Masarykova univerzita
Ekonomicko-správní fakulta
 
VEŘEJNÁ SPRÁVA
František Ochrana, Milan Jan Půček a David Špaček
Brno 2015
Inovace studia ekonomických disciplín v souladu s požadavky znalostní
ekonomiky
(CZ.1.07/2.2.00/28.0227)
 
Autoři:
prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.
Ing. Milan Jan Půček, Ph.D.
Ing. David Špaček, Ph.D.
Recenzenti:
prof. PhDr. Ludmila Malíková, PhD.
Fakulta sociálních a ekonomických věd, Univerzita Komenského v Bratislavě
doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D.
Vysoká škola ekonomická v Praze
© 2015 Masarykova univerzita
OBSAH
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA - ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY,
FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY .................................................................22
Cíl kapitoly ............................................................................................................22
1.1 Stát a jeho moc, právní stát..........................................................................22
1.1.1 Státní moc a její dělba/organizace...............................................23
1.1.2 Vázanost státu právem, princip rule of law a právní stát .......25
1.1.3 Veřejná správa ve struktuře veřejné moci..................................27
1.2 Charakter veřejné správy a její vnitřní struktura......................................28
1.2.1 Odlišnost veřejné správy od správy soukromé..........................28
1.2.2 Vnitřní členění veřejné správy.....................................................29
2.2.2.1 Pravomoc a působnost a vymezování správních odvětví .....29
1.2.2.2 Státní správa a samospráva .......................................................31
1.2.2.3 Zájmová samospráva a ostatní vykonavatelé veřejné správy......33
1.3. Funkce veřejné správy .................................................................................34
1.3.1 Vnitřní a vnější funkce, vrchnostenská a nevrchnostenská
veřejná správa ................................................................................35
1.3.2 Funkce státní správy a funkce samosprávy...........................38
1.3.3 Funkce veřejné správy a veřejná ekonomie ...............................40
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování........44
Použitá literatura .....................................................................................45
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ...................................46
Cíl kapitoly ............................................................................................................46
2.1 Forma státu a její složky ...............................................................................46
2.2 Formy vlády ...................................................................................................48
2.2.1 Základní typy forem vlády - monarchie a republika.................49
2.2.1.1 Monarchie ..................................................................................49
2.2.1.2 Republika ...................................................................................50
2.2.2.1 Parlamentní systémy..................................................................52
2.2.2.2 Prezidentská republika .............................................................57
2.2.2.3 Neoprezidentský systém a kancléřská republika....................61
2.2.2.4 Vláda shromáždění / direktoriální systém..............................64
2.3 Státní režim....................................................................................................67
2.3.1 Totalitní a autoritářské státy ........................................................67
2.3.2 Demokratický stát, demokracie a její kvalita.............................69
2.4 Státní zřízení .................................................................................................75
2.4.1 Unitární stát...................................................................................75
2.4.2 Stát složený.....................................................................................76
2.4.2.1 Konfederace................................................................................76
2.4.2.2 Federace.......................................................................................77
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování........79
Použitá literatura: ....................................................................................80
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU,
SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY........................................................81
Cíl kapitoly ............................................................................................................81
3.1 Public management.......................................................................................81
3.1.1 Veřejná správa a public management – synonyma?.................82
3.2 Současné školy veřejné správy a jejich reflexe v reálných
správních reformách.....................................................................................83
3.2.1 New Public Management a jeho širokost ve
správních reformách.....................................................................84
3.2.1.1 Reformy westminsterského stylu .............................................91
3.2.2 Problémy a kritika NPM a post-NPM školy veřejné správy ..... 99
3.2.2.1 (Good / New Public) Governance ...........................................99
3.2.2.2 Networks ...................................................................................103
3.3 Specifika reforem veřejné správy v post-komunistických zemích
jako východiska školy neo-weberiánského státu ....................................104
3.3.1 Reformy v regionu střední a východní Evropy........................104
3.3.2 Škola neo-weberiánského státu.................................................111
3.4. Problémy správních reforem ....................................................................114
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování .....117
Použitá literatura ...................................................................................117
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU
1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY................................120
Cíl studijního textu.............................................................................................120
Úvod.....................................................................................................................120
4.1 Historická východiska českého správního systému................................120
4.1.1 Období do vzniku československého státu v roce 1918.........121
4.1.2 Veřejná správa v období 1918 - 1948........................................126
4.1.3 Veřejná správa v období komunismu: období 1948 – 1989.....132
4.2 Hlavní cíle správní reformy po listopadu 1989 .......................................135
4.2.1 Transformace a konsolidace územní veřejné správy..............136
4.2.1.1 Polistopadové změny v místní správě a nová role
obcí jako základního článku veřejné správy.........................136
4.2.1.2 Okresní úřady a jejich úloha................................................................138
4.2.1.3 Krajská správa po listopadu 1989 a ústavní
změny z roku 1997 ..................................................................139
4.2.1.4 Koncepce z roku 1999 a její důsledky....................................142
4.3 Reforma ústřední správy ČR......................................................................149
4.3.1 Reforma ústřední správy v období federace............................150
4.3.2 Politika a nástroje reformy ústřední správy do
podzimu 2006..............................................................................152
4.3.3 Období od podzimu 2006 a současné trendy
modernizace české veřejné správy ...........................................155
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......160
Použitá literatura ...................................................................................160
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO
SPRÁVNÍHO PRÁVA ................................................................................................162
Cíl kapitoly ..........................................................................................................162
5.1 Veřejná správa jako základní pojem správního práva,
historické kořeny správního práva ...........................................................162
5.1.1 Veřejná správa jako pojem.........................................................162
5.1.2 Historické kořeny správního práva - antický Řím..................163
5.1.3 Historické kořeny správního práva - vytváření
novodobých států ........................................................................165
5.1.4 Konstitucionalizace národních systémů správního práva........166
5.2 České správní právo ve 20. století, prameny
současného českého správního práva.......................................................169
5.2.1 Funkce pramenů správního práva ............................................171
5.2.2 Prameny českého správního práva - předpisy......................................173
5.2.3 Prameny českého správního práva - nepsané právo...............174
5.3 Evropské správní právo ..............................................................................175
5.3.1 Evropský správní prostor ...........................................................176
5.3.2 Komunitární a unijní správní právo.........................................177
5.3.3 Právo společného správního prostoru......................................178
5.3.4 Správní právo jako ius commune..............................................179
5.3.5 Předpisy Evropské unie ..............................................................181
5.3.6 Prameny společného evropského správního práva.................184
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování .....185
Použitá literatura ...................................................................................185
6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ
OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH MĚST, POSTAVENÍ
HLAVNÍHO MĚSTA PRAHY .................................................................................186
Cíl kapitoly ..........................................................................................................186
Úvod.....................................................................................................................186
6.1 České obecní zřízení v širším a užším smyslu.........................................187
6.2 Zákon o obcích – obecní zřízení v užším smyslu ...................................189
6.2.1 Charakteristika obce, působnost obce a druhy obcí,
nové obce......................................................................................189
6.2.1.1 Znaky obce.................................................................................189
6.2.1.2 Působnost obce.........................................................................189
6.2.1.3 Různé kategorie obcí a vznik obce.........................................191
6.2.1.4 Nové obce..................................................................................194
6.2.2 Orgány obcí..................................................................................195
6.2.2.1 Zastupitelstvo obce, jeho členové a požadavky
na jeho jednání.........................................................................195
6.2.2.2 Rada obce..................................................................................199
6.2.2.3 Starosta a místostarosta...........................................................201
6.2.2.4 Obecní úřad..............................................................................203
6.2.2.5 Tajemník obecního úřadu.......................................................204
6.2.2.6 Obecní policie...........................................................................204
6.2.2.7 Správce obce..............................................................................204
6.3 Samospráva obcí - vybrané oblasti ...........................................................206
6.3.1 Zakládání/zřizování právnických osob
k dosahování úkolů obce............................................................206
6.3.2 Spolupráce obcí v samostatné působnosti a její
existující formy............................................................................208
6.3.3 Obecně závazné vyhlášky a tvorba práva obcí ........................209
6.3.4 Samostatná působnost na základě zvláštních zákonů ...........212
6.4 Hospodaření obcí a jejich majetek............................................................213
6.4.1 Obecná pravidla hospodaření obce..........................................213
6.4.2 Rozpočtové určení daní (RUD) a financování státní
správy obcí ...................................................................................215
6.4.3 Státní zásahy do hospodaření obcí ...........................................217
6.4.4 Osoby odpovědné za hospodaření s obecním majetkem ........219
6.4.5 Přezkoumání hospodaření obce ...............................................220
6.5 Specifika statutárních měst a Hlavního města Prahy .............................221
6.5.1 Statutární města ..........................................................................221
6.5.2 Hlavní město Praha.....................................................................225
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování .....228
Použitá literatura ...................................................................................229
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE
A REGIONY SOUDRŽNOSTI ................................................................................231
Cíl kapitoly ..........................................................................................................231
7.1 Funkce regionální veřejné správy a historie
krajů v ČR ....................................................................................................231
7.2 České krajské zřízení v širším a užším smyslu ........................................232
7.3 Zákon o krajích (zákon č. 129/2000 Sb.)..................................................234
7.3.1 Charakteristika kraje, působnost českých krajů......................234
7.3.2 Hospodaření krajů ......................................................................236
7.3.3 Orgány krajů................................................................................241
7.3.3.1 Zastupitelstvo kraje..................................................................242
7.3.3.2 Rada kraje..................................................................................244
7.3.3.3 Hejtman.....................................................................................244
7.3.3.4 Krajský úřad..............................................................................245
7.4 Regiony soudržnosti ...................................................................................246
7.4.1 Funkce regionů soudržnosti ......................................................246
7.4.2 Orgány regionálních rad regionů soudržnosti........................250
7.5 Problémy krajů a regionů soudržnosti .....................................................253
Použitá literatura: ..................................................................................255
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR...............256
Cíl kapitoly ..........................................................................................................256
8.1 Funkce ústřední (národní) úrovně správy .............................................256
8.2 Vymezení pojmu ústřední správa ...........................................................258
8.3 Orgány ústřední správy ...........................................................................260
8.3.1 Vláda jako přímý vykonavatel státní správy............................260
8.3.1.1 Role a funkce vlády..................................................................260
8.3.1.2 Vládní rozhodnutí a jejich závaznost pro subjekty
státní správy..............................................................................262
8.3.1.3 Legislativní proces na úrovni vlády.......................................264
8.3.1.4 RIA.............................................................................................265
8.3.2 Ministerstva jako přímí vykonavatelé státní správy ...............271
8.3.3 Jiné správní úřady jako přímí vykonavatelé státní správy........272
8.3.3.1 Správní úřady s celostátní působností řízené vládou .........272
8.3.3.2 Správní úřady s celostátní působností řízené ministerstvy ......273
8.3.3.3 Správní úřady s omezenou územní působností ...................273
8.3.3.4 Územní správní odborné úřady .............................................274
8.3.3.5 Veřejné ozbrojené sbory a veřejné neozbrojené
sbory jako vykonavatelé státní správy ..................................274
8.3.3.6 Prezident jako vykonavatel státní správy? ............................274
8.3.3.7 Nezávislé správní úřady...........................................................275
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......277
Použitá literatura ...................................................................................277
9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY.
(ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY
V OBLASTI ROZPOČTOVÁNÍ).............................................................................278
Cíl kapitoly ............................................................................................278
9.1 Úvod do problému .....................................................................................278
9.2 Veřejný sektor, veřejná správa a problém
financování veřejných aktivit ....................................................................279
9.2.1 Instituce veřejné správy, veřejná politika a veřejné finance ....282
9.2.2 Veřejná politika, veřejná správa a rozpočtová politika ..........283
9.2.3 Veřejné rozpočty jako finančně institucionální obraz
veřejné správy ..............................................................................285
9.2.4 Pohledy na fungování veřejného rozpočtu ve veřejné správě.....287
9.2.4.1 Bilanční pohled na veřejný rozpočet. Dopad rozpočtové
bilance na fungování veřejné správy .....................................287
9.2.4.2 Veřejný rozpočet jako finanční plán. Rozpočet
jako finanční obraz vypovídající o fungování
veřejné správy ..........................................................................288
