvolávat. Operuje
přitom s důvěrnými informacemi, tak jako jiné podnikatelské subjekty pěstuje svoji pověst,
pracuje s reklamou – a v případě potřeby neváhá uchýlit se k násilí.
Příklad 1.9: Globální trhy versus národní státy
Globalizované finanční trhy uplatňují vůči jednotlivým státům strategii maximalizace renty.
Globální hráči disponují na tomto trhu jedním univerzálním jazykem - penězi. Národní státy
se v úsilí o dorozumění, kooperaci a harmonizaci svých politik potýkají s kulturním,
jazykovým, hodnotovým i obecně civilizačním Babylónem a hlavně s přirozenou diferenciací
jejich zájmů. Ve snaze podpořit hospodářský rozvoj a zaměstnanost často nezbývá vládám
jednotlivých států než se uchýlit k sociálnímu dumpingu (stlačováním ceny práce), či
k poskytování daňových prázdnin především velkým nadnárodním korporacím. Důsledkem je
pak vysychání zdrojů veřejného sektoru, omezování veřejných sociálních služeb, růst
polarizace mezi chudými a bohatými uvnitř jednotlivých národních společenství i v globálním
měřítku.
Kapacity vládnutí v soudobém světě
Globalizace, regionalizace, vytváření horizontálních sítí kooperací, prorůstání trhu, správy
a médií činí odpovědnost za důsledky politických a správních rozhodnutí stále nejasnější –
a tedy usnadňují neodpovědné postoje a činy politiků i občanů. „Povahu i způsob fungování
moci radikálně mění globalizace, která ji rozptyluje, dává jí stále méně osobní podobu, činí ji
neviditelnou a obtížně zařaditelnou do jednoznačného schématu hierarchie. Demokracie
podléhá korozi, protože se zmenšuje oblast regulovaná institucemi, které se spojují s tradičně
pojímanou politikou.“ (Staniszkis 2009, s. 13) Poněkud optimističtěji vidí budoucí vývoj
Jakubowicz (2013, s. 245): „Rodí se model, opírající se o rekonfiguraci institucí a politických
9 Podrobněji například ve studiích Potůček (1997) nebo Frič a kol. (1999).
10 Podrobněji například ve studiích Gambetta (1993) nebo Potůček (1997).
19
procedur. Namísto někdejších centralizovaných, vertikálních a hierarchických struktur, jež
fungovaly na základě přísně definovaného rozhodovacího nebo kontrolního řádu, se objevuje
mnohoúrovňový systém, méně centralizovaný a založený na spolupráci více zúčastněných
stran. Takovýto systém vládnutí také využívá nové (informační) technologie, aby zajistit větší
průhlednost své práce a vytvářel podmínky pro účast občanů v různých diskusích“.
Globální vládnutí lze podle Helda a McGrewa (2002) vymezit takto:
- skládá se z následujících infrastruktur vládnutí: celosvětové (např. Organizace spojených
národů, Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, Mezinárodní měnový fond,
Světová banka, uskupení G8, uskupení G20), regionální (např. EU, ASEAN,
MERCOSUR), transnárodní (nadnárodní korporace, globálně operující organizace
občanského sektoru – např. Greenpeace), a podnárodní (obce, místně operující organizace
občanského sektoru); národní vlády se pohybují mezi těmito úrovněmi;
- je pluralistické – neexistuje jediné centrum rozhodování;
- má variabilní geometrii: podíl jednotlivých infrastruktur na vládnutí se výrazně mění
podle povahy problému, místa a času;
- vytváří komplexní strukturu, skládá se z nejrůznějších činitelů a sítí.
Kapacita a efektivnost globálního vládnutí ovšem zdaleka neodpovídá závažnosti problémů,
před jejichž řešení je lidstvo postaveno, jako je například globální oteplování nebo rozevírající
se nůžky mezi chudými a bohatými. „Pokračující globalizace klade naléhavou otázku, zda si
umíme vládnout tak, abychom se vystříhali zlého a podpořili to dobré. Pokud se vlády tohoto
úkolu nezhostí, bude to znamenat nejen útěk od demokratické odpovědnosti, ale také selhání
vedoucí se vší pravděpodobností k velmi nežádoucím a snad i katastrofickým budoucím
následkům.“ (Dror 2001) Potřeba vybavit globální vládnutí znalostmi potřebnými pro
překonání tohoto deficitu vede ke zrodu nové subdisciplíny veřejné politiky – globální
veřejné politiky (Potůček 2010).
Tabulka 1.3: Neuralgické body globálního vládnutí a možnosti jejich léčení
Neuralgické body vládnutí Možnosti jejich léčení
Disproporce mezi globální regulační silou trhu
a absencí globální úrovně správy.
Organické integrační tendence v Evropě,
představované především Evropskou unií,
a podobné snahy na úrovni světových
organizací a summitů.
Nedostatečná koordinace mezi globální,
národní, regionální a místní úrovní správy.
Sítě aktérů podpořené moderními
informačními technologiemi; podpora
nových režimů správy, založených na
sdílení odpovědnosti.
Nedostatečná koordinace mezi jednotlivými
resorty.
Metody cílového programování,
horizontální a maticové řídící struktury.
Diferenciace životních podmínek a stylů
s sebou nese destrukci organických forem
sociální soudržnosti; liberalizace trhu vede k
oslabování institucionálních forem udržování
podmínek sociální soudržnosti – státu
veřejných sociálních služeb.
Jediným (leč spíše ústupovým) způsobem
odolávání těmto tlakům je rychlé
přizpůsobování se neformální pomoci,
institucí občanského sektoru a státu
veřejných sociálních služeb měnícím se
poměrům.
Přes vznešená hesla o šetrnosti k životnímu
prostředí a sledování kritéria udržitelnosti
rozvoje se více než ohledy na ostatní formy
života a osudy příštích generací prosazují úzké
Přivodit obrat v dlouhodobé perspektivě
může jen striktní regulace prosazující
veřejné zájmy a uvědomělá skromnost (viz
Vavroušek 1993) jako životní styl.
20
a krátkodobé zájmy jedinců a korporací na
maximalizaci zisku.
Neodpovědnost politické reprezentace a
neodpovědnost občanů ve vztahu k veřejným
záležitostem se navzájem posilují.
Cesty k přetnutí této negativní vazby tkví ve
vzdělávání a ve zrovnoprávnění forem
a rámců participativní demokracie,
deliberativní a přímé demokracie s tradičně
rozvinutější (ale nedostačující) demokracií
zastupitelskou.
Zdroj: Potůček (2010).
1.2.3. Sítě aktérů
Třetí neodmyslitelnou dimenzí konceptu vládnutí jsou sítě aktérů, síťování. Sítě umožňují
a podporují širokou spolupráci velkého množství nezávislých aktérů, což je důležité pro
dosažení jejich cílů. Vládnutí prostřednictvím sítí více závisí na neformálních dohodách, na
motivaci a dovednostech potřebných pro účinnou kooperaci, na „souhlasu o tom, že se
domluvíme“ (Gibson, Goodin, 1999). Podle Rhodese (1997, s. 15) se mohou sítě mezi
organizacemi spoléhat na vzájemnou závislost, výměnu zdrojů, samoorganizaci, respektování
pravidel hry a významnou autonomii ve vztahu ke státu.
V této souvislosti se setkáváme i s pojmem síťové vládnutí (networked governance) (Heclo,
1978; Rhodes, 1997; Castels, 2000). Sítě jako určitý typ vládnutí rozlišuje také Kooiman
(2003).
Sítě mohou vznikat ve vztahu k jednotlivým politickým problémům a situacím (issues).
Pokud to jsou aliance zájmových skupin a jedinců spojené na základě společného cíle
upozornit na určitý problém ve veřejné politice a prosadit jeho řešení, pak jde o tematické
sítě (issue networks) (Heclo 1995, s. 46). Pokud se vážou k určitým veřejným politikám, jde
o veřejně politické sítě (policy networks). Mohou mít různou dobu trvání.
Významnou charakteristikou sítí aktérů je, že překračují hranice vymezené dvěma
předchozími dimenzemi vládnutí. Mohou zahrnovat aktéry ze dvou či více úrovní vládnutí,
mohou mít i transnacionální charakter (Císař 2004). Mohou sdružovat (a také často sdružují)
aktéry z veřejného, komerčního a občanského sektoru i z médií.
Zvláště v souvislosti s uplatněním nových technologií masové komunikace se ve vládnutí
kromě tradičních regulátorů stále více prosazují i média. A to nejen jako zprostředkovatelé
informací, ale i jako aktéři.11
Kontrolní otázky:
Proč má stát mezi dalšími regulátory (trhem, občanským sektorem, médii) stále výlučné
postavení?
Charakterizujte podobu a efekty korporativního uspořádání vztahů mezi státem a zájmovými
organizacemi.
11 Roli médií jako zprostředkovatelů i aktérů se podrobněji věnujeme v kap. 2.1.
21
Které úrovně vládnutí rozlišujeme, jak se prolínají – a jaké organizace v nich operují?
Pro jaké úlohy se hodí veřejný sektor, kde je efektivní komerční sektor a kde se nejlépe
uplatňuje občanský sektor? Proč?
Čím se liší postavení národních států dnes ve srovnání s jejich situací před padesáti lety?
O jaké důvody se opírá tvrzení, že trh nemůže být univerzálním regulátorem vývoje
společnosti?
Charakterizujte principy fungování, druhy a efekty uplatnění sítí aktérů ve veřejné politice!
Jaké jsou klíčové dimenze komplexu vládnutí – a jak spolu souvisejí?
Objasněte podmínky vzniku, principy fungování a nástroje mafie!
Proč v některých zemích korupce kvete, zatímco v jiných nepředstavuje vážnější problém?
Doporučená literatura:
Benáček, V., P. Frič, M. Potůček. 2008. „Klíčové formy regulace ve vzájemných vztazích.“ Pp.
105-194 in M. Potůček, J. Musil, M. Mašková (eds.). Strategické volby pro českou společnost.
Teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Dror, Y. 2001. The Capacity to Govern. London: Frank Cass.
Frič, P. a kol. 1999. Korupce na český způsob. Praha: G plus G.
Governance for Human Development. 2000. UNDP FRY, December.
Jakubowicz, K. 2013. Nová ekologie médií. Konvergence a mediamorfóza. Zlín: VeRBuM.
Kenis, P., V. Schneider. 1991. „Policy networks and policy analysis: Scrutinizing New
Analytical Toolbox“. In B. Marin, R. Mayntz (eds.). Policy Networks: Empirical Evidence
and Theoretical Considerations. Boulder, Frankfurt: Campus Verlag, Westview Press.
Lindblom, C. E. 1977. Politics and Markets. New York: Basic Books.
Mlčoch, L. 1997. Institucionální ekonomie. Praha: Karolinum.
Potůček, M. 1997. Nejen trh. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Potůček, M. a kol. 2007. Strategické vládnutí a Česká republika. Praha: Grada.
Schneider, V. 1992. „The Structure of Policy Networks.“ European Journal of Political
Research 21(1-2): 109-129.
Skovajsa, M. a kol. 2010. Občanský sektor. Praha: Portál.
22
Streeck, W., P. C. Schmitter. 1985. Private Interest Government. Beyond Market and State.
London: SAGE Publications.
Thompson, J. B. 2004. Média a modernita. Sociální teorie médií. Praha: Karolinum.
1. 3. Polity, policy, politics a funkce státu
Cílem této podkapitoly je vrátit se - s odvoláním se na klasické členění úrovní politického
procesu – ke klíčovým funkcím státu jako rozhodujícího regulátoru ve veřejné politice.
Klíčová slova:
POLITY, POLICY, POLITICS, STÁT A JEHO FUNKCE
Příklad 1.10: Angličtina je nejrozšířenějším jazykem vědy i proto, že nabízí vědě tak
potřebná analytická rozlišení v podobě vhodných pojmů. Dorozumíváme-li se v češtině, často
nám nezbývá než převzít anglickou terminologii, neboť jakýkoli příklad do češtiny by byl
buď nepřesný, nebo neobratný, případně obojí. Je tomu tak i v případě rozlišení mezi polity,
policy a politics.
Pojem „polity“ vyjadřuje obecné ukotvení, zaměření dané společnosti, označované někdy
také jako „volba společnosti“- volba směru a povahy jejího základního směřování
(Roebroek, 1992).
K pojmu „policy“ má v češtině nejblíže pojem veřejná politika.
Termín „politics“ označuje procesy střetávání a konsenzuálního řešení zájmových konfliktů
aktérů prostřednictvím politických institucí.
K nedorozumění dochází i proto, že český pojem „politika“ bývá nerozlišeně užíván jak ve
významu „policy“, tak ve významu „politics“. Na rozdíl od „politics“, pro niž jsou typické
mocenské střety, je, jak to hezky vyjádřil Aaron Wildavsky (1979), „policy“ příčinou sama
sobě… Proto je žádoucí tam, kde jde o věcně orientované politiky, v odborné komunikaci
užívat vždy pojmu „veřejná politika“, a pojem „politika“ případně vyhradit pro význam
„politics“.12
Fiala a Schubert (2000, s. 19) se pokusili, byť za cenu velkého zjednodušení, o výklad
významu všech tří pojmů v jediné větě: „Politický řád tvoří rámec (polity), v němž na základě
strategie politického konfliktu a konsenzu (politics) vzniká materiální politika (policy).“
Tabulka 1.4: Zkuste doplnit k těmto pojmům v tabulce tyto příklady: zavedení školného na
vysokých školách; přijetí nové ústavy; zamítnutí návrhu státního rozpočtu v parlamentu.
Polity
Policy (veřejná politika)
12 Pro některé zvlášť pokleslé podoby politického vyjednávání lze užít i označení „politikaření“.
23
Politics
Funkce státu v polity, policy a politics
Výrazná změna postavení státu, resp. orgánů veřejné správy jako vykonavatele veřejné moci,
v posledních desetiletích souvisí s pozvolným přechodem od autoritativního na hierarchii
založeného a moc si monopolizujícího státu k regulatornímu státu (Majone, 2006, s. 234),
který rostoucí část svých tradičních agend deleguje buď na jiné úrovně vládnutí nebo na
subjekty trhu či neziskového sektoru.
Ve veřejné politice se setkáváme i s pojmy slabý a selhávající stát. Označuje situace, kdy
národní stát není schopen plnit svoje základní funkce, především zajištění bezpečnosti
a základních životních potřeb občanů a alespoň elementární míry dodržování zákonnosti.
Vláda ztrácí legitimitu, společnost se rozkládá, vnitřní konflikty se stupňují (Rotberg, 2002).
Mohou vznikat nástupnické státní útvary, situace může využít ve svůj prospěch vnější
agresor…
Funkce státu v polity
K úrovni polity má nejblíže Ústava, zákony a na ně navazující podzákonné normy. Stát
rozvíjí ústavně právní rámec fungování společnosti a dbá, aby byl dodržován ostatními aktéry.
Ústava a zákony tvoří hierarchický, složitě strukturovaný a stále se vyvíjející systém.
V analýze a koncipování veřejných politik je nutné jej buď respektovat, nebo – bránil-li by
realizaci vytčených legitimních cílů - se pokusit o jeho úpravu. Ke změnám na úrovni polity
může docházet a dochází také v době zásadních politických zvratů a mocenských převratů,
jako jsou války, revoluce nebo rozpad států a vznik států nových.
Funkce státu v policy
Rozhodující část funkcí států se odehrává na poli policy, tedy veřejných politik. Jde
především o následující funkce:
• zajištění vnitřní a vnější bezpečnosti;
• stanovení institucionálního rámce a podpora hospodářské činnosti;
• zajišťování veřejných sociálních služeb (sociální zabezpečení, péče o zdraví, vzdělání,
kulturu, tělovýchovu a sport, veřejnou dopravu, výzkum a vývoj, činnost veřejnoprávních
médií apod.);
• ochrana životní prostředí.
Z těchto funkcí patří k nejdůležitějším právě funkce ekonomické.
Ekonomické funkce státu
Názory na to, co by stát měl jako ekonomický subjekt dělat, kdy a nakolik zasahovat, o co by
měl usilovat apod., se zásadním způsobem lišily a liší. Kupříkladu redistribuční funkce vzniká
a je všeobecně akceptovaná až relativně pozdě, v podstatě se zrodila v 19. století. Stabilizační
je ještě mladší. Naopak, stát vystupoval jako subjekt alokující (často na svou dobu nesmírné)
ekonomické zdroje už od nepaměti. Je pozoruhodné, kolik současných činností vykonávaných
v rámci veřejného sektoru prováděli již starověcí panovníci ve svých říších. Stavěli silnice,
24
vytvářeli profesionální a dobře organizovaný systém veřejné správy, nechali vést statistiky,
matriky, katastry. Investovali do rozsáhlých zavodňovacích systémů, opevnění, chrámů
a pyramid. Vyzbrojovali armády, podporovali učence, organizovali kulturní a sportovní
podniky, vysílali diplomatické mise.
Samuelson a Nordhaus (2008) hovoří o třech ekonomických funkcích státu. Spočívají
v podpoře efektivnosti, spravedlnosti a stability. S ním tento přístup sdílí v podstatě celá
ekonomická literatura věnující se ekonomii veřejného sektoru a veřejným financím (Stiglitz,
Musgrave, Rosen). Odtud hovoříme o:
• funkci ALOKAČNÍ
• funkci (RE)DISTRIBUČNÍ
• funkci STABILIZAČNÍ
Státní zásahy směřující k podpoře efektivnosti alokace (umisťování) vzácných zdrojů se
pokoušejí napravovat tzv. selhání trhu (existenci monopolů, externalit, veřejných statků…).
Alokační funkci považujeme za ústřední téma pro veřejnou ekonomii. V rámci alokační
funkce stát ovlivňuje (mění) výslednou alokaci zdrojů oproti tomu, jak by proběhla, pokud by
alokační rozhodnutí prováděli jednotliví soukromí vlastníci zdrojů.
Spravedlnost (myšlena zejména tzv. distribuční spravedlnost, tj. žádoucí stav rozdělení
důchodů a bohatství ve společnosti) je státem ovlivňována mnoha formami, typicky
prostřednictvím daňové politiky, poskytováním transferů (např. sociálních dávek), případně
výdajovou politikou (viz bezplatné poskytování některých statků a služeb, kdy cílem není
„napravovat tržní selhání“, nýbrž podporovat některé skupiny obyvatelstva, zajistit rovné
příležitosti apod.). Pojetí spravedlnosti, to, jak je chápána různými lidmi a jak se odráží
v politických koncepcích, ideologiích i ekonomických školách, se může výrazně lišit.
V rámci své stabilizační funkce se stát snaží o vyrovnávání extrémů hospodářského cyklu,
omezování inflace, předcházení nezaměstnanosti a podporu ekonomického růstu. Tradičně se
těmito otázkami zabývá makroekonomie a hospodářská politika.
Stojí za povšimnutí, že samotné dělení na alokační, redistribuční a stabilizační funkci vyplývá
z pozorování reálných jevů v ekonomice. Pohybujeme se přitom stále v oblasti pozitivní
ekonomie. Samotné úvahy o tom, kde spočívá nejlepší, optimální úroveň zajišťování té které
funkce, již ovšem spadají do normativní ekonomie a jsou silně podmíněny hodnotovými
preferencemi.
Obecně lze konstatovat, že o funkcích státu můžeme uvažovat jak v rovině pozitivní, tak
i normativní ekonomické analýzy. Je velký rozdíl, chceme-li popisovat, systemizovat,
analyzovat či předvídat co stát dělá nebo dělat bude, případně proč něco dělá, anebo chcemeli
vyjádřit svůj názor na to, co a jak by stát dělat MĚL. Je to o to těžší, že reálné státní zásahy
do ekonomiky jsou výsledkem volní, záměrné činnosti lidí, což mimo jiné znamená, že jsou
od počátku směřovány k nějakým cílům a vycházejí z nějakých hodnotových preferencí. Je
jejich podstatou, že mají něčeho dosáhnout, něco změnit.
Funkce státu v politics
Ponecháme-li stranou totalitní a jiné autoritářské režimy, měl by být stát v ideálním případě
neosobním zprostředkovatelem vůle svých občanů. Víme ovšem, že toto zprostředkování není
jednoduché. Stát zde naráží na mnohé překážky - jak technické, tak i generované vstupem
25
a uplatňováním dílčích zájmů. (Arrow, 1968) Zásadní je, jakým způsobem získává a uplatňuje
exekutivní (případně zákonodárná a soudní) moc svůj mandát.
Tabulka 1.5: Formy demokratického zprostředkování zájmů
Nástroje zprostředkování zájmů Typ demokracie
volby reprezentativní demokracie
činnost advokačních neziskových organizací participativní demokracie
tripartita korporativní demokracie
plebiscit, referendum, petice přímá demokracie
veřejná rozprava, veřejné slyšení deliberativní demokracie
Zdroj: autoři.
Volební systém a jeho vliv na zprostředkování zájmů
Významnou roli v demokratickém zřízení hraje také volební systém – což je komplex pravidel
a mechanismů, na jejichž základě se ve volbách projevená vůle voličů změní v mandát pro
jednotlivé politické strany či kandidáty.
Existuje celá řada volebních systémů, jejichž výčet přesahuje rámec této učebnice, nicméně
obvykle se udává těchto pět základních vlastností volebního systému, které ovlivňují to, jak
působí:
1. podoba kandidátní listiny;
2. velikost volebního obvodu;
3. volební formule (vzorec);
4. uzavírací klauzule, kvórum;
5. počet a charakter úrovní volebních obvodů a skrutinií.
Už Arrow v roce 1963 ukázal, že principiálně každé hlasovací pravidlo může za stejných
vstupních podmínek (způsob hlasování, preference voličů, programy stran či kandidátů)
produkovat odlišné výsledky. Jelikož hlasovací pravidlo je jen jednou z (významných)
součástí volebního systému, je zjevné, že i samotná podoba volebního systému může
v některých případech významně ovlivňovat, jakým způsobem se zájmy projeví ve veřejné
politice. V reálné politice mnoha zemí lze nalézt případy, kdy (byť nezáměrná) manipulace
s některou ze součástí volebního systému (velikost volebního obvodu, kvórum) vedla
k významně odlišným výsledkům voleb a tedy i k jiné podobě uplatňované politiky.
Příklad 1.11: Diskuse o podobě českého volebního systému
Potenciální vliv volebního systému na podobu veřejné politiky je možno pozorovat na
příkladu z České republiky. Při volbách do Poslanecké sněmovny je uplatňován poměrný
systém s klasickým d´Hondtovým přepočtem hlasů na mandáty. Téměř v každých volbách od
roku 1996 byli občané ČR konfrontováni s výsledkem voleb, který neumožňoval sestavení
vlády se silnou (či dokonce jakoukoli) většinou. Důsledkem byl vznik slabých, mnohdy
menšinových vlád s malou schopností uplatňovat zamýšlenou politiku.
Již v roce 1998 byl předložen první návrh na změnu volebního systému měnící velikost
i počet volebních obvodů, stejně jako způsob přepočtu hlasů. Návrh byl nakonec zamítnut
Ústavním soudem ČR a v dalších letech už se nikdy nepodařilo vytvořit dostatečnou koalici
hlasů pro takovou změnu. Je to do značné míry logické, neboť působení výše uvedených
součástí volebního systému je mnohdy protichůdné a tedy i těžko predikovatelné.
Podobné diskuse jako v ČR se vedou i v jiných zemích. Například Itálie, která je známá
nestabilitou svých vlád, v nedávných letech zavedla tzv. bonus pro vítěze voleb.
26
V některých případech jsou vládnoucí politici dokonce obviňováni ze záměrné manipulace
s podobou volebního systému tak, aby jim to umožnilo znovuzvolení.13
Koncipování ani realizace veřejných politik nejsou možné bez zprostředkování
organizačními strukturami státu. Zde je nutno vést v patrnosti přinejmenším:
• členění státní správy na složku legislativní, exekutivní a soudní;
• územní členění státu (centrum, kraje, obce, případně jiné teritoriálně určené správní
jednotky, například euroregiony nebo sdružení obcí);
• členění veřejné správy na státní správu a územní a zájmovou samosprávu;
• členění podle funkčně specializovaných útvarů státní správy, především podle
ministerstev, které je dáno platným zněním Kompetenčního zákona č. 2/1989 Sb.
Hlavním nástrojem realizace veřejných úloh státu je veřejná správa.14
Kontrolní otázky:
Charakterizujte rozdíly mezi polity, policy a politics. Jak tyto pojmy překládáme do češtiny?
Jaké jsou typické formy demokratického zprostředkování zájmů?
Vyjmenujte klíčové funkce státu na úrovni veřejných politik a charakterizujte možné důsledky
jejich zanedbávání v dlouhodobé perspektivě.
Uveďte příklady vstupu agendy politics do policy a naopak – vstupu agendy policy do
politics.
Jaké hlavní souvislosti dokážete identifikovat mezi volebními systémy a veřejnou politikou?
Doporučená literatura:
Arrow, K. J. 1968. Společenský výběr a individuální hodnoty. Praha: Svoboda.
Fiala, P., K. Schubert. 2000. Moderní analýza politiky. Praha: Barrister & Principal.
Fukuyama, F. 2004. Budování státu podle Fukuyamy. Praha: Alfa Publishing.
Holländer, P. 1995. Základy všeobecné státovědy. Praha: Všehrd.
Hendrych, D. 2003. Správní věda: teorie veřejné správy. Praha: ASPI.
Hendrych, J., J. Hoós, G. Jenei, L. Vass. 2005. „Politické instituce: stát, jeho uspořádání
a role.“ Pp. 133-151 in M. Potůček a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství
(SLON).
13 V poslední době se například vedly diskuse o účelové změně volebního systému v Maďarsku, viz například
článek Jana Šmída v Lidových novinách z 15.4.2014 http://www.vsfs.cz/soubory/media/ln_20140415_smid.pdf.
14 Blíže viz následující 2. kapitola.
27
Mlčoch, L. 1997. Institucionální ekonomie. Praha: Karolinum.
Pierre, J., G. Peters. 2000. Governance, Politics, and the State. New York: St. Martins Press.
Purkrábek, M. 1994. „Politické strany a veřejná politika.“ In M. Potůček, M. Purkrábek, J.
Vavroušek. Zrod teorie veřejné politiky v České republice. Praha: FSV UK, Řada Veřejná a
sociální politika č. 1.
Vodička, K., Cabada, L. 2011. Politický systém České republiky. Historie a současnost.
Praha: Portál.
1. 4. Hodnoty, ideologie, kritéria
Cílem této podkapitoly je rozvést ukotvení veřejné politiky v poli hodnot, roli politických
ideologií v rozhodování a uplatňování diferencovaných kritérií v procesu formování
a realizace veřejné politiky.
Klíčová slova:
HODNOTY, POLITICKÉ IDEOLOGIE, KRITÉRIA, LIDSKÁ PRÁVA, SOCIÁLNÍ STÁT,
KVALITA ŽIVOTA, UDRŽITELNOST ŽIVOTA
Sociální vědy a hodnoty jsou jako jednovaječná dvojčata. Ten, kdo výsledky svého bádání
nabízí v hávu nestranné a nezpochybnitelné vědecké pravdy, ať už sociolog, ekonom či
politolog, ten, kdo je přesvědčen, že se ve svém bádání vyvázl ze zajetí hodnot, je tím spíše
otrokem svých zděděných zálib… Je-li tomu tak, může mít vědecké bádání vůbec smysl?
Rozhodně ano. Ovšem za splnění dvou předpokladů. Musíme dodržovat všechna pravidla,
respektovat všechna omezení a také co nejlépe využívat těch možností poznání, které nám
naše věda nabízí. Musíme si ale také být vědomi hodnotového ukotvení naší vědecké práce
a všude tam, kde je to třeba, se neostýchat a přihlásit se k němu.
To platí tím spíše i pro veřejnou politiku jako vědní disciplínu – ať už jako sociální praxi, či
jako vědní disciplínu. Veřejná politika jako sociální praxe je hodnotami přímo nabita a její
analytik a tvůrce se, ať chce či nechce, sám dostává do ohniska hodnotových střetů
(Theodoulou, Cahn, 1995). O tom více v závěru této kapitoly.
Hodnoty se promítají do vymezení sociálních problémů a na ně navazujících veřejných zájmů,
do obsahu ideologií, veřejně politických doktrín, programů a norem. Ovlivňují volbu
a způsoby užití veřejně politických nástrojů. Orientují činnost aktérů. Vstupují do procesů
výchovy, indoktrinace či přesvědčování.
Do hodnotového ukotvení veřejných politik se promítá obecnější potřeba lidských
společenství koordinovat akce jednotlivců a skupin a předvídat reakce ostatních zúčastněných
28
aktérů (… a tím snižovat transakční náklady těchto akcí, dodal by ekonom). Veřejné politiky
sice musejí brát v úvahu pole hodnot konkrétních zúčastněných aktérů, často je ale –
například s poukazem na uplatnění obecného kritéria kvality života nebo lidských práv
i přesahují. Ve veřejné politice jako vědní disciplíně (a tím spíše i v sociální praxi) koexistují,
soupeří a prolínají se různé specifičtější normativní modely inspirované díly sociálních
filozofů, politickými ideologiemi nebo přímo zájmy zainteresovaných aktérů. Do celé této
složité problematiky může vnést trochu více světla rozlišení rovin zkoumání na polity, policy
a politics. Všechny jsou s hodnotami nerozlučně spjaty.
Hodnoty v polity
Hodnotová ukotvení veřejných politik jsou funkcí obecnější potřeby lidských civilizací
koordinovat akce jednotlivců a skupin a předvídat reakce ostatních zúčastněných aktérů a tím
snižovat transakční náklady těchto akcí, dodal by ekonom).
Sdílené hodnoty jsou součástí lidského chování od nepaměti. Už lovci a sběrači, kteří žili
30 až 20 tisíc let před naším letopočtem, se řídili obecnými normami chování, upravujícími
způsoby řešení základních životních situací: obstarávání potravy, pohyb v prostoru, ochrana
před přírodními vlivy a vnějším nebezpečím, sexuální a rodinný života. Později se objevily i
psané (byť ne vždy explicitně vyjádřené) kodifikace těchto pravidel a hodnot.
Příklad 1.12: Písemné kodifikace hodnotových soustav
Chamurapiho zákoník (1686 př. n. l.), Talmud, Bible, Korán, Deklarace práv člověka
(Francouzská revoluce, 1789), Všeobecná deklarace lidských práv (OSN, 1948), Listina
základních lidských práv a svobod (ČR, 1992), Charta základních práv EU (2000, 2009).
Lidská práva
Evropu ovlivnil vývoj hodnot od doby mezopotámské kultury přes antiku, křesťanství
a osvícenství až k novověku. Moderní doba, inspirovaná renesančním humanismem,
osvícenstvím a liberalismem, zaznamenala ve srovnání se středověkem zásadní obrat ve
smyslu uznání univerzality lidských práv. Tento pojem, který se začíná častěji užívat až ve
20. století, má svého předchůdce v pojmu přirozených práv. První teoretici přirozeného práva
(Grotius, Hobbes, Locke) zdůrazňovali zejména právo na svobodu a majetek. Průmětem
koncepce přirozených práv do politických dokumentů byla americká Deklarace nezávislosti
z roku 1776, kde se konstatuje: „samozřejmá pravda, že všichni lidé byli stvořeni rovni a byli
obdařeni Stvořitelem určitými nezcizitelnými právy, mezi jiným na život, svobodu a sledování
štěstí“, a francouzská Deklarace práv člověka z roku 1789, hovořící o přirozených,
nenařízených a nezcizitelných právech. Připomeňme si hesla francouzské revoluce: svoboda,
rovnost, bratrství. Odtud už vede přímá cesta k různým deklaracím lidských práv, z nichž
nejznámější je Všeobecná deklarace lidských práv, přijatá Valným shromážděním OSN
v prosinci 1948.
Lidská práva lze odvozovat a definovat také podle toho, které lidské potřeby jsou vnímány
a uznány jako základní.
Marshall (1963) nabízí následující vysvětlení vývoje moderních států: existuje elementární forma
lidské rovnosti, spjatá s plnou účastí jedince na životě společenství. Tato rovnost není
neslučitelná s ekonomickou nerovností. Je proto třeba rozšířit pojem práv občana tak, aby
zahrnoval tři komponenty: práva občanská, politická a sociální. Občanská práva souvisejí
29
s individuální svobodou - ochranou osobnosti, svobodou projevu, myšlení a vyznání, práva
vlastnit majetek a uzavírat smlouvy, a zajištění rovnosti před zákonem, tedy práva na spravedlivý
proces. Politická práva umožňují podílet se na rozhodování o společnosti, v níž jedinec žije.
Například v systémech fungující reprezentativní demokracie buď v roli toho, kdo volí své
zástupce do politických orgánů, nebo v roli toho, jenž je do nich sám volen. Sociální práva
zajišťují rovnost příležitostí, především právo podílet se na užívání sociálního dědictví dané
společnosti a právo žít lidsky důstojně - životem odpovídajícím standardům převažujícím v dané
společnosti. Zatímco se v 18. století, jak tvrdí Marshall, formovala občanská práva a v 19. století
práva politická, 20. století bylo ve znamení formování práv sociálních.
Tabulka 1.6: Vývoj lidských práv
Fáze formování
národních států
18. století 19. století 20. století 21. století
Obsah lidských
práv
* občanská práva + politická práva + sociální práva +/- ?
Zdroj: autor podle Marshall, 1963.
Nicméně už Všeobecná deklarace lidských práv OSN zahrnula do svého výčtu lidských práv
i kulturní práva, která zajišťují rovný přístup ke kultuře a možnost aktivně se na ní podílet.
Pro vývoj konceptu lidských práv a jeho uplatňování ve veřejné politice je od konce druhé
světové války typické jejich rozrůzňování a vymezování. K typickým příkladům takového
vymezování a uplatňování je genderová rovnost, tedy zajišťování rovných příležitostí mužů
a žen. Bohatou agendou je formulace a uplatňování práv menšin – například národnostních,
náboženských či sexuálních. Setkáváme se ale i s rovinou práv, formulovaných
a uplatňovaných v nejrůznějších životních situacích – například práv dětí, pacientů či
zákazníků.
Lidská práva jsou dnes zřetelně kodifikována v ústavních pořádcích a v právních soustavách
všech demokratických zemí; velký význam – nejenom jejich deklarování, ale i jejich
praktickému vymáhání – jim přikládá také Rada Evropy a Evropská unie. Lidská práva tak
vytvářejí jakési kriteriální jádro mnoha prakticky provozovaných veřejných politik. Někteří
autoři15
však „právem“ upozorňují na nebezpečí, dané jednostranným důrazem na práva bez
odpovídající pozornosti věnované druhé straně mince – odpovědnosti.
Na úrovni polity vstoupil do diskuse o směřování evropské civilizace význačný český
environmentalista, teoretik řízení a také první polistopadový federální ministr životního
prostředí Josef Vavroušek. Těsně před svojí tragickou smrtí (zahynul se svou dcerou v lavině
ve Vysokých Tatrách v březnu 1995) zformuloval deset nejvýznamnějších hodnot
vztahujících se k neudržitelným trendům rozvoje a přiřadil k nim deset alternativních
15 Například Giddens (1998).
30
hodnotových postojů slučitelných s udržitelným způsobem života (Vavroušek 1993,
přetištěno v Potůček 2010, s. 28–29).
Politické ideologie
Názory na to, kam by měly společnosti směřovat a o co by měly usilovat, se přirozeně různí.
Tyto názorové rozdíly se promítají do různých hodnotových orientací a nacházejí svůj výraz
v soupeřících politických ideologiích.
Naši společnost charakterizuje pluralita názorů na to, co je a co není správné a žádoucí –
a máme mnoho důvodů se domnívat, že právě tato pluralita je nositelem potřebné šíře
možných voleb a adaptability v nesnadných situacích. Na druhé straně potřebuje každá
společnost určitého společného jmenovatele, jakési společné kriteriální ukotvení, které by
usnadňovalo komunikaci o tom, co ještě je a co už není veřejné blaho či veřejný zájem, které
by dávalo smysl různým volbám, před kterými občané i politici stojí, a které by je následně i
orientovalo v rozhodovacích situacích, v nichž se každý den ocitají. Jinak hrozí její rozpad.
„Politické ideje a ideologie působí v neposlední řadě také jako jakési sociální pojivo, jelikož
skupinám a fakticky celým společnostem skýtají určitý soubor sjednocující názorů a hodnot“.
(Heywood, 2005, s. 21)
Stejně jako každá společnost, tak i každá veřejná politika jako sociální praxe potřebuje
ucelené hodnotové ukotvení veřejného zájmu. Takovými ucelenými hodnotovými soustavami
jsou politické ideologie. Gramsci (1994) je charakterizuje jako pomůcky zprostředkující
vazbu mezi abstraktními filozofickými koncepty a reálným politickým prostředím. Mannheim
(1991) chápe ideologie jako soustavy hodnot a preferencí, které vznikají a uplatňují se při
prosazování zájmů různých sociálních uskupení v praktické politice. Stvrzují a zaštiťují
pozice příslušných aktérů, kteří jimi oslovují veřejnost. Bauman (1999) je vymezuje jako
soubory normativních idejí vymezujících ideál společnosti. Jejich cílem je získat podporu pro
dosažení tohoto ideálu. Zmínění autoři se shodují, že jde o relativně obecné a ucelené výklady
problémů společnosti, jejich příčin a možných způsobů jejich řešení, které se vážou na
nejrůznější zájmy lidí. Zároveň však do určité míry zahrnují i to, co bychom mohli označit
jako zájmy celé komunity, zkrátka veřejné zájmy.16
Politické ideologie jsou sice na jedné straně nutnou součástí komunikace v politickém
diskursu – umožňují identifikaci politických stanovisek a priorit, zároveň jsou ale silně
zjednodušeným rámcem porozumění a interpretace sociální skutečnosti – a tedy i nástrojem
možného nedorozumění a potenciálním posvěcovatelem rozhodnutí a činů, nepřiměřených
povaze problémové situace.17
Právě zde vyniknou přednosti pluralitního politického
uspořádání a možnosti svobodného střetu názorů, právě takto mohou být možná zkreslení
a deformace, unikající pozornosti jejich nositelů, odhalena ještě dříve, než je džin skutečně
vypuštěn z láhve. Zde se otevírá prostor pro potřebné změny a korekce stávajících ideologií,
vyvolané vznikem nových, dříve neznámých nebo z různých důvodů opomíjených problémů.
Ve veřejně politické praxi koexistují, soupeří a prolínají se různé politické ideologie, které
jsou inspirovány buď dílem některého z vlivných sociálních filozofů, nebo přímo sociální
16 Například Weiss (1983) nabízí tři vysvětlující faktory ovlivňující veřejně politické rozhodování: ideologie,
zájmy a informace (Ideologies, Interests and Information. Odtud i pojmenování teorie tří I: I-I-I.)
17 Blíže viz Mannheim (1991).
31
praxí, vesměs ale obojím.18
Operují v poli, generovaném klíčovými problémy soudobých
společností. Všechny přitom nabízejí recepty, jak vyvažovat napětí mezi hospodářským
růstem, blahobytem, důrazem na trh a deregulaci, na individuální rozvoj a omezováním role
státu na jedné straně - a důrazem na sociální spravedlnost, rovnost příležitostí, sociální
soudržnost a podporu sociálního státu na straně druhé. I když je toto napětí a způsob jeho
řešení v soudobých společnostech stále hlavním veřejně politickým tématem, není zdaleka
jediným. Do popředí veřejně politického diskursu se dostávají také problémy životního
prostředí, bezpečnosti, krize rodiny, migrace aj.
Problematice politických ideologií je věnována rozsáhlá literární produkce (Kiss 1998,
Heywood 2005, Stankiewicz 2006, Lupták a Prorok 2011). Zde nabízíme pouze stručnou
vstupní charakteristiku těch, které se v moderní historii prosadily, včetně jejich jednotlivých
odnoží.
Tabulka 1.7: Charakteristiky vlivných politických ideologií
Liberalismus Důraz na svobodu jednotlivce, na uplatnění jeho občanských
a politických práv, zdůraznění negativní svobody (svobody od…),
stát jako „noční hlídač“, nedotknutelnost soukromého vlastnictví.
Sociální liberalismus Uznává důležitost pozitivní svobody
(svobody k…) a roli státu v řízení
ekonomiky (keynesiánství).
Neoliberalismus Minimalizace intervence státu,
maximalizace regulační úlohy trhu.
Konzervatismus Preference tradičních, historií ověřených institucí, hierarchií a autorit:
stát, církev, rodina; nedotknutelnost soukromého vlastnictví.
Autoritářský
konzervatismus
Autoritářský politický systém.
Paternalistický
konzervatismus
Uplatnění institucí zprostředkujících mezi
občanem a státem; sociální korporativismus;
podpora subsidiarity, decentralizace.
Socialismus Emancipace člověka, pozitivní svoboda (svoboda k…),
společenské/společné vlastnictví výrobních prostředků.
Státní socialismus Autoritářský politický systém, plánované
hospodářství.
Demokratický
socialismus/
komunitarismus
Akceptován reprezentativní demokratický
systém, smíšená ekonomika.
Environmentalismus Nauka úcty k životu (Albert Schweitzer19
), ohled na životní prostředí,
udržitelný vývoj lidské civilizace, holismus.
Nacionalismus Politické a hospodářské sebeurčení národního společenství.
Zdroj: Berlin, 1958; Hayek, 2006; Heywood, 2005; Schwarzmantel, 2008.
Tabulka 1.8: Charakteristiky dnes okrajových politických ideologií
18 Srovnej také s Weimer – Vining (1992), Lane (1993).
19 Myslitelé, kteří promýšlejí osudy lidstva hluboko a do všech důsledků, docházejí k závěru, že pojem
udržitelnosti života nemůžeme vztahovat jen na náš druh. Jeden z nich, Albert Schweitzer, zformuloval nauku
úcty k životu - rozuměj ke všemu živému na naší planetě. Ve smyslu jeho nauky se lidstvo chová nejen neeticky,
ale i nerozumně, je-li v důsledku jeho aktivit systematicky likvidována stále rostoucí část dosud existujícího,
v evoluci stamilióny let povstávajícího, genofondu zemské biosféry.
32
Totalitarismus Sociální celek je nadřazen jedincům, kteří se mu musí podřizovat
Nacismus Rasová nadřazenost, oddanost Vůdci
Fašismus Ultranacionalismus, podřízení korporací státu
Komunismus Beztřídní společnost, „každému podle jeho
potřeb“
Zdroj: Griffin, 1995; Heywood, 2005.
Průmět politických ideologií do podoby institucí – příklad sociálního státu
Politické ideologie byly, jsou a budou také nástrojem politického boje, jehož výsledek se
promítá do veřejných politik a institucionálních rámců. Názorně si to ukážeme na příkladu
různých typů sociálního státu.
Příklad 1.13: Sociální stát20
je stát, v němž se v zákonech, ve vědomí a postojích lidí,
v aktivitách institucí a v praktické politice prosazuje myšlenka, že sociální podmínky, v nichž
lidé žijí, nejsou jen věcí jedinců či rodin, nýbrž i věcí veřejnou. Každému z jeho občanů se
dostává alespoň určitého uznaného minima podpory a pomoci v různých životních situacích,
které jej či jeho rodinu (potenciálně či aktuálně) ohrožují (Potůček, 1995, s. 35).
Podle dnes už klasické typologie sociálních států Espinga-Andersena lze sociální státy dělit na
liberální, konzervativní a sociálně demokratické (v kontextu ideologie demokratického
socialismu).
Tabulka 1.9: Charakteristiky hlavních typů sociálních států
Charakteristika
→
Typ ↓
Dekomodifikace
(míra
bezúplatného
poskytování
sociálních
služeb)
Základ/
determinanty
Klíčové
kritérium
dostupnosti
služeb
Důsledky Sociální struktura
společnosti
Liberální/
Anglosaský
Omezené dávky,
selektivita
zajištěná
testováním
příjmů
Hegemonie
buržoazie,
silný
liberalismus
Potřebnost Polarizovaný
růst
zaměstnanosti
se slábnoucí
střední třídou,
posilování třídní
diferenciace
Rozštěpení
společnosti
- Veřejná pomoc
„skutečně“
potřebným
- Soukromá
pomoc střední
třídy sobě samé
Konzervativní/
Kontinentální
Evropa
Štědrý, široký
přístup, nicméně
založený na
příspěvcích
Třídní
kompromis
bez jasné
hegemonie a
silný
katolicismus
Pracovní výkon
a příslušnost
k pracovní
kategorii
Problémy se
zaměstnaností:
sociální podpora
„bez práce“;
podpora rodin;
segmentace na
zajištěné/nezajiš
těné
Statusově
podmíněná
fragmentace
(statusové bariéry
mezi různými
skupinami
pracovníků)
Sociálně
demokratický/
Skandinávie
Velmi štědrý,
univerzální
přístup
Dominance
odborů a
hegemonie
Občanství Expanze
veřejných
sociálních
Univerzálně-
egalitární
(podporující
20 Sám dávám přednost delšímu, ale přesnějšímu názvu stát veřejných sociálních služeb.
33
sociální
demokracie
služeb; podpora
jednotlivců
solidaritu)
Zdroj: Autoři (Potůček).
Rozsáhlá kritika této typologie vedla k jejímu rozšíření o další typy. Například o latinský
typ21
, charakterizovaný absencí jasně formulovaného sociálního minima, značnými nároky na
péči zajišťovanou rodinou (především ženami) a roztříštěnou sociální strukturou, a lépe se
hodící pro jihoevropské země. Sociální státy pak můžeme zařazovat podle toho, jak velkou
roli v sociálních službách přisuzují veřejnému sektoru, rodině s pomocí státu nebo rodině
samotné. Radikální typ zaručuje příjem prostřednictvím tržní regulace (regulace mezd,
zaměstnanecké jistoty), marginálním přístupem k sociální péči a silnou úlohou testování
příjmů (Austrálie, Nový Zéland). Také feministická hnutí nabídla svůj pohled, opřený
o snahu začlenit do typologií sociálního státu hledisko genderu.
Konkrétní podoba sociální politiky dané země připomíná bez výjimky mozaiku složenou
z různých prvků převzatých z toho či onoho typu sociálního státu.
Příklad 1.14: Ve Velké Británii je zdravotní péče organizována a nabízena Národní zdravotní
službou (financovanou z daní) bez rozdílu všem. Představuje tak sociálně demokratický
element v převážně liberálním anglosaském sociálním státě.
Nicméně ani v podobné mozaice nebývá obtížné vysledovat převažující rysy, otisky uplatnění
politických ideologií dominujících v dané zemi v předchozích letech a desetiletích…
Kromě politických ideologií mohou podobu sociálních států ovlivňovat i konkrétněji
formulované dokumenty. Často a právem zmiňovaným příkladem z historie je encyklika
papeže Lva XIII „Rerum Novarum“ z roku 1891, věnovaná sociálním otázkám spojeným
s právy a odpovědností kapitálu a práce. Nedávným příkladem z naší země je „Sociální
doktrína České republiky“ z roku 2001, akademický dokument nabízející politikům
hodnotovou kotvu dlouhodobé, koncepčně rozvíjené sociální politiky, snižující riziko
zbytečných výkyvů způsobených střídajícími se politickými reprezentacemi (Sociální
doktrína ČR, 2001).
Hodnoty v policy
Především v souvislosti s globální krizí z konce prvního desetiletí 21. století se upouští od do
té doby nejčastěji užívaného indikátoru hospodářského a sociálního pokroku, hrubého
domácího produktu (HDP) dané země. Takzvaná Stiglitzova zpráva, zpracovaná na podnět
francouzského prezidenta Nicolase Sarkozyho, dospěla k závěru, že hrubý domácí produkt je
pro hodnocení úspěšnosti jednotlivých zemí nevhodný, a navrhla jej nahradit indikátory,
schopnými vyjádřit širší komplex životních podmínek jejich občanů (Report 2009).
Příklad 1.15: V mezinárodním srovnání se užívá indikátoru, navrženého Organizací
spojených národů a nazvaného Index lidského rozvoje (HDI - Human Development Index).
Ten zařazuje mezi dílčí kritéria místo hrubého národního důchodu hrubý národní příjem (GNI
– Gross National Income), dále střední délku života při narození a úroveň vzdělanosti
obyvatelstva dané země. Zpráva o lidském rozvoji (Human Development Report 2010) se
opírá o ještě propracovanější indikátory: do Indexu lidského rozvoje promítá i obecnou míru
21 Anglicky „Latin Rim model“.
34
nerovnosti v jednotlivých zemích, míru genderové nerovnosti nebo multidimenzionální index
chudoby.
Příklad 1.16: Bhútánská vláda ve svém rozhodování uplatňuje Index hrubého národního
štěstí (GNI – Gross National Happiness). Filozofickým základem tohoto přístupu je
budhismus a politicky jej zaštítil bhútánský král Jigme Singye Wangchuck v roce 1972
následujícím prohlášením: „Hrubé národní štěstí je důležitější než hrubý národní produkt“.
Index je postaven na čtyřech pilířích: udržitelném rozvoji, kulturních hodnotách, přírodním
prostředí a dobrém vládnutí. Zahrnuje osm zdrojů lidského štěstí:
- Fyzické, duševní a duchovní zdraví
- Rovnováha mezi placenou a neplacenou prací a odpočinkem
- Aktivní život v komunitě
- Kulturní rozmanitost a odolnost
- Vzdělávání
- Životní úroveň
- Dobré vládnutí
- Život v přírodě a s přírodou.
Měření prostřednictvím tohoto indexu naplňuje všechny znaky seriózního vědeckého
výzkumu. Vlády Nepálu a Singapuru se rozhodly ubírat se podobným směrem.
Kritérium kvality a udržitelnosti života
V České republice se problémům kriteriálního ukotvení veřejných politik v perspektivě
budoucích ohrožení a rozvojových příležitostí země věnuje Centrum pro sociální
a ekonomické strategie (CESES) Fakulty sociálních věd Karlovy univerzity. V jeho pracích
bylo navrženo kritérium kvality a udržitelnosti života (Potůček, Musil, Mašková, 2008).
Kvalita života popisuje objektivní životní situaci lidí a současně jejich subjektivní vnímání
dané situace. Jde o multidimenzionální koncept zahrnující všechny podstatné charakteristiky
individuálního lidského života, vztahující se k celkové úrovni blaha (well-being) jednotlivců
žijících v dané společnosti.22
Naproti tomu udržitelnost života nelze na poli vědy vztahovat
k osudu smrtelných jednotlivců; váže se na budoucí život celé lidské společnosti a jejích
životních podmínek. V tomto smyslu si jsou pojmy udržitelnost života a udržitelný rozvoj
významově velmi blízké, ne-li identické.
Příklad 1.17: Vztah kvality a udržitelnosti života si lze představit na hypotetickém příkladu
chování skupiny lidí na malém ostrově zcela odloučeném od zbytku civilizace. Tito lidé
mohou výrazně zvýšit kvalitu svého aktuálního života neomezovanou spotřebou všech
dostupných zdrojů (především rostlinného, živočišného a minerálního původu), nicméně
s fatálními důsledky pro možnost jejich přežití v dlouhodobé perspektivě (především
v důsledku vyhynutí vitálně důležitých rostlinných a živočišných druhů). Nebudou-li tedy
schopni omezit svoji spotřebu v současnosti tak, aby nepodťali reprodukční schopnost
prostředí, v němž žijí, jejich malá ostrovní civilizace se tím sama odsuzuje k zániku v blízké
či vzdálenější budoucnosti.
Kritérium kvality a udržitelnosti života lze v tomto pojetí specifikovat v několika dimenzích:
ekonomické, sociální, environmentální a bezpečnostní. V této souvislosti hovoříme
i o pilířích, z nichž kvalita života a jeho udržitelnost vyrůstají. Z hlediska prognostických
22 Kvalita života je v nejnovějších přístupech definována jako kombinace objektivních životních podmínek lidí
a toho, jak je sami vnímají a hodnotí. Blíže viz např. Heřmanová (2012).
35
a strategických úvah mají pochopitelně významné místo i jejich souvztažnosti a vzájemné
podmíněnosti.
Obr. 1.2: Kritérium kvality a udržitelnosti života a jeho dimenze
Zdroj: Potůček, Musil, Mašková (2008).
Hodnoty v politics
Po listopadu 1989 v České republice pracovalo mnoho Američanů, kteří byli fascinováni
společenským přerodem země a snažili se jí nezištně nabídnout své poznatky a zkušenosti.
Jedním z nich byl i Brack Brown, který pracoval na Fakultě sociálních věd UK, podílel se na
zakládání oboru veřejné a sociální politiky a stal se i spoluautorem první učebnice veřejné
politiky publikované ve střední a východní Evropě (Potůček, LeLoup, Jenei, Váradi, 2003).
Jeho kapitola o etice ve veřejné politice byla později přeložena a zařazena i do první české
učebnice oboru. V ní najdeme i následující konstatování z jeho pera:
„Etika veřejné politiky, to je mnohem více než jen to, zda se politici při svém rozhodování
ohlížejí i na etické hodnoty. Každý aspekt a každá fáze veřejné politiky se mohou etiky dotýkat
a všichni zúčastnění aktéři musí řešit etické otázky. Poradci, analytici, ti, kdo rozhodují,
administrátoři i lidé, kteří politiku hodnotí, nesou etickou odpovědnost. Odpovídají za své
jednání v roli zástupců veřejnosti, za metody, které používají, za to, na co se zaměřují i za
výsledky politiky.“ (Brown, 2010, s. 379)
S odkazem na tuto kapitolu dále uvedeme jen příklady hodnotových konfliktů, ve kterých se
mohou ocitnout dva aktéři ve veřejné politice: poslanci a konzultanti - analytici veřejných
politik.
Příklad 1.18: Poslanci
Hodnotové kontexty, které mohou působit na rozhodování poslance:
- Vlastní svědomí (zvnitřněné hodnoty);
- Veřejné zájmy, vyjádřené např. v obecných programových dokumentech (vládní prohlášení,
program politické strany);
- Skupinové zájmy (lobbying, korupce);
- Prospěch vlastní politické strany a/nebo poškození ostatních politických subjektů;
- Vlastní prospěch.
Kvalita a udržitelnost života
Hospodářská
konkurence-
schopnost
(ekonomická
dimenze)
Sociální
soudržnost
(sociální
dimenze)
Životní prostředí
(environmentální
dimenze)
Lidská
bezpečnost
(bezpečnostní
dimenze)
36
Příklad 1.19: Konzultanti – analytici veřejných politik
Konzultanti mohou vystupovat v několika rolích (které se mohou prolínat, doplňovat se, nebo
si protiřečit):
- Nezávislí experti, technologové veřejné politiky, usilující o nalezení nejlepšího řešení na
základě objektivních poznatků vědy23
;
- Zastánci řešení sociálních problémů, tak jak je vnímají oni sami;
- Spojenci zadavatelů, snažící se sloužit jim a jejich cílům.
Dojde-li mezi zadavatelem a konzultantem k hodnotovému konfliktu, lze jej řešit diskusí
a nalezením oboustranně přijatelného řešení, ukončením kontraktu, ale někdy i „zradou“,
tj. zveřejněním faktů, které chtěl zadavatel utajit.
Pro jednotlivé experty, ještě více však pro poradenská centra (veřejně politické think tanky)
platí, že kredit kompetentnosti a důvěryhodnosti se těžko získává, ale lehce ztrácí.
Takových a podobných hodnotových konfliktů nebývají samozřejmě ušetřeni ani úředníci.
Naznačují to četné případy korupce. Zde dochází k etickému selhání konkrétních osob. Často
je ale korupce také důsledkem selhání způsobů, jimiž byli lidé na daná místa vybíráni,
a děravých zákonů. Jedním z nástrojů, které se užívají ve snaze potlačovat nešvar korupce ve
veřejné správě, je přijímání etických kodexů. Podobné etické kodexy si vypracovávají i pro
své členy profesní svazy (advokáti, lékaři, novináři).
Kontrolní otázky:
Uveďte příklady změn v hodnotovém ukotvení veřejných politik po velkých historických
traumatech (války, revoluce)!
Proč přestává hrubý domácí produkt (HDP) vyhovovat jako klíčový indikátor rozvoje
jednotlivých států?
Čím se liší hodnotové kontexty polity, policy a politics?
Ujasněte vztah hodnot, politických ideologií a kritérií ve veřejné politice.
Uveďte přednosti a slabiny uplatnění politických ideologií ve veřejně politickém procesu!
Charakterizujte různé proudy uvnitř vlivných politických ideologií – liberalismu,
konzervatismu a socialismu!
Na co se zaměřila kritika Esping-Andersenovy typologie sociálních států?
Jaké alternativy hrubému domácímu produktu (HDP) se nabízejí pro měření rozvoje
jednotlivých států?
Jak spolu souvisejí kvalita a udržitelnost života?
23 Nicméně už víme, že takový přístup je iluzorní. Vždy se sluší vyjádřit hodnotové zakotvení, které spočívá
v základech předkládané veřejné politické analýzy či návrhu.
37
Jaké hodnotové konflikty se mohou promítat do rozhodování poslanců?
Doporučená literatura:
Bauman, Z. 1999. In Search of Politics. Cambridge: Polity Press.
Brown, B. 2005 (reedice 2010). „Etika a tvorba veřejné politiky ve střední a východní
Evropě“. Pp. 353-383 in Potůček, M. a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické
nakladatelství (SLON).
Heywood, A. 2005. Politické ideologie. Praha: Eurolex Bohemia.
Kiss, J. (ed.). 1998. Současná politická filosofie. Praha: Oikoymenh.
Mannheim, K. 1991. Ideologie a utopie. Bratislava: Archa.
Potůček, M. 1995. Sociální politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Potůček, M., J. Musil, M. Mašková (eds.). 2008. Strategické volby pro Českou republiku:
teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Vavroušek, J. 1993. „Závod s časem. Hledání lidských hodnot slučitelných s trvale
udržitelným způsobem života.“ Literární noviny IV (49), (9. 12.): 1, 3.
1. 5. Veřejné zájmy a veřejná politika
Cílem této podkapitoly je objasnit, proč je pojem veřejných zájmů stěžejní pro
porozumění problémům řešeným na poli veřejné politiky. Následuje stručná rekapitulace
vývoje veřejné politiky jako vědní disciplíny a jako sociální praxe.
Klíčová slova:
VEŘEJNÉ ZÁJMY, VEŘEJNÁ POLITIKA
Politici a úředníci se dnes a denně zabývají problémy, jejichž řešení rozhodně není nasnadě.
Je rozumné zavést povinné očkování dětí proti přenosným nemocem? Děti samotné se k tomu
vyjadřovat nemohou, a rodiče bývají proti! Prolomíme limity povrchové těžby uhlí? Přinese
to nová pracovní místa a lacinější palivo, ale také odepíše z mapy lidská sídla existující po
staletí! Máme stavět jaderné elektrárny? Nevíme, jak natrvalo bezpečně uložit jaderný odpad!
Vyplatí se stavět více mateřských školek, nebo raději podporovat průmyslové inovace? Máme
z omezeného státního rozpočtu přidat důchodcům, nebo státním zaměstnancům? Nebo raději
zvýšit dětské přídavky?
Než se na takové otázky pokusíme odpovědět, měli bychom si nejprve ujasnit, jak definovat
veřejný zájem.
38
Co jsou veřejné zájmy?
Nestor americké politické vědy Walter Lippman podává následující definici veřejných zájmů:
"Dospělí lidé, chce se věřit, sdílejí shodné veřejné zájmy. Veřejný zájem se však u nich
směšuje, a někdy je v rozporu, s jejich soukromými a speciálními zájmy. Je-li tomu tak, lze
říci, že veřejný zájem je zřejmě tím, co by si lidé vybrali, kdyby viděli jasně, racionálně,
jednali nezaujatě a s dobrými úmysly." (Lippman, 1955, s. 42) Pojem veřejný zájem má
nesporně popisnou sílu, má ale také silný hodnotový náboj, jakkoliv se z přísně exaktního
pohledu jedná o ne zcela jednoznačně definovaný a racionálně odvoditelný pojem, Možná
proto není pojem veřejného zájmu příliš frekventovaný v čistě ekonomické literatuře. Vítek
(1997) svého času poukázal na to, že renomovaný Journal of Economic Literature přímo
o tomto problému neuvádí vůbec žádné publikace.
Jak upozorňuje Lane (1993), existuje stálé napětí mezi k celku vztaženým významem pojmu
„veřejný“ a vztažením pojmu „zájem“ k jednotlivci. Někteří teoretici, vycházející
z metodologického individualismu a filozofického objektivismu, proto pojem veřejných
zájmů odmítají jako zcela zavádějící (Kinkor, 1996). Obdobně to formulují neoklasicky
zaměření ekonomové. Buchanan (1998) např. konstatuje, že, skupina (tedy ani „veřejnost“)
nemá schopnost pociťovat žádnou potřebu, není tedy schopna mít ani zájem. Zájmy a potřeby
jsou totiž pociťovány výlučně jedinci, což nebrání tomu, aby stejný zájem mělo jedinců
několik, mnoho nebo dokonce všichni členové určité skupiny.
Příklad 1.20: Procedurální a analytický přístup k vymezení veřejných zájmů.
Procedurální přístup k vymezení veřejných zájmů je v demokratické společnosti konformní
s jistými pravidly, jak vést diskusi o tom, co veřejným zájmem je a co jím už není, jak se na
takovém vymezení shodnout a jak veřejný zájem v praxi uplatňovat a chránit. Obec, instituce
občanské společnosti, právo a stát nabízejí takové procedurální mechanismy pro artikulaci,
agregaci a koordinaci, případně i realizaci dílčích zájmů do podoby, v níž je už užitečné
hovořit o zájmech veřejných. Významná je ovšem komplikace daná promítáním specifických
zájmů politiků, úředníků, představitelů různých zájmových skupin, tedy těch, kteří se na
artikulaci těchto zájmů přímo podílejí. Vymezení a uplatnění veřejných zájmů se stává
předmětem vyjednávání a někdy i sociálního a politického střetu. Jde o živý historický, sociální
a politický proces. Přirozeně vznikají konflikty různě definovaných „veřejných zájmů“,
vázaných na zájmy různých společenství či sociálních skupin.
Analytický přístup k vymezení veřejných zájmů vychází z jejich charakteristických
společných znaků:
• Týkají se kvality života občanů dané společnosti nebo jiných hodnot, které občané považují
za důležité.
• Mohou být vztaženy ke kvalitě či efektům fungování společnosti jako celku.
• Jsou historicky podmíněny fází civilizačního vývoje, mohou se měnit.
• Vstupují na pole, v němž se střetávají s diferencovanými individuálními, skupinovými,
institucionálními zájmy a jsou zde identifikovány, formulovány, uznávány a realizovány.
Přijatá rozhodnutí ovlivňují způsob tvorby, rozdělování a užití veřejných statků, ovlivňují
kvalitu života velkých sociálních skupin a uspokojování funkčních potřeb celé společnosti
• Týkají se aktuálních sociálních problémů nebo možné budoucnosti.
• Jejich realizace často přesahuje kompetenční rámec jedné instituce nebo i celého resortu.
Z pohledu praxe je rovněž užitečné naučit se rozeznávat (obdobně jako u výše zmíněné
kategorie užitků), zda jednotliví aktéři veřejné politiky považují veřejný zájem za objektivně
39
existující, tj. něco, co zde je bez ohledu na to, co si přejí, myslí, nebo na čem se shodnou lidé,
či zda s ním pracují jako se subjektivní kategorií, tj. veřejným zájmem se stává to, na čem se
lidé shodnou. Když nic jiného, pomáhá to při hledání možných kompromisních řešení
a vytváření konsensu.
Blaho společenského celku je ovlivněno kontextem soupeřících hodnotových orientací či vizí
světa, a proto bývá postavení člověka v něm definováno nejrůznějším způsobem. Z toho
plynou i rozdíly v hodnotovém ukotvení různých veřejných politik.
Příklad 1.21: V parlamentních diskusích o podobě státního rozpočtu na sebe často narážejí
„šetřílci“, kteří ztotožňují veřejný zájem s vyrovnaností příjmů a výdajů státního rozpočtu,
a „investoři do budoucnosti“, kteří spatřují veřejný zájem například v podpoře školství a vědy,
a to i za cenu rozpočtového deficitu, o němž tvrdí, že vyšší podpora vzdělanosti a poznání
přinese své plody v budoucnosti…
Veřejné zájmy nalézají uplatnění jako pojmová kategorie především v těch typech
prosociálních politických orientací a diskursů, které podporují rozvoj lidských společenství
a řešení jejich problémů.
Příklad 1.22: Názorným příkladem zrodu, definování a prosazování nového veřejného zájmu
na globální úrovni jsou závěry, které lidstvo vyvodilo z nástupu totalitárních režimů po první
světové válce, kterému nedokázaly zabránit platné normy mezinárodního práva ani klasické
politické mechanismy reprezentativní demokracie na národní úrovni. To vedlo k dosud
největší humanitární katastrofě v lidských dějinách – ke druhé světové válce. Po ní bylo
velmi rychle dosaženo dohody o zavedení nově definovaného veřejného zájmu - obecného
kritéria ochrany lidských práv - do mezinárodních (Všeobecná deklarace lidských práv
OSN z roku 1948) i evropských (Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Rady
Evropy z roku 1950) politických dokumentů.
Veřejné zájmy ovšem mohou být generovány i autonomními nároky na fungování a rozvoj
rozsáhlejších sociálních útvarů, které vyplývají z rozvíjející se společenské dělby práce
a technologického pokroku. Stále více také přesahují hranice jednotlivých států.
Příklad 1.23: Nutnost uplatňovat veřejné zájmy přesahující hranice jednoho státu vyplývá
například i z potřeby minimalizovat hrozbu jaderné katastrofy; její odvrácení je v zájmu
celého lidstva.
Příklad 1.24: Historickou podmíněnost veřejných zájmů na daném stupni civilizačního
vývoje lze dokumentovat na příkladu zajištění internetové bezpečnosti, veřejného zájmu,
který před vznikem internetu neexistoval.
Dalším příkladem může být budování veřejné silniční sítě v závislosti na rozvoji
automobilismu. To se ovšem může dostat do konfliktu se zájmy skupinovými, individuálními
nebo s ohledem na životní prostředí. Povolíme stavbu dálnice přes přírodní rezervaci? Má stát
právo vyvlastnit soukromý pozemek, ležící na její trase, i přes nesouhlas majitele?
K pojmu veřejného zájmu se váže mnoho obsahově příbuzných pojmů, byť užívaných
v nejrůznějších kontextech. Sociální nauka katolické církve operuje s pojmy obecné blaho,
obecné dobro, společné dobro. Martenas (1991) uplatňuje pojem společného blaha jako
40
nadřazený pojmu veřejného zájmu - ve vazbě na etiku. Ochrana (1999) zavádí pojem
nadindividuálního zájmu. Pojem obecného zájmu je užíván Lisabonskou smlouvou
Evropské unie a promítá se do konkrétní podoby regulace nejrůznějších druhů služeb na
evropské úrovni (Konsolidované znění 2010). K označení skutku, který vede ku prospěchu
nějakého státního společenství na úkor partikulárního zájmu, se v krásné literatuře využívá
i obrazného vyjádření „položení oběti na oltář vlasti“.
Co je veřejná politika?
Veřejná politika se zabývá procesy agregace a slaďování dílčích individuálních, skupinových
a institucionálních zájmů do identifikace, formulace, prezentace, uznávání a uspokojování
zájmů veřejných – a tím i k řešení uznaných sociálních problémů.
Například v situaci, kdy ve společnosti zvítězí názor, že dobré fungování rodin je ve veřejném
zájmu, artikuluje stát rodinnou politiku směřující k řešení sociálních problémů, daných
výskytem dysfunkcí rodin či projevy jejich rozpadu.
Příklad 1.25: Významná rozlišení veřejné politiky jako sociální praxe (na příkladu
rodinné politiky):
• Aktivní versus reaktivní (předmanželské poradny vs. náhradní rodinná péče).
• Podle uplatňovaných regulačních principů či nástrojů (rodinné právo, dětské přídavky,
předškolní zařízení, výchova k rodičovství).
• Globální/evropská/národní/lokální (rodinná politika se realizuje především na národní
úrovni, někdy i a na úrovni kraje či obce).
• Podle zúčastněných aktérů (ministerstva, organizace občanského sektoru poskytující
služby, církve, školy, policie, soudy, samotní členové rodin).
• Podle věcného zaměření (budoucí rodiny, rodiny s nezaopatřenými dětmi, rodiny
s handicapovaným členem, neúplné rodiny).
Historie vzniku a vývoje veřejné politiky jako vědní disciplíny
Veřejná politika jako vědní disciplína se konstituovala v USA po druhé světové válce.
V Evropě se začala výrazněji prosazovat na přelomu 60. a 70. let 20. století, přičemž zde
navázala na starší disciplinární tradici sociální politiky. Oba obory ostatně sdílejí jak mnohá
výzkumná témata, tak i část svého metodologického instrumentária. V podmínkách České
republiky se rozvíjejí od roku 1989.24
Vazba na jiné obory
K oborům, které veřejnou politiku obohatily nejvíce, řadíme sociologii, ekonomii, politologii,
veřejnou správu, právní vědy a teorii řízení.25
Tento seznam může být dále rozšiřován tak, aby
zahrnul širší rámce filozofie, historie a politických lekcí minulosti, antropologie a významu
kultury, demografie s jejími analýzami a prognózami vývoje lidské populace či přírodních
a technických věd přispívajících k porozumění zdravotní politice, energetické politice či
24 Vývojem studia veřejných politik v České republice se zabývají práce Potůček (2007) a Novotný (2012a).
25 Podrobnější výklad disciplinárních souvislostí oboru veřejná politika podává práce Potůček (2010, s. 12-20).
41
ekologických problémů. Specifikem veřejné politiky je to, že tyto disciplinární inspirace
uplatňuje s využitím vlastních teoretických základů a metodického instrumentária tak, aby
bezprostředně přispěla k analýzám a návrhům řešení sociálních problémů, k jejichž poznání
a řešení by žádná z uvedených disciplín nestačila sama.
Interdisciplinární povahu veřejné politiky ilustruje následující tabulka:
Tabulka 1.10: Disciplíny a témata ve vztahu k veřejné politice
Disciplína Příklady témat
Sociologie porozumění společnosti jako celku, třídně sociální struktura, sociální
status, sociální problémy, sociální zájmy, sociální vyloučení
Ekonomie instrumentální racionalita, institucionální ekonomie, analýza nákladů
a výnosů, politická ekonomie, hospodářská politika
Politologie politické procesy, politické instituce a aktéři
Veřejná správa role byrokracie ve formování politiky a v implementaci rozhodnutí
Právní vědy právo jako normativní a regulatorní rámec
Teorie řízení procesy rozhodování a realizace rozhodnutí
Filozofie logika, hodnoty a etika, teorie spravedlnosti
Zdroj: Potůček a kol. 2010, s. 11. Upraveno a rozšířeno.
Vymezení pojmu
Jak už bylo naznačeno, pojem „veřejná politika“ je užíván ve dvou základních významech.
Jednak pro označení vědní disciplíny, jednak k charakterizování veřejně politické praxe.26
Veřejná politika jako vědní disciplína propracovává a aplikuje výkladové rámce sociologie,
ekonomie, politických věd, práva, teorie řízení a dalších oborů k analýze a prognóze procesů
formování a uplatňování veřejných zájmů navázaných na řešení diferencovaných sociálních
problémů. Věnuje se přitom institucionálnímu zprostředkování těchto procesů veřejným,
občanským a do jisté míry i komerčním sektorem takovým způsobem, který je využitelný
politickou praxí.27
Většina autorů přistupuje k vymezení veřejné politiky jako vědní disciplíny popisem
předmětu jejího studia. Zdůrazňují přitom roli analýzy reálných procesů řízení a správy.
Anderson (1975) vymezuje veřejnou politiku jako proud záměrných činností, realizovaných
jedním či více aktéry při řešení nějakého problému či sledování určitého veřejného zájmu.
Člení jej na (veřejně politické) nároky, rozhodnutí, prohlášení, činy (outputs) a (zamýšlené
a nezamýšlené) důsledky (outcomes).
Sartori (1993) považuje za definiční rys veřejné politiky jakožto sociální praxe
zespolečenštěné rozhodování, jehož účastníci jsou zároveň jejími tvůrci a realizátory. Jde
o rozhodnutí společenství (agregací jednotlivců složených z různých typů organizací) bez
ohledu na to, zda je přijímá jeden, několik nebo mnoho jednotlivců. Kdokoli rozhoduje,
26 Bohužel často nerozlišeně, takže pak nezbývá než vyrozumět ze samotného kontextu, v jakém významu daný
autor pojem užívá.
27 Podrobněji viz Potůček (2010, s. 12-20).
42
rozhoduje za všechny. V jeho pojetí jsou tudíž určujícími charakteristikami veřejných politik
obsah a rozsah daného rozhodnutí a kolektivní akce.
Jenkins (1978) chápe veřejnou politiku jako soubor vzájemně provázaných rozhodnutí,
přijatých politickým aktérem nebo skupinami aktérů při výběru cílů a cest jejich dosažení
v rámci dané situace a realizačních možností.
Peters (1993) charakterizuje veřejnou politiku poměrně úzce jako souhrn činností vlády přímo
nebo nepřímo působících na občany, operující na třech úrovních: politická rozhodnutí,
produkty politiky a důsledky politiky. Lindblom a Woodhouse (1993) ovšem upozorňují na
to, že veřejné politiky se uskutečňují prostřednictvím komplexního politického systému
a nelze jim primárně porozumět pouze pohledem na akce vrcholných státních úředníků.
Veřejná politika jako sociální praxe tedy označuje její praktické uplatnění při sledování
a uspokojování veřejných zájmů. Tato ambice stát se užitečným nástrojem, schopným
poskytovat informace, které by přispěly k lepšímu řešení sociálních problémů, byla (jak jsme
již uvedli), určujícím faktorem vzniku veřejné politiky jako vědní disciplíny. Nicméně i tato
charakteristika může být právě tak její předností i Achillovou patou. Její praktická relevance ji
v očích studentů a výzkumníků dává oprávnění stát se nástrojem lepšího porozumění
společnosti a politice – a nabízí jejím výsledkům bezprostřední užití. Na druhé straně může
tato její aplikační povaha v očích představitelů jiných věd přispívat k obrazu disciplíny, které
schází vědecké zdůvodnění, ke slabosti jejích výchozích teoretických premis. Tento obraz je
posilován kamuflovaným nebo i otevřeným zneužíváním politické analýzy jako nástroje
prosazování jednostranných zájmů – například ve výzkumných výstupech těch think tanků,
v jejichž práci se prosadily či prosazují jednostranně ideologizující koncepty.
Ve vztahu k uplatnění veřejného zájmu můžeme rozlišovat veřejnou politiku liberální nebo
paternalistickou:
Liberální veřejná politika zasahuje až tam, kde prosazování individuálního nebo
skupinového zájmu ohrožuje uznaný veřejný zájem.
Paternalistická veřejná politika prosazuje uznaný veřejný zájem často bez ohledu na
měnící se podobu sociálních problémů nebo na možnou újmu individuálních zájmů…
V případě, že jde o veřejnou politiku autoritářského státu, zvyšuje se riziko, že půjde
o prosazování toho, co se za veřejný zájem pouze vydává.
Kromě toho rozlišujeme mnoho věcně diferencovaných veřejných politik. Z těch
nejdůležitějších jmenujme alespoň politiku hospodářskou, sociální, vzdělávací, zdravotní,
rodinnou, zahraniční, ale například i energetickou, mediální, dopravní, bezpečnostní atd.28
Průkopníci a pokračovatelé
Kdybychom hledali zakladatele veřejné politiky podobně, jako jej například sociologové našli
v díle Augusta Comta, asi bychom neuspěli. Veřejná politika má více otců - a naštěstí se
rozšiřují i řady jejích synů. Ano, zatím převážně synů, i když bychom jí mohli připsat i jednu
dceru, nositelku Nobelovy ceny za ekonomii za rok 2009, paní Elinor Ostrom. Právě na jejím
příkladu je však třeba ihned dodat, že do naší galerie řadíme z důvodu široce otevřené
28 Blíže viz Potůček (2010, s. 19).
43
disciplinární náruče veřejné politiky i teoretiky, kteří sice veřejnou politiku posunuli
významně dopředu, ale sami by byli nejspíš překvapeni, kdyby své jméno zahlédli
v následujícím přehledu. Například Elinor Ostrom operovala především na poli politické
ekonomie.
Tabulka 1.11: Přehled osobností, které významně přispěly k rozvoji teorie veřejné
politiky
Osobnost Příspěvek
Arrow, Kenneth J. Logika kolektivního výběru
Dahl, Robert A. Teorie demokracie, polyarchie
Dahrendorf, Ralf Individuální práva a sociální závazky; sociální liberalismus
Dror, Yehezkel Racionální model veřejné politiky; strategická dimenze řízení
Easton, David Politický systém
Etzioni, Amitai Etika v ekonomice; komunitarismus
Heclo, Hugh,
Hughes, Owen E.
Politické sítě; tematické sítě
Lane, Jan-Erik Veřejný sektor mezi trhem a státem
Howlet, Michael,
Ramesh, M.
Veřejná politika jako politický cyklus
Lasswell, Harold Koncept policy sciences, zahrnujících policy studies a policy analysis
Lindblom, Charles E. Inkrementální model veřejné politiky; vztah trhu a státu
Lowi, Theodore J. Model politických arén
Mills, C. Wright Mocenská elita; pluralita a neortodoxnost sociálního výzkumu
Ostrom, Elinor Rámec institucionální analýzy a rozvoje
Peters, Guy Institucionalismus; horizontální vládnutí
Rose, Richard
Občané ve veřejné politice; transpozice veřejně politických programů
Sen, Amartya Cílové funkce veřejné politiky; lidský potenciál; rozvojové modely
Simon, Herbert Humánní aspekty fungování byrokratických aparátů
Stiglitz, Joseph Ekonomika veřejného sektoru
Weimer, David L.
Vining, Aidan R.
Vztah trhu, státu a občanského sektoru
Wildavsky, Aaron Analýza politik jako věda a umění; implementace;
etika vztahu analytiků veřejné politiky a politiků
Wilenski, Harold Srovnávací analýza; fenomén korporativismu
Úkol: Na základě studia veřejné politiky doplňujte tuto tabulku dalšími jmény a příspěvky
k rozvoji teorie veřejné politiky.
44
Perspektivy vývoje oboru
Veřejná politika je mladá, svébytná, rychle se rozvíjející a sebevědomá vědní disciplína. Její
výkladové rámce, analytické kapacity a návrhy praktických řešení jsou stále více v hledáčku
kompetentních představitelů politické a správní praxe. Přístupy k veřejné politice se nalézají
na škále od základního výzkumu (s vysokou úrovní abstrakce) směrem k propracovaným
empirickým analytickým studiím (často s výrazným uplatněním srovnávacího výzkumu) až
po praktické aplikace, bezprostředně vstupující do politické a správní komunikace
a rozhodování ve veřejném prostoru (často označované jako policy analysis - analýza politik).
V rámci celého oboru má každý bod na této škále v závislosti na zvolené perspektivě svoji
vlastní funkci a uplatnění.
Kontrolní otázky:
Nabídněte popis zrodu, formování a uplatnění konkrétní veřejné politiky od střetu dílčích
zájmů až k uznání a prosazení veřejného zájmu.
Existují pokusy o regulaci internetu ve veřejném zájmu?
O co se opírá teoretický přístup popírající existenci veřejných zájmů?
Uveďte na příkladu, k čemu může vést ignorování existence veřejného zájmu ze strany
politiků.
Čím se liší politologie a veřejná politika – a co naopak sdílejí?
Proč má veřejná politika širší záběr než veřejná správa?
Ilustrujte na příkladu rozdíl mezi aktivní a reaktivní veřejnou politikou!
Doporučená literatura:
Fiala, P., K. Schubert. 2000. Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod policy
analysis. Praha: Barrister & Principal.
Lippman, W. 1955. Essays in the Public Interest Philosophy. Boston: Little, Brown and Co.
Ochrana, F. 1999. „Metodologická východiska definování pojmu veřejný zájem“. Pp. 67-79
in: Sborník referátů z teoretického semináře pořádaného katedrou veřejné ekonomie ve
spolupráci s Asociací veřejné ekonomie. Brno: Masarykova Univerzita.
Potůček, M. 2007. „Česká veřejná politika jako vědní disciplína a jako předmět zkoumání.“
Teorie vědy 16 (2): 93-118.
Potůček, M. a kol. 2005 (reedice 2010). Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství
(SLON).
2. AKTÉŘI A NÁSTROJE VEŘEJNÉ POLITIKY
45
Ivan Malý, Marek Pavlík, Martin Potůček
Veřejná politika je lidskou činností, je takovou, jakou ji dělají lidé. Pro její plné pochopení je
potřebné znát subjekty, které v ní aktivně vystupují, orientovat se v jejich motivacích,
zájmech a rolích, umět posoudit jejich vliv. To vše má v konečném důsledku vliv na to, jak
bývají formulovány cíle veřejné politiky i zda se jich daří dosahovat. Platí to obdobně
i o nástrojích, které tvůrci veřejné politiky používají k dosažení cílů. Volba těch, které se
v danou chvíli jeví jako nejvhodnější, představuje složitý proces. Je přitom potřeba brát
v úvahu několik okolností současně, přičemž svou roli zde hraje nejistota budoucího vývoje
a naše často nedostatečné znalosti komplexních dopadů toho či kterého nástroje v konkrétním
případě.
2. 1. Aktéři........................................................................................................................... 45
2. 1. 1. Institucionalizovaní aktéři ................................................................................... 46
2. 1. 2. Neinstitucionalizovaní aktéři............................................................................... 52
2. 1. 3. Média jako zprostředkovatel a aktér.................................................................... 57
2. 2. Nástroje veřejné politiky............................................................................................. 61
2. 1. Aktéři
Tato podkapitola odpovídá na následující otázky: Kdo jsou hlavní aktéři veřejné politiky?
Jaké jsou jejich role? Co víme o jejich motivacích, resp. zájmech? Jakým způsobem
dokážeme posoudit míru vlivu, který mají na reálnou veřejnou politiku?
Klíčová slova:
AKTÉŘI, PARLAMENT, EXEKUTIVA, BYROKRACIE, ZÁJMOVÉ SKUPINY, VLIV,
MÉDIA, KOMUNIKACE, INDOKTRINACE, PROPAGANDA
Jak jsme již zmínili v první kapitole, veřejnou politiku lze definovat mnoha různými způsoby.
Jako velmi vhodný nástroj pro pochopení a přesnější analýzu procesu tvorby a implementace
reálných veřejných politik se jeví zejména koncept politických sítí. Heywood (2004)
charakterizuje politickou síť jako uspořádaný soubor vztahů mezi politickými aktéry, kteří
mají společný zájem nebo společnou celkovou orientaci. Cahn (2012) konstatuje, že role
každého z aktérů a vztahy mezi nimi determinují výsledky veřejných politik. Roli přitom hrají
různé faktory, kupříkladu síla vazeb mezi aktéry, stupeň flexibility systému, úroveň právního
a tržního prostředí či míra otevřenosti (uzavřenosti) sítě vůči novým aktérům. Proto je dobré
porozumět motivaci a zájmům jednotlivých aktérů, případně umět odhadnout míru jejich
vlivu.
Za aktéry považujeme jednotlivce nebo formální či neformální skupiny, které usilují
o ovlivnění tvorby a implementaci veřejné politiky. Typicky tak, že se podílejí na vytváření
politické agendy – definování problémů, které mají být řešeny, anebo tím, že ovlivňují
zvolené nástroje, případně se sami účastní takových řešení.
46
Mezi aktéry veřejné politiky můžeme najít opravdu velmi rozdílné subjekty. Mohou se lišit
nejen mírou formalizace, ale i dalšími charakteristikami. Mohou tak vystupovat jednotlivci
i kolektivní subjekty. Dvě roviny tohoto členění schematicky shrnujeme v tabulce 2.1.
Tabulka 2.1: Formalizovaní a neformalizovaní aktéři ve veřejné politice
Míra
formalizace
Aktéři
Jednotlivci Kolektivní subjekty
Formalizovaní Političtí vůdci
Konzultanti
(policy analysts)
Politické strany
Stát, orgány veřejné správy
Firmy
Organizace občanského sektoru
Poradenská centra
Média
Neformalizovaní
Názoroví vůdci
Političtí aktivisté
(policy enterepreneurs)
Zájmové skupiny
Názorové komunity
(epistemic communities)
Politické komunity
(policy communities)
Zdroj: Autoři (Potůček).
Howlett a Ramesh (2003) rozlišují aktéry do tří skupin. První z nich tvoří státní aktéři, kam
jsou zařazováni zvolení zástupci a jmenovaní úředníci. Druhou skupinu tvoří sociální aktéři,
kam spadají politicko-ekonomické struktury, firmy a zaměstnanci. Mezi poslední skupinu,
politické aktéry, pak řadí veřejnost, výzkumné organizace, politické strany, masmédia
a zájmová sdružení (podle Darmopilová, 2010a, 2010b)
Významné dělení aktérů probíhá rovněž podle toho, zda představují institucionální součást
státu (dále je budeme spolu s Cahnem (2012) zjednodušeně označovat jako
institucionalizované) či nikoliv. Mezi institucionalizované aktéry budeme řadit zákonodárný
orgán, vládu a případně soudy. Mezi neinstitucionalizované zejména veřejnost, zájmové
skupiny, politické strany, a média (politické strany a média lze v určitém pojetí řadit i do
institucionalizovaných aktérů, zvláště mají-li oporu např. v zákoně např. ČT).
2. 1. 1. Institucionalizovaní aktéři
Parlament
Parlament, potažmo zákonodárci – poslanci a senátoři – hraje ústřední roli při tvorbě veřejné
politiky. Zde dochází k transformaci „politické agendy“ do závazných norem, k finální selekci
47
témat a priorit a nakonec je zde konstituován a specifikován veřejný zájem. Bezprostředně je
tu také ovlivněn jeden z předpokladů úspěšné implementace veřejné politiky – kvalita
legislativního prostředí.
Pro pochopení role zákonodárců je důležité vzít v úvahu především:
• Jaký je v dané zemi volební systém – je jím ovlivněna strategie politických stran při
výběru agend, orientace na konkrétní voličské skupiny a v neposlední řadě je tím silně
ovlivněna pravděpodobnost jednobarevné vlády či alespoň silné a vnitřně konzistentní
koalice.29
• Jak mají relevantní politické strany upraven proces nominace a výběru kandidátů do
voleb, případně financování kampaně – jedno ze zranitelných míst dnešního
politického systému, významné pro nezávislost a kompetenci zákonodárců.
• Ústavní pořádek, mimo jiné způsob, jak je v něm zakotvena pozice poslance vzhledem
ke své politické straně – je klíčové pro možnosti politického vyjednávání na půdě
Parlamentu.
• Vnitřní předpisy, organizační strukturu a zvyklosti fungování parlamentu – jednací
řád, fungování a struktura parlamentních klubů, výborů a komisí bezprostředně
ovlivňují práci legislativního orgánu, determinují délku legislativního procesu
a v neposlední řadě tak mají přímý vliv na kvalitu přijímané legislativy.
• Pravidla a normy upravující lobbing – komunikace zákonodárců se zájmovými
skupinami je přirozenou součástí procesu tvorby veřejné politiky, nicméně zkušenosti
ukazují, že je zde dobré usilovat o maximální transparentnost.
Pro porozumění a předpovídání politického chování v prostředí zastupitelské demokracie je
velice inspirativní přístup jedné z ekonomických teorií (konkrétně Teorie veřejné volby,
Pubic Choice Theory). Roku 1957 publikuje A. Downs knihu „An Economic Theory of
Democracy“. Hlavním přínosem jeho díla je zavedení přístupu racionální volby do studia
politické vědy. Racionálním činem Downs rozumí každý čin, který je zamýšlen k dosáhnutí
vědomě zamýšlených politických nebo ekonomických cílů.
Podle Downse jednotliví politikové jednají tak, aby dosáhli příjmu, prestiže a moci. Hlavním
cílem politiků v tomto modelu je těžit z výše zmíněných odměn, které získávají při
vykonávání svého úřadu. Mimo jiné také Anthony Downs do ekonomie zavedl ekonomickou
teorii politiky založenou na předpokladu, že voliči se snaží maximalizovat užitek a politické
strany se snaží získat maximum hlasů. Politické strany podle něj nemají samy o sobě zájem na
vytváření efektivní alokace zdrojů ve společnosti (resp. v námi zkoumaném kontextu bychom
mohli hovořit o naplňování veřejného zájmu); každá z nich pouze usiluje o své znovuzvolení
maximalizací počtu hlasů, které je možné získat.
Základní hypotézou je, že politické strany formulují své programy, aby vyhrály volby,
spíše než aby vyhrály volby pro následné naplnění svých programů.
Downs také předpokládal, že volič při přemýšlení komu „věnuje“ svůj hlas, bere v potaz (jen)
benefity, které pro něj z této alokace plynou. Vychází z názoru, že volič bere v úvahu
minimálně dvě období, při zvažování komu dát svůj hlas a konkrétně období, které končí před
novou volbou a období, které následuje po nové volbě.
Politické strany ovšem přesně neví, co voliči preferují a ti zase naopak neznají přesné
důsledky vládních činů. Nejistota nutí racionální vládu přikládat některým voličům více
29 Srovnej kap. 1.3.
48
důležitosti než jiným. Nejistota také omezuje schopnost voliče vztahovat každý provedený
krok vlády k svému pojetí „dobré“ politiky (politika, kterou volič považuje za vhodnou). Za
těchto podmínek pak racionální volič snižuje své informační náklady tím, že nezkoumá
detailně jednotlivé postupy vykonávané stranou, ale spíše zkoumá obecnou ideologii strany.
Ideologie znamená úsporu nákladů na informace. „Je iracionální dobře se informovat
o politice, protože návratnost těchto zjištění jednoduše neospravedlňuje jejich cenu ve formě
času a dalších zdrojů.“ (Downs 1957, s. 259)
Dalším rysem chování voličů je, že jejich účast při volbách není obvykle stoprocentní. To
politikům komplikuje odhad převažujících preferencí mezi voliči. Nejistota způsobená
neúplnou účastí voličů stojí za mnohými aktivitami ústředních orgánů politických stran. Snaží
se získat informace o společensko-ekonomických charakteristikách voličů i těch občanů, kteří
se voleb neúčastní.
Downsův model podléhal v čase mnoha kritickým připomínkám. Za prvé, není nutno
předpokládat maximalizaci počtu získaných hlasů. Politické straně stačí získat takový počet
hlasů, který jí zajistí většinu. Předpoklad maximalizace počtu hlasů je příliš silný. Za druhé,
studium systému několika stran je mnohem složitější než systém dvou stran, který ve svém
modelu použil Downs.
Zásadní námitky zastánců tradičně chápané veřejné politiky pak obvykle směřují k podstatě
Downsova přístupu – jeho teorie naprosto opomíjí možnost, že jednotliví aktéři mohou
sledovat politické hodnoty, které jsou odvozovány z příslušné interpretace veřejných zájmů.
Exekutiva - vláda a byrokracie
Velice zjednodušeně lze říci, že o cílech veřejné politiky opatření rozhodují politici
prostřednictvím demokratických procesů a realizují je státní úředníci - byrokracie. Úspěšnost
implementace politik, je bezprostředně závislá na její kompetentnosti, výkonnosti a motivaci.
V realitě je význam exekutivy a byrokracie ještě mnohem větší – státní správa je jednou
z arén, ve které vznikají představy a návrhy řešení společenských problémů, bez analytické,
odborné a administrativní kapacity státního aparátu se ostatním aktérům veřejné politiky jen
velmi obtížně daří připravovat a prosazovat své alternativní návrhy.
Zkoumání byrokracie a její role při fungování veřejného sektoru má dlouhou historii. Dříve
než se zaměříme na hlavní přístupy snažící se definovat modelové chování byrokracie,
shrňme si opět faktory, které je třeba vzít v úvahu pro pochopení této role.
• Jaké je profesní postavení státních úředníků? Jedná se o tzv. karierní či poziční
systém? Mají jistotu zaměstnání (definitivu)? Jak je řešeno profesní vzdělávání?
• Jak jsou odměňováni? Podle čeho jsou diferencovány jejich platy? Je přitom nějak
zohledněno množství a kvalita vykonané práce?
• Jak je řešena odpovědnost za chybný postup či rozhodnutí?
• Jak je zajišťována nezávislost na politickém vedení úřadů?
• Jakým způsobem se v dané zemi předchází korupci, případně jak důsledně a účinně se
stíhá?
Je zřejmé, že odpovědi se mohou zásadně lišit nejenom mezi různými zeměmi, ale dokonce
i mezi různými úrovněmi či oblastmi veřejné správy v rámci země jedné. Ve státním aparátu
se tedy můžeme setkat s nejrůznějším způsobem chování a je dobré nepřeceňovat bez hlubší
49
analýzy jednotlivé modely chování. Nám již známý Anthony Downs kupříkladu sestavil pět
typů úředníka podle toho, jaký typ užitku preferují (podle Strnad, 2005) :
1. Kariérista, který se snaží získat moc, prestiž, příjem.
2. Konzervativec preferující bezpečnost, pohodlí.
3. Fanatik, který sleduje jen svůj úzký zájem. Touží po reformách, které by mu
přinesly moc.
4. Advokát prosazující zájmy organizace jako celku.
5. Státník, který je plně loajální společnosti.
Ekonomické organizační teorie rozvijící se od 60. let dvacátého století uplatňují při zkoumání
role byrokracie základní axiomy a přístupy ekonomické teorie, vycházejí tedy z toho, že
i úředníci maximalizují svoji užitkovou funkci, tak jako všechny ostatní subjekty. Tento
přístup rozvíjeli zejména Gordon Tullock, William Niskanen, Albert Breton a Anthony
Downs (tamtéž). Co je tedy obsahem užitkové funkce úředníků? Budou dělat vše ve prospěch
úspěšnosti veřejné politiky, nebo je bude zajímat jejich osobní prospěch? Co vede k plýtvání,
které bývá obvykle spojené s byrokratickým rozhodováním?
Parkinson (1966, s. 6) s nadsázkou odpovídá: „Úředník bude maximalizovat počet svých
podřízených…. Úředníci si navzájem vytvářejí práci.“ Niskanen (1971) tvrdí, že byrokracie se
bude prioritně zaměřovat na maximalizaci rozpočtu své instituce. Z něho je totiž odvozena
individuální prestiž a koneckonců také osobní příjem úředníka. Větší rozpočet umožňuje
úředníkům získat větší peněžní i nepeněžní odměny (platy, vybavení kanceláří, lepší služební
cesty) a maximalizovat prestiž úřadu. Ta totiž ovlivňuje sociální status úředníků. Prestiž úřadu
při tom závisí na pozici úřadu v hierarchii všech vládních úřadů. Roste, pokud je úřad pověřen
významnými úkoly (které jsou společností vnímané jako důležité). Byrokrat maximalizující
užitek (nebo rozpočet) tak v procesu rozhodování o rozpočtu není neutrálním činitelem.
Vedle tohoto hlavního přístupu lze vysledovat ještě minimálně další dvě alternativy
vycházející z odlišných motivů chování byrokrata.
První rozvíjí předpoklad, že byrokrat maximalizuje tzv. slack - polštář. Spočívá v tom, že si
organizace z finančních prostředků od zdrojové agentury (rozumějme od politiků schvalující
rozpočet úřadu) vytváří rezervu, kterou už nepotřebuje pro zabezpečování své činnosti
(Mueller, 2003, s. 368). Tím roste pohodlí při rozhodování. Snižuje se subjektivně vnímané
břemeno vyplývající z konfrontace s omezeností zdrojů.
Alternativní přístup pak rozvíjí předpoklad, že hlavním cílem pro byrokrata je vyhýbat se
riziku. Zachování života úřadu je totiž z jejich hlediska rozhodující. Byrokraté chtějí zachovat
život úřadu, nejen proto, že je to jejich zaměstnání, tedy zdroj všech požitků z něho plynoucí.
Mohou usilovat o zachování úřadu také proto, že věří, že úřad plní nebo v budoucnosti bude
plnit společensky důležité úkoly. Snaží se také vyhnout konfliktu se skupinami, které mají
moc ovlivnit sociální status úřadu nebo jeho autonomii (Mueller, 2003, s. 370-371).
Obecně pro motivy byrokrata platí, že byrokrat bude sledovat různé cíle s různou intenzitou
podle toho:
1. Jak moc jsou tyto cíle identifikovány s úřadem, tj. jak moc poškodí nedosažení cíle zájmy
úřadu.
2. Jak moc je dosažení nebo nedosažení cíle viditelné.
3. Jak je který cíl prioritní pro autoritu, které je úřad podřízen a která může ovlivnit sociální
status úřadu.
50
Příklad 2.1: Niskanenův pohled na byrokracii a jeho model maximalizujícího byrokrata
(převzato ze Strnad, 2005)
Podle Niskanena jsou byrokratickými takové organizace, které mají následující
charakteristiky (Hampl, 2001):
- Zaměstnanci ani správci úřadu nemohou žádnou část rozdílu mezi příjmy úřadu a jeho
výdaji použít jako svůj osobní příjem. I kdyby rozdíl mezi příjmy úřadu a reálně
vynaloženými náklady byl sebevětší, nepřináležejí takto ušetřené prostředky ani správci
úřadu ani jeho zaměstnancům. Žádná z těchto skupin tudíž nemá jakoukoliv motivaci
minimalizovat při daném rozpočtu své náklady.
- Velkou, či dokonce veškerou část svých příjmů získává úřad jinak než prodejem jednotek
svého výstupu za cenu připadající na takovouto jednotku výstupu, jak je to běžné u firmy
na trhu. Definičním znakem úřadu je, že jeho příjem je většinou výsledkem vyjednávání,
v němž je stanoven celkový objem příjmů, za který zadavatel zakázky dostává příslib
celkového objemu výstupu úřadu.
- Výstup úřadu je vždy obtížné kvalitativně měřit a srovnávat. Toto někdy vede ke
skutečnosti, že sponzor a úřad zaměňují kvalitu výstupu za jeho velikost. Úřad tedy
dostává za své služby zaplaceno zálohově (přidělený rozpočet má garantovat nějaký
objem výstupu). Rovněž je nezbytné zohlednit, že úřad o svém rozpočtu zpravidla
vyjednává se svým sponzorem a má tedy určitou informační převahu, pokud jde o znalost
nákladů nezbytných k zajištění chodu úřadu.
Nejjednodušší model chování byrokracie představuje jeho model z roku 1968. Niskanen zde
ztotožňuje byrokratickou organizaci s úřadem. Předchozí charakteristiky upřesňuje
následujícími premisami:
1. Byrokraté maximalizují celkový rozpočet svého úřadu, za daných poptávkových
a nákladových podmínek. Přičemž platí, že jsou omezeni rozpočtem, který musí být
roven nebo musí být větší než minimální celkové náklady na výstup.
2. Úřad mění daný výstup (nebo kombinaci výstupů) za daný rozpočet.
Jinými slovy, tento model předpokládá, že vládní byrokracie sleduje především cíl
maximalizace svého užitku - rozpočtu. Větší rozpočet umožňuje byrokratům uspokojit jejich
další cíle: platové podmínky, kariérní postup, jistotu zaměstnání, vybavení kanceláře, kvalitu
služebních cest, pocit moci, prestiže, možnost udělovat kontrakty, ulehčené řízení úřadu.
Kritika Niskanenova modelu
Jedněmi z prvních, kdo zpochybnili, že Niskanenův výstup úřadu je dvakrát větší než
optimální, byli Albert Breton a Ronald Wintrobe. Niskanen se totiž podle nich zabýval jen
výstupem, který upřednostňují byrokraté. Chování úřadu však musí být spojeno s chováním
„sponzora“ – politik rozhodující o rozpočtu. Ten totiž dává vzniknout poptávce po vládních
službách. Je tedy na místě upustit od předpokladu úřadu jako plně nezávislého monopolního
dodavatele služby. Zadavatel služby - vláda totiž stojí na druhé straně vztahu jako monopson tedy
jediný poptávající. Při vyjednávání o rozpočtu se tak jedná o vztah bilaterálního
monopolu. Síla úřadu podle nich nepramení ani tak z jeho možného monopolního postavení,
jako z jeho informační výhody.
Breton a Wintrobe zavádí do Niskanenova modelu proces kontroly. Na jeho základě pak tvrdí,
že úřad je omezen ve svém výstupu sponzorem. Sponzor díky kontrole odhalí část prostředků,
které úřadu neposkytne a může je ušetřit. Na druhé straně tato kontrola sponzora stojí určité
množství finančních prostředků.
51
Jean–Luc Migué a Gérard Bélanger navázali na Niskanena, ale navrhli odlišný přístup.
Opouští myšlenku byrokrata maximalizujícího celkový rozpočet. Rozvíjí byrokratický model
založený na předpokladu, že byrokraté maximalizují cíle závislé na jejich „libovolném“
(diskrečním) rozpočtu. Jde tu tedy o rozdíl mezi celkovým rozpočtem a minimálními
celkovými náklady na produkci úředního výstupu. Tento model vede k obecnému závěru, že
úřední výstup je vždy větší než výstup v společenském optimu. Jejich model se někdy
označuje jako francouzsko-kanadský model byrokracie.
I když víme, že teorie byrokracie vynikajícího německého sociologa a ekonoma Maxe
Webera, publikovaná už téměř před stoletím, byla často a mnohdy oprávněně kritizována, je
příznačné, že po okouzlení novými „manažerskými“ přístupy koncem 20. století, například
proudy „New Public Management“ či „New Public Administration“, se teorie i praxe
pokorně, byť ne nekriticky, vrací právě k ní.30
Příklad 2.2: Charakteristiky ideálního modelu byrokracie podle Maxe Webera a jeho
modifikace Neo-weberiánským přístupem (podle Hendrych, Hoos, Jenei a Vass (2010) a
Potůček (2008)):
Původní model byrokracie Maxe Webera:
• neosobní struktura moci.
• rozhodnutí jsou činěna na základě formalizovaných obecných pravidel.
• definovaná hierarchie pravomoci a odpovědnosti.
• výběr úředníků, založený na kritériu výkonnosti.
• odměňování úředníků podle jasných, předem vymezených pravidel.
• žádný z úředníků nemá vlastnický zájem na majetku, s nímž operuje.
• je uplatňována disciplína a přísná kontrola výkonu úředních povinností.
Nové (Neo- weberiánské) prvky:
• Posun důrazu z orientace na pouhou znalost příslušných zákonů a uplatňování vnitřních
byrokratických pravidel k orientaci směrem k manažersky kompetentnímu
uspokojování potřeb a přání občanů.
• Doplnění (nikoliv ovšem nahrazení) nástrojů reprezentativní demokracie nástroji
demokracie deliberativní (konzultativní), participativní a přímé.
• Modernizace způsobu veřejného financování posunem důrazu z pouhého korektního
dodržování rozpočtových pravidel k orientaci na dosahování zadaných úkolů.
Soudy
Role soudů jako aktérů veřejné politiky je předmětem dlouhodobé diskuse dokonce i v zemích
s anglosaským právním systémem, kde soudy právo nejen aplikují, ale často i tvoří. Např.
Cahn (2012) zmiňuje současnou polemiku na téma soudcovského aktivismu, který může
narušovat demokratické politické instituce a v konečném důsledku může vést ke
snižování respektu a důvěry lidí k soudům. Ať již je tato obava důvodná či nikoliv, Cahn
konstatuje, že vliv soudců, má v USA významný dopad na veřejnou politiku.
V naší domácí literatuře se se soudy jako institucionálními aktéry veřejné politiky
nesetkáváme. Domníváme se, že jde o drobné opomenutí plynoucí z poněkud rigidního
chápání role soudů v podmínkách našeho kontinentálního právního systému, kde soudci právo
30 Kritický přehled vývoje administrativně správních teorií viz například Hendrych, Hoos, Jenei a Vass (2010).
Vztah neo-weberiánského proudu uvažování o veřejné správě a teorie globálního vládnutí rozebírá stať Potůček
(2008).
52
nevytváří, nýbrž „jen“ podle psaných norem rozhodují. Ve skutečnosti nelze roli soudů zcela
pominout, o čemž svědčí celá řada praktických příkladů z minulých let. Nejedná se přitom
pouze o roli Ústavního soudu, jeho role a vliv na definování cílů veřejné politiky jsou ale
nejzřetelnější a také nejlogičtější, neboť posuzuje soulad právních norem s Ústavou a Listinou
základních práv a svobod. Ústavní soud u nás už mnohokrát přistoupil k argumentaci, která de
facto znamenala aspiraci definovat cíle veřejné politiky.
Příklad 2.3: Příklady Nálezů Ústavního soudu mající bezprostřední vliv na cíle
a nástroje veřejné politiky:
- Nález Pl. ÚS 36/11, z 20. 6. 2013, kterým ÚS zrušil některá ustanovení zákona č. 48/1997
Sb., o veřejném zdravotním pojištění, kterými bylo upraveno rozlišení zdravotní péče na
základní a ekonomicky náročnější (tzv. zdravotnické standardy a nadstandardy), zvýšen
poplatek za lůžkovou péči na 100 Kč za každý den hospitalizace a konečně upravena
pravomoc zdravotních pojišťoven ukládat a vybírat pokuty zdravotnickým zařízením.
- Nález ÚS Pl. ÚS 8/07 z 23. března 2010, jímž shledal ustanovení § 15 zákona č. 155/1995
Sb., o důchodovém pojištění, zakotvující v tehdejších výších tzv. redukční hranice pro
stanovení výpočtového základu procentní výměry důchodu, protiústavním. Hlavním
argumentem byla skutečnost, že příslušné ustanovení ve svých důsledcích a v kombinaci s
ostatními parametry a stávající konstrukcí důchodového systému negarantuje dostatečně
ústavně zaručené právo na přiměřené hmotné zabezpečení dle čl. 1 a čl. 3 Listiny
základních práv a svobod a vede k výrazné disproporci mezi výší příspěvků do
pojišťovacího systému, výší příjmů a výší přiznané důchodové dávky u části pojištěnců
s nadprůměrnými příjmy.
2. 1. 2. Neinstitucionalizovaní aktéři
Jak jsme již na několika místech uvedli, veřejnou politiku nelze chápat jen jako výsledek
činnosti nějakých nezávisle fungujících státních institucí „tvořících politiku“. Aktéři, kteří
nejsou státními institucemi, dokonce někdy ani netvoří pevnou a stabilní organizační
strukturu, hrají rovněž významnou roli. Veřejnost volí zákonodárce, politické strany hrají roli
při získávání a nominování kandidátu pro volby a tím bezprostředně ovlivňují personální
složení legislativních i výkonných státních orgánů. Zájmové skupiny ovlivňují ostatní aktéry
(Cahn, 2012). Jejich role se nám jeví jako velice významná a komplexní. Proto se jí
v následující části budeme věnovat podrobněji. Podobně specifickou roli hrají i média.
Rovněž jim se budeme věnovat podrobněji.
Zájmové skupiny
53
Za zájmové skupiny můžeme považovat skupiny, které se aktivně snaží ovlivňovat
veřejnou politiku s cílem uspokojit své zájmy31. Existuje jich velmi mnoho a mohou se lišit
co do početnosti, forem aktivit, míry formalizovanosti a organizovanosti, reálného vlivu apod.
V pluralitních demokraciích jim bývá přiznávána legitimita jakožto rovnocenným partnerům
tvorby politiky, kteří aktivizují politické zdroje a vstupují v různých fázích a s různou
intenzitou do procesů politické komunikace a rozhodování. Vstupování zájmových skupin do
rozhodovacího mechanismu je zdrojem informací o tom, jak jsou ve společnosti rozvrstveny
individuální a kolektivní názory, postoje a hodnoty. To zvyšuje pravděpodobnost
informovanějšího a racionálnějšího výsledku kolektivního politického rozhodování.
Zájmové skupiny jsou vnímány jako specializované, většinou monotematicky zaměřené
instituce, uzpůsobené politické soutěži, jejichž prostřednictvím je vytvářen potenciál ke
sjednocení, artikulaci či přímému a nepřímému uplatnění zájmů v rozhodovacích procesech.
Zájmové skupiny regulují a zprostředkovávají individuální i kolektivní zájmy v politických
procesech, disponují jistou programovou základnou, mobilizačním potenciálem s možností
externě agitovat na veřejnosti. Kolektivně precizují a hierarchizují vlastní zájmy a určují
taktiku jejich prosazení. Vedle médií přebírají informační a vzdělávací roli. Uplatňují vliv na
mocenské struktury, ale principiálně zůstávají mimo ně (Darmopilová, 2010a).
Jak uvádí Cahn (2012), už James Madison poukazoval na tendenci jednotlivců spojovat se
v zájmu maximalizace svého politického vlivu. Dochází-li k tomu v podmínkách otevřené
společnosti, kde má každý jednotlivec právo svůj zájem prosazovat, existuje jistá
pravděpodobnost, že vlivy jednotlivých zájmových skupin se budou navzájem vyrovnávat
a že tudíž nemusí nutně docházet k negativním distorzím veřejného zájmu ve prospěch
skupinových. Už de Tocqueville (2000) považuje přítomnost zájmových asociací za opěrný
pilíř americké demokracie. Dle tohoto přístupu existuje ve společnosti velké množství skupin,
žádná z nich však nemá dominantní postavení. Nicméně, takový zcela vyvážený pluralistický
model není realistický ze dvou důvodů. Každý skupinový zájem nemá potenciál oslovit stejný
počet zastánců, nemluvě o tom, že síla resp. vliv zájmových skupin nebývá nijak v korelaci
s významem zastávaného zájmu. Navíc, jak naznačují práce Millse, Schattschneidera,
Domhoffa a Presthuse, ekonomické elity se v klíčových oblastech spíše spojují, než aby si
konkurovaly (tamtéž). Určité obavy o to, zda má v reálném demokratickém systému šanci se
prosadit skutečně veřejný zájem v konkurenci se sebe zájmem jednotlivců, resp. skupin, jsou
tedy na místě.
Konkrétní způsoby zprostředkování zájmu se odvíjejí od nastavení jednotlivých
politických systémů. Role a agregační potenciál zájmových skupin v procesu rozhodování
závisí především na zvyklostech, kulturních faktorech, legislativních mechanismech, míře
politického konsensu či na stabilitě vlády. Klíčová je pak míra kooperace mezi zájmovými
skupinami, státní administrativou a politiky (citováno dle Darmopilová, 2010a in Kunštát,
2006).
Darmopilová (2010a) uvádí, že vztahy mezi zájmovými skupinami a politickými
institucemi mohou nabývat tří modelových podob: (1) model dominance zájmových skupin;
zájmové skupiny přesvědčí či manipulují tvůrce politiky, neboť vládnou poměrně velkou
silou a hrají významnou roli při definování politických výstupů; (2) kooperace mezi
zájmovými skupinami a tvůrci politik; zde je zájmovým skupinám přiznáno postavení
jednoho z hlavních aktérů vstupujících do procesu tvorby veřejných politik - tento typ politiky
31 Zájmem se obvykle rozumí zaměření jednotlivců nebo skupin, které je odvozeno z preferencí, cílů, mínění či
hodnot a dalších determinant, na jejichž základě jednají tak, aby tento zájem uspokojili a prosadili.
54
existuje především ve skandinávských zemích a některých západoevropských státech; anebo
(3) autoritativní dominance – stranický typ politiky (vláda přesvědčí zájmové skupiny).
Typologie zájmových skupin
Zájmové skupiny mohou být členěny různými způsoby podle účelu třídění. Tabulka 2.2
prezentuje některé z nich tak, aby postihla hlavní typy.
Tabulka 2.2: Typologie zájmových skupin
Autor Princip členění Druhy skupin
HEYWOOD
Druh zájmu
Skupiny sledující partikulární
zájem (sectional groups)
Skupiny sledující obecný
zájem (promotional groups)
Postavení zájmových skupin vůči
vládě
Skupiny vnitřní (internal
groups)
Skupiny vnější (outsider
groups)
KADEŘÁBKOVÁ,
SPĚVÁČEK, ŽÁK Míra organizovanosti
Organizované
Neorganizované (latentní)
Poslání skupiny
Profesní
Občanské
Ideologické
Způsob komunikace s vládou
Vstřícné (spolupracující)
Neutrální
Militantní
Zdroj: podle Darmopilová, 2010a, s. 27, zkráceno.
Blíže k jednotlivým skupinám (Darmopilová, 2010a, s. 27-29):
a. Podle druhu zájmů
Heywood (2004) dělí zájmové skupiny dle druhu zájmu na ty, co prosazují a chrání zájmy
primárně svých členů a ty, které deklarují, že sledují veřejný zájem. Do první skupiny bychom
mohli řadit především odbory, podnikatelské svazy, obchodní či profesní komory a sdružení.
b. Vnitřní a vnější skupiny
Tzv. vnitřní skupiny mívají zastoupení ve vládních orgánech anebo se podílejí formou
konzultací na tvorbě veřejné politiky. Vzhledem k tomu, že tyto skupiny mají blízký vztah
a přístup k vládě, jedná se často o skupiny, jejichž zájmy jsou shodné či podobné s cíli
a zájmy vlády a jsou schopny zajistit dodržení dohodnutých podmínek ze strany svých členů.
(u nás např. neziskové organizace, účastníci Tripartity, energetický průmysl, managementy
státních podniků). Naopak vnější skupiny jsou charakteristické jen velmi obecnými vztahy
vůči vládě. Ke konzultacím a jednáním nebývají přizvány. Skupiny tak své zájmy prosazují
spíše formou působení na veřejnost. Často se jedná o radikální skupiny např. v oblasti
55
ochrany životního prostředí či ochrany zvířat. Cíle těchto skupin se s vládními příliš neshodují
a členové dokonce v některých případech staví image skupiny na tom, že nemají dobré ani
úzké vztahy s vládou.
c. Organizované32 a latentní skupiny
Organizované skupiny mají jasně definovaný účel, organizační strukturu, členskou základnu,
sympatizanty a financování. Za největší organizovanou skupinu jsou jednoznačně považovány
odbory, zejména odborářské centrály. Často jsou také partnery vlády v rámci vyjednávání
(bipartity či tripartity), mnohdy v pozici monopolního vyjednavače se všemi pozitivními
a negativními důsledky. U latentních skupin nedošlo, i přes existenci určitého společného
zájmu, k organizaci. Obvyklým důvodem bývá značná velikost, heterogenita, která možnosti
organizace omezuje.
d. Dle poslání - profesní, občanské a ideologické skupiny
Profesní skupiny vznikají na základě společného zájmu daného stejným či podobným
povoláním. Jde o různé druhy zájmových svazů či komor, které se odlišují například
povinností či dobrovolností členství (povinné členství může vytvářet přirozenou bariéru
vstupu do odvětví). U občanských skupin zájem není spojen s profesí, tyto skupiny tvoří svým
způsobem páteř občanské společnosti. Zaměřují se většinou na uspokojování mimopracovních
aktivit (např. sportovních, sběratelských, kulturních, poznávacích, chovatelských) nebo
sledují cíle sociální (např. Sdružení majitelů domů, Sdružení na ochranu nájemníků) či
ekologické (Děti země, Pražské matky). Mezi ideologické skupiny patří zejména církve
a náboženská hnutí. Za ideologické skupiny jsou někdy považovány i politické strany, jako
zvláštní případ zájmových skupin, které se odlišují zejména tím, že vykonávají přímou moc,
tedy pokud se svými kandidáty uspějí ve volbách.
e. Vstřícné, neutrální a militantní skupiny
Dle způsobu komunikace s vládou lze identifikovat skupiny vstřícné (spolupracující), skupiny
neutrální, jež prosazují své zájmy bez ohledu na vládu, a skupiny militantní, které neváhají
použít i nelegálních postupů. Je logické, že jedna skupina může být zároveň skupinou
vstřícnou, neutrální i militantní, protože její chování vůči vládě se mění dle různých agend, ke
kterým zaujímá své stanovisko.
Měření síly vlivu zájmových skupin
Vlivem se rozumí schopnost jednotlivce nebo skupiny změnit či „usměrnit“ činnost
jiných. Sám o sobě je veličinou, která je velmi těžce měřitelná (Darmopilová, 2010a).
Na sílu vlivu dané zájmové skupiny má vliv mnoho faktorů. Mezi ty nejdůležitější můžeme
zařadit:
- početnost (velikost) skupiny,
- její zdroje (finanční, lidské, know-how),
- zastoupení v rozhodovacích orgánech,
- vnitřní soudržnost,
- prestiž a důvěryhodnost, image,
- potenciál formovat koalice,
- historie jejího působení (dosažené výsledky) apod.
32 Blíže viz např. Skovajsa (2010).
56
Vliv zájmové skupiny se v čase mění. Proto je vliv vždy nutné vztáhnout k určitému
časovému období a zjištěné výsledky dále zkoumat z pohledu jejich stability v čase.
Jednou z možností, jak změřit vliv skupiny, je posouzení tzv. relativního vlivu – neboli toho,
za jak vlivnou považují danou skupinu ostatní aktéři. Jinými slovy, zavádí se předpoklad, že
skupina je tak vlivná, za jak vlivnou je považována.
Příklad 2.4: Příklad měření vlivu aktérů v oblasti české zdravotní politiky
Zajímavý přístup k měření vlivu aktérů33 působících v konkrétní oblasti veřejné politiky
prezentovala ve své dizertační práci Zuzana Darmopilová (2010b).
Odvozovala vliv aktérů především s ohledem na to, jaký byl jejich:
- relativní vliv,
- vyjednávací potenciál a
- potenciál působící jako broker.
Relativní vliv zájmové skupiny je v práci vyvozován z názorů a hodnocení ostatních aktérů.
Vyjednávací potenciál je vyvozován z četnosti, s jakou je určitá organizace uváděna jako
partner pro vyjednávání, tedy jak často s ní ostatní aktéři jednají. Brokerem bývá nazývána
velmi dobře organizovaná skupina, která se vyznačuje vysokou schopností komunikovat
a působit jako prostředník mezi antagonistickými zájmy jednotlivých aktérů.
Kromě těchto hlavních faktorů, byl vliv aktéra měřen také s ohledem na:
· jeho potenciál tvořit koalice a
· stáří organizace.
Potenciál aktéra tvořit koalice se odvíjí od jeho schopnosti formovat koalice, přičemž se
předpokládá, že čím větší potenciál má organizace k tvorbě koalic, tím je její vliv vyšší.
Posledním faktorem bylo stáří organizace. Pracovalo se s předpokladem, že stáří organizace
pozitivně ovlivňuje vliv aktéra, tedy se stářím a tradicí organizace roste její vliv.
Pro formální vyjádření vlivu jednotlivých aktérů podílejících se na formování české zdravotní
politiky byla sestavena funkce vlivu, ve které vliv aktérů (I) je funkcí pěti proměnných a to:
1. relativního vlivu (RIi),
2. potenciálu být broker (bi),
3. vyjednávacího potenciálu (NIi),
4. potenciálu tvořit koalice (CIi) a
5. stáří organizace (AIi).
Pro každého aktéra i (i = 1, …, n) byl potom vliv:
Ii = RIi + NIi + bi + CIi + AIi (1)
Do funkce byly dále zaváděny dvě váhy (viz níže). Autorka váhy nastavila na základě
vlastního odhadu a následně provedla citlivostní analýza, v níž testuje citlivost výsledků
výzkumu v závislosti na nastavení hodnot vah.
Výsledky zkoumaných 72 aktérů se pohybovaly v intervalu <0,1; 40,5>. Mezi deseti
nejvlivnějšími se umístily: MZ ČR (vliv ministerstva vyšel téměř dvojnásobný oproti vlivu
aktérů na dalších šesti místech), Poslanecká sněmovna, Česká lékařská komora, farmaceutické
firmy, VZP, Vláda ČR, politické strany, Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče,
Asociace českých a moravských nemocnic a Česká stomatologická komora. Poslední tři aktéři
v první desítce mají jen čtvrtinový vliv než MZ ČR.
33 Zvolila pro svůj výzkum členění zájmových skupin podle Howletta a Rameshe (2003). Tito autoři přistupují
ke státním aktérům v podstatě stejně jako k ostatním zájmovým skupinám.
57
2. 1. 3. Média jako zprostředkovatel a aktér
Nezastupitelnou roli prostředníka mezi aktéry - především mezi politiky, úředníky a občany
- plní v moderních demokratických společnostech média (Jirák, 2001). Média jsou
významným zdrojem informací pro veřejnost, ale i pro politiky samotné (prostřednictvím
televize, tisku, rozhlasu, zpravodajských serverů a internetu sledují politickou konkurenci
a potřeby a postoje obyvatelstva). (Schulz, 2004)
Internet prolomil stávající, převážně hierarchické, struktury šíření informací. Na scénu veřejné
politiky vstoupil významný nový aktér - nová média. Sociální sítě na internetu (Facebook,
Twitter aj.) v kombinaci s mobilními telefony nabízejí akční horizontální sítě komunikace,
umožňující rychlou mobilizaci účastníků. To nutí i „kamenné“ politické instituce přizpůsobit
se a komunikovat ve veřejném prostoru také jejich prostřednictvím.
Hagen (2004) uvádí kritéria všeobecné informační kvality: relevance (důležitost),
pravdivost (správnost informací) a srozumitelnost (důležitá pro pochopení sdělovaného).
Média jako aktér
Média masové komunikace ovšem hrají ve veřejné politice nejenom roli zprostředkování
informací, ale stále více i jako aktivní aktér. Označení „sedmá velmoc“ použil poprvé kancléř
Otto von Bismarck, když v 70. letech 19. století prohlásil, že někdejším šesti velmocím
(Velké Británii, Francii, Rakousku, Rusku, Itálii a Německu) se tisk vyrovná svým vlivem
(Hvížďala, 2000, s. 42). „Média, ať už přímo nebo nepřímo, ovlivňují představy, přesvědčení,
postoje, hodnoty a chování příjemců.“ (Burton, Jirák, 2001, s. 347)
Politologické a správní teorie dlouhá léta zanedbávaly vliv médií na vládnutí. Ani dnes
nemáme mnoho teorií, které by je zařazovaly současně se státem, trhem a občanským
sektorem do kategorie regulátorů veřejných záležitostí. Důležitým příspěvkem k pochopení
provázanosti státu, trhu a sdělovacích prostředků je Thompsonova sociální teorie médií.
Stávající situaci považuje Thompson (2004) vinou mediální činnosti, zkreslující
zprostředkování informací za skutečnou hrozbu nekontrolovatelné informační deformace
veřejného prostoru, a to na všech úrovních vládnutí - tu vlivem politických zájmů (média
veřejné služby), tu ekonomických zájmů (soukromá média). Curran (2000, s. 127) a podobně
i McQuail (2002, s. 148) uvádějí, že ostražitost komerčních médií může být otupena
ekonomickými zájmy a stranickou loajalitou, těch veřejných zase trvalým nátlakem
vyvíjeným vládou. Jakubowicz (2013, s. 248) hovoří o nebezpečí „mediatizace politiky“:
„Média se stávají nezávislými na politických institucích a politické subjekty se ve své činnosti
řídí logikou mediální místo logiky politické. (…) Politika se přizpůsobila mediální logice,
a tím pádem se i sama proměnila.“
Thompson navrhuje opatření, která by vymanila média z vlivu trhu i státu posílením nestátní
neziskové podoby jejich činnosti. Jakubowicz (ibid.) razí pro tato média označení „občanská
média“ a upozorňuje na to, že je podporuje jak Evropský parlament, tak Rada Evropy.
58
Soudobé podobě vládnutí tedy neporozumíme, nebudeme-li brát do úvahy kromě tradičních
tří regulátorů – státu, trhu a občanského sektoru – i aktivní roli médií. Zároveň to ovšem
představuje ohromnou výzvu pro sociální vědce: „Mapování vlivových struktur se dnes jeví
ještě naléhavěji, neboť roste zájem o chování ‘komplexních adaptivních systémů’, u nichž
intenzivní a neustále proměnlivé systémové interakce s nelineární charakteristikou vedou ke
vzniku nepředvídatelných, leč vnitřně uspořádaných důsledků (Haynes, 2003), ačkoliv dosud
není jasné, jak se tyto modely uplatní v rozhodovacích procesech ve veřejném prostoru.“
(Bovaird 2005, s. 218)
Jsme svědky zřejmé nerovnováhy mezi zakořeněností národního státu a globální činností trhu,
médií a v nemalé míře i občanského sektoru (Thompson, 2004, s. 191). „Přístup typu
Římského klubu klade důraz na alternativy, při nichž globální demokracie, globální tržní
ekonomika a harmonická globální civilizace (namísto jakékoliv hierarchie) tvoří jediný
udržitelný základ humánní politiky. Tyto sociální limity byly dosud úspěšně uplatněny pouze
na úrovni národního státu, a to jen s omezenými výsledky. Trvalo několik století, než se tyto
výsledky projevily. Jaké prostředky a kolik společného úsilí si ale vyžádá urychlení
obdobného pokroku na globální úrovni?“ (Hostages of the Horizon, 2005, s. 18)
Specifika komunikace v sítích politických aktérů
Informace je moc. Informace sama o sobě je však bezbranná, nula-jedničková veličina. Moc jí
vdechuje až komunikace. Konflikty ve veřejné politice jsou především informačními souboji.