9.2.4.3 Procesní pohled na veřejný rozpočet.
Sestavování rozpočtu ..............................................................289
9.3 Východiska reformy veřejné správy v oblasti rozpočtování .................291
9.3.1 Charakteristika soudobého stavu a východiska reformy .....291
9.3.2 Zavádění cílově orientovaného rozpočtování
(aplikace na podmínky ČR) .....................................................295
9.3.2.1 Podstata cílově orientovaného rozpočtování ......................295
9.3.2.2 Význam zavádění cílově orientovaného rozpočtování ......297
9.3.2.3 Cílově orientované rozpočtování jako nástroj pro
prověřování hospodárného, efektivního a účelného
nakládání se zdroji ve veřejné správě ..................................298
9.3.2.4 Předpoklady a doporučení pro účinné zavedení
cílově orientovaného rozpočtování........................................302
Shrnutí kapitoly .................................................................................................304
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......304
Použitá literatura ...................................................................................305
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ
A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR.......................................................................306
Cíl kapitoly ..........................................................................................................306
10.1 Pracovníci veřejné správy.........................................................................306
10.2 Základní modely veřejné služby..............................................................308
10.2.1 Kariérní systém .........................................................................308
10.2.2 Poziční („smluvní“ / „job“ / „employment“/ „merit“ /
„post-bureaucratic“) systém....................................................310
10.2.3 Systém kořisti (spoils)...............................................................311
10.2.4 Míšení kariérního a pozičního systému v praxi
správních reforem.....................................................................313
10.3 Z české reformy úřednického práva........................................................321
10.3.1 Vývoj do roku 2002...................................................................321
10.3.2 Služební zákon...........................................................................325
10.3.3 Zákon o úřednících územních samosprávných celků..........334
Použitá literatura ...................................................................................337
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování .....337
11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ,ÚZEMNÍHO
PLÁNOVÁNÍ A ROZHODOVÁNÍ PODLE STAVEBNÍHO ZÁKONA ........339
Cíl kapitoly  .........................................................................................................339
Úvod.....................................................................................................................339
11.1 Východiska problému – vymezení základních pojmů.........................339
11.1.1 Právo jako normativní systém.................................................339
11.1.2 Objektivní právo a subjektivní právo. Přirozené právo
a pozitivní právo........................................................................340
11.1.3 Normotvorba. Tvorba práva....................................................342
11.2 Správní řád ................................................................................................343
11.2.1 Vymezení pojmu „správní řád“...............................................343
11.2.2 Správní orgány jako klíčoví aktéři správního
řádu a správních činností.........................................................345
11.3. Správní řízení ...........................................................................................347
11.3.1 Správní řízení a jeho zásady.....................................................347
11.3.2 Správní orgány – aktéři správního řízení...............................349
11.3.3 Prvky a kroky správního řízení...............................................351
11.4 Území plánování a stavební řád ..............................................................358
11.4.1 Vymezení pojmů a historický pohled na stavební řád.........358
11.4.2 Konflikty v rámci umisťování a povolování staveb...............359
11.4.3 Územní plánování a vazba na strategické dokumenty.........361
11 4.4 Strategické versus územní plánování......................................364
Shrnutí kapitoly .................................................................................................367
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování........367
Použitá literatura ...................................................................................367
12 PUBLIC MANAGEMENT A JEHO SPECIFIKA (ANALÝZA
ZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)..........................368
Cíl kapitoly ..........................................................................................................368
Úvod.....................................................................................................................368
12.1 Podstata řízení ve veřejné správě a jeho specifika.................................369
12.2 Základní koncepty (paradigmata) řízení veřejné správy ....................371
12.2.1 Výběr konceptu řízení veřejné správy ...................................371
12.2.2 « Klasické » teorie řízení a řízení veřejné správy ..................372
12.2.2.1 Přehled « klasických » teorií řízení jako zdroj idejí pro
vznik vědeckého řízení veřejné správy ...............................372
12.4 Koncept « znovuobjevené vlády » a « veřejného podnikání ».............378
12.5 Idea „New Public Management“ a její neoweberovská kritika ..........382
12.5.1 Podstata NPM. Principy kontraktace.....................................382
12.5.2 Porovnání NPM s obvyklými přístupy řízení veřejné správy.......385
12.6 Závěr .........................................................................................................387
Shrnutí kapitoly .................................................................................................388
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......388
Použitá literatura ...................................................................................389
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH
ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ ........................................................................390
Cíl kapitoly ..........................................................................................................390
13.1 Strategické řízení a plánování..................................................................390
13.1.1 Úvod ke strategickému řízení a plánování.............................390
13.1.2 Strategické řízení ve veřejné správě – na příkladu obcí .......393
13.1.2.1 Vazba na zákon o finanční kontrole ....................................393
13.1.2.2 Diskuse nad principy a sdílenými hodnotami
v rámci strategického řízení..................................................393
13.1.2.3 Fáze strategického řízení.......................................................394
13.1.3 Metodika tvorby veřejných strategií.......................................396
13.1.4 Příklady dalších metodických postupů při
strategickém řízení....................................................................397
13.1.4.1 Metodická podpora pro strategické řízení krajů
a jejich organizací...................................................................397
13.1.4.2 Metodická podpora pro strategické řízení mikroregionů......397
13.1.4.3 Metodická podpora pro strategické řízení obcí
a jejich organizací...................................................................397
13.1.5 Moderní metody strategického řízení – MbO, BSC.............398
13.1.5.1 MbO – řízení podle cílů........................................................398
13.1.5.2 BSC – metoda vyvážených ukazatelů..................................399
13.2 Projektové řízení........................................................................................401
13.2.1 Úvod k projektovému řízení....................................................401
13.2.2 Úspěšný projekt.........................................................................403
13.2.3 Úvod k dotačnímu managementu ..........................................405
13.3 Kvalita ve veřejné správě ..........................................................................407
13.3.1 Význam kvality ve veřejné správě ...........................................407
13.3.2 Vysvětlení pojmu kvalita, kvalita života, řízení kvality........410
13.3.3 Představení vybraných metod kvality ....................................411
13.3.3.1 Model EFQM..........................................................................411
13.3.3.2 Systém kvality dle ISO ..........................................................413
13.3.3.3 Ostatní metody kvality a výkonnosti...................................413
13.4 Řízení lidských zdrojů ve vazbě na strategické řízení ..........................414
13.4.1 Hlavní personální procesy.......................................................414
13.4.2 Řízení kompetencí (způsobilostí, kompetenční
management).............................................................................417
Shrnutí kapitoly .................................................................................................419
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování........419
Použitá literatura ...................................................................................419
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE
ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU.....................................................421
Cíl kapitoly .........................................................................................................421
Úvod ....................................................................................................................421
14.1.1 Politická kontrola veřejné správy Poslaneckou
sněmovnou ................................................................................422
14.1.2 Laická kontrola veřejné správy ...............................................423
14.1.3 Nejvyšší kontrolní úřad ...........................................................425
14.1.4 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ...............................428
14.1.5 Systém vnitřní (finanční) kontroly ve veřejné správě ..........429
14.1.5.1 Vnitřní kontrolní systém ......................................................430
14.1.5.2 Řídící kontrola ve veřejné správě ........................................430
14.1.5.2.1 Předběžná kontrola ............................................................432
14.1.5.2.2 Průběžná kontrola .............................................................437
14.1.5.2.3 Následná kontrola ..............................................................438
Shrnutí kapitoly .................................................................................................440
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......440
Použitá literatura ...................................................................................440
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY........................441
Cíl kapitoly ..........................................................................................................441
Úvod.....................................................................................................................441
15.1 Princip otevřenosti a průhlednosti a legislativa „FOI“ .......................443
15.2 Cíle právní úpravy veřejných informací.................................................446
15.3 Aktivní povinnost zpřístupnit informace a jiné nástroje
pro snazší realizaci práva na přístup k veřejným informacím ...........452
15.3.1 Metadata a jejich aktualizace...................................................452
15.3.2 Vzdělávání pracovníků veřejné správy a osvěta veřejnosti..453
15.3.3 Povinnost asistovat....................................................................453
15.3.4 Povinnost oznámit obdržení žádosti......................................454
15.3.5 Povinnost vyřídit žádost a její nesplnění,
odmítnutí žádosti......................................................................454
15.3.6 Úřad informačního úředníka ..................................................455
15.3.7 Požadavek rozvíjet informační management úřadu.............455
15.3.8 Publikování výročních zpráv...................................................455
15.3.9 Silnější ochrana práva na přístup k informacím
a úřad informačního komisaře................................................456
15.4 Pasivní povinnost zpřístupnit veřejné informace a jiné
nástroje omezující realizaci práva na přístup
k veřejným informacím............................................................................456
15.4.1 Žádost, její forma a náležitosti ................................................456
15.4.2 Poplatky......................................................................................457
15.5 České právo na přístup k veřejným informacím - několik
poznámek k zákonu č.106/1999 Sb. .......................................................457
15.5.1 Působnost zákona a povinné subjekty....................................457
15.5.2 Aktivní zveřejňování a ICT......................................................458
15.5.4 Veřejné a neveřejné informace................................................462
15.5.5 Poplatky za přístup k informacím...........................................464
15.6 Právo na přístup k informacím a ustanovení
dalších zákonů...........................................................................................464
15.6.1 Zákon č. 123/1998 Sb................................................................464
15.6.2 Požadavky správního řádu a jiných českých zákonů............465
15.7 Vyhodnocování praxe svobodného přístupu
k informacím v ČR ...................................................................................467
Použitá literatura ...................................................................................469
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......469
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ,
SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR............................................................470
Cíl kapitoly ..........................................................................................................470
16.1 Služby ve veřejném sektoru......................................................................470
16.1.1 Vymezení pojmu « veřejné služby «, resp. služby
ve veřejném sektoru .................................................................470
16.1.2 Ekonomické souvislosti poskytování veřejné služby
různými úrovněmi veřejné správy .........................................474
16.1.3 Reformy v systému poskytování veřejných služeb ...............475
16.2 Veřejné projekty a jejich tvorba...............................................................477
16.2.1 Vymezení pojmu « veřejné projekty« ....................................477
16.2.2 Základní metodické kroky při tvorbě a realizaci
veřejných projektů.....................................................................479
16.3 Veřejné zakázky.........................................................................................482
16.3.1 Institut veřejných zakázek a její fáze ......................................482
16.3.2 Analýza dokumentu Metodika hodnocení
veřejných zakázek......................................................................485
16.3.2.1 Uplatnění 3 E ve fázi rozvahy o zadávání veřejné zakázky.....485
16.3.2.2 Fáze přípravy dokumentace a zadávání
veřejné zakázky z pohledu principů 3 E.............................487
16.3.2.3 Fáze hodnocení a výběru veřejné zakázky
z pohledu uplatnění 3E .........................................................488
16.3.2.3.1 Prověření kritéria nejnižší nabídkové ceny ....................488
16.3.2.3.2 Použití kritéria ekonomické výhodnosti
nabídky a jeho prověření z pohledu 3 E...........................491
16.3.3 Fáze exploatace vybrané nabídky a monitorování
plnění očekávání (cílů).............................................................494
Shrnutí kapitoly .................................................................................................495
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování........496
Použitá literatura: ..................................................................................496
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO
ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY ............................................................................497
Cíl kapitoly ..........................................................................................................497
Úvod ....................................................................................................................497
17.1 Zapojování veřejnosti do rozhodovacích procesů................................499
17.1.1 Vymezení tématu participace..................................................499
17.1.2 Praktické uplatnění participace...............................................501
16.1.3 Promítnutí participace do činnosti veřejné správy...............505
17.2 Marketing ve veřejné správě ....................................................................506
17.2.1 Úvod a vymezení marketingu ..................................................506
17.2.2 Odlišnosti marketingu ve veřejné správě od
obecného marketingu...............................................................507
17.2.3 Teritoriální (územní, městský, regionální) marketing .........509
17.2.4 Marketingová strategie - marketingový mix .........................511
17.2.4.1 Klasický marketingový mix 4P.............................................512
17.2.4.2 Marketingový mix 4C (zjišťování očekávání zákazníků) .......513
17.2.4.3 Marketingový mix 3V............................................................513
17.2.4.4 Webový marketingový mix 4S..............................................514
Shrnutí kapitoly .................................................................................................516
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......516
Použitá literatura: ..................................................................................516
18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ
A KONCEPČNÍ DOKUMENTY PRO PODPORU ŘÍZENÍ
A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. HODNOCENÍ DOPADŮ
REGULACÍ (RIA). ...................................................................................................518
Cíl kapitoly : .......................................................................................................518
18.1 Metody pro analýzu a vymezení problémů – podklad
pro rozhodování........................................................................................518
18.1.1 Přehled analytických metod ....................................................518
18.1.2 Příklady analýz - analýza klíčových otázek ..........................521
18.1.3 Příklady analýz - analýza cílových skupin ............................522
18.1.4 Příklady analýz - dimenzionální analýza...............................522
18.1.5 Příklady analýz - myšlenkové mapy ......................................523
18.1.6 Příklady analýz - SWOT analýza ...........................................524
18.2 Rozhodování ve veřejné správě ...............................................................525
18.2.1 Podstata rozhodování ve veřejné správě ...............................525
18.2.2 Monokratické a kolegiální rozhodování ve veřejné správě .....527
18.2.3 Metodické kroky při rozhodování ve veřejné správě a vliv
agendy na výsledek rozhodování ...........................................530
18.2.3.1 Metodický postup při tvorbě návrhů pro řešení problémů ve
veřejné správě .........................................................................530
18.2.3.2 Vliv agendy na výsledek rozhodování.................................531
18.3 Analytické a koncepční dokumenty pro podporu řízení
a rozhodování v ústřední státní správě .................................................533
18.4 Hodnocení regulačních dopadů (Regulatory Impact
Assessment - RIA) na úrovni ministertev a ostatních ústředních
správních úřadů ........................................................................................535
Shrnutí kapitoly .................................................................................................540
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování......540
Použitá literatura ...................................................................................540
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE
V ZAHRANIČÍ A V ČR..........................................................................................542
Cíl kapitoly ..........................................................................................................542
19.1 E-government ...........................................................................................542
19.2 Trendy v zahraničí ....................................................................................544
19.2.1 Aktuální politika EU.................................................................544
19.2.2 Trendy e-governmentu v členských zemích EU ................................548
19.2.2.1 Portálová řešení......................................................................549
19.2.2.2 Nástroje e-participace a e-demokracie (včetně
projektů budování komunity a kvality života v místě)......551
19.2.2.3 Portály a nové služby pro specificky zaměřenou
komunikaci mezi úřady a podnikatelskými subjekty........552
19.2.2.4 Nástroje (mezi)národní elektronické identifikace.............552
19.2.2.5 Elektronické služby pro účely uvnitř veřejné správy
a nové povinnosti úřadů .......................................................553
19.3 Bariéry praxe e-governmentu..................................................................554
19.4 Vývoj elektronické veřejné správy v ČR – shrnutí................................556
19.4.1 Vývoj politiky a vybrané projekty e-governmentu
v minulosti .................................................................................556
19.4.2 Politika e-governmentu vlád od roku 2006 ..........................566
19.4.3 Vybrané klíčové projekty e-governmentu ústřední správy .......570
19.4.3.1 Czech POINT ........................................................................570
19.4.3.2 Datové schránky.....................................................................573
19.4.3.3 Základní registry....................................................................575
19.5 E-Government v české územní samosprávě..........................................577
Použitá literatura ...................................................................................581
20 KORUPCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ.
POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY A PROBLÉM
POLITIZACE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ .................................................................582
Cíl kapitoly ..........................................................................................................582
20.1 Etika ve veřejné správě..............................................................................582
20.1.1 Vymezení pojmu ......................................................................582
20.1.2 Etika a diskreční rozhodování správních orgánů .................585
20.1.3 Nástroje etiky ve veřejné správě..............................................586
20.1.3.1 Etické kodexy a psaná pravidla chování ve
veřejné správě .........................................................................589
20.1.3.2 Whistle-blowing.....................................................................593
20.1.3.3 Vzdělávání a etika ve veřejné správě ...................................597
20.1.3.3 Testování chování úředníků prostřednictvím
nástrojů typu mystery shopping...........................................598
20.2 Korupce ......................................................................................................600
20.2.1 Typy korupce podle Transparency International..................601
20.2.2 Korupční trestné činy podle českého právního řádu ...........603
20.2.3 Měření korupce.........................................................................606
20.3 Střet zájmů .................................................................................................609
Použitá literatura: ..................................................................................615
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ
SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)...................................616
Cíl kapitoly ..........................................................................................................616
21.1 Role mezinárodních a nadnárodních organizací v reformě
veřejné správy............................................................................................616
21.1.1 Šíření hodnot, know-how („dobré praxe) a benchmarking......617
21.1.2 Finanční podpora......................................................................618
21.2 Základní charakteristiky vybraných mezinárodních
organizací a jejich orgánů........................................................................621
21.2.1 United Nations (OSN)..............................................................621
21.2.2 OSCE a NATO...........................................................................623
21.2.3 OECD .........................................................................................624
21.2.4 Council of Europe (Rada Evropy)...........................................628
21.3 Orgány a instituce EU, evropské právo ..................................................630
21.3.1 Evropská společenství, Evropská unie a jejich politiky........630
21.3.2 Institucionální systém EU/ES..................................................635
21.3.3 Evropská rada............................................................................637
21.3.4 Rada (EU) ..................................................................................640
21.3.5 Evropský parlament..................................................................643
21.3.6 Evropská komise ......................................................................647
21.3.7 Evropský soudní dvůr (ESD)...................................................650
21.3.8 Účetní dvůr................................................................................650
21.3.9 Výbor regionů............................................................................651
21.3.10 Kodaňská (přístupová) a maastrichtská
konvergenční kritéria .............................................................652
21.3.11 Evropský systém orgánů finančního dohledu (ESFS)........654
21.3.12 Nadnárodní regulační rámec a evropské právo
a evropské správní právo jako jeho specifický příklad.......655
Použitá literatura ...................................................................................656
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování .......657
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY22
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA –
ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ
SPRÁVY, FUNKCE STÁTU
A VEŘEJNÉ SPRÁVY
David Špaček
CÍL KAPITOLY
Veřejné správě se věnuje řada vědních disciplín, má interdisciplinární charakter.
Veřejná správa je většinou chápána jako specifická činnost, která se týká řízení
společnosti. Různé vědní disciplíny se v souvislosti s veřejnou správou vždy dotýkají
následujících témat:
a) specifikům veřejné správy
b) vztahu veřejné správy k ostatním institucím veřejné moci i k subjektům soukromého
sektoru (tj. hovoří o roli veřejné správy v rámci mechanismů veřejné
moci a fungování společnosti)
c) nástrojům, které veřejná správa používá, anebo které by mohla používat, aby
fungovala lépe.
Cílem této kapitoly je uvést do teorie státu a veřejné správy. Kapitola shrnuje
především to, jak se na stát a veřejnou správu dívají disciplíny, které jsou předmětem
studia na Ekonomicko-správní fakultě. Je také úvodem do celé knihy, protože
řada témat, která jsou načrtnuta v této kapitole, ne-li jejich většina, je více
rozpracována v kapitolách dalších.
Časová zátěž: 4h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
1.1 STÁT A JEHO MOC, PRÁVNÍ STÁT
Veřejná správa, její funkce, cíle a úkoly se vždy odvíjejí od charakteristik státu a v praxi
přijatého modelu dělby jeho moci. Je proto dobré se věnovat nejprve pojmu stát.
Řada charakteristik, které jsou spojovány se státem, je současně charakteristikami
jeho veřejné správy, protože veřejná správa je součástí struktury veřejné moci, která
primárně je se státem spojována.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 23
Stát je standardně vymezován jako specifická korporace a je považován za specifickou
právnickou osobu, tj. specifický subjekt práva, který může vstupovat na vlastní odpovědnost
do právních vztahů. Specifika státu ukazují již jeho základní definiční
znaky. Mezi základní definiční znaky státu jsou standardně řazeny tři následující:
• moc,
• území a 
• obyvatelstvo.
Stát je proto typem autority, která uplatňuje moc na své obyvatelstvo (občany, případně
další subjekty), které se nacházejí na jeho území. Stát má vždy určitou organizační
formu (jeho funkce vykonávají specifické instituce). K zabezpečování svých funkcí
disponuje materiálními prostředky (veřejným majetkem a veřejnými financemi),
osobním aparátem (úředníky), donucením (sankcemi).
Především stát působí na své občany (hovoří se o tzv. principu personality uplatňování
státní moci) v rámci státního území (jde o tzv. princip teritoriality) ve formě regulace
a poskytování / garantování veřejných služeb. Stát je považován za produkt i nástroj
veřejného zájmu, který v prvé řadě definuje legislativa nebo jiný výstup politického
rozhodování (vládní prohlášení, strategie apod.).
Velmi důležitým znakem státu je jeho suverenita. Jde o nezávislost státu na jakékoli
jiné moci, ať už uvnitř nebo vně státu.
1.1.1 Státní moc a její dělba/organizace
Patrně nejdůležitějším znakem státu je jeho moc, tj. možnost státu využít svou autoritu.
V  literatuře je vznik státu diskutován také jako přirozený výsledek vývoje
společnosti a stát je považován za přirozeně vzniklý nástroj uplatňování moci, a to
- mimo jiné - s cílem vynucování práva. Jde o schopnost určovat chování lidí, která
se realizuje určováním požadovaného druhu chování a zabezpečováním jeho dodržování,
omezuje svobodu a současně ji zabezpečuje. Pro stát je charakteristické to,
že se moc vyčleňuje ze společnosti jako samostatná společenská funkce, kterou vykonává
zvláštní skupina lidí (Holländer, 2009). Hovoří se o využívání veřejné moci
státu k tomu, aby stát stabilně fungoval a plnil svoje funkce (ty jdou samozřejmě nad
rámec vynucování práva, více se jim budeme věnovat později v tomto textu). Je příznačné,
že čím je společnost vyspělejší, tím sofistikovanější jsou způsoby prosazení
moci (Gerloch, 2004), a to i nepřímé ve formě demagogie šířené prostřednictvím
internetu apod.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY24
Pojem veřejná (někdy též „politická“) moc je v konkrétní podobě spojen s organizovaným
systémem institucí nadaných (právem či jinak) mocenskými oprávněními.
Pojem veřejná moc souvisí s mocí, společností a suverenitou (nezávislostí) moci.
Zvláštní pozici v systému veřejné moci má stát.
V moderních státech je možné za státní moc považovat právem uznanou (a právními
předpisy vymezenou) schopnost státu ovlivňovat svými nástroji osoby a organizace a jejich
chování (Filip, 1994). Od moci jiných institucí se státní moc liší především tím, že je
právně regulovaná. Právní řád zmocňuje stát uplatňovat mocenský monopol (včetně využití
sankcí za nesplnění povinnosti). Proto je veřejná moc v teorii primárně vztahována
ke státu obecně, je primárně státní mocí a hovoří se tak o primární veřejné moci.
Veřejnou moc však nevykonává pouze stát, respektive jeho orgány/instituce. S ohledem
na rozsah funkcí státu vždy docházelo k dělbě státních moci. Státní moc nemůže
vykonávat jeden ústřední úřad apod. Proto se státní moc organizuje po
• horizontále - v linii ústředních státních orgánů, kde dochází buď ke koncentraci
do jednoho místa, nebo k dekoncentraci, tj. k rozdělení funkcí mezi více ústředních
institucí;
• po vertikále - směrem od ústředních orgánů k institucím v území, které vykonávají
veřejnou moc jménem státu, nebo jménem vlastním. Především v této
souvislosti se hovoří o tzv. vertikální dekoncentraci. Dekoncentrace je termín,
který se v české, ale i zahraniční správní literatuře (kde se hovoří např. o „deconcentrated
government“) používá pro přenosy veřejné moci z jedné na jiné, avšak
vždy státní instituce, tj. ty, které pak tyto získané úkoly vykonávají jménem státu..
• Proto dochází i k tzv. decentralizaci státní moci. Decentralizace je spojována
s přenosy veřejné moci na nestátní subjekty, které ji následně vykonávají nikoliv
jménem státu, ale jménem svým, a především na svou vlastní odpovědnost. Protože
jde o výkon veřejné moci odvozené od státu, jsou někdy tyto nestátní subjekty
označovány za instituce sekundární (decentralizované) veřejné moci. Typickým
subjektem (nositelem) této sekundární veřejné moci jsou například územní
samosprávné celky, nebo subjekty zájmové samosprávy.
K dekoncentraci i decentralizaci se ještě vrátíme níže v bodu, který se věnuje samosprávě
a státní správě, protože samosprávy historicky vznikají jako výsledek decentralizace
státní správy.
Dělba moci s sebou vždy přináší struktury, organizaci, pravomoc a působnost jednotlivých
prvků organizační soustavy veřejné moci a v neposlední řadě také jejich konflikty.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 25
Do organizace veřejné moci a vztahů mezi jejími orgány a mezi subjekty veřejné moci
a jejich okolí (jde především o vztahy k občanům, organizacím na území státu, ale
i o vztahy k jiným státům) se vždy promítají forma vlády, státní režim a státní zřízení.
Těmto pojmům se standardně věnuje státověda a my se jim budeme věnovat v samostatném
textu.
1.1.2 Vázanost státu právem, princip rule of law a právní stát
Moderní zásadou, která tvaruje obsah a způsob uplatnění veřejné moci, je rule of
law, resp. vázanost institucí, které vykonávají veřejnou moc, právním řádem. V češtině
se požadavkům principu rule of law nejvíce přibližují požadavky zákonnosti
a ústavnosti veřejné moci, „legality“. Podoba této zásady v praxi ovlivňuje právní
jistotu. Ta spočívá zejména ve vytvoření podmínek, aby nikdo nebyl bez zákonného
důvodu omezen ve svých subjektivních právech (tzn. nárocích vůči ostatním i státu
a institucím veřejné moci) a zároveň aby byl zákonnou cestou postižen každý, kdo
porušuje právní povinnost. Právní jistota tak především znamená relativně vysoký
stupeň spolehlivosti a předpověditelnosti fungování veřejné moci, ale i společnosti.
Míru právní jistoty ovlivňuje to, jak právo ve společnosti opravdu žije, jestli se uplatňuje
(i v návaznosti na to, jak funkční je mechanismus ochrany práva) a jaké je právní
vědomí jak těch, kteří právo vynucují (vykonávají), tak společnosti. Pro budování
právní jistoty je důležité, aby existovala a byla vynucována povinnost veřejné moci
chovat se v souladu s přijatým právem a občané (případně další subjekty) měli k dispozici
nástroje, které dostatečně (i vynucením) motivují praxi institucí veřejné moci
chovat se podle práva. V této souvislosti se hovoří o „právním státu“.
Gerloch (2004) upozorňuje, že analýza historického vývoje vede k závěru, že nebyla
a ani nemohla být vytvořena univerzálně přijatá koncepce právního státu. V současnosti
existuje řada modelů a jejich kritérií, které jsou používána pro srovnávání
praktického fungování států a přinášejí diskuze o tom, do jaké míry jsou existující
státy (kde je alespoň v regionu demokratických zemích zásada rule of law ústavně zakotvena)
opravdu státy právními. K některým z těchto modelů se vrátíme v přednášce
o formách vlády, a to v rámci kritérií, která jsou spojována s kvalitním nastavením
a fungováním demokratických států. Již teď je ale nutné zmínit, že základním principem
pro posuzování toho, jestli je stát právní, je to, že právní stát není možné spojovat
pouze se samotnou existencí práva či zákonů. Každý stát, který používá právem vymezené
nástroje pro regulování společnosti, není státem právním. Prakticky totiž
politika žádného státu, tzn. ani totalitního, není možná bez používání právních prostředků
jejího prosazení a zabezpečení (Kunc, 1996).
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY26
V  „technickém smyslu“ je právní stát produktem právního pozitivismu 19. století
v Evropě, kdy je právo totožné se zákonem a na jeho základě, k jeho provedení a v jeho
mezích vydanými podzákonnými předpisy. To determinovalo chápání právního státu
jako synonyma legality, státu, v němž platí zákonem (a zvláště ústavou) stanovená
přesná pravidla pro činnost státních orgánů a všech veřejnoprávních subjektů, jakož
i soukromých právnických a fyzických osob. Měřítkem právního charakteru státu se
stala míra kvality legislativní, interpretační a aplikační činnosti, dodržování ústavního
a zákonného postupu, který je přesně stanoven. Stát byl přitom chápán v určitém
negativním vymezení, jako „minimální“ stát, velmi omezeně intervenující do občanské
společnosti, zpravidla jen v případě porušení zákonně stanovených pravidel.
Legalistickým pojetím právního státu otřásl fašismus, nacismus a stalinismus, kdy se
zákon stal sluhou státní moci, negující základní lidská práva (Gerloch, 2004). Proto
se mezi požadavky na právní státy dostává požadavek, že stát, má-li být právní, musí
garantovat a dodržovat základní práva člověka a občana a zásahy do jejich svobod
musí být přiměřené a také předmětem ochrany nezávislé soudní moci (případně doplněné
jinými nástroji – např. institucí ombudsmanů apod.). Český právnický slovník
spojuje s právním státem také požadavek na jeho demokratický charakter, např.
Gerloch (2004) přidává požadavek na dělbu státní moci. Často mezi požadavky na
právní stát zaznívá ještě nutnost zajistit určitou stabilitu práva. Ta vytyčuje důležitý
požadavek kladený na právo jako systém právních norem, aby se právní normy neměnily
často a stát i společnost se s nimi „sžily“ a mohly se podle nich vůbec chovat.
Stabilitu práva má do jisté míry zabezpečit rigidita ústavní úpravy, tj. obtížnost změnit
ústavu rozhodnutím v zákonodárném sboru, která je zajištěna
• speciální kvalifikovanou většinou pro přijímání ústavních zákonů v zákonodárném
sboru (v porovnání s většinou definovanou pro příjímání běžných zákonů),
• procedurálními požadavky v  legislativním procesu (jde o  nastavením mechanismu
schvalování legislativy, včetně v současnosti velmi diskutované role analýz
RIA - analýz dopadů regulace, kterým se budeme věnovat v kapitole o roli
ústřední správy a které mají přinést vyšší kvality přijímané legislativy a tím i vyšší
stabilitu práva),
• zásadou stare decisis v soudcovském právu. Ta je zásadou tzv. precedenčního
práva a spočívá v tom, že vzorové rozhodnutí, tzv. soudní precedens, nemůže
být bezdůvodně měněno tím, kdo je přijal, a je závazné pro obdobné případy do
budoucna.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 27
1.1.3 Veřejná správa ve struktuře veřejné moci
Veřejná správa je jedním z nástrojů veřejné moci. V české teorii veřejné správy
narazíte na dva pohledy na veřejnou správu - na materiální (též „funkční) a na formální
(též „organizační“) pojetí veřejné správy. Obě vymezují, jaké je postavení veřejné
správy ve struktuře veřejné moci a blíže si je vysvětlíme níže.
Někteří veřejnou správou rozumí celý systém veřejné moci (tzn. moc státní i moc
decentralizovanou na nestátní subjekty jako samosprávy apod.). Modelově tak pod
pojem veřejná správa vztahují moc zákonodárnou, výkonnou, soudní a  případně
ještě kontrolní moc a veřejnou správu chápou jako velmi široký soubor činností,
kterými je řízena společnost na různých úrovních vládnutí (ústřední, regionální,
místní apod.). V tomto smyslu je v zahraničních publikacích často používáno slovo
„government“ jako intervence veřejné moci do fungování společnosti / trhu. Toto
pojetí je podobné zmíněnému materiálnímu vymezení veřejné správy, se kterým se
pracuje v české státovědě i obecném správním právu. V materiálním pojetí je veřejná
správa obvykle vymezována velmi široce jako souhrn všech správních činností, které
jsou vykonávány ve veřejném zájmu a souvisejí s vládnutím a řízením společnosti na
určitém území.
Většinou je v  české teorii veřejné správy doporučováno přistupovat k  vymezení
veřejné správy jinak a vymezovat veřejnou správu úžeji s větším zaměřením na charakteristické
znaky institucí, které ji vykonávají. To je charakteristické pro formální
pojetí veřejné správy, které zdůrazňuje dělbu moci ve státě a doporučuje vztahovat
veřejnou správu především k jednomu z podsystémů veřejné moci – k exekutivě (výkonné
moci) a jejím institucím. Veřejná správa je ve formálním pojetí chápána jako
soubor institucí, které převážným charakterem svých činností jsou institucemi exekutiv,
tj. nejsou typicky ani legislativními ani soudními institucemi, ale vykonávají především
to, co je v legislativě, a jsou soudnictvím kontrolovány. S ohledem na již zmíněnou zásadu
rule of law se má za to, že zákonodárství je v demokratickém parlamentním státě
veřejné správě nadřazeno – zákony vytváří právní rámec, ve kterém jedině se může
správa pohybovat. Ve vztahu k zákonodárství je veřejná správa činností „podzákonnou“
a výkonnou. Veřejná správa se však může často na zákonodárství podílet (hovoří
se o legislativní iniciativě veřejné správy, kdy instituce veřejné správy mohou navrhovat
zákony, které pak ale schvaluje orgán zákonodárné moci).
Svým charakterem činností je veřejná správa v  jejím formálním pojetí také více
odlišována od soudnictví. Soudnictví je prováděním zákonů a  jiných právních
předpisů osobami, které jsou vázány jenom zákony, jinak jsou nezávislé, což je často
předpokládáno ustanoveními ústavních předpisů (např. i  díky nesesaditelnosti
a nepřeložitelnosti soudců). Veřejná správa je naproti tomu především prováděním
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY28
zákonů, nebo jinou činností ve veřejném zájmu osobami, které nejsou nezávislé, protože
zastupují konkrétní úřad. Česká teorie veřejné správy dále zdůrazňuje, že veřejná
správa je činností nepřetržitou, směřující k naplnění nějakého budoucího cíle, zatímco
soudnictví a výroky jeho orgánů jsou spojeny se současným stavem a platí pro
ně zásada hic et nunc (tady a teď, zde a nyní). Správa jedná ve vlastní věci a z vlastní
iniciativy, zatímco soudnictví autoritativně a nezávisle nalézá právo ve sporu, kde
soudce je neutrální a bez iniciativy (blíže viz Hendrych a kol., 2003).
Některé autoři odlišují ještě veřejnou správu od činnosti vlády jako politického
vedení správy. Podobná pojetí staví na odlišení politiky a správního aparátu, hovoří
se o tzv. dichotomii politiky a správy, a zdůrazňuje se, že by správa měla být
instrumentem, který by měl vykonávat pouze cíle a  instrukce stanovené politiky,
zatímco záležitosti politiky nebo strategie by měly být vyhrazeny politickému vedení.
Moderní modely státní služby (právního postavení úředníků – např. s ohledem
na požadavek nestrannosti úředníků) na podobném pojetí staví, přestože může být
jejich praxe jiná.
V předkládaném textu bude veřejná správa pojímána ve formálním pojetí, tedy
jako soubor exekutivních institucí, které mají spolu s legislativou a zákonodárstvím,
případně ještě se speciálními kontrolními institucemi, plnit funkce státu a, v případě
decentralizovaných systémů, samospráv. Budeme tak veřejnou správu oddělovat
od zákonodárství a soudnictví, přestože se ve většině kapitol budeme muset zabývat
vztahy exekutivy a dalších součástí státní moci (a to i proto, že stát má fungovat jako
systém).
Otázky a úkoly:
• Definujte stát. Jaké charakteristické znaky jsou spojovány se státem?
• Vysvětlete postavení veřejné správy ve struktuře veřejné moci státu. Neopomeňte,
čím se odlišuje materiální a formální vymezení veřejné správy?
1.2 CHARAKTER VEŘEJNÉ SPRÁVY A JEJÍ VNITŘNÍ STRUKTURA
1.2.1 Odlišnost veřejné správy od správy soukromé
Veřejná správa jako soubor institucí, jejichž činnost má principielně exekutivní
charakter, má specifické charakteristiky. Ty vycházejí již z charakteristik státu jako
autority, která (v případě některých svých funkcí) stojí nad společností.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 29
Při vymezování specifik veřejné správy je veřejná správa v zahraniční i české literatuře
často vždy na začátku podobných pojednání odlišována od správy soukromé. Mezi
ty nejobecnější základní specifické znaky veřejné správy, kterými se veřejná správa
odlišuje od správy soukromé (od spravování soukromých organizací, ať již jsou
ziskové, či neziskové), náleží především následující tři základní, které tvoří to, co je
nazýváno jako „veřejnoprávnost“ veřejné správy (Průcha, 2003):
a) veřejnoprávní charakter institucí veřejné správy. Instituce veřejné správy mají
subjektivitu veřejné moci – tzn. mají právem uznanou možnost vynutit právem
předpokládané chování s  využitím právem upravených či předpokládaných
nástrojů. Projevuje se zde nerovný vztah mezi veřejnou správou a společností,
veřejná správa stojí nad ní, aby mohla společnost v mezích práva regulovat.
b) objektem spravování veřejnou správou jsou „veřejné záležitosti“. To jsou ty
záležitosti, které jsou legitimované „veřejným zájmem“ – schválené politickým
rozhodnutím, nebo jiným právem předpokládaným mechanismem veřejné volby.
c) pro veřejnou správu platí jako pro stát striktní požadavek zákonnosti.
Někteří autoři hovoří o zásadě tzv. legální licence veřejné správy. Ve veřejné správě
neplatí obecná zásada platná v soukromém právu, podle které „všichni mohou
činit to, co zákon nezakazuje“. Ústavní předpisy a mechanismus nezávislé právní
ochrany se snaží garantovat a chránit zásadu, že veřejnou správu lze uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon
stanoví a na jeho základě jiné právní předpisy případně dále rozvedou. Na druhé
straně to však může přinášet řadu problémů v případech, kdy veřejná správa má
fungovat v mezích legislativy nebo má vykonávat legislativu, která je nekvalitní.