Ale i kooperace aktérů předpokládá komunikaci. Bez výměny informací, bez komunikace
uvnitř i navenek nemohou existovat ani formalizované instituce. Informační a komunikační
nástroje si tak můžeme představit jako nervový systém „společenského organismu“.
Některé z nich se (otevřeně či skrytě) snaží přímo ovlivnit preference a následně i chování
vybraných aktérů a institucí. Patří sem propaganda, indoktrinace, lobbing a na podobném
principu, i když nikoli explicitně, fungují i útvary vztahů s veřejností. Většinou s menší
zájmově-hodnotovou jednostranností vstupují do hry také osvětové kampaně a politické
vzdělávání. Nástrojem, který je nejvíce otevřen uplatnění diferencovaných zájmů a názorů, je
veřejná rozprava.
I když role zájmově a ideologicky jednostranně zaměřené propagandy vystupuje do popředí
především jako nástroj autoritativních a totalitních režimů, které zároveň omezují přístup
svých občanů k nezávislým zdrojům informací, propaganda je rovněž, byť v kamuflovanější
podobě, přítomna v liberálních demokraciích. Politické a ekonomické elity nacházejí své
spojence v mediálních elitách a moderují tok informací ve veřejných i soukromých médiích
způsobem, který nahrává jejich osobním či skupinovým zájmům.
Příklad 2.5: Média
Mediální magnát, podnikatel, dlouholetý předseda italské vlády… a nakonec i kriminálník
Silvio Berlusconi, jehož závratná politická kariéra byla založena na masivním ovlivnění
obsahu jím vlastněných médií (především televizních stanic) ve prospěch jeho politických
hnutí a cílů. Skončila, byť až po dvou desetiletích, poněkud méně slavně odsouzením za
daňové úniky a zákazem kandidatury v budoucích volbách.
Lindblom (1977) zahrnuje (kromě trhu a státu) jako třetí regulátor ovlivňující a podmiňující
život lidí a lidských společenství indoktrinaci (přesvědčování). Ta může mít kromě
59
ekonomického motivu (reklama zboží nebo služby) i motiv politický (který je často
orientován příslušnou politickou ideologií). Producenti i zprostředkovatelé informací ovšem
mohou ve svém zájmu podávat informace neúplné nebo zkreslené.
Legitimní, byť ne úplně bezproblémovou součástí pluralitní demokracie je lobbing. Jde
o prosazování zájmů zájmových skupin do jakékoli fáze či segmentu procesu tvorby
a implementace veřejné politiky. Charles P. Taft podal v roce 1974 jednoduchou a poměrně
široce pojatou definici: lobbing je prezentování skupinových zájmů orgánům vládnutí (ať již
jde o legislativu, exekutivu či soudy), a to na kterékoli úrovni vládnutí. Některé země
(například USA) regulují postavení a dokonce počet lobbistů a jejich agentur poměrně
přísnými zákony, jiným (jako například České republice) doposud scházejí. Rozsáhlá aktivita
lobbistických skupin je patrná také na půdě Evropské unie a jejích orgánů.34
Komerční sektor rozvinul své útvary vztahů s veřejností (public relations - PR) téměř
k dokonalosti. Na trhu přibývá agentur specializujících se na tyto služby. Také politické
strany, větší organizace občanského sektoru, ministerstva, státní podniky, kraje a další orgány
veřejného sektoru se učí komunikovat s občanskou veřejností, zakládají vlastní odbory vztahů
s veřejností, sestavují a realizují komunikační strategie.
Specifickým nástrojem jsou informační (vzdělávací, osvětové) kampaně o obsahu nebo
způsobu poskytování konkrétních veřejných sociálních služeb, ať už těch stávajících nebo
nově připravovaných. Veřejnoprávní instituce nebo organizace občanského sektoru očekávají,
že tyto kampaně pomohou občanům činit informovaná rozhodnutí. Jde-li jim o popularizaci
určité veřejné politiky, je dobré promyslet, jakým způsobem budou její obsah a cíle
vysvětleny veřejnosti. Takové zobrazení veřejné politiky (policy image) bývá spojeno
s klíčovými politickými hodnotami (Jordan, 1981). Velkým oříškem bývá, jak její často
složité struktury, vztahy a souvislosti vyložit srozumitelně, stručně a jasně.
Důležitým informačním a komunikačním nástrojem je také politické vzdělávání. Ať už je
cíleno na členy politických stran, úředníky, zastupitele nebo na samotné občany, vede
k lepšímu porozumění sociálním, politickým a ekonomickým problémům a možnostem jejich
řešení. Tímto způsobem se kultivuje politická komunikace i její průměty do veřejně
politických rozhodnutí.
Příklad 2.6: Politické vzdělávání
Německo i Rakousko podporují politické vzdělávání členů všech významných politických
stran tím, že ze státního rozpočtu dotují činnost jejich vzdělávacích nadací. Každá sice ve své
činnosti vychází z ideologických kořenů té které politické strany, nicméně zároveň musí
naplňovat cíl zprostředkování odborných poznatků o fungování práva, ekonomiky, sociálního
a politického systému, mezinárodních vztahů atd. V Německu je takto podporováno šest
nadací, pojmenovaných po významných představitelích dané politické orientace,
asociovaných se šesti politickými stranami: Nadace Rosy Luxemburgové (levice), Nadace
Friedricha Eberta (sociální demokracie), Nadace Heinricha Bölla (zelení), Nadace Friedricha
Naumanna (liberálové), Nadace Konrada Adenauera (křesťanští demokraté) a Nadace Hanse
Seidela (křesťanští sociálové).
Lidová zkušenost praví: „víc hlav, víc rozumu“. Ani ve veřejné politice se nevyplácí
opomenout další zdroj poznání – veřejnou rozpravu (public discourse). Její uplatnění
34 Blíže viz například Potůček a kol. (2005, s. 52-54).
60
(například v podobě veřejných slyšení (public hearings) či moderovaných veřejných diskusí)
zatím nemá – na rozdíl od už zakořeněného vyjednávacího mechanismu v podobě tripartity v
České republice silnou tradici. Mnozí namítnou, že se v takových rozpravách snaží jejich
účastníci uplatňovat svá úzká hlediska a prosazovat svoje skupinové či institucionální zájmy.
To částečně odpovídá skutečnosti, ale pokud jsou ony rozpravy založeny na hledání
optimálního uspokojení veřejného zájmu a dobře řízeny, převáží klady (dané celkovým
poznatkovým přínosem a kvalitou přijatého řešení) nad nebezpečím jednostranného prosazení
dílčích zájmů. Veřejné rozpravy mají i další nepominutelný přínos: aktivizaci aktérů, kteří,
zúčastní-li se diskuse o dané veřejné politice už v přípravné fázi, se s ní snadněji identifikují,
osvojují si ji a posléze ji podporují i ve fázi její realizace.
Kontrolní otázky:
Na konkrétní situaci (např. podpora solárních elektráren, důchodová reforma, rušení
registračních poplatků ve zdravotnictví) zkuste identifikovat všechny zainteresované aktéry.
Jaké jsou jejich deklarované a skutečné zájmy?
Jakými nástroji se je snaží v procesu tvorby a implementace konkrétní veřejné politiky
prosazovat?
Je každá organizovaná skupina resp. spolek (např. dobrovolní hasiči, zahrádkáři, myslivci,
rybáři) automaticky zájmovou skupinou? Kdy se jí případně stávají?
Informace je moc. Jakými nástroji je možné ji uplatňovat?
Zkuste nalézt všechny veřejné politiky, které mohou tak či onak souviset se vzdělávací
politikou!
Proč a v jakých rolích se média stala neodmyslitelnou součástí veřejné politiky?
Doporučená literatura:
Cahn, M., A. 2012. „Institutional and Noninstitutional Actors in the Policy Process.“ Pp. 199-
281 in S. Z. Theodolou, M. A. Cahn. Public Policy: The Essential Readings. 2nd Edition.
Pearson.
Darmopilová, Z. 2010. Vliv zájmových skupin na reformu zdravotnictví. 1. vyd. Brno:
Masarykova univerzita.
Downs, A. 1957 (Renewed 1985). An Economic Theory of Democracy. Boston: Addison-
Wesley.
Hendrych, J., J. Hoós, G. Jenei, L. Vass. 2005 (2010). „Politické instituce: stát, jeho
uspořádání a role.“ Pp. 133-151 in M. Potůček a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické
nakladatelství (SLON).
Heywood, A. 2004. Politologie. Praha: Eurolex Bohemia.
61
Howlett, Micheal; Ramesh, M. 2003. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems. 2nd ed. Don Mills (Ont.): Oxford University Press.
Kunštát, D. 2006. „Instituce zprostředkování zájmů: strany a zájmové skupiny.“ Naše
společnost, Časopis Centra pro výzkum veřejného mínění Sociologického ústavu AV ČR, 2(4):
14-20.
Mueller, D. C. 2003. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press.
Niskanen, W. A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. New York: Aldine.
Parkinson, C. N. 1966. Zákony profesora Parkinsona. Praha: Mladá Fronta.
Potůček, M. 2008. „The Concept of the Neo-Weberian State Confronted by the MultiDimensional
Concept of Governance.“ NISPAcee Journal of Public Administration and
Public Policy 1 (2): 83-94.
Skovajsa, M. a kol. 2010. Občanský sektor. Praha: Portál.
2. 2. Nástroje veřejné politiky
Z předchozího textu víme co je to veřejná politika a kdo ji spoluvytváří (aktéři). Je zřejmé, že
samotná formulace cíle nestačí k tomu, aby byl úspěšně uskutečněn. Tvůrce politiky má
zpravidla více, než jednu možnost jak daný cíl uskutečnit. Tyto možnosti jsou označovány
jako nástroje. Existují v zásadě dvě hlavní skupiny takových nástrojů: regulatorní
a ekonomické. Cílem této subkapitoly je poznat hlavní nástroje, které vlády používají při
implementaci vytvořených politik a orientovat se v okolnostech, které doprovází úvahy
o výběru tzv. optimálního nástroje v dané situaci.
Klíčová slova:
NÁSTROJE, REGULACE, EKONOMICKÉ POBÍDKY, VÝBĚR NÁSTROJE
Druhy nástrojů
Jako nástroje veřejné politiky se označují postupy, které vládám umožňují splnění žádoucích
cílů. Howlett, Ramesh (2003) trefně poznamenávají, že výběr nástrojů je omezen pouze
představivostí tvůrců politik. Jinými slovy, je jich značné množství. Snahu nabídnout jejich
smysluplné a přehledné třídění měla řada autorů (Laswell, Dahl, Lindblom. Lowi, Salamon).
Jednoduchou a výstižnou klasifikaci nabídnul Hood (cit. podle Howlett, Ramesh, 2003). Ten
řadí všechny nástroje do čtyř kategorií podle typů zdrojů, který mají vlády k dispozici. Podle
62
něj vlády usilují o dosažení cílů veřejných politik buď využitím informací, kterým vládnou
nebo k nim mají přístup jako centrální politický aktér, resp. komunikační uzel (nodality), svou
schopností tvořit normy a uplatňovat moc (authority), svými finančními zdroji (treasure),
anebo volbou organizačního uspořádání (organization). Příklady viz tabulka 2.3.
Tabulka 2.3 Nástroje veřejné politiky v členění podle Hooda (jednotlivé buňky uvádějí
příklady)
Informace Použití veřejné moci,
donucení
Finance Organizace
Monitoring a
zveřejňování
informací
Přikazování a
kontrola
Granty a půjčky Přímé poskytování
zboží a služeb,
státní podniky
Poradenství a osvěta Samospráva Poplatky uživatelů Využití aktivit
rodin, komunit,
dobrovolných
organizací
Propagace Definování standardů Zdanění a daňové
výdaje
Využívání tržního
prostředí,
privatizace
Vyšetřování Poradní výbory Nákupy zboží a
služeb
Reformy veřejné
správy
Zdroj: Howlett a Ramesh, 2003, s. 92, částečně upraveno autorem (I. Malý)
Z hlediska významu i četnosti použití jsou zdaleka nejčastějšími regulatorní nástroje
a nástroje ekonomické. Chce-li kupříkladu vláda snížit počet a následky úrazů dětí jezdících
na kole, může stanovit právním předpisem povinnost nosit helmu, případně může poskytovat
dotace na jejich nákup rodinám s dětmi. Může tedy jít o uvalení povinnosti vynucované
sankcí (např. pokutou), nebo o ekonomickou motivaci dobrovolné změny chování, případně
o kombinaci obou.
Regulatorní nástroje
Když v polovině osmdesátých let minulého století narazila většina vyspělých zemí na strop
„ochoty nechat se zdanit“, nastoupil postupný trend nahrazování veřejných výdajů
regulacemi. Pobídky k dobrovolné změně chování prostřednictvím výdajových programů
a osvěty nahrazují stále více regulace definující nové povinnosti, ať již výrobcům,
obchodníkům či spotřebitelům. V praxi si v této souvislosti stačí vybavit poslední případy
z EU – konec klasických žárovek jako opatření k úspoře energie či zákaz prodeje výkonných
vysavačů. Mezi klasické regulatorní nástroje patří např. definování emisních limitů,
vyžadování energetických atestů. Některé země uplatňují standardy, které musejí splňovat
společnosti, které chtějí na jejich území podnikat. Týkají se jak rozsahu a oblasti podnikání,
tak kupříkladu dopravní zátěže, zátěže hlukem, prachem apod.
Obecně lze říci, že v dnešní době je u nás uplatňování regulatorních nástrojů až nadužíváno.
Marně bychom pátrali po nějaké ryze soukromé sféře. Veřejnoprávní normy už existují téměř
na všechno. Když nemáme speciální zákon či vyhlášku, pociťují to mnozí jako problém
„špatné legislativy“. Institut náhrady škody a generální povinnost zdržet se jednání, které
někomu způsobí škodu, se nám jaksi nezdají dostatečné a rádi bychom měli na každý
63
myslitelný pád konkrétní paragraf, který by státu dal do rukou možnost libovolně konat
v zájmu prevence a pokud se to nepodaří, škůdce potrestal ještě alespoň pokutou… Úprava,
regulace, resp. ochrana některých dříve ryze privátních stránek života se stala předmětem
aktivit jak politiků, tak i byrokracie. Vlády začaly řešit i takové věci jako je způsob oblékání
dětí do školy, vybavení dětských hřišť, trávení volného času. Stát nám přikazuje, v jakých
automobilech můžeme jezdit, co v nich máme s sebou vozit a jaké máme použít pneumatiky.
Povolení potřebujeme na právo prodávat, podnikat, pracovat. Vlastník nesmí pokácet strom,
který dříve vysadil na svém pozemku. Zaměstnavatel nemůže vybírat zaměstnance podle
svého uvážení.
Ekonomické nástroje
Ekonomické nástroje lze rozdělit do nástrojů na straně veřejných příjmů (souvisejících
zejména s daňovou politikou) a na straně veřejných výdajů. Hovoříme v této souvislosti o tzv.
pobídkách (incentives), které využívají rozdílů v relativních cenách a tedy v nákladech či
výnosech způsobených vládní intervencí.
Vlády svých cílů mohou dosahovat jednak financováním aktivit, které považují za prospěšné
typicky prostřednictvím grantových schémat pro soutěžící projekty, nebo prostřednictvím
zvýhodněných půjček. Další z obvyklých nástrojů je poskytování dotací či subvencí, (dotace
domácnostem na nové kotle, pastelkovné, zelená nafta), případně vytváření schémat
sociálního zabezpečení a sociální pomoci (nemocenská, penze, příspěvky na bydlení).
Široké spektrum nástrojů se nabízí rovněž i na straně veřejných příjmů. Vlády mohou
umožňovat snížení celkové daně, snížení daňového základu jednotlivcům i firmám
o odpočitatelné položky, použití společné daňové sazby manželům či jiné daňové úlevy.
Velmi obvyklé je to zejména v souvislosti s politikou zaměstnanosti, rodinnou politikou, nebo
jako podpora získávání zahraničních investic či podpora energetiky využívající obnovitelné
zdroje). Pochopitelně se můžeme setkat i s restriktivními nástroji – např. uvalení specifické
daně na některou komoditu nebo činnost, uplatnění vyšší sazby apod. Sem lze zařadit rovněž
i celou skupinu poplatků, ať již sankčních (při překročení stanovených limitů či nedodržení
jiných podmínek) nebo uživatelských (dálniční poplatky, koncesionářské poplatky ČT a ČR
apod.)
Volba optimálního nástroje
Howlett a Ramesh (2003, s. 200) považují volbu nástrojů za důležitou součást politiky, neboť
některé „nástroje jsou vhodnější než jiné“. V souvislosti s problémem volby cíle a nástroje
potom vzniká tzv. teorie volby nástrojů, jako: „přístup k politice, který je založen na zjištění,
že velká část implementace politiky zahrnuje využití jednoho nebo více základních technik
vládnutí.“ Samotná teorie volby nástrojů prošla dlouhým vývojem a během let se posunula od
snah o detailní taxonomii nástrojů k hledání optimálního mixu nástrojů pro dané oblasti.
„Druhá generace teoretiků už nepovažovala za klíčovou otázku: „Proč tvůrci politiky
využívají určitý nástroj?“, tak jak tomu bylo u první generace zastánců teorie volby nástrojů,
nyní byla nastolena otázka: „Proč je využívána určitá kombinace procedurálních a věcných
(substantive) nástrojů v kontextu daného sektoru?“ (Howlett, Kim, Weaver, 2006). Poměrně
dlouho rovněž existovala určitá dichotomie mezi nástroji politickými a ekonomickými, které
byly posuzovány odděleně.
64
Z hlediska celého konceptu je podstatné, že jakýkoliv nástroj může teoreticky vést ke
stanovenému cíli. Klíčovým je však nalezení způsobu volby optimálních nástrojů vzhledem
k cíli, aktérům i prostředí. Z hlediska optimální volby nástrojů je podstatná i otázka, kdy
k volbě nástrojů dochází35, zda v období vyjednávání předcházejícímu formulaci politiky (což
předpokládají například Braun, Etienne, 2004), nebo současně se stanovením cílů politiky,
případně později nebo naprosto nezávisle na cílech politiky. Zjevně se zde promítne i míra
obecnosti či detailnost chápání pojmu nástroj. Můžeme předpokládat, že určitá volba mixu
nástrojů je dána normativními postoji vlády (tedy například liberální nebo sociální orientace),
nicméně volba konkrétního nástroje se děje (nebo by se měla dít) současně se stanovením cíle
politiky.
Samotná volba optimálních nástrojů představuje sice komplexní problém, na druhé straně
však není obtížné pochopit její podstatu – s podobným rozhodováním se setkáváme v běžném
životě často. Uvažujme o následujícím příkladu (viz Příklad 2.7).
Příklad 2.7: Příklad volby nástrojů
Má-li učitel za cíl, aby studenti četli více původních pramenů a méně učebnic, může volit
mezi následujícími nástroji (nejde o konečný výčet možností):
- Nabádat studenty k tomu, aby četli.
+ nízké náklady
- jen málo studentů tak učiní
- Vytvořit seznam povinné literatury a požadovat resumé z pročtených textů.
+ větší podíl studentů bude texty číst
- větší pracnost – učitel musí kontrolovat, zda je resumé odevzdáno, a zda studenti
nepodváděli
- Zpracovat testové otázky tak, aby bez studia původních pramenů nebylo možné uspět.
+ velký podíl studentů pročte literaturu
- úspěšnost kurzů bude nižší, nároky na vypracování a kontrolu testů se výrazně zvýší
Před obdobnou volbou stojí i vláda, která zvažuje, jaký nástroj by k realizaci cílů politiky byl
nejvhodnější (a nejekonomičtější). Vláda se však nerozhoduje izolovaně a nezávisle na
okolním prostředí. Abychom demonstrovali tento problém, vrátíme se k předchozímu
příkladu – náš učitel v příkladu musí vzít v úvahu:
- Praktické a ekonomické otázky:
o Kolik má studentů v kurzu a zda časově zvládne opravovat všechny testy a zda
případně dostane na pomoc dalšího asistenta
o Jaký názor na přísnější/volnější nároky na studium mají jeho nadřízení
o Pokud větší počet studentů v kurzu neuspěje, budou nadřízení požadovat
změnu hodnocení?
- Normativní otázky:
o Když budou studenti přinuceni číst původní prameny, neovlivní to jejich
ochotu myšlenky v nich obsažené zpracovat, kriticky o nich uvažovat nebo
donucení pouze způsobí snahu naučit se tak, aby bylo možné uspět u zkoušky?
o Pokud (kvůli testování) taxativně vymezí původní prameny k četbě, nedopustí
se už v této fází „normativního“ ovlivňování?
o Nebylo by lepší přeformulovat cíl? Je vůbec takový cíl žádoucí?
35 Mimochodem, v souvislosti s volebním obdobím a volbou nástrojů můžeme občas zaznamenat snahu vlád
volit takové nástroje, které neodhalují své skutečné náklady voličům, kteří za ně platí, což se zdá korespondovat
s konceptem fiskálních iluzí (kupříkladu Buchanan, 1998).
65
o Nebylo by výhodnější, než skutečně nutit studenty, aby četli, vytvořit iluzi, že
původní prameny čtou (a zalíbit se tak nadřízeným?)
Jak je zřejmé, z uvedeného výčtu, volba nástroje není jen rutinní, technicko-organizační úkol.
Je to volba, která je ovlivněna okolním prostředím, zájmy těch, kteří volbu činí. Nástroj může
být volen účelně ve vztahu k cíli, záměrně nehospodárně ve vztahu k cíli, případně i tak, aby
pouze vytvořil iluzi plnění cíle. Nebo mohou být cíle přiřazovány k existujícím nástrojům.
Teorii volby nástrojů považujeme za velmi užitečnou, uvažujeme-li o souvislostech mezi
rozhodováním vlády o způsobu implementace a ekonomických důsledcích případného
implementačního deficitu. Zejména pokud za jednu z příčin implementačního deficitu
považujeme rozpor mezi zvolenými nástroji a cíli politiky.
Volba vhodného nástroje může být provedena podle celé řady kritérií. Pro zkoumání
procesu implementace lze identifikovat přinejmenším tři hlavní roviny tohoto problému:
1) Jak a podle jakých kritérií vybrat vhodný nástroj, který zabezpečí nejefektivnější
uskutečnění stanoveného cíle?
2) Jaké jsou ekonomické náklady použití jednotlivých nástrojů? Respektive, je možné
očekávat, že využití více donucovacích nástrojů lze automaticky spojovat s vyšší
nákladností?
3) Jakou roli hrají zájmy jednotlivých aktérů při volbě nástroje a kdo rozhoduje o volbě
nástroje? Volba nástroje nemusí být záležitostí pouze autoritativního rozhodnutí, stejně
tak může být ovlivněna působením aktérů a jejich zájmy.
Zatímco první otázka je podrobně řadou autorů zkoumána, zdá se, že druhá otázka je dosud
v literatuře spíše opomíjena. Deduktivně lze předpokládat, že použití nástroje spojeného
s vyšší mírou donucení by mělo generovat vyšší náklady jako důsledek vyšších nákladů na
„vynucení“ či zajištění existence sankčního systému. Musíme však uvážit i situaci, kdy nové
zavedení „dobrovolného“ nástroje vyvolá vyšší náklady, než modifikace stávajícího
„donucovacího“ nástroje.
Uvažované náklady spojené s využitím daného nástroje mohou být rozděleny na:
• náklady spojené se zavedením nástroje (tedy rozsah změny);
• náklady spojené s jeho využíváním – tedy náklady na „donucovací“ a sankční systém.
Propojíme-li teorii volby nástrojů s implementačními styly Howlett (2004), je možné
v obecné rovině konstatovat tendenci k volbě nástrojů v závislosti na charakteru cílů politiky
a množství omezení na straně státu. Atkinson and Nigol (1989) uvádějí, že: „podstatou tohoto
přístupu je, že proces implementace a jeho výsledky jsou omezeny politickými faktory
spojenými s „kapacitou státu“ a komplexností jeho subsystémů“36
. Tyto styly jsou
představeny v následující tabulce.
Tabulka 2.4: Základní styly implementace
Povaha cílů politiky
Široké Úzké
36 citováno podle Howlett a Ramesh (2003, s. 203).
66
Rozsahomezenína
straněstátu
Vysoký Institucionalizovaná dobrovolnost
(Institutionalized Voluntarism)
Př. Povolení dvou úředních jazyků v
Kanadě za současné podpory národní
sounáležitosti
Právní regulace
(Representative
Legalism)
Př. Práva žen
Nízký Přímé dotování
(Directed Subsidization )
Př. průmysl
Přímé poskytování
(Directed Provision) Př.
TV vysílání
Zdroj: Howlett, Ramesh (2003, s. 204), upraveno autorem (M. Pavlík).
Institucionalizovaná dobrovolnost (Institutionalized Voluntarism)
Pokud vláda čelí širokému spektru omezení a současně se snaží realizovat široké cíle, bude
tendovat k využívání nástrojů s nízkými náklady. Příkladem mohou být nástroje založené na
nabádání a doporučení, zatímco dochází k reformě a restrukturalizaci základních politických
institucí.
Přímé dotování (Directed Subsidization)
Tento styl je založený na využití finančních nástrojů (jako například zdanění, dotace,
poplatky) a současně je rozšiřováno poznávání specifických zájmových skupin (obvykle skrze
vyjednávání a poradní komise). Tento styl je využíván poměrně běžně, typicky například
v oblasti průmyslu.
Právní regulace (Representative legalism)
Nástroje založené na regulaci a stejně tak i např. finanční stimuly, jsou využívány tam, kde je
jasně formulován cíl, nicméně překážky jsou velké. Obvykle se tento styl uplatňuje při
takových otázkách, jako jsou lidská práva, případně rovné zastoupení a práva žen.
Přímé poskytování (Directed Provision)
Z této situace vláda tenduje k využívání nástrojů organizačního charakteru jako např. státní
podniky, přímo řízené služby v kombinaci s procedurálními tj. veřejná slyšení, využití metod
evaluace atp.
Kontrolní otázky:
Pro následující cíle si vytvořte seznam nástrojů, které má vláda (nebo jiný rozhodovatel
k dispozici) a diskutujte jejich výhody a nevýhody, a uveďte, jaké normativní problémy jsou
spojeny se stanovenými cíli
- Obecní zastupitelstvo chce podporovat sport v obci;
- Vláda chce snížit emise CO2 produkované při dopravě osobními auty ve městech;
- Ministr chce zabezpečit, aby úroveň maturit byla na všech školách srovnatelná, a chce
vrátit prestiž této zkoušky vůči zaměstnavatelům (garantovat určité minimální znalosti
maturanta).
Vyhledejte odborné texty o „policy instrument choice“, jaké nejčastější odvětví/oblast politiky
je zmiňováno?
Jaké nástroje má vláda v případě fiskální politiky?
67
Doporučená literatura:
Braun, D., J. Etienne, J. 2004. Policy ideas and health policy instruments: The governance of
primary care in Switzerland. [online] [cit. 2008-14-04] Dostupné z <http://www.u-
picardie.fr/labo/curapp/Publications/Cv_EtienneHealth.pdf>.
Buchanan, J. M. 1998. Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press.
Howlett, M. 2004. Beyond Good and Evil in Policy Implementation: Instrument
Mixes,Implementation Styles, and Second Generation Theories of Policy Instrument Choice.
[online] [cit. 2014-20-10] Dostupné z
<http://www.gainthepolicyedge.com.au/downloads/readings/Howlett%20-
%20Beyond%20Good%20and%20Evil.pdf>.
Howlett, M., J. Kim, P. Weaver. 2006. „Assessing Instrument Mixes through Program - and Agency
level data: Methodological Issues in Cintemporary Implementation Research.“ Review
of Policy Research 23 (1): 129-151.
Howlett, Micheal; Ramesh, M. 2003. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems. 2nd ed. Don Mills (Ont.): Oxford University Press.
Pavlík, M. 2010. Zdravotní politika z pohledu vlády - analýza implementačního deficitu. Brno:
Masarykova univerzita.
Woodside, K. 1986. „Policy Instruments and the Study of Public Policy.” Canadian Journal
of Political Science / Revue canadienne de science politique 19 (4): 775-793.
3. VEŘEJNÁ POLITIKA JAKO PROCES
Vilém Novotný, Martin Potůček, Marek Pavlík, Jana Soukopová, Arnošt Veselý
Pohled na veřejnou politiku jako na proces umožňuje zkoumat její jednotlivé fáze odděleně a
tím pádem, i přehledněji. Přestože je logické a racionální postupovat od rozpoznání problému
k jeho vyřešení, nesmíme zapomenout, že realita může tuto racionalitu narušit (například
v důsledku voleb). V následující kapitole budou posupně představeny základní koncepty
68
veřejě politického procesu, problematika formulace politik, jejího uskutečňování
(implementace) a hodnocení.
3. 1. Teorie veřejně politického procesu ............................................................................. 68
3. 2. Vymezení veřejně politických problémů .................................................................... 76
3. 3. Formulace politik a rozhodování................................................................................. 80
3. 4. Implementace .............................................................................................................. 88
3. 5. Hodnocení politik a ekonomická evaluace.................................................................. 98
3. 1. Teorie veřejně politického procesu
Tato podkapitola představuje základní teorie veřejně politického procesu. Především se
soustředí na historicky nejstarší přístupy, které tvoří základ soudobého poznání. S ohledem na
rozsah problematiky jsou potom mladší přístupy podrobněji představeny ve čtvrté kapitole.
Klíčová slova:
VEŘEJNĚ POLITICKÝ PROCES, FÁZOVÝ MODEL
Úvod
Proces tvorby veřejných politik představuje širé pole badatelského zájmu. Proto jej bude
vhodné nejprve zařadit do kontextu studia veřejných politik, které představuje rozsáhlou
a komplexní oblast, která vyžaduje vlastní analytické utřídění. Její základní analytické dělení
nastínil při formulaci policy sciences již Harold Lasswell, který poukázal na to, že studium
veřejných politik obsahuje dvě komplementární, ale analyticky odlišitelné složky v podobě
poznání pro proces tvorby veřejných politik (knowledge in the policy process) a poznání
o tomto procesu (knowledge of the policy process) (Lasswell 1951 a 1971).37
Toto rozlišení se
postupem času stalo základním dělením studia veřejných politik na studia veřejných politik
(policy studies) a analýzu veřejných politik (policy analysis), které paradigmaticky
rozpracoval Hogwood a Gunn (1984, s. 29).
Následující schéma prezentuje pohled na rozdíly mezi studiem veřejné politiky a její
analýzou.
Schéma 3.1: Typy tvorby veřejných politik
37 Česky k tématu viz Veselý (2007, s. 21-24) a vývojový přehled Novotný (2012a, s. 44-47).
69
Zdroj: Hogwood a Gunn; 1984, s. 29.
Poznání pro proces tvorby veřejných politik se zaměřuje na prakticky orientované poradenství
politickým rozhodovatelům v oblasti veřejných politik. Zejména se soustřeďuje na
veřejněpolitický problém, který je potřebné řešit. Ve své podstatě se snaží zjistit, jaké je
nejvhodnější řešení daného veřejně politického problému a doporučit jej politickým
rozhodovatelům. Dnes se můžeme setkat s pojmy jako analýza veřejných politik (policy
analysis), pracovní činnost v oblasti veřejných politik (policy work) (např. Colebatch, 2006) či
výzkum veřejných politik (policy research) (viz Weimer, 2008, zejména s. 493 pozn. 4), které
se snaží pokrýt tuto oblast.
Poznání o procesu tvorby veřejných politik, nazývané jako studia veřejných politik (policy
studies), je teoretičtěji založené zkoumání zaměřující se na kontext veřejných politik, tj.
porozumění jejich komplexnosti. Poznání o procesu klade důraz na procedurální aspekt oproti
hledání nejlepšího řešení daného problému v dané politice. Tento směr bádání usiluje o to,
aby přinesl odpovědi na otázky proč a jak, tj. jak se daná veřejná politika vyvíjela a proč je
taková, jaká je. Jednotlivé přístupy se snaží uspořádat interakci jednotlivých prvků procesu
(např. aktéři, organizace, ideje, dynamika změny atd.) tak, aby vysvětlovaly vytváření
výsledků veřejných politik (policy outcomes).
Z praktického hlediska je tento rozměr podstatný, protože nám umožňuje nejen uspořádat
komplexitu procesu tvorby veřejných politik, ale také nám pomáhá odhalovat potenciál
průchodnosti a realizace řešení, které jsme formulovali v analýze veřejných politik. Z tohoto
širšího pohledu nejde o to, jaké řešení je pro daný problém nejlepší, ale spíše o to, jaké
faktory je potřebné vzít do úvahy, pokud chceme nějaké řešení prosadit. Cílem této kapitoly je
tak seznámit čtenáře s vývojem teoretického promýšlení procesu tvorby veřejných politik.
Budeme se zabývat výkladovými rámci procesu tvorby veřejných politik, resp. přehledem
teoretických přístupů ke studiu tohoto fenoménu. Při pohledu na vývoj této oblasti můžeme
rozlišovat to, co by se dalo nazvat jako tři generace přístupů ke studiu procesu tvorby
veřejných politik: 1) paradigma fázového modelu, 2) pluralita sofistikovaných výzkumných
programů, a 3) práce s více přístupy.38
Toto členění odpovídá kvalitativnímu
i chronologickému vývoji. Dané kompozici odpovídá i rozvržení kapitoly - nejprve se budeme
zabývat fázovým modelem procesu tvorby veřejných politik (stage model či stage heuristics)
nebo také modelem cyklu veřejných politik (policy cycle). Ten představuje nejznámějšího
a svého času i hegemonní zobrazení tohoto procesu. Fázový model byl postupně nahrazován
38 Jako podklad nám zde slouží paralela s upadajícími, dominujícími a stoupajícími přístupy (viz např. Clarke
2004).
70
propracovanějšími výzkumnými programy studia procesu tvorby veřejných politik, a tak si
zde podrobněji představíme tři přístupy – rámec institucionální analýzy a rozvoje
(Institutional analysis and development Framework – IADF), teorii tří proudů (Multi-stream
theory – MST) a teorii advokačních koalic (Advocacy coalitions framework – ACF) –, které
nám ukážou nejen příklady vůdčích výzkumných programů v této oblasti, ale také nám nastíní
šíři možných přístupů ke konceptualizaci této problematiky. Nejsou však zdaleka jedinými,
a proto naši kapitolu zakončíme stručnějším výčtem dalších přístupů, kterými je možné
zkoumat a znázorňovat proces tvorby veřejných politik.
Přístup první generace: Fázový model procesu tvorby veřejných politik jako
základní výkladový rámec
Zabýváme-li se konceptualizací procesu tvorby veřejných politik, tak je potřebné nejprve se
věnovat fázovému modelu, jenž představuje dominantní zobrazení procesu tvorby veřejných
politik a je neopominutelnou složkou jakéhokoli pojednání o této problematice. V 70. a 80.
letech se prosadil jako „paradigma“ disciplíny pod označeními jako konvenční znalost
(conventional wisdom) či učebnicový přístup (texbook approach) a dodnes představuje asi
nejvlivnější konceptuální rámec pro porozumění procesu tvorby veřejných politik (policy
process), který vychází z tradice Lasswellovy policy sciences. Fázový model zdůrazňuje
procedurální aspekt, podle něhož se daná politika navrhuje, prověřuje, provádí a někdy
ukončuje. Charakteristicky rozděluje proces do série sousledných fází (obvykle nastolování
agendy, formulace, rozhodnutí, implementace a evaluace) a probírá některé z faktorů
ovlivňující proces v rámci každé fáze. Podstatné také je, že se stal předmětem významné
„identické“ debaty v rámci disciplíny od konce 80. let.
V této části se nejprve zaměříme na konceptuální vývoj a následně na diskuzi o vhodnosti
tohoto modelu pro studium procesu tvorby veřejných politik. Nebudeme se zde podrobněji
zabývat jednotlivými fázemi, protože těm se věnují jiné kapitoly (viz kap. 3.2 až 3.5).
Dva impulsy pro rozvoj konceptualizace fázového modelu
Základy myšlení o fázovém modelu vychází ze dvou základních impulsů. První představuje
vyústění Lasswellova promýšlení policy sciences, zejména jako částečné vyústění konceptu
„poznání o procesu tvorby veřejných politik“ (knowledge of the policy process). Lasswell je
formuloval jako jednu z operacionalizací představ, jak zlepšovat kvalitu vládnutí
prostřednictvím zlepšování kvality informací poskytovaných „veřejné správě“ (government).
Podle něj je možné vnímat proces tvorby veřejných politik jako lineární chronologické fáze
dané veřejné politiky, jimiž by měla projít během svého „života“. S modelem by se mělo
pracovat jako se součástí konceptuální mapy, která má poskytnout všeobecnou představu
o hlavních fázích každého kolektivního jednání (Lasswell, 1971). Tato konceptualizace nám
může, s jistým omezením, zhruba připomínat legislativní proces.
Konkrétně se Lasswell snažil formulovat chronologický lineární model procesu vývoje
veřejných politik v rámci studia policy sciences jako proces rozhodování (decision process)
(Lasswell, 1956 a 1963). V této své představě Lasswell konceptuálně vychází z „pěti logicky
odlišitelných kroků“ při řešení problémů: 1) pocitu komplikovanosti či zmatenosti (a sense of
perplexity); 2) definice problému (the definition of a problem); 3) identifikace alternativních
řešení (identification of alternative solutions); 4) zvažování alternativních řešení s ohledem na
jejich implikace (consideration of alternative solutions in terms of their implications); a 5)
vyzkoušení alternativních řešení (testing out of alternative solutions), které formuloval jeho
inspirátor pragmatik John Dewey v How We Think (1910) (podle Torgerson, 1995, s. 232).
71
Samotný Lasswellův lineární proces rozhodování má sedm „fází“: 1) porozumění
(intelligence); 2) prosazování (promotion); 3) nařízení (prescription); 4) vyvolání
(invocation); 5) aplikace (application); 6) ukončení (termination); a 7) ohodnocení
(appraisal) (Lasswell, 1956), a dle všeho představuje asi nejakceptovanější koncept z jeho
přístupu policy sciences.
Druhý podstatný impuls pro studium procesu tvorby veřejných politik představuje
behavioralismu a teorie politického systému Davida Eastona. Systémová teorie aplikovaná na
studium politiky v podobě politického systému výrazně ovlivnila myšlení o politice
a politických procesech. Model politického systému se stal jakýmsi paradigmatem této
oblasti.
Schéma 3.2: Eastonův model politického systému
Zdroj: Easton 1957, s. 384.
Model politického systému Davida Eastona výrazně změnil myšlení o procesu tvorby
veřejných politik. Zejména tím, že umožnil vložit zpětnou vazbu mezi konec a začátek
chronologicky řazených vývojových fází veřejných politik. Přidáním zpětné vazby se
z lineárního chronologického fázového modelu stává model cyklický. Ten se synonymicky
nazývá „cyklus veřejných politik“ (policy cycle). Mimoto behavioralistický obrat 50. a 60. let
přináší nejen důležité zdůraznění vědeckých standardů po vzoru přírodních věd jako základu
badatelské práce, ale svou krizí na sklonku 60. let otevírá prostor pro konečné prosazení se
studia veřejných politik jako plnohodnotné součásti zkoumání politiky (policy turn).
Dva směry rozvoje fázového modelu
Teoretická konceptualizace fázového modelu se rozvíjela od konce 60. let a fázový model se
postupně stával hegemonním výkladovým rámcem procesu tvorby veřejných politik.
V rozvoji fázového modelu můžeme vysledovat dvě hlavní směry.
První se týká koncipování obecné teorie procesu tvorby veřejných politik. Toto zaměření na
komplexní uchopení procesu se paradoxně potýká s problémem roztříštěnosti, protože téměř
každý autor, který se potřeboval vyjádřit k této problematice, přicházel s vlastním rozdělením
a pojmenováním fází.39
Přesto zde vzniká několik děl, která je možné považovat pro tento
směr za paradigmatická. Jedná se o An Introduction to the Study of Public Policy Charlese
Jonese (1970), Public Policy Making Jamese Andersona (1975), a především The
Foundations of Policy Analysis Garryho Brewera a Petera deLeona (1983). Význam těchto
39 Vcelku výstižně to ilustruje na příkladu srovnání přístupů několika autorů Fiala a Schubert (2000, s. 78).
72
děl, která se stala oborovou klasikou, je dán tím, že ovlivnila výzkumné aktivity jedné
generace badatelů, kteří studovali proces a jeho jednotlivé fáze.
Za vyvrcholení promýšlení fázového modelu můžeme považovat fázovým model
Lasswellových žáků, Garryho Brewera a Petera deLeona (viz deLeon 1999, s. 29, pozn. 1),
kteří do svého modelu promítají diskuze o souslednosti fáze ukončení a ohodnocení, v čemž
můžeme vidět na konkrétním případu zahrnutí zpětné vazby z Eastonova modelu. Jejich
model předkládá propracovaný koncept šesti fází: 1) iniciace (initiation); 2) estimace
(estimation); 3) selekce (selection); 4) implementace (implementation); 5) evaluace
(evaluation); a 6) terminace (termination) (Brewer a deLeon 1983).
Schéma 3.3: Fázový model procesu tvorby veřejných politik podle Birklanda
Zdroj: Birkland 2005, s. 215.
Druhý směr bádání, který se zdá být přínosnější pro studium veřejných politik, se zaměřuje na
zkoumání jednotlivých fází procesu. Teoretické rozpracovávání fázového modelu odráželo
akademické i praktické vlivy a začalo nabízet způsob, jak uceleně přemýšlet o veřejné politice
nejen jako o teoretickém konceptu, ale i o praxi. Fázový model přinesl vcelku objektivní
odlišování fází. Jeho propracování v 70. a na počátku 80. let přispělo jak k rozdělení velmi
komplexního procesu tvorby veřejných politik do oddělených fází, tak stimulovalo některé
vynikající výzkumy v rámci jednotlivých fází, jako např. iniciace (Cobb, Ross, a Ross 1976;
Kingdon 1984; Nelson 1984; Polsby 1984), estimace (Rivlin 1971; Quade 1983; Weimer
a Vining 1989; implementace (Pressman a Wildavsky 1973; Hjern a Hull 1982; Mazmanian
a Sabatier 1983); evaluace (Suchman 1967; Titmuss 1971); terminace (Kaufman 1976; Iklès
1971) atd. (srov. Sabatier 2007a; deLeon 1999).
Rozvoj zájmu o jednotlivé fáze je možné dát do souvislosti se společenskou poptávkou po
poznatcích odpovídajících jednotlivým fázím. Například formulace a rozhodování v 60. letech
(program Velké společnosti a Války proti chudobě v USA), implementace (problémy
s realizací těchto programů na začátku 70. let), terminace (reakce na ropné šoky 70. let
a nástup Nové pravice) a evaluace (od poloviny 70. let s nástupem New Public Management).
V současnosti panuje obecná shoda na tom, že fázový model představoval hegemonní
výkladový rámec procesu tvorby veřejných politik v 70. a 80. letech. Postupem poznání v této
oblasti je však tato konceptualizace stále silněji považována za překážku rozvoje disciplíny
a porozumění studované problematice. Problémem se stává, že badatelé začali formulovat své
interpretace procesu tvorby veřejných politik spíše jako by to byl cíl než stav (condition),
který se snaží popsat. Od konce 80. let je fázový model podroben výrazné kritice (především
Nakamura 1987; Sabatier 1991; Sabatier a Jenkins-Smith 1993), která se stává
identitotvornou pro tuto subdisciplínu (viz např. deLeon 1999).
Kritika a obhajoba fázového modelu
Kritika fázového modelu přichází především z oblasti studia implementace. Nejprve se ozývá
Robert Nakamura (1987), který poukazuje na to, že fázový model nemůže být považován za
73
paradigma, protože jednotlivé fáze vždy neodpovídají tomu, jak jsou definovány. Nicméně
podstatnější a propracovanější útok přichází od Paula Sabatiera (1988, 1991), který tvrdí, že
fázový model má výrazná omezení jako základ výzkumu a výuky, ale že rovněž opomíjí roli
idejí ve vývoji veřejných politik. Sabatier podrobněji formuloval své výtky k fázovému
modelu, či fázové heuristice (stage heuristics) - jak model označil spolu s Jenkins-Smithem
v roce 1993.
Podle nich fázový model:
1) vůbec nepředstavuje kauzální model, protože není vhodný ani pro predikci, ani
indikování toho, jak jedna fáze vede k druhé;
2) neposkytuje jasný základ pro empirické testování hypotéz, tj. není tak přizpůsobitelný
jejich potvrzení, pozměnění nebo vyvracení;
3) trpí deskriptivní nepřesností v kladení souslednosti fází;
4) trpí neodmyslitelným „shora-dolů“ (top-down) zkreslením;
5) nevhodně zdůrazňuje cyklus veřejných politik jako dočasnou jednotku analýzy,
protože opomíjí koncept systému mezivládních vazeb;
6) selhává při poskytování dobrého nástroje pro integraci rolí analýzy veřejných politik
a na veřejné politiky orientovaného učení prostřednictvím procesu tvorby veřejných
politik.
Fázová heuristika podle nich přežila svou užitečnost a potřebuje být nahrazena lepšími
teoretickými konceptuálními rámci (Sabatier a Jenkins-Smith 1993).
Této kritice čelili zastánci fázového modelu. Například deLeon v jeho obhajobě poukazuje na
přednosti a slabiny fázového modelu pro výzkumnou agendu policy sciences. Model má podle
něj samozřejmě svá slabá místa. Zaprvé se jedná o zaměřenost badatelů pouze na jednu fázi.
Dalším problém je vnímání procesu tvorby veřejných politik jako striktně oddělených souborů
aktivit. Slabinu také představuje vykreslování procesu jako nespojitého a episodického.
V neposlední řadě jde i o naznačování zjednodušující linearity.
Na druhou stranu fázový model oplývá i nepopiratelnými přednostmi. Zaprvé vnesl nový
impulz do studia procesu tvorby veřejných politik oproti přístupům v klasické politické vědě
(politics) a ekonomii. Dále odklonil výzkum veřejných politik od přílišného lpění na studiu
veřejné správy a institucí, čímž pomohl racionalizovat novou na problém orientovanou
perspektivu. Výhodou přístupu také bylo, že snadno dovolil explicitní začlenění sociálních
norem a osobních hodnot do studia procesu tvorby veřejných politik (deLeon 1999).
Fázový model z těchto důvodů není mrtvý. Například Howlett s Rameshem přišli s úspěšným
pokusem o syntézu a určitou „renesanci“ fázového modelu (Howlett a Ramesh 1995, 2003
a 2009 (s Perlem)). Pokusili se zkombinovat celistvé pojetí fázového modelu s přínosy
zkoumání jednotlivých částí. Podle nich je vhodné používat vylepšený fázový model procesu
tvorby veřejných politik zaměřený na sektorovou úroveň, a to z několika důvodů. Zaprvé by
se měl model zaměřovat na to, jakým způsobem subsystémy veřejných politik ovlivňují
fungování cyklu veřejných politik. Zadruhé by měl model poskytovat nějaké vysvětlení, jak a
proč aktivity mnoha politických aktérů uspořádaných v subsystémech veřejných politik
směřují k všeobecnému vzorci „přerušované rovnováhy“ (punctuated equilibrium) dynamiky
veřejných politik. Zatřetí, zaměření se na úroveň fází také umožní lépe uchopit komplexnost
chování aktéra a dynamiky tvorby veřejných politik, což chybělo ve starších modelech.
Začtvrté může být každá fáze procesu analyzována tázáním po otázkách týkajících se
dotčených aktérů, institucí, nástrojů a idejí. Zapáté, pečlivé prozkoumání každé fáze cyklu
a vypracování determinujících proměnných nám umožní vytvořit taxonomii typických stylů
74
veřejných politik s významem pro mnoho oblastí aktivit veřejné správy (government). Podle
nich taková analýza přispěje k rozvoji studia veřejných politik nejen tím, že poskytne
vylepšený přehled aktivit v každé fázi procesu, ale i tím, že nabídne daleko lepší porozumění
tomu, proč se veřejná správa (government) rozhoduje dělat to, co dělá, nebo nedělá (Dye)
(Howlett a Ramesh 2003, s. 16-17).
Jejich pojetí také ideově navazuje na původní Lasswellovu představu, protože svou koncepci
fázového modelu odvozují od konceptu „aplikovaného řešení problému“ (applied problemsolving),
kde jednotlivé fáze odpovídají:
Tabulka 3.1: Fáze aplikované řešení problému a fáze politického cyklu
Fáze aplikovaného řešení problému
(applied problem-solving)
Fáze cyklu veřejných politik
(stages in policy cycle)
1. uznání problému (problem recognition) 1. nastolování agendy (agenda-setting)
2. návrh řešení (proposal of solution) 2. formulace veřejných politik (policy
formulation)
3. výběr řešení (choice of solution) 3. rozhodování (decision-making)
4. uplatnění řešení (putting solution into
effect)
4. realizace veřejných politik (policy
implementation)
5. monitorování výsledků (monitoring
results)
5. evaluace veřejných politik (policy
evaluation)
Zdroj: Howlett, Ramesh, Perl 2009, s. 13.
V souhrnu můžeme konstatovat, že fázový model představuje pevnou součást studia
veřejných politik. V současnosti se asi nejvíce prosazuje pět fází: nastolování agendy;
formulace alternativ; rozhodování (decision-making); realizace (implementation); a evaluation
(evaluation) (viz např. Jann a Wegrich 2007). Fázový model je dnes, i přes výraznou kritiku
a formulaci propracovanějších výkladových rámců, stále dominantním zobrazením procesu
tvorby veřejných politik. S ohledem na tyto okolnosti bychom jeho přínos měli vidět
především v tom, že představuje vhodnou heuristika pro práci s procesem tvorby veřejných
politik, která nám umožňuje analyticky pracovat s touto složitou a komplexní oblastí (viz
Howlett, Ramesh a Perl 2009; Araral et al. 2013). Důležité je také upozornit na to, že
výkladový rámec fázového modelu přestává být dominantním výkladem procesu tvorby
veřejných politik a je považován spíše za užitečnou heuristiku. Nicméně paradigma
politického systému ztělesněné především cyklem veřejných politik zůstává i u nastupujících
přístupů, kterými se budeme zabývat v kapitole 4.3.
Kontrolní otázky:
Z čeho vychází konceptualizace fázového modelu procesu tvorby veřejných politik?
Jaké jsou dva podstatné přínosy fázového modelu pro studium procesu tvorby veřejných
politik?
Jaké jsou přednosti fázového modelu?
Jaké jsou slabiny fázového modelu?
Jaké jsou slabiny vnímání veřejné politky jako procesu (cyklu)?
75
Vymezte konkrétní problém na obecní úrovni a identifikujte jednotlivé fáze jeho řešení
Mohou se podle vás některé fáze politického cyklu překrývat?
Co to znamená pojem „terminace“?
Doporučená literatura:
deLeon, Peter. 1999. The Stages Approach to the Policy Process. In Sabatier, Paul (ed.).
Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press, s. 19–32.
Howlett, Micheal; Ramesh, M.; Perl, Anthony. 2009. Studying Public Policy: Policy Cycles &
Policy Subsystems. 3rd ed. Don Mills (Ont.): Oxford University Press.
Parsons, W. Public policy. Edward Elgar publishing 2003. ISBN 1-85278-554-3 (vybrané
části)
Sabatier, Paul (ed.). 1999a. Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
76
3. 2. Vymezení veřejně politických problémů
Než začneme nějaký problém řešit, je dobré jej nejprve dobře vymezit. A to bývá ve veřejné
politice (jak vědní disciplíně, tak i sociální praxi) kámen úrazu. Dunn (1988, s. 720) k tomu
poznamenává: „Analytici veřejné politiky selhávají častěji proto, že řeší špatný problém, než
proto, že zvolí špatné řešení.“ Další výklad začneme úvahou o problému jako takovém.
Pokračovat budeme pojednáním o sociálním problému, o veřejně politickém problému a o
jejich vztahu. Kapitolu uzavřeme charakteristikou procesů, které vedou k uznání veřejně
politického problému.
Klíčová slova:
SOCIÁLNÍ PROBLÉM, VEŘEJNĚ POLITICKÝ PROBLÉM, UZNÁNÍ PROBLÉMU
Co je problém obecně?
Problém lze chápat jako rozpor mezi tím, jaké věci jsou a jaké chceme, aby byly. Ačkoli
existence rozporu mezi současným stavem a stavem chtěným (požadovaným) je nutnou
podmínkou pro existenci problému, není podmínkou jedinou. Další podmínkou je, aby rozpor
ztělesněný v problému bylo obtížné překonat, protože mnoho záměrných aktivit směřujících
k dosažení žádoucího stavu, které provádíme nelze označit jako problém, neboť jde v podstatě
o rutinní činnosti nevyžadující žádné myšlenkové ani jiné úsilí. Další podmínkou je, aby tento
rozpor byl natolik důležitý, že se stane součástí „agendy problémů“ a podněcuje úvahy o jeho
řešení. Konečně poslední podmínkou je řešitelnost problému – musí být možné najít cesty
k odstranění rozporu mezi tím, co je, a tím, co bychom chtěli. Nerealistické a nedosažitelné
cíle, jakkoli nás mohou motivovat k jednání, zpravidla neoznačujeme za „problém“, ale spíše
za „zbožná přání“.
Co je sociální problém?
Vymezení veřejně politického problému bylo a je značně ovlivněno poznatky a přístupy
sociologie k sociálním problémům. V sociologii sociálních problémů tak lze odlišit
minimálně dva hlavní přístupy: tradiční (též „objektivistický“) a konstruktivistický (též
„subjektivistický“). Podle tradičního pojetí představují sociální problémy podmínky, které
jsou a) dle vyškoleného a objektivního pozorovatele v nějakém smyslu nežádoucí, b) nějakým
způsobem změnitelné (Mauss a Jenness 2000, s. 2759). Subjektivistický přístup vychází ze
zcela odlišných epistemologických předpokladů než pojetí tradiční. Zjednodušeně řečeno,
podle subjektivistického paradigmatu neleží sociální problémy v objektivní realitě, ale
v subjektivním pohledu a vnímání lidí. Určité sociální podmínky mohou být reálné (např.
nezaměstnanost, nerovnosti atd.), ale problémy z nich dělá až individuální hodnocení, které
není v těchto podmínkách samo přítomno. Podle tradičního přístupu tedy: „sociální problém
vzniká při značném rozdílu mezi ideály společnosti a jejími skutečnými výsledky“, zatímco
podle konstruktivistického přístupu „sociální problém vzniká, když značný počet lidí věří, že
určité podmínky skutečně představují problém“. (Kerbo a Coleman 2006, s. 363):
Oba přístupy a vymezení ale mají své problémy (Petrusek 1996, s. 846). Výhodou
subjektivistického pojetí je, že po výzkumníkovi nepožaduje stanovení společenského ideálu a
společenského problému. Takové rozhodnutí činí „veřejnost“. Úskalí tohoto přístupu je
ovšem v tom, že veřejnost je často neinformovaná a lehce manipulovatelná. V masové
společnosti určitě nerozhoduje o tom, jaké téma se stane vážným sociálním problémem,
77
samotná závažnost tohoto problému, ale spíše způsob prezentace stavu a událostí sdělovacími
prostředky.
Námitkou objektivistů tak je, že pokud je za problém pokládáno to, co za něj subjektivně
považuje většina lidí, vzniká nebezpečí formulování umělých problémů: některé podmínky
mohou být formulovány jako problém zcela účelově, ačkoliv pro to nejsou žádné objektivní
důvody (politicky motivovaná dramatizace určitých situací a napětí). Na straně druhé mohou
být opomenuty podmínky, které jsou závažné (a mohou tak být lidmi i pociťovány), ale
nejsou jako problémy formulovány (např. proto, že lidé, kterých se daný problém týká, nemají
schopnosti či moc prosadit svoje podmínky jako „problém“).
Konstruktivistické pojetí tedy velmi pomohlo v analýze procesů toho, jak jsou problémy
konstruovány, nenabídlo ovšem odpověď na praktickou otázku, co již je, a co ještě není
problém, a jak můžeme měřit závažnost určitého problému. Není tedy náhodou, že zatímco
v dnešní akademické literatuře jednoznačně převažuje konstruktivistický přístup (byť
v různých podobách), v sociální politice stále převažuje stanovisko, že některé sociální
podmínky jsou sociálními problémy z definice (Mauss a Jenness 2000, s. 2764).
Někteří autoři se pokusili o sloučení obou soupeřících paradigmat. Podle Mausse a Jennesse
(2000) je ovšem takové sloučení nemožné, protože oba přístupy vycházejí z odlišných
epistemologických východisek a studují odlišná témata. Z praktického hlediska je ovšem
takové propojení velmi žádoucí. Praktici veřejné politiky potřebují znát jak od sebe odlišit
závažné a méně závažné sociální problémy, tj. do jaké míry se daná konstrukce opírá o
skutečné sociální podmínky. Potřebují vědět, do jaké míry mají danou sociální situaci učinit
součástí politického procesu – veřejně politickým problémem.
Co je veřejně politický problém?
Lze říci, že sociální problém se stává veřejně politickým problémem v okamžiku, kdy s ním
můžeme něco udělat prostřednictvím nástrojů veřejné politiky. Právě ona schopnost řešit daný
problém je definičním znakem veřejně politických problémů u většiny autorů. Podle Dunna jsou
(2003, s. 72) jsou: „veřejně politické problémy jsou nerealizované potřeby, hodnoty či
příležitosti pro zlepšení, které lze řešit prostřednictvím veřejných opatření“. Také podle
Wildavskyho (1979): „…problém souvisí s jeho řešením; problém se stává problémem pouze
tehdy, můžeme-li s ním něco udělat.“
Příklad 3.1: Dětská obrna
Dětská obrna byla bez možnosti jejího účinného léčení závažným problémem zdravotním
a sociálním. Veřejně politickým problémem se ale stala, až když objev účinné vakcíny umožnil
účinnou prevenci samotného jejího vzniku. Zavedení povinného očkování všech dětí v dané
populaci bylo hlavním nástrojem následně realizované veřejné politiky. (Volně podle Birkland
2006, s. 71 a Veselého 2009, s. 79)
Podobně vymezili problém Hisschemöller a Hoppe (2001, s. 50): „Problém v policy analysis
je nejčastěji chápán jako rozpor mezi tím, co existuje, a určitým normativně oceňovaným
stavem, který může být řešen prostřednictvím státu nebo veřejného sektoru. Veřejně politické
problémy nejsou nějaké objektivní jevy, protože lidé se navzájem liší v tom, které stavy a
situace hodnotí jako nepříjemné či problematické. Problém je sociální a politický konstrukt.
V těchto konstruktech jsou přitom formulovány jak fakta, tak hodnoty.“ Stručněji řečeno,
veřejně politický problém je: „nepřijatelný rozpor mezi normativním ideálem či aspirací na
jedné straně a současným nebo budoucím stavem na straně druhé.“ (Hoppe 2002, s. 308)
78
Z toho vyplývá, že problém má jak objektivní, tak subjektivní stránku a je složen ze tří prvků:
1) etického standardu (tj. cílů a hodnot),
2) současného či budoucího stavu,
3) myšlenkové konstrukce propojující standard se situací a chápající jej jako rozpor,
který je třeba překonat.
Takto se otevírá prostor pro hledání nástrojů a způsobů řešení sociálního problému prostředky
veřejné politiky. První fázi veřejně politického cyklu jsme nazvali vymezováním a uznáváním
veřejně politického problému. Vymezování veřejně politického problému je spíše poznávací
úlohou pro analytiky, zatímco jeho uznávání představuje zadání především pro politiky (a –
většinou zprostředkovaně – i veřejnost). I když bývá oboje v praxi propojeno, právě tak jako
různá angažmá zúčastněných aktérů, bude vhodné vyložit je postupně.
Vymezování veřejně politického problému
S trochou nadsázky lze říci, že dobře vymezený veřejně politický problém je už zpola
vyřešen. To je však úloha mnohem náročnější, než by se mohlo zdát na první pohled. Věděl to
už Michael Polanyi (1958, s. 120): „Rozpoznat problém, který je řešitelný a stojí za řešení, je
vlastně objev sám o sobě“.
Podle Veselého (2009, s. 65) označuje pojem vymezování problému: „…záměrný
i nezáměrný proces pojmenovávání, konkretizace a systematizace doposud nesourodých,
rozptýlených či vágně pojmenovaných problémových situací a obtíží do podoby tvrzení
o existenci problému, který je třeba řešit. Vymezování problému je tedy proces, kterým jsou
vytvářeny a konstruovány problémy, a to jak na základě skutečných dat, tak na základě jejich
subjektivního výkladu a interpretace.“
Součástí vymezování veřejně politického problému bývá i jeho strukturace, to je mapování
různých aspektů určité oblasti a perspektiv, z nichž na něj lze nahlížet. Hledají se odlišné až
protichůdné pohledy na problém. Výsledkem je určení povahy problému a míry jeho
komplexnosti, někdy i strukturovaná sada problémů. Strukturace často obsahuje i alternativy
a nástroje řešení.40
Aktéři často formulují spíše řešení, než samotný problém. Strukturace
problému je vždy do značné míry subjektivní, přičemž množiny problémů mohou být
strukturovány různým způsobem. Proto ale musí probíhat systematicky a čerpat z empirické
evidence (Veselý, Nekola, 2007). Výsledek strukturace odráží realitu tak, jak ji vidí aktéři.
Některé problémy se strukturují snadno, jiné mu velmi vzdorují (viz následující tabulka).
Dobrá strukturace je jedním z předpokladů nalezení jejich účinného řešení. Analytik veřejné
politiky bývá postaven před úlohu vyjádřit veřejně politický problém co nejstručněji,
nejsrozumitelněji a nejpřesvědčivěji, aby mu porozuměli i ostatní aktéři, především politici a
veřejnost (Veselý 2005; Veselý, Nekola 2007). To je také jeden z předpokladů, aby se vidění
analytika mohlo uplatnit i v praxi. Poněvadž teprve praxe toto vidění přijme, alespoň k němu
přihlédne, nebo jej ponechá bez povšimnutí.
40 Tím jsou vytvořeny předpoklady pro přechod ke druhé fázi veřejně politického cyklu – k rozhodování.
79
Tabulka 3.2: Strukturovanost veřejně politických problémů
Souhlas s korespondujícími normami a hodnotami
ano Ne
Jistota
opírající se
o relevantní
poznání
ano
Dobře strukturovaný problém
(například údržba silnic)
Středně strukturovaný problém –
shoda o zdrojích poznání, neshoda
o cílech (například potraty,
euthanasie, či volební právo
imigrantů)
ne
Středně strukturovaný
problém – shoda o cílech,
neshoda o zdrojích poznání
(například bezpečnost
silničního provozu)
Nestrukturovaný problém
(například dopravní přetíženost)
Zdroj: Veselý (2009) dle Hisschemöller a Hoppe (2001), upraveno.
Uznávání veřejně politického problému
Od poznaného veřejně politického problému nevede k jeho uznání cesta ani jednoduchá, ani
přímá. Není výjimkou, že politici řeší usilovně méně naléhavou agendu, zatímco ty z hlediska
veřejnosti nebo odborníků závažnější veřejně politické problémy zanedbávají nebo přímo
ignorují. Jak tomu dochází? Návod, jak na takovou otázku odpovědět, nabízí teorie
nastolování agendy.
Je-li veřejně politický problém nastolen, otevírá se tím cesta i k jeho uznání. To se odehrává
v různých arénách. Rutinně například přijetím koncepce, programu nebo usnesení na půdě
politických stran nebo vlády, přijetím nových zákonů, činností veřejných institucí,
rozpočtovým opatřením či jejich kombinací.
Kontrolní otázky:
Jaký je rozdíl mezi sociálním a veřejně politickým problémem?
Je sociální problém vymezitelný značným rozdílem mezi ideály společnosti a jejími skutečnými
výsledky nebo tím, čemu věří značný počet lidí?
Sociální problém nabývá na naléhavosti, ale není řešen. Proč se to stává – a jaké to může mít
následky?
Proč se jen těžko nalézá shoda na tom, co je veřejně politický problém?
Kteří aktéři a jak se účastní vymezování veřejně politického problému a kteří aktéři a jak jeho
uznávání?
Jak a proč souvisí strukturace veřejně politického problému s jeho řešením?
80
Doporučená literatura:
Birkland, T. A. Agenda Setting. In Fischer, F., Miller, G., Sidney, M. S. (Eds.). Handbook of
Public Policy Analysis. New York : Taylor and Francis, 2006.
Dunn, W. N. Public Policy Analysis : An Introduction (3rd edition ed.). Upper Saddle River,
NJ: Prentice Hall, 2003.
Veselý, A., & Nekola, M. (Eds.). (2007). Analýza a tvorba veřejné politiky: přístupy, metody
a praxe. Praha: SLON.
3. 3. Formulace politik a rozhodování
Ve svém životě se rozhodujeme často. Ne vždy o tom ale přemýšlíme. Je tomu tak i ve
veřejné politice. Dá se dokonce říci, že jak většina našich osobních rozhodnutí, tak
i rozhodnutí veřejně politické povahy je rutinní – vyplývá z běžných osobních či
institucionálních návyků, z rámce společenských konvencí a stereotypů.
Někdy se ale my i společnost ocitneme na křižovatce. A zde se začínají kupit otázky. Víme,
kam směřujeme? Víme, jaká cesta bude ta nejlepší? Víme, jaké překážky se na ní mohou
vyskytnout? Víme, kolik času a energie budeme muset vynaložit? Vydáme se tam sami, nebo
s někým? A co nás čeká, až dorazíme do cíle?
Ve vědě se na poznávání rozhodovacích procesů specializují například kybernetika, teorie
řízení, teorie her, správní věda. K objasňování rozhodování bezprostředně vázaného na
praktické řídící procesy také teorie managementu. Zde uplatníme především ta hlediska, která
jsou přínosná při řešení veřejně politických problémů. Cílem kapitoly je porozumět fázi
tvorby politiky a fázi rozhodování o tom, jak se politika uskuteční.
Klíčová slova:
FORMULACE POLITIKY, ROZHODOVÁNÍ, SUBSYSTÉM POLITIKY, RACIONALITA,
INKREMENTALISMUS
Rozhodování: pojetí racionální nebo inkrementální?
Ještě než uvedeme základní přístupy k osvětlení procesu rozhodování při formulaci veřejných
politik, zastavíme se u klíčové volby, charakterizované podle Lindbloma (1977) dvěma
odlišnými pojetími veřejné politiky.
Pojetí 1: Společnost řízená rozumem. Tento přístup navazuje na osvícenskou tradici víry
v rozum i na tezi marxismu o možnosti pochopit a využít mechanismy společenského pohybu.
Vychází z optimistického předpokladu o lidských rozumových kapacitách. Sází na rozum elit,
expertízu, vědecké poznání. Odpovídá se na otázku: „Co je nejlepší pro společnost?“
Základním regulativem, na který spoléhá, je osvícená správa.
81
Pojetí 2: Omezenost lidského poznání vede k inkrementálnímu rozhodování. Tento
přístup je založen na uplatnění dvou konceptů: konceptu omezené racionality (bounded
rationality) a konceptu inkrementality (incrementalism) politického procesu. Autor konceptu
omezené racionality Herbert Simon tvrdí, že racionalita rozhodování je omezena dostupností
informací, zvoleným způsobem uvažování, a časem. Tato omezení mohou zásadně ovlivnit
výsledky celého rozhodovacího procesu. Další velikán našeho oboru, Charles Lindblom, jej
doplňuje konceptem „nespojitého vršení rozhodnutí“ (disjointed incrementalism) jako
pluralistické hry zájmů aktérů, která se realizuje ve vzájemných interakcích. Tvůrci politiky
spolu vyjednávají, až když vyvstane veřejně politický problém. Rozhodování vychází
z preferencí aktérů, je založeno na výsledcích jejich sociálních interakcí. Výsledný obraz je
„nějak si poradit“ (muddling through). Aktéři místo velkých změn přijímají postupná
opatření, která je přibližují ke sledovaným cílům s vědomím, že problém nelze nikdy poznat
dokonale. Rozhodování je extrémně pluralistické a decentralizované. Rozmanitost jedinců
a skupin je pozitivně hodnocena. Základními regulativy, na které se spoléhá, je trh, případně
(nikoliv ovšem nezbytně) demokratické nástroje zprostředkování zájmů. Viz následující
tabulka.
Tabulka 3.3: Typy politicko-ekonomických systémů
Politický systém →
Ekonomický systém ↓
demokratický autoritářský
tržně orientovaný demokratický
kapitalismus
země s fungujícím trhem, ale
bez zaručených lidských
a občanských práv
centrálně plánovaný ----- socialistické země
Zdroj: Lindblom 1977, s. 161; upraveno.
Veřejná politika by nebyla vědní disciplínou, kdyby se nesnažila rozšiřovat možnosti
uplatnění rozumu pro nalezení nejlepších řešení. Byla by ale zároveň (a právem) nařčena
z útěku od reality, kdyby se tvářila, že vědecké poznání nemá své limity, za nimiž prostě –
nevíme…
Smíšená metoda (mix-scanning) vychází z kritiky obou zmíněných pojetí jako
jednostranných - a uplatňuje je obě (Etzioni 1967, Vickers 1965). “Inkrementální a racionální
přístup se vzájemně doplňují a představují alternativy, které pomáhají pochopit složitost
rozhodovacího procesu a jeho mnohotvárnost.“ (Malíková 2003, s. 77)
Možnosti změn veřejných politik
Být přehnaným optimistou, nebo naopak propadat skepsi tedy není na místě. Nahlédneme-li
do historie, není obtížné uvést celou řadu příkladů, kdy se osvícenská racionalita (Pojetí č. 1)
uplatnila. Pozitivně i negativně.
Příklad 3.2:
82
Pozitivní příklady: postupné rozšiřování společností garantovaných lidských práv: zrušení
otroctví, zrušení nevolnictví, zavedení všeobecného volebního práva, osmihodinová pracovní
doba, politika prezidenta Roosevelta New Deal jako reakce na hospodářskou krizi ve
Spojených státech ve 30. letech 20. století, vznik Evropských společenství v roce 1957.
Odstrašující příklady: komunismus v kulturní symbióze s carským samoděržavím: politické
procesy, pětileté plány hospodářského rozvoje.
Pojetí č. 2, které sází především na mechanismy tržního hospodářství, se po kolapsu
sovětského bloku zdálo být natolik úspěšným, že to Francise Fukuyamu dovedlo na začátku
90. let až k předpovědi „konce historie“ jakožto soupeření různých sociálně-ekonomických
systémů (1992, česky 2002). Předpokládal, že v budoucnu už nedostane žádné jiné
společenské uspořádání historickou šanci na přežití. Následný vývoj jej ovšem posléze dovedl
k jednoznačné revizi tohoto stanoviska, a naopak k úvahám o racionalitě správy veřejných
záležitostí zprostředkované státem – tedy k příklonu k pojetí č. 1 (Fukuyama 2004).
Odložme emoce. Pojďme se podívat na rozhodovací situace v hledáčku obou pojetí, tedy
v závislosti na stupni dostupného poznání.
Tabulka 3.4: Souvislosti úrovně znalostí s přístupem k rozhodování
Možnosti změn veřejné
politiky
Přístup k rozhodování
INKREMENTÁLNÍ NEINKREMENTÁLNÍ
Znalost
problému a
možností
jeho řešení
ZNAČNÁ
Racionální rozhodování je
možné v řešení přehledných
veřejně politických
problémů
Zásadní změna je možná.
Nízké riziko selhání
NEDOSTA-
TEČNÁ
Většina řešených veřejně
politických problémů se
nalézá zde
Zásadní změna je možná.
Vysoké riziko selhání
Zdroj: Hayes 1992, upraveno.
Struktura rozhodování
Jak víme, formulace veřejných politik a rozhodování o nich závisejí na vymezení sociálního
problému (sociálních problémů). Posléze se zformulují veřejně politické alternativy jeho
(jejich) řešení.41
„Formulace je zpravidla výsledkem kombinace tvořivého myšlení,
dostupných informací, možných politických nástrojů a našich i cizích zkušeností.“ (Drhová,
Veselý 2007, s. 256) Je také možné anticipovat důsledky přijetí různých politik, v předstihu je
– často na základě sady předem připravených kritérií – hodnotit, a na základě toho se nakonec
rozhodnout pro jednu z nich.
To je ovšem představa sama o sobě velmi abstraktní. Důležitý je rovněž společenský
a situační kontext, v němž rozhodování probíhá, dostupná úroveň poznání dané problematiky,
pravidla pravomocí, kompetencí a jednání, složení aktérů, střety jejich hodnot, způsoby jejich
vyjednávání. Posouzení možných řešení není založeno pouze na tom, zda mají předpoklady
41 Málokdy je k dispozici jen jedno řešení; o jiných alternativách rozhodovatelé nicméně buď nevědí, nebo
k nim zaujmou a priori odmítavý postoj.
83
zvládnout problém. Zároveň se musí brát do úvahy, zda jsou politicky průchodná a jak je
prakticky provést (Majone 1975, 1989; Dror 1969).
Rozhodování v subsystémech veřejných politik
Rozhodování bývá omezeno na aktéry, kteří mají důvod zabývat se řešením daného veřejně
politického problému - a zároveň disponují přístupem k němu. Na rozdíl od fáze vymezování
problému, v níž se mohou angažovat i mnozí jiní, aktéři podílející se na rozhodování operují
zpravidla v příslušném subsystému veřejné politiky.
Příklad 3.3: USA
Ve Spojených státech je takovým veřejně politickým subsystémem pole rozhodování
o reformě amerického zdravotnického systému. Hlavní roli zde hraje prezident, Kongres
a jeho příslušné výbory - a také Americká lékařská asociace, která po dlouhá desetiletí
blokovala všechny pokusy vlády o rozšíření americké zdravotní péče tak, aby byla veřejně
dostupná všem (tak jak je tomu ve všech ostatních vyspělých zemích světa). Důvod byl
prostý: v liberálním americkém zdravotnickém systému mohli lékaři snadno maximalizovat
své zisky. Nakonec se tuto reformu - po velkém úsilí a po řadě kompromisů - podařilo
prezidentu Obamovi nastartovat až od ledna 2014.
Vliv subsystémů veřejných politik na rozhodování byl prokázán v řadě studií (např. Howlett
2002, Kingdon 1984). Podle Sabatiera jsou důležitým faktorem podporujícím nebo naopak
limitujícím změny veřejných politik. Marsh a Rhodes (1992) a Zahariadis a Allen (1995)
hovoří o soudržnosti a uzavřenosti subsystémů veřejných politik jako o důležitých
okolnostech ovlivňujících tendence k novým inovativním řešením. Struktura subsystému je
zásadní. Pokud je stále udržován status quo, lze z toho usuzovat, že do veřejně politického
procesu jsou po velmi dlouhou dobu zapojeni stále stejní aktéři. Zkoumá se jejich otevřenost
pro nové aktéry a pro nová řešení (Howlett, Ramesh 2003, s. 158).
V rozhodovacích procesech, kde ve vzájemných interakcích účastníci prosazují své
preference, hraje mimořádně důležitou úlohu faktor „závazku“, v němž se aktéři dokáží
vzájemně věrohodně zavázat k určitému akceptovatelnému budoucímu chování. To z toho
důvodu, že: „…zvyky, návyky, tradice a další preference, které jsou přímo závislé na minulých
volbách, částečně řídí, a tím předvídatelně určují budoucí chování. Zvyky a jim podobné
mohou být vskutku dobrými substituty dlouhodobých smluv a jiných explicitních závazkových
mechanismů.“ (Becker 1997, s. 176) To však není ani jednoduché, ani jednoznačně
předvídatelné. Proto zde hraje velkou (někdy dokonce klíčovou) roli míra důvěry mezi
rozhodovateli.
Příklad 3.4: Rozhodovací model „vězňovo dilema“
Rozhodovací model vězňova dilematu uvažuje hru dvou vězňů podezřelých ze společného
spáchání trestného činu. Oba mají dvě možné volby – buď čin svést na druhého, nebo mlčet přičemž
každý musí učinit svou volbu bez znalosti volby druhého hráče. Pravidla hry jsou
taková, že pokud budou oba mlčet, bude jejich trest minimální. Pokud oba obviní toho
druhého, podělí se společně o vyšší trest. Pokud ale jeden bude mlčet a druhý jej z onoho činu
obviní, žalobník vyvázne zcela bez trestu, zatímco jím obviněný spolupachatel dostane trest
nejvyšší.
Takto je možno analyzovat a ilustrovat nejrůznější interakce rozhodujících se aktérů,
především jejich kooperativního a nekooperativního chování a jeho důsledků (Axelrod 1984,
1997).
84
Příklad 3.5: Jedna z příčin čínského hospodářského zázraku
Fukuyama (1995) upozornil na to, že nízké transakční náklady malých čínských rodinných
firem, kde se většina vnitrofiremních operací odehrává neformalizovaně, neboť si členové
rodiny důvěřují, vede k jejich úspěchům v konkurenci s firmami z jiných kulturních okruhů.
Rozhodnutí o veřejné politice obvykle zahrnuje:
• charakteristiku cíle (cílů), kterého (kterých) má dosáhnout;
• vymezení dotčené populace;
• určení odpovědnosti za její realizaci: kdo, co, kdy, jak, s jakými zdroji a omezeními;
• strukturu implementace (výběr nástrojů a způsoby, jakými bude zajištěn proces její
realizace);
• zdůvodnění její potřebnosti.
V posledních letech se stále více (nikoli však vždy) prosazuje i hodnocení jejích dopadů.
Veškerá rozhodnutí uskutečněná ve výkonu veřejné správy musejí mít právní základ a jejich
obsah musí odpovídat právu. Rozhodnutím o veřejné politice může být i samotné přijetí
zákona nebo nařízení, neboť mění pravidla chování aktérů. Vyvstanou-li pochybnosti, řeší se
v rámci správního soudnictví.
Aktéři rozhodování
Ve veřejné politice založené na demokratických principech se na rozhodování podílejí
především tři hlavní subjekty: politici (o nichž se předpokládá, že zastupují diferencované
zájmy občanů), úředníci a odborníci. Kromě nich vstupují do rozhodovacího procesu
i pracovníci veřejných a sociálních služeb, místní občanské elity, zástupci zájmových skupin
(Winkler 2007), lobbisté (viz dále), případně další aktéři. Podrobněji byli jednotliví aktéři
představeni v kapitole druhé, následující pasáž jen rekapituluje dílčí poznatky.
Politici jsou technologové výkonu moci. Očekává se od nich, že budou dovedně a účinně
obhajovat a prosazovat zájmy svých voličů, programy stran, které zastupují, a respektovat
přitom zákonná omezení. V politické soutěži a souhře takto mohou, spolu s ostatními politiky,
prosazovat i zájmy veřejné. Politici mají rozhodující slovo v nastolování agend. Státníci se
od politiků odlišují tím, že kromě uvedených dispozic jsou schopni srozumitelně vyjádřit
„potřeby doby“ (které mohou, ale také nemusejí souznít s veřejnými zájmy) a díky svým
vůdcovským kvalitám o nich dokážou přesvědčit rozhodující část aktérů a veřejnosti.
U úředníků se předpokládá technická znalost a uplatňování procedur, kterými jsou
rozhodnutí připravována a přijímána a posléze na základě politického rozhodnutí i realizována
(například při zpracování návrhu nového zákona nebo v tvorbě rozpočtu). Fakticky se těchto
procesů sami aktivně účastní a ovlivňují je.42
Odborníci většinou disponují hlubší znalostí povahy sociálních problémů i způsobů jejich
řešení nástroji veřejné politiky. Bývají těmi, kteří se sice na veřejnosti objevují málokdy, mají
však velký vliv na konečnou podobu zvoleného řešení.43
Ať už ve vymezení alternativ řešení
42 Viz úspěšný britský televizní seriál „Ano, pane ministře“ (Lynn, Jay, 2002, 2003).
43 Především v této fázi, ve fázi rozhodování, mohou svoje znalosti uplatnit (a v posledních letech se častěji
uplatňují) právě analytici veřejné politiky, případně poradenská centra.
85
veřejně politického problému, v hodnocení jejich možných dopadů či v procesu výběru jedné
z nich.
Zatímco odborníci přispívají k procesu rozhodování dostupnými poznatky, politici do něj
vnášejí své priority. Poznatky mohou být solidní nebo chatrné, cíle politiků si mohou být
blízké nebo se mohou i diametrálně rozcházet. To se odráží i v rozhodovací situaci.
Tabulka 3.5: Rozhodovací situace
Souvislosti konfliktnosti poznání
a cílů v rozhodování
Cíle
KONFLIKTNÍ SDÍLENÉ
Povaha
poznání
KONFLIKTNÍ
NEBO SPORNÁ
Běžné inkrementální
rozhodování
(převažuje přístup 2)
Problém nedostatečné
báze poznání
(převažuje přístup 2)
KONSENSUÁLNÍ
Problém konfliktu
hodnot
(převažuje přístup 2)
Podmínky pro
racionální
rozhodování
(převažuje přístup 1)
Zdroj: Hayes 2001, upraveno.
Občané se ve volbách čas od času podílejí na výběru politiků; pokud se jim to nezdá být
dostačující, mohou se mezi volbami angažovat v organizacích občanského sektoru, ve
veřejných rozpravách nebo i přímo (viz tabulka).
Lobbing
Lobbing je činnost, specializovaná na ovlivnění rozhodování ve prospěch specifických zájmů.
Podle Encyklopedie Britannica jde o „jakýkoli pokus jedinců nebo zájmových skupin
soukromého charakteru ovlivnit rozhodování vlády; ve svém původním významu zmiňován
jako snahy ovlivnit hlasování zákonodárců v kuloárech (lobbies) zákonodárné komory
parlamentu.“44
Tuto definici je nutno doplnit konstatováním, že advokační organizace
občanského sektoru jsou sice soukromé, ale mohou prosazovat nejen skupinové zájmy
(vzájemně prospěšné organizace občanského sektoru), ale i zájmy veřejné (obecně prospěšné
organizace občanského sektoru).
Příklad 3.6: Lobbing regulovaný a neregulovaný
V USA je lobbing regulován zákonem už od roku 1946. Později se přidaly i některé jiné,
především evropské země. Například Velká Británie reguluje zákonem chování poslanců ve
vztahu k lobbistům a britská Asociace profesionálních politických konzultantů – lobbistů
reguluje jejich činnost formou etického kodexu. Přestože je v České republice lobbing
přijímán veřejností se značnou nedůvěrou (a označení „lobbista“ vyvolává sám o sobě silné
negativní asociace), návrhy na právní úpravu lobbingu v parlamentu už několikrát neuspěly.
Že by za tímto váháním bylo možno rozeznat zájmy lobbistů i lobbovaných? Lobbing se tak
snadno zvrhává: „v nepřípustné a nekontrolované ovlivňování rozhodovacích procesů“ (Říha
2012, s. 86).
44 Citováno podle http://www.britannica.com/EBchecked/topic/345407/lobbying (7.4. 2014).
86
V naprosté většině rozhodovacích situací si aktéři nejsou rovni. Někteří aktéři se dokonce
mohou ocitnout v tak privilegované pozici, že se bez jejich souhlasu nemůže dané rozhodnutí
vůbec uskutečnit.
Překonání ideového konfliktu mezi všemi aktéry je téměř nemožné. „Překrývající se
konsensus“ (overlapping consensus), který přesto umožňuje přijmout rozhodnutí, nastává
tehdy, existuje-li společné hodnotové pozadí, jež je schvalováno všemi hlavními
náboženskými, filosofickými a morálními naukami, jež se v dané společnosti uplatňují od
jedné generace k druhé (Rawls 1987, 1989). Nejde o to, aby jedna z konfliktních alternativ
vyhrála, ale aby bylo nalezeno řešení, které ukončí všechny konflikty (Richardson, Kimber
1978). Jak poznamenal bývalý dlouhoĺetý ministr zahraničních věcí USA Henry Kissinger:
„Testem (úspěšné) veřejné politiky není absolutní spokojenost, ale vyvážená nespokojenost.“
Koho se rozhodnutí dotýká?
Každé rozhodnutí ve veřejné politice mění životní podmínky lidí. Na ty, kterých se dotkne,
dopadá diferencovaně. Málokdy se podaří koncipovat veřejnou politiku tak, aby všem
pomohla a na nikoho nedopadly její negativní důsledky. Politici proto pečlivě zvažují, jaké
změny se nakonec rozhodnou podporovat: „Vzhledem k tomu, že veřejné politiky byly a jsou
stále častěji užívány k politickým a ideologickým účelům spíše než k nalezení nejlepších
způsobů řešení sociálních problémů, měli by analytici veřejné politiky důkladně studovat ne
výlučně jejich racionalitu, ale také to, kdo a co dostane, kdo vyhraje a kdo prohrává, čí image
je přikrášlena a kdo je naopak očerňován, a jaké signály jsou (touto politikou) vysílány
směrem k dotčené populaci a k širší veřejnosti.“ (Schneider 2013, s. 227)
Tabulka 3.6: Obraz různých sociálních skupin ve veřejném mínění
Typologie populace dotčené
veřejnou politikou
Skupiny
„ZASLOUŽILÉ“ „NEZASLOUŽILÉ“
Politický
vliv
VELKÝ pilní, vytvářející společností
akceptované hodnoty
nečestní hrabivci
MALÝ dobří, ale slabí, bez pomoci deviantní, líní, nebezpeční
Zdroj: Schneider 2013, upraveno.
Ve veřejně politickém rozhodování je kromě zájmů přímo angažovaných aktérů nutno brát do
úvahy i zájmy těch, kteří se tohoto rozhodování přímo účastnit nemohou.
Příklad 3.7:
Děti, matky – samoživitelky, lidé s duševním onemocněním, zvířata a rostliny.
To je obzvláště patrné tam, kde chceme uplatnit kritérium udržitelného způsobu života, které
musí respektovat i zájmy generací dosud nenarozených. Tím nabývají na významu poznávací
předpoklady strategického rozhodování s perspektivou ne měsíců, nýbrž let a desetiletí.
Strategické rozhodování
Strategické rozhodování se neobejde bez výzkumu možných budoucností, bez systematické
analytické, ale nutně také prognostické aktivity. Na potřebu takového přístupu k přípravě
87
veřejně politických rozhodnutí ve světovém měřítku upozorňuje zpráva Římského klubu
(Dror 2003); kapacitami strategického vládnutí v České republice se zabývá publikace
Potůčka a kol. (2007) a strategickým řízením publikace Ochrany (2010).45
Příklad 3.8: Jak rozhodovat strategicky
Rozhodování s respektováním delšího časového horizontu důsledků našich rozhodnutí
vychází z identifikovaných sociálních a veřejně politických problémů a zahrnuje:
• analýzu a prognózu relevantních vnitřních a vnějších faktorů;
• vymezení dlouhodobých cílů;
• definování prostředků k jejich dosažení;
• vymezení pravomocí a odpovědnosti zúčastněných aktérů;
• generování alternativ řešení a výběr jedné z nich na základě stanovených kritérií;
• harmonogram postupových kroků (trajektorie realizace) přijatého rozhodnutí.
Strategické rozhodování se samozřejmě týká i životního běhu nás již narozených, neboť může
ovlivnit náš budoucí život také v horizontu celých desetiletí. Zvláště v podpoře našeho zdraví,
vzdělání nebo zabezpečení ve stáří…
Kontrolní otázky:
Jak vysvětlíte skutečnost, že i sebelépe připravená veřejná politika může nakonec selhat?
Objasněte, jak souvisí omezenost lidského poznání s nespojitým vršením rozhodnutí!
Proč je předpoklad racionálního řízení lidských záležitostí tak silný, že je jeho plné uplatnění
v rozhodování téměř vyloučeno?
Co je to subsystém veřejné politiky a jak souvisí s procesem rozhodování?
Rozhodnutí o veřejné politice: co obvykle zahrnuje a proč?
Charakterizujte hlavní aktéry rozhodování a jejich role.
Jaké jsou typické formy demokratického zprostředkování zájmů?
Co je to strategické rozhodování, proč je potřeba, a jaké složky zahrnuje?
Doporučená literatura:
Colebatch, H. K. 2005b. Úvod do Policy. Brno: Barrister & Principal.
Ochrana, F. (ed.) 2010. Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky.
Praha: Matfyzpress.
45 Tvorbě vizí a strategií pro Českou republiku se od roku 2000 systematicky věnuje Centrum pro sociální a
ekonomické strategie UK FSV (http://www.ceses.cuni.cz). Kromě již výše uvedených publikací vydalo také řadu
dalších studií. Srovnej Vize (2001), Průvodce (2002), Frič, Veselý (2010), Potůček (2003, 2005, 2007, 2010),
Potůček, Mašková (2009), Potůček, Musil, Mašková (2008).
88
Potůček, M. et al. 2009. Strategic Governance and the Czech Republic. Praha: Karolinum.
3. 4. Implementace
Implementace neboli uskutečnění či realizace stanovených cílů politiky. S trochou nadsázky
je právě implementace tou fází politiky, kde se pokazí všechno, co se nestihlo pokazit dříve.
Než však onu nadsázku přijmeme za vlastní je potřeba pochopit význam implementace,
mnohoznačnost tohoto pojmu i jeho širší souvislosti. Cílem této kapitoly je vysvětlit význam
této fáze politického cyklu, ukázat hlavní přístupy ke zkoumání procesu implementace a
napomoci k hlubšímu proniknutí do této problematiky.
Nastolení pojmu implementace a impuls k systematickému zkoumání dala studie Pressman a
Wildavsky (1973), která ukázala, k jakému selhání mohlo dojít při realizaci programu, se
kterým téměř všichni souhlasili, měl dostatečnou finanční podporu, a přesto splnil jen velmi
málo cílů, pro které byl ustanoven. Ačkoliv otázky spojené s úspěšností realizace nějaké
politiky či programu byly jistě předmětem úvah nepochybně i dříve, rozvoj zájmu
o implementaci je spojován právě s touto přelomovou studií.
Klíčová slova:
IMPLEMENTACE, IMPLEMENTAČNÍ DEFICIT, TOP-DOWN, BOTTOM-UP
Pojem implementace a jeho souvislosti
Implementace jako pojem není jednoznačně chápan. Hlavní příčina rozdílnosti v chápání
tohoto obsahu leží ve výchozích přístupech, které jsou často diametrálně velmi odlišné.
Winkler (2002) uvádí, že samotný pojem implementace lze chápat dvěma způsoby:
• Implementace jako stav uskutečnění; předpokládá se, že se veřejný program realizuje
v rámci nějaké posloupnosti činností. Předpokládá se, že vliv na cíle mají největší tvůrci
programu a s postupem fází tento vliv slábne
• Implementace jako proces realizace veřejného programu je definován jako výsledek
vzájemných vztahů a interakcí mezi aktéry celého procesu. Na povaze vztahů mezi
aktéry pak závisí výsledky programu.
Je zřejmé, že tato dvě odlišná pojetí korespondují s rozdílnými přístupy k veřejné politice, což
lépe ukazuje následující tabulka.
Tabulka 3.7: Srovnání teoretických východisek veřejné politiky a implementace
Implementace
jako
Přístup k veřejné
politice
Model tvorby
rozhodnutí
„dominantní“ dimenze
politiky
Stav
uskutečnění
Teorie politického
cyklu
Racionalistický
přístup
Vertikální dimenze
Proces realizace AAA model, model
politických sítí
Inkrementalistický
přístup
Horizontální dimenze
Zdroj: Pavlík, 2010.
89
Implementace a její efektivnost
Není možné zabývat se analýzou procesu implementace a hodnocením příčin vzniku
implementačního deficitu bez pojmového vymezení vztahu mezi implementačním deficitem46
a efektivností procesu implementace. Z běžně chápaného obsahu těchto pojmů je totiž patrné,
že neefektivnost během procesu implementace znamená současně implementační deficit.
Rovněž ovšem může dojít k situaci, kdy jsou „špatné“ cíle implementovány „efektivně“.
Vztah efektivnosti a implementace je poměrně podstatný i při zkoumání politiky a jejich
účinků z pohledu vlády.
V kontextu literatury můžeme například narazit na pojmy jako „efektivní implementace“,
„efektivnost implementace“, „úspěšná implementace“, „dokonalá implementace“ a další.
Základní kvalitativní rozlišení mezi těmito pojmy spočívá ve vymezení efektivnost.
Pojem efektivnosti poměrně často vychází z konceptu „paretovské efektivnosti“. Například
Peková (2002) uvádí, že: „Ekonomické rozhodnutí je efektivní tehdy, když nemůže nastat
změna, při níž by některý subjekt získal, aniž by jiné něco ztratily“. Samuelson a Nordhaus
(2008) pak definují efektivnost jako: „takové použití ekonomických zdrojů, které přináší
maximální úroveň upokojení dosažitelnou při daných vstupech a technologii“.
Z hlediska pojmu efektivnost ve vztahu k výstupům veřejné politiky většina autorů definuje
efektivnost jako vztah výsledků politiky (outcomes) oproti výsledkům, které byly plánovány
(Deniston a kol. 1968, Stein a kol. 1968), nebo jako vztah výsledků politiky ke skutečnému
množství vstupů (Deniston a kol. 1968, Cochrane 1972).
Dva předchozí pohledy na pojem efektivnost poměrně přehledně vyjadřuje následující
schéma. Pojem efektivnost je možné buď chápat jako synonyma anglických pojmů
„efficiency“ a „effectiveness“, nebo je pojem „effectiveness“ předkládán jako „účinnost“
a z hlediska českého jazyka mu je pak dána jiná dimenze.
Schéma 3.4: Vztah mezi pojmy efektivnost a účinnost
Zdroj: Matheson 2001 [online], upraveno autorem.
Problematika „efektivnosti“ je nepoměrně složitější, než jak naznačuje výše uvedený text,
nicméně, pro prvotní pochopení postačí. Když posuzujeme „efektivnost“ procesu
implementace můžeme tedy vztáhnout hodnocení k zamýšleným výstupům (outputs) nebo
46 Pod tímto pojmem lze chápat rozdíly mezi původně koncipovanými cíly a účely veřejné politiky a dosaženým
stavem.
Vstupy (inputs) Výstupy
(outputs)
Výsledky
(outcomes)
Efektivnost
(efficiency)
Účinnost
(effectiveness)
Proces
implementace
(process)
90
výsledkům (outcomes). Je zřejmé lze efektivně splnit špatně stanovené cíle a tedy
nedosáhnout žádaného výsledku. Rovněž můžeme předpokládat, že dosáhnout „dokonalé
implementace“, tedy stavu, kdy bylo splněno bezezbytku vše, jak bylo zamýšleno a to bez
vedlejších efektů, je v podstatě nereálné. Termín „úspěšná implementace“ potom znamená,
že hlavní cíle byly splněny i když to mohlo být částečně neefektivní nebo mohlo dojít
vedlejším nezamýšleným efektům.
Příklad 3.9:
Zamyslete se nad „úspěšností implementace“ tzv. S-karty. Jaký je vztah mezi uvedením karty
v platnost a vyřešením problému pro který byla karta zavedena?
Přístupy k analýze implementačního procesu
Tyto přístupy vycházejí z praktické snahy poznat proces implementace, přičemž oba spojuje
snaha o identifikaci klíčových faktorů, resp. stanovení podmínek, kdy by měl být proces
implementace úspěšný (tedy cíle splněné). Z hlediska vývoje se v odborné literatuře
prosazoval dříve přístup první shora-dolů (top-down). Od počátku 80. let minulého století se
začínají procesy implementace analyzovat také metodou zdola-nahoru (bottom-up).
V následné fázi se začal prosazovat tzv. syntetizující přístup, který snažil spojit části obou
přístupů dohromady. Případně se dále rozvíjely alternativní přístupy, které akceptovaly další
prvky při analýze procesu implementace.
Přístup shora-dolů (top-down)
Historicky nejstarší přístup vychází zjednodušeně z předpokladu, že cíle stanovené
hierarchicky nejvyšší jednotkou by měly být splněny. Van Meter and Van Horn (1975, s. 44)
uvádí: „… studium implementace testuje faktory, které přispívají k realizaci nebo nerealizaci
cílů politiky“. V top-down přístupu je politika jednoduše formulována rozhodovateli a
následně přenesena hierarchicky směrem dolů k těm, kteří ji implementují. Většina z prvních
top-down analýz byla motivována snahou poskytnout tvůrcům politiky nějaký návod či
doporučení, jak by měly být politiky utvářeny, aby měly větší šanci na úspěch.
Analýza začíná u tvorby rozhodnutí vládních úředníků a potom hledá, podle Winkler (2002),
odpovědi na následující otázky:
• V jakém rozsahu byly aktivity implementujících úředníků a cílových skupin
konzistentní s cíli a procedurami navrženými a předepsanými od tvůrců rozhodnutí na
„centrální“ úrovni?
• V jaké míře bylo dosaženo plánovaných cílů? To znamená, do jaké míry byly výstupy a
výsledky programu konzistentní s těmito cíli?
• Jaké byly hlavní faktory, které ovlivnily výstupy a výsledky programu? Zkoumají se
přitom faktory, ovlivňující implementaci oficiálního programu, stejně jako faktory
a podmínky, ovlivňující neočekávané a neplánované výstupy programu.
• Jakým způsobem byl politický program korigován na základě průběžných informací?
V rámci výzkumu, který byl proveden v 80. letech, byl identifikován soubor podmínek,
který je nezbytný pro efektivní implementaci. (Mazmanian a Sabatier 1989)47:
47 Přeloženo a upraveno autorem.
91
1. Musí existovat jasné a konzistentní cíle, které poskytují minimálně základní kritéria pro
vyřešení konfliktu cílů.
2. Musí být identifikovány základní faktory a kauzality, které ovlivňují politiku
a implementující úředníci musí mít dostatek pravomocí nad „cílovou skupinou“.
3. Struktura implementačního procesu musí maximálně směřovat k tomu, aby chování
implementujících úředníků i cílové skupiny směřovalo ke splnění cílů. Toto zahrnuje i
zajištění podpory ostatních subjektů politiky, dostatek finančních zdrojů, podporu vlády,
apod.
4. Implementující úředníci musí mít dostatek manažerských a politických dovedností
a současně musí podporovat stanovené cíle.
5. Politika musí být podporována klíčovými exekutivními i zákonodárnými aktéry (za
současné neutrality nebo podpory ze strany soudů).
6. Základní cíle během doby realizace nesmí být narušeny konflikty s ostatními politikami
nebo změnami relevantními socioekonomickými podmínkami, což by způsobilo
oslabení kauzální teorie nebo ztrátu politické podpory.
Letmý pohled na uvedené podmínky naznačí, že jejich splnění, respektive současné splnění je
velmi problematické. Od kritiky přístupu top-down se proto posléze formulují alternativní či
doplňující přístupy k implementaci. Top-don přístup, však zůstává užitečný především tam,
kde se hodnotí jasně definovaný program a kde je jasná hierarchická struktura od centra
k podřízeným jednotkám. Podle Mazmanian, Sabatier (1989) lze přístup top-down využít i
přesto k hodnocení efektivnosti. Přichází s konceptem „prostoru přípustnosti“ (acceptability
space) vyznačeného průnikem řad přijatelných hodnot každé z mnoha hodnocených dimenzí.
„Sabatier dále souhlasí se zjištěním Van Metera a Van Horna (1975), že pravděpodobnost
efektivní implementace je nepřímo úměrná rozsahu předpokládané a plánované odchylky od
status quo ante“48.
Z toho nepřímo vyplývá základní charakteristika top-down přístupu, totiž předpoklad, že je
možné dosáhnout přinejmenším „úspěšné“ implementace. Je tedy nutné pouze vyzkoumat, za
jakých podmínek a co způsobuje pozorovanou odchylku od stanovených cílů. Diametrálně
odlišný přístup k tomuto východisku má pak řada kritických přístupů vyvíjených v dalších
obdobích.
Klíčové na top-down přístupu je jeho racionalita: problém-návrh, řešení-uskutečnění, řešenívyřešený
problém. Současně za tím můžeme vidět ještě jednu rovinu a to vztah volič jeho hlas
versus politik a jeho slib co udělá. Racionalita hlas za slib logicky vede k očekávání splnění
slibu tj. uskutečnění politiky. Ve chvíli kdy se cíle politiky neuskuteční, vzniká
implementační deficit – toto je odlišný pohled od přístupu bottom-up.
Přístup zdola-nahoru (bottom-up)
Tento přístup se zaměřuje, jako protiklad k metodě shora dolů, na jednotlivé politické aktéry a
jejich vliv na úspěšnost implementace. Winkler (2002, s. 72) charakterizuje východiska
tohoto přístupu jako:
• Identifikace sítě účastníků zapojených v poskytování služby v jedné či ve více místních
oblastech.
• Zkoumání jejich cílů, strategií, aktivit a kontaktů.
48 Citováno podle Winkler (2002, s. 70).
92
• Využití zjištěných kontaktů jako prostředku pro identifikaci lokálních, regionálních
a národních aktérů zapojených do plánování, financování a provádění vládních
i nevládních programů.
Tato metoda při analýze nezačíná vládním programem, ale problémy, které jednotliví aktéři
pociťují a strategiemi vytvořenými pro jejich řešení. Tento přístup umožňuje zjišťování všech
účinků programu, jinak řečeno nekonfrontuje výsledek pouze s výchozími cíli. Hjern49
konstatuje, že: „Cílem „cvičení“ prováděných Mazmanianem a Sabatierem je napomoci
federální vládě a státu vytvořit lepší kontrolu veřejné administrativy. To však není nezbytné
pro zabezpečení efektivní implementace“.
Bottom-up přístup klade nově důraz na politiku jako na dynamický proces chápání cílů,
aktérů i faktorů jako dynamického prvku činí v čase nemožným požadavek na splnění exaktně
formulovaných cílů. Barrett a Fudge (1981) považují za nemožné přísné oddělení fáze
formulace politiky od její implementace a stejně tak oddělování aktérů politiku formulujících
od aktérů politiku implementujících.
Slabou stránkou tohoto přístupu se dále může stát přílišné přeceňování vlivu jednotlivých
aktérů a periferie (ve vztahu k centru). Podle Winkler (2002) je použití tohoto přístupu
výhodné tam, kde se na implementaci programu podílí větší množství mocensky nezávislých
institucí, případně tam, kde neexistuje jednoznačná legislativní úprava daného politického
procesu.
Syntetizující přístupy
Tyto přístupy využívají poznatky obou prve zmíněných směrů s tím, že jednotliví autoři se
v metodách a postupech odlišují. Implementace je zde chápana jako „systémové řízení“ nebo
jako „byrokratický proces“. K systematickému utřídění syntetizujících přístupů může
posloužit členění navržené Lanem (2000) a doplněné a upravené do následující tabulky.
Přehled v tabulce slouží především jako demonstrace širokého spektra přístupů jednotlivých
autorů. Hlubší představení jednotlivých přístupů jde nad rámec učebního textu a leze jej
doplnit studiem původních pramenů.
Tabulka 3.8: Klasifikace přístupů k implemetaci
Přístup Třídění Představitelé
Top-
down
Implementace jako dokonalá administrace (Hood 1976)
Implementace jako management politického
programu50
(Sabatier, Manzmanian,
1979)
Bottom-up
Implementace jako evoluce cílů (Wildawsky a Majon, 1978)
Implementace jako proces učení (Brown, Wildawsky, 1983)
Implementace jako struktura (Hjern, 1982)
Implementace jako výsledek (Barrett a Fudge, 1981)
Syntet
izující
přístu
py
Implementace jako perspektiva (Williams, 1980)
Implementace jako politický symbol51 (Barret a Fudge, 1981)
49 Hjern (1982) – citováno podle Hill, Hupe (2003, s. 54).
50 Vycházeno z překladu Winkler (2002, s. 80).
93
Implementace jako vyjednávání koalic (Sabatier 1986)
Implementace jako mnohoznačnost
Implementace jako zpětné mapování (Elmore)
Zdroj: Sestaveno autorem podle klasifikace Lane (2000).
Komparace přístupů k implementačnímu procesu
Smyslem následující komparace je demonstrovat šíři i vzájemnou protichůdnost hlavních
přístupů ke zkoumání procesu implementace. Ačkoliv v současnosti převažují syntetizující
přístupy (založené na bottom-up základech), je nutné zdůraznit, že i top-down přístup,
respektive syntetizující přístupy z něj vycházející, má stále své zastánce. Ačkoliv může být
těžiště zkoumání přeneseno směrem k chování jednotlivých aktérů, k vyjednávání či
k vytváření politických sítí, neznamená to, že původní otázky nastolené top-down přístupem
jsou již zodpovězeny. Pokud vláda výměnou za hlasy voličů přislíbila konkrétní podobu
politiky či splnění nějakých cílů, pak případné nesplnění tohoto závazku by nemělo být
apriori ignorováno, resp. by neměl být tento stav považován za přirozeně neměnný či žádoucí.
Tabulka 3.9: Komparace základních přístupů ke zkoumání procesu implementace
Top-down Bottom-up Syntetizující
přístupy
Modely
vyjednávací a
evoluční
modely
Hlavní cíl Dosažení cílů
stanovených „v
centru“
Zjistit jak se
stane, že jsou
politiky
implementovány
Proměnlivý, spíše
dosažení hlavních
idejí politiky, než
přesně daných cílů
Vysvětlit
politiku jako
produkt
vyjednávání
mezi aktéry,
kteří sledují své
zájmy
Hlavní
hledisko
(klíčový aktér)
Vláda (jiný
aktér stojící
nejvýše
v hierarchii)
Street-level
byrokracie
Vláda i ostatní
aktéři, kteří mohou
významně ovlivnit
proces
implementace
Místo
vyjednávání.
Úloha
klíčového
aktéra může být
proměnlivá
Pohled na
ostatní aktéry
Podřízené
jednotky
Ovlivňují fází
tvorby i
implementace.
Potenciální
inovátoři či
řešitelé
problémů
Jestliže mají
potenciál ovlivnit
proces
implementace je
nutné jejich
chování brát v
úvahu
Snaží se
předvídat
chování
ostatních
aktérů, kteří
jsou ve
vzájemné
interakci
Kritérium
úspěchu
Splnění cílů
politiky
Dosažení
lokálních cílů
Dosažení
dlouhodobě
pozitivních efektů
politiky,
Není objektivně
stanoveno
51 Vycházeno z překladu Winkler (2002, s. 80).
94
Top-down Bottom-up Syntetizující
přístupy
Modely
vyjednávací a
evoluční
modely
minimalizace
negativních efektů
Pohled na
implementační
deficit
Implementační
deficit je
výsledkem
nesplnění
stanovených
cílů tj. selhání
během procesu
implementace
Implementační
deficit je
„nevyhnutelný“,
je to znak
změny politiky,
nikoliv jejího
selhání
Implementační
deficit vzniká
nevyhnutelně,
nicméně
v dlouhodobém
horizontu jsou
podstatné celkové
efekty politiky
Neoperuje
s tímto pojmem.
Politika je
výsledkem
vyjednávání
Chápaní
politiky
Politika jako
nezávislá
proměnná
Politika je
závislá na
interakci mezi
aktéry na lokální
úrovni
Politika jako daná
vize, jejíž konkrétní
podoba je
ovlivněna interakcí
mezi aktéry
Politika je
závislá na
procesu
vyjednávání
Výstupy
politiky
Předvídatelné –
pokud je
implementační
proces dobře
strukturován
Nepředvídatelné
– závisí na
výsledku
interakce mezi
aktéry
Částečně
předvídatelné
Nepředvídatelné
– závislé na
výsledku
vyjednávání
Základní
metodologický
přístup
Deduktivní Induktivní Deduktivní i
induktivní
Deduktivní i
induktivní
Zdroj: sloupce top-down, bottom-up a modely založené na vyjednávání, upraveno
podle Jordan (1995), syntetizující přístupy a ostatní přístupy zpracovány autorem.
Implementační deficit
Tento pojem bývá poměrně často využíván, a to nejen v odborném textu. Jeho obsah však
bývá chápán značně široce a nejednoznačně. Určité potíže již byly naznačeny v části
věnované vymezení vztahu mezi efektivností a implementací, další již naznačila předcházející
podkapitola věnovaná komparaci jednotlivých přístupů.
Implementačním deficitem lze označit rozdíly mezi původně koncipovanými cíli a účely
veřejné politiky a dosaženým stavem. Jinak řečeno, výsledky mohou být zcela odlišné od
očekávaných. Objevuje se i při posuzování míry naplnění politických programů jednotlivých
stran, případně programového prohlášení vlády. Součástí implementačního deficitu může být
i skutečnost, že cíl byl sice naplněn, ale s překročením přidělených kapacit. Obsahové
vymezení pojmu implementační deficit se bude významně odvíjet od vymezení pojmu
implementace.
95
Top-down přístup
Pojem implementační deficit je v anglických pramenech uváděn jako „implementation
deficit“ nebo „implementation gap“. Stejnou myšlenku jako implementační deficit pak
vyjadřuje termín „implementation failure“. Linder a Peters (1987) chápou implementační
deficit jako jednu ze tří složek „selhání politiky“. Podle nich jsou tato selhání v zásadě trojího
typu:
• Selhání implementace (Implementation failure);
• Selhání při formulaci politiky (Policy design - crippled at birth);
• Selhání cílů politiky (Policy failures) - může být dosaženo cílů, ale to vytvoří příliš
mnoho negativních vedlejších efektů, které se mohou odstraňovat hůře než předchozí
problém.
V souvislosti s tímto pojmem je podstatné zmínit skutečnost, že například „implementační
deficit ve zdravotní politice“ bude významně ovlivněn definováním pojmu „zdravotní
politika“. Definování tohoto pojmu pak determinuje jak chápání procesu implementace, tak
možný vznik implementačního deficitu.
Bottom-up přístup
Ačkoliv předchozí komparace přístupů ukazuje, že z pohledu bottom-up přístupu dochází ke
vzniku implementačního deficitu (vymezeného optikou top-down přístupu) prakticky
nevyhnutelně, je zajímavé zaměřit se na pojem implementačního deficitu striktně z pohledu
bottom-up přístupu.
Bottom-up přístup zdůrazňuje úlohu jednotlivých aktérů a zejména pak aktérů na hierarchicky
nejnižší úrovni (street-level bureacracy). Jejich zájem se pak logicky promítne do podoby
realizace cílů stanovených centrem. Právě tato vlastní motivace je pak prvkem, který
nevyhnutelně vyvolává implementační deficit. Nicméně to, co se z pohledu centra jeví jako
implementační deficit, nemusí být stejně vnímáno právě na úrovni street-level bureaucracy.
Z pohledu jednotlivých aktérů je „implementačním deficitem“ situace, kdy nejsou uspokojeny
jejich zájmy.
Jako implementační deficit by pak bylo možné rovněž označit situaci, kdy realizace dané
politiky spíše prohloubila míru neuspokojení zájmů jednotlivých aktérů, nebo kdy byl
generován další problém vyžadující další korekci politiky.
Kategorii „dokonalé implementace“ tedy zjevně vymezit nelze. Jako „úspěšná“ by mohla být
označena taková situace, kdy by jednotliví aktéři uspokojili svůj zájem a současně by řešení
nevyvolalo žádné vedlejší nezamýšlené účinky. Nutnou podmínkou by pak bylo i dosažení
ekonomické efektivity při této implementaci.
Proces implementace
Proces implementace není uzavřený systém, který by nepodléhal vlivu působení vnějších
okolností. Jinými slovy, dosažení stanovených cílů je ovlivnitelné chováním aktérů, kterých
se realizace cílů týká a stejně tak i působením dalších vnějších faktorů, které se v čase mohou
96
měnit. Následující schéma vyjadřuje základní úvahu o působení aktérů i faktorů na proces
realizace.
Schéma 3.5: Proces implementace
Zdroj: Pavlík 2010, upraveno.
Teoretický je možný vznik i „implementačního přebytku“, což ale v realitě není příliš
pravděpodobné. Aktéři (životní) a faktory (neživotné) spolu působí na proces implementace.
Jednotlivé teoretické přístupy se liší především tím, jak velký význam přikládají jednotlivým
aktérům i faktorům ve schopnosti ovlivnit proces implementace.
Z pohledu představeného schématu je vhodné uvědomit si, že samotné působení aktérů může
být vzájemně ovlivněno informační asymetrií. Tento problém popisuje Principal – Agent
teorie. Ta vychází z informační asymetrie mezi principálem a agentem. Agent může, ale
nemusí jednat v zájmu principála. Jako typické příklady se uvádí vztahy klient-právník,
pacient-lékař, politik-úředník atp.
Teorii Principal-Agent nelze chápat jako samostatný přístup k analýze procesu implementace.
Tato teorie se však jeví jako užitečnou pro rozšíření spektra východisek vhodných zejména
pro oblast zdravotnictví, resp. zdravotní politiky. „Mezera“ mezi legislativním nebo
politickým záměrem a administrativní praxí je z pohledu top-down přístupu považována za
podstatný důvod pro selhání politiky. Naproti tomu v teorii Principal-Agent je tato „mezera“
považována za nevyhnutelný důsledek struktury politicko-administrativních institucí
v moderních státech; lze tedy najít určitou rámcovou vazbu k některým bottom-up přístupům.
Tento přístup můžeme demonstrovat na příkladu zákona, který vláda prosadí a schválí,
nicméně jeho realizace je upravována detailními administrativními vyhláškami, čímž dochází
k jeho modifikaci. Tento právní rámec pak vytváří vztah Principal-Agent mezi politiky
a administrátory. Howlett a Ramesh (2003 s. 193) chápou vztah principal-agent jako vztah, ve
Aktéři
Cíle politiky
FaktoryProces
implementace
(prostředí
implementace)
Výsledek procesu
implementace
Zájem (pro
nebo proti
politice)
Síla (jak dokáže
proces
implementace
ovlivnit)
Směr působení
(pro nebo proti
politice)
Síla (jak dokáže
proces
implementace
ovlivnit)
Implementační deficit,
přebytek
Cíle splněny
97
kterém je „principal“ závislý na dobré vůli agenta, který má sledovat zájmy klienta, ty ovšem
nemusí být totožné s jeho zájmy. Z hlediska procesu implementace může tato teorie sloužit
jako vysvětlující pro vnitřní nesoulad mezi (politiky) stanovenými cíli a (úředníky)
vytvořenými formálními procedurami, které jsou předepsány pro dosažení cíle.
Kontrolní otázky:
Zamyslete se nad tím, jestli existuje rozdíl mezi „neefektivní
implementací“ a „implementačním deficitem?
Na příkladu politiky ochrany životního prostředí identifkujte co nejvíce aktérů a faktorů, kteří
mohou ovlivnit proces implementace a označte jaký je asi jejich zájem (směr) a jaká je jejich
síla.
Proč v přístupu bottom-up vznikne implementační deficit nevyhnutelně?
Jaký je rozdíl mezi úspěšnou implementací a dokonalou implementací?
K čemu je dobrá principal - agent teorie v případě zkoumání procesu implementace?
Doporučená literatura:
Howlett M., M. Ramesh. 1993. “Patterns of Policy Instrument Choice: Policy Styles, Policy
Learning and the Privatization Experience.” Review of Policy Research 12 (1-2): 3–24.
Pavlík, M. 2010. Zdravotní politika z pohledu vlády - analýza implementačního deficitu.
Brno: Masarykova univerzita.
Winkler, J. 2002. Implementace: Institucionální hledisko analýzy. Brno: Masarykova univerzita.
98
3. 5. Hodnocení politik a ekonomická evaluace
Samotný pojem evaluace může být nejednoznačně chápán a může zahrnovat různé dimenze
jako například expertní hodnocení, sebehodnocení, hodnocení ekonomické efektivnosti apod.
Prostřednictví doporučené literatury je vhodné se problematikou obeznámit šířeji. Cílem této
kapitoly je vysvětlit podstatu a význam evaluace a seznámit čtenáře se základními metodami
ekonomické evaluace, které jsou nedílnou součástí hodnocení politik jako takových.
Klíčová slova:
EVALUACE, EFEKTIVNOST, CBA, CEA, BENCHMARKING
Úvod
Hodnocení neboli evaluace je tradičně chápáno jako poslední fází z konceptu politického
cyklu. Evaluace politiky je v nejobecnějším slova smyslu prostředek určený k zefektivnění
veřejných politik a programů, k zjištění jejich stavu, vyhodnocení výsledků či úspěšnosti,
o čemž svědčí i jeho velmi časté používání v praxi. Evaluací rozumíme hodnocení politiky,
při němž se snažíme zjistit, do jaké míry byly naplněny stanovené cíle. Snažíme se také zjistit,
kolik zdrojů bylo na danou politiku vynaloženo ve srovnání s cíli, jaká byla efektivita dané
politiky.
Součástí evaluace je také ekonomické hodnocení politik (včetně jejich selhání). Ekonomická
analýza objasňuje společensky poměřované ekonomické52 náklady a přínosy, přičemž
zohledňuje především kritéria efektivnosti a spravedlnosti. Mohou se však objevit i kritéria
další (např. národní nezávislost apod.).
Hodnocení politik bychom neměli zaměňovat s monitoringem. Tyto pojmy mají rozdílný
obsah, i když mají stejnou funkci, kterou je poskytnout „užitečnou zpětnou vazbu“ (Trochim,
2006). Užitečnost je přitom chápána jako míra, ve které získané poznatky mohou pomoci při
rozhodování (Nekola, 2007). Monitoring slouží k získání informací o příčinách a výsledcích
veřejných politik. Stává se primárním zdrojem dat o implementaci politik a jeho obsahem je
primárně popis (Dunn, 2003).
Obsah pojmu evaluace je širší, podstatou je: „systematické a objektivní hodnocení
probíhajících nebo dokončených projektů, programů či politik, jejich uspořádání,
implementace a výsledků, jejímž cílem je určení významnosti a plnění cílů, posouzení
rozvojové efektivnosti, účinku a udržitelnosti. Jde o proces stanovení důležitosti nebo
významnosti určité aktivity, politiky nebo programu.“ (OECD 2002, s. 26) Situace se však
komplikuje tím, že vyhodnocení veřejné politiky je dnes realizováno pod různými názvy
a různými způsoby, např. public policy, policy science, policy studies, policy evaluation
a policy analysis (McCool 1995, s. 10).
52 Ekonomické náklady (výnosy) jsou součtem explicitních (placených) nákladů (výnosů) a implicitních
nákladů (výnosů). Přičemž implicitní náklady (výnosy) jsou založeny na principu alternativních nákladů
obětované příležitosti, jsou to tedy náklady (výnosy) o které společnost přichází tím, že využívá své
omezené zdroje právě určitým a nikoliv jiným způsobem (Boardman, 2014).
99
Fáze a postup hodnocení
Evaluace, tedy hodnocení politiky, je logicky poslední fází v rámci politického cyklu.
Hodnocení jako takové je tedy následnou fází po uskutečnění politiky. Co ovšem bude
součástí hodnocení a jak se bude hodnocení provádět je poměrně komplexní otázka. Můžeme
si představit hodnocení objektivní (nebo o objektivitu usilující) nebo hodnocení normativní
(ovlivněné předpoklady hodnotitele). Hodnotit lze externě s pomocí nezávislých odborníků
anebo interně vlastními silami. Lze použít metody kvalitativní i kvantitativní. Výsledky lze
posuzovat v krátkodobém, střednědobém či dlouhodobém horizontu. Můžeme srovnávat
výsledky se stanovenými cíli anebo posuzovat dosažené výsledky v širším socioekonomickém
kontextu. Zjednodušeně je možné říci, že neexistuje jednoduchý postup jak
politiku hodnotit. Je vždy podstatné vědět, proč hodnocení provádíme, kdo ho provádí
a k čemu mají výsledky hodnocení sloužit.
Z pohledu ekonomické evaluace veřejných politik můžeme rozlišit ex-ante, in medias res
(interim) a ex-post hodnocení, které probíhají v různých fázích politického cyklu:
Tabulka 3.10: Fáze politického cyklu a fáze hodnocení
Fáze politického cyklu Fáze hodnocení
1. Příprava politiky Ex-ante hodnocení
2. Implementace politiky In medias res
hodnocení
3. Ukončení politické intervence, včetně přetrvávajících
důsledků
Ex-post hodnocení
Zdroj: Soukopová (2005).
Ex-ante hodnocení (předběžné hodnocení) se provádí na začátku cyklu, před zavedením
regulace, přičemž pomáhá zajistit maximální věcnost a promyšlenost programu, stejně jako
umožňuje co nejlepší definování cílů a metod. Výsledky této analýzy dávají základní
ekonomické informace, a měly by být zahrnuty do procesu rozhodování a tvorby/iniciace
politiky. Hlavní nevýhodou je práce na základě předpokládaných dat. Existuje ve dvou
formách, jako prediktivní hodnocení, které je vlastně předpovědí budoucích stavů v závislosti
na možných variantách a normativní (preskriptivní) hodnocení, které již funguje jako
doporučení určitých opatření k dosažení požadovaných cílů.
In medias res hodnocení – interim hodnocení (průběžné hodnocení) se provádí v průběhu
implementace politiky a jeho výsledky slouží k ex-post vyhodnocení již dosažených výsledků
nebo k aktualizaci odhadu budoucích výsledků. Může vycházet z ex-ante hodnocení veřejné
politiky, přičemž se zaměřuje na hodnocení pokroku v naplňování cílů a realizaci aktivit dané
politiky, případně hodnotí proces implementace Primárně slouží jako nástroj k poskytnutí
zpětné vazby pro zajištění kvality a efektivity veřejné politiky a k rozhodnutí o setrvání,
změně či ukončení dané politiky nebo k průběžné úpravě cílů politiky „za pochodu“.
Ex-post hodnocení (následné hodnocení) by mělo být provedeno až po ukončení politiky
a podat informace o celkových výsledcích a efektivitě dané politiky. Toto hodnocení by také
mělo sloužit ke zlepšení nově připravovaných politik. U ex-post analýz je důležité upozornit
na fakt, že vzhledem k dlouhodobému působení veřejných politik, jejichž důsledky přetrvávají
se o ex-post hodnocení hovoří již v okamžiku, kdy příslušné politiky ještě reálně fungují, tedy
z hlediska důsledků se jedná spíše o interim hodnocení.
100
Je zřejmé, že v různých fázích hodnocení je možné použít různá vstupní data a od toho se
odvíjející metody hodnocení.
Postup hodnocení
Je zřejmé, že výchozím krokem každé analýzy by měla být identifikace cílů. Veřejnou
politiku není možné hodnotit, pokud nejsou definovány její cíle.
Ve vztahu k cíli, kterého má být politikou dosaženo, se obvykle rozlišuje evaluace formativní
(formative) sloužící ke zlepšení objektu hodnocení pomocí zkoumání fungování politiky,
kvality implementace a organizačního kontextu a evaluace souhrnná (summative) sloužící
k celkovému posouzení efektů politiky nebo program (Nekola, 2007).
Toto rozlišení doplňují dva konkrétní typy evaluace:
1. Prvním je evaluace procesu, která je typická pro formativní evaluaci. Ověřuje
fungování programu, např. zda je nebo není poskytován cílové skupině tak, jak bylo
zamýšleno.
2. Druhým typem je evaluace výsledků, která je typická pro souhrnnou evaluaci.
Reflektuje vyhodnocení výsledků politik vzhledem k jejich deklarovaným cílům
(Nekola 2007, s. 342).
Z hlediska obecného rámce pro monitoring a evaluaci, který vychází ze systémového
(racionálního) přístupu k analýze a tvorbě politik je klíčová také identifikace vstupů, výstupů,
výsledků a účinků veřejné politiky.
• Vstupy politiky (policy inputs) jsou všechny zdroje použité na produkci plánovaných
výstupů, výsledků a účinků. Jsou to časové, finanční, lidské, materiální nebo technické
zdroje vstupující do procesu politiky, který je pak pomocí administrativních,
organizačních a politických aktivit přetváří na výstupy, výsledky a účinky politiky.
Obvykle se měří prostřednictvím kvantitativních, finančních, případně naturálních
ukazatelů.