1.2.2 Vnitřní členění veřejné správy
1.2.2.1 Pravomoc a působnost a vymezování správních odvětví
Veřejná správa je často v její teorii, ale i v platném právu, tříděna (strukturována) na
základě různých kritérií. Do organizace veřejné moci se promítá vždy přijatý model
právního postavení subjektů veřejné moci. Právní postavení je vždy definováno dvěma
složkami - působností a pravomocí a pravomoc a působnost dohromady vytvářejí
to, co se nazývá právní postavení subjektu veřejné moci a tudíž i veřejné správy.
Orgány veřejné moci se vyznačují způsobilostí k rozhodování o právech a povinnostech
jiných osob v rámci zákonem stanovené pravomoci, působnosti a zákonem
stanoveným postupem (Gerloch, 2004).
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY30
Působnost představuje právem svěřené oblasti činnosti (úkoly) veřejné správy. Může
být vymezena
a) věcně, tzn. podle převažujícího předmětu a obsahového zaměření činnosti, kdy
se vymezuje okruh společenských vztahů, v nichž subjekt veřejné moci působí,
a kdy se především definují úkoly a činnosti úřadů apod. Hovoříme o věcné
působnosti. Můžeme zde odlišovat instituce se všeobecnou působností (sem
v současných českých podmínkách patří např. vláda, obecní úřady či krajské úřady
jako orgány obcí a krajů) anebo se specializovanou působností (sem v současných
českých podmínkách patří např. finanční úřady, úřady práce, katastrální
úřady, které se ve své činnosti - oproti úřadům se všeobecnou působností - zaměřují
na užší specializovanou oblast).
b) geograficky, tzn. územím, na němž je subjekt veřejné moci oprávněn a povinen
působit. Hovoříme o územní působnost a můžeme rozlišovat orgány celostátní
(tj. především ústřední orgány) nebo místní (působící podle správně územního
uspořádání státu).
c) časově, tj. trvalostí, nebo dočasností působení, hovoříme o časové působnosti;
d) určením skupin osob, vůči kterým subjekt veřejné moci působí (jde o tzv. osobní
působnost). Zde se rozlišují instituce působící vůči všem osobám na svěřeném
území, nebo pouze na zvláštní skupinu (např. cizince, vojáky atp.).
e) tzv. funkční (též „procesně-instanční“) příslušností, tzn. určením toho, zda je
instituce povolána rozhodovat v první, nebo ve druhé (tj. v opravné) instanci
správního řízení.
Podle obsahového hlediska veřejných úkolů správy specifikuje ještě současná česká
obecná teorie správního práva různé oblasti veřejné správy, na základě kterých můžeme
konkretizovat možné zaměření věcné působnosti úřadů. Konkrétně vyjmenovává
oblast správně politickou, správně hospodářskou, sociální a kulturní a ekologickou.
Protože jsou však tyto jednotlivé kategorie příliš rozsáhlé, doporučuje se členění na
správní odvětví, která by měla tvořit základ pro transformaci úkolů do působnosti jednotlivých
správních úřadů či orgánů (tj. vykonavatelů veřejné správy)1
a tím i rámec
tzv. správního práva hmotného. Jako příklady české správní právo obecné vyjmenovává
odvětví vnitřní správy, bezpečnosti a pořádku, sociálních věcí, zdravotnictví, školství,
ochranu životního prostředí a kulturu. Podle těchto dvětví se často také organizuje
výuka o různých oblastech fungování veřejného sektoru (k pojmu viz níže).
1 Hendrych a kol. (2003) řadí mezi subjekty / vykonavatele (ve smyslu orgánu nebo oprávněného zástupce
subjektu veřejné správy) veřejné správy stát, veřejnoprávní korporace, veřejné ústavy a podniky, veřejné
fondy a nadace, fyzické a právnické osoby soukromé práva (na základě autorizace veřejného práva).
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 31
1.2.2.2 Státní správa a samospráva
Velmi důležité členění veřejné správy souvisí s rozlišování dvou jejích podsystémů –
státní správy a samosprávy. Odlišení státní správy a samosprávy jako dvou důležitých
součástí veřejné správy jako exekutivy je pro účely studia českého správního kontextu
velmi důležité (i když je zde uvedeno jen modelově a schématicky), a to především
ze dvou důvodů:
a) je zakomponováno i do platné české legislativy, která upravuje systém veřejné
správy a postavení a vztahy jeho prvků, veřejná správa je v současných českých
podmínkách tvořena dvěma subsystémy, a to státní správou a samosprávou;
b) promítá se i do způsobu financování jednotlivých institucí veřejné správy, především
těch, které patří do územní samosprávy (s ohledem na systém veřejné
správy, který byl vytvořen během postkomunistické reformy. Tomuto tématu se
budeme věnovat později).
Charakteristické znaky státní správy a samosprávy jsou shrnuty níže.
a) Státní správa
Státní správa je obvykle vymezována jako správa vykonávaná bezprostředně orgány
státu a v rámci jejich systému. Státní správa je odvozována od samotné podstaty,
postavení a poslání státu, od podstaty a způsobů realizace státní moci. Svým charakterem
je státní správa považována za zvláštní druh společenského řízení. Jde
o  veřejnou správu uskutečňovanou státem, jejímž posláním je realizace výkonné
moci státu. Prostřednictvím státní správy stát realizuje státní politiku (Průcha, 2003).
Jeho mechanismy mají zajistit, že funkce státní správy jsou na území státního teritoria
(tj. v rámci státu celoplošně) vykonávány jednotně a na základě stejných profesních
požadavků. Pro tyto účely je systému státní správy vlastní hierarchičnost, to znamená
podřízenost nižších úrovní úrovním vyšším.
Orgány státní správy jsou z hlediska činnosti, kterou uskutečňují, zvláštním druhem
státních orgánů. Každý orgán státní správy vystupuje jako relativně samostatná organizační
jednotka soustavy orgánů státní správy, která je vertikálně organizovaná, což
se promítá i do mechanismu vázanosti právem a systému kontroly státní správy (jak
uvidíte později na příkladu českých obcí a krajů a jejich vázanosti právem).
Kvůli hierarchické stavbě systému státní správy se ve státní správě projevuje mnohem
více centralizace. Hierarchicky nadřízený orgán může vstupovat do činnosti níže stojícího
orgánu, může mu dávat závazné pokyny, kontrolovat jeho rozhodnutí, rušit
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY32
i měnit jeho rozhodnutí (je o tzv. procesně instanční vztah). Nadřízený orgán také
může hovořit o personálním obsazení orgánu stojícího níže, zejména v případě jmenování
manažerských pracovníků, může je a eventuelně rozhodovat o kárných opatřeních
(Klíma, 2003).
b) Samospráva a její vztah ke státní správě
Samospráva je podobně jako státní správa svébytným druhem společenského řízení.
Její charakteristiky jsou však od státní správy v lecčems odlišné. Samospráva je forma
veřejné správy spočívající v tom, že územně nebo jinak organizované společenství
lidí si v mezích legislativy (nadále jde o exekutivu!) spravuje své záležitosti relativně
samostatně a činí hlavní rozhodnutí o svých věcech přímo (rozhodováním všech
prostřednictvím přímé demokracie), nebo prostřednictvím volených orgánů (tj. na
bázi zastupitelské demokracie) Volené orgány jsou potom zpravidla nadřazené všem
ostatním orgánům daného společenství. Ostatní (nevolené) orgány jsou jim podřízené
nebo alespoň odpovědné za výkon správy (Český právnický slovník)
Často je mezi definičními znaky samosprávy zmiňována její relativně vysoký stupeň
autonomie. Oproti státní správě je samosprávě v moderních demokraciích legislativou
přiznána větší volnost při vymezování a rozvádění cílů a stanovování úkolů
(což ovlivňuje i míru volnosti pro zavádění různých inovačních prvků v řízení samosprávy
atp.). To logicky vyplývá z jejího moderního vymezování, kterému se věnuje
například i  Evropská charta místní samosprávy. Více se této charty dotkneme
v přednášce o obecním zřízení. Zde jen upozorníme na velmi důležité pojetí místní
samosprávy: místní samosprávu charta chápe jako právo a (současně také jako!)
schopnost uspořádat a řídit podstatnou část veřejných záležitostí na vlastní zodpovědnost
a ve vlastním zájmu.
Kvůli své samostatnosti podle některých samospráva představuje „čtvrtou moc ve
státě“, která se těší stejné nezávislosti jako ostatní státní moci. Samospráva je proto
často definována jako správa vykonávaná jinými veřejnoprávními subjekty než státem,
přesněji, než typicky státními institucemi (někdy se v této souvislosti hovoří
o právním pojetí samosprávy). V případě samosprávy jde o tzn. subjekty nestátního
charakteru, jejichž posláním je spoluzabezpečovat výkon správy státu (vedle státní
správy). Tuto nestátní veřejnou správu vykonávají instituce, které mají pro tyto účely
vlastní právní subjektivitu a ústavou a zákony svěřené nástroje k jejímu výkonu, jsou
relativně samostatnými veřejnoprávními korporacemi - společenství osob, spojených
společnými cíli při realizaci veřejných zájmů, jež je státem aprobováno a jemuž
je přiznána příslušná právní subjektivita, která zahrnuje jak subjektivitu ve sféře veřejného
práva, tak subjektivitu ve sféře soukromého práva. Veřejnoprávní korporace se
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 33
zřizují zákonem. Vždy reprezentují veřejné zájmy, veřejnou správu vykonávají svým
jménem a ve své působnosti (Hendrych a kol., 2003; Průcha, 2003).
Samostatnost samosprávy znamená její určitou nezávislost na státu, především ve
smyslu nepodřízenosti orgánům státní správy. Samospráva je výsledkem decentralizace
a ústřední orgány nemohou vstupovat do činnosti orgánů, ukládat jim pokyny,
nařizovat. Samospráva vzniká a působí na základě vymezeného právního rámce a stát
může zasahovat do její činnosti, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem
stanoveným zákonem (tak má být zajištěna kontrola fungování samosprávy). S tím
často počítají i  ustanovení ústavního práva. Samosprávy jsou tak vázány národní
legislativou, která však v současnosti vymezuje příjmovou a výdajovou stránku
rozpočtů samospráv a otevírají se diskuze o ekonomické soběstačnosti samosprávy,
omezování samosprávy ekonomicky apod.
Charakteristiky samosprávy přináší také formální rovnost samospráv po horizontále
(např. všechny obce mají formálně rovné právo na samosprávy). Nesou s sebou
také požadavky na rovnost (a diskuze o ní) v případech, že v systému veřejné správy
existují základní a vyšší samosprávné celky a jejich orgány (např. obce a kraje), které
formálně nejsou v hierarchickém postavení.
Podle Průchy (2003) je samospráva založena v podstatě na partnerském vztahu státu
a veřejnoprávních korporací jako subjektů samosprávy. To předpokládá i garance
práva územních celků na samosprávu, která je často zakotvena v ústavních právech.
Státní správa a samospráva tak mají být principielně navzájem komplementární tzn.
jejich činnost by se měla v praxi doplňovat, spíše než si vzájemně konkurovat,
obě mají obecný cíl, kterým je služba občanům a společnosti (toto neurčité kritérium
garantují i  ústavní práva, v  ČR rovněž i  základní principy veřejné správy
vymezené v platném správním řádu). Vzájemná komplementarita státní správy a samosprávy
je patrná i v této shrnující definici veřejné správy Průchy (2003, s. 37):
Veřejná správa... je tedy výkonnou činností státu jako základního veřejnoprávního
subjektu, uskutečňovanou prostřednictvím jeho orgánů, jakož i výkonnou činností tzv.
dalších veřejnoprávních subjektů, resp. jejich orgánů, spočívající ve správě veřejných
záležitostí a realizovanou jako projev výkonné moci ve státě.
1.2.2.3 Zájmová samospráva a ostatní vykonavatelé veřejné správy
Samosprávu můžeme dále dělit na samosprávu územní (vykonávanou v současných
českých podmínkách obcemi a kraji) a samosprávu zájmovou. Zájmová samospráva
proto bývá někdy v literatuře označována negativním vymezením jako samospráva
ostatní (neúzemní).
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY34
Mezi typy zájmové samosprávy se obvykle řadí profesní komory s povinným členstvím
a komory s nepovinným členstvím, patří sem i veřejné vysoké školy. Je nutné si
uvědomit, že ne všechny instituce zájmové samosprávy mají ryzí charakter institucí,
které vykonávají veřejnou správu. Jsou spojovány s veřejnou správou, protože mohou
působit na své členy určitou mocí. Významnou složkou právního základu zájmové
samosprávy je totiž možnost regulovat svými předpisy chování členů samosprávného
společenství a vynucovat ustanovení svých předpisů vlastními orgány.
Na výkonu veřejné správy se za určitých okolností mohou podílet také subjekty
se soukromoprávním postavením. Příkladem jsou situace, kdy subjekty veřejné
správy (státní správy a samosprávy) zadají (v souladu s legislativou veřejných zakázek)
smluvně poskytování veřejných služeb, které by měly jinak poskytovat samy,
u  soukromoprávních subjektů. Průcha upozorňuje na to, že v  takovém případě
jejich činnost není soukromou, nýbrž je veřejnou správou, neboť je vykonávána ve
veřejném zájmu a při jejím provádění se tyto subjekty musí řídit příslušnými veřejnoprávními
podmínkami.
Otázky a úkoly:
• Definujte odlišnosti správy veřejné a správy soukromých organizací.
• Vysvětlete termín právní postavení subjektu veřejné moci, a v té souvislosti
jeho působnost a pravomoc. Nejprve obecně a následně s využitím konkrétního
příkladu úřadu, jeho odboru apod.
• Čím se odlišuje a co mají společné státní správa a samospráva.
• Vymezte termín zájmová samospráva. Charakteristiky zájmové samosprávy
vysvětlete na příkladu Masarykovy univerzita a naší fakulty. Podkladové dokumenty
naleznete v elektronické čítance k této kapitole.
• Vykonáváproobec,vekterémátetrvalébydliště,některéčinnosti,kteréjsouve„ve-
řejnémzájmu“,soukromýsubjektnazákladěsmlouvy?Komentujte,ojakouobec
jde,ojakýsubjekta činnost,sjakýmrozpočtemnadanou činnostsepracujeatp.
1.3. FUNKCE VEŘEJNÉ SPRÁVY
Kvůli odlišnostem státní správy a samosprávy není vždy dobré hovořit o funkcích
veřejné správy jako celku. Funkce veřejné správy lze proto do jisté míry rozdělovat
na funkce státní správy a funkce samosprávy. Kvůli komplementaritě (zmíněnému
požadavku na vzájemné doplňování se) obou podsystémů veřejné správy často cíle
splývají, nebo jsou podobné.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 35
Pro podsystém státní správy i  podsystém samosprávy platí také možné dělení
jejich funkcí na funkce vnitřní (které se týkají chodu - managementu - úřadů a jejich
systému, a na společnost spíše přímo nedopadají) a funkce vnější (které směřují
k občanům a jiným subjektům jako adresátům veřejné správy, vycházejí z regulace společnosti
a s poskytováním veřejných statků/služeb apod.).
1.3.1 Vnitřní a vnější funkce, vrchnostenská a nevrchnostenská
veřejná správa
Členění funkcí veřejné správy na vnitřní a vnější do jisté míry navazuje na odlišování
nevrchnostenské a vrchnostenské veřejné správy, které nalezneme v českém
obecném správním právu. Například Hendrych a kol. (2003, s. 13 – 14) rozlišuje veřejnou
správu podle právní formy jejího působení na správu vrchnostenskou a správu
fiskální. Východiskem je zde rozdělení podle toho,
1. zda veřejná správa vrchnostensky reguluje / zasahuje, tj. případy, kdy se ve
veřejné správě používají nástroje zakotvující v zásadě nerovného postavení účastníků
právních vztahů. Zde jde typicky o to, co obecné správní právo nazývá jako
vnější formy realizace veřejné správy (formy, které směřují vně organizačního
systému veřejné správy). Typicky jde o normativní správní akty a individuální
správní akty. Správní akty mohou být vydávány jen v mezích působnosti subjektů
veřejné správy a způsobem stanoveným v právních normách. Jejich vydávání
je projevem pravomoci subjektů veřejné správy. Potěšil upozorňuje na to, že ve
všech případech správních aktů se jedná o jednostranné veřejně mocenské akty
vydávané při výkonu veřejné správy, které mají právní důsledky. Upozorňuje na
to, že již v době první republiky teorie správního práva používala pojem „správní
akt“ pro souhrnné označení výsledku správní činnosti jako projevu veřejné moci,
který se podle svých účinků a zaměření člení na správní akt abstraktní a správní
akt konkrétní. Rozlišujícím kritériem pak byla skutečnost, zda správní akt
upravuje celou řadu případů sobě podobných směrem pro futuro, nebo se vztahuje
pouze na jediný případ (Potěšil, 2009). Stručné charakteristiky obou typů
správních aktů naleznete v  publikacích obecného správního práva, které jsou
k dispozici ve fakultní knihovně. Můžeme je shrnout následovně (blíže viz např.
Průcha, 2003, s. 148 a násl.):
a) Normativní správní akty obsahují obecně závazná pravidla chování, která
se vztahují na blíže neurčený okruhu adresátů. Jsou vlastně podzákonným
právním předpisem. Podmínkou jejich platnosti je publikace ve stanovené
podobě. Jsou důležitým pramenem správního práva a  představují
realizaci vnějších vztahů veřejné správy. Normativní správní akt je obecný
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY36
a  souhrnný pojem pro právní předpisy vydávané veřejnou správou.
Typicky jde v českých podmínkách o nařízení vlády, obecně závazné právní
předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy, obecně
závazné vyhlášky krajů a obcí v samostatné působnosti, nařízení krajů
a obcí ve věcech přenesené působnosti.
b) Individuální správní akty jsou výsledkem rozhodování správního orgánu
o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech určitého konkrétního
subjektu, který je v postavení účastníka správního řízení. Jsou
akty aplikace správního práva – představují výsledek činnosti, kdy subjekt
veřejné správy aplikuje obecná pravidla chování obsažených ve správních
normách na konkrétní případy (jde např. o stavební povolení, rozhodnutí
o přestupku apod.). Individuální správní akty směřují vždy ke zcela konkrétním,
tj. individualizovaným subjektům správního práva, nepředstavují
právní normy, ale naopak obecně závazné předpisy aplikují na konkrétně
individualizované případy. Jeho právní účinky se vztahují k jednoznačně
vymezeným adresátům veřejně mocenského působení, kteří se na procesu
jejich vydávání (při porovnání s normativnímu správními akty výrazně
podílejí. V  praxi zpravidla nejčastějším typem vrchnostenských individuálních
správních aktů jsou výsledky rozhodovacích procesů správního
orgánu v rámci správního řízení, kdy jde o správní rozhodnutí.
2. zda používá formy soukromého práva, pro které je charakteristické rovné
postavení účastníků právních vztahů. V tomto případě se podle Hendrycha jedná
o tzv. správu fiskální, která se týká finančních věcí a majetku státu a územních
samospráv (nikoli však agendy daňové a poplatkové, která má výrazně vrchnostenský
charakter a řídí se právem veřejným).
3. Protože však rozlišovací kritéria a) i b) nelze použít v případě, kdy se ve své
činnosti může veřejná správa podle povahy věci řídit jak právem veřejným, tak
právem soukromým, je rozlišována ještě tzv. správa pečovatelská / veřejná správa
jako služba veřejnosti, která souvisí zejména s plněním sociální funkce státu.
Zde jde o veřejnou správu, která svým jednáním něco ve veřejném zájmu zabezpečuje
či obstarává, nikoli však formou hospodářské výdělečné činnosti.
Historicky byla po dlouhou dobu zdůrazňována zejména mocensko-ochranná,
tzn. vrchnostenská nařizovací stránka činnosti institucí veřejné správy, která v sobě
v  různých podobách spojovala prvky řízení a  regulace společnosti. Stěžejním
obsahem současné české teorie správního práva je právě rozpracování funkcí veřejné
správy a především metod jejího působení, které spadají pod vrchnostenskou stránku
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 37
činností veřejné správy. Funkcemi veřejné správy a metodami jejího působení, které
mají nevrchnostenský charakter, se české obecné správní právo zabývá jen okrajově,
i když si jsou autoři vědomi toho, že v rámci vývoje pojetí státu, které se odráží
i v chápání funkcí veřejné správy, nabývají nevrchnostenské stránky činnosti veřejné
správy stále více na významu - „veřejnou správu nemůžeme kvalifikovat jen jako
správu vrchnostenskou, neboť její úkoly v moderní společnosti vrchnostenskou správu
daleko překračují“ (Hendrych, 2003, s. 2).
Průcha (2003, s. 29) v  této souvislosti poznamenává, že veškerá veřejná správa
se původně nazývala policií. Ve francouzské veřejné správě se již v  70. letech
19. století rozšířilo chápání a uplatňování veřejné správy jako výkonu veřejné moci
v pojetí tzv. „service publique“, v důsledku čehož při veřejné správě nevystupovala do
popření nařizovací moc, nýbrž praktické zabezpečování veřejných záležitostí. Obdobně
v Německu se postupně výrazněji diferencovalo mezi tzv. správou zakročující a tzv.
správou poskytující služby, v Rakousku se pak rozlišovalo mezi správou mocenskou,
resp. vrchnostenskou a správou tzv. soukromohospodářskou. Takové rozlišování obsahového
zaměření veřejné správy je v zemích kontinentálně evropského typu právní
kultury v podstatě zachováno dodnes, kdy se veřejná správa zaměřuje jednak na výkon
řídících resp. nařizovacích pravomocí a jednak na zabezpečení veřejných služeb.
Řízení a  ekonomické aspekty fungování veřejné správy, které jsou specifickou
součástí nevrchnostenské činnosti veřejné správy, česká teorie správního práva
hlouběji nerozvíjí, i když některé zásady managementu stanovují v ČR platné normy
správního práva či jiného právního odvětví i pro veřejnou správu (např. obecné
požadavky na hospodaření územních samosprávných celků, kritéria 3E – efektivnosti,
hospodárnosti a účinnosti v českém zákoně o finanční kontrole apod.). Nástroje,
které mají zlepšit řízení veřejné správy („public managementu“) a  jejich pozitiva
a negativa v českém prostředí do určité míry rozpracovává správní věda, ekonomická
stránka fungování veřejné správy je podrobněji vysvětlována v publikacích veřejných
financí. V případě nevrchnostenských (nepůsobících regulačně na společnost) aktivit
obecné správní právo od sebe odlišuje:
a) interní normativní akty, které směřují vůči subjektům ovládaným organizační podřízenosti
ve vztahu ke správnímu orgánu, který je vydal, slouží k řízení podřízených
pracovníků a orgánů (mají např. podobu směrnice, metodického pokynu apod.)
b) individuální služební akty, které jsou odlišovány od individuálních správních
aktů. Individuální služební akty směřují dovnitř subjektu veřejné správy – jde
o individuální služební pokyny sloužící k realizaci řídících pravomocí představitelů
správních orgánů vůči pracovníkům ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY38
1.3.2 Funkce státní správy a funkce samosprávy
Obecným cílem státní správy je naplňovat (implementovat a  kontrolovat) státní
politiku v mezích pravidel, které jsou zakotveny právními předpisy. Směry státní politiky
určuje aktuální politický konsensus ve vládě a v parlamentu. Cíle státní politiky
proto mohou být ne úplně stabilní, krátkodobé a ne vždy racionální. Do jejich kvality
se odráží do určité míry také informační podpora ze strany úředníků vlády stejně
jako aktivnost veřejnosti (v procesu připomínkování národních politik, realizace práva
na odpor v podobě stávek apod.).
V případě cílů státní správy je těžké být konkrétnější, a to i kvůli mnohosti názorů
na danou věc. Patrně by i vaše skupina funkcí státní správy byla odlišná od té, kterou
by zformuloval kolega vedle vás na semináři apod. Ve vývoji státovědného myšlení
se zformovalo více teorií odůvodňujících existenci státu. Pro pedagogické účely je
dostatečně shrnuje např. Holländer (2009, s. 21-), který hovoří o:
1. nábožensko-teolegických teoriích státu, kdy je stát považován za instituci ustavenou
Bohem, kdy např. stát vznikl v důsledku hříchu na ochranu proti jeho následkům:
na ochranu slabého proti silnému apod.;
2. mocenských teoriích, které existenci státu spojují s nezbytností nadvlády jedněch
nad druhými;
3. patriarchálních teoriích, podle které stát vzniká z rodiny a úcta k rodičům by
měla být přenesena na správce státu jako otce rozšířené rodiny;
4. patrimoniálních teoriích, kdy je stát příčinou potřeby chránit majetek;
5. smluvních teoriích, kdy stát vznikl na základě společenské (a někdy současně
poddanské) smlouvy často z lidské přirozenosti jako záruka určitého společenského
konsenzu o společné existenci za platnosti určitých pravidel konstituování
a uplatnění moci;
6. etických teoriích, které se snaží o odůvodnění vzniku a existence státu morální
nutností, kdy např. již podle Platóna i Aristotela (384-322 př. n. L.) možnost
naplnění mravní existence člověka poskytguje jedině stát;
7. antropologickýchteoriích,kterézdůvodňujívznika existencistátulidskoupřírozeností.
Bez ohledu na obsah různých teorií státu historie ukazuje, že rozsah funkcí, které
byly připisovány státu a státní správě, rostl s jejich historickým vývojem. Promítá
se do nich i státní paternalismus a ne vždy racionální praxe zabezpečovat činnosti
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 39
prostřednictvím státní správy. Vždy by měly být funkce státní správy charakteristické
tím, že mají mít celostátní charakter a význam (a to i v případě regionální politiky
a zajištění soudržného vývoje napříč celým státem). Pro ilustraci a pedagogické účely
můžeme v této části textu stavět na tom, co jste patrně již několikrát slyšeli během
studia v souvislosti s funkcemi státu v různých předmětech. V české odborné literatuře
z oblasti státovědy, srovnávacího ústavního práva, obecného správního práva
a veřejné ekonomie můžeme narazit zejména na následující typy funkcí státu
• zajištění přiměřené regulace a právního stavu (vnitřní bezpečnosti) (někdy se
hovoří o funkci „regulačně-normativní a ochranné“). Na tomto cíli se shodne vět-
šinaautorůbezohledunajejichpoliticképřesvědčenínebozastávanéhodnoty.Jde
o funkci státu, která má zabezpečit kvalitní návrhy legislativy, za kterou jsou v ČR
zodpovědnápředevšímministerstvav rámcisvýchresortůi vevzájemnéspolupráci,
a také kvalitní podzákonnou normotvorbu (tvorbu právních předpisů exekutivy).
Instituce státní správy mají také zajistit nediskriminační fungování práva ve společnosti
(včetně zachování idejí základních práv a  svobod člověka a  občana).
Projevuje se zde možnost veřejné správy vynutit právem předpokládané chování
(v praxi především v případech nižší společenské nebezpečnosti – tj. především
v případě přestupků a jiných správních deliktů).
• zajištění stabilního fungování hospodářského a  sociálního pořádku, a  to
včetně
» ekonomické infrastruktury (jde o specifickou stránku zajištění právního
stavu, vymezení a  ochranu vlastnických práv, vynucování dodržování
smluvních podmínek, stanovení základních měr a vah, patentů,
copyrightu, udržování konkurenčního prostředí atd.)
» zajištění přístupných veřejných statků (služeb veřejného zájmu), které
mají zajistit minimální životní standard.
• zajištění kulturního rozvoje kultury (vč. výchovy a školství).
• zajištění vnějších vztahů (zde jde o zajištění bezpečnosti ve vztahu k mezinárodnímu
okolí a také nutnost mezinárodní spolupráce – někdy se hovoří o funkci
„kooperativně integrační“ – viz např. Klíma, 2003, s. 114 - 122).
Obecným cílem samosprávy je naplňovat (implementovat a kontrolovat) v mezích
zákonů a politiku dané samosprávy (územního celku, zájmové skupiny). Již z definice
pojmu je zde (patrně i fakticky) mnohem větší tlak na demokratičnost fungování
samosprávy (i ze strany veřejnosti a lokálních médií), než v případě státní správy.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY40
Využijeme-li jako inspiraci platný český zákon o obcích, můžeme funkce územní
samosprávy shrnout (opticky jednoduše) následovně: péče o všestranný rozvoj území
a uspokojování potřeb jejích občanů – například rozvoj sociální péče, uspokojování
potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací,
výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku
a veřejného zájmu. Toto obecné pojetí je patrně relevantní i přesto, že do cílů samosprávy
se mnohem více projevují specifika regionu (místa / kraje), ve kterém působí.
Dokazují to také strategie obcí, měst a krajů, které jsou k dispozici v elektronické
podobě na jejich webových stránkách.
1.3.3 Funkce veřejné správy a veřejná ekonomie
Řadu výše zmíněných funkcí státu / veřejné správy naleznete i  ve veřejné ekonomii.
Například učebnice Jacksona a  Browna (2003) hovoří o  ekonomických
základech moderního státu. Jiní autoři v této souvislosti hovoří o příčinách existence
veřejného sektoru. Nutno podotknout, že termín veřejný sektor je v  moderních
státech mnohem širší, než termín veřejná správa. To vychází již z obecných charakteristik
veřejného sektoru.
Veřejný sektor je pojem, který veřejná ekonomie definuje jako část národního hospodářství,
která má neziskový charakter a je financována z přerozdělovacích procesů
(nejde tak pouze o úřady, ale i jimi vytvořené a financované organizace apod.). Existence
veřejného sektoru je v ekonomické literatuře spojována s existencí více či méně
smíšené ekonomiky. Jackson a Brown jsou toho názoru, že „neexistuje pouze jediné
ekonomické odůvodnění státu. Platí spíše, že stát existuje proto, aby se zabýval celou
řadou různých problémů, a přitom hraje řadu různých rolí, které se často od sebe liší
a které jsou často ve vzájemném rozporu.“ (s. 47). Svoje ekonomické odůvodnění
státu opírají podobně jako jiné publikace o:
1. tržní selhání. Obecně jde o tendence trhu vytvářet přílišné množství některých
statků a  nedostatečného množství jiných. Ekonomická literatura v  této souvislosti
vždy diskutuje termín spravedlnost, který je rozpracován celou řadou
filozofických přístupů. Mezi faktory, které způsobují neschopnost trhů dosahovat
efektivních výstupů, zahrnují Jackson a Brown:
a) existenci veřejných statků, zejména čistých veřejných statků. Veřejná
ekonomie mezi definičními znaky čistých veřejných statků zdůrazňuje především
2 jejich znaky – nevylučitelnost a nerivalitnost spotřeby. Spotřeba
takového statku každým jednotlivcem nevede ke zmenšení spotřeby daného
statku ze strany jiného jednotlivce, užitek plynoucí jedné osobě nesnižuje
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 41
užitek dostupný ostatním. Tyto znaky významně ovlivňují chování spotřebitelů
a způsob, jakým by se měly tyto statky zajišťovat, ekonomická literatura v této
souvislosti popisuje např. problém „černého pasažéra“);
b) externalitu. Externalita vzniká, když produkční nebo spotřební činnosti
jedné strany vstupují přímo jako faktor do produkční nebo užitkové funkce strany
druhé a způsobuje buď externí prospěch nebo úsporu, nebo externí náklad
(újmu), externality vytvářejí náklady a užitky, které nejsou zahrnuty v cenách
vládnoucích na trhu)
c) nedokonalou konkurenci,
d) neúplné informace, a 
e) nejistotu.
Ve většině těchto případů lze podle Jacksona a  Browna původ tržního selhání
nalézt v pojmu transakční náklady, které zahrnují náklady na rozhodování, náklady
na informace, náklady na vyjednávání a náklady na právní asistenci při formulování
smluv.
2. alokační úlohu státu, tzn. proces, ve kterém se celkové použití zdrojů rozděluje
mezi produkci soukromých a veřejných statků a kterým se volí skladba veřejných
statků.
3. (re)distribuční úlohu státu. Tato funkce je spojena s distribucí důchodů a blahobytu
mezi jednotky, jako jsou jednotlivci a domácnosti, protože vláda má lepší
postavení pro dosažení koordinované a komplexní redistribuční politiky, protože
vládne výnosy povinného zdanění. Distribuční úloha státu spočívá podle
Musgravových (1994) v rozdělování důchodu a bohatství v souladu s tím, co společnost
považuje za spravedlivé rozdělení.
4. regulační úlohu státu. Regulace je součástí alokační i stabilizační funkce státu.
Omezuje svobodu a volnost jednání jednotlivců tím, že ukládá pravidla, veřejná
regulace znamená implementaci pravidel prostřednictvím administrativních
orgánů, které se opírají o právo.
5. stabilizační úloha státu, která spočívá v takových intervencích do ekonomiky,
které použitím monetárních a fiskálních opatření snižují inflaci a nezaměstnanost
a tím zvyšují blahobyt členů společnosti.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY42
Veřejná správa je s ohledem na svou funkci řídit veřejný sektor logicky rovněž subjektem,
který může ovlivnit selhávání soukromého, ale i veřejného sektoru. Jako
institucionální nástroj, který řídí veřejný sektor, by se měla veřejná správa (ve spolupráci
se zákonodárnou mocí) snažit vypořádávat s  uvedenými nedostatky trhu
(tržními selháními). Blíže se s touto problematikou můžete seznámit ve standardních
učebnicích veřejné ekonomie, pracují s nimi i standardní učební texty mikroekonomie.