• Výstupy politiky (policy outputs) jsou zboží nebo služby vytvořené prostřednictvím
použití vstupů a poskytované cílovým skupinám. Měří pomocí kvantitativních
finančních i nefinančních ukazatelů (počet pacientů, množství vyseparovaného
odpadu, apod.).
• Výsledky politiky (policy outcomes) jsou dominantně kvalitativní ukazatele, které
hodnotí, čeho se prostřednictvím vstupů dosáhlo v horizontu několika let od
implementace politiky (míra zvýšení vzdělanosti, míra zvýšení kvality ovzduší, apod.).
• Účinky politiky (policy impacts) jsou nejkomplexnějším ukazatelem hodnocení.
Sledují se převážně v dlouhodobém pohledu (7 až 10 let od implementace politiky).
Jedná se o efektivní změny chování nebo postojů, které jsou výsledkem působení dané
politiky (Dunn, 2003). Zahrnují takové charakteristiky jako ekonomický růst, zlepšení
zdravotního stavu obyvatelstva apod.
Z pohledu ekonomického hodnocení je nutné identifikovat také všechny náklady a přínosy
dané politiky. Náklady se z pohledu ekonomické analýzy rozumí souhrn peněžních výdajů
a nepeněžních prvků nutných k využití různých zdrojů pro získání specifického produktu.
Mezi nepeněžní prvky lze zahrnout omezení plynoucí ze státních regulačních opatření, škody
pociťované jinými subjekty nebo znehodnocení životního prostředí (negativní externality)
a “náklady příležitosti”, které označují výhody plynoucí z jiného použití týchž zdrojů. Nejde
tedy pouze o účetní pojetí nákladů, ale o komplexnější pojetí.
101
Přínosy (angl. benefits) jsou v tomto pojetí souhrnem užitků jednotlivců, skupiny jednotlivců
či komunity, které generuje nějaký program či veřejné opatření a mohou mít peněžní
i nepeněžní formu (nejde tedy pouze o účetní výnosy).
Nejvýznamnější dělení nákladů a přínosů je na reálné a peněžní. Za reálné přínosy se
považují ty, které získávají koneční uživatelé veřejného projektu. Odrážejí přírůstek
blahobytu společnosti, který se porovnává s reálným nákladem převedení zdroje z jiného
použití. Peněžní náklady a přínosy vznikají v důsledku změn v relativních cenách, které se
projevují při adaptaci ekonomiky na poskytované veřejné statky a na změny ve struktuře
poptávky po zdrojích. Výsledkem je, že narůstají zisky nebo ztráty některých jednotlivců,
které jsou však vyrovnávány ztrátami nebo zisky, jež pociťují ostatní. Neodrážejí čisté
náklady nebo užitky pro společnost jako celek. Při ekonomické analýze je nutné počítat
s reálnými užitky a náklady, zatímco peněžní změny by neměly do hodnocení vstupovat.
Velmi významné je rozdělení nákladů a užitků na tzv. tržní a netržní. Kritériem tohoto dělení
je skutečnost, zda lze nalézt pro daný náklad či užitek na trhu cenu. Tržní náklady a přínosy
jsou vyjádřené v peněžních jednotkách a netržní náklady a přínosy v peněžních jednotkách
vyjádřitelné nejsou. Veřejné statky jako častý produkt veřejných projektů patří právě do
kategorie netržních přínosů (užitků). I některé soukromé užitky (zdraví, život, volný čas) lze
v peněžních jednotkách vyjadřovat jen velmi obtížně. Přesto by do analýzy měly být zahrnuty.
Pro hodnocení je dále důležité přiřazení hodnotících kritérií. Základní dělení kritérií
rozhodování důležité pro volbu metody hodnocení veřejných politik je dělení na kvalitativní
a kvantitativní kritéria. Kdy kvalitativní kritérium se snaží dát informace o vlastnostech
statku či služby a dát odpověď na otázku „jaký?“, zatímco kvantitativní kritéria odpovídají
na otázku „kolik?“. Všeobecně je zastáván názor, že kvalitativní hodnocení může být
převedeno na kvantitativní s využitím různých technik a metod (např. stupnice, škály).
Další dělení kritérií podstatné pro volbu hodnotící metody je dělení na maximalizační (tzv.
výnosová kritéria), kdy hledáme jejich maximální hodnoty53 a minimalizační (tzv. nákladová
kritéria), kdy hledáme jejich minimální hodnoty54. I minimalizační kritéria je možné převést
na maximalizační s využitím bodového ohodnocení).
Pokud máme definovány cíle, stanoveny kritéria pro jejich hodnocení je důležitý výběr
metody hodnocení. Obecně se termínem metoda označuje určitá algoritmizovaná činnost,
která vede k dosažení vytyčeného cíle. Vědecké metody rozpoznávají podstatné stránky věcí,
jevů, jejich vlastnosti a zákonitosti. Soubor vybraných metod na zkoumání určitých věcí
a jevů se nazývá metodika. Tento pojem se často zaměňuje s pojmem metodologie55, obsah
těchto pojmů je však zcela odlišný. Metodologie je (z řečtiny methodos - sledování,
stopování, od hodos, cesta) je vědní disciplína, která se zabývá metodami, jejich tvorbou
a aplikací. Patří do teorie či filosofie vědy a obecněji do epistemologie.
53 Maximalizačním kritériem je např. o kritérium zisku, kdy podle uvedeného kritéria vybíráme projekty
s maximálním ziskem, nebo kritérium množství vyseparovaných využitelných složek z komunálního
odpadu, kdy podle tohoto kritéria vybíráme projekty s nejlepší výtěžností v separaci plastů, skla a papíru,
atd.
54 Např. pořizovací cena nabídky, průměrné náklady, minimalizace emisí polutantů do ovzduší, recipientu
nebo s nejmenší ekologickou újmou, apod.
55 Pod vlivem angličtiny se slovo metodologie někdy používá i pro metodiku (použitý postup či metodu).
Podle Beneše (2005) se tím však ztrácí důležitý rozdíl mezi metodami jako nástroji vědeckého bádání
a metodologií jako reflexí o vhodnosti či použitelnosti těchto nástrojů.
102
Kvantitativní versus kvalitativní přístup
V současné době existuje široké spektrum používaných teoretických metod ekonomické
analýzy. Tyto metody lze rozdělit na dvě velké skupiny podle charakteru hodnocení, a to na
metody kvalitativního hodnocení a metody kvantitativního hodnocení.
Metody kvalitativního hodnocení slouží ke zjišťování vzájemných vztahů mezi získanými
údaji pomocí indukce a dedukce, analýzy a syntézy, abstrakce a konkretizace (tzv. logické
metody). Existuje velká řada kvalitativních metod, které je možné dělit podle různých
hledisek. Mezi nejčastěji využívané kvalitativní metody ve veřejném sektoru patří:
brainstorming, SWOT analýza, metoda scénářů, benchmarking, Best practices (nejlepší
praxe), Kvalitativní srovnávací analýza (QCA), Balanced Scorecad, aj.
Metody kvantitativního hodnocení naopak vycházejí z předpokladu, že objektivní realita
může být vyjádřena numericky (tzv. matematicko-statistické metody) a dělí se na dvě skupiny
podle počtu zohledněných kritérií hodnocení (Bénard, 1989):
● jednokriteriální metody, tj. metody, „které předpokládají existenci jednoho
dominantního kritéria, na které lze ostatní kritéria převést“ (Bénard, 1989). Mezi
jednokriteriální metody patří nákladově-výstupové metody jako analýza nákladů
a přínosů (Cost-benefit analýza), analýza efektivnosti nákladů či analýza užitečnosti
nákladů;
● vícekriteriální metody, u kterých je obtížné stanovit významnost jednoho kritéria
oproti ostatním kritériím. Vícekriteriální analýza (Multi-Criteria Analysis – MCA)
využívá velké spektrum metod, ať už jde o metody vícekriteriálního hodnocení
variant nebo vícekriteriálního programování.
Přehled metod uplatnitelných v hodnocení politik
V následujícím textu budou představeny nejčastěji používané metody hodnocení uplatnitelné
při hodnocení politik. Budou zde prezentovány jak kvalitativní metody jako benchmarking,
Best Practices nebo komparativní analýza, tak metody kvantititativní, kdy metod budou
představeny dvě jednokriteriální metody (analýza nákladů a přínosů a analýza efektivnosti
nákladů) a metody vícekriteriální analýzy a pak metody vymykající se standardní klasifikaci
jako RIA, multi-cílová analýza, či procesní analýza.
Benchmarking
Benchmarking je nástroj strategického managementu, se kterým poprvé přišla firma Xerox
Corporation na počátku 80. let 20. století. Jedná se o nepřetržitý a systematický proces
porovnávání a měření produktů, procesů a metod vlastní implementace s podobnými, za
účelem zlepšování vlastních aktivit. Původním cílem benchmarkingu bylo zjištění pozice
vlastní společnosti na trhu a její zlepšení na základě srovnání s konkurencí s důrazem na
využití vlastních předností a potlačení vlastních nedostatků. Součástí zlepšení pak v případě
soukromých společností mělo být učení se od konkurenčních společností (Boxwell, 1994).
APQC (American Productivity and Quality Center, 2006) definuje benchmarking jako proces
kontinuálního zlepšování chování identifikací, pochopením a adaptací praxí a procesů
nalezených uvnitř a mimo organizaci.
103
Podle Fabiana, Piatrika a Priesola (2008) se benchmarking v současnosti stal v zemích, které
jsou přirozenými lídry v inovacích silným nástrojem srovnávací analýzy ve více oblastech
řízení a vývoje politik. Podle Hugginse (2010) se benchmarking díky své všestrannosti stal
nástrojem využívaným při hodnocení veřejných politik převážně v regionálním kontextu.
Z teoretického hlediska se podle Hugginse (2010) ukázalo, že popularita benchmarkingu
souvisí s tím, že regiony jsou schopny se od sebe navzájem učit, a to
zejména prostřednictvím metod založených na porovnávání nebo monitorování.
Z hlediska veřejné politiky, je benchmarking součástí procesů, které se zabývají učením se na
základě srovnání, kdy např. v případě regionální politiky regiony usilují o měření
výkonnosti své činnosti a politiky a porovnání s ostatními regiony (Malecki,
2007).
Benchmarkingový proces začíná porovnáním výkonů pomocí definovaných výkonnostních
ukazatelů, následuje identifikace nejlepších výstupů a oblastí mezi srovnávanými variantami
(politikami, institucemi, programy), jejich analýza, uvědomění si rozdílů mezi sledovanou
variantou a „nejlepší variantou (variantami)“ a hledání přístupů, jak implementovat vhodná
zlepšení. V další fázi probíhá implementace nových přístupů a soustavné sledování jejich
dopadů na zlepšení veřejných služeb včetně kontroly výsledků. Součástí procesu je výměna
zkušeností.
V literatuře lze najít různá označení, a dokonce i různý počet jednotlivých fází
benchmarkingu. Za nejvýstižnější je často považován cyklus o sedmi krocích, používaný
benchmarkingovou organizací v kanadském Ontariu (OMBI):
1. Specifikace oblastí benchmarkingu, včetně stanovení cílů.
2. Mapování profilu služeb včetně formulace kvantitativních a kvalitativních ukazatelů.
3. Sběr a zpracování dat.
4. Porovnávání ukazatelů a identifikace nejlepšího řešení (benchmarku).
5. Analýza procesů - porovnávání s nejlepším procesem a identifikace rezerv ve vlastním
výkonu.
6. Akční plány k zavedení změn a jejich realizace.
7. Vyhodnocení procesu a dosažených výsledků (Honus a kol., 2004).
Účelem tohoto postupu je vytyčit rozdíly, které pak lze využít k vymezení zlepšitelných
oblastí. To je založeno na standardech nebo stanovené úrovni, kterou chcete dosáhnout. Vedle
zjišťování nedostatků je možné využít proces benchmarkingu k tomu, abychom zjistili, jak
některé věci dělají ostatní. Na základě toho je možné si udělat konkrétní představu o dobrých
praktických postupech (best practices).
Benchmarking je však především otázkou zdokonalování, každou informaci získanou
prostřednictvím benchmarkingu je proto třeba využít k dosažení změny zlepšováním.
Příklad 3.10: Benchmarking
Benchmarking je často využívanou metodou pro srovnávání výkonu obcí, resp. obecních
úřadů. Lze srovnávat například počty obsloužených klientů za hodinu, počet pracovníků
jednotlivých odborů, spokojenost klientů apod.
104
Best Practices
Best practices neboli dobrá praxe případně nejlepší praxe je technika, která
s benchmarkingem úzce souvisí. Metoda Best Practices hledá nejlepší možné řešení v dané
oblasti (veřejné politice) a slouží tedy k identifikaci benchmarku pro porovnání. Tato metoda
je velmi důležitá z pohledu učení se od druhých.
Best Practices a hodnocení veřejných politik spolu úzce souvisí, jak zdůrazňují autoři
Papaconstantinou a Polt (1997) z OECD. Podle nich je hodnocení veřejných politik klíčové
pro formulaci politiky "Best Practices" a to především z pohledu efektivnosti alokace
veřejných zdrojů.
Srovnávací analýza
Srovnávací (komparativní) analýza je metoda založená srovnání vlastností dvou různých
variant/jevů/politik/systémů atd. Obecně pak lze za komparativní analýzu označovat jakýkoliv
srovnávací výzkum, kde jsou srovnávané oblasti rozkládány do dílčích jevů a ukazatelů.
Samotné komparaci veřejných politik není podle Geiβler a Mouralové (2014) věnováno
mnoho pozornosti v klasických metodologických učebnicích zaměřených na způsoby
zkoumání veřejné politiky a policy analysis (Dunn 2003, Bardach 2000). Pokud se
o komparování veřejných politik píše, jedná se většinou o obecné pojednání (Lodge 2007,
Rose 2004), jen zřídka se setkáme s konkrétními návody, jak komparaci provádět.
Komparativní analýza veřejných politik má několik kroků, které se vyznačují specifickou
volbou cílů, otázek, metod i proměnných (Stefes, 2007). Jednotlivé kroky lze vyjádřit
následujícími otázkami:
● V čem se politicky liší?
● Jak lze rozdíly vysvětlit?
● K jakým dopadům tyto rozdíly vedou? (Geiβler a Mouralová 2014).
Již z těchto otázek je patrné, že do komparativního výzkumu vstupují proměnné popisující
vstupy, výstupy a výsledky veřejné politiky, ale také proměnné charakterizující vnější faktory
(podmínky či kontext, ve kterém politika vzniká a je implementována) a dopady politiky.
Blondel (1982) za základní pravidla komparační metody prohlašuje následující:
1. Definice objektu komparace – jsou v zásadě 2 postupy definice objektu komparace:
a) komparovanými jednotkami jsou jednotlivé politické systémy,
b) srovnává se určitý fenomén v rámci více politických systémů (volební systém,
systém politických stran atd.
2. Určení cíle komparace – je třeba vymezit okruh zemí, které budou sledovány (resp. ve
kterých budou sledovány vybrané prvky)56. Z hlediska výběru zemí ke komparaci
existuje několik přístupů:
a) behavioralistická linie, která primárně zdůrazňuje kvantitativní hledisko při výběru
zemí a až sekundárně požadavek na jisté podobnosti (stupeň hospodářského
rozvoje, geografická poloha, sociální struktura, environmentální aspekty, apod.),
56 Výběr zemí k porovnání musí racionálně zdůvodněn, neboť nepravdivou tezi je možné podpořit určitým
výběrem.
105
b) podřízení výběru zemí cíli komparace, kdy u tohoto přístupu je nutné nejprve jasně
definovat cíl hodnocení a až potom vybrat reprezentativní země k dosažení cíle.
3. Stanovení kritérií pro vlastní analýzu zvolených objektů
4. Vymezení komparace k časové ose
Modernější forma komparativní analýzy, tzv. kvalitativní srovnávací analýza (Qualitative
Comparative Analysis - QCA), vyvinutá Charlesem Raginem, jedním z hlavních metodologů
komparace, přebírá kvalitativní přístup ke zkoumání reality prostřednictvím analýzy
rozsáhlých vzorků (vektorů) parametrů, označovaných jako „cases“ (případy) pro analýzu
složitých kauzálních souvislostí (Ragin, 1987).
Ragin vytvořil QCA jako kvantitativní analýzu dat využívající teorii množin a Booleovskou
algebru. Samotná Raginova metoda prošla mnohými metodologickými vylepšeními, proto dle
Rihouxe (2003) ji lze dnes chápat jednak jako sadu konkrétních technik57, ale také jako
určitou strategii výzkumu (Geiβler a Mouralová 2014). Její přednost spočívá v tom, že je
vhodná pro malý počet srovnávaných případů, a přesto na základě jejích výsledků lze provést
generalizaci. Její detailnější popis je však nad rámec tohoto textu.
Analýza nákladů a přínosů
Analýza nákladů a přínosů (angl. Cost Benefit Analysis - CBA) jinak také analýza nákladů
a výnosů, Cost-benefit analýza či analýza nákladů a užitků představuje postup, který nám
umožňuje porovnat náklady a přínosy, tedy ekonomickou efektivitu. Tato metoda již patří
mezi kvantitativní jednokriteriální metody a je doporučována i pro hodnocení veřejných
politik.
Jde o metodu, jež může pomoci v rozhodovacím procesu tím, že se snaží porovnávat jak
náklady, tak přínosy dané veřejné politiky a Pareto-efektivně rozhodnout (Boardman, 2014,
Nas, 1996).
CBA představuje výhodný hodnotící nástroj u takových politik, kde se zvažuje více cílů (např.
současně zlepšení zdraví obyvatel, zlepšení kvalty životního prostředí a občanské vybavenosti
obyvatel, nárůst mobility obyvatel aj.) a tyto cíle jsou částečně vzájemně v konfliktu (např.
růst kvality životního prostředí versus nárůst mobility) a vztahují se ke statkům, které nemají
tržní cenu (to platí jak pro stav životního prostředí, tak pro zdraví obyvatel). Z tohoto pohledu
je CBA komplexnějším nástrojem než předchozí kvalitativní metody hodnocení.
CBA vychází z hlavního proudu ekonomické teorie (neoklasické ekonomie). První pokusy
o její zavádění se objevily při hodnocení veřejných projektů ve 30. letech 20. století v USA
(Pearce a Nash, 1981). Jde o postup, který je postaven na principu společenské efektivity,
tedy pojmu, který definuje ekonomie blahobytu. Společenská efektivita může být chápána
různě. Poměrně náročným kritériem je dosažení Pareto efektivního stavu58.
57 Mezi nejvýznamnější techniky spadající do QCA patří multi-value QCA, fuzzy set QCA (fsQCA) nebo most
similar, different outcome/most different, similar outcome analysis (MSDO/MDSO). Více v Rihoux (2006).
58 tzv. Paretovské kritérium efektivity - podle tvůrce myšlenky, italského sociologa Vilfreda Pareta.
Společenská situace, kdy si žádný subjekt nemůže zlepšit vlastní situaci, aniž by se tím snížil blahobyt
jinému subjektu, je nazývána Pareto optimální (efektivní). Pareto optimálních bodů je nekonečně mnoho.
Záleží na počáteční distribuci bohatství ve společnosti. Veřejný projekt je společensky Pareto-efektivní
pouze v případě, pokud zvyšuje blahobyt alespoň jednoho člověka, aniž by snížil blahobyt jinému člověku.
Z důvodu obtížné splnitelnosti tohoto kritéria jsou používána měkčí kritéria. Jedná se především o efektivitu
na základě principu kompenzace (tzv. Kaldor-Hicks kompenzační kritérium). Podle tohoto kritéria je
106
Z pohledu hodnocení veřejné politiky technicky tento princip znamená, že se všechny přínosy
(užitky) veřejné politiky vyjádří v peněžních jednotkách a odečtou se všechny náklady či
ztráty (opět vyjádřené v peněžních jednotkách) při zahrnutí hlediska času59. Pokud je výsledek
kladný, veřejná politika je společensky efektivní. Celkově tedy stále jde o vzájemný vztah
diskontovaných nákladů a přínosů. Základním specifikem analýzy nákladů a přínosu je to, že
jsou veškeré náklady i přínosy oceňovány v peněžních jednotkách.
CBA pro hodnocení a výběr projektů používá finanční kritéria čisté současné hodnoty (NPV),
vnitřního výnosového procenta (IRR), doby návratnosti a indexu rentability (Ri) a kritérium
B/C.
0
)1()1(
0
1
0
0
≥−=+=
+
+=
+
= ∑∑ ==
IPVPVCF
r
CF
CF
r
CF
NPV
n
t
t
t
n
t
t
t
(3.1)
∑= +
=
n
t
t
t
IRR
CF
0 )1(
0 , kde IRR ≥ r (3.2)
0
)1(0
≥=
+
=
∑=
I
NPV
I
r
CF
Ri
n
t
t
t
(3.3)
1
)1()1( 00
≥
++
= ∑∑ ==
n
t
t
t
n
t
t
t
r
C
r
B
C
B (3.4)
kde CFt je Cash-flow plynoucí z dané veřejné politiky v období t, CFt = Bt – Ct
Bt je přínos v období t,
Ct je náklad v období t,
r je diskontní sazba,
t je dané časové období,
n je konečný časový horizont, kdy politika završí svou ekonomickou životnost
I je investice do dané veřejné politiky.
Analýza nákladů a přínosů je relativně vhodným nástrojem pro hodnocení veřejných politik
(Enserink, Koppenjan a Mayer 2013), a to jak ve fázi ex-ante, in media res či ex-post
hodnocení a to především proto, že umožňuje stanovit prosté pořadí od nejlepší varianty
k nejhorší. Tato metoda však nezahrnuje jen měření nákladů, ale také vyhodnocuje užitky
a negativní efekty vyvolané uvažovanou regulací v nejširším společenském smyslu. Ve své
komplexní podobě kvantifikuje všechny předvídané následky přijímané regulace
a diskontováním očekávaných užitků a nákladů určuje jejich současnou hodnotu, a tím
celkový čistý užitek navrhované veřejné politiky.
společensky efektivní i takový stav, kdy jsou ztráty jedné skupiny členů společnosti kompenzovány
zvýšeným blahobytem subjektů, kterým z projektu plynou užitky. V celkovém součtu přínosy (užitky)
převažují nad ztrátami. Při principu kompenzace proto může dojít k redistribuci bohatství. Ke kompenzaci
poškozených ve skutečnosti však dojít nemusí (Soukopová, 2005).
59 Zahrnutí hlediska času znamená, že jsou využity diskontované náklady a přínosy.
107
Příklad 3.11: CBA
Provádění CBA analýzy je dnes už standardní součástí většiny projektů – podstatné ovšem je,
že i matematicko-statistická metoda může být ovlivněna přáním zpracovatele. Vyhledejte
libovolnou CBA analýzu projektu a pokuste se kriticky zhodnotit váhu všech uvedených
benefitů projektu
Analýza efektivnosti nákladů
Analýza efektivnosti nákladů (Cost-Effectiveness Analysis – CEA) je variantou CBA, která
vznikla pro případky, pokud je ocenění přínosů (užitků) projektů v peněžních jednotkách
komplikované (Levin a McEwan 2000). Při tomto typu analýzy se efektivnost nevyjadřuje
prostřednictvím peněžních jednotek, ale výstupy se měří prostřednictvím vhodných
naturálních nebo fyzikálních jednotek (např. počtu nově vytvořených pracovních míst, počtu
ošetřených pacientů, indikátoru biodiversity, hodinách volného času apod.).
Kritériem výběru u CEA je podíl C/E, (nejnižší náklady C na jednotku výstupu E):
min
10
→= ∑∑ ==
n
t
t
n
t
t EC
E
C (3.5)
nebo dynamická verze C/E
min
)1( 10
→
+
= ∑∑ ==
n
t
i
n
t
t
t
E
r
C
E
C (3.6)
kde Ct je náklad v období t,
r je diskontní sazba,
t je dané časové období,
n je konečný časový horizont, kdy politika završí svou ekonomickou životnost,
E je suma efektů plynoucí z dané veřejné politiky po celé období.
Využití C/E vypadá velmi jednoduše, ale výběr ukazatele výstupu je spojený s celou řadou
problémů. Nejvýraznější z nich jsou případy, kdy existuje více druhů užitků nebo není možné
jednotlivé užitky navzájem porovnat.
Metody CEA se využívá zejména v případě, když se mezi sebou porovnávají varianty, které
mají výstupy sice jiné kvantity, ale stejné povahy a navíc tyto výstupy pokládáme za žádoucí
(tj. nesrovnáváme je s nulovou variantou). Lze se tím vyhnout obtížným technickým
problémům spojeným s oceňováním některých výstupů. Typickými oblastmi, v nichž se tato
metoda používá, jsou národní obrana, vnitřní bezpečnost, zdravotnictví atd.
Analýza efektivnosti nákladů má řadu nedostatků, ale je poměrně jednoduchým nástrojem pro
hodnocení veřejných politik, který má navíc tu výhodu, že poskytuje prosté pořadí od nejlepší
varianty k nejhorší.
Multikriteriální analýza
Předchozí metoda nákladů a přínosů a efektivnosti nákladů patřily mezi jednokriteriální
metody, při většině reálných rozhodovacích situací se však rozhodujeme podle více kritérií.
Zahrnutí této skutečnosti znamená větší přiblížení se realitě, zároveň to však přináší určitou
108
komplikaci pro zahrnutí všech informací a nalezení kompromisního rozhodnutí, které by
odráželo vliv všech rozhodovacích kritérií (Soukopová 2005). Vícekriteriální analýza (MultiCriteria
Analysis – MCA) vyžívá velké spektrum metod, jejichž společným rysem je to, že
posuzují rozhodovací varianty (v našem případě varianty veřejných politik) ne pouze podle
jednoho, ale podle několika zpravidla navzájem konfliktních kritérií.
Základní výhodou vícekriteriálních metod je skutečnost, že nenutí redukovat neekonomická
kritéria na kritéria ekonomická za cenu choulostivých a někdy sporných operací.
Vícekriteriální rozhodovací problémy jsou popsány množinou variant, množinou hodnotících
kritérií a řadou vazeb mezi kritérii a variantami, které umožní definovat hodnotící funkce
a metodou výběru což umožňuje formulovat vícekriteriální matematický model. Jeho součástí
musí být možnost vstupu dodatečné informace, kterou jsme zatím nedokázali explicitně
vyjádřit, a proto není zahrnuta v základním modelu. Touto dodatečnou informací často bývá
informace o subjektivních preferencích rozhodovatele (hodnotitele) na množině kritérií. To
znamená vyjádření představ rozhodovatele, čemu dává přednost. Zda určování preferencí
mezi variantami z hlediska jednotlivých kritérií či určování preferencí mezi kritérii a jejich
agregaci, podle toho vybírá metodu výběru.
Úlohy vícekriteriálního rozhodování jsou klasifikovány zpravidla podle charakteru množiny
rozhodovacích variant následovně:
1. vícekriteriální hodnocení variant, kdy je množina přípustných variant zadána ve
formě konečného seznamu,
2. vícekriteriální programování, kde je množina přípustných variant vymezena
souborem podmínek, které rozhodovací varianty musí splňovat, aby byly přípustné.
Formulace úlohy vícekriteriálního hodnocení variant je následující:
Nechť je dán seznam variant A = {a1, a2, ..., am} a seznam hodnotících kritérií K = {k1, k2, ... ,
kn}. Každá varianta ai, i = 1, 2, …, m je podle těchto kritérií popsána vektorem kriteriálních
hodnot (yi1, yi2, …, yik). Fiala, Jablonský a Maňas (1994) pak matematický model úlohy
vícekriteriálního hodnocení variant vyjadřují ve tvaru kriteriální matice:
Y = (yij) (3.7)
D = {ai1, ai2, ..., aim } je pak množina m vybraných variant, kde 1< i1<…< im, 1 < ij < n,
j = 1, … m .
Kriteriální matici můžeme rovněž zapsat jako:


















=
nknn
k
k
yyy
yyy
yyy
Y
...
.
.
.
.
.
.
.
.
.
...
21
22221
11211
(3.8)
Pro další výklad budeme předpokládat, že všechna kritéria jsou stanovena jako
maximalizační. Cílem metody MCA je najít variantu aopt resp. množinu variant, které by
podle všech kritérií dosáhly co nejlepšího ohodnocení (tedy nejvyšších hodnot kritérií),
109
přičemž jako nejlepší varianta aopt může být vyhodnocena pouze některá nedominovaná
varianta60.
Mezi nejjednodušší vícekriteriální metody hodnocení variant patří stupnice a škály. Ty je
možné pro hodnocení použít samostatně, nebo jako součást složitějších vícekriteriálních
metod, kde jsou často používány pro rozdělení důležitosti kritérií apod. Mezi nejznámější
stupnice patří:
● nominální (binární) stupnice61,
● ordinální stupnice62,
- klasifikační,
- bodovací.
- kardinální číselná stupnice
● intervalová,
● poměrová.
K výhodám metod využívající stupnice a škály patří poměrně relativní jednoduchost při
posuzování výběru alternativ. K nevýhodám patří, že tyto postupy nerozlišuje mezi důležitostí
jednotlivých kritérií. Uvedený nedostatek je pak možné řešit vyjádřením preferencí mezi
kritérii, tedy použitím vah. Váhy nám podávají informaci o relativní důležitosti jednotlivých
kritérií, přičemž platí, že čím je kritérium významnější (resp. důležitější), tím je i jeho váha
větší.
Standardně se vícekriteriální metody hodnocení, které vyžadují k vícekriteriálnímu
vyhodnocení variant znalost vah kritérií, dělí na:
● metody založené na dílčím hodnocení variant a
● metody založené na párovém srovnávání variant (Soukopová, 2005).
Mezi nejčastěji používané metody založené na dílčím hodnocení variant patří vážená
bodovací metoda, která hodnotí důsledky různých variant vzhledem ke kvalitativním
kritériím. Při vážené bodovací metodě (Weighted Point Method) hodnotitel přiřadí
jednotlivému variantě určitý počet bodů ze zvolené stupnice (viz výše) vzhledem k daným
kritériím, přičemž čím lépe je daná varianta hodnocena, tím vyšší je jeho bodové ohodnocení
vzhledem k tomuto kritériu, máme tak … .
nebo
∑=
=
k
j
ijji yvh
1
, (3.6)
kde hi je ohodnocení i-té varianty, i = 1, 2, …, m ,
yij jsou hodnoty kriteriální matice Y,
vj je normovaná váha j-tého kritéria, j = 1,2, …, n.
60 Nedominovanou variantou rozumíme takovou, ke které neexistuje v množině variant jiná varianta, lépe
hodnocená alespoň podle jednoho kritéria a ne hůře podle ostatních kritérií. V opačném případě se varianta
nazývá dominovaná a říkáme, že ji „lepší“ varianta z uvedené definice dominuje.
61 Nominální stupnice je založena na operaci shody či neshody (rozdílu), která je vymezena binární logickou
hodnotou 1 (shoda), resp. 0 (neshoda). Hodnocené varianty jsou z hlediska hodnoceného kritéria
indiferentní.
62 Ordinální stupnice uspořádává kritéria od nejvíce důležitého po nejméně důležité.
110
Varianty ai jsou pak seřazeny tak, že čím je větší hodnota hi, tím více je i-tá varianta
preferována. Počet stupňů bodové stupnice závisí na rozlišovací schopnosti hodnotitele, která
nemusí být pro všechna kritéria stejná. Maximální (resp. minimální) počet bodů přiřazený
nejlepší (resp. nejhorší) hodnotě kritéria však musí být pro všechna kritéria stejný. Bodovací
metoda patří mezi nejjednodušší metody vícekriteriálního hodnocení a je vhodná pro
hodnocení téměř všech veřejných politik. Zvláště je vhodná pro hodnocení na základě
kvalitativních kritérií a na rozdíl od metod používající stupnice a škály již rozlišuje mezi
důležitostí kritérií. Díky své jednoduchosti je ve velké míře používána ve veřejném sektoru.
V ČR je často využívána pro hodnocení nabídek veřejných zakázek.
Další metodou, kterou lze použít pro hodnocení variant vzhledem ke kvantitativním kritériím
je metoda funkce užitku, které hodnotí jednotlivé varianty pomocí dílčích funkcí užitku u63.
To, že určitá varianta ai dosáhla podle kritéria kj určité hodnoty yij = fj(ai), přináší určitý užitek,
který měříme pomocí funkční hodnoty dílčí funkce užitku uij. Funkční hodnoty leží
v intervalu <0,1>, přičemž čím je varianta vhodnější podle daného kritéria, tím vyšší je
hodnota dílčí funkce užitku.
Vícekriteriální funkce užitku agreguje dílčí funkce užitku do jediné funkce, která popisuje
užitek z vybrané varianty z hlediska všech kritérií společně. V praxi se často používá aditivní
funkce užitku, která má tvar
∑=
=
k
j
ijji uvau
1
,)( i=1, 2, ..., n . (3.7)
kde u(ai) je agregovaný užitek i-té varianty,
uij jsou dílčí funkce užitku jednotlivých kritérií.
Vzhledem k tomu, že váhy jsou normované, leží funkční hodnoty vícekriteriální funkce užitku
rovněž v intervalu <0,1>. Omezující podmínkou použití aditivního tvaru funkce užitku je
vzájemná preferenční nezávislost kritérií.
Pro nalezení kompromisní varianty se řeší optimalizační úloha
u(ai)  max,
při omezení .
Po stanovení vícekriteriálních funkcí užitku pro všechny varianty můžeme vybrat variantu
s největším agregovaným užitkem, popř. můžeme uspořádat varianty podle nerostoucích
hodnot jejich užitku.
Konstrukce funkce užitku není jednoduchou záležitostí a výpočty jsou obtížně zvládnutelné.
Z tohoto pohledu může být tato metoda pro hodnocení veřejných politik méně vhodná.
Mezi další možné vícekriteriální metody hodnocení veřejných projektů založené na dílčím
hodnocení variant patří metoda váženého součtu, která je však vhodná pouze pro hodnocení
na základě kvantitativních kritérií, což je v případě veřejných politik málo častý případ
a metoda TOPSIS z pracující na principu minimalizace vzdálenosti od ideální varianty aI.
Metoda TOPSIS posuzuje varianty z hlediska jejich vzdálenosti od ideální a bazální varianty.
63 Tato funkce vyjadřuje, jak hodnotící subjekt oceňuje stejné přírůstky (u kritérií výnosového typu) nebo
poklesy (u kritérií nákladového typu) hodnot kritéria v různých částech intervalu mezi jeho extrémními
hodnotami. Pro kritéria výnosového (nákladového) typu je užitková funkce rostoucí (klesající) a může být
konkávní, konvexní nebo lineární.
111
Mezi další možné vícekriteriální metody hodnocení veřejných projektů patří metody založené
na párovém srovnání variant. Společným rysem této skupiny metod vícekriteriálního
hodnocení je to, že základní informace pro stanovení preferenčního uspořádání variant tvoří
výsledky párového srovnávání těchto variant vzhledem k jednotlivým kritériím hodnocení.
Vzhledem ke své povaze je tato skupina metod, ke kterým patří Lexikografická metoda,
metoda AHP a metody založené na prazích citlivosti, vhodná pro hodnocení variant při
souboru kvalitativních kritérií, resp. v situacích se smíšeným souborem kritérií, kde
kvalitativní kritéria převažují. Hlavní rozdíl těchto metod je v tom, že nezískáme číselné
celkové ohodnocení jednotlivých variant (veřejných projektů), ale výsledkem je pouze
rozklad souboru hodnocených variant na několik indiferenčních tříd a preferenčního
uspořádání těchto tříd, přičemž varianty obsažené v každé indiferenční třídě lze považovat za
varianty rovnocenné z hlediska celého souboru kritérií. Mezi metody této skupiny patří
Lexikografická metoda, metoda AHP a metody založené na prazích citlivosti (ELECTREE,
PROMETHEE , GAIA, aj.).
Multi-cílová analýza
Multi-cílová analýza je všeobecná forma hodnocení, které může být použito i tam, kde
analýza nákladů a přínosů nebo analýza efektivnosti nákladů nepřicházejí do úvahy. Multicílová
analýza je zvlášť vhodná, porovnávají-li se dvě či více variant podle toho, jak dobře se
přibližují k několika rozdílným cílům – např. relativní rozsah zvýšení účinnosti, relativní
stupeň redukce nerovnosti v distribuci příjmů, a jejich srovnání v termínech politické
proveditelnosti. Pokud existuje určitý počet cílů a rozsah, v němž alternativní
politiky/programy/projekty naplňují některé z těchto cílů a nemohou být měřeny v peněžních
jednotkách či neexistují jiné jednotky souměřitelnosti, tedy CBA ani CEA nejsou
proveditelné, pak je vhodné využít multi-cílovou analýzu.
Multi-cílová analýza se provádí jednoduše sepsáním všech alternativ daného programu. Tyto
alternativy jsou pak porovnány z pohledu každého z cílů a to peněžně, pokud je to možné.
Pokud to možné není, pak jsou alternativy porovnávány kvantitativně. Pokud však ani to není
možné, jsou porovnávány kvalitativně.
Tento postup se zdá jednoduchý, ale má v sobě řadu omezení a rizik. Hlavním omezením
multi-cílové analýzy pro účely rozhodování je to, že pokud jedna z uvažovaných alternativ
nedominuje ostatní z pohledu každého cíle (což je málo pravděpodobné), je obtížné stanovit
pořadí od nejlepší alternativy k nejhorší a vyslovit závěr o tom, která alternativa je nejlepší,
viz následující příklad. Za takových okolností není možné získat prosté pořadí variant.
Nicméně multi-cílová analýza je velmi užitečnou metodou hodnocení veřejných politik. Její
výsledky mohou být využity při formulování změny politiky či jinak.
Hodnocení dopadů – RIA
Hodnocení dopadů regulace (angl. Regulatory Impact Assessment - RIA) zahrnuje soustavu
analytických metod směřujících k systematickému hodnocení očekávaných dopadů
navrhovaných politik a právních předpisů, kterými jsou implementovány.
Nejčastěji se setkáváme s následující definicí: „RIA zahrnuje soustavu analytických metod
směřujících k systematickému hodnocení negativních a pozitivních dopadů navrhovaných či
existujících předpisů“ (Potůček 2008, s. 28). Tato metoda je uplatňována v oblasti
112
hospodářské, sociální a environmentální, ale mohou být na jejím základě hodnoceny rovněž
dopady na různé ekonomické a sociální skupiny (Pomahač a Vidláková 2002).
Program (metoda) RIA tak, jak funguje dnes, byla založena v USA prezidentem Reaganem
před 20 lety. V té době byl program ve Washingtonu považován za revoluční, protože posunul
moc ve formě regulatorních předpisů od regulačních úřadů, kongresových výborů,
a zájmových skupin více k prezidentovi. Metody RIA bylo dosaženo vydáním nařízení 12291.
Toto nařízení ukládalo regulačním úřadům povinnost vydávat takové regulace, jejichž přínosy
by převážily náklady. Později tato metoda byla kritizována, jelikož byla příliš utajovaná
a uzavřená jiným pozorovatelům. Prezident Clinton ji proto racionalizoval a zvýšil
její transparentnost (Wiener, 2006).
Podle Ochrany, Pavla a Vítka (2010) je hodnocení dopadů regulace de facto formalizovaným
postupem pro celospolečenskou analýzu užitků a nákladů (jedna z metod používaná v rámci
RIA), kterou jednotlivé vlády provádí ve stanovených případech regulací. Metoda RIA však
nemá jednotnou formu, ale je realizována v mnoha formách, které odrážejí různé politické
agendy vlády. Některé země posuzují dopady podnikání, jiné administrativní a kancelářské
zátěže, jiné země používají plně rozvinutou analýzu přínosů-analýzu nákladů (OECD 1997,
s. 13).
Metoda RIA tedy přináší dvě hlavní výhody. Za prvé: identifikuje a kvantifikuje pozitivní
a negativní následky a vedlejší efekty zkoumané regulace. Za druhé: za předpokladu, že jsou
jasně definovány cíle, ke kterým má regulace směřovat, vyhodnocuje nejlepší způsob jejího
provedení (Ochrana, Pavel, Vítek 2010, s. 43). Podle OECD je RIA de facto doplňkem pro
dobré rozhodování, tudíž je možné RIA chápat jako jednu z metod, která vede k dosažení
regulačního rozhodnutí. Konečné rozhodnutí o přijaté regulaci může být provedeno na
základě následujících 5 metod (OECD, 1997):
1. Expert - rozhodnutí je dosaženo na základě důvěryhodného odborníka, buď regulátora,
nebo externího znalce, který k rozhodnutí využívá odborného úsudku k tomu, co by
mělo být provedeno.
2. Konsensus - rozhodnutí je dosaženo skupinou zainteresovaných stran, které dosáhnou
společného postoje, který zastávají jejich zájmy.
3. Politický princip - rozhodnutí je dosaženo politickou reprezentací.
4. Benchmarking - rozhodnutí je založeno na spoléhání na vnější model a učení se od
druhých.
5. Empirický princip - rozhodnutí je založeno na informacích a analýze, která definuje
parametry akce podle stanovených kritérií.
Každé regulační rozhodnutí pramení z kombinace těchto metod rozhodnutí. Rozhodnutí
o výběru nejlepší regulace se liší v rámci regulatorních systémů zejména národní kulturou,
politickými tradicemi, správním stylem a podobně (OECD, 1997).
Hodnocení dopadů metody RIA lze hodnotit ze dvou respektive ze tří úhlů pohledu. Prvním je
hodnocení navrhované regulace tzv. hodnocení ex-ante a druhým je hodnocení již platné
respektive zavedené regulace tzv. hodnocení ex-post. Boardman (2014) však uvádí, že některé
CBA provádí navíc hodnocení in medias res neboli v průběhu.
RIA je trvalou součástí legislativního procesu v ČR od listopadu 2007, kdy usnesením vlády
č. 816 ze dne 18. července 2007 k návrhu změn Legislativních pravidel vlády a Jednacího
113
řádu vlády a usnesením vlády č. 877 ze dne 13. srpna 2007 o Obecných zásadách pro
hodnocení dopadů regulace byly vládou schváleny nové zásady hodnocení dopadů regulace
a přijata nová legislativní pravidla, která začleňují hodnocení dopadu regulace do všech
materiálů legislativní povahy.
V rámci realizace metody RIA existuje několik metod, které jsou následně využívány
k výběru nejvhodnější varianty. Nejvíce uplatnitelnou či nejvíce používanou metodou, je
metoda analýzy nákladů a přínosů (CBA). Dalšími, méně využívanými metodami jsou
analýza efektivnosti nákladů (CEA), analýza užitečnosti nákladů (CUA), analýza citlivosti,
a analýza rizika. Výše uvedené metody hodnocení dopady veřejné politiky pouze na základě
jednoho kritéria. V případě nutnosti posouzení na základě více kritérií a nutnosti vyjádřit
dopady variant kvantitativně i kvalitativně je použita multikriteriální analýza (MV, 2007).
Informace získané a zpracované v procesu RIA slouží jako zdůvodnění konečné podoby
návrhu politik a jako informační podklad pro politické rozhodnutí o přijetí či nepřijetí návrhu
právního předpisu. Při zpracování RIA se postupuje podle vládou schválených Obecných
zásad pro hodnocení dopadů regulace (MV, 2007). V České republice je RIA uplatňována
u všech obecně závazných právních předpisů připravovaných ministerstvy a ostatními
ústředními správními úřady podle Legislativních pravidel vlády, a to včetně implementace
práva EU.
Možnosti metod pro hodnocení tržních selhání
V kapitole 1. 2. 2. jsme se zabývali regulačním působením tří regulátorů – trhu, státu
a občanského sektoru ve vzájemných vztazích. Rozebrali jsme zde dvě situace, které mohou
vést k selhání trhu jako regulátoru:
• tam, kde nejsou splněny předpoklady ekonomické efektivnosti podle Pareta,
• při uplatnění jiných kritérií než je kritérium ekonomické efektivnosti.
Mezi nejčastěji zmiňované situace selhání regulační úlohy trhu patří:
● monopolní síla plynoucí ze suboptimální tržní struktury,
● externality,
● nedokonalé (asymetrické) informace,
● veřejné statky.
Je zřejmé, že stát by měl v první řadě financovat (a hodnotit) oblasti, kde dochází k největším
tržním selháním, tedy ty, které trh sám nefinancuje dostatečně, buď z důvodu chybějících
institucí (trhů) nebo proto, že v nich dochází k výrazným externalitám (pozitivním efektům
pro celou společnost a ne jen pro samotné investory). Právě z těchto důvodů by v oblastech,
kde selhává trh, měla být implementována veřejná politika.
I proto je klíčové definovat, k jak silnému tržnímu selhání dochází a zda je nutné do dané
oblasti alokovat veřejné prostředky.
Je zřejmé, že i tržní selhání je možné hodnotit pomocí výše uvedených kvalitativních
i kvantitativních metod, kdy je nutné posoudit důvod pro tržní selhání a na jeho základě pak
vybrat metodu hodnocení.
114
Kontrolní otázky:
Jaký je rozdíl mezi hodnocením procesu implementace a evaluací politky?
V jakých jednotkách je možné posuzovat přínosy při použití jednokriteriálních metod?
Proč je ekonomická evaluace důležitá pro hodnocení politik?
Ovlivní podle vás normativní východisko hodnotitele provedené hodnocení politiky?
Doporučená literatura:
Fiala, P., J. Jablonský, M. Maňas. 1994. Vícekriteriální rozhodování. Praha: VŠE.
Nekola, M. 2007. „Monitoring a evaluace realizovaných politik” Pp. 337-382 in A. Veselý, M.
Nekola (eds). Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. Praha: Sociologické
nakladatelství SLON.
Nekola, M. 2007. Rozdílné přístupy k hodnocení veřejných programů - ekonomické evaluace
a její alternativy. Sborník z konference "Teoretické aspekty veřejných financí 2007.
Ochrana, F. 2001. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. 1. vyd. Praha: Management Press.
Stefes, Ch. 2007. Comparative public policy. [online] [cit. 2014-03-31]. Dostupné z
<http://thunder1.cudenver.edu/newdirections/CPP.pdf>.
Trochim, W. M. 2006. Research methods: The knowledge base. [online] [cit. 2014-03-31]
Dostupné z: <http://www.socialresearchmethods.net>.
115
4. JAK POZNÁVAT VEŘEJNOU POLITIKU
Martin Nekola, Vilém Novotný a Martin Potůček
„Myšlení je úsilí o řád a zároveň o obsažnost. Přestanete-li myslet příliš brzy, nepoznáte vše,
co byste měl znát. Budete-li však hloubat donekonečna, povede to k bezbřehosti.“
Ch. Wright Mills (1968, s. 189)
Aristotelův doplněk: Hledat vždy jenom tolik přesnosti, kolik povaha věci připouští.
Úvod
Cílem této kapitoly je charakterizovat využitelné zdroje, doporučené principy a kroky procesu
poznávání veřejné politiky. Oproti ostatní kapitolám v učebnici, tato nabízí hlubší vhled jak
do teorie veřejné politiky (kde navazuje na podkapitolu 3.1), tak do její metodologie. Právě
propojení vhodné teorie a výzkumných metod umožňuje poznávat veřejnou politiku
a především vede k pochopení vztahů mezi procesy i obsahy veřejných politik. Zároveň by
však toto poznání mělo vést výzkumníky k praktickému uplatnění získaných poznatků, ať již
ve formě analýzy, tvorby nebo evaluace veřejných politik.
Významný představitel kritického proudu americké sociologie Ch. W. Mills nabídl
začínajícím sociologům ve své přednášce „Umění intelektuální práce“ svoji představu o tom,
jak se stát imaginativním výzkumníkem (Mills 1968, s. 165-191). Z jeho obsaženého textu
vyjímám několik nejdůležitějších pouček:
• Vést v patrnosti hodnotová východiska vlastní výzkumné práce.
• Nepoznávat již dříve poznané. Řešení poznávacího problému zahájit důkladnou rešerší již
dosažených výsledků.
• Vést si vlastní archiv poznatků, postřehů, nápadů.
• Myslet v souvislostech, usilovat o ucelený a koherentní výklad zkoumaného problému.
• Srovnávat, typologizovat, třídit podle různých kritérií a v jejich kombinacích, hledat
extrémy a polární protiklady.
• Hledat plausibilní teorie (výklady, konceptuální schémata) poznávacích problémů
a navazovat na ně (kultivovat hypotézy). Shromážděné výklady přijímat, odmítat nebo
upravovat a rozvíjet.
• Inspirovat se vším, co život přináší: četbou novin, časopisů i krásné literatury, filmy,
divadelními hrami, rozhovory s přáteli a kolegy. Neodmítat jako pramen nic: užitečná je
například analýza korespondence, soudních případů, afér - tak, jak se zrcadlily v médiích.
• Nikdy neoddělovat poznávání od života, vycházet v poznávání i ze svých vlastních
životních zkušeností.
• Hledat vždy co nejjednodušší a nejsrozumitelnější vyjádření.
Na rozdíl od Millse, jehož krátkou akademickou kariéru ukončila předčasná smrt v roce 1962,
dnes navíc můžeme využívat také všech možností internetu.
116
Jednotlivé kroky postupu řešení poznávací úlohy
• Správné položení otázky, to je identifikace příslušného veřejně politického problému.
• Vyjádření celostních souvislostí veřejně politického problému (například v podobě
konceptuálního rámce/rámců).
• Hledání a výběr teorií schopných vysvětlit identifikovaný veřejně politický problém.
• Soustředění dat a poznatků o identifikovaném problému s uplatněním příslušných metod.
• Vyloučení nadbytečných a zařazení scházejících prvků a vztahů.
• Odpověď na výzkumnou otázku.
• Stanovení otevřených problémů, dosud nevyřešených problémů.
Následující podkapitoly nabídnou čtenáři inspiraci a výchozí body pro systematické a
rigorózní poznávání veřejných politik.
4. 1. Multiparadigmatičnost sociálních věd ....................................................................... …116
4. 2. Výkladová schémata (konceptuální rámce) ................................................................... 119
4. 3. Druhá generace teorií procesu tvorby veřejných politik ................................................ 121
4. 4. Metody výzkumu veřejné politiky ................................................................................. 146
4. 4. 1 Multidisciplinarita výzkumu veřejné politiky ......................................................... 146
4. 4. 2 Pozitivisticko-kvantitativní rámec........................................................................... 148
4. 4. 3 Interpretativně-kvalitativní rámec ........................................................................... 152
4. 1. Multiparadigmatičnost sociálních věd
Cílem této podkapitoly je upozornit na omezení, daná poznávacími stereotypy jednotlivých
vědních disciplín a subdisciplín nebo hodnotovými kontexty poznávání a na obtíže, které
z toho vyplývají při vymezování veřejně politického problému a způsobu jeho řešení.
Klíčová slova:
SOCIÁLNÍ VĚDY, TEORIE, ZKUŠENOST, ÚSKALÍ VÝZKUMU
„Máme-li ve světě jednat, místo abychom jej pouze zkoumali, musíme jej brát takový, jaký je,
s celou jeho komplexností a musíme se zabývat všemi důležitými relevantními faktory,
podmínkami a vlivy. V takovém případě jsou obsažnější paradigmata účinnější než
paradigmata velmi úsporná, ale vysoce koncentrovaná.“
Amitai Etzioni (1995, s. 105)
Před každým studentem, píšícím odbornou práci v oboru veřejné politiky, vyvstává otázka:
Jak na to?
Mnozí politici nemají o oboru veřejné politiky ani páru, a přesto se dokáží ve veřejné politice
jako praktické aktivitě docela slušně orientovat. Co jim pomáhá? Například zkušenost, že
trvat na tom, co už je vžito, zabírá méně úsilí a energie než usilovat o změnu. Nebo že klíčem
117
k získání podpory pro nějaký politický záměr může být ideová spřízněnost, výhled osobního
nebo institucionálního profitu nebo prostě jen nechuť aktérů riskovat. Nebo že čím více aktérů
dostane slovo, tím obtížnější bude hledání kompromisu…
Mnohé z těchto praktických zkušeností se promítá i do veřejně politických teorií. Ostatně
teorie představují zobecněnou minulou zkušenost. Platí ale vždy a za všech okolností? Jak
přistupovat k jejich výběru? A jak se vyrovnat s hodnotami, které do veřejně politického
zkoumání vstupují, ovlivňují jeho postup a výstupy?
Tabulka 4.1: Úskalí vědeckého poznávání veřejných politik
Úskalí Příklad
Nejasná determinace jevů Mohly za vypuknutí globální finanční krize
soukromé finanční ústavy nebo jejich
nedostatečná regulace státy?
Vnořenost příslušné veřejné politiky do
dalších sociálních procesů, včetně uplatňování
jiných veřejných politik
Negativní dopad rozhodnutí o zvýšení daně
z přidané hodnoty na rozpočty resortů
poskytujících veřejné služby.
Dynamika změn vs. poznávací stereotypy Zanedbávání role médií ve studiu veřejných
politik.
Dlouhodobost, obtížná předvídatelnost a
nejednoznačnost efektů veřejných politik
Jak dohlédnout na důsledky aktuální
reformy důchodového systému ve výhledu
budoucích desetiletí?
Deficity (bílá místa) poznání limitující
pochopení souvislostí
Problémem je, že často vůbec netušíme, že
existují.
Hodnotové a zájmové zkreslení poznávacího,
rozhodovacího a implementačního procesu
Strategie konkurenceschopnosti pojímaná
jako klíčová strategická orientace pro celou
zemi.
Zobecnění založená na parciálních teoriích Aplikace teorie racionální volby na výklad
sociálního chování aktérů.
Sázka na jedinou metodu „Kde nejsou k dispozici indikátory, tam
nemůžeme o problému nic říci.“
Časová a zdrojová náročnost samotného
procesu poznání
Politici vyžadují návod k jednání okamžitě
a lacino, výzkumníci nárokují dostatek času
a zdrojů, aby se mohli za své výsledky
zaručit.
Zdroj: Autoři (Potůček).
Dalším úskalím může být nekritické převzetí stereotypního výkladu determinace studovaného
jevu.
Příklad 4.1: Příklad chybného úsudku a veřejně politický výklad faktorů působících na
zdraví populace
Chybný úsudek:
Čím více peněz bude mít zdravotnictví k dispozici, tím lepší bude zdravotní stav populace.
Veřejně politický výklad:
Zdraví populace závisí:
• na genetických faktorech (2-4 % vlivu);
• na kvalitě životního prostředí (do 10 %);
• na struktuře a kvalitě zdravotní péče (do 30 %);
118
• na životním stylu: na pohybovém režimu, na stravovacích návycích a kvalitě potravin, na
rozšířenosti toxikománie, kouření, alkoholismu, na míře rizikového chování (zbytek do
100 %).
(Pozn.: Procentní odhady jsou expertním soudem, který není odbornou komunitou obecně
přijímán.)
Veřejně politický závěr:
Zvyšování rozpočtu zdravotnictví není samo o sobě zárukou zlepšování zdraví populace.
Důležité je vhodné rozdělení těchto prostředků na podporu zdravého životního stylu, včasnou
diagnostiku (například vhodnými skríninkovým programy), následné léčení a rehabilitaci.
Tam, kde zdravotnictví zasahuje až v okamžiku, kdy nemoc vypukne, naopak dochází
k neefektivnímu a neúčelnému plýtvání finančních zdrojů. Zlepšování zdraví populace
nemůže být jen záležitostí resortu zdravotnictví a vyžaduje uplatnění průřezových,
celospolečenských programů podpory zdraví.
Kontrolní otázky:
Uveďte příklad průmětu zobecněné praktické zkušenosti do veřejně politické teorie.
Jaká jsou hlavní úskalí vědeckého poznávání veřejných politik?
Uveďte příklad chybného úsudku ve veřejné politice.
Doporučená literatura:
Drulák, P. a kol. 2008. Jak zkoumat politiku. Praha: Portál.
Ochrana, F. 2013. Metodologie sociálních věd. Praha: Karolinum.
Veselý, A. 2011. „Veřejněpolitický a „klasický“ sociálně-vědní výzkum: podobnosti
a odlišnosti.“ Pp. 12-64 in M. Nekola, H. Geissler, M. Mouralová. Současné metodologické
otázky veřejné politiky. Praha: Karolinum.
119
4. 2. Výkladová schémata (konceptuální rámce)
Cílem této subkapitoly je charakterizovat pojetí výkladových schémat (konceptuálních rámců)
jakožto vodítek podporujících poznávání samotné a zároveň usnadňujících organizaci
poznávacího procesu.
Klíčová slova:
POJMOVÝ APARÁT, TEORIE, VÝKLADOVÉ SCHÉMA, KONCEPTUÁLNÍ RÁMEC
Veřejná politika nabízí mnoho teorií, které se snaží vystihnout různé stránky společenského
pohybu v relevantním kontextu. Neexistuje jedna všezahrnující a vševysvětlující teorie.
Jednotlivé teorie se v lepším případě doplňují, v horším si mohou i protiřečit. Je věcí badatele,
jeho zkušenosti a míry jeho porozumění zkoumaným procesům, jakou teorii nebo jakou jejich
kombinaci zvolí pro řešení dané poznávací úlohy. Jednou z pomůcek usnadňujících tento
výběr je návrh konceptuálního rámce (konceptuálních rámců) na obecnější úrovni (viz dále).
Konceptuální rámce představují jeden z důležitých způsobů, jak v poznání respektovat
celostní souvislosti.
Veselý (2011, s. 47) považuje v kontextu veřejné politiky za velmi přínosné rozlišení
Ostromové: „mezi třemi vrstvami hierarchicky uspořádaných teoretických úrovní, které
sahají od těch nejobecnějších po ty nejkonkrétnější: rámce (frameworks), teorie (theories)
a modely (models)“.
Tondl (2005, s. 278) vymezuje konceptuální rámec takto: „Konceptuálním rámcem (…)
rozumíme soustavu pojmů, a to obvykle uspořádanou soustavu dostatečně spolehlivě
interpretovatelných a vzájemně spjatých pojmových prostředků, které umožňují srozumitelné
a dostatečně přesné vyjádření zjištěných nebo možných stavů nebo situací v rámci dané
tématické nebo problémové oblasti, vysvětlení těchto stavů, jejich možné predikce, respektive
vyjádření postupů, metod nebo možností jejich praktického vytváření a uplatnění.“
Ostromová v této souvislosti hovoří o „…sérii usazených kognitivních map výkladového
prostoru, které mají sociální vědci k dispozici ve snaze porozumět a vysvětlit bohatství vzorců
lidského chování. (…) Naším úkolem bylo pomoci integrovat práci politologů, ekonomů,
antropologů, právníků, sociologů, psychologů i ostatních, kteří se zajímají o to, jak instituce
ovlivňují stimulaci jednotlivců a jejich výsledné chování.“ (2005, s. 8-9) A právě ony
„usazené kognitivní mapy“ nazývá Ostromová konceptuálními rámci: „Vývoj a užití
obecného rámce umožňuje identifikovat prvky (a relace mezi těmito prvky), které je
v institucionální analýze nutno brát do úvahy. Tyto rámce organizují diagnózu i preskripci.
Nabízejí nejobecnější množinu proměnných, které mají být užity k analýze všech typů
nastavení, relevantních pro daný rámec. Rámce nabízejí metateoretický jazyk, nezbytný pro
rozpravu o teoriích a umožňující jejich srovnávání. Pokoušejí se identifikovat univerzální
prvky, zahrnuté v každé relevantní teorii. Mnohé rozdíly v běžně pozorované realitě mohou
být výsledkem způsobu, kterým se tyto proměnné kombinují navzájem nebo jak spolu
interagují. Prvky zahrnuté do rámce pomáhají analytikovi formulovat otázky, na které je třeba
v průběhu analýzy hledat odpovědi.“ (ibid., s. 28)
120
Příklad 4.2: Příklady konceptuálních rámců
Příkladem konceptuálního rámce uplatňovaného ve veřejně politickém výzkumu je samotnou
Ostromovou navržený rámec institucionální analýzy a vývoje (IADF – Institutional Analysis
and Development Framework). Příkladem konkrétního konceptuálního rámce uplatněného
v České republice je pojetí lidského potenciálu ve společenském reprodukčním procesu. Viz
kapitola 1., Příklad 1.1. „Kategorie lidského potenciálu a její význam pro normativní
definování funkcí veřejné správy“.
Povaha veřejné politiky ji přímo předurčuje k řešení poznávacích úloh, na nichž se podílí více
vědních oborů, a které jsou svým přesahem do praxe vedeny k nutnosti zabývat se nejen tím,
co je, ale i tím, co by být mohlo – tedy možnými budoucnostmi.
Konceptuální rámce plní nejen podpůrnou poznávací funkci, ale pomáhají i s organizací
poznání a v komunikaci při jeho praktickém uplatnění:
1. Poznávací funkce. Rámování výkladu skutečnosti na půdě a nástroji vědy pomocí
vymezování generalizací, pravidel, tematických oblastí. Důležitými charakteristikami této
funkce jsou
a. výběr relevantního;
b. porozumění a dohoda mezi zúčastněnými odborníky.
2. Organizující funkce. Nástroj organizace a dělby práce v interdisciplinárním vědeckém
týmu. Tato funkce může být uplatněna pouze za předpokladu, že byla aktualizována
poznávací funkce, což dává záruku porozumění uvnitř tohoto týmu.
3. Funkce vnější komunikace. Srozumitelná komunikace vědeckých poznatků pro jejich
uplatnění v praxi. Komunikace s uživateli mimo vědeckou komunitu v praktických
lidských aktivitách.
Je na místě zmínit i rizika spojená s uplatněním konceptuálních rámců, případně způsoby, jak
jim čelit:
- Existuje riziko přílišného zjednodušování. Potřeba generalizace může vést k vyloučení
relevantních entit či vztahů, což vede ke zkreslení či škodlivému zúžení poznávacího
záběru. Zde je nutno usilovat o co nejdůkladnější a otevřeně kriticky vedenou
poznatkovou přípravu příslušné výzkumné aktivity.
- Hrozí i riziko odlišného chápání pojmu různými, byť spolupracujícími, vědními
disciplínami. Častá nedorozumění se například vyskytují v užití pojmu potřeby
psychologií, ekonomií a sociologií. Zde bývá na místě trpělivá mezioborová diskuse,
která může vyústit do dohody o přijetí ad hoc pracovní definice příslušného pojmu či
pojmů.