Tržní selhání bývají často autory považována za opodstatnění vlastní existence
veřejného sektoru a potažmo i veřejné správy jako takové. Ekonomická teorie v této
oblasti není jednotná a to především pro faktory, které jsou popisovány jako různé
druhy vládních selhání. Například Jackson a Brown (2003, s. 239 – 241) vymezují
následující druhy selhání vlády:
a) Výsledkem vládních intervencí jsou často nepředpokládatelné změny. Stiglitz
hovoří o nedostatku omezené kontroly reakcí soukromého sektoru a omezenosti
informací. I kdyby vláda byla dokonale informovaná o všech možných důsledcích
svých rozhodnutí, výběr z alternativních možností vždy podle Stiglitze vyvolává
další problémy. Významným determinantem tohoto nedostatku je i faktor zpoždění,
kdy vláda může bojovat s minulostí.
b) Je často těžké jasně formulovat cíle vládní politiky. Koncepty typu „služba veřejným
zájmům“ jsou vágní. Znalosti o prostředcích a cílech vztahů v politické sféře
jsou často mlhavé nebo žádné.
c) Existují selhání při realizaci. Realizace často vyžaduje složité systémy a zahrnuje
vyjednávání. Jak systémy, tak vyjednávání mohou selhat. Vláda často postrádá
adekvátní kontrolu nad činiteli a procesy, které používá k realizaci politiky.
d) Vládní intervence nejsou zadarmo. Vládě (politické rozhodovací úrovni) slouží
byrokracie (výkonný nástroj), její správa je nákladná. Tyto transakční náklady
musí být podle Jacksona a Browna srovnávány s tržními transakčními náklady.
e) Ekonomická literatura někdy obrací pozornost ke snahám byrokratů materiálně se
obohacovat (v angl. terminologii „rent seeking“). Veřejná správa je zde pojímána
jako specifický prostor, který je živnou půdou pro uplatnění osobních či jiných
zájmů byrokratů nebo jejich skupin. Tato oblast je předmětem zkoumání ekonomického
chování byrokracie, tak jak jej popisuje například teorie veřejné volby
(např. Buchanan, Tullock či Niskanen).
f) Ekonomická teorie, ale i politická věda či sociologie rozpracovávají ještě další
typ vládních selhání, který některé publikace popisují jako problém principála
a agenta. Teorie, která tento problém rozpracovává, bývá také označována jako te-
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 43
orie agentury (agency theory). Tato teorie rozpracovává názor, že velké množství
sociálních vztahů může být pojímána jako vztah mezi dvěma aktéry: principálem
a agentem. Agent vykonává určité činnosti jménem principála, který na něho
deleguje část své pravomoci, avšak nemůže dokonale kontrolovat jeho chování.
Problém agentury vyvstává vždy, když principál, který by měl být jinak tvůrcem
rozhodnutí, nemůže dokonale kontrolovat chování agenta, na kterého byly
úkoly nebo rozhodnutí delegovány, přání či cíle principála a přání a cíle agenta
divergují a současně je pro principála nákladné nebo obtížné monitorovat nebo
ověřovat agentovo chování. Pro vztahy principála a agenta je tak charakteristická
informační asymetrie, která se vyznačuje informační převahou na straně agenta.
Agent ji využívá ve svých interakcích s principálem. Problém agentury může
být řešen v případě, že principál je schopen vytvořit stimulační mechanismus
pro to, aby agent jednal podle jeho přání. Teorie agentury představuje reformulaci
konceptu morálního hazardu, který popisuje ekonomická teorie (především
mikroekonomie) následovně: “je definován jako činnost jednoho ekonomického
subjektu (informovaného), který při maximalizaci svého užitku snižuje užitek
ostatních (neinformovaných) účastníků tržní transakce. Za tuto činnost nenese
zpravidla plné následky, protože toto jeho působení není perfektně pozorovatelné
a ověřitelné.” (Soukupová et al., 2003, s. 493).
Jackson a Brown (2003, s. 80) shrnují problémy vládních selhání celkem pesimisticky:
„Literatura o vládním selhání vypouští pojem dobrotivého, vševědoucího ekonomického
plánovače, který slouží veřejným zájmům a nahrazuje jej chaotickým, nedokonalým,
endogenním státem, který slouží zájmům mocných lobbystických skupin a soukromým
zájmům politiků a státních úředníků.“
Koncepty vládních selhání jsou v české veřejné ekonomii rozvedeny diskuzí o tendencích
veřejného sektoru k neefektivnosti - viz např. Malý a Strecková, 1998, s.
189 a násl. Faktory neefektivnosti vyplývají zejména z neziskového charakteru veřejného
sektoru a z toho, že ve veřejném sektoru neexistují tlaky poptávky a konkurence
charakteristické pro tržní sektor. Rovněž není jednoduché kvantifikovat přínosy,
které veřejný sektor produkuje, a poměřovat je následně k nákladům atp.
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY44
Otázky a úkoly:
• Vyjmenujte a odůvodněte funkce státu a veřejné správy. Jaké funkce se objevují
v teorii státu, jaká je vaše množina funkcí státu, argumentujte.
• Jaké funkce státu naleznete v aktuálním programovém prohlášení Vlády ČR
(nalezněte na webu www.vlada.cz)?
• Jaké cíle fungování samosprávy naleznete ve strategickém dokumentu obce, ve
které máte trvalé bydliště? Nalezněte strategický dokument (obvykle jde o strategii
rozvoje města apod., který je k dispozici na jeho webových stránkách).
• Co jsou to normativní správní akty? Uveďte jejich konkrétní příklady.
• Co jsou to individuální správní akty? Uveďte jejich konkrétní příklady.
• Co jsou to interní správní akty? Uveďte jejich konkrétní příklady.
• Co jsou to individuální služební akty? Uveďte jejich konkrétní příklady.
• Jaké funkce jsou veřejné správě připisovány ve veřejné ekonomii? Vyjmenujte
je a charakterizujte je s využitím praktických příkladů.
• Co jsou to tzv. vládní selhání a jaké jejich druhy jsou odlišovány?
• Proč tenduje veřejný sektor podle některých k neefektivnosti? Jaký je váš
názor na danou problematiku?
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
definiční znaky moderního státu zájmová samospráva
moc, veřejná moc, státní moc vnitřní funkce veřejné správy
dělba moci a primární a sekundární moc vnější funkce veřejné správy
decentralizace, dekoncentrace, centralizace funkce vrchnostenské veřejné správy
rule of law normativní správní akt
právní jistota, stabilita práva individuální správní akt
právní stát interní normativní akt
zásada stare decisis individuální služební akt
základní práva člověka a občana funkce státu a jejich teorie
materiální a formální vymezení veřejné správy vztah veřejné správy a veřejného sektoru
dichotomie politiky a správy smíšená ekonomika
specifické znaky veřejné správy
(odlišnosti od správy soukromé)
ekonomické odůvodnění státu, tržní selhání
1 STÁT A VEŘEJNÁ SPRÁVA – ÚVOD DO TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY, FUNKCE STÁTU A VEŘEJNÉ SPRÁVY 45
veřejný zájem alokační úloha státu
právní postavení subjektu veřejné moci
(pravomoc a působnost)
redistribuční úloha státu
kritéria pro vymezení působnosti regulační úloha státu
funkční příslušnost stabilizační úloha státu
vykonavatelé veřejné správy vládní selhání
státní správa rent seeking ve veřejné správě
samospráva
základní myšlenky problému agentury
(koncept principála a agenta)
právní subjektivita faktory neefektivnosti veřejného sektoru
veřejnoprávní korporace
Použitá literatura:
BLAHOŽ, J., BALAŠ, V., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. Praha: ASPI 2003.
FILIP, J. et al.: Základy státovědy. Brno: Masarykova univerzita 1994.
FILIP, J. et al. Základy státovědy. Brno: Masarykova univerzita, 1997.
Gerloch, A. Teorie práva. Plzeň: Aleš Čeněk, s. r. o., 2004.
HENDRYCH, D. et al. Správní právo - obecná část. Praha: C.H. Beck 2003.
HENDRYCH, D. Základy správní vědy. Praha: Aleko 1992.
HILLMAN, A. L. Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government.
Cambridge University Press 2003.
HOLLÄNDER, P. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009.
JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. Eurolex Bohemia. Praha 2003.
KLÍMA, K. Teorie veřejné moci (vládnutí). Praha: ASPI Publishing, 2003.
MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi.
Praha: Management Press, 1994.
POMAHAČ, R. Veřejná správa a stát, In Veřejná správa 8/2009, s. 15.
POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002.
POTĚŠIL, L. Opatření obecné povahy jako forma činnosti veřejné správy. In Veřejná správa, 8/2009, s. 14 – 15.
PRŮCHA, P. Správní právo (obecná část). Brno: Masarykova univerzita 2003.
SKULOVÁ, S. et al. Základy správní vědy. Brno: MU 1998.
SOUKUPOVÁ, J. et al. Mikroekonomie. 3. doplněné vydání. Praha: Management press 2003.
STIGLITZ, J. E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada 1997.
STILLMAN, J. R. II. Public Administration – Concepts and Cases. Wadsworth, Cengage Learning, 2010.
STRECKOVÁ, Y. Teorie veřejného sektoru. Brno: Masarykova Univerzita - ESF 1998.
STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. et al. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha: Computer Press 1998.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ46
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ
REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ
David Špaček
CÍL KAPITOLY
Tato druhá kapitola rozvádí kapitolu první, která se zaměřovala na teorii státu
a veřejné správy a uváděla do funkcí státu. Cílem textu této kapitoly je představit
studentům formy vlády, státní režimy a státní zřízení. Text shrnuje hlavní
poznatky současné teorie státovědy, srovnávacího ústavního práva a politologie.
Studenti získají znalosti o teoretických a v praxi existujících modelech
organizace státní, respektive veřejné moci a jejich dopadech na společnost
a současných problémech.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
2.1 FORMA STÁTU A JEJÍ SLOŽKY
Forma státu je široká kategorie, se kterou pracuje státověda, ústavní právo a také
politologie. Chápeme jí obecné rysy a  principy, kterými se vyznačuje fungování
státu navenek. Tyto obecné znaky, na základě kterých můžeme charakterizovat
modelové i  existující státy, jsou obvykle kombinací všech třech složek, které jsou
zakomponovány do názvu kapitoly a (a které jsou standardně zahrnovány také do
pojmu „ústavní systém“ – viz též Blahož, Balaš a Klíma, 2003, s. 93 - 94):
a) formy vlády,
b) státního režimu a
c) státního zřízení.
Všechny tyto tři složky mají již celkem stabilní obsah. Obecně se týkají toho, jak
se organizuje veřejná moc (na ústřední i územní úrovni) a jak dopadá na člověka
(občana) a fungování společnosti.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 47
Forma státu je podmíněna čtyřmi základními faktory (Holländer, 2009, s. 185):
1. mocenským (politickým) uspořádáním společnosti
2. kulturní úrovní společnosti a akceptovanými paradigmaty politické komunikace
a konfrontace
3. mezinárodním prostředím a 
4. objektivními přírodními a demografickými podmínkami.
Jednotlivým složkám, které určují formu státu, se budeme více věnovat samostatně
níže. Dohromady charakterizují stát, právem nastavenou organizaci moci a její skutečné
fungování. Již zde však stojí za připomenutí, že charakter státu vedl již ve starověku k odlišení
třech základních (někdy též „klasických“) státních forem. Například Aristoteles
(ve svém díle Politika) rozlišoval formy státu podle počtu těch, kteří se podílejí na státní
moci, a také podle toho, zdali výkon moci sleduje obecné blaho. Na jejich základě vymezil
tři formy státu: vládu jednotlivce, vládu skupiny a vládu lidu. Každá z nich u něj v závislosti
na tom, zda naplňuje / nenaplňuje obecné blaho, nabývá pozitivní, anebo zvrácenou
„odrůdu“ ústavy antického městského státu (tzv. polis). Aristoteles na základě ústav státu
(„řádu těch, kteří v obci bydlí, občanů i neobčanů“) odlišoval:
a) monarchii, aristokracii („buď proto, že v  ní vládnou nejlepší mužové anebo
proto, že hledí nejlepšího prospěchu obce a jejích příslušníků“) a politeu. Tyto
formy považoval za pozitivní. Za nejlepší formu vlády pokládal politeiu, kterou
charakterizoval jako vládu většiny tvořené středními vrstvami, která zajišťuje
bezpečné ovládání otroků, hospodářský progres a stabilitu společenského a státního
zřízení.
a) tyranii, oligarchii a demokracii, které považoval za zvrácené formy státu. Jako
špatné ústavy je nazýval proto, že podle něho hledí jen k prospěchu vládnoucích
- „tyranida jest samovláda, která hledí prospěchu samovládcova, oligarchie prospěchu
zámožných (malého počtu) a demokracie prospěchu chudých (mnoha)“.
Otázky a úkoly:
• Vymezte termín forma státu?
• Co formu státu ovlivňuje a proč?
• Jakou typologii forem státu vymezil Aristoteles? Jaké dobré a zvrácené formy
státu rozlišoval a proč?
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ48
2.2 FORMY VLÁDY
Forma vlády je první komponentou, jež se promítá do formy státu, které se budeme
věnovat. Pokud hovoříme o formě vlády, charakterizujeme především:
a) složení a povahu nejvyšších státních orgánů a také
b) vztahy mezi těmito nejvyššími státními orgány.
Pro různé klasifikace (druhy) forem vlády jsou určující vztahy mezi nejvyššími státními
orgány. Protože může v praxi existovat rozdíl v tom, co předpokládají právní
předpisy, které nastavují organizační strukturu nejvyšších státních orgánů a vztahů
mezi nimi, a skutečností (tzn. tím, jak orgány moci v reálné praxi fungují), jsou
někdy rozlišovány právní a politické formy vlády, a to následovně:
a) právní formy vlády (nebo též „formy de iure“) vycházejí z formálního vyjádření
formy vlády v základních dokumentech státu (především v ústavních zákonech)
a jsou svou povahou statické. Obvykle se rozlišují již na základě učení Machiavelliho
(1469-1527) dvě základní právní formy vlády - monarchie a republika.
V odlišení se pracuje s kritériem, kdo vládne (kdo je nositelem nejvyšší státní
moci). Při odlišování monarchie a republiky je přitom rozhodující rozsah moci
hlavy státu.
b) politické formy vlády (nebo též „formy de facto“) odrážejí faktické fungování
veřejné moci, jsou svou povahou dynamické a ovlivňují případnou změnu
právní formy. Vychází se z toho, že „faktická forma vlády není pouze záležitostí
ústavního textu..., neboť je profilována politikou, stranami, osobnostmi, tradicemi,
zvyklostmi (nepsanými i v systémech psané ústavy), politickým režimem
apod. Klíma (2003, s. 139 - 140). Mezi politické formy vlády se obvykle řadí dva
základní typy – autokracii a demokracii.
Politické formy vlády jsou rozpracovávány více pod hlavičkou „státní režim“ a budeme
se jim věnovat později níže,v následujícím textu o formách vlády se budeme
zaměřovat na právní formy vlády. Začneme vysvětlením základních typů forem vlády
a budeme následovat pokročilejšími typologiemi, které více odrážejí vývoj monarchií
a republik do současnosti, a to včetně jejich specifických v praxi existujících modelů.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 49
2.2.1 Základní typy forem vlády - monarchie a republika
2.2.1.1 Monarchie
Základní charakteristiky monarchie vychází z:
a) úpravy postavení panovníka,
b) rozsahu jeho kompetencí a ze
c) způsobu, jak je panovník povolán ke své funkci.
S monarchií jsou spojovány následující základní znaky:
• monarcha je suverénní (tzn. privilegovaná) osobnost, která stojí v čele státu, vůči
obyvatelstvu má privilegované postavení, které ho staví nad státní občany
• monarcha je nositelem suverenity a není zpravidla postižitelným, proti němu nemohou
být použity právní sankce, a to ani v případě, kdy by porušil právní normy
• monarcha vykonává svoji funkci zpravidla dědičně a doživotně.
Podle mocenského postavení panovníka je odlišována monarchie absolutní a konstituční.
Za zvláštní formu omezené (neabsolutní) monarchie je považována monarchie
stavovská. Charakteristiky jednotlivých druhů monarchií shrnujeme níže:
a) Absolutní (též „neomezená“) monarchie je považována za ryzí typ monarchické
formy vlády. Panovník je suverénní osobností i plně suverénním státním orgánem.
V jeho rukou je soustředěna veškerá moc. Panovník stojí mimo právní řád.