- Je-li aktualizována funkce vnější komunikace, nebývá zaručena korespondence
běžného jazyka uživatele s pojmovým aparátem konceptuálního rámce vyvinutého
výzkumníky. Proto se ve veřejné politice vžívá praxe vtahovat uživatele už do
samotného návrhu a uplatnění příslušného konceptuálního rámce v samotném procesu
poznání, kde mají možnost se do tohoto procesu aktivně zapojit, nebo tomuto rámci
alespoň lépe porozumět.
121
Kontrolní otázky:
K čemu jsou a jak se uplatňují konceptuální rámce?
Charakterizujte vztah mezi konceptuálními rámci a teoriemi.
Uveďte příklad konceptuálního rámce, s nímž jste se při studiu setkal(a), a podobu jeho
uplatnění v procesu poznání.
Doporučená literatura:
Ostrom, E. 2005. Understanding Institutional Diversity. Princeton: Princeton University
Press.
Potůček, M. 2014. „Konceptuální rámce v teorii a praxi veřejné politiky.“ Teorie vědy
XXXVI (1): 9-22.
Tondl, L. 2005. „Sémiotické funkce konceptuálního rámce.“ Organon F 12 (3): 278.
4. 3. Druhá generace teorií procesu tvorby veřejných politik
Tato subkapitola navazuje na subkapitolu 3.1 zabývající se fázovým modelem veřejně
politického procesu. Jejím cílem je představit navazující současné teorie procesu tvorby
veřejných politik druhé a třetí generace vysvětlující veřejněpolitické procesy z různých optik
a ontologických i epistemologických východisek.
Klíčová slova:
PROCES TVORBY VEŘEJNÝCH POLITIK, TEORIE PROCESU TVORBY VEŘEJNÝCH
POLITIK, RÁMEC INSTITUCIONÁLNÍ ANALÝZY A ROZVOJE, TEORIE TŘÍ
PROUDŮ, TEORIE ADVOKAČNÍCH KOALIC, SROVNÁVÁNÍ TEORIÍ PROCESU
TVORBY VEŘEJNÝCH POLITIK
Výrazná kvalitativní změna v oblasti studia procesu tvorby veřejných politik nastala na
počátku 90. letech, kdy byl hegemonní paradigmatický program fázového modelu vystřídán
ambicióznějšími výzkumnými programy studia tohoto procesu.64
Tato pluralitní forma se stala
dominantní a na následujících stránkách si představíme přehled těchto přístupů druhé
generace studia procesu tvorby veřejných politik (viz Sabatier 1999a a 2007a). Nejprve se
podrobněji seznámíme se třemi důležitými přístupy, kterým se dostalo bližší pozornosti
i v ČR65
(IADF, MST a ACF) a následně přejdeme ke stručnější charakteristice ostatních.
64 Dobře to ilustruje porovnání obou vydání Theories of policy-making process (Sabatier 1999a a 2007a)
65 IADF – Winkler 2007; MST – Novotný 2012b; ACF – Winkler 2002; Veselý, Drhová a Nachtmanová 2005.
122
Howlett, Ramesh a Perl (2009, s. 2) tvrdí, že základními prvky procesu tvorby veřejných
politik jsou aktéři, instituce a ideje. My se domníváme, že každý teoretický přístup pracuje jak
se strukturálními prvky procesu, které jsou dané aktéry (prvek jednání), tak s institucemi
(formálními a neformálními, čímž jsou zahrnuty organizace, formální pravidla i ideje), (prvek
struktury), a dynamickými prvky, tj. vysvětlování změny či stability veřejných politik.
S ohledem na omezený prostor se zde zaměříme pouze na přiblížení hlavních strukturálních
prvků vybraných přístupů. V první řadě se budeme zabývat přístupy, které se liší
v předpokladech o individuální a kolektivní racionalitě (IADF a MST).
4.3.1 Rámec institucionální analýzy a rozvoje (Institutional Analysis and Development
Framework), (IADF)
Rámec institucionální analýzy a vývoje představuje nejrozvinutější a nejpropracovanější
přístup druhé generace. Vznikal jako výsledek dlouhodobé výzkumné práce v rámci
Workshop in Political Theory and Policy Analysis na universitě v Indianě od konce 70. let a je
charakteristický svým multidisciplinárním charakterem. Jeho určující zaměření představuje
zájem o to, jak instituce ovlivňují pobídky konfrontující jedince a jejich výsledné chování.
V tomto ohledu IADF využívá především koncepty, které jsou obsaženy v teoriích „nové
institucionální ekonomie“ (Douglass C. North, Olivier Williamson a další), (Ostrom 2007,
s. 21-22). Význam IADF podtrhuje i to, že jeho hlavní představitelka, Elinor Ostromová, byla
oceněna Nobelovou cenou za ekonomii v roce 2009 jako první představitelka studia veřejných
politik.
První pokus o formulaci přístupu IADF představuje text Larryho Kisera a Elinor Ostromové
z roku 1982 (Kiser a Ostrom 1982), v němž se společně snaží formulovat obecný rámec, který
by umožnil integrovat poznatky politické vědy, ekonomie, antropologie, geografie, práva,
sociální psychologie a dalších disciplín zajímajících se o to, jak instituce působí na pobídky
konfrontující jedince a jejich výsledné chování (Ostrom 2007, s. 21). V průběhu let byl
přístup rozvíjen a aplikován v mnoha oblastech empirického výzkumu (např. přehled Ostrom
2007, s. 52). Nejvýznamněji byl rozpracován v problematice správy společně sdílených
zdrojů (common pool resources), (zejména Ostrom 1990; Ostrom, Gardener a Walker 1994;
Poteete, Janssen a Ostrom 2010 a mnoho dalších). V teoretické rovině Ostromová vymezila
svůj přístup v kapitolách v Sabatierově kolektivní monografii (Ostrom 1999 a 2007)
a obsažné představení IADF je rovněž shrnuto v její monografii Understanding Institutional
Diversity (Ostrom 2005). V roce 2011 přichází Ostromová v rámci monografického čísla
Policy Studies Journal věnovaného IADF s důležitou revizí, kdy se snaží IADF integrovat do
rámce společensko-ekologického systému (social-ecological system (SES) framework),
(Ostrom 2011). Zde budeme tedy vycházet především z textů Elinor Ostromové (2007
a 2011), které představují nejaktuálnější verzi přístupu.
Tři kroky analýzy problému v IADF
Pro IADF je typický postup ve třech krocích analýzy problému. Prvním krokem je
identifikace konceptuální jednotky, resp. základní jednotky analýzy, situace jednání (dříve
arény jednání). IADF podotýká, že zde obvykle končí většina teoretických konceptualizací,
které se na základě proměnných, specifikujících danou situaci a motivační a kognitivní
strukturu aktéra, snaží předvídat pravděpodobné chování jedince v takovémto nastavení.
Analýza dále pokračuje k predikci pravděpodobného chování jedinců v takové struktuře.
IADF však postupuje ještě dál. Druhým krokem je podle ní prozkoumání faktorů, které působí
na strukturu situace jednání, resp. arény jednání. IADF identifikuje tři tyto faktory: používaná
pravidla, fyzický svět a atributy dané komunity. V tomto pohledu již základní jednotka
123
analýzy představuje závislou proměnnou, která je ovlivňována zmíněnými faktory. Třetí krok
se týká dynamiky změny, tj. zvažování metody pro vysvětlování komplexních struktur, které
následně a souběžně propojují jednotlivé úrovně situace jednání (konstitutivní, kolektivní
volby a operační úroveň). (srov. Ostrom 2007 a 2011)
Strukturální prvky
Podle IADF má každý institucionální rámec identifikovat hlavní typy strukturálních
proměnných, které se nachází v každém institucionálním uspořádání, ale jejichž hodnoty se
mohou měnit od jednoho typu institucionálního uspořádání k druhému. Podle Ostromové tak
IADF představuje mnohavrstevnou konceptuální mapu (viz schéma 4.1). Klíčovou součástí
výkladového rámce IADF je identifikace situace jednání (hlavní jednotka analýzy),
vyplývajících vzorců interakce a výsledků (veřejných politik) a evaluace těchto výsledků (viz
pravá část schématu), (Ostrom 2007, s. 26-27 a 2011, s. 9-10).
Schéma 4.1: Rámce institucionální analýzy a rozvoje (IADF)
Zdroj: Ostrom (2011, s. 10).
Nejprve je však potřebné identifikovat, na jaké úrovni se nachází sledovaný problém. Ten
může být na úrovni každodenního jednání, kde aktéři vstupují do vzájemných interakcí podle
pobídek, kterým čelí při vytváření výsledků a která ovlivňují okolní svět. Nebo se může
nacházet na úrovni veřejných politik (či kolektivní volby), kde musí rozhodovatelé opakovaně
činit veřejněpolitická rozhodnutí v rámci omezení daných souborem pravidel kolektivní
volby. Problém může být i na konstituční úrovni, kde jsou činěna rozhodnutí o tom, kdo je
oprávněn účastnit se procesu tvorby veřejných politik, a o pravidlech, která budou použita při
jejich tvorbě. Pokud máme identifikováno umístnění problému, tak můžeme přistoupit k první
fázi analýzy problému, tj. identifikovat konceptuální jednotku, resp. hlavní jednotku analýzy,
situaci jednání (dříve arénu jednání), která může být použita k popisu, analýze, predikci
a vysvětlování chování v rámci daného institucionálního uspořádání, tj. jednání a výsledky
(Ostrom 2007, s. 28).
Jednotka analýzy: situace jednání
Hlavní jednotku analýzy představuje pro IADF situace jednání.66
Podle Ostromové je situace
jednání sociálním prostorem, kde na sebe jednotlivci vzájemně působí, směňují zboží
66 Dříve ji představovala aréna jednání (do revize v roce 2011). Ostromová tuto změnu vysvětluje jak určitou
nadbytečností a nepřehledností, která byla dána kontextem 80. let, který si vyžadoval přesné vymezení aktérů,
124
a služby, řeší problémy, dominují jeden druhému, nebo proti sobě bojují apod. Situace jednání
je dána jak svými vlastními proměnnými, které převážně představují strukturální prvky, tak
počtem opakování dané situace. Struktura situace jednání je obecně popisována
prostřednictvím sedmi klastrů proměnných: 1) soubor účastníků; 2) specifické pozice, které
jsou zaplňovány účastníky; 3) soubor přípustných jednání (akcí) a jejich spojení s výsledky;
4) potenciální výsledky, které jsou spojené s individuálními následnostmi akcí; 5) úroveň
kontroly každého účastníka nad jeho volbami; 6) informace přístupné účastníkům o struktuře
akční situace; a 7) náklady a užitky, sloužící jako pobídky nebo zastrašující prostředky,
přiřazené akcím a výsledkům (Ostrom 2011, s. 11).
Schéma 4.2: Vnitřní struktura situace jednání
Zdroj: Ostrom (2011, s. 10).
Dalším strukturálním prvkem je počet opakování dané situace. Pro IADF je důležité znát, zda
se daná situace opakuje pouze jednou, či známým počtem opakování, nebo po dobu neurčitou.
To totiž ovlivňuje strategie jedinců (Ostrom 2007, s. 29).
Aktér – dynamický prvek situace jednání
Nicméně velká pozornost IADF je věnována operacionalizaci aktérů (považovanými za prvek
jednání) vlastními proměnnými. Podle IADF je potřebné brát oba soubory společně, jelikož
jsou důležité pro diagnozování, vysvětlení a předpovídání jednání a výsledků, tj. veřejné
politiky (Ostrom 2007, s. 28-29). Aktéři (individuální či kolektivní) jsou charakterizováni
tak potřebou zařadit základní jednotku analýzy do širšího rámce společensko-ekologického systému, kde by
podrobnější rozlišování bylo již nepřínosné. Podle Ostromové tato úprava nepředstavuje výrazný problém,
protože aktéři jsou zakomponováni do situace jednání (Ostrom 2011, s. 9-10).
125
čtyřmi klastry proměnných pro jejich analýzu. Jedná se o: 1) zdroje, které aktér přináší do
situace; 2) ohodnocení, které aktéři připisují stavům světa a jednáním; 3) způsob, kterým
aktéři získávají, zpracovávají, udržují a používají náhodně získané vědomosti a informace;
a 4) procesy, které aktéři používají pro selekci určitého způsobu jednání (Ostrom 2011, s. 11).
S aktéry úzce souvisí i model aktéra. Podle IADF pojem „jednání“ odkazuje na ta chování, ke
kterým jednající jedinci nebo skupina přikládá subjektivní a instrumentální význam. Analytik
musí učinit předpoklady o tom, jak a čeho si účastníci cení; jaké zdroje, informace
a přesvědčení mají; jaké jsou jejich schopnosti zpracovávat informace; a jaké používají interní
mechanismy pro rozhodování o svých strategiích, aby mohl odvodit závěry o jejich
pravděpodobném chování v dané situaci (a tak i o vzorci společných výsledků, které mohou
být produkovány), (Ostrom 2007, s. 30).
IADF se vymezuje proti předpokladům homo economicus, které tvrdí, že aktéři mají
kompletní a dobře uspořádané preference i informace a že maximalizují čistou hodnotu svých
předpokládaných zisků. IADF naopak předpokládá, že aktéři, kteří kalkulují zisky a ztráty,
jsou chybující učící se (fallible learners), tj. aktualizátoři, kteří se liší jak z hlediska počtu
ostatních osob, jejichž předpokládané zisky a ztráty jsou pro ně důležité, tak podle jejich
osobního závazku k dodržování slibů a honorování forem reciprocity, jež je na ně rozšířena
(Ostrom 1998 a 2010; Simon 1972). Na chybování a schopnost učit tak může být nahlíženo
jako na předpoklady obecnější teorie jedince. IADF předpokládá, že v odlišných
institucionálních uspořádáních, která jedinci používají pro správu a řízení veřejných statků,
společně užívaných zdrojů, „toll goods“ (nebo dalších problematických situací) jsou nabízeny
rozdílné pobídky a příležitosti pro učení se. V některých nastaveních vedou pobídky
k opakování minulých chyb. V jiných je míra efektivního učení toho, jak zlepšit výkonnost
(performance), rychlá (Ostrom 2011, s. 13). IADF tak pracuje s předpokladem chybování
aktérů a současně s jejich schopností se učit. Různá institucionální nastavení tak určují, zda
zahrnuté institucionální pobídky povzbuzují aktéry k učení se z vlastních chyb.
Predikce: předvídání výsledků v aréně jednání
Důležitým aspektem je také schopnost předvídat výsledky ze situace jednání. Podle IADF je
možné na základě znalosti struktury situace jednání a konkrétních předpokladů o aktérovi
formulovat silné nebo slabé závěry o pravděpodobných vzorcích chování a jeho výsledcích
(veřejných politikách), (Ostrom 2007, s. 32). IADF se zde opírá především o teorie her
a tradici racionální volby. Výsledky jednání je možné predikovat podle konkrétní situace
a jejího nastavení. Můžeme se setkat s úzce omezenou jednorázovou situací jednání za
podmínek kompletních informací, kdy je možné vytvářet relativně silné závěry o výsledku.
Většinou však situace nejsou tak jasné, tj. situace jednání jsou otevřenější, méně omezené.
V takovýchto případech je samozřejmě síla případných závěrů menší.
Hodnocení výsledků
Dalším důležitým aspektem IADF jsou evaluační kritéria. Ta mohou být aplikována jak na
výsledky (dosažené, ale i pravděpodobné výsledky, kterých může být dosaženo za různých
institucionálních uspořádání), tak na procesy dosahování výsledků. Z řady možných
evaluačních kritérií IADF pracuje se šesti, z nichž tři se týkají spíše ekonomických aspektů: 1)
hospodářská efektivita; 2) spravedlnost (equity) prostřednictvím rozpočtové rovnocennosti
(equivalence); 3) redistribuční spravedlnost (equity) a další spíše hledisek společenských; 4)
odpovědnost (accountability); 5) shoda jednání (conformance) s obecnou morálkou; a 6)
schopnost se přizpůsobit (adaptability). IADF upozorňuje na to, že některá evaluační kritéria
jsou protichůdná, a proto je potřebné činit kompromisy při jejich použití pro výběr
126
alternativních institucionálních nastavení. Nejzřetelnější je tento konflikt například mezi
efektivitou a redistribuční spravedlností (Ostrom 2011, s. 16-17).
Faktory působící na strukturu situaci jednání: situace jednání jako závislé proměnné
Jak již bylo výše řečeno, IADF přichází i s dalším krokem analýzy, tj. kdy ze situace jednání
vytváří závislou proměnnou a soustředí se na faktory, které ji ovlivňují. IADF pracuje při
konceptualizaci situace jednání s implicitními předpoklady o pravidlech, které jedinci
používají k uspořádání svých vztahů; o atributech stavů světa a jejich proměn; a o atributech
komunity, ve které se situace jednání nachází. Tyto tři faktory společně ovlivňují typy
jednání, které jednotlivci mohou činit, náklady a užitky těchto jednání a výsledky, kterých se
dosáhne (Ostrom 2011, s. 17).
Atributy stavů světa: fyzické a materiální podmínky
Atributy stavů světa představují fyzické a materiální podmínky, které je možné zjistit
otázkami jako: Jaké jednání je fyzicky možné? Jaké výsledky mohou být produkovány? Jak
jsou jednání spojena s výsledky? Co obsahují informační soubory aktérů, které jsou ovlivněny
světem, ve kterém se situace nachází? atd. Podle IADF je zřejmé, že stejná pravidla mohou
působit zcela rozdílně v situacích jednání nacházejících se v jiném prostředí. Atributy stavů
světa a jejich transformace jsou explicitně zkoumány otázkami: Jak svět, ve kterém se nachází
situace jednání, působí na výsledky, soubory jednání, propojení jednání-výsledek a soubory
informací v dané situaci? 67
(Ostrom 2007, s. 39).
V roce 2011 přichází Ostromová s inovací a koncipuje tuto oblast jako společenskoekologický
systém (SES), ve kterém se nachází situace jednání. Podle Ostromové narážel
koncept atributů stavů světa na problém, že jeho jednoduché postavení prostě neobjasňovalo
celou řadu proměnných, které působily na danou konkrétní situaci jednání. To naráželo
především u ekologů, kterým vadilo, že mnoho variant, jež považují za relevantní pro
analyzování ekologických systému, je zhuštěno do jediného pojmu „biofyzický svět“. Proto se
pokusili zaměřit na širší rámec, který by zahrnoval situaci jednání jako klíčovou část analýzy.
V tomto širším rámci můžeme uvažovat o aktérech, kteří jsou ve vzájemné interakci,
v situacích jednání, které generují interakce a výsledky, jsou ovlivňovány a ovlivňují
systémové zdroje (resource system), jednotky zdroje, systém vládnutí, a které pak ovlivňují
a jsou ovlivňovány sociálním, ekonomickým a politickým nastavením a souvisejícími
ekosystémy.
67 S ohledem na veřejný sektor se IADF zabývá rozdíly v efektivnosti poskytování statků a služeb
v různorodých institucionálních uspořádáních. IADF rozlišuje mezi veřejnými (public goods) a společně
užívanými statky (common pool resources). Veřejné statky produkují neodečitatelné užitky, které mohou být
společně a současně používány mnoha lidmi, které je těžké vyloučit z obdržování těchto užitků. Společně
užívané statky produkují užitky, kde je obtížné vyloučit poživatele zdroje (statku), ale použití zdrojového
systému každou osobou odečítá jednotky daného zdroje z omezeného počtu dostupného k využití (sklizni).
V tomto ohledu tak velkou pozornost věnuje tématům jako je vyloučitelnost z používání či problém černého
pasažéra a odečitatelnost z proudu (subtractability of the flow) služeb nebo společných zdrojů (Ostrom 2007, s.
40-42).
127
Schéma 4.3: Společensko-ekologický systém (SES)
Zdroj: Ostrom (2011, s. 22).
Proměnné SES, které jsou nejdůležitější pro konkrétní studii, závisí na specifické výzkumné
otázce našeho zájmu. V rámci studia společných zdrojů byl identifikován soubor několika
proměnných, které zahrnují: 1) velikost, produktivitu a předvídatelnost systému zdroje; 2)
rozsah mobility jednotek zdroje; 3) existenci pravidel kolektivní volby, která si uživatelé
autoritativně mohou osvojit, aby změnili vlastní operační pravidla; a 4) čtyři atributy aktérů
(množství, existence vůdcovství, poznání o daném SES a důležitost daného SES pro dané
aktéry) (viz Basurto a Ostrom 2009, Ostrom 2009).
Atributy komunity
Druhý faktor působící na strukturu situace jednání, se vztahuje k dané komunitě, v níž se
situace nachází. Podle IADF představují atributy komunity normy chování obecně
přijatelného v dané komunitě; úroveň obecného porozumění, které sdílí o struktuře
jednotlivých typů arén jednání; míru homogenity v preferencích těch, kteří v komunitě žijí;
míru distribuce zdrojů mezi nimi apod. Obvykle se tato oblast vystihuje pojmem kultura
(Ostrom 2007, s. 43).
Koncept pravidel
Třetí faktor se zdá být pro IADF nejdůležitější. Jedná se o pravidla, která jsou v rámci dané
komunity používána a odkazují k požadovaným, zakázaným, nebo dovoleným akcím.
128
Všechna pravidla jsou výsledkem implicitních nebo explicitních snah dosáhnout řádu
a předvídatelnosti mezi lidskými bytostmi vytvářením tříd osob (pozicí), které jsou pak
požadované, dovolené, nebo zakázané činit třídy akcí ve vztahu k požadovaným, dovoleným,
nebo zakázaným stavům světa (Crawford a Ostrom 1995).
Schéma 4.4: Používaná pravidla ovlivňující situaci jednání
Zdroj: Ostrom (2011, s. 20).
Pro nás je ale důležité, že IADF identifikuje soubor pravidel, která ovlivňují strukturu situace
jednání. Podle Ostromové je určitým problémem nejasnost, k čemu se mají pravidla vztahovat
(Ostrom 2011, s. 19). IADF řeší tento problém elegantně tím, že je navazuje na soubor
proměnných, která charakterizují situaci jednání. Rozlišuje tak sedm typů činných pravidel,
která ovlivňují situaci jednání:
1) Pravidla vstupu a výstupy (entry and exit r.) – ovlivňují množství účastníků, jejich atributy
a zdroje, jestli mohou volně vstupovat a podmínky, kterým čelí při vystoupení;
2) Pravidla pozice (position r.) – ustanovují pozice v situaci;
3) Pravidla rozsahu (scope r.) – vymezují potencionální výsledky, které mohou být ovlivněny
a které zpětně působí na jednání spojené se specifickými výstupy;
4) Pravidla autority (authority r.) – přiřazují soubory jednání, které účastníci v pozicích na
určitých uzlových bodech musí, mohou, nebo nemohou činit a vymezují tvar rozhodovacího
stromu, – vazbu akce-výsledek;
5) Pravidla agregace (aggregation r.) – ovlivňují úroveň kontroly, kterou účastník v pozici
vykonává v selekci jednání v uzlovém bodě;
6) Pravidla informace (information r.) – ovlivňují soubory na poznání závislých informací
účastníků (knowledge-contingent information sets of participants);
7) Pravidla výnosu (payoff r.) – ovlivňují náklady a užitky, které budou přiřazeny určité
kombinaci akcí a výsledků (Ostrom 2011, s. 20-21).
Soubor činných pravidel představuje konfiguraci v tom smyslu, že vliv změny jednoho
pravidla může záviset na ostatních používaných pravidlech (rules-in-use). Problémem
129
terénního výzkumníka je však skutečnost, že mnoho používaných pravidel není písemně
zaznamenáno, takže je potřebné tato pravidla pečlivě zjistit z opakovaných rozhovorů s aktéry
(Ostrom 2007, s. 39).
4.3.2 Teorie tří proudů (Multiple streams theory – MST)68
Teorie tří proudů představuje jiný pohled na racionalitu aktérů, než má IADF. MST vnímá
kolektivní volbu (collective choice) spíše jako kombinovaný výsledek jak strukturálních sil,
tak kognitivních a emocionálních procesů, které jsou výrazně kontextově závislé. Tím se liší
od racionálního pojetí kolektivní volby jako určitým způsobem agregovaných individuálních
snah (srov. Zahariadis 2007, s. 65). Touto perspektivou představuje MST v oblasti procesu
tvorby veřejných politik především snahu o propojení přístupů racionální volby s přístupy
konstruktivistickými. MST můžeme stručně charakterizovat tím, že identifikuje „proud
problémů“ (problem stream), (co se děje?), „proud veřejných politik“ (policy stream), (co
s tím můžeme udělat?) a „proud politiky (political stream), (pro co můžeme získat podporu)
s „promotéry veřejných politik“ (policy enterpreneurs), kteří se snaží najít „okna příležitosti“
(windows of opportunity), aby propojili proudy a tím umožnili změnu veřejných politik
(Colebatch 2005a, s. 16).
Průkopníkem teorie tří proudů byl John W. Kingdon, který aplikoval upravený model
odpadkového koše (garbage can model) koncem 70. let na modelování procesu tvorby
veřejných politik v rámci americké federální vlády. Snažil se zjistit, proč jsou některé body
agendy prominentní a jiné jsou naopak opomíjeny, tj. zaměřil se na fáze nastolování agendy
(agenda-setting) a specifikaci alternativ řešení. Výstupem byla slavná monografie Agendas,
alternatives, and policy making, která vyšla v roce 1984 (Kingdon 1984 a 1995 (2. vyd.)). Je
pozoruhodné, že autor i přes velký úspěch svůj přístup již dále příliš teoreticky nerozváděl.
Tuto roli tak převzal Nikolaos Zahariadis, který konceptualizaci teorie tří proudů rozšířil
nejen na celý proces formování veřejných politik, tj. fáze nastolování, formulování alternativ
a výběr, resp. rozhodování, ale i na vysvětlování procesu tvorby veřejných politik
v evropských parlamentních demokraciích (Zahariadis 1999, 2003 a 2007). My se zde
budeme opírat především o jeho syntézy z let 2003 a 2007, které představují nejaktuálnější
verze teorie.
Teorie tří proudů vychází z modelu odpadkového koše rozhodování v moderních organizacích
(garbage can model of organizational choice) Cohena, Marche a Olsena (1972). V tomto
modelu je volba (rozhodnutí) pojímána jako odpadkový koš, do kterého účastníci, kteří
v průběhu rozhodování různě přicházejí a odcházejí, odhazují jak problémy, tak řešení, která
se sebou ale většinou vzájemně nesouvisejí. Není zde nikdo, kdo by kontroloval či ovládal
proces volby a proměnlivou přítomnost účastníků. Tyto prvky, spolu s aspekty příležitostí
k prosazování vybraného řešení a pozornosti k dané problematice, dodávají procesu vysoce
dynamické a interaktivní kvality (Zahariadis 2007, s. 66). Model je umístěn do moderních
komplexních organizací, jako jsou například univerzity, politické strany nebo národní vlády,
které jsou vnímány jako organizované anarchie (organized anarchy), v nichž vzkvétá
nejednoznačnost a které je možné postihnout třemi charakteristickými vlastnostmi modelu:
proměnlivou (fluidní) účastí, problematickými preferencemi a nejasnou technologií tvorby
výstupů.
68 Tento text vychází z Novotný 2012b, kde najdete obsáhlejší český výklad této teorie.
130
Mimo model odpadkového koše teorie tří proudů vychází i z dalších přístupů, jako je
systémová teorie (volba jako kolektivní výstup formulovaný různými vnějšími a vnitřními
faktory), teorie politické komunikace (důraz na způsob, jak ovlivňují informace danou volbu
či rozhodnutí), teorie chaosu (zaměření pozornosti na komplexnost), prospektová teorie
a teorie omezené racionality (rozhodování jednotlivců), (viz např. Zahariadis 2007, s. 65–66).
Strukturální prvky
Podle Zahariadise se MST, na rozdíl od jiných přístupů, zaměřuje na systémovou úroveň,
a proto základní jednotku analýzy představuje systém veřejných politik (policy system),
(Zahariadis 2007, s. 66). Ten se skládá z pěti základních strukturálních prvků: proudu
problémů, proudu veřejných politik (řešení), proudu politiky, okna příležitosti (také okna
veřejných politik) a promotérů veřejných politik (viz schéma níže).
Schéma 4.5: Teorie tří proudů
Zdroj: Zahariadis (2007, s. 71), upraveno autorem (Novotný).
Proud problémů
První prvek představuje proud problémů (problem stream, problems, polity), který obsahuje
různé stavy (conditions), jež vyvolávají politické zájmy (concerns) u jedinců uvnitř a vně
daného systému veřejné politiky a na které se chtějí tvůrci politik a občané zaměřit.
Indikátory (indicators) především ukazují závažnost stavu a rozsah změny. Indikátory mohou
být monitorovány buď rutině, nebo prostřednictvím speciálních studií. Politicky mohou být
indikátory využity tak, že jsou aplikovány k měření závažnosti či rozsahu změny ve
sledovaném stavu s nadějí, že upoutají pozornost oficiálních míst (offical attention), (srov.
Zahariadis 2003, s. 153 a 2007, s. 70–71).
Události, které také přitahují pozornost k problematickým vztahům (focusing events), jsou
určité události, které spolu s indikátory zaměřují pozornost ke specifickým evaluačním
PROUD PROBLÉMŮ
(problem stream)
Indikátory (indicators)
Události zaměřující pozornost (focusing
events)
Zpětná vazba (program feedback)
Zatížení problémy (problem load)
OKNO VEŘEJNÝCH POLITIK
(policy window)
Logika propojení (coupling logic)
- konsekvenční (consequential)
- doktrinální (doctrinal)
Styl rozhodování (decision style)
- opatrnější (more cautious)
- méně opatrný (less cautious)
VÝSTUP
VEVEŘEJNÝCH
POLITIK
(policy output)
PROUD POLITIKY
(politics stream)
Nálada ve společnosti (national mood)
Kampaně nátlakových skupin (pressure
groups campaigns)
Personální výměny v exekutivě a legislativě
(administrative and legislative turnover)
PROUD VEŘEJNÝCH POLITIK
(policy stream)
Hodnotová přijatelnost (value acceptability)
Technická proveditelnost (technical
feasibility)
Integrace sítě veřejných politik (integration)
- přístup (access)
- způsob interakce aktérů (mode)
- velikost (size)
- kapacita (capacity)
PROMOTÉŘI VEŘEJNÝCH POLITIK
(policy entrepreneurs)
Přístup (access)
Zdroje (resources)
Strategie (strategies)
- rámování (framing))
- symboly (symbols)
- hraní na city (affect priming)
- salámová taktika (salami tactics)
131
dimenzím konkrétních problémů. Tato pozornost je mixována médii nebo promotéry
veřejných politik (Zahariadis 2007, s. 72).
Zpětná vazba z předcházejících programů (program feedback) se při formulování problémů
více zaměřuje na oblast možných řešení daných problémů. Zpětná vazba pomáhá zvýraznit,
co se osvědčilo a funguje a co nemusí fungovat. Jedná se o přelévání (spill over) úspěšných
řešení z jedné oblasti veřejných politik do druhé (Zahariadis 2007, s. 72).
Při zjišťování způsobů, jak je přitahována pozornost k problémům, je také potřebné počítat
s aspektem kapacity tvůrců veřejných politik. Pozornost tvůrců veřejných politik je totiž do
jisté míry omezována tím, do jaké míry poutají jejich mysl i ostatní problémy. Problémy mají
tendenci zdát se hůře řešitelné v okamžik, kdy více z nich zaplní agendu tvůrců veřejných
politik (Zahariadis 2007, s. 72).
Proud politiky
Druhý prvek představuje proud politiky (politics stream, politics), který odkazuje k širšímu
politickému diskursu, v jehož rámci je tvořena veřejná politika (Zahariadis 2007, s. 69). Tento
proud politiky zahrnuje především politické strany nebo koalice, které mezi sebou soupeří
o šanci vládnout a tím přímo ovlivňovat proces tvorby veřejných politik. Skládá se především
ze zákonodárců, tj. z tvůrců veřejných politik, kteří nakonec rozhodnou o tom, zda přijmou
konkrétní návrh. Jednotlivé politické strany si s sebou nesou určité ideologické přesvědčení,
které je činí přístupnější jistým idejím. V tomto proudu hraje roli i názorové klima v dané
společnosti, které ovlivňuje rozhodování tvůrců veřejných politik (Zahariadis 2007, s. 69).
Nálada ve společnosti (national mood) odkazuje k představě, že vcelku velké množství
jedinců v dané společnosti směřuje k myšlení podle určitých společných linií a že se nálada ve
společnosti čas od času mění. Vládní činitelé cítí změny v této náladě například
prostřednictvím monitorování průzkumů veřejného mínění. Na základě toho jednají tak, že
buď prosazují jisté body do agendy, nebo naopak zeslabují vyhlídky ostatních bodů na
zařazení (Zahariadis 2003, s. 8).
Dále politici často nahlíží podporu či opozici zájmových skupin (pressure groups campaigns)
jako indikátory konsensu, nebo odporu v širší politické aréně. V případě konfliktních pohledů,
formulují politici zobrazení rovnováhy podpory a opozice. Jejich vnímání toho, zda se veřejné
mínění naklání na jednu či druhou stranu, přímo ovlivňuje důležitost či opomíjení daného
problematického tématu (srov. Zahariadis 2003, s. 8).
Personální výměna v zákonodárném sboru či administrativě (administrative or legislative
turnover) často dramatickými způsoby ovlivňuje výběr z nabízených řešení v rámci dané
veřejné politiky. V politické sféře se jedná například o náhlý povolební příliv členů
parlamentu smýšlejících určitým ideologickým způsobem, což vede k upřednostnění
některých problémových témat před jinými. Ve správní rovině představuje výměna klíčového
personálu veřejné správy také významné ovlivnění politiky (Zahariadis 2007, s. 69).
Proud veřejných politik
Třetím prvkem je proud veřejných politik (policy stream) či řešení (solutions). Tato část teorie
má nejblíže k tomu, co by bylo v jiných přístupech označováno jako subsystém veřejných
politik (policy subsystem). MST považuje veřejné politiky za určitou formu idejí či řešení
problémů. Veřejné politiky tak ve své podstatě představují odpovědi na řešené problémy
a jejich specifickým rysem je také to, že vznikají bez ohledu na to, zda jsou potřeba
132
(Zahariadis 2007, s. 69). V tomto proudu tak můžeme rozlišovat dvě základní složky: ideje
a síť (komunitu)69
specialistů.
Ideje jsou podstatným prvkem, protože proud veřejných politik je představován především
„myriádou“ (soup) idejí, které mezi sebou soupeří o příznivé přijetí v sítích veřejných politik.
Ideje je v tomto pojetí potřebné oddělovat od širokých ideologií, jakými jsou např. marxismus
či liberalismus a které spadají do proudu politiky. Podle MST odkazují ideje na: „soubor
výroků o vztazích příčin a následků připojených k metodě ovlivňování těchto vztahů“ (Weir
1992, s. 207 podle Zahariadis 2003, s. 8). Důležité je také to, že ideje mohou v proudu
veřejných politik existovat ve třech formách: buď mohou zůstat v zásadě nezměněné, či jsou
sloučené do nových návrhů, anebo se mohou prostě vytrácet a nakonec zmizet (Zahariadis
2003, s. 8 a 2007, s. 72).
Ideje jsou vytvářeny v komunitách, resp. v sítích veřejných politik, tj. druhém prvku tohoto
proudu. Tyto sítě zahrnují specialisty, jako jsou byrokraté, civilní zaměstnanci zastupitelských
sborů, akademici a výzkumníci v think-tancích. Ti všichni sdílejí společný politický zájem či
znepokojení (concern) v jednotlivých oblastech veřejných politik. Ideje jsou v dané síti
zvažovány na rozmanitých fórech a v různých formách, jako jsou parlamentní slyšení,
akademická pojednání (papers), rozpravy atd. (Zahariadis 2007, s. 72). Přestože se v proudu
veřejných politik pohybuje relativně velké množství idejí, tak pouze několika málo z nich se
podaří získat dostatečnou pozornost a stanou se předmětem seriózního uvažování v rámci
odborné komunity. Jak se ale ideje v dané síti vytříbí (soften up), aby mohly být považovány
za relevantní řešení, která mají reálnou šanci na přijetí? Podle MST můžeme rozlišovat mezi
dvěma skupinami faktorů, které mají podstatný vliv na tříbení idejí.
První skupinu představují primární kritéria výběru (selection criteria), která ovlivňují
dosažitelnost (availability) návrhů v proudu veřejných politik a která je možné označit jako
dočasné, kontextově podmíněné charakteristiky daných idejí. Jedná se především
o technickou proveditelnost (technical feasibility) a hodnotovou přijatelnost (value
acceptability). Technická proveditelnost odkazuje k implementačním potížím, tj. návrhy,
které jsou nebo se zdají být obtížné na realizaci, mají menší šanci přežít proces výběru idejí.
Podobně řešení, která se těší podpoře širokého spektra specialistů v komunitách veřejných
politik, jsou lepšími kandidáty na přijetí, tj. u návrhů, které neodpovídají hodnotám tvůrců
veřejných politik, je méně pravděpodobné, že budou zvažována k přijetí. Shrneme-li, pak
ideje, které jsou obtížně implementovatelné a neodpovídají hodnotám mnoha specialistů v síti
veřejných politik, mají menší šanci na získání pozornosti ze strany tvůrců veřejných politik
i na přežití v proudu veřejných politik (Zahariadis 2003, s. 8 a 155).
Druhou skupinou faktorů představuje integrace dané komunity, resp. sítě, tj. míra
institucionální konfigurace sítě aktérů v dané veřejné politice. Tento faktor se spíše váže
k vnějším charakteristikám prostředí, ve kterém se ideje nacházejí. MST vychází
z předpokladu, že ne všechny sítě veřejných politik jsou vytvořeny s rovnocenným
významem. A podle toho se institucionální konfigurace, či úroveň integrace sítí veřejných
politik, v jednotlivých zemích liší. To ovlivňuje způsob a tempo vývoje idejí, tj. jak se ideje
zrodí v proudu veřejných politik a jak rychle stoupne jejich důležitost. Integrace sítě odkazuje
k propojení mezi účastníky a můžeme rozlišovat několik typů podle variací čtyř dimenzí:
velikosti, způsobu interakce aktérů, kapacity a přístupu. Na základě těchto dimenzí můžeme
69 Zde je vhodné poznamenat, že tato terminologická úprava, která se může zdát být poněkud neobvyklá, je
dílem Zahariadise, který změnil terminologii – místo komunita používá termín síť, aby tak lépe uchopil
proměnlivost hranic sítí, které se podstatně liší mezi zeměmi (Zahariadis 2003, s. 155).
133
identifikovat dva typy sítí veřejných politik: více integrované a méně integrované. Méně
integrované sítě jsou co do počtu účastníků rozsáhlejší a mají soutěživý (konkurenční) způsob
interakce aktérů, nižší administrativní kapacitu a méně omezený přístup. Naopak
integrovanější sítě jsou co do počtu účastníků menší, mají konsensuální způsob interakce
aktérů, větší kapacitu a omezenější přístup (Zahariadis 2007, s. 72).
Tyto tři proudy je potřebné nahlížet jako v podstatě na sobě nezávislé a mající vlastní
dynamiku a pravidla, i když je zřejmé, že společně tvoří komplex politiky a vzájemně se
ovlivňují. Podstatné pro jejich propojení jsou však dva následující prvky, které představují
okna příležitostí či veřejných politik, a promotéři veřejných politik.
Okna příležitosti
Okna příležitosti či veřejných politik (opportunity windows, policy windows) představují
strukturální prvek této skupiny. Pro vysvětlování tvorby veřejných politik je z pohledu MST
důležité, aby se tři výše uvedené proudy propojily v určitém časovém okamžiku, v okně
příležitosti, a tím se vytvořila šance, že určitá podoba veřejné politiky bude přijata tvůrci
veřejných politik. MST předpokládá, že volby (rozhodnutí) jsou v rámci veřejných politik
činěny v případech, kdy se v konkrétních časových okamžicích propojí všechny tři proudy.
Kingdon (1995, s. 165) definoval okna jako pomíjivé: „příležitosti pro obhájce návrhů
k prosazení vlastních oblíbených rozhodnutí nebo k tomu, aby obrátili pozornost ke svým
specifickým problémům“. Podle něj v tento okamžik stoupnou na důležitosti problémová
témata v politické agendě. Tato okna poskytují strukturální příležitost či kontext, v jehož
rámci se odehrává propojení či splynutí (coupling) všech tří proudů. Další charakteristikou
oken veřejných politik je, že jsou zpravidla krátkodobá. Důležité také je, že některá okna
mohou být předvídatelná, jako například roční tvorba rozpočtu, ale obvykle jsou
nepředvídatelná, jako například odhalení korupčního skandálu či zemětřesení. Okna se
otevírají buď závažnými problémy v proudu problémů, tj. v souslednosti problém – řešení,
nebo událostmi v politickém proudu, tj. v sekvenci řešení – problém (srov. Zahariadis 2007,
s. 74).
S otevřenými okny souvisí styl rozhodování tvůrců veřejných politik. Propojení tří proudů
nastává během otevřených oken a tehdy se jistým tvůrcům přihodí, že jsou zrovna u moci
a mohou tak rozhodovat o veřejných politikách. Nicméně jejich rozhodovací styl, tj. množství
informací, které potřebují k tomu, aby mohli učinit rozhodnutí, vytváří rozdíl mezi výstupy
veřejných politik. Důvodem je, že tyto výstupy jsou silně ovlivněny informačními potřebami
tvůrců veřejných politik (srov. Zahariadis 2003, s. 157 a 2007, s. 74).
Promotéři veřejných politik
Okna veřejných politik představují strukturální příležitost k propojení proudů, ale faktické
propojení závisí na jednání promotérů veřejných politik (policy entrepreneurs). Promotéři
veřejných politik jsou druhým podstatným prvkem této skupiny. Jedná se o jedince nebo
kolektivní aktéry, kteří se pokoušejí propojit tři proudy a kterými jsou podle Kingdona jedinci
ochotní investovat: „čas, energii, reputaci, peníze k tomu, že budou prosazovat určitou pozici
kvůli předpokládanému budoucímu zisku ve formě materiálních, účelových či solidárních
užitků“ (Kingdon 1995, s. 179). Podle MST jsou promotéři veřejných politik více než
pouhými obhájci jednotlivých řešení, protože jsou jak zprostředkovateli moci, tak
manipulátory problematických preferencí a nejasné technologie (Zahariadis 2007, s. 74).
MST přichází s předpoklady, které zvyšují pravděpodobnost úspěchu promotérů veřejných
politik při prosazování výběru řešení a které se týkají jejich dovedností (skills). MST pracuje
134
se třemi proměnnými: přístupem promotérů veřejných politik k tvůrcům veřejných politik,
zdroji promotérů veřejných politik a použitými manipulačními strategiemi. Za prvé,
úspěšnější promotéři veřejných politik jsou ti, kdo mají větší přístup k centrům moci, tj.
k rozhodovatelům. Za druhé, promotéři veřejných politik s více zdroji (schopností použít více
času, peněz, reputace a energie pro prosazování svých návrhů jak lobováním u politiků, tak
v obecné diskusi) mají větší úspěch při protlačování svých oblíbených projektů a řešení. Za
třetí, promotéři veřejných politik musí, k dosažení svého cíle (tj. propojení tří proudů
a prosazení vlastního řešení) rovněž uplatnit manipulační strategie. Strategie je možné rozdělit
na symbolické - tj. rámování (framing), strategické použití symbolů (strategic use of symbols)
a hraní na city (affect priming) – a na procedurální, tj. „salámovou taktiku“ (salami tactics)
(srov. Zahariadis 2007, s. 74 a 77-78).
Shrneme-li, tak když si klademe otázku, proč tvůrci veřejných politik přijmou některé veřejné
politiky, ale jiné nikoli, pak nám MST poskytuje následující odpověď: Během otevřených
oken veřejných politik se vytrvalí promotéři veřejných politik, kteří neustále hledají řešení
důležitých problémů, pokoušejí propojit tři proudy. Ve chvíli, kdy se jim to podaří, je jejich
úspěch pravděpodobnější. Záleží ale také jak na typu okna, které je otevřené, tak na
dovednostech, zdrojích a strategiích promotérů veřejných politik zaměřit pozornost a ovlivnit
volbu (Zahariadis 2007, s. 77–78).
4.3.3 Teorie advokačních koalic (Advocation coalition framework – ACF)
Posledním podrobněji probraným přístupem je Teorie advokačních koalic, která patří podle
Sabatiera (1999b a 2007b) do skupiny přístupů, které se snaží vysvětlit změnu veřejných
politik během delšího období v rámci daného subsystému (domény) veřejných politik. ACF
představuje snad nejaktivnější přístup a to jak v kritice fázového modelu (viz např. Sabatier
1988, 1991, 1999b atd.), tak ve vytváření platformy pro vědečtější studium procesu (např. její
vrcholní představitelé se stali editory Policy Studies Journal (od 2004 Hank Jenkins-Smith,
později Chris Weible)). Mimoto ACF dlouhodobě sleduje strategii rozvoje svého
výzkumného programu, jak ji formuloval Sabatier (např. 2007c, s. 326-331).
Teorie advokačních koalic představuje důležitý model procesu tvorby veřejných politik, který
je založen na myšlence, že zájmové skupiny jsou organizovány ve veřejněpolitických
komunitách v rámci veřejněpolitické domény (Birkland 2005, s. 226). Tradiční teoretické
zaměření ACF představuje popis a vysvětlení advokačních koalic, učení se v rámci koalice
a mezi koaličními spojenci a protivníky, a změny veřejných politik (Weible a Norhstedt 2013,
s. 127). ACF se zaměřuje především na interakce aktérů (fungování koalic) a změnu (cesty ke
změně a zejména jeden její typ - na veřejné politiky orientované učení).
Za vznikem ACF stojí spolupráce Paula Sabatiera a Hanka Jenkins-Smitha, kteří formulovali
první nástin přístupu na konferenci v Rotterdamu v roce 1983 a dále jej rozvíjeli ve svých
dílčích studiích (např. Sabatier 1987, 1988; Jenkins-Smith 1990). Jasnou formulaci přístupu
publikoval Sabatier v roce 1988 v časopise Policy Sciences (Sabatier 1988). První
propracovaná teoretická revize na základě případových studií byla zveřejněna v roce 1993
(Sabatier a Jenkins-Smith 1993). Druhá teoretická revize byla formulována v roce 1999
(Sabatier a Jenkins-Smith 1999). Třetí teoretická revize přichází v roce 2007 (Sabatier
a Weible 2007). Dále následovala shrnutí a dílčí úpravy v textech představitele druhé
generace Chrise Weibla a jeho kolegů (Weible et al. 2009, Weible et al. 2011 a Weible
a Norhstedt 2013). Mimoto existuje celá řada dalších dílčích rozpracování a případových
studií. V českém prostředí se okrajově tomuto přístupu věnoval Arnošt Veselý (Veselý,
135
Drhová a Nachtmannová 2005) a před ním Jiří Winkler (2002), který však přístup zmiňoval
v kontextu studia implementace.
Konceptualizace ACF je inspirována jinými přístupy, které se týkaly studia sítí veřejných
politik (issue networks) (Heclo 1978), výzkumu implementace (Pressman and Wildavsky
1973; Mazmanian a Sabatier 1981; Hjern a Porter 1981), učení (Heclo 1974; Weiss 1977),
subsystémů veřejných politik (policy subsystems) (Griffith 1939; Freeman 1955), systémů
přesvědčení (belief systems) (Ajzen a Fishbein 1980; Putnam 1976; Peffley a Hurwitz 1985;
Hurwitz a Peffley 1987), role vědeckých a technických informací ve veřejněpolitických
debatách (Mazur 1981; Jenkins-Smith 1990), a modelu jedince založeného na omezené
racionalitě a kognitivních filtrech (Simon 1957). Mimoto zde můžeme vidět i vliv IADF
(Ostrom a Kiser 1982).
Pokud budeme chtít pracovat s ACF, pak je nutné zabývat se při našem bádání následujícími
koncepty: 1) téma veřejné politiky (policy topic) definující daný subsystém; 2) aktéři zahrnutí
do záležitostí subsystému; 3) instituce, tj. pravidla obecně strukturující daný subsystém
a jednání v rámci konkrétních dějišť; 4) relativně stabilní parametry a externí události; 5)
vzájemné závislosti s ostatními subsystémy; a 6) čas, který dovolí pozorování chování
koalice, učení a změny veřejné politiky (Weible a Nohrstedt 2013, s. 127).
Strukturální prvky
Aktuální strukturální znázornění ACF vychází ze Sabatiera a Weibla (2007), ale bylo
několikrát mírně upraveno (Weible et al. 2011; Weible a Nohrstedt 2013). Schéma ACF
zobrazuje hlavní jednotku analýzy - subsystém veřejných politik, s koalicemi, jejich zdroji
a přesvědčeními, a výstupy a výsledky veřejných politik. Subsystém je ukotven v širším
politickém systému s relativně stabilními parametry (stabilní prvek) a externími událostmi
(dynamický prvek).
Schéma 4.6: Teorie advokačních koalic
Zdroj: Weible et al. (2011, s. 352) a Weible a Nohrstedt (2013, s. 128).
136
Subsystém veřejné politiky
Subsystém veřejné politiky představuje základní jednotku analýzy ACF. Je vymezen nejen
funkčně (předmětově či sektorově) a geograficky, ale i přítomností aktérů. Ve své podstatě je
subsystém podmnožinou politického systému, takže zde existuje důležité rozlišení mezi
subsystémem a širším politickým prostředím. Koncept subsystému vychází z předpokladu
specializace aktérů podle předmětu a umístění tak, aby byli schopní porozumět jeho
komplexnosti a mohli efektivněji působit na změnu dané veřejné politiky. Pro konfiguraci
subsystému jsou důležité následující prvky.
Advokační koalice
ACF vychází z představy amerického pluralismu, a proto usuzuje, že v daném subsystému
veřejné politiky se obvykle vyskytují desítky až stovky různých organizací a jednotlivců. Je
tak nutné redukovat počet aktérů na únosnou míru - nejlépe je agregovat do méně početných
větších uskupení, jako jsou koalice. Advokační koalice podle ACF poskytují nejužitečnější
nástroj pro agregování chování velkého množství organizací a aktérů zapojených v daném
subsystému po dobu deseti a více let. Jsou definovány jako skupiny aktérů, kteří sdílejí
základní přesvědčení o dané veřejné politice (policy core beliefs) a koordinují své jednání
netriviálním způsobem. Advokační koalice se vytváří a přetrvávají, protože se aktéři liší ve
svých systémech přesvědčení (např. normativní hodnoty vztahující se k určitému tématu
veřejných politik) a snaží se vytvořit aliance pro překládání svých přesvědčení do aktuálních
veřejných politik dříve, než tak učiní aktéři s rozdílnými systémy přesvědčení (Weible
a Nohrstedt 2013, s. 127-8). Účastníci veřejných politik tak hledají spojence mezi lidmi, se
kterými sdílejí určitý systém přesvědčení a hodnot v dané politice (policy belief system). Ti
mohou být v různém postavení v různých organizacích, tj. jedná se o zákonodárce, úředníky
veřejné správy, vůdce zájmových skupin, výzkumníky, intelektuály na různých úrovních
vládnutí, a zástupci médií.70
Pokud se takto angažují také v netriviálním stupni koordinace,
pak formují advokační koalici. Empirický výzkum subsystémů a politických systémů potvrdil,
že subsystémy veřejných politik pravidelně obsahují od jedné do pěti koalic bojujících
o zdroje, přístup k dějištím a vliv na formování veřejné politiky (Weible et al. 2009). Mimo
aktivních účastníků (advocates) identifikovala ACF v rámci subsystému ještě další typy
aktérů, jakou jsou zprostředkovatelé (brokers) a jednotlivci mimo koalice (např. výzkumník
disponující potřebným poznáním). Pro koncept advokačních koalic jsou zásadní prvky, které
se týkají modelu jednání jedince, konceptu systémů přesvědčení a zdrojů koalic.
Model jednání jedince podle ACF
ACF pracuje se sociálně psychologickým modelem jednotlivce, který se liší od modelu
racionálního chování. Podle ACF se tak jedinec chová jako omezeně racionální
aktér s limitovanými schopnostmi zpracovávat stimuly. Jedinec se spoléhá na svá přesvědčení
a hodnoty (beliefs) - jako základní heuristiku pro zjednodušování, filtrování a někdy
i deformování stimulů. Tento model zdůrazňuje obtížnost změny normativních přesvědčení a
tendenci aktérů vztahovat se k světu prostřednictvím souboru vnímavostních filtrů složených
z už dříve existujících přesvědčení, která jsou obtížně měnitelná. Aktéři z různých koalic
proto budou pravděpodobně vnímat stejnou informaci rozdílnými způsoby, což povede ke
vzájemné nedůvěře. ACF také vychází z prospektové teorie (prospect theory), podle které
aktéři více hodnotí ztráty než zisky, tj. jedinci si více pamatují porážky než vítězství. Dále se
zde projevuje tzv. „the devil shift“, tj. tendence vnímat své oponenty jako méně důvěryhodné,
podlejší a mocnější, než pravděpodobně jsou. Tímto obrazem nepřítele se zvyšuje soudržnost
dané koalice a zhoršuje konflikt mezi soupeřícími koalicemi. Pro jednání jedinců jsou také
70 Tím ACF rozšiřuje tradiční počet účastníků koncipovaný „železným trojúhleníkem” (iron triangle), tj.
zástupce legislativy, exekutivy a zájmových skupin.
137
důležité vnímavostní filtry, které směřují vylučování nesouhlasných informací
a znovupotvrzování souhlasných informací, čímž je změna systému přesvědčení dosti obtížná.
Systémy přesvědčení a hodnot dané politiky (Policy beliefs systems)
Dalším klíčovým prvkem konceptu advokačních koalic jsou systémy přesvědčení. ACF vnímá
přesvědčení a hodnoty (beliefs) jako příčinnou hnací sílu politického chování, resp. jednání
aktérů. ACF pracuje s tříúrovňovým hierarchickým modelem systému přesvědčení a hodnot
aktérů subsystému, který se skládá z hlubokých základních přesvědčení (deep core beliefs),
základních přesvědčení o dané veřejné politice (policy core beliefs) a druhotných
přesvědčeních o dané veřejné politice či sekundárních aspektů (secondary aspects).
Základním předpokladem je, že čím vyšší úroveň, tím vyšší rezistence vůči změně. Přibližme
si podrobněji charakteristiky jednotlivých úrovní systémů přesvědčení v následující tabulce.
Tabulka 4.2: Struktura systémů přesvědčení podle Sabatiera a Jenkins-Smitha
Hluboká základní
přesvědčení
Základní
přesvědčení o dané
veřejné politice
Sekundární aspekty
Definující
charakteristiky
Základní normativní
a ontologické axiomy
Základní
veřejněpolitické
pozice týkající se
základních strategií
pro dosahování
základních (core)
hodnot v rámci
subsystému
Instrumentální
rozhodnutí a
vyhledávání
informací nutné pro
implementaci jádra
dané veřejné politiky
(policy core)
Rozsah Napříč všemi
subsystémy
veřejných politik
Napříč celým
subsystém
Obvykle pouze část
subsystému
Náchylnost ke
změně
Velmi obtížně;
podobné náboženské
konverzi
Obtížné, ale může
nastat, pokud
zkušenosti odhalí
závažné anomálie
Umírněně snadné;
toto je téma většiny
administrativní a
dokonce legislativní
tvorby veřejných
politik
Ilustrativní součásti 1. Lidská podstata
a. ze své podstaty zlí
vs. společností
změnitelní
b. součást přírody vs.
dominance nad
přírodou
c. úzkoprsí egoisté
vs. „contractarians“
Základní normativní
mravní zásady:
1. Orientace na
základní hodnotové
priority
2. Identifikace skupin
nebo jiných entit,
jejichž blahobyt je
předmětem
největšího
politického zájmu
1. Závažnost
specifických aspektů
daného problému ve
specifických dějištích
(locales)
2. Relativní priorita
rozličných
základních hodnot:
svoboda, bezpečnost,
znalost moci, zdraví,
Mravní zásady
s podstatným
empirickým
komponentem:
3. Všeobecná
2. Důležitost
rozlišných
kauzálních spojení
v různých lokacích
v průběhu času
138
láska, krása atd. závažnost problému
3. Základní kritéria
distributivní
spravedlnosti: čí
blahobyt se počítá?
Relativní váha sebe,
primárních skupin,
všichni lidé, budoucí
generace, nelidské
bytosti atd.
4. Základní příčiny
daného problému
3. Většina rozhodnutí
týkajících se
administrativních
pravidel,
rozpočtových
alokací, dispozice
případů, zákonem
dané interpretace a
revize statutů
4. Sociokulturní
identita (např.
etnicita, náboženství,
gender, profese)
5. Vlastní rozdělení
autority mezi
veřejnou správou a
trhem
4. Informace
zohledňující výkon
specifických
programů a institucí
6. Vlastní rozdělení
autority mezi
úrovněmi veřejné
správy
7. Priorita přikládaná
rozličným nástrojům
veřejných politik
(např. regulace,
pojištění, vzdělání,
přímé platby, daňové
úlevy)
8. Schopnost
společnosti řešit
problémy (např.
konkurence
s nulovým součtem
vs. potenciál pro
vzájemné
přizpůsobení;
technologický
optimismus vs.
pesimismus)
9. Účast veřejnosti
vs. expertů vs.
zvolených zástupců
10. Veřejněpolitické
preference
základních
přesvědčení v dané
veřejné politice
(policy core policy
preferences)
Zdroj: Sabatier a Jenkins-Smith (1999, s. 133).
139
Zdroje advokačních koalic
Zdroje advokačních koalic jsou součástí ACF již od jejího vzniku (viz Sabatier a JenkinsSmith
1993, s. 29). V průběhu rozvoje teorie byla vytvořena jejich typologie: 1) formální
právní autorita k tvorbě veřejněpolitických rozhodnutí; 2) veřejné mínění a veřejná podpora;
3) informace, znalosti; 4) mobilizovatelní sympatizanti a podporovatelé; 5) finanční
prostředky; a 6) zručné vůdcovství. ACF předpokládá, že přístup k těmto zdrojům a jejich
používání je důležité pro formování a udržování koalic a pro změnu veřejných politik.
Další důležité prvky subsystému představují zprostředkovatelé (policy brokers) a dějiště
veřejných politik (policy venues). V subsystému veřejných politik se většina účastníků
koordinuje se svými spojenci a společně pak pracují na přeložení svých přesvědčení do dané
veřejné politiky. V soutěživých subsystémech často eskalují veřejněpolitické neshody mezi
advokačními koalicemi do intenzivních politických konfliktů. Tyto konflikty jsou nezřídka
zprostředkovávány „zprostředkovateli veřejných politik“ (policy brokers).71
Sabatier
a Jenkins-Smith (1993, s. 27) definují zprostředkovatele jako: „kategorii aktérů … jejichž
dominantním politickým zájmem je udržení úrovně politického konfliktu v přijatelných mezích
a dosažení nějakého ´rozumného´ řešení daného problému“. Zprostředkovatelé mají obvykle
jak důvěru zúčastněných koalic, tak disponují nějakou rozhodovací autoritou, tj. nějakým
oprávněním rozhodovat. Zprostředkovatele může představovat mnoho rozdílných aktérů –
např. zvolení funkcionáři, vysocí úředníci veřejné správy a soudy. Existuje jen tenká linie
mezi zprostředkovateli a veřejněpolitickými aktivisty. Někdy se veřejněpolitičtí aktivisté,
kteří mají politický zájem na udržení a přežití subsystému, snaží jednat jako
zprostředkovatelé. Jindy je do této role najat facilitátor, který přichází z prostředí mimo daný
subsystém (srov. Weible a Sabatier 2007, s. 128-129).
Dějiště (venues) představují potencionální arény, v jejichž rámci mají aktéři subsystému
příležitost ovlivnit přesvědčení nebo veřejnou politiku. Účastníci (stakeholders) stráví značné
množství času výběrem nejvhodnější dějiště (venue shopping), tj. hledáním arény, kde by
mohli mít nějakou konkurenční výhodu. Často jsou aktivní v několika dějištích najednou, kde
zahajují své další iniciativy, nebo brání své zájmy. Těmito aktivitami se koalice pokouší
ovlivnit pohled rozhodovatelů na utváření procesu tvorby veřejných politik a jejich výsledky.
Koalice zaměřují svůj pokus na změnu institucionálních pravidel, alokací zdrojů a jmenování.
Tyto akce tak mají určité veřejněpolitické výstupy a dopady, které zpětně ovlivňují jak daný
subsystém, tak i veřejné politiky mimo něj. Příklady dějišť mohou být zákonodárné sbory,
soudy různých úrovní, normotvorba veřejných úřadů (tvorba předpisů ve veřejných úřadech –
agency rulemaking) a média (srov. Weible a Sabatier 2007, s. 129).
Vnější vlivy na subsystém veřejné politiky
Subsystém veřejných politik je kromě vnitřních faktorů ovlivňován také externími vlivy
přicházejícími z širšího společenského kontextu. To je dáno tím, že se nachází v širším
společenském a politickém prostředí. Tyto vlivy působí buď přímo, nebo nepřímo. Nepřímé
vlivy přichází z relativně stabilních parametrů systému a externích událostí. Jsou
zprostředkovány dlouhodobými strukturami koaličních příležitostí a krátkodobými omezeními
a zdroji aktérů subsystému, které působí přímo na subsystém.
71 Tento prvek od roku 2011 vypadává ze schématu, aniž by to bylo zdůvodněné (viz Weible et al. 2011
a Weible a Norhstedt 2013).
140
Relativně stabilní parametry (relatively stable parameters) představují soubor faktorů, jako
jsou: 1) základní atributy problémové oblasti a distribuce přírodních zdrojů;72
2) základní
socioekonomické hodnoty a sociální struktura dané společnosti; a 3) základní ústavní
struktura. Tyto prvky jsou stabilní v průběhu dlouhých časových období, přibližně sto a více
let, tj. zřídka se mění v rámci dekády a málokdy poskytují podnět pro změnu chování nebo
politiky v daném subsystému. Jsou velmi důležité při ustavování zdrojů a omezení, v jejichž
rámci musí aktéři subsystému fungovat. Důvodem je, že strukturují podstatu problému,
omezují zdroje dostupné účastníkům veřejných politik, ustavují pravidla a procedury pro
změnu veřejných politik a dosahování kolektivních rozhodnutí. Také široce rámují hodnoty,
které prostupují tvorbu veřejných politik. Protože jsou odolné vůči změně, tak nejsou
relativně stabilní parametry obvykle terčem strategických jednání účastníků veřejných politik.