Jeho moc je nedělitelná, jednotná (tj. v rukou panovníka je jak zákonodárství, tak
exekutiva a soudnictví) a neomezená. Ostatní státní orgány jsou panovníkovi
osobně a služebně podřízeny a jednají podle jeho příkazů jeho jménem. Existence
těchto orgánů neznamená pro panovníka žádné omezení, mají totiž povahu
poradních orgánů. Poddaní nemají práva, pokud jim monarcha nedal privilegia.
Filozofie absolutní monarchie (např. Jean Bodin, 1530 - 1596) často absolutní
autoritu státní moci zdůvodňovala přirozeným právem, předpokládala však také
vázanost panovníka božským právem. Často byla absolutní monarchie diskutována
spolu s demokracií, která byla považována za nebezpečnou - jak např.
Bodin uváděl „neboť snaha o rovnost (občanů) je proti přírodě“. Demokracie
nebyla zárukou kontinuity a  obsahovala podle filozofů absolutní monarchie
i méně svobody než jiné formy vlády.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ50
b) Ve stavovské (též „dualistické“) monarchii je panovníkova moc omezována
privilegovanou částí občanů, tzv. stavy a jejich sbory (které představují počátky
moderních parlamentů). Stavovská monarchie představuje přechod od absolutní
monarchie k monarchii konstituční. Panovník je v dualistické monarchii
reálně jedním z nejdůležitějších státních orgánů a jeho pravomoci mu zaručují
mocenské (tedy nadále specifické) postavení. Je hlavou státu a v jeho funkci je
soustředěna rovněž i výkonná moc. Panovník jmenuje vládu, odvolává vládu a je
zpravidla i předsedou vlády. Vláda provádí politiku panovníka a není odpovědná
parlamentu (sboru stavů), nýbrž panovníkovi. Jako šéf exekutivy není panovník
přímo závislý na parlamentu, co se týče vlády, projev nedůvěry parlamentu vládě
či jednotlivým členům má spíše povahu pouhého doporučení panovníkovi a záleží
na jeho uvážení, zda vládu či člena vlády odvolá.
Podstatou stavovské monarchie je to, že oproti absolutní monarchii již existuje
parlament (sněm), který je však stále ještě omezen mocí panovníka. Panovník
sice nevydává zákony, má však vůči aktům parlamentu právo absolutního veta,
může parlament rozpustit a v některých případech vládnout dočasně bez něho.
Jmenuje obvykle část horní sněmovny. Panovník si rovněž udržuje právo zákonodárné
iniciativy (právo navrhovat zákony). Má vliv i na jmenování soudců
a na vlastní výkon soudnictví. Udržuje si tak reálnou moc, ve své činnosti je však
omezen ústavou, zákony a rozpočtem.
c) V konstituční (nebo též „omezené“) monarchii je moc panovníka omezena činiteli,
kteří se s ním dělí o vládu, respektive o státní moc. Monarcha je jedním
ze státních orgánů (obvykle nejvyšších), ústavou je obvykle vymezený jeho poměr
k ostatním státním orgánům. Monarcha nemá tak privilegované postavení
jako v absolutní či dualistické formě monarchie. Je ústavou spíše považován za
jednoho z občanů státu. Zůstává sice suverénní osobností, jeho svrchovanost je
však omezena, zpravidla ústavou, a formálně/fakticky ve prospěch ostatních orgánů
státní moci, především orgánů zákonodárné a výkonné moci. Více si znaky
konstituční monarchie vysvětlíme v rámci forem parlamentarismu níže.
2.2.1.2 Republika
Základní znaky republiky, které se rozvíjely v různých podobách již od starověku, souvisejí
s větší demokratičností této formy vlády. Pojem republika vychází ze slova „res publica“
– „věc lidu“, „věc společná“. Ve starém Římě byla republika kladena do opozice ke slovu
„Regnum“ (majetek „Rexe“ – krále) a byla pojímána jako „ne-monarchie“, někdy též jako
anti-monarchie, která jediná zajišťuje vzájemnou rovnost občanů. Republika principiálně
znamená především vyloučení jakékoliv dědičné (veřejné) moci ve státě (i třeba doživotní).
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 51
Do 18. století se republikánská forma vlády vztahovala pouze k městskému zřízení.
Až vznikem USA se republikánské zřízení jako pojem rozšiřuje na státy. V současnosti
je republika definována jako forma vlády, v jejímž čele je hlavou státu volený
prezident. Hlavou státu v republikách však nemusí být jenom prezident (monokratický
orgán), ale i orgán kolegiální (například státní rada).
Republikové formy vlády se vyznačují následujícími znaky:
• Hlava státu je volena na dočasné období lidovým shromážděním. Platí pro ni
právní řád a je právnímu řádu podřízena. Nemá žádná osobní privilegia, jako
měli, a do určité míry stále mají panovníci v monarchiích.
• Neplatí zásada neomezené, nedělitelné a neodpovědné moci monarchy a vztahy
mezi nejvyššími státními orgány jsou založeny na zásadě nezávislosti a systému
vzájemných brzd a vyvažování.
• Proti monarchickému dosazovacímu principu, kdy jsou zástupci vlády jmenováni
panovníkem, který je uplatňován v monarchii, se v republice klade důraz
na princip demokratické dočasné volby, tzn. volby těmi, kteří mají politická
práva - občany.
• Jsou garantována nezadatelná práva občana.
• Je právem garantována účast občanů na správě státních záležitostí a rovnost občanů.
2.2.2 Pokročilejší typologie forem vlády
V české i zahraniční literatuře z oblasti politologie a komparačního ústavního práva
existují také typologie pokročilejší, které vznikly na základě pestrého vývoje
monarchií a republik. Podle Blahože, Balaše a Klímy (2003) ustupuje v západoevropské
ústavní kultuře základní třídění na monarchie a republiky do pozadí a používá se
zejména dělení forem vlády na
a) parlamentní
b) prezidentské
c) neoprezidentské
d) vládu shromáždění (anebo též „direktoriální systém“)
Jednotlivé formy vlády jsou od sebe přitom odlišovány především podle charakteristik
dělby moci mezi legislativou a exekutivou.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ52
2.2.2.1 Parlamentní systémy
Parlamentní systém je považován za nejstarší ústavní systém moderního západoevropského
konstitucionalismu. V  raném středověku se termínem parlament
označovaly různé druhy shromáždění významnější povahy (např. porady velitelů při
vojenských výpravách, slavnostní konference v diplomacii). Nejstarší parlamentní
formy jsou spojovány s Islandem a jeho národním shromážděním. Tomu se říkalo
Althing a bylo ustaveno již v roce 930, navázalo na zvyklosti Vikingů a zůstalo zdrojem
islandského práva po tři století (do doby, kdy si Island podrobilo Norsko). Velký
význam pro rozvoj západoevropského konstitucionalismu a  parlamentarismu má
především jeho relativně dlouhý (a nikoliv přímočarý) vývoj v Anglii.
Pro parlamentní systém (též „parlamentarismus“) je charakteristický rozdělením
moci zákonodárné a  výkonné s  vedoucím postavením parlamentu. Současně je
však parlamentní systém charakteristický úzkou spoluprácí mezi exekutivou a legislativou,
což je také označováno jako princip „sdílení moci“. Nejvyšší státní moc
náleží parlamentu - jde o tzv. princip suverenity parlamentu, kdy k tvorbě směrodatné
státní vůle dochází rozhodováním kolegiálního orgánu, který je volený občany.
Parlament má také zajistit ustavení vlády. V případě neschopnosti toto učinit se eventuálně
uplatňuje pravomoc rozpuštění parlamentu hlavou státu, které má přinést
nové volby zástupců do nového parlamentního tělesa.
Rozlišují se koncepce tzv. bikameralismu (zákonodárná moc je vykonávána
dvoukomorovým parlamentem), nebo monokameralismu (jednokomorovým
parlamentem).V postupnémvývojisedruhákomora(v případěČRSenát)pojímáobvykle
jako stabilnější, jako garance stability parlamentní činnosti, pojistka ústavního
systému. Přesto například v  řadě skandinávských států existuje dosud parlament
jednokomorový.
Vláda složená z poslanců (a původně koncipovaná jako výbor parlamentu, což ji
mělo oslabovat ve vztahu k parlamentu) je parlamentu z výkonu své funkce odpovědná
(hovoří se o  principu odpovědné vlády (ang. responsible government). Ke
svému výkonu vláda v parlamentních systémech potřebuje důvěru parlamentu (hovoří
se o zásadě kreační závislosti). V parlamentarismu se uplatňuje princip, kdy
ti, kteří vládnou (tzn. exekutiva), musejí být na parlamentu závislí jak při dosazení,
tak po něm při výkonu vládních funkcí, přičemž mohou být i odvolání díky realizaci
institutu důvěry.
V  konfliktech mezi vládou a  parlamentem zaujímá v  parlamentních systémech
specifické postavení hlava státu. Má zde postavení vrcholného arbitra, který buď
může přijmout demisi vlády a pověřit sestavením vlády novou osobu, nebo může
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 53
demisi nepřijmout, což zároveň provází povinnost rozpustit parlament a vypsat nové
volby. Hlava státu byla podle původní konstrukce parlamentarismu zásadně neodpovědná
za své ústavní jednání jinému orgánu. Představuje v parlamentním systému
samostatnou instituci v rámci exekutivní moci, která ale není součástí vlády. V čele
exekutivy stojí v parlamentním systému totiž předseda vlády (premiér, první ministr
atp.) a v rukou vlády se reálně soustřeďuje exekutivní moc.
Klíma (2003) upozorňuje, že parlamentarismus je představován nejen institucionálně
vztahy mezi parlamentem, hlavou státu a vládou, ale také určitými pravidly politické
hry. S ne vždy ústavně zakotveným právem vítězné strany je spjato také ne vždy
zakotvené právo parlamentní menšiny vystupovat jako legální opozice, která není
jen trpěna, nýbrž je uznána za neoddělitelnou a žádoucí součást parlamentního systému.
Nejde o střet mezi zákonodárným sborem a exekutivou, nýbrž mezi vládní
většinou v parlamentu a opozicí.
Parlamentní forma vlády má dva odlišné modely – parlamentní (konstituční)
monarchii a parlamentní republiku.
a) Parlamentní monarchie
Parlamentní monarchie je parlamentní formou vlády, ve které jako hlava státu
nevystupuje prezident, nýbrž monarcha. Způsob zakotvení monarchy je různý.
Klíma a  kol. (2006, s. 141) ho shrnuji následovně: monarcha je charakterizován
buď jako hlava státu (např. v Belgii, Švédsku), nebo je monarchie určitým způsobem
charakterizována jako „Království“ (případ Velké Británie), „Velkovévodství“
(Lucembursko), či „ústavní monarchie“ (Dánsko), „omezená a následnická monarchie“
(Norsko). Monarchové jsou vždy považováni za jednoosobové funkce, pro něž
je typické následnictví. Následnictví je založeno na dynastickém principu, což bývá
v ústavách parlamentních monarchií také velmi podrobně konkretizováno. Přestože
jsou pravomoci monarchů v ústavách evropských zemí různorodé, nejsou v dělbě
moci rozhodujícími. Zpravidla spočívají v reprezentační funkci.
Charakteristiky parlamentní monarchie jsou standardně ilustrovány na systému
Velké Británie. Zde se uplatňuje zásada „královna panuje, ale nevládne“ (ang. The
Queen reigns but does not govern). Formálně zde monarcha disponuje řadou významných
exekutivních i legislativních pravomocí (jde např. o právo jmenovat a odvolat
všechny státní a vojenské úředníky, včetně ministerského předsedy, právo formulovat
i uskutečňovat zahraniční a obrannou politiku apod.), ale postavení panovníka se
od 18. stol. postupně změnilo na nepolitické a formálně svěřené zmíněné pravomoci
panovník reálně využívá pouze výjimečně.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ54
Za faktickou realizaci moci panovníka odpovídají jednotliví ministři. Ústavní
odpovědnost za akty hlavy státu vůči parlamentu nese tak podle povahy věci ministerský
předseda nebo člen vlády (vychází se z principu „král nemůže nic špatného“,
který zakotvuje např. i platná belgická ústava v čl. 88 – „Osobnost krále je nedotknutelná;
odpovědnost nesou jeho ministři.“). Odpovědnost člena vlády se realizuje
prostřednictvím institutu kontrasignace. Kontrasignace znamená, že právní akty panovníka
vyžadují kromě jeho podpisu i podpis příslušného člena vlády, bez něhož je
panovníkův akt považován za právně neplatný. Monarcha je spíše formální hlavou
státu, nemůže být hlavou jiného státu, pokud s tím nevysloví souhlas zákonodárný
sbor. Je zbaven svých oprávnění vůči zákonům parlamentu, nemá zákonodárnou
iniciativu (právo navrhovat zákony). Nemůže významnějším způsobem zasahovat do
složení vlády a do její činnosti. Nemůže ani odmítnout demisi vlády, která ztratila
podporu většiny parlamentu, musí vládu odvolat při nedůvěře parlamentu. Jmenování
předsedy vlády je na straně panovníka spíše formálním aktem.
Postavení panovníka a jeho vztahy k ostatním orgánům státní moci v monarchiích
definují Ústavy. Jednotlivé aspekty, které ústavy řeši, můžeme shrnout níže uvedenou
Tabulkou 1.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 55
Tabulka 1 - Výběr z ústav parlamentních monarchií
Země Příklady z ústavy
Belgie
• Federální zákonodárná moc je vykonávána Králem, Poslaneckou
sněmovnou a Senátem společně.
• Federální výkonná moc, upravená ústavou, přísluší králi.
• Král je zletilý dosažením 18 let.
• Král má právo svolat federální komory k mimořádnému zasedání.
• Král může v ústavou vymezených mezích komory odročit a rozpustit
Poslaneckou sněmovnu.
• Děti krále se stávají dosažením 18 let senátory. Rozhodujícího
hlasu nabývají ve věku 21 let.
• Potomci v přímé linii a legitimní potomci krále, kteří uzavřou
sňatek bez souhlasu krále, ztrácí svá práva na Korunu. Se souhlasem
obou komor může být vráceno.
• Král se smí stát současně hlavou jiného státu pouze se souhlasem
obou komor.
• Osobnost státu je nedotknutelná, odpovědnost nesou ministři,
které král jmenuje / odvolává. Žádný akt krále nemůže být
účinný, není-li spolupodepsán ministrem, kterým tím přijímá
odpovědnost.
• Ministrem se nesmí stát žádný člen královské rodiny.
• Král má pouze takové pravomoci, které mu výslovně svěřuje
ústava a zvláštní zákony, vydané na základě ústavy.
• Král má právo vynesené tresty promíjet nebo zmírňovat
(se stanovenými výjimkami).
• Král řídí mezinárodní vztahy, velí branným silám, vyhlašuje
válečný stav i jeho konec.
• Král má mincovní právo.
Dánsko
• Král je členem evangelicko-lutherské církve.
• Jen děti narozené ze zákonného manželství mají následnické právo.
• Král neuzavře manželství bez souhlasu Folketingu.
• Požitky poskytované králi státem nejsou zatížitelné jakýmikoli
závazky.
• V případě nouze, nemůže-li se Folketing sejít, může král přijímat
provizorní zákony, které neodporují Ústavě, a které budou vždy
předloženy Folketingu okamžitě, jakmile se sejde, aby je příjal
nebo odmítnul.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ56
Země Příklady z ústavy
Velkové-
vodství
Lucem-
bursko
• Velkovévoda je hlavou státu, symbolem jednoty a garantem
nezávislosti.
• Listinou se stanoví osobní příjem ročně částkou tří set tisíc zlatých
franků. Ta může být zákonem při každém nástupu moci
změněna. Zákon o rozpočtu může každoročně panovnickému
domu povolit obnosy, potřebné ke krytí nákladů na reprezentaci.
Nizozemí
• Vládu tvoří král a ministři.
• Děti narozené po abdikaci krále a jejich potomci jsou z dědičné
posloupnosti vyloučeny.
• Pokud se ukáže, že není následníka trůnu, může být následník
stanoven zákonem.
• Zákon stanoví, kdo je členem královského domu. Král organizuje
svůj dům s ohledem na veřejný zájem.
Španělsko
• Manželka krále nebo manžel královny nesmí vykonávat žádné
ústavní povinnosti s výjimkou ustanovení o regenství.
Zdroj: Autor na základě Klokočka, V., Wagnerová, E. (2004).
Velká část oprávnění a povinností hlavy státu přecházejí v parlamentních monarchiích
fakticky na předsedu vlády a na vládu samotnou. Panovník je závislý na vládě i parlamentu.