Představují tak statický, strukturální prvek (srov. Weible a Sabatier 2007, s. 125-126).
Druhou kategorii vnějších vlivů, které zprostředkovaně ovlivňují subsystém, představují
externí události (šoky) (external events). Jedná se o: 1) zásadní změny v socioekonomických
podmínkách; 2) změny ve veřejném mínění; 3) změny ve vládní koalici daného politického
systému; a 4) veřejněpolitická rozhodnutí a jejich dopady (impacts) z jiných subsystémů. Jsou
důležité, protože často posouvají pozornost veřejnosti (a tím i zdroje) k, nebo od daného
subsystému veřejných politik. Protože se externí události mohou měnit velmi postupně
v průběhu dekády či podobném časovém rozmezí, tak představují vnější dynamický faktor
(Weible a Sabatier 2007, s. 129-130).
Subsystém je přímo omezován dvěma faktory - dlouhodobými strukturami koaličních
příležitostí a krátkodobými omezeními a zdroji aktérů subsystému, které zprostředkovávají
podněty přicházející z vnějšku (Sabatier a Weible 2007; Weible a Nohrstedt 2013). Jak
formování a stabilita advokačních koalic v průběhu času, tak jejich politické jednání, resp.
chování je podmíněno institucemi subsystému a událostmi mimo kontrolu jeho aktérů.
Dlouhodobé struktury koaličních příležitostí (long-term coalition opportunity structures) jsou
tvořeny: 1) stupněm konsensu potřebného pro zásadní změnu veřejných politik, která působí
na hustotu a členství koalic a koaliční strategie pro dosahování dohod; 2) otevřeností
politického systému (federalismus, korporativistické systémy, resp. pluralismus vs.
korporativismus); a 3) překrývajícími se společenskými konfliktními liniemi (overlapping
societal cleavages). První faktor sleduje proměnnou v podobě počtu arén tvorby veřejných
politik, kterými musí každý podstatný návrh veřejné politiky projít. Druhý faktor znamená
přístupnost každé arény (dějiště).
Tyto institucionální struktury spolu s externími událostmi působí na krátkodobá omezení
a zdroje aktérů subsystému jsou dalším prvkem, který má přímý vliv na subsystém. Instituce
utváří úroveň koordinace v rámci koalice. Primárně tím, že nastavují právní překážky, které
omezují formování formálních aliancí a usnadňují cesty pro slabší formy koordinace jako
životaschopné politické strategie. U událostí se předpokládá pravděpodobný vliv na chování
koalice, zvláště poskytováním příležitostí pro využívání nových zdrojů (zahrnujících
mobilizaci nových koaličních členů) a strategií z hlediska využívání dějišť.
72 Do roku 2011 byly rozdělené na základní atributy problému a základní distribuce přírodních zdrojů (srov.
Weible et al. 2009 a Weible et al. 2011).
141
Přehled dalších přístupů
Výše uvedené přístupy jsou především známými ukázkami, ale existuje i spousta dalších.
Jejich zřejmě nejpropracovanější výčet přinesl ve svých kolektivních monografiích Paul
Sabatier (1999a a 2007a). Sabatier rozlišuje mezi teoretickými přístupy, které podle něj
dostatečně splňují kritéria vědecké teorie (Sabatier 1999b, s. 5 a 2007b, s. 5).73
Mezi ně
spadají jak tři výše rozebrané teorie, tak následující přístupy.
Nejrozpracovanější výkladové rámce procesu tvorby veřejných politik s ohledem na hloubku
svého propracování představuje proud institucionální racionální volby, který se těší oblibě
především v USA a Německu. Institucionální racionální volba představuje širokou skupinu
přístupů, v ústředí jejichž zájmu leží zejména otázka, jak institucionální pravidla pozměňují
chování úmyslně racionálních jedinců, kteří jsou motivováni vlastním materiálním zájmem.
My jsme zde podrobněji představili (prostřednictvím IADF) pouze jeden, i když zřejmě
nejrozvinutější, z přístupů této rodiny. Nicméně existuje řada dalších, které se věnují
zkoumání důležitých témat veřejných politik (např. Moe 1984, Shepsle 1989; Chubb a Moe
1990; Scholz, Twombley a Headrick 1991; Miller 1992; Dowding 1995, Scharpf 1997 atd.).
Z pohledu kontinentální Evropy je zajímavý především na aktéra zaměřený institucionalismus
Fritze Scharpfa (1997).
Do skupiny k výše uvedeným přístupů IADF a MST Sabatier přiřazuje ještě teorii sociální
konstrukce cílových skupin (Social construction of target population), kterou s uvedenými
pojí rozdílné předpoklady o individuální a kolektivní racionalitě. Tento přístup, který je
oblíbený jak v Evropě, zejména ve Francii a Nizozemí, tak v zemích Commonwealthu.
Představuje součást relativně širokého proudu, který se zaměřuje na „sociální konstrukce“
veřejněpolitických problémů (policy problems), veřejněpolitických systémů přesvědčení
(policy belief systems) a referenčních rámců či „reférentiel“ (např. Fischer a Forester 1993;
Faure, Pollet a Warin 1995; Schneider a Ingram 1997, Surel 2000 apod.). Podle Sabatiera pojí
tyto přístupy několik společných předpokladů: 1) sociální realita je „sociálně konstruována“;
2) ideje nejsou propojené se sociálními podmínkami nebo institucemi; 3) ideje jsou
považovány za volně plynoucí, tj. nesouvisí s určitými jedinci a jsou tak z valné části
nefalzifikovatelné (Sabatier 1999b, s. 11). Tento přístup je především formulován a teoreticky
rozvíjen Anne L. Schneiderovou a Helen Ingramovou (Schneider a Ingram 1993; Ingram
a Schneider 1995; Schneider a Ingram 1997; Schneider a Ingram 2005; Ingram, Schneider
a deLeon 2007; Schneider a Sidney 2009 atd.) a vychází ze základního předpokladu, že
vnímání reality aktéry je zásadně ovlivněno jak „sociálními konstrukcemi“ zásluhovosti
(virtu) jednotlivých cílových populací, tak politickou sílou těchto skupin.
73 Sabatierova kritéria pro výběr vhodných konceptuálních (výkladových) rámců:
1. Konceptuální rámec musí velmi dobře splňovat kritéria vědecké teorie, tj. jeho koncepty a výpovědi
musí být relativně jasné a vnitřně konsistentní; musí identifikovat jasné kauzální stimuly; musí vést
k falzifikovatelným hypotézám; musí být obstojně široký ve svém záběru, tj. použitelný pro většinu
procesu tvorby veřejných politik v různých politických systémech.
2. Konceptuální rámce musí být předmětem obstojného množství současného konceptuálního rozvoje
anebo empirického testování, tj. hodně dnes aktivních badatelů ho musí vnímat jako životaschopný
způsob porozumění policy procesu.
3. Konceptuální rámce musí být positivní teorií snažící se vysvětlit velkou část procesu tvorby
veřejných politik a mohou obsahovat některé explicitně normativní prvky, ale ty nejsou požadovány.
4. Konceptuální rámce se musí obracet na široké soubory faktorů, které považují političtí vědci
zabývající se různými aspekty tvorby veřejné politiky za tradičně důležité, jako jsou konfliktní hodnoty
a zájmy, toky informací, institucionální uspořádání a variace socioekonomického prostředí (Sabatier
1999, s. 8 a 2007, s. 8).
142
Do další skupiny, která se vyznačuje tím, že se snaží vysvětlit změnu veřejných politik během
delšího období v rámci jejich subsystému (domény) zařazuje Sabatier kromě rozebrané ACF
ještě teorii přerušované rovnováhy a teorii veřejněpolitických sítí. Tyto přístupy sdílejí
podobné závislé proměnné, ale liší se v pohledu na relativní důležitost a konceptualizaci
některých proměnných, např. široká veřejnosti vs. veřejněpolitické elity, model jedince,
důležitost institucionálního kontextu atd.
Teorie přerušované rovnováhy (Punctuated-equilibrium theory (framework) – PET) byla
formulována a rozvíjena Frankem Baumgartnerem a Bryanem Jonesem (Baumgartner a Jones
1993 (2009); Baumgartner a Jones 2002; Jones a Baumgartner 2005; True, Jones
a Baumgartner 2007; Baumgartner et al. 2011 a Jones a Baumgartner 2012). Přístup vychází
z předpokladu, že pro proces tvorby veřejných politik jsou charakteristická dlouhá období
inkrementální změny. Ta jsou přerušována krátkými úseky zásadních změn (major change) ve
veřejných politikách. Podle zastánců této teorie nastává zásadní změna v případě, kdy se
podaří oponentům status quo v dané veřejné politice zpopularizovat nová „zobrazení
veřejných politik“ (policy images) a dobře využít vhodná dějiště veřejných politik (policy
venues). Tento přístup vychází z tradice amerického pluralismu a amerických reálií. Nejprve
se zaměřil na vysvětlování změn v legislativě a později se soustředil na zkoumání
dlouhodobých změn v americké rozpočtové politice (viz projekt the Congressional Bills
Project (www.congressionalbills.org)). V současné době prochází vcelku intenzivní debatou
(např. monočíslo Policy Studies Journal 2012/1 věnované PET) a „deamerikanizací“, která je
spojena především s projektem the Policy Agendas Project (viz
www.comparativeagendas.org), který funguje od roku 2004.
Poslední přístup z této skupiny představuje další široký proud, který zdůrazňuje roli sítí ve
veřejných politikách a který bývá označován jako teorie sítí veřejných politik (Policy
networks). Obecně se jedná spíše širší proud konceptů pro provádění analýzy sítí veřejných
politik, které pojí předpoklad, že se v rámci dané domény (subsystému) veřejné politiky
vytváří organizace, které mají v dané oblasti nějaký zájem, vzorce výměny zdrojů, čímž se
snaží ovlivnit události veřejné politiky (policy events). Důraz je kladen na vazby mezi
jednotlivými aktéry dané sítě. Dalším společným rysem je předpoklad, že s organizacemi
může být zacházeno jako s jednotlivými jednotlivci, kteří se chovají instrumentálně
racionálním způsobem, tj. sledují své vlastní cíle a zájmy (viz např. monotematické číslo
Policy Studies Journal 2011/3 věnované sítím). Sabatier podotýká, že v tomto ohledu se jedná
o empiričtější verze institucionální racionální volby (Sabatier 1999b, s. 11). Tento směr
bádání je oblíben zejména v německy mluvících zemích. Jak již bylo řečeno, tento proud
bádání není jednotný, i když Hans Kriesi vcelku zdařile postihl tuto oblast (Kriesi a Silke
2007; Kriesi a Jegen 2001). Nicméně existují i další dobře formulované přístupy, jako jsou
domény veřejných politik (Policy domain framework) Davida Knokeho (Lauman a Knoke
1987; Knoke 1990; Knoke et al. 1996) nebo empirická síťová analýza veřejných politik
Volkera Schneidera a jeho kolegů (Schneider et al. 2009).
Do poslední Sabatierovy skupiny patří přístupy, které se snaží vysvětlit rozdíly ve
veřejněpolitických rozhodnutích u velkého množství územních jednotek, resp. politických
systémů.
Teorii difuze veřejných politik (Policy diffusion framework) původně formulovali Frances
Stroke Berryová s Williamem D. Berrym (Berry a Berry 1990 a 1992), když se snažili
vysvětlit rozdíly v přijímání inovací v různých oblastech regulace veřejných politik, jako jsou
loterie, napříč velkým množstvím územních jednotek (amerických států). Přístup vychází
143
z předpokladu, že přijetí veřejné politiky či její inovace představuje výsledek daný jak
charakteristikami daného politického systému, tak širokou škálou procesů difuze. Svou
podstatou má přístup blízko ke studiu transferů v oblasti veřejných politik (viz Marsh
a Dolowitz 2000) i k propojení se zkoumáním sítí veřejných politik (Mintrom a Vergari
1998). V současné době se aplikace přístupu rozšířila i mimo původní Spojené státy do
oblastí, jako je Evropská unie, OECD apod.
Posledním případem je srovnávání velkých N studií (The funnel of causality and other
framworks in large-N comparative studies). Sabatier sem shrnul několik přístupů, které
srovnávají velké N studie, a snažil se tak zahrnout přínosy z období velkých kvantitativních
modelů 60. a 70. let. Tyto přístupy vysvětlují rozdíly výsledků veřejných politik (policy
outcomes), obvykle rozpočtových výdajů, napříč velkým množství územních jednotek (Dye
1966 a 1991, Sharkansky 1970; Hofferbert 1974; shrnutí Blomquist 1999 a 2007). Obvykle
pracují s velkými strukturálními modely, které rozvrhují rozdíly mezi základní (background)
socioekonomické podmínky, veřejné mínění a politické instituce. Dnes již není tento přístup
tak populární, ale stále se mu dostává pozornosti při výzkumu zemí OECD, zejména při
vysvětlování rozdílů v programech sociálního státu (např. Flora 1986; Klingemann, Hoffebert
a Budge 1994; Schmidt 1996 atd.), (srov. Sabatier 2007a, s. 10).
Mimo výše uvedené přístupy existuje řada jiných výkladových rámců, které podle Sabatiera
nesplňují požadovaná kritéria, protože buď opomíjejí nějakou klíčovou kategorii či
proměnnou, nebo nejsou jasné a falzifikovatelné (Sabatier 1999b, s. 12). To však nebrání
tomu, abychom o nich uvažovali jako o alternativách a doplnění spektra perspektiv na
studium procesu tvorby veřejných politik.
První diskvalifikovaný přístup představují Arény moci (Arenas of power) Theodora Lowiho
(1964 a 1972). Lowi identifikoval tři, resp. čtyři typy veřejných politik – distributivní,
redistributivní, regulativní a konstitutivní – a formuloval radikální tezi, že každý z uvedených
typů veřejných politik je charakterizován zcela odlišnými procesy a interakcemi, tj. že typ
veřejné politiky determinuje v jejím rámci interakce aktérů (politics), které se v ní odehrávají
(česky viz Fiala a Schubert 2000, s. 67-75). To dalo vzniknout dlouholeté slavné diskuzi
„Does politics/policy matter“ (Castles a McKinley 1979; Roberts, Castles a McKinley 1997).
Dalším opominutým výkladovým rámcem je Kulturní teorie (Cultural theory), kterou
formulovala Mary Douglasová a Aaron Wildavsky (1982) a která byla postupně rozvinuta
v textech Coylea a Wildavského (1987), Hoppeho a Peterse (1993) a Hoppeho (2007).
Základním předpokladem přístupu je, že veřejné politiky jsou zásadně ovlivňovány čtyřmi
rozdílnými obecnými ideologiemi: individualismem, hierarchismem, egalitarismem
a fatalismem. Nicméně tento rámec pracuje s nejednoznačnými klíčovými koncepty a příliš
nerozvíjí propojení s institucionálními uspořádáními a socioekonomickými podmínkami
(srov. Sabatier 1999b, s. 11).
Sabatierův výběr je nejznámější typologii přístupů ke studiu procesu tvorby veřejných politik.
Není však jediný. Alternativní pohled představuje pojetí „syntetických teorií“ Petera Johna
(1998 a 2012), které rozděluje přístupy na ty, které pracující s klíčovými prvky procesu
tvorby veřejných politik, jako jsou fáze, instituce, sítě, vnější socioekonomické vlivy,
racionální volba, ideje, a na syntetické přístupy (ACF, PET, MST a evoluční přístup), které
tyto prvky slučují do jednoho komplexního přístupu. Další alternativní výčty můžeme najít
např. u Parsonse (1995) či Howletta, Rameshe a Perla (2009). V poslední době je také
144
zajímavý přehled nových teorií procesu tvorby veřejných politik v monočísle Policy Studies
Journal 2013/3.
Třetí generace přístupů: Práce s více přístupy
Úpadek dominantního paradigmatu fázového modelu a nástup plurality soupeřících
výkladových rámců přirozeně připravil podmínky pro vytváření přístupů třetí generace studia
veřejných politik, které se začaly objevovat již v (pozdních) 90. letech v reakci na nástup
plurality výzkumných programů studia procesu veřejných politik. Tyto přístupy se snaží za
účelem rozvoje dosaženého poznání pracovat s několika přístupy či kombinovat jejich
jednotlivé prvky. Paul Cairney (2013) vcelku přesvědčivě argumentuje, že tyto přístupy je
možné rozdělit do tří základních skupin.
Syntetické přístupy
První skupinu podle něj tvoří syntetické přístupy, které se snaží kombinovat poznatky více
teorií, konceptů nebo modelů a vytvořit tak jedinou „syntetickou“ teorii. Může se tedy jednat
buď o „syntézu“, která se pokouší vytvořit novou teorii, nebo o „supersyntézu“, která vytváří
hybrid. Tento přístupu naráží na dvě problémová témata, tj. intelektuální původ (intellectual
origin), (významy pojmů a intelektuální tradice) a kompatibilitu syntetizovaných teorii (např.
ontologické a epistemologické předpoklady). Klasické příklady představují práce Petera
Johna (1998, 2003, 2012) či José Real-Data (2012).
Komplementární přístupy
Druhou skupinou jsou komplementární přístupy, které pracují s více koncepty a teoriemi tak,
aby vytvořily sérii perspektiv, kterými je možné vysvětlovat dané empirické výsledky.
Slavným příkladem je Allisonova studie kubánské krize (Allison 1971). Stejný přístup použil
i Cairney ke srovnávání teorií veřejných politik (Cairney 2012). Důležitým tématem se v této
perspektivě stávají metodologické úvahy (místo ontologických a epistemologických), tj.
zvažování nejvhodnější výzkumného designu pro řádné provedení komparace (nepovrchní
propracovaní komparativní mřížky atd.).
„Filtrace“, resp. komparace
Poslední skupina komparačních či „filtračních“ přístupů se zaměřuje na selekci nebo
odmítnutí teorií podle toho, jak odpovídají zvoleným principům vědeckosti. Klasickými
případy jsou zejména Sabatierovy práce, které tuto tendenci naznačují již od kritiky fázového
modelu (1991) a vrcholí v kolektivních monografiích o procesu tvorby veřejných politik
(1999 a 2007) či komparace přístupů Edelly Schlagerové (např. Schlager a Blomquist 1996,
Schlager 1999 a 2007) nebo různé editorské programové „výstřely“ (shootouts), (např. Eller
a Krutz 2009). V této perspektivě se do pozadí dostávají témata ontologického,
epistemologického a metodologického rázu a musí se řešit především problémy spojené
s vymezením „nejvědečtější“ nebo alespoň nejužitečnější teorie za různých okolností.
Závěr
Jak jsme si mohli povšimnout, tak problematika studia veřejných politik je širokou
a komplexní oblastí, která prošla za posledních 50-60 let pozoruhodným vývojem a která se
stále vyvíjí. V současnosti studiu dominují výzkumné programy jednotlivých přístupů, jako
IADF, ACF, PET atd. - jakási druhá generace přístupů ke zkoumání procesu tvorby veřejných
politik, které povstaly na kritice tehdy hegemonního fázového modelu vyjadřujícího první
generaci. Ačkoli se může zdánlivě zdát, že se toho na tomto poli od konce 90. let příliš
nezměnilo (viz např. John 2012), tak nám jednotlivé syntézy a speciální čísla časopisů
145
ukazují, že dochází nejen k intenzivnímu vnitřními rozvoji jednotlivých výzkumných
programů testováním a rozpracováváním nastolených programových tezí, což může z venku
budit zdání zdánlivého klidu, ale že se rovněž objevují další výzkumné programy, které buď
představují novější přístupy (viz např. monočíslo Policy Studies Journal 2013/3), nebo třetí
generaci přístupů snažících se pracovat s více přístupy najednou (viz např. Cairney 2013).
Je zřejmé, že dominance jednotlivých výzkumných programů se mění, ale podstatné je, že
zůstává paradigma cyklu veřejných politik, jenž čerpá ze studia politického systému. Tento
aspekt interakce s vnějším prostředím se zdá být důležitý. Je podstatné, že jednotlivé
výzkumné programy mají svou vlastní vývojovou dynamiku, nicméně důležité impulsy pro
jejich rozvoj přicházejí z okolního prostředí vědy a společnosti, jako byl např.
strukturalismus, racionální volba, nový institucionalismu, post-modernismus apod. Jednotlivé
přístupy si však tyto impulsy upravují a kombinují pro potřeby vlastního výzkumného
programu.
Kontrolní otázky:
Jaké jsou základní charakteristiky a strukturální prvky IADF?
Jaké jsou základní charakteristiky a strukturální prvky MST?
Jaké jsou základní charakteristiky a strukturální prvky ACF?
Jaké další teoretické přístupy spadají do 2. generace studia procesu tvorby veřejných politik?
Jaké jsou základní přístupy ke studiu více teorií procesu tvorby veřejných politik?
Doporučená literatura:
Cairney, P. 2013. „Standing on the Shoulders of Giants: How Do We Combine the Insights of
Multiple Theories in Public Policy Studies?“ Policy Studies Journal 41 (1): 1-21.
John, P. 2012. Analyzing Public Policy. 2. vyd. London: Routledge
Novotný, V. 2012b. „Teorie tří proudů.“ Pp. 23-51 in Polášek, Martin; Novotný, Vilém;
Perottino, Michel a kol. Mezi masovou a kartelovou stranou: Možnosti teorie při výkladu vývoje
ČSSD a KSČM v letech 2000–2010. Praha: SLON.
Ostrom, E. 2011. „Background on the Institutional Analysis and Development Framework.“
Policy Studies Journal 39 (1): 7-27.
Sabatier, P. (ed.). 1999a. Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Sabatier, P. (ed.). 2007a. Theories of the Policy Process. 2. vyd. Boulder: Westview Press.
Weible, Ch., D. Nohrstedt. 2013. „The advocacy coalition framework: Coalitions, learning and
policy change.“ Pp. 125-137 in E. Araral Jr.; S. Fritzen, M. Howlett, M. Ramesh, X. Wu (eds.).
Routledge Handbook of Public Policy. Abingdon a New York: Routledge.
146
4. 4. Metody výzkumu veřejné politiky
Cílem této subkapitoly je přestavit metodologickou „výbavu“ sloužící jak pro výzkum
veřejněpolitického procesu, tak pro praktičtěji zaměřenou analýzu a tvorbu veřejných politik.
V souladu s historickým vývojem oboru jsou nejdříve popsány klíčové metody pozitivistickokvantitativního
rámce a poté následují přístupy řazené k interpretativně-kvalitativním.
Klíčová slova:
NÁKLADOVĚ UŽITKOVÉ METODY, MODELOVÁNÍ, EXPERIMENTY, OBSAHOVÁ
ANALÝZA, ANALÝZA DISKURZU, METODA Q
4. 4. 1 Multidisciplinarita výzkumu veřejné politiky
Co si představit pod pojmem veřejněpolitický výzkum? Z hlediska předmětu se
veřejněpolitický výzkum zaměřuje na dvě obecné a vzájemně propojené stránky veřejných
politik - věcnou a procesní. V prvním případě je hlavním předmětem zájmu konkrétní
veřejněpolitický problém a možnosti jeho řešení. Tento problémově orientovaný aplikovaný
výzkum (policy research / policy analysis) se soustředí na poznání příčin a důsledků
společenských problémů a jeho vyústěním je poskytnutí doporučení pro (ne)přijetí určitého
rozhodnutí. To s sebou obvykle přináší propojování poznatků z několika oborů najednou
a uplatnění rozmanitých metod z různých vědních oborů. Např. veřejněpolitický výzkum
užívání psychoaktivních látek ve společnosti vychází z poznatků lékařských oborů jako je
neurologie, adiktologie, farmakologie, psychiatrie nebo epidemiologie, které vhodně
propojuje s poznatky společenských, resp. multioborových věd jako je sociologie, historie,
ekonomie, antropologie, právo, kriminologie atd. Při hledání řešení problémů spojených
s užíváním psychoaktivních látek jsou využívány různé metody, od výběrových populačních
šetření přes pozorování, prognostické metody, meta-analýzu až po nákladově-užitkové
metody. Veřejněpolitický výzkum tak soustřeďuje informace o příčinách a důsledcích
zkoumaného fenoménu, které poskytuje základní výzkum. Tyto informace, spolu s dalším
relevantním poznáním (např. praxí), strukturuje způsobem, který umožnuje jejich zpracování
a využití tvůrci politik a popř. dalšími aktéry veřejné politiky. Podle Etzioniho (2006) odlišuje
veřejněpolitický výzkum od základního výzkumu jeho zaměření na takové aspekty, které lze
efektivně měnit pomocí vládních intervencí. Oproti základnímu výzkumu se tedy soustředí na
„tvárné“ (malleable) faktory, jejichž změnu lze ovlivnit veřejnou politikou a jež jsou (alespoň
hypoteticky) průchodné v rámci daného politického systému a zároveň účinné s ohledem na
omezené rozpočtové zdroje. Širší je také obvykle záběr analýzy. Zatímco základní výzkum
směřuje k podrobnému až fragmentovanému zkoumání jednotlivých fenoménů,
veřejněpolitický výzkum bere v úvahu komplexnost společenských jevů a jejich vzájemnou
provázanost. Je také z povahy věci více zaměřený na klienta, z čehož vyplívají odlišnosti ve
způsobech sdělování výsledků veřejněpolitického výzkumu a jeho důvěrný charakter.74
V druhém případě se jedná výzkum veřejněpolitických procesů a jejich výstupů (policy
studies), který může mít teoretickou i empirickou povahu a svým pojetím patří do sféry
výzkumu základního.75
Zájem výzkumníků se nesoustředí primárně na samotný problém
74 Specifikám veřejněpolitického oproti základnímu výzkumu (a aplikovanému výzkumu v příbuzných
disciplínách) se věnuje také Veselý (2007).
75 Srov. Veselý (2011)
147
a možnosti jeho řešení, ale na pochopení či vysvětlení důvodů, jež vedly k jeho (ne)uznání,
(ne)přijetí určitého řešení, (ne)úspěšné implementaci apod. Předmětem zájmu tak jsou obsah
a výstupy politického procesu v jeho různých fázích. Hlavními cíli tohoto výzkumného
zaměření jsou: 1) vysvětlení stability či naopak změny konkrétních veřejných politik v čase,
a/nebo 2) rozdílů mezi jednotlivými sektory veřejné politiky (John 1998). Ani v tomto případě
se však veřejná politika neobejde bez poznatků příbuzných oborů, jako jsou sociologie,
organizační studia, psychologie nebo ekonomie, které doplňuje o poznatky specifické pro
danou veřejnou politiku nebo sektor.
Celkově lze říci, že výzkum veřejné politiky je i v rámci politických, resp. společenských věd
výrazně multidisciplinární a disponuje širokou škálou výzkumných metod, z nichž je pouze
část oborově specifická, tj. vyvinutá nebo odvozená pro účely výzkumu veřejných politik. Při
zkoumání veřejných politik se oba výše naznačené přístupy doplňují a jednotlivé níže
diskutované směry se liší spíše v důrazu na jednotlivé aspekty veřejných politik. To obvykle
souvisí s celkovým přístupem ke zkoumání reality rozhodovacích procesů (identifikace
problémů, formulace řešení) a jejich výstupů (implementace) a efektů (evaluace). V tomto
ohledu není veřejná politika výjimkou a podobně jako ostatní společenské vědy staví na
pluralitě přístupů (paradigmat). Následující kapitola rozlišuje dva hlavní myšlenkové proudy,
které poskytují odlišné analytické rámce ke zkoumání veřejných politik – pozitivistický
a interpretativní – a s tím související odlišné převládající metodologické přístupy –
kvantitativní a kvalitativní.76
Analytické a konceptuální rámce
Veřejná politika byla již na svém počátku konstituována jako aplikovaná vědní disciplína,
jejímž účelem je produkce a využití různého typu vědění v rámci procesů analýzy a tvorby
veřejných politik. Jednou ze základních charakteristik, které oboru vložil „do vínku“ jeho
zakladatel Harold Lasswell, byl důraz na empirické zkoumání reality pomocí kvantitativní
metodologie přinášející: „autentické informace a uvážlivé interpretace“ (1951, s. 4 podle
McCool 1995, s. 2). Není překvapivé, že nově vznikající disciplína stavěla především na
klíčových předpokladech a metodách ukotvených v tehdy převládajícím pozitivismu
a oborech jako jsou systémové inženýrství, operační výzkum, politická a správní věda,
mikroekonomie apod. (Durning 1999).77
Na konci 60. a v průběhu 70. let minulého století,
v souvislosti se zvýšenou snahou vlád rozvinutých zemí řešit společenské problémy, vzrůstá
počet a záběr různých veřejněpolitických programů a zvyšují se tak nároky na jejich tvorbu,
řízení a koordinaci. Především v USA se tak do popředí dostává praktické politické
poradenství někdy označované jako policy analysis movement. Toto pojetí velmi dobře
vystihuje známá charakteristika Aarona Wildawského ‘speaking truth to power‘, tj.
poskytování nestranného poradenství ohledně řešení společenských problémů založeného na
empirických datech a kvantitativní metodologii. A jestliže je hlavní úkolem veřejné politiky
(resp. ex ante policy analysis) poskytnout odpověď na otázky: „Co dělat?“ v situaci
omezených disponibilních zdrojů, není překvapivé, že se analytici obraceli k ekonomii jako
oboru, který nabízí jak konceptuální, tak analytické nástroje pro takový úkol (Smith 2006).
76 Souhlasíme s tím, že dělení metod na kvalitativní a kvantitativní je svým způsobem překonané (viz např.
Yanow, 2003, 2007). Nicméně dichotomie kvantita-kvalita patří mezi klíčové aspekty vývoje různých přístupů
k veřejněpolitického výzkumu a pro účely našeho výkladu je vhodné s ní pracovat.
77 Lasswell byl logickým pozitivistou (novopozitivistou), byl si však vědom omezení daných empirickým
výzkumem (McCool 1995).
148
4. 4. 2 Pozitivisticko-kvantitativní rámec
Pozitivistický proud výzkumu veřejných politik staví na několika ústředních předpokladech,
které vycházejí z filozofické tradice Osvícenství a ovlivňují některé směry do dnešních dob.
Podle Lejana (2006, s. 25) se jedná o následující myšlenky, které vedly k současným
institucionálním modelům atomistického, sebe-řízeného a užitek maximalizujícího jedince:
1. Základní jednotkou analýzy je jedinec a vědění lze dosáhnout skrze jednotlivce.
2. Základem morálky je rozum a k sociálním otázkám lze přistupovat jako
k intelektuálnímu cvičení (excercise in reason).
3. Jedinci mají tendenci usilovat o vlastní užitek.
4. Společnost lze analyzovat jako soubor jednotlivců.
5. Vědecký empirismus může být využit při řešení sociálních otázek.
Tyto předpoklady byly dále rozvíjeny v rámci oborů jako ekonomie, politologie, psychologie
a samozřejmě se promítly i do veřejné politiky, především v podobě teorie rozhodování, teorii
kardinálního užitku, teorie her a dalších. Základní výbavou výzkumníka, resp. analytika
veřejné politiky v této době byly metody operačního výzkumu (např. diferenční rovnice,
Markovovy řetězce), matematické modely ekonomie blahobytu, různé metody hodnocení
variant (např. analýza nákladů a přínosů), scénáře v rámci teorie her atd. (Durning 1999).
Důraz na systémovou analýzu, mikroekonomické uvažování (různé typy selhání trhu a státu)
a racionalistický design veřejných politik pomocí nestranného vyhodnocení variant převládá
v mnoha klasických učebnicích policy analysis dodnes (viz např. Weimer and Vining 1999,
Bellinger 2007, Patton a Sawicki 1993). Pozitivisticky laděná jsou také kurikula (amerických)
škol vyučujících veřejnou politiku, kde mikroekonomie a statistika patří mezi povinné jádrové
kurzy (Durning 1999, srov. Radin 2000).78
Kvantitativní policy analysis vychází
z předpokladu, že jak teoreticky tak prakticky panuje značná podobnost mezi trhem
a vládami, a přímo přebírá ekonomické koncepty a techniky (Smith 2006).
Ekonomické techniky
Jak upozorňuje Smith (2006), mnoho konceptuálních a analytických nástrojů, které
ekonomové využívají pro vysvětlení tržní alokace zdrojů, je možno převést do
veřejněpolitického výzkumu. I ve veřejné politice se tak setkáváme s konceptem racionálních
aktérů nebo analýzou mezního užitku. Určité komplikace však přináší použití konceptu
efektivnosti za účelem posuzování variantních veřejných politik a jejich výstupů. V případě
veřejných politik, které jsou ze své povahy obvykle redistributivní, je prakticky nemožné
striktně uplatnit kritérium Paretova optima.79
Z tohoto důvodu se obvykle pracuje
s konceptem sociální volby, která využívá upravený koncept efektivnosti nazývaný
kompenzační princip nebo také Kaldor-Hicksovo kritérium. Změna statusu quo je
společensky prospěšná, jestliže ti, kdo díky ní získají, mohou alespoň teoreticky kompenzovat
ty, kteří jsou změnou poškozeni při zachování alespoň části získaného zlepšení (Durlauf
a Blume 2008). Zjednodušeně řečeno, veřejná politika je považována za efektivní, jestliže
jsou její přínosy větší, než náklady.80
Takové pojetí efektivnosti bylo celkem očekávaně
podrobeno velké kritice, nicméně jeho velkou výhodou je, že v praktické rovině poskytuje
78 Vzhledem k omezenému prostoru se podrobněji nevěnujeme statistickým metodám užívaným ve
veřejněpolitickém výzkumu jako jsou deskriptivní statistika, analýza rozptylu (ANOVA), regresní analýza,
časové řady, faktorová analýza apod., kterým se věnuje celá řada učebnic i v českém jazyce.
79 Pareto optimální je takový stav společnosti, kdy žádný jedinec nebo skupina již nemůže dosáhnout lepšího
postavení bez toho, že by se postavení někoho jiného zhoršilo. Při využití tohoto kritéria je efektivní veřejná
politika pouze tehdy, pokud zlepší stav alespoň jedné osoby a zároveň si nikdo jiný nepohorší.
80 Podrobnější popis přesahuje možnosti této knihy, lze však odkázat na Boadway a Niel (1984) nebo v českém
jazyce Stiglitz (1997).
149
přímočaré měřítko pro posouzení alternativních veřejných politik (Smith 2006). Zde se
dostáváme k dalšímu konceptuálnímu nástroji z oblasti ekonomie, který umožňuje přiřazení
hodnoty nákladům a přínosům. Jedná se o kompenzační testy (willingness to pay / willingness
to accept), kdy je zjišťován rozdíl mezi tím, co jsou lidé ochotni za změnu zaplatit, resp. co by
byli ochotni přijmout jako náhradu za to, že změna neproběhne (viz např. Ochrana 2005).
Nejrozšířenějšími metodami uplatňujícími Kaldor-Hicksovo kritérium při řešení problémů
společenské volby jsou nákladově užitkové metody. Mezi nejznámější patří analýza nákladů
a přínosů (cost-benefit analysis), ale uplatňují se i další jako analýza minimalizace nákladů
(CMA, cost-minimization analysis), analýza efektivnosti nákladů (CEA, cost-efectiveness
analysis) nebo analýza nákladů a užitku (CUA, cost-utility analysis). Všechny tyto metody
jsou dostatečně podrobně popsány i v českém jazyce a nemá tudíž smysl se jimi zde
podrobněji zabývat.81
Modelování ve veřejné politice
Historicky je modelování veřejných politik spojeno především s policy analysis, kde bylo jeho
hlavním účelem poskytovat informace pro racionální rozhodnutí strategické i technické
povahy. Jednalo se především o matematické modely v podobě scénářů, simulací, her apod.,
které byly založeny na empirických nebo experimentálních datech, teoretických
předpokladech a praxi (Crawford 2006, s. 771). Obecně modelování uspořádává
a zjednodušuje komplexní realitu tak, abychom jí dokázali lépe vyjádřit a porozumět jí.
Modelování využívá různé teorie a kvantitativní i kvalitativní techniky za účelem
analytického vyhodnocení minulého a možného budoucího působení dané politiky na
společnost (Ruiz Estrada 2011, s. 524). Každý model je tak z povahy věci nepřesný
a zobrazuje vždy pouze určité hledisko zahrnující všechny podstatné prvky a vztahy (Veselý
2009). Bylo a je využíváno pro různé účely, od modelování nukleárních konfliktů, přes
modely obchodních vztahů, infrastruktury, fiskální politiky, managementu přírodních zdrojů,
populačního vývoje, technologického vývoje až po modely změn klimatu. Jak dokládá řada
autorů, modely mohou výrazně ovlivnit politické rozhodování (Crawford 2006, Ruiz Estrada
2011). Tradiční přístupy k modelování pracují s nákladově užitkovými metodami,
pravděpodobnostní analýzou, regresní analýzou apod. Při prognózování aplikují
ekonometrické metody založené na sekundárních datech, využívají časové řady, průřezová
i panelová data (Ruiz Estrada 2011).
Simulace představují kvantitativní postupy využívající matematické modely procesů, které je
obtížné vyřešit analytickými přístupy. Sestávají z opakovaných pokusů, které mají simulovat
chování určitého systému v čase a za různých podmínek tak, aby bylo možné porozumět
vlivům působícím na systém a určit jeho pravděpodobný vývoj. Odpovídají tak na otázku:
„Co se stane, když …?“ (Yang 2007, s. 364). Podle Kaneho (1999, in Yang 2007) musí být
dobrá simulace 1) přesně kalibrovaná z hlediska vstupních dat a hodnot parametrů modelu, 2)
prověřená ve vztahu k realitě a 3) dostatečně flexibilní pro zodpovězení rozmanitých otázek.
Sociální experimenty
V části věnované modelování jsme zmínili, že modely využívají mimo jiné i experimentální
data, tj. data vzniklá měřením nebo testováním v rámci experimentálního či kvaziexperimentálního
výzkumného uspořádání. V rámci veřejné politiky se pouze zřídka
setkáváme s daty z laboratorních experimentů, které jsou v rámci sociálních věd poměrně
běžné např. v psychologii, sociologii, ekonomii a dalších oborech. Experimentální data jsou
81 Systematický přehled spolu s příklady aplikace nabízí např. Ochrana (2005).
150
obvykle získávána in situ, tj. přímo z terénu na místě realizace. Bozeman a Scott (1992)
k tomu dodávají, že důvodem může být preference externí validity před interní (tj. schopnost
zobecňovat výsledky, i když za cenu jejich platnosti), přímé uplatnitelnosti (např. v rámci
konkrétního programu), subjektivní hodnověrnosti (větší důvěra v úsudek než analytické
postupy) skupinové úrovně analýzy před individuální (kde se dobře uplatňují laboratorní
experimenty) nebo prostě jenom nedostatečná průprava studentů relevantních oborů
v metodologii laboratorních experimentů.
Sociální experimenty jsou tedy takové intervence do společnosti, které jsou prováděny přímo
v terénu, obvykle v menším rozsahu (zkušebním / pilotní projekty) a kde jsou účastníci
(jednotky) rozděleny náhodně na experimentální a kontrolní skupinu.82
U takto provedené
intervence lze díky experimentálnímu (popř. kvazi-experimentálnímu) uspořádání vyhodnotit
její efekty (tj. provést evaluaci dopadu) jednoduchým porovnáním výsledků dosažených
oběma skupinami. Jako takové slouží sociální experimenty především k testování nových
veřejněpolitických idejí (pravděpodobné výsledky nové politiky apod.), ujasnění možných
kompromisů při přijetí rozhodnutí (např. náklady se nesníží, ale zvýší se kvalita života), čímž
umožňují dosahování kompromisů a legitimizaci existujících preferencí politických aktérů.
Zároveň vytváří „zásobník“ informací o tom, co funguje a nefunguje v dané oblasti a udržují
danou myšlenku při životě, přestože může být aktuálně neprůchodná (Weissová
a Birckmayerová 2006).83
Historicky se sociální experimenty rozvíjely především ve Spojených státech, kde našly
uplatnění v mnoha oblastech (především) sociální a zdravotní politiky. V Evropě se lze
s experimenty setkat např. v Nizozemsku a jeden z nejrozsáhlejších sociálních experimentů
provedla v nedávné době Velká Británie. Ta v roce 2003 spustila program zaměřený na
nízkopříjmové zaměstnance a dlouhodobě nezaměstnané pod názvem Employment Retention
and Advancement (ERA). Jeho účelem bylo prolomení začarovaného kruhu mezi málo
placenou prací a nezaměstnaností, takže by lidé z cílové skupiny získali stálé zaměstnání na
plný úvazek. Tradiční služby před získáním zaměstnání byly doplněny o finanční pobídky
a poradenství i následně několik měsíců až let po získání zaměstnání. Lidé z cílových skupin
byli pozváni na úvodní setkání a po získání souhlasu náhodně rozděleni do dvou skupin.
Celkem šlo 16 tisíc lidí, kteří se buďto účastnili některého z ERA programů, nebo sloužili
jako kontrolní skupina (a mohli pokračovat v jiných programech, na které měli nárok).
Program běžel 5 let a jeho efekty byly měřeny srovnáním výsledků, tj. do jaké míry se lidem
z experimentální skupiny dařilo získávat zaměstnání v průběhu sledování programu, zda měli
vyšší průměrnáóu mzdu nebo jim byla v průměru vyplacena menší finanční podpora v rámci
sociálních transferů (viz Greenberg a Morris 2005).
Sociální experimenty mají samozřejmě i své slabiny. Těmi jsou podle Weissové
a Birckmayerové (2006) příliš zjednodušené přemýšlení o problému, možnost zneužití
poznatků v politickém procesu a problematické zprostředkování výsledků sociálních
experimentů politikům a dalším aktérům, s čímž souvisí i jejich relativně omezený vliv na
reálné rozhodování v politickém procesu.
82 Odtud anglický termín randomized field trials (RFT) nebo randomized field experiment (RFE). Nezaměňovat
s pojetím, se kterým se lze občas setkat ve veřejném diskurzu. Zde se termín sociální experiment používá také
jako pejorativní označení takových opatření, která jsou některými aktéry považovány za neodpovědné
a neuvážené, popř. ohrožující postavení určité skupiny lidí.
83 Na důležitost „opomenutých“ myšlenek, které se mohou po letech vynořit a ovlivnit veřejnou politiku
upozorňuje např. de Vries (2010).
151
Obsahová analýza
Zatímco předchozí metody a přístupy se uplatňují převážně (nikoliv však výlučně) v rámci
problémově orientovaného aplikovaného výzkumu pro veřejnou politiku, obsahová analýza
patří mezi jednu z nejstarších metod zkoumání procesů ve veřejné politice. To však nicméně
nesnižuje její relevanci v rámci problémově orientovaných přístupů. Naopak, již výše
zmíněný Lasswell se zajímal o využití OA jako nástroje při pochopení a řešení
veřejněpolitických problémů. Sám ji využíval pro zmapování symbolického prostředí
obklopujícího všechny jedince ve formě obrazů a slov, když například aplikoval OA na letáky
a pamflety shazované z balónů a letadel v 1. světové válce nebo na německé noviny ve 2.
světové válce. OA zamýšlel jako nástroj pro zjišťování perspektiv, hodnot, situace a strategií
různých aktérů politického procesu, ale také výsledků a efektů jejich aktivit (Howland,
Beckerová a Prelli 2006). OA tak podle Lasswella poskytuje realistickou mapu politického
procesu, kterého jsme účastníky.84
Podobně např. Sabatier využíval OA pro identifikace tzv.
systému přesvědčení, na jejichž základě identifikoval různé koalice aktérů a vysvětloval vývoj
konkrétních politik v čase (Sabatier a Jenkins-Smith 1999). Časté využití nalézá OA při
zkoumání nastolování agendy (agenda-setting) a obecně při výzkumu interakcí mezi
masovými médii a veřejností, např. ve vztahu ke spotřebitelskému chování, životního stylu,
ochraně životního prostředí apod.
Obecně představuje OA metodu pro studium obsahu lidské komunikace a umožňuje
usuzování na základě objektivní a systematické identifikace vybraných charakteristik sdělení
(Holsti 1969). Sumarizuje obsah komunikace pomocí vědecké metody, tj. s ohledem na
objektivitu a intersubjektivitu, pomocí předem stanoveného výzkumného uspořádání. Při
správném provedení má vysokou reliabilitu a validitu výsledků a může sloužit k testování
hypotéz (Neuendorf 2002). Využívá se ke studiu trendů v médiích, politice, veřejném mínění
a dalších oblastech a zahrnuje jak obrazové i textové dokumenty. V současnosti je obvykle
větší pozornost věnována frázím a kategoriím, než pouhému počtu výskytů jednotlivých slov.
Sleduje se hodnocení určitých fenoménů a jeho intenzita, souvislosti mezi jevy nebo použité
argumenty.
V literatuře lze dohledat nepřeberné množství variant metody a postupů jejich aplikace pro
různé účely. V rámci veřejněpolitického výzkumu lze velmi dobře uplatnit postup vyvinutý
Howlandem, Beckerovou a Prellim (2006, s. 207) pro analýzu argumentů prezentovaných
v médiích, kteří rozlišují tři hlavní kroky:
1. Sběr relevantních zdrojů dat (např. novinové články o problému).85
2. Kódování článků:
a. Identifikace specifických argumentů relevantních pro VP problém a jeho
řešení.
b. Kódování argumentů z hlediska cílů a/nebo principů dané politiky.
c. Popis podstaty vybraných argumentů.
d. Identifikace aktérů spojených s argumenty.
e. Přiřazení argumentů k jedné nebo více dimenzím politického procesu.
3. Využití výsledků pro popis:
a. společenských procesů: účastníci, perspektivy, situace, hodnoty a strategie;
b. rozhodovacích procesů: sběr informací a jejich propagace;
84 Často citovaný je Lasswellův výrok o komunikaci, kde by nás mělo zajímat: „Who (says) What (to) Whom (in)
What Channel (with) What Effect“.
85 OA lze samozřejmě uplatnit nejenom na mediální sdělení, ale celou řadu dalších forem komunikace
relevantních z hlediska veřejné politiky (slyšení v parlamentu; záznamy z jednání výborů, pracovních skupin
apod.; programy politických stran; samotné zákony a důvodové zprávy atd.).
152
c. a jejich trendů.
4. 4. 3 Interpretativně-kvalitativní rámec
Kritika klasického modelu racionality sahá daleko do historie a jde nad rámec této publikace.
Omezíme se proto na konstatování, že podobně jako další sociálně vědní obory, i veřejná
politika byla silně ovlivněna tzv. lingvistickým obratem (Saussure) a Wittgensteinovým
pojetím logiky, kritickou teorií frankfurtské školy (v návaznosti na Marxe a Webera
především Adorno a Horkheimer a v druhé generaci Habermas), pracemi Foucaulta,
feministickými autorkami a autory a dalšími myšlenkovými směry.86
Všechny tyto proudy
nacházejí společného jmenovatele v odmítnutí myšlenky, že význam určitého fenoménu
(textu, reality) je pevně daný a jako takový může být objeven (čtením, resp. měřením). Oproti
tomu přichází s tezí o neexistenci autoritativního zdroje významu, který by poskytoval jediné
správné poznání (pravdu). Naopak, jazyk a tím pádem i význam představují sociální
konstrukt, který je předmětem interpretace (Lejano 2006). Vědění je v tomto smyslu
přirovnáváno k jazykové hře, kde nelze privilegovat jedno (vědecké) nad jiným (laickým)
a nárokovat si tak jeho pravdivost. Byl to Lyotard, kdo svým výrokem o konci velkých
vyprávění popřel možnost univerzálního poznání a otevřel post-moderní éru, kde neexistuje
definitivní pravda, společenské normy nebo teleologické principy. Místo toho jsou pouze
nikdy nekončící otázky po účelu a významu (nejenom) společenských institucí a dalších
fenoménů (Lejano 2013, s. 100). Na klíčovou roli jazyka při konstrukci argumentů v tvorbě
veřejných politik (oproti aplikaci logiky a objektivní vědy) potom upozornil Majone (1989),
sám vystudovaný statistik.
Spolu s tímto intelektuálním „kvasem“ se dostavuje rozčarování z nenaplněných příslibů
racionálně-technokratického přístupu k řešení sociálních problémů (poválečné sociální
programy) a dalších selhání analytických a manažerských přístupů (např. válka ve
Vietnamu).87
Objevují se hlasy kritizující kurikula sociálněvědních oborů obecně a veřejné
politiky / policy analysis konkrétně pro jejich důraz na kvantitativní metody a statistickou
analýzu. Studenti nejsou vybaveni pro porozumění konstruované povaze reality včetně
normativní a interpretativní podstaty nástrojů, které se učí používat (Fischer 1998, Yang
2007).
Všechny tyto vlivy utvářely post-pozitivistickou odpověď na to, jakým způsobem jsou
veřejné politiky utvářeny a jak je zkoumat. Do popředí se dostává jazyk, argumentace
a deliberace a snaha integrovat empirické a normativní otázky v jeden metodologický rámec.
Ten musí být vnímavý k situačnímu kontextu, více druhům vědění a praktikám v rámci
různých fází politického procesu a umožnit porozumění různým formám argumentace,
přesvědčování a ospravedlnění. I z tohoto důvodu se tato změna paradigmatu ve výzkumu
veřejných politik nazývá argumentačním obratem (Fischer a Forester 1993).
Spíše než konkrétní standardizované postupy je proto vhodné vnímat níže představené metody
v širším kontextu interpretativně-kvalitativního rámce, jehož různé přístupy propojují teorii se
specifickou metodologií, epistemologií a ontologií. To je patrné mimo jiné i v tom, jakým
způsobem tyto přístupy pojímají práci v terénu. Jak upozorňuje Yanow (2007, s. 409) již
samotný termín „sběr dat“, používaný v pozitivisticko-kvantitativním rámci, naznačuje, že
data někde leží a stačí je objevit a sebrat podobně jako botanik sbírá motýly. Oproti tomu
86 Podrobnější přehled různých proudů relevantních pro veřejnou politiku podává např. Lejano (2006).
87 Více viz např. Fischer (2003).
153
interpretativní pohled předpokládá, že analyzovaný „materiál“ je konstruován samotnými
účastníky v průběhu výzkumu, a to včetně samotného výzkumníka. Data tak jsou vytvářena
metodami jako (zúčastněné) pozorování, rozhovory nebo čtení dokumentů, obvykle v jejich
vzájemné kombinaci.
Analýza rámců
Rámce představují přirozený způsob, jakým se lze vyrovnat s přílišnou složitostí a nejasností
reality. Jejím zúžením získáme kognitivně zvládnutelný výsek, který dokážeme interpretovat
a může nám sloužit jako vodítko pro jednání. Rámce tak zaměřují pozornost na to podstatné
a důležité, vše ostatní je z obrazu vyňato. Jako takové poskytují rámce strukturu a stabilitu při
interpretaci nejistých, nejednoznačných nebo kontroverzních situací. Morávek (2011, s. 105)
definuje rámce ve veřejné politice jako: „diagnostickou, preskriptivní a mobilizační výpověď,
která v dané tematické oblasti odhaluje určité problémy, předepisuje způsoby jejich nápravy
a vyzbrojuje aktéry k jejich odstranění“. Analýza rámců potom slouží k rekonstrukci
existujících rámců ze souboru relevantních výroků různých aktérů politického procesu. Schön
a Rein (1994) tak např. zkoumali veřejněpolitické kontroverze, kde jednotlivé soupeřící rámce
představovaly alternativní interpretace faktů, sociálních významů a normativních doporučení.
Veřejně politický proces chápali jako soupeření o to, kdo nastaví agendu pomocí těchto
odlišných modelů reality (Rochefort a Donnelly 2013).
Rein a Schön (1994, podle Morávka 2011, s. 114) navrhují čtyři hlavní kroky při provádění
analýzy rámců: 1) pojmenování tematické oblasti, 2) identifikace jednotlivých soutěžících
rámců v dané tematické oblasti, 3) identifikace „sponzorů“ jednotlivých rámců (např.
úředníci, zájmové skupiny, experti), včetně jejich institucionálních pozic a zájmů,
a 4) označení jednotlivých fór, kde se soutěžení rámců odehrává.
Výzkumník tedy identifikuje jednu nebo více interpretativních komunit a jazyk užívaný
k rámování veřejněpolitických problémů. Snaží se porozumět hodnotám, o které se tyto rámce
opírají, což může následně využít při vysvětlení rozdílného uvažování soupeřícím komunitám
a případné mediaci řešení jejich konfliktu (Yanow 2007, s. 412).
Narativní analýza ve veřejné politice
Podobně jako rámce, vnáší vyprávění (narrative) řád a smysl do jinak složitých
a nejednoznačných situací. Je to způsob, jak lidé utvářejí nesourodá fakta o okolním světě
a propojují je do kognitivně zvládnutelných celků za účelem porozumění realitě (Pattersonová
a Monroe 1998, s. 315). Využívají při tom příběhy tvořené sérií událostí, které dávají
dohromady koherentní výpověď o vzniku a vývoji určitého fenoménu. V příbězích vystupují
aktéři s odlišnými, jasně danými charaktery (např. oběti, viníci a hrdinové), a jsou používány
metafory, symboly, analogie, synekdochy a další obrazné jazykové formy. Forma a obsah
příběhu jsou předmětem narativní analýzy, jež nachází uplatnění v mnoha vědních oborech,
od literární teorie přes antropologii, sociologii, historii, psychologii až po neurovědy
(Rochefort a Donnelly 2013, s. 194).88
Narativní analýza ve veřejné politice (narrative policy analysis) je specifická tím, že pojímá
příběhy jako prostředky reprezentace reality vztažené k určitému společenskému problému.
Podle Fischera (2003) příběh obsahuje definici problému, vysvětlení jeho výskytu a řešení
vzniklého napětí mezi aktuálním a žádoucím stavem. NPA se tak soustředí především na
povahu sociálních problémů, které jsou konstruovány skrze jazyk (Mcbeth, Shanahanová
a Jones 2005), a tudíž i interakci vyprávění – příjemce. Příběhy jsou vyprávěny s jasným
88 Pro více informací o narativní analýze v sociologii viz např. Hájek, Havlík a Nekvapil (2012).
154
účelem prokázat (vypravěčovu) pravdu, upozornit na určitý problém a nabídnout jeho řešení,
resp. sdělit ponaučení, a v konečném důsledku tak přinést společenskou změnu. To s sebou
obvykle nese i vyvracení (nebo zamlčení) nejednoznačných, res. protichůdných faktů a hlasů.
Jako jeden z prvních uplatnil NPA v rámci analýzy veřejných politik Emery Roe (1994), který
považuje vyprávění za prostředek pro sdílení mnohočetných a komplexních významů
vnášených do veřejněpolitického problému různými aktéry. Jejich analýza potom může
pomoci překonávat kontroverze způsobující patové situace v politickém procesu. Politickou
debatu Roe popisuje jako meta-příběh skládající se z příběhů s plnou narativní strukturou
a příběhů bez této struktury (non-stories), které kriticky intervenují vůči jiným příběhům.
Vytvářejí tak diskurzivní prostor umožňující osvětlit, co je diskutováno, co zpochybňováno
a co v debatě chybí (Hajer a Laws 2006, s. 260). Zatímco Roe se více soustředí na strukturu
příběhu ve vztahu k (ne)úspěchu dané veřejné politiky, Deborah Stoneová (1997) zaměřuje
pozornost na obsah příběhů, pomocí kterých identifikuje hodnoty, zájmy a cíle aktérů.
Příběhy jsou podle autorky součástí politického manévrování, pomocí kterého jsou problémy
strategicky definovány vlivnými jednotlivci a organizacemi a prezentovány občanům.
K odhalení přesvědčení aktérů potom slouží právě narativní analýza literárních prostředků,
jako jsou použité postavy (viníci, oběti, hrdinové), dějové zápletky, metafory apod. Podle
Stoneové lze ve veřejném diskurzu identifikovat dva hlavní typy příběhů – příběh úpadku
a příběh kontroly. V prvním případě jsou popisovány zhoršující se okolnosti, která vyžadují
okamžitý zásah k odvrácení blížící se pohromy. Příběhy kontroly se zaměřují na problémy,
které byly považovány za mimo kontrolu společenských institucí, avšak v současné době je
lze řešit nebo alespoň zmírnit veřejněpolitickými opatřeními. Jinou verzí tohoto příběhu jsou
konspirační teorie (vše je pod kontrolou vlivných zájmových skupin nebo jednotlivců), resp.
příběhy svalující vinu na oběť samotnou (Stone 1997, Rochefort a Donnelly 2013, s. 194).
Rekonstrukce vyprávění, které je základem analyzovaného problému, spočívá v kompozici
příběhu tak, jak jej zamýšlel sám vypravěč. To se (oproti tradiční narativní analýze) obvykle
neobejde bez důkladné analýzy více zdrojů. Různí respondenti a dokumenty obvykle
poskytují pouze neúplné vylíčení popisovaného fenoménu a úkolem analytika je poskládat
souvislý příběh tak, aby byl zároveň úplný a odrážel různé aspekty problému (Lejano 2013,
s. 103).
Diskurzivní analýza
V humanitních a sociálních vědách existuje celá řada teorií a metod odvolávajících se na
termín diskurz, resp. diskurzivní analýza (DA). Přes větší či menší odlišnosti mají společné
zaměření na strukturu a funkci diskurzu (Edwards 2004), tj. na soubor myšlenek, konceptů
a kategorií skrze které je přiřazován význam určitému fenoménu (Hajer 1993, s. 45). Podle
Durnové (2011, s. 66) diskurz: „utváří praktiky vnímané v určitém společenství jako
‚přirozené‘, ‚správné‘ či ‚smysluplné‘“, a má tedy konstruktivní povahu. Nicméně zároveň je
i sám utvářen jazykem za účelem interakce nebo argumentace, kdy slouží k odlišení určitých
aspektů dané situace od jiných, tj. rámují problém (Hajer 1993). Analýza diskurzu se spíše
než na explicitní obsah různých forem diskurzu zaměřuje na jeho implicitní významy (skryté
kódy, principy a pravidla) prozkoumáním struktury a obsahu odlišných řetězců uvažování
nebo přesvědčení přítomných v promluvách respondentů či v dokumentech. „Diskurzivní
analýza se radikálně odlišuje od konvenčních pohledů na dokumenty tím, že poskytuje primát
samotnému textu spíše než jeho tvůrci, a že se soustředí na způsoby vyjadřování myšlenek
stejně tak jako na jejich obsah. [V tomto pojetí] dokumenty vyjadřují a reprodukují normy
a vzorce myšlení ustavené mocenskými vztahy mezi společenskými, politickými
a ekonomickými aktéry… “ (Freeman a Maybin 2011, s. 159)
155
Oproti narativní analýze sleduje diskurzivní analýza obvykle širší perspektivu, kde je
přiřazování významu prováděno prostřednictvím lingvistického systému. Používané slovníky
a repertoáry nejsou pouze součástí diskuse, ale diskurz je vyvozován ze situace a je vnímán
jako určitý společenský vzorec. Ten je pevně ukotvený ve společenském řádu
a institucionalizovaný v konkrétních praktikách. Diskurzivní analýza potom tradičně směřuje
k odhalení panujícího mocenského režimu v dané veřejněpolitické doméně (Hajer a Laws
2006, s. 261). Diskurzivní přístupy se v rámci veřejněpolitického výzkumu soustředí na vlivy,
které podmiňují ustavení určité politiky. Při zkoumání tohoto „diskurzivního prostředí“ se
DAzajímá o to: „kdo přisuzuje jaký význam za jakých okolností, kdo v této „soutěži významů“
posiluje své pozice a kdo je naopak oslabuje (…) Konkrétní veřejná politika slouží jako obraz
širšího rozměru fungování moci, forem vládnutí či odhaluje specifickou souhru aktérů, která
je pro danou policy nebo pro danou společenskou komunitu typická.“ (Durnová 2011, s. 71)
Metoda Q
Metoda Q představuje kontrolovanou techniku zjišťování významů, postojů a perspektiv
zkoumaného subjektu a jako takovou ji lze považovat za: „systematický a rigorózně
kvantitativní nástroj pro zkoumání lidské subjektivity“ (McKeown a Thomas 1988, s. 7). Byla
vytvořena za účelem objektivního, tj. nezaujatého, empiricky ověřitelného a opakovatelného,
zkoumání čistě subjektivních fenoménů, jako jsou lidské hodnoty, mínění a/nebo významy.
Toho má být dosaženo co největším respektováním integrity účastníka a jeho subjektivity
a tím také potlačením případného zkreslení vlivem působení samotného výzkumníka.
Ve veřejněpolitickém výzkumu nachází metoda poměrně širokého uplatnění. Lze ji využít
v počátečních fázích politického procesu, kdy je nutné identifikovat a vymezit problém. Zde
vyniká především v tom, že umožňuje identifikovat různé argumenty a perspektivy
zúčastněných aktérů, aniž by jim vnucovala kategorie nebo konkrétní definice problému
předem definované politiky, úředníky nebo analytiky (van Eeten 2001, s. 395). Metodu lze
uplatnit také při posouzení a specifikaci možností řešení určitého problému a své místo má
i v pozdějších fázích při výběru, implementaci a evaluaci politik (viz např. Steelman
a Maguire 1999). Metodu Q lze však také uplatnit pro zkoumání samotného politického
procesu jako takového, protože umožňuje identifikovat rozdílné perspektivy aktérů
působících v dané politice nebo aréně a jejich případné názorové koalice. Durning konstatuje,
že: „metoda Q může být užitečným analytickým nástrojem pro analytiky veřejných politik.
Umožňuje jim vhled do rozdílných pohledů na veřejněpolitická témata a lepší pochopení
názorů, postojů a hodnot různých aktérů politického procesu týkající se daného problému…“
(Durning 1999, s. 405). Metodu Q tak lze považovat za jeden z mnoha postupů analýzy aktérů
(viz např. Hermans a Thissen 2009), který umožňuje diferenciaci mezi jednotlivými aktéry
a jejich následnou kategorizaci pomocí parametrů definovaných samotnými aktéry (Reed,
Graves, Dandy et al. 2009).
Mezi základní instrumenty metody patří technika sběru dat zvaná třídění Q (Q-sort)
a analytický postup zvaný Q-faktorová analýza. Třídění Q typicky sestává z posouzení sady
několika desítek výroků na škále o stanovené velikosti a významu, např. -3 (velmi
nesouhlasím) až +3 (velmi souhlasím). Oproti klasické likertovské škále je účastník v průběhu
jednotlivých kroků třídění veden k tomu, aby předložené výroky posuzoval navzájem
a uspořádal je do (kvazi)normálního uspořádání. Výsledkem třídění Q je tedy takové
rozdělení výroků, kde se na krajních pólech nachází několik málo výroků, se kterými účastník
velmi souhlasí, resp. velmi nesouhlasí, a směrem k neutrálnímu středu se počet výroků
zvyšuje. Každý z účastníků tak vlastně vytvoří svůj vlastní profil (Brouwer 1999) neboli
156
vlastní model subjektivních preferencí v rámci zkoumaného fenoménu (Peritore 1989, Cross
2005).
Takto získaná data jsou následně uspořádána do korelační matice a pomocí Q-faktorové
analýzy jsou odhaleny faktory, které reprezentují hlediska a vnitřně koherentní relační
schémata k dané oblasti. Každý faktor představuje odlišný soubor tvrzení a odráží tak odlišné
chápání určitého fenoménu různými lidmi (aktéry). Každý účastník je také charakterizován
svým skórem korelace, pomocí kterého jej lze zařadit do skupiny podobně smýšlejících lidí
a naopak posoudit míru odlišnosti od účastníků s jinými preferencemi (Robbins a Krueger
2000). Výsledky jsou poté výzkumníkem interpretovány, a to s pomocí samotných účastníků
(na základě komentářů získaných při sběru dat nebo je možné požádat účastníky o vyjádření
k získaným výsledkům).
Kontrolní otázky:
Termínem sociální experiment bývá v médiích označováno nezodpovědné zavádění
nevyzkoušených veřejněpolitických opatření. V čem se liší toto pojetí od pojetí popsaného
výše?
(Nejen) studenti často zaměňují studium dokumentů s metodou obsahové analýzy. Jaké jsou
shodné a naopak rozdílné znaky těchto dvou metod?
Lze analýzu rámců považovat za specifický přístup k analýze diskurzu? Svou odpověď
zdůvodněte.
Doporučená literatura:
Nekola, M., H. Geissler, M. Mouralová. 2011. Současné metodologické otázky veřejné
politiky. Praha: Karolinum.
Ochrana, F. 2005. Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Praha: Ekopress.
Potůček, M. 2006. Manuál prognostických metod. Praha: SLON.
157
Zdroje:
Abrahamson, P. 1995. „Welfare Pluralism: Towards a New Consensus for a European Social
Policy.“ Current Politics and Economics of Europe 5 (1): 29-42.
Ajzen, I., M. Fishbein. 1980. Understanding Attitudes and Predicting Social Behavior.
Englewood Cliffs: Prentice Hall.
Allison, G. 1971. The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missle Crisis. Boston: Little
Brown.
Anderson, J. E. 1975. Public Policy Making. New York: Praeger Publishers.
Araral, E. Jr., S. Fritzen, M. Howlett, M. Ramesh, X. Wu (eds.). 2013. Routledge Handbook of
Public Policy. Abingdon a New York: Routledge.
Arrow, K. J. 1968. Společenský výběr a individuální hodnoty. Praha: Svoboda.
Atkinson, M. M., R. A. Nigol. 1989. „Selecting Policy Instruments: Neo-Institutional And
Rational Choice Interpretations of Automobile Insurance in Ontario.“ Canadian Journal of
Political Science XXII (1): 107- 135.
Autorský kolektiv. 2001. Vize rozvoje České republiky do roku 2015. Praha: G plus G.
Autorský kolektiv. 2002. Průvodce krajinou priorit pro ČR Praha: G plus G.
Axelrod, R. M. 1984. The Evolution of Cooperation. New York: Basic Books.
Axelrod, R. M. 1997. The Complexity of Cooperation: Agent-based Model of Competition
and Collaboration. Princeton: Princeton University Press.
Bardach, E. 2000. A Practical Guide for Policy Analysis. New York: Chatham House Publishers.
Barrett, S.M., C. Fudge, C. 1981. Policy and Action: Essays on the Implementation of Public
Policy. London: Methuen.
Barry, N. 1987. „Understanding the Market“. Pp. 161-171 in M. Loney (eds.). The State or the
Market. London: SAGE Publications.
Basurto, X., E. Ostrom. 2009. „Beyond the Tragedy of the Commons.“ Economia delle fonti di
energia e dell’ambiente 52 (1): 35–60.
Bauman, Z. 1999. In Search of Politics. Cambridge: Polity Press.
Baumgartner, F., B. Jones (eds.). 2002. Policy Dynamics. Chicago: University of Chicago Press.
Baumgartner, F., B. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago:
University of Chicago Press.
Baumgartner, F., B. Jones. 2009. Agendas and Instability in American Politics. 2nd ed. Chicago:
University of Chicago Press.
Baumgartner, F., S. Brouard, Ch. Green-Pedersen, B. Jones, S. Walgrave (eds.). 2011. „The
Dynamics of Policy Change in Comparative Perspective.“ Comparative Political Studies 44.
Becker, G. S. 1997. Teorie preferencí. Praha: Liberální institut.
Bellinger, W. K. 2007. The Economic Analysis of Public Policy. New York: Routledge.
Benáček, V., P. Frič, M. Potůček. 2008. „Klíčové formy regulace ve vzájemných vztazích.“ Pp.
105-194 in M. Potůček, J. Musil, M. Mašková (eds.). Strategické volby pro českou společnost.
Teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Bénard, J. 1989. Veřejná ekonomika. Praha: Ekonomický ústav ČSAV.
Beneš, K. 2005. Metodologie a dějiny přírodních věd: základní přehled. České Budějovice: TF
JU.
Berlin, I. 1958. Two Concepts of Liberty. Oxford: Clarendon Press.
Berry, F. S., W. Berry. 1990. „State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History
Analysis.“ American Political Science Review 84 (June): 397-415.
Berry, F. S., W. Berry. 1992. „Tax Innovation in the States: Capitalizing on Political
Opportunity.“ American Journal of Political Science 36 (August): 715-742.
Birkland, T. 2005. An lntroduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of
Public Policy-Making. 2nd ed. Armonk: M. E. Sharpe.
158
Birkland, T. A. 2006. „Agenda Setting in Public Policy.“ Pp. 63-78 in F. Fischer, G. J. Miller,
M. S. Sidney (eds.). Handbook of Public Policy Analysis. New York: Taylor and Francis
Group.
Blažek, L. 1991. Lidský potenciál a společenské řízení. Brno: Masarykova univerzita.
Blomquist, W. 1999. „The Policy Process and Large-N Comparative Studies.“ Pp. 261-289 in P.
Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Blomquist, W. 2007. „The Policy Process and Large-N Comparative Studies.“ Pp. 261-289 in P.
Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Blondel, J. 1982. The organization of governments: A comparative analysis of governmental
structures. Sage Publications.
Boadway, R. F., B. Niel. 1984. Welfare Economics. Oxford: Basil Blackwell.
Boardman, A. 2014. Cost-benefit analysis: concepts and practice. 4th ed. Harlow: Pearson
Prentice Hall.
Bovaird, T. 2005. „Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society.“
International Review of Administrative Sciences 71 (2): 217–228.
Boxwell, R. J. 1994. Benchmarking for Competitive Advantage. New York: McGraw-Hill.
Bozeman, B., P. Scott. 1992. „Laboratory Experiments in Public Policy and Management“.
Journal of Public Administration Research and Theory, 2 (3): 293-313.
Brewer, G., P. deLeon. 1983. The Foundations of Policy Analysis. Monterey: Brooks, Cole.
Brouwer, M. 1999. „Q is accounting for tastes.“ Journal of Advertising Research, 39 (2): 35-
39.
Brown, B. 2005 (reedice 2010). „Etika a tvorba veřejné politiky ve střední a východní
Evropě“. Pp. 353-383 in Potůček, M. a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické
nakladatelství (SLON).
Buchanan, J. M. 1998. Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press.
Burton, G., J. Jirák. 2001. Úvod do studia médií. Brno: Barrister a Principál.
Cairney, P. 2012. Understanding Public Policy: Theories and Issues. Basingstoke: Palgrave.
Cairney, P. 2013. „Standing on the Shoulders of Giants: How Do We Combine the Insights of
Multiple Theories in Public Policy Studies?“ Policy Studies Journal 41 (1): 1-21.
Castells, M. 2000. „Materials for an Exploratory Theory of the Networked Society. British
Journal of Sociology 51 (1): 5-24.
Castles, F., R. D. McKinlay. 1979. „Does Politics Matter : an Analysis of the Public Welfare
Commitment in Advanced Democratic States.“ European Journal of Political Research 7: 169-
186.
Císař, O. 2004. Transnacionální politické sítě. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní
politologický ústav.
Clarke, J. 2004. Changing Welfare, Changing States: New Direction in Social Policy. London:
SAGE Publications.
Cobb, R., J. K. Ross, M. Ross. 1976. „Agenda Building as a Comparative Political Process.“
American Political Science Review, Vol. 70 (March): 126-138.
Cohen, M., J. March, J. Olsen. 1972. „A Garbage Can Model of Organizational Choice.“
Administrative Science Quarterly 17: 1-25.
Cochrane, A. L. 1972. Effectiveness and Efficiency, Random Reflections on Health Service.
London: Nuffield Provincial Hospital Trust.
Colebatch, H. K. 2005a. „Policy Analysis, Policy Practice and Political Science.“ Australian
Journal of Public Administration 64 (3): 14-23.
Colebatch, H. K. 2005b. Úvod do policy. Praha: Barrister &. Principal.
Colebatch, H. K. 2006. „What work makes policy?“ Policy Sciences, Vol. 39: 309–321.
Coyle, D., A. Wildavsky. 1987. „Requisities of Radical Reform: Income Maintenace Versus
Fiscal Preferences.“ Journal of Policy Analysis and Management 7 (Fall): 1-16.
159
Crawford, N. C. 2006. „Policy Modeling.“ Pp. 771-805 in M. Moran, M. Rein & R. E.
Goodin (Eds.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press.
Crawford, S. E. S., E. Ostrom. 1995. „A Grammar of Institutions.“ American Political Science
Review 89 (3): 582–600.
Cross, R. M. 2005. „Exploring attitudes: the case for Q methodology.“ Health Education
Research, 20 (2): 206-213.
Curran, J. 2000. „Nový pohled na masová média a demokracii.” Pp. 116-164 in J. Jirák, B.
Říchová. Politická komunikace a média. Praha: Univerzita Karlova.
Dančák, B., V. Hloušek. 2007. Víceúrovňové vládnutí v Evropě: zkušenosti, problémy a výzvy.
Brno: Masarykova univerzita Mezinárodní politologický ústav.
Darmopilová, Z. 2010a. Vliv zájmových skupin na reformu zdravotnictví. 1. vyd. Brno:
Masarykova univerzita.
Darmopilová, Z. 2010b. Ekonomické zájmy v oblasti poskytování zdravotní péče jako jeden z
faktorů reforem zdravotnictví. Disertační práce. Brno: Masarykova univerzita.
de Tocqueville, A. 2000. Demokracie v Americe. 2. vyd. Praha : Academia.
de Vries, M. S. 2010. The Importance of Neglect in Policy-Making: Palgrave Macmillan.
deLeon, P. 1999. „The Stages Approach to the Policy Process.“ In P. Sabatier (ed.). Theories of
the Policy Process. Boulder: Westview Press, s. 19–32.
Deniston, O. L., I. M. Rosenstock, W. Welch, V. A. Getting. 1968. “Evaluation of Program
Effectiveness.” Public Health Reports 83 (4): 323-335.
Dewey, John. 1910. How We Think. Boston: D.C. Heath & Co.
Dolowitz, D., D. Marsh. 2000. „Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in
Contemporary Policy-Making.“ Governance 13 (1): 5–24.
Douglas, M., A. Wildavsky. 1982. Risk and Culture. Berkeley: University of California Press.
Dowding, K. 1995. „Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach.“
Political Studies 43 (March): 136-159.
Downs, A. 1957 (Renewed 1985). An Economic Theory of Democracy. Boston: Addison-
Wesley.
Drhová, Z., A. Veselý. 2007. „Identifikace variant řešení veřejněpolitických problémů.“ Pp. 253-
272 in A. Veselý, M. Nekola. Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a praxe. 1
vyd. Praha: SLON.
Dror, E. 1969. „The Prediction of Political Feasibility.“ Futures 1 (June): 282-8.
Dror, Y. 2001. The Capacity to Govern. London: Frank Cass.
Dror, Y. 2003. Capacity to Govern. London: Frank Cass.
Drulák, P. a kol. 2008. Jak zkoumat politiku. Praha: Portál.
Drummond, M., G. L. Stoddart, G. W. Torrance. 1987. Methods for the economic evaluatin of
health care programmes. Oxford: Oxford Medical Publications - Oxford University Press.
Dunn, W. N. 1981. Public Policy Analysis. Englewood Cliffs (NJ): Prentice Hall.
Dunn, W. N. 1988. „Methods of the Second Type: Coping with the Wilderness of
Conventional Policy Analysis.“ Policy Studies Journal. 7 (4): 720-737.
Dunn, W. N. 2003. Public Policy Analysis: An Introduction. Third ed. New Jersey: Pearson
Prentice Hall.
Durlauf, S. N., L. Blume (Eds.). 2008. The new Palgrave dictionary of economics. New York:
Palgrave Macmillan.
Durning, D. 1999. „The transition from traditional to postpositivist policy analysis: A role for
Q-methodology.“ Journal of Policy Analysis and Management 18 (3): 389-410.
Durnová, A. 2011. „Diskurzivní přístupy v policy analysis.“ Pp. 64-104 in M. Nekola, H.
Geissler & M. Mouralová (Eds.). Současné metodologické otázky veřejné politiky. Praha:
Karolinum.
Dye, T. 1966. Politics, Economics, and Public Policy. Chicago: Rand McNally.
160
Dye, T. 1991. Politics in States and Communities, 7th ed. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
Easton, D. 1957. „An Approach to the Analysis of Political Systems.“ World Politics 9 (3),
(April 1957): 383-400.
Edwards, D. 2004. „Discourse analysis.“ Pp. 265-268 in M. S. Lewis-Beck, A. Bryman & T.
F. Liao (Eds.). The SAGE Encyclopedia of Social Science Research Methods. Thousand Oaks:
SAGE Publications.
Eller, W. S., G. Krutz. 2009. „Policy Process, Scholarship and the Road Ahead: An Introduction
to the 2008 Policy Shootout!“ Policy Studies Journal 37 (1): 1–4.
Enserink, B., J. F. Koppenjan, I. S. Mayer. 2013. “A Policy Sciences View on Policy Analysis.”
Public Policy Analysis: 11-40).
Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism. New Jersey: Princeton
University Press, 1990.
Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial Economies. New York:
Oxford University Press.
Etzioni, A. 1967. „Mixed-Scanning: a „Third“ Approach to Decision-Making.“ Public
Administration Review 27 (5): 385-392.
Etzioni, A. 1995. Morální dimenze ekonomiky. Praha: Victoria Publishing.
Etzioni, A. 2006. „The Unique Methodology of Policy Research.“ Pp. 833-843 in M. Moran,
M. Rein & R. E. Goodin (Eds.), The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford
University Press.
Fabian, G., M. Piatrik, J. Priesol. 2008. „Využitie benchmarkingu při aplikácii dobrovoľných
environmentálnych manažérskych nástrojov.” ACTA UNIVERSITATIS MATTHIAE BELII 10(1):
55-69.
Faure, A., G. Pollet, P. Warin (eds.). 1995. La construction du sens dans les politiques
publiques: Débats autour de la notion de référentiel. Paris: ĽHarmattan.
Fiala, P., J. Jablonský, M. Maňas. 1994. Vícekriteriální rozhodování. Praha: VŠE.
Fiala, P., K. Schubert. 2000. Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod policy
analysis. Praha: Barrister & Principal.
Fischer, F. 1998. „Beyond Empiricism: Policy Inquiry in Post positivist Perspective.“ Policy
Studies Journal, 26 (1): 129-146. doi: 10.1111/j.1541-0072.1998.tb01929.x
Fischer, F. 2003. Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices.
New York: Oxford University Press.
Fischer, F., J. Forester (eds.). 1993. The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.
Durham: Duke University Press.
Flora, P. (ed.). 1986. Growth to Limits: The Western European Welfare States Since World War
II. Berlin: deGruyter.
Freeman, J. L. 1955. The Political Process. New York: Random House.
Freeman, R., J. Maybin. 2011. „Documents, practices and policy.“ Evidence & Policy: A
Journal of Research, Debate and Practice 7 (2): 155–170. doi:10.1332/174426411X579207
Frič, P. a kol. 1999. Korupce na český způsob. Praha: G plus G.
Frič, P., A. Veselý (eds.). 2010. Riziková budoucnost: devět scénářů vývoje české společnosti.
Praha: Matfyzpress.
Frič, P., O. Angelovská, R. Goulli. 2009. Revitalizace a konsolidace neziskového sektoru v ČR
po roce 1989. Praha: Agnes.
Fukuyama, F. 1992. The End of History and the Last Man. Free Press.
Fukuyama, F. 1995. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York:
Free Press.
Fukuyama, F. 2002. Konec dějin a poslední člověk. Praha: Rybka Publishers.
Fukuyama, F. 2004. Budování státu podle Fukuyamy. Praha: Alfa Publishing.
161
Gambetta, D. 1993. The Sicilian Mafia. The business of Private Protection. Cambridge and
London: Cambridge University Press.
Gibson, D. M., R. E. Goodin. 1999. „The veil of vagueness.“ Pp. 357-85 in M. Egeberg, P.
Laegreid (eds.). Organizing Political Institutions: Essay for Johan P. Olsen. Oslo:
Scandinavian University Press.
Giddens, A. 1998. The Third Way. The Renewal of Social Policy. Cambridge: Polity Press.
Gramsci, A. 1994. Pre-Prison Writings. Cambridge: Cambridge University Press.
Greenberg, D. H., S. Morris. 2005. „Large-Scale Social Experimentation in Britain: What Can
and Cannot be Learnt from the Employment Retention and Advancement Demonstration?“
Evaluation, 11 (2): 223-242. doi: 10.1177/1356389005055529
Griffin, R. 1995. Fascism. Oxford: Oxford University Press.
Griffith, E. 1939. The Impasse of Democracy. New York: Harrison Hilton Books.
Hagen, L. 2004. Informační kvalita a její měření. Pp. 51-70 in W. Schulz, I. Reifová (eds.).
Analýza obsahu mediálních sdělení. Praha: Karolinum.
Hájek, M., Havlík, M., & Nekvapil, J. 2012. „Narativní analýza v sociologickém výzkumu:
přístupy a jednotící rámec.“ Sociologický časopis / Czech Sociological Review 48 (2): 199-
224.
Hajer, M. A. 1993. „Discourse Coalitions and the Institutionalisation of Practice: The Case of
Acid Rain in Great Britain.“ Pp. 43-67 in F. Fischer & J. Forester (Eds.). The Argumentative
Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke University Press.
Hajer, M. A., D. Laws. 2006. „Ordering through Discourse.“ Pp. 251-268 in M. Moran, M.
Rein & R. E. Goodin (Eds.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford
University Press.
Hampl, M. 2001. „Teorie byrokracie v pojetí Williama A. Niskanena.“ Politická ekonomie 49
(1): 47-57.
Hayek, F. 2006. Constitution of Liberty. London: Routledge.
Hayes, M. T. 1992. Incrementalism and Public Policy. New York: Longman.
Hayes, M. T. 2001. The Limits of Policy Change: Incrementalism, World View, and the Rule
of Law. Washington: Georgetown University Press.
Heclo, H. 1974. Social Policy in Britain and Sweden. New Haven: Yale University Press.
Heclo, H. 1978. „Issue Networks and the Executive Establishment.“ Pp. 88-124 in A. King
(eds.). The New Americal Political System. Washington, DC: American Enterprise Institute.
Heclo, H. 1995. „Networks and the Executive Establishment“, Pp. 46-58 in S. Z. Theodoulou,
M. A. Cahn. Public Policy. Essential Readings. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.
Held, D., A. McGrew. 2002. Governing Globalization. Power, Authority and Global
Governance. Cambridge: Polity.
Hendrych, J., J. Hoós, G. Jenei, L. Vass. 2005 (2010). „Politické instituce: stát, jeho
uspořádání a role.“ Pp. 133-151 in M. Potůček a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické
nakladatelství (SLON).
Hermans, L. M., & Thissen, W. A. H. 2009. „Actor analysis methods and their use for public
policy analysts.“ European Journal of Operational Research 196 (2): 808-818.
Heřmanová, E. 2012. Koncepty, teorie a měření kvality života. Praha: Sociologické
nakladatelství (SLON).
Heywood, A. 2004. Politologie. Praha: Eurolex Bohemia.
Heywood, A. 2005. Politické ideologie. Praha: Eurolex Bohemia.
Hill, M., P. Hupe. 2003. Implementing Public Policy. London: Sage Publications.
Hisschemöller, R., R. Hoppe. 2001. „Coping with Intractable Controversies: The Case for
Problem Structuring in Policy Design and Analysis.“ Policy Studies Review Annual 12: 47-52.
Hjern, B., D. Porter. 1981. „Implementation structures: A new unit of administrative analysis.“
Organizational Studies 2: 211–227.
162
Hjern, B., Ch. Hull. 1982. „Implementation Research as Empirical Constitutionalism.“ European
Journal of Political Research 10: 105-115.
Hofferbert, R. 1974. The Study of Public Policy. Indianapolis: Bobbs- Merrill.
Hogwood, B. W., L. A. Gunn. 1984. Policy Analysis for the Real World. New York: Oxford
University Press.
Holländer, P. 1995. Základy všeobecné státovědy. Praha: Všehrd.
Holländer, P. 2000. Nástin filosofie práva. Praha: Všehrd.
Holsti, O. R. 1969. Content analysis for the social sciences and humanities: Addison-Wesley
Pub. Co.
Honus, R. a kol. 2004. Benchmarking ve veřejné správě. Praha: Ministerstvo vnitra České
republiky.
Hoppe, R. 2002. „Cultures of Public Policy Problems.“ Journal of Comparative Policy
Analysis 4 (3): 305–326.
Hoppe, R. 2007. „Applied Cultural Theory: Tool for Policy Analysis.“ Pp. 289-308 in F. Fisher,
G. Miller, M. Sidney (eds.). Handbook of public policy analysis: theory, politics, and methods.
Boca Raton (Fl.): CRC Press.
Hoppe, R., A. Peterse. 1993. Handling Frozen Fire: Political Culture and Risk Management.
Boulder: Westview Press.
Hostages of the horizon. The twin challenge of ignorance and indifference. 2005. Review on
issues raised in the Club of Rome 2004 Annual Conference. Edited by Aleksi Neuvonen.
Helsinki: Finnish Association for the Club of Rome.
Howland, D., M. Becker, L. Prelli. 2006. „Merging content analysis and the policy sciences:
A system to discern policy-specific trends from news media reports.“ Policy Sciences 39 (3):
205-231. doi: 10.1007/s11077-006-9016-5
Howlett M., M. Ramesh. 1993. “Patterns of Policy Instrument Choice: Policy Styles, Policy
Learning and the Privatization Experience.” Review of Policy Research 12 (1-2): 3–24.
Howlett, M. 2002. „Do Networks Matter? Linking Policy Network Structure to Policy
Outcomes: Evidence From Four Canadian Policy Sectors, 1990-2000.“ Canadian Journal of
Political Science 35 (2): 235-67.
Howlett, M., J. Kim, P. Weaver. 2006. „Assessing Instrument Mixes through Program - and Agency
level data: Methodological Issues in Cintemporary Implementation Research.“ Review
of Policy Research 23 (1): 129-151.
Howlett, M., M. Ramesh, A. Perl. 2009. Studying Public Policy: Policy Cycles & Policy
Subsystems. 3rd ed. Don Mills (Ont.): Oxford University Press.
Howlett, M., M. Ramesh. 1995. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems.
Toronto: Oxford University Press.
Howlett, M., M. Ramesh. 2003. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems.
2nd ed. Don Mills (Ont.): Oxford University Press.
Huggins, R. 2010. “Regional competitive intelligence: benchmarking and policy-making.”
Regional Studies 44(5): 639-658.
Human Development Report 2010. The Real Wealth of Nations: Pathways to Human
Development. New York: Palgrave Macmillan.
Hurwitz, J., M. Peffley. 1987. „How are foreign policy attitudes structured? A hierarchical
mode.“ American Political Science Review 81: 1099–1120.
Hvížďala, K. 2000. Média a moc. Praha: Votobia.
Chubb, J., T. Moe. 1990. Politics, Markets, and America's Schools. Washington: Brookings
Institution.
Iklès, F. Ch. 1971. Every War Must End. New York: Columbia University Press.
Ingram, H., A. L. Schneider, P. deLeon. 2007. „A Social Construction Theory of Policy Design.“
Pp. 93-126 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
163
Ingram, H., A. L. Schneider. 1995. „Social Construction (Continued): Response.“ American
Political Science Review 89 (2): 441-446
Jakubowicz, K. 2013. Nová ekologie médií. Konvergence a mediamorfóza. Zlín: VeRBuM.
Jann, W., K. Wegrich. 2007. „Theories of the Policy Cycle.“ In Fisher, Frank; Miller, Gerald;
Sidney, Mara (eds.). Handbook of public policy analysis: theory, politics, and methods. Boca
Raton (Fl.): CRC Press, pp. 43-62.
Jenkins, W. I. 1978. Policy Analysis. Oxford: Martin Robertson.
Jenkins-Smith, H. 1990. Democratic Politics and Policy Analysis. Pacific Grove: Brooks, Cole.
Jirák, J. 2001. „Medializace jako strašák politiky.” Pp. 203-209 in J. Kabele, M. Mlčoch.
Institucionalizace (ne)odpovědnosti: globální svět, evropská integrace a české zájmy I. Praha:
Karolinum.
John, P. 1998. Analysing Public Policy. London: Continuum.
John, P. 2003. „Is There Life After Policy Streams, Advocacy Coalitions, and Punctuations?“
Policy Studies Journal 31 (4): 481–498.
John, P. 2012. Analyzing Public Policy. London: Routledge
Jones, B., F. Baumgartner. 2005. The Politics of Attention. Chicago: University of Chicago
Press.
Jones, B., F. Baumgartner. 2012. „From There to Here: Punctuated Equilibrium to the General
Punctuation Thesis to a Theory of Government Information Processing.“ Policy Studies Journal
40 (1): 1-19.
Jones, Ch. 1970. An lntroduction to the Study oj Public Policy. Belmont: Wadsworth.
Jordan, A. 1995. Implementation failure or policy making? How do we theorise the
implementation of European Union Environmental legislation. CSERGE Working Paper GEC
95-18.
Jordan, A. G. 1981. „Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets.“ Journal of Public
Policy 1 (1): 95-123.
Kaufman, H. 1976. Are Government Institutions Immortal? Washington: Brookings Institution.
Kaul, I., I. Grunberg, M. A. Stern (eds.). 2009. Global Public Goods. Oxford: Oxford University
Press.
Kerbo, H. R., J. W. Coleman. 2006. „Social Problems“. Pp. 362-369 in C. D. Bryant, D. L.
Peck (eds.). 21st Century Sociology: A Reference Handbook. Vol. 1: Traditional and Core
Areas. CA, London: SAGE Publications.
Kingdon, J. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown.
Kingdon, J. 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2nd ed. New York: Harper Collins.
Kinkor, J. 1996. Trh a stát: k čemu potřebujeme filozofii. Praha: Svoboda.
Kiser, L., E. Ostrom. 1982. „The Three Worlds of Action : A Metatheoretical Synthesis of
Institutional Approaches.“ Pp. 179-222 in E. Ostrom (ed.). Strategies for Political Inquiry.
Beverly Hills (Ca.) : Sage.
Kiss, J. (ed.). 1998. Současná politická filosofie. Praha: Oikoymenh.
Klingemann, H.-D., R. Hofferbert, I. Budge. 1994. Parties, Policies, and Democracy. Boulder:
Westview Press,
Knoke, D. 1990. Political Networks. Cambridge: Cambridge University Press.
Knoke, D., F. Pappi, J. Broadbent, Y. Tsujinaka. 1996. Comparing Policy Networks. Cambridge:
Cambridge University Press.
Kooiman, J. 2003. Governing as Governance. London: SAGE Publications.
Kriesi, H., A. Silke. 2007. „The Network Approach.“ Pp. 21-64 in P. Sabatier (ed.). Theories of
the Policy Process : Theoretical Lenses on Public Policy. Boulder: Westview Press.
Kriesi, H., M. Jegen. 2001. „The Swiss Energy Policy Elite: The actor constellation of a policy
domain in transition.“ European Journal of Political Research 39: 251-287.
164
Kunštát, D. 2006. „Instituce zprostředkování zájmů: strany a zájmové skupiny.“ Naše
společnost, Časopis Centra pro výzkum veřejného mínění Sociologického ústavu AV ČR, 2(4):
14-20.
Lane, J. E. 1993. The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. London: Sage.
Lane, J. E. 2000. The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. Third Edition. London:
Sage Publications.
Lasswell, H. 1951. The Policy Orientation. In Lerner, Daniel; Lasswell, Harold D. (eds.). The
Policy Sciences. Stanford (Cal.) : Stanford University Press, s. 3-15.
Lasswell, H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College
Park: University of Maryland Press.
Lasswell, H. 1963. The Future of Political Science. New York: Atherton Press.
Lasswell, H. 1971. Pre-View of the Policy Sciences. New York: American Elsevier.
Lauman, E., D. Knoke. 1987. The Organizational State: A Perspective on National Energy and
Health Networks. Madison: University of Wisconsin Press.
Lejano, R. P. 2006. Frameworks for policy analysis: merging text and context. New York:
Routledge.
Lejano, R. P. 2013. „Postpositivism and the policy process.“ Pp. 98-112 in E. J. Araral, S.
Fritzen, M. Howlett, M. Ramesh & X. Wu (Eds.). Routledge Handbook of Public Policy.
Routledge: London.
Levin, H., M., P. J. Mc.Ewan. 2000. Cost-effectiveness analysis: Methods and applications. 2nd
ed. Sage Publications, Inc.
Lindblom, C. E. 1977. Politics and Markets. New York: Basic Books.
Lindblom, Ch., E. Woodhouse. 1993. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs: Prentice
Hall.
Linder, S.H., B. G. Peters. 1987. “A design perspective on policy implementation: The fallacies
of misplaced prescription.” Policy Studies Review 6 (3).
Lippman, W. 1955. Essays in the Public Interest Philosophy. Boston: Little, Brown and Co.
Lodge, M. 2007. “Comparative Public Policy” In Fisher, R. – Miller, G. – Sidny, M. Handbook
of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Boca Raton: CRC Press.
Lowi, T. 1964. „American Bussines, Public Policy, Case Studies, and Political Theory.“ World
Politics 16 (July): 677-715.
Lowi, T. 1972. „Four Systems of Policy, Politics, and Choice.“ Public Administration Review 32
(July/August): 298-301.
Lupták, M., V. Prorok. 2011. Politické ideologie a teorie od starověku po rok 1848. Plzeň:
Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk.
Lynn, J., A. Jay. 2002, 2003. „Ano, pane ministře.“ Praha: Aurora, díl 1, 2.
Majone, G. 1975. „On the Notion of Political Feasibility.“ European Journal of Political
Research 3 (September): 259-74.
Majone, G. 1989. Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process. New Haven,
Conn.: Yale University Press.
Majone, G. 2006. „Agenda setting.“ Pp. 228-250 in M. Moran, M. Rein, R. E. Goodin (eds.).
The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press.
Malecki, E. J. 2007. “Cities and regions competing in the global economy: Knowledge and local
development policies.” Environment and Planning C: Government and Policy 25: 638-654.
Malíková, L. 2003. Verejná politika. Aktéri a procesy. Bratislava: Univerzita Komenského.
Mannheim, K. 1991. Ideologie a utopie. Bratislava: Archa.
Marks, G. 1993. „Structural Policy and Multilevel Governance.“ Pp. 402-403 in Cafruny, A., G.
Rosenthal (eds.). The State of the European Community: The Maastricht Debates and Beyond.
2nd ed. Harlow: Longman.
165
Marsh, D., R. A. W. Rhodes (eds.). 1992. Policy Networks in British Government. Oxford:
Claredon Press.
Marshall, T. H. 1963. Sociology at the Crossroads and Other Essays. London: Heinemann.
Martenas, S. J. 1991. „Beyond Scandals & Statutes: Ethics in Public Administration.“
University of Virginia News Letter 67 (9).
Mauss, A., V. Jenness. 2000. „Social Problems“. Pp. 2759-2766 in E. Borgatta, R. J. V.
Montgomery (eds.). The Encyclopedia of Sociology. New York: Macmillan.
Mazmanian, D. A., P. A. Sabatier. 1989. Implementation and public policy. University Press of
America.
Mazmanian, D., P. Sabatier. 1983. Implementation and Public Policy. 2nd ed. Glenview: Scott
Foresman.
Mazmanian, Daniel; Sabatier Paul. 1981. Implementation and Public Policy. Glenview: Scott
Foresman.
Mazur, A. 1981. The Dynamics of Technical Controversy. Washington: Communications Press.
Mcbeth, M. K., Shanahan, E. A., & Jones, M. D. 2005. „The Science of Storytelling:
Measuring Policy Beliefs in Greater Yellowstone.“ Society and Natural Resources, 18: 413–
429.
McCool, D. C. 1995. Public policy theories, models, and concepts: An anthology. Englewood
Cliffs, NJ: Prentice Hall.
McKeown, B., & Thomas, D. 1988. Q Methodology. London: Sage Publishing.
McQuail, D. 2002. Úvod do teorie masové komunikace. 2. vyd. Praha: Portál.
Miller, G. 1992. Managerial Dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press.
Mills, Ch. W. 1968. Sociologická imaginace. Praha: Mladá fronta.
Milward, H. B., K. G. Provan. 1999. How network are governed. Unpublished paper.
Mintrom, M., S. Vergari. 1998. „Policy Networks and Innovation Diffusion: The Case of State
Educational Reform.“ Journal of Politics 60 (February): 120-148.
Mlčoch, L. 1997. Institucionální ekonomie. Praha: Karolinum.
Moe, T. 1984. „The New Economics of Organization.“ American Journal of Political Science 28
(November): 739-777.
Morávek, J. 2011. „Analýza rámců.“ Pp. 105-135 in M. Nekola, H. Geissler & M. Mouralová
(Eds.). Současné metodologické otázky veřejné politiky. Praha: Karolinum.
Mueller, D. C. 2003. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press.
Muhič Dizdarevič, S. 2010. „Občanský sektor, trh a stát z pohledu vybraných teorií.“ Pp. 90-112
in M. Skovajsa a kol. Občanský sektor. Praha: Portál.
Musil, J. 1996. „Nový pohled na občanskou společnost.“ Nová přítomnost 2 (1): 31.
Myrdal, G. 1968. Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. Harmondsworth:
Pelican Books.
Nakamura, R. 1987. „The Textbook Process and Implementation Research.“ Policy Studies
Review 1: 142-154.
Nas, T. F. 1996. Cost-benefit analysis: Theory and application. London: Sage.
Nekola, M. 2007. „Monitoring a evaluace realizovaných politik” Pp. 337-382 in A. Veselý, M.
Nekola (eds). Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. Praha: Sociologické
nakladatelství SLON.
Nekola, M. 2007. Rozdílné přístupy k hodnocení veřejných programů - ekonomické evaluace
a její alternativy. Sborník z konference "Teoretické aspekty veřejných financí 2007.
Nelson, B. 1984. Making an Issue of Child Abuse. Chicago: University of Chicago Press.
Neuendorf, K. A. 2002. The Content Analysis Guidebook: SAGE Publications.
Niskanen, W. A. 1971. Bureaucracy and Representative Government. New York: Aldine.
Novotný, V. 2012a. Vývoj českého studia veřejných politik v evropském kontextu. Praha:
Karolinum, 2012.
166
Novotný, V. 2012b. Teorie tří proudů. In Polášek, Martin; Novotný, Vilém; Perottino, Michel a
kol. Mezi masovou a kartelovou stranou: Možnosti teorie při výkladu vývoje ČSSD a KSČM v
letech 2000–2010. Praha: SLON, 2012, s. 23-51
OECD. 2002. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management. Paris:
OECD.
Ochrana, F. (ed.) 2010. Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky.
Praha: Matfyzpress.
Ochrana, F. 1999. „Metodologická východiska definování pojmu veřejný zájem“. Pp. 67-79
in: Sborník referátů z teoretického semináře pořádaného katedrou veřejné ekonomie ve
spolupráci s Asociací veřejné ekonomie. Brno: Masarykova Univerzita.
Ochrana, F. 2001. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. 1. vyd. Praha: Management Press.
Ochrana, F. 2005. Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Praha: Ekopress.
Ochrana, F. 2013. Metodologie sociálních věd. Praha: Karolinum.
Ochrana, F., J. Pavel, L. Vítek. 2010. Veřejný sektor a veřejné finance. 1 vyd. Praha: Grada
Publishing as.
Ostrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Cellectivte Action.
New York: Cambridge University Press
Ostrom, E. 1998. „A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action.“
American Political Science Review 92 (1): 1–22.
Ostrom, E. 1999. „Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and
Development Framework.“ Pp. 35-71 in Sabatier, Paul (ed.). Theories of the Policy Process.
Boulder: Westview Press.
Ostrom, E. 2005. Understanding Institutional Diversity. Princeton: Princeton University Press.
Ostrom, E. 2007. „Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and
Development Framework.“ Pp. 21-64 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process.
Boulder: Westview Press.
Ostrom, E. 2010. „Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic
Systems.“ American Economic Review 100 (3): 641–672.
Ostrom, E. 2011. „Background on the Institutional Analysis and Development Framework.“
Policy Studies Journal 39 (1): 7-27.
Ostrom, E., R. Gardner, J. Walker (eds.). 1994. Rules, Games, and Common Pool Resources.
Ann Arbor: University of Michagan Press.
Papaconstantinou, G., W. Polt. 1997. “Policy evaluation in innovation and technology: an
overview.” Conference Policy Evaluation in Innovation and Technology, Capítulo (Vol. 1).
Parkinson, C. N. 1966. Zákony profesora Parkinsona. Praha: Mladá Fronta.
Parsons, W. 1995. Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis.
London: Elgar, Aldershot.
Patterson, M., K. R. Monroe. 1998. „Narrative in Political Science.“ Annual Review of
Political Science, 1 (1): 315-331. doi: doi:10.1146/annurev.polisci.1.1.315
Patton, C. V., D. S. Sawicki. 1993. Basic Methods of Policy Analysis and Planning.
Englewood Cliffs: Prentice- Hall.
Pavlík, M. 2010. Zdravotní politika z pohledu vlády - analýza implementačního deficitu. Brno:
Masarykova univerzita.
Pearce, D. W., C. A. Nash. 1981. The social appraisal of projects: a text in cost-benefit analysis.
London: Macmillan.
Peffley, M., J. Hurwitz. 1985. „A hierarchical model of attitude constraint.“ American Journal of
Political Science 29: 871–890.
Peková, J. 2002. Veřejné finance – úvod do problematiky. Praha: ASPI.
Peritore, P. N. 1989. „Brazilian party left opinion: A Q-methodology profile.“ Political
Psychology 10: 675–702.
167
Peters, B. G. 1993. American Public Policy. Chatham: Chatham House.
Petrusek, M. 1996. „Problém sociální“ in H. Maříková, M. Petrusek, A. Voldáková (eds.).
Sociologický slovník. Praha: SLON.
Pierre, J., G. Peters. 2000. Governance, Politics, and the State. New York: St. Martins Press.
Polanyi, M. 1958. Personal Knowledge. Towards a Post Critical Philosophy. London:
Routledge.
Polsby, N. 1984. Political Innovation in America. New Haven: Yale University Press.
Pomahač, R., O. Vidláková. 2002. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C.H.Beck
Popper, K. R. 1994. Otevřená společnost a její nepřátelé II. Praha: Oikoymenh.
Poteete, A., M. Janssen, E. Ostrom. 2010. Working Together: Collective Action, the Commons,
and Multiple Methods in Practice. Princeton: Princeton University Press.
Potůček, M. 1991. „K pojetí lidského potenciálu.“ Psychologie v ekonomické praxi 26 (3): 115-
124.
Potůček, M. 1995. Sociální politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Potůček, M. 1997. Nejen trh. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Potůček, M. 2007. „Česká veřejná politika jako vědní disciplína a jako předmět zkoumání.“
Teorie vědy 16 (2): 93-118.
Potůček, M. 2008. „The Concept of the Neo-Weberian State Confronted by the MultiDimensional
Concept of Governance.“ NISPAcee Journal of Public Administration and
Public Policy 1 (2): 83-94.
Potůček, M. 2014. „Konceptuální rámce v teorii a praxi veřejné politiky.“ Teorie vědy, XXXVI
(1): 9-22.
Potůček, M. a kol. 2005 (reedice 2010). Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství
(SLON).
Potůček, M. a kol. 2007. Strategické vládnutí a Česká republika. Praha: Grada.
Potůček, M. a kol. 2010. Poznávání budoucnosti jako výzva. Praha: Karolinum.
Potůček, M. et al. 2009. Strategic Governance and the Czech Republic. Praha: Karolinum.
Potůček, M., J. Musil, M. Mašková (eds.). 2008. Strategické volby pro Českou republiku:
teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Potůček, M., L. LeLoup, G. Jenei, L. Váradi. 2003. Public Policy in Central and Eastern
Europe: Theories, Methods, Practices. Bratislava: NISPAcee.
Potůček, M., M. Mašková (eds.) 2009. Česká republika - trendy, ohrožení, příležitosti. Praha:
Karolinum.
Pressman, J., A. Wildavsky. 1973. Implementation. Berkeley: University of California Press.
Putnam, R. 1976. The Comparative Study of Political Elites. Englewood Cliffs: Prentice Hall.
Quade, E. 1983. Analysis for Public Desisions. New York: American Elsevier.
Radin, B. 2000. Beyond Machiavelli: Policy Analysis Comes of Age. Washington, DC:
Georgetown University Press.
Ragin, Ch. C. 1987. The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative
Strategies. Berkeley: University of California Press.
Rawls, J. 1987. „The Idea of an Overlapping Consensus.“ Oxford Journal of Legal Studies 7
(1): 1–25.
Rawls, J. 1989. „The Domain of the Political and Overlapping Consensus.“ New York
University Law Review 64: 233–55.
Real-Dato, J. 2012. „Mechanisms of Policy Change: A Proposal for a Synthetic Explanatory
Framework.“ Journal of Comparative Policy Analysis 11 (1): 117–143.
Reed, M. S., Graves, A., Dandy, N., Posthumus, H., Hubacek, K., Morris, J., Stringer, L. C.
2009. „Who’s in and why? A typology of stakeholder analysis methods for natural resource
management.“ Journal of Environmental Management, 90 (5): 1933–1949.
168
Rein, M., & Schön, D. 1977. „Problem Setting in Policy Research.“ In C. Weiss (Ed.). Using
Social Research in Public Policy Making Lexington, MA: D. C. Heath.
Rhodes, R. A. W. 1997. Understanding Governance: Policy Networks, Governance and
Accountability. Buckingham: Open University Press.
Rihoux, B. 2003. “Bridging the Gap between the Qualitative and Quantitative Worlds? A
Restrospective and Prospective View on Qualitative Comparative Analysis” Field Methods 15
(4).
Richardson, J., R. H. Kimber. 1978. „Lobbying, Administrative Reform and Policy Styles:
The Case of Land Drainage.“ Political Studies 26 (1): 47-64.
Rivlin, A. 1971. Systematic Thinking for Social Action. Washington: Brookings Institution.
Robbins, P., & Krueger, R. 2000. „Beyond Bias? The Promise and Limits of Q Method in
Human Geography.“ Professional Geographer, 52 (4): 636-648.
Roberts, G., F. Castles, R. D. McKinlay. 1997. „Does politics matter?“ European Journal of
Political Research 31 (1): 99-107.
Roe, E. 1994. Narrative Policy Analysis: Theory and Practice. Durham: Duke University
Press.
Roebroek, J. M. 1992. The Imprisoned State. Tilburg: Tilburg University.
Rochefort, D. A., & Donnelly, K. P. 2013. „Agenda-setting and political discourse: major
analytical frameworks and their application.“ Pp. 189-203 in E. J. Araral, S. Fritzen, M.
Howlett, M. Ramesh & X. Wu (Eds.). Routledge Handbook of Public Policy. London:
Routledge.
Rose, R. 2004. Learning from Comparative Public Policy: A Practical Guide. Routledge.
Rotberg, R. 2002. „The New Nature of Nation States Failure.“ Washington Quarterly 25 (3):
85-96.
Rothbard, M. N. 2001. Ekonomie státních zásahů. Praha: Liberální institut.
Ruiz Estrada, M. A. 2011. „Policy modeling: Definition, classification and evaluation.“
Journal of Policy Modeling, 33 (4): 523-536. doi:
http://dx.doi.org/10.1016/j.jpolmod.2011.02.003
Russel B. 1947. Macht. Eine soziaikritische Studie. Zurich.
Říha, D. 2012. „Lobbing.“ Pp. 79-91 in B. Štědroň, M. Potůček, V. Prorok, J. Landovský, D.
Říha a kol. Politika a politický marketing. Praha: C. H. Beck.
Sabatier, P. (ed.). 1999a. Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Sabatier, P. (ed.). 2007a. Theories of the Policy Process. 2nd ed.Boulder: Westview Press.
Sabatier, P. 1987. „Knowledge, policy-oriented learning, and policy change: An advocacy
coalition framework.“ Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization 8 (4): 649–692.
Sabatier, P. 1988. „An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of PolicyOriented
Learning Therein.“ Policy Sciences 21: 129-168.
Sabatier, P. 1991. „Toward Better Theories of the Policy Process.“ PS: Political Science and
Politics, Vol. 24 (June): 147-156.
Sabatier, P. 1999b. „The Need of Better Theories.“ Pp. 3-17 in P. Sabatier (ed.). Theories of the
Policy Process. Boulder: Westview Press.
Sabatier, P. 1999c. „Fostering the Development of Policy Theory.“ Pp. 261-275 in P. Sabatier
(ed.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Sabatier, P. 2007b. „The Need of Better Theories.“ Pp. 3-17 in P. Sabatier (ed.). Theories of the
Policy Process. Boulder: Westview Press.
Sabatier, P., H. Jenkins-Smith (eds.). 1993. Policy change and learning: an advocacy coalition
approach. Boulder: Westview.
Sabatier, P., H. Jenkins-Smith (eds.). 1999. „The Advocacy Coalition Framework: An
Assessment.“ Pp. 117-168 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. Boulder:
Westview Press.
169
Sabatier, P., Ch. Weible. 2007. „The advocacy coalition framework: Innovations and
clarifications.“ Pp. 189-222 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. 2nd ed. Boulder:
Westview Press.
Samuelson, P., W. D. Nordhaus. 2008. Ekonomie. Praha: NS Svoboda.
Sartori, G. 1993. Teória demokracie. Bratislava: Archa.
Sharkansky, I. 1970. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham
Shepsle, K. 1989. „Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach.“
Journal of Theoretical Politics 1: 131-147.
Scharpf, F. 1997. Games Real Actors Play: Actor-Centred Insitutionalism in Policy Research.
Boulder (Col.): Westview Press.
Scharpf, F. 2001. „Democratic legitimacy under conditions of regulatory competition: why
Europe differs from the United States.“ Pp. 355-374 in K. Nicolaidis, R. Howse (eds.). The
Federal Vision. Oxford: Oxford University Press.
Schlager, E. 1999. „A Comparison of Frameworks, Theories, and Models of Policy Processes.“
Pp. 233-260 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Schlager, E. 2007. „A Comparison of Frameworks, Theories, and Models of Policy Processes.“
Pp. 293-319 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Schlager, E., W. Blomquist. 1996. „A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy
Process.“ Political Research Quarterly 49 (3): 651-672.
Schmidt, M. 1996. "When Parties Matter." European Journal of Political Research 30
(September): 155-183.
Schneider, A. 2013. „Policy Design and Transfer.“ Pp. 217-228 in J. E. Araral, S. Fritzen, M.
Howlett, M. Ramesh, Xun Wu (Eds.) Routledge Handbook of Public Policy. New York:
Routledge.
Schneider, A. L., H. Ingram (eds.). 2005. Deserving and Entitled: Social Construction and
Public Policy. Albany: SUNY Press.
Schneider, A. L., H. Ingram. 1993. „The Social Construction of Target Populations.“ American
Political Science Review 87 (2): 334–46.
Schneider, A. L., H. Ingram. 1997. Policy Design for Democracy. Lawrence: University Press of
Kansas.
Schneider, A. L., M. Sidney. 2009. „What Is Next for Policy Design and Social Construction
Theory?“ Policy Studies Journal 37 (1): 103-119.
Schneider, V., F. Janning, P. Leifeld, T. Malang. 2009. Politiknetzwerke : Modelle,
Anwendungen und Visualisierungen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Scholz, J., J. Twombley, B. Headrick. 1991. „Street Level Political Controls over Federal
Bureaucrats.“ American Political Science Review 85 (September): 829-858.
Schön, D., M. Rein. 1994. Frame Reflection: Resolving Intractable Policy Issues. NewYork:
Basic Books.
Schulz, W. 2004. „Proces politické komunikace: vymezen problémů a kladení otázek.” Pp. 9-
27 in W. Schulz, I. Reifová (eds.). Analýza obsahu mediálních sdělení. Praha: Karolinum.
Schwarzmantel, J. 2008. Ideology and Politics. London: SAGE Publications.
Simon, H. 1957. Models of Man: Social and Rational. New York: John Wiley.
Simon, H. 1972. „Theories of Bounded Rationality.“ Pp. 161-176 in C. B. McGuire, R. Radner
(eds.). Decision and Organization: A Volume in Honor of Jacob Marschak. Amsterdam: North
Holland.
Skovajsa, M. a kol. 2010. Občanský sektor. Praha: Portál.
Smith, A. 2001. Pojednání o podstatě a původu bohatství národů. Praha: Liberální institut.
Smith, K. B. 2006. „Economic Techniques.“ Pp. 729-745 in M. Moran, M. Rein & R. E.
Goodin (Eds.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press.
170
Soukopová, J. 2005. Metody hodnocení veřejných projektů, disertační práce. Brno: Mendlova
univerzita v Brně.
Staniszkis, J. 2009. O moci a bezmoci. Brno: Centrum pro studium demokracie.
Stankiewicz, W. J. 2006. Hledání politické filosofie. Ideologie na sklonku dvacátého století.
Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury.
Steelman, T. A., L. A. Maguire. 1999. „Understanding Participant Perspectives: QMethodology
in the National Forest Management.“ Journal of Policy Analysis and
Management, 18 (3): 361–388.
Stein, H. D., G. M. Houghto, S. R. Zalbaba. 1968. “Assessing Social Agency Effectiveness: A
Goal Model.” Welfare in Review 6 (2): 13-18.
Stiglitz, J. E. 1997. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada.
Stone, D. 1997. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. New York: W. W.
Norton & Company.
Strategic Round-Table on Governance Transition in the Federal Republic of Yugoslavia
Serbia and Montenegro. 2002. Belgrade: UNDP.
Strnad, O. 2005. Ekonomika byrokracie. Diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita.
Suchman, E. 1967. Evaluation Research. New York: Russell Sage Foundation
Surel, Y. 2000. „The Role of Cognitive and Normative Frames in Policy-making.“ Journal of
European Public Policy 7 (4): 495-512.
Theodoulou, S. Z., M. A. Cahn. 1995. Public Policy. Essential Readings. Englewood Cliffs,
NJ: Prentice Hall.
Thompson, J. B. 2004. Média a modernita. Sociální teorie médií. Praha: Karolinum.
Titmuss, R. 1971. The Gift Relationship. New York: Pantheon Books of Random House.
Tondl, L. 2005. „Sémiotické funkce konceptuálního rámce.“ Organon F 12 (3): 278.
Torgerson, D. „Policy Analysis and Public Life: The Restoration of Phronesis?“ In Farr, James;
Dryzek, John; Leonard, Stephen (eds.) 1995. Political Science in History: Research Programs
and Political Traditions. Cambridge, New York a Melbourne: Cambridge University Press, s.
225-252.
True, J., B. Jones, F. Baumgartner. 2007. „Punctuated Equilibrium Theory: Explaining Stability
and Change in Policymaking.“ Pp. 155-87 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process.
Boulder: Westview Press.
Uphoff, N. 1993. „Grassroots Organizations and NGOs in Rural Development: Opportunities
with Diminishing States and Expanding Markets.“ World Development 21 (4): 607-622.
van Eeten, M. J. G. 2001. „Recasting Intractable Policy Issues: The Wider Implications of
The Netherlands Civil Aviation Controversy.“ Journal of Policy Analysis and Management
20 (3): 391–414.
Van Meter, D. S., C. E. Van Horn. 1975. “The policy implementation process: a conceptual
framework.” Administration and Society 6 (4): 445-487.
Vavroušek, J. 1993. „Závod s časem. Hledání lidských hodnot slučitelných s trvale
udržitelným způsobem života.“ Literární noviny IV (49), (9. 12.): 1, 3.
Veselý, A. 2005. Vymezení problému ve veřejné politice. Metody a metodologie strukturace,
definice, modelování a formulace problému. Praha: CESES FSV UK.
Veselý, A. 2007. „Veřejná politika.“ In A. Veselý & M. Nekola (Eds.). Analýza a tvorba
veřejných politik: přístupy, metody a praxe. Praha: SLON.
Veselý, A. 2009. Vymezení a strukturace problému ve veřejné politice. Praha: Karolinum.
Veselý, A. 2011. „Veřejněpolitický a „klasický“ sociálněvědní výzkum: podobnosti a
odlišnosti.“ Pp. 12-64 in M. Nekola, H. Geissler & M. Mouralová (Eds.). Současné
metodologické otázky veřejné politiky. Praha: Karolinum.
Veselý, A., M. Nekola (eds.). 2007. Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a
praxe. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
171
Veselý, A., Z. Drhová; M. Nachtmanová. 2005. Veřejná politika a proces její tvorby: Co je
„policy“ a jak vzniká. Sešit CESES č. 8. Praha: UK FSV CESES.
Vickers, G. 1965. The Art of Judgement. London: Chapman and Hall.
Vítek, L. 1997. „Teorie společenské volby a politické rozhodování: vzájemná závislost.“ In:
Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Sborník z teoretického semináře ESF MU.
Brno: MU.
Weible, Ch., D. Nohrstedt. 2013. „The advocacy coalition framework: Coalitions, learning and
policy change.“ Pp. 125-137 in E. Araral Jr.; S. Fritzen, M. Howlett, M. Ramesh, X. Wu (eds.).
Routledge Handbook of Public Policy. Abingdon a New York: Routledge.
Weible, Ch., P. Sabatier, H. Jenkins-Smith, D. Nohrstedt, A. D. Henry. 2011. „A quarter century
of the advocacy coalition framework: An introduction to the special issue.“ Policy Studies
Journal 39 (3): 349–360.
Weible, Ch., P. Sabatier, K. McQueen. 2009. „Themes and variations: Taking stock of the
advocacy coalition framework.“ Policy Studies Journal 37 (1): 121–140.
Weigle, M. A., J. Butterfield. 1993. „Civil Society in Reforming Communist Regimes.“
Comparative Politics 25 (2): 1-23.
Weimer, D. 2008. „Theories of and in the Policy Process.“ Policy Studies Journal 36 (4): 489-
495.
Weimer, D. L., A. R. Vining. 1989. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs:
Prentice-Hall.
Weimer, D. L., A. R. Vining. 1992. Policy analysis: Concepts and practice. 2nd ed.
Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.
Weimer, D. L., A. R. Vining. 1999. Policy Analysis: Concepts and Practice. Upper Saddle
River: Prentice Hall.
Weiss, C. 1977. „Research for policy’s sake: The enlightenment function of social research.“
Policy Analysis 3 (autumn): 531–545.
Weiss, C. H. 1983. „Ideology, Interests and Information“. Pp. 213-245 in Callahan, D., B.
Jennings (eds.). Ethics, The Social Sciences, and Policy Analysis. New York: Plenum Press.
Weiss, C., & Birckmayer, J. 2006. „Social experimentation for Public Policy.“ Pp. 806-830 in
M. Moran, M. Rein & R. E. Goodin (Eds.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford:
Oxford University Press.
Wildavsky, A. 1979. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston:
Little, Brown.
Winkler, J. 2002. Implementace: Institucionální hledisko analýzy. Brno: Masarykova univerzita.
Winkler, J. 2007. Teorie rozhodování a dynamika sociální politiky. Brno: Masarykova
univerzita.
Woodside, K. 1986. „Policy Instruments and the Study of Public Policy.” Canadian Journal
of Political Science / Revue canadienne de science politique 19 (4): 775-793.
Yang, K. 2007. „Quantitative Methods for Policy Analysis.“ In F. Fischer, G. J. Miller & M.
S. Sidney (Eds.). Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Boca
Raton: CRC Press.
Yanow, D. 2003. „Interpretive empirical political science: What makes this not a subfield of
qualitative methods.“ Qualitative Methods Newsletter 1/2: 9-13.
Yanow, D. 2007. „Qualitative-Interpretive Methods in Policy Research.“ In F. Fischer, G. J.
Miller & M. S. Sidney (Eds.). Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and
Methods. Boca Raton: CRC Press.
Zahariadis, N. 1999. „Ambiguity, Time, and Multiple Streams.“ Pp. 73-93 in P. Sabatier (ed.).
Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.
Zahariadis, N. 2003. Ambiguity and Choice in Public Policy: Political Manipulation in
Democratic Societies. Washington: Georgetown University Press.
172
Zahariadis, N. 2007. „The Multiple Streams Framework: Structure, Limitations, Prospects.“ Pp.
65-92 in P. Sabatier. Theories of the Policy Process. 2nd ed. Boulder: Westview Press.
Zahariadis, N., Ch. S. Allen. 1995. „Ideas, Networks and Policy Streams: Privatization in
Britain and Germany.“ Policy Studies Review 14 (1/2): 71-98.
Zürn, M., St. Liebfried. 2005. „Reconfiguring the national constellation.“ European Review 13
(1): 1-36.
American Productivity and Quality Center APQC Benchmarking Methodology.
Houston.[online] [cit. 2014-03-31]. Dostupné z
<http://www.apqc.org/portal/apqc/site/generic?path=/site/benchmarking/mehthodologies.jhtm
>l.
Braun, D., J. Etienne, J. 2004. Policy ideas and health policy instruments: The governance of
primary care in Switzerland. [online] [cit. 2008-14-04] Dostupné z <http://www.u-
picardie.fr/labo/curapp/Publications/Cv_EtienneHealth.pdf>.
Cahn, M., A. 2012. „Institutional and Noninstitutional Actors in the Policy Process.“ Pp. 199-
281 in S. Z. Theodolou, M. A. Cahn. Public Policy: The Essential Readings. 2nd Edition
[online]. Pearson [cit. 2014-20-05]. Dostupné z
<http://www.pearsonhighered.com/assets/hip/us/hip_us_pearsonhighered/samplechapter/0205
856330.pdf>.
Encyklopedie Britannica [online]. „Lobbing“ [cit. 2014-07-04]. Dostupné z
<http://www.britannica.com/EBchecked/topic/345407/lobbying>.
Fischer, J. L. 1969. Pokus o nástin systému sociologie [online]. Unpublished manuscript [cit.
2014-18-04]. Dostupné z <http://www.insoma.cz/fischer.pdf>.
Geiβler, H., M. Mouralová. 2014. Komparativní přístupy při zkoumání veřejných politik.
[online] [cit. 2014-03-31]. Dostupné z <http://iss.fsv.cuni.cz/ISS-138-version1-
100224_geissler_mouralova_komparace.doc>.
Howlett, M. 2004. Beyond Good and Evil in Policy Implementation: Instrument
Mixes,Implementation Styles, and Second Generation Theories of Policy Instrument Choice.
[online] [cit. 2014-20-10] Dostupné z
<http://www.gainthepolicyedge.com.au/downloads/readings/Howlett%20-
%20Beyond%20Good%20and%20Evil.pdf>.
Kinkor, J. 2000. Hayekova cesta do otroctví. [online] Berlet Advertising & Graphic Design
Pty Ltd [cit. 2014-16-05]. Dostupné z <http://www.aynrand.cz/media/Hayek/hayek.pdf>.
Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie [online].
Úřední věstník C 83, sazek 53, z 30. března 2010 [cit. 2014-16-04]. Dostupné z
http://www.euroskop.cz/gallery/54/16344-konsolidovane_fungovani_eu.pdf
Matheson, A. 2001. Measures to increase efficiency and effectiveness. [online] [cit. 2014-21-
10] Dostupné z
<http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan001962.pdf>.
MV ČR. 2007. Obecné zásady hodnocení dopadů regulace (RIA). [online] [cit. 2014-03-31].
Dostupné z <www.mvcr.cz/soubor/dokumenty-ria-obecne-zasady-pdf.aspx>.
OECD. 1997. Regulatory Impact Analysis : Best Practices in OECD Countries [online].
Paris: OECD Publications. [cit. 2014-03-31]. Dostupné z
<http://www.oecd.org/dataoecd/21/59/35258828.pdf>.
Sociální doktrína České republiky [online]. 2001. Praha: Socioklub [cit. 2014-16-04].
Dostupné z <http://www.sds.cz/docs/prectete/e_kolekt/soc_dokt.htm>.
Stefes, Ch. 2007. Comparative public policy. [online] [cit. 2014-03-31]. Dostupné z
<http://thunder1.cudenver.edu/newdirections/CPP.pdf>.
173
Stiglitz, J. E., A. Sen, J. - P. Fitoussi. 2009. Report by the Commission on the Measurement of
Economic Performance and Social Progress [online]. Paris [cit. 2014-17-04]. Dostupné z
<http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf>.
Trochim, W. M. 2006. Research methods: The knowledge base. [online] [cit. 2014-03-31]
Dostupné z: <http://www.socialresearchmethods.net>.
Weiner, J. 2006. Better regulation in Europe [online]. [cit. 2014-03-31]. Dostupné z
<http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1065&context=duke_fs>.
174
Veřejná politika
Učební text
prof. PhDr. Martin Potůček, CSc., MSc., Ing. Marek Pavlík, Ph.D. a kolektiv
Vydala Masarykova univerzita v roce 2015
1. vydání, 2015