Formálně musí být před rozhodnutím jakékoliv závažné záležitosti panovník
konzultován a zároveň musí být o všech státních záležitostech informován. Jediná skutečně
reálná pravomoc monarchy významně ovlivnit charakter vlády se týká působení
na výběr osobnosti, která má být pověřena sestavením vlády za situace, kdy žádná
z politických stran nemá v parlamentu absolutní většinu a jako jediné východisko z politické
situace se naskýtá ustavení koaliční vlády, přičemž politické strany se nemohou
dohodnout na vhodném kandidátovi. Jinak je hlava státu povinna na základě ústavní
konvence pověřit ustavením vlády vždy předsedu většinové politické strany.
b) Parlamentní republika
Rovněž pro parlamentní republiku jsou charakteristické znaky parlamentarismu:
výsadní postavení parlamentu (odpovědnost vlády parlamentu, který si může vynutit
demisi vlády) a závislost hlavy státu na parlamentu (hlavu státu volí parlament).
Hlavou státu je v parlamentní republice prezident, s jehož osobou není spojeno dynastické
následnictví. Prezidentem se může stát kterýkoliv občan, který splňuje
podmínky určené ústavou, což má zajistit větší rovnoprávnost občanů. Funkce
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 57
hlavy státu je vykonávána samostatně, neexistuje přímo závislost mezi touto
funkcí a parlamentem. Nepřímá závislost je podobně jako v parlamentní monarchii
zprostředkována např. institutem kontrasignace (spolupodpisu) člena vlády.
Vláda v parlamentní republice stojí v čele výkonné moci. Je jmenována prezidentem,
který ovšem musí při jmenování vycházet z výsledků parlamentních voleb. Vláda
je závislá na důvěře parlamentu. Parlament kontroluje činnost vlády, v základních
otázkách ji může usměrňovat. Prezident přijímá demisi, pokud by ji nepřijal, musí
parlament rozpustit a vypsat nové volby.
Mezi příklady parlamentních republik je možné zařadit Itálii, Irsko, Rakousko i ČR.
Charakteristiky ČR jako parlamentní republiky byste měli být schopni shrnout na
základě znalostí platné Ústavy ČR, které se v tomto textu nebudeme vůbec věnovat.
Měli byste znát základní ústřední orgány, jejich pravomoci a vztahy mezi nimi, tak
jak je platná Ústava ČR definuje.
2.2.2.2 Prezidentská republika
V  prezidentské republice je podle jejích komentátorů nejdůsledněji provedena
dělba moci. Platí zde tzv. princip brzd a vyvážení (ang. checks and balances) – je
zřetelně oddělena zákonodárná a  výkonná moc. Zákony vydává parlament, zemi
řídí a spravuje prezident se svými podřízenými ministry a administrativním aparátem.
V prezidentském systému je ústavně zákonodárná moc nejlépe chráněna před
eventuální invazí ze strany exekutivy a naopak. Prezidentský systém je tak oproti
parlamentnímu spíše než na spolupráci zákonodárství a exekutivy založen na konkurenci
státních mocí, které výrazně separuje. Typickým příkladem prezidentské
republiky v praxi jsou Spojené státy americké. Charakteristiky prezidentského systému
můžeme s využitím znaků systému v USA shrnout následovně.
Výkonná, zákonodárnou a soudní moc jsou na základě ústavní konstrukce na sobě
nezávislé a platí zde princip konkurence nejvyšších státních orgánů - každý z nejvyšších
státních orgánů jako orgánů nezávislých, samostatných a oddělených působí
jako brzda a vyvažující činitel vůči druhému nejvyššímu státnímu orgánu.
Prezident je hlavou státu a zároveň mu náleží výkonná moc. Je šéfem exekutivy.
Pro prezidentský systém je typické propojení funkce hlavy státu a předsedy vlády
v jedné osobě - prezidentovi. Předseda vlády jako samostatná osoba, která stojí vedle
prezidenta, zde neexistuje. Zemi spravuje ta strana, která zvítězí v prezidentských
volbách, nikoli ve volbách parlamentních. Prezident proto není závislý na parlamentu
a není mu odpovědný, je odpovědný především politicky svým voličům. Vůči návrhům
zákonů zákonodárného sboru má prezident právo veta (tj. právo vrátit zákon
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ58
se zdůvodněním zpět Kongresu, tento zákon musí vetovat jako celek na rozdíl od
většiny guvernérů v jednotlivých státech, kteří mívají tzv. item veto – právo vetovat
pouze část zákona – blíže viz Dvořáková a kol., 2008, s. 70). Prezident má rovněž
právo zákonodárné iniciativy. K realizaci výkonné moci vytváří vládu. Je volen přímo
občany nebo nepřímo (např. prostřednictvím volitelů v USA). Nemusí být představitelem
většiny v zastupitelském sboru (parlamentu), což mu následně může ztěžovat
prosazování reforem apod.
Vláda je vytvářena mimoparlamentní cestou, a to jmenováním prezidentem. Vláda
v pojetí parlamentní republiky zde vlastně neexistuje a není chápána jako kolegiální
orgán, který by se usnášel na základě rozhodnutí většiny. V prezidentském systému
neexistuje odpovědnost vlády za uskutečňovanou státní politiku v pojetí parlamentní
republiky. Vláda je chápána spíše jako poradní sbor prezidenta, kdy základní
pro rozhodování je názor a stanovisko prezidenta. Ministři jsou vybíráni prezidentem
v podstatě jako jeho poradci, nejsou odpovědni parlamentu, mohou být kdykoli prezidentem
uvolněni z funkce.
Parlament jako zastupitelský a zákonodárný orgán je ve svých pravomocích „omezen“
v podstatě na vydávání zákonů a projednávání a schvalování rozpočtu. Nemá
pravomoc přímé kontroly činnosti výkonné moci (nefunguje jako typický parlament).
Prezident jej však nemůže rozpustit. Prezident je také výrazně omezen rozhodováním
parlamentu o  státním rozpočtu a  daňovém zákonodárství. Připomeňme
například hledání kompromisu mezi vůdci demokratů a republikánů v Senátu Kongresu
USA o financování vlády, které na podzim 2013 vedly k výpadkům fungování
administrativy.
Prezident může „ubržďovat“ legislativní činnost parlamentu vetem. Prezident má
v  systému USA relativně silné postavení v  legislativním procesu - jeho veto lze
přehlasovat jen 2/3 většinou v obou komorách parlamentu, je tedy (např. v porovnání
s ČR) velmi silným nástrojem. Kontrolní role parlamentu vůči exekutivě se projevuje
dvěma způsoby (Hloušek, Kopeček a Šedo, 2011, s. 88 - 91):
1) Horní komora parlamentu, Senát, schvaluje prezidentovi nominace na posty
ministrů a soudců Nejvyššího soudu. Ministry už odvolává prezident dle svého
uvážení a neexistuje možnost vyslovení nedůvěry parlamentem (soudcové jsou
jmenováni doživotně).
2) V případěporušeníÚstavyčispáchánízávažnéhotrestnéhočinu,můžeparlament
proti prezidentovi zahájit a posléze provést proceduru tzv. impeachmentu. Ta
spočíváv tom,žeSněmovnareprezentantůprezidentazažalujea Senátjejnásledně
může dvoutřetinovou většinou odsoudit a v důsledku úspěšného impeachmentu
prezidentztrácífunkci.Býváupozorňováno,žeimpeachmentjespíšeformálnímná-
strojemnežreálnouhrozbou.Protiprezidentovibylacelákomplikovanáprocedura
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 59
použita pouze dvakrát - v roce 1868 proti Andrewu Johnsonovi a v roce 1998 proti
BilluClintonovi,přičemžaniv jednémpřípaděv Senátunehlasovala2/3většinapro
odsouzení, byť v Johnsonově případě chyběl pouze jeden hlas. U dalšího prezidenta,
Richarda Nixona, kterému hrozil impeachment v  souvislosti s  aférou
Watergate, situaci vyřešila jeho rezignace dříve, než došlo k hlasování.
Vznik tradice impeachmentu má své kořeny v raně novověké Anglii, kde parlament
neměl možnost odvolávat vládu hlasováním o důvěře, ale členové vlády
byli právně odpovědní parlamentu. Vedle prezidenta je možné zahájit proces
i proti ministrům a také je to jediný způsob, kterým lze sesadit soudce Nejvyššího
soudu. Mandát prezidenta jinak zaniká jen smrtí a rezignací. V případě zániku
funkce stávajícího prezidenta jeho roli přebírá víceprezident, volený zároveň
s prezidentem. Víceprezident z titulu funkce předsedá Senátu, kde jeho hlas rozhoduje
v případě rovnosti hlasů.
V prezidentském systému jsou legislativa i exekutiva voleny na fixně stanovené
období, které není možné zkrátit, tj. vyvolat předčasné volby, ať již prezidentské,
nebo parlamentní. Charakteristickým znakem prezidentského systému je také deficit
odpovědnosti výkonné moci vůči parlamentu za výkonnou politiku - parlament
nemůže odvolávat úřední osoby kvůli porušení zákona. Pro výkon svých funkcí
funkcionáři výkonné moci nepotřebují politickou důvěru parlamentu.
Soudní moc kontroluje ústavnost aktů parlamentu i prezidenta, současně zajišťuje
dodržování právního řádu zákonodárnou i výkonnou moci. Významnou funkci má
v USA Nejvyšší soud, který podává závazný výklad ústavy a provádí ústavní dozor
nad činností ostatních složek nejvyšší státní moci.
I s ohledem na dosud neukončenou diskuzi o potenciálu a nevyužitých možnostech
přímé prezidentské volby v ČR můžeme shrnout rozdíly mezi parlamentním a prezidentským
systémem následující Tabulkou 2.
Tabulka 2 - Rozdíly mezi parlamentním a prezidentským systémem
Parlamentní systém Prezidentský systém
Parlament vedle zákonodárství disponuje
i dalšími funkcemi.
Parlament je pouze zákonodárným
orgánem.
Exekutiva je rozdělena mezi hlavu státu
a vládu.
Exekutiva není rozdělena, ale tvoří ji
prezident volený lidem na pevně stanovené
období zároveň s parlamentem.
Hlava státu jmenuje předsedu vlády. Hlava vlády je i hlavou státu.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ60
Parlamentní systém Prezidentský systém
Předseda vlády vybírá členy vlády, případné
jmenování do funkce ministrů
hlavou státu je pouze formální.
Prezident vybírá členy vlády, kteří jsou
mu podřízeni.
Vláda je kolektivní orgán, ve kterém je
její předseda spíše primus inter pares,
než aby mohl být srovnáván s érou, kdy
byl symbolem exekutivní moci panovník
jako jednotlivec a vláda jen vykonávala
jeho vůli.
Exekutiva je v rukou prezidenta (chybí
instituce kabinetu jako kolektivního
orgánu).
Ministři jsou zpravidla členy parla-
mentu.
Členové parlamentu se nemohou stát
součástí exekutivy, naopak členové exekutivy
nemohou vykonávat mandáty
členů parlamentu.
Vláda je politicky odpovědná parla-
mentu.
Vláda je vázaná pouze ústavou.
Předseda vlády může navrhnout hlavě
státu předčasné rozpuštění parlamentu,
pravomoc hlavy státu rozpustit parlament
je pouze formální.
Prezident nemůže rozpustit parlament.
Žádná část parlamentu nemůže zcela
dominovat ostatním, vláda ani parlament
nedominují (v tom smyslu, že vláda
stále závisí na podpoře parlamentu
a parlament může být rozpuštěn); konkrétní
poměr sil se v praxi liší země od
země.
Neexistuje fúze exekutivní a legislativní
moci, v konečném důsledku je rozhodující
legislativa
(ve smyslu jediné instituce, která může
měnit text ústavy).
Odpovědnost vlády vůči občanům je
pouze nepřímá (přes parlament).
Exekutiva je přímo odpovědná občanům
ve smyslu konání prezidentských
voleb.
Ohniskem politického systému je parlament
(na jeho složení závisí exekutiva,
v parlamentu se rodí političtí vůdci
a politika).
Neexistuje jedno ohnisko moci v politickém
systému, moc je oddělena reálně
i symbolicky.
Zdroj: Hloušek, Kopeček a Šedo, 2011, s. 115 (podle Douglase Verneye, 1992).
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 61
2.2.2.3 Neoprezidentský systém a kancléřská republika
Za specifickou formu vlády jsou považovány tzv. smíšené systémy, nebo též
„neoprezidentskésystémy“,„prezidiálníparlamentarismus“,nebo„modifikovaný/racio-
nalizovanýparlamentarismus“.Obvyklejsoujejichcharakteristikyvysvětloványnadvou
existujících modelech - systému Francie a systému Spolkové republiky Německa.
a) Francouzský systém
Neoprezidentský systém je spojován s francouzskou ústavou, která platí od r. 1958.
Tato ústava vznikla historickým kompromisem generála Charlese de Gaulla (byl
zastáncem silné, jednoosobové a nadstranické výkonné moci) se zastánci parlamentně
kabinetního pojetí. Ústava deformovala parlamentní formu vlády především tím,
že posílila výkonnou moc na úkor parlamentu.
Od zavedení přímých voleb prezidenta v  roce 1962 byla fakticky posílena pozice
prezidenta. Ústřední postavou se stal prezident, který měl být napříště volen přímo
občany. Volbou občany se prezident stává nezávislý na parlamentu. Prezident „bdí
nad zachováváním ústavy“, zajišťuje svým rozhodováním řádný chod veřejné moci
i kontinuitu státu. Přísluší mu jmenování předsedy vlády. Musí však jmenovat představitele
strany, která získala většinu ve volbách. Na návrh ministerského předsedy
jmenuje a odvolává další členy vlády. Francouzská ústava však nezná odpovědnost
prezidenta jinému ústavnímu orgánu. Prezident může rozpustit Národní shromáždění
– dolní sněmovnu francouzského parlamentu - po konzultaci s  premiérem
a předsedy sněmoven, není však vázán jejich míněním, může tak ale učinit jen jednou
do roka. Má velké pravomoci v oblasti zahraniční a vojenské politiky, podle
některých může i bez souhlasu Národního shromáždění vyhlásit válku.
V čele vlády stojí premiér, který má řídit činnost vlády, kontrasignuje veškeré návrhy
zákonů. Jeho hlavním posláním má být realizace politických koncepcí, které
stanoví prezident, ovšem zároveň nese odpovědnost za tuto politiku před Národním
shromážděním. Je tak terčem kritiky, která by normálně byla adresována prezidentovi
(Dvořáková a kol., 2008, s. 171). Postavení premiéra je podle konkrétní politické
situace navázáno na prezidenta, který jej jmenoval. Formálně – dle ústavy – ho má
schvalovat Národní shromáždění. V praxi nově vytvořená vláda nepředstupuje před
Národní shromáždění s žádostí o vyjádření důvěry, ale samozřejmě může být podrobena
hlasování o nedůvěře z iniciativy poslanců.
Schází-li se vláda v podobě tzv. Rady ministrů (která je rozhodovací institucí), předsedá
vládě a  má konečné slovo o  denním programu prezident, nikoliv předseda
vlády. To naznačuje jinou charakteristiku francouzského systému, která je spojována
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ62
s tzv. dualismem exekutivy – vláda může být realizována v podobě ministerské rady
řízené prezidentem, nebo v podobě kabinetní rady řízené ministerským předsedou.
Dualismus exekutivy nabývá na reálnosti především v období tzv. kohabitace, kdy
vedle prezidentaexistuje opoziční premiér (s  ohledem na politickou příslušnost)
a prezident se tak fakticky stává šéfem opozice (v obdobích, kdy prezident v parlamentu
nemá opozici, rozhoduje podle zažité praxe v závažných věcech hlava státu
a vláda pouze registruje a vykonává jeho rozhodnutí). Jakkoli se předpokládá, že premiér
– a s ním celá vláda – odstoupí, když ho k tomu prezident vyzve, v momentě
kohabitace si to prezident musí rozmyslet, protože Národní shromáždění by mohlo
iniciovat hlasování o nedůvěře vůči jeho novému premiérovi. Prezident má být garantem
uskutečňování politiky definované jím samým a vybrané většinou, která ho
zvolila. Premiér má vládnout pod kontrolou prezidenta v tom smyslu, jak to určili
voliči ve volbách do parlamentu. Problémem je zde to, že ústava neřeší dostatečně
jasně vztah prezidenta a premiéra, otázka jejich vztahu je dosud předmětem politických
konfliktů. Vždy se dodržovala interpretace ústavy, že prezident má vyhrazené
sféry, kde rozhoduje prostřednictvím ministrů i bez vědomí premiéra: mezinárodní
vztahy, obrana a vztahy se zámořskými územími a departementy, prezident může
dokonce bez jakéhokoli schválení parlamentu vyslat vojenské jednotky kamkoli na
světě (blíže viz např. Dvořáková a kol., 2008, s. 170).
Vláda má ve francouzském systému za úkol uskutečňovat politiku premiéra, kterou
v zásadních rysech stanoví prezident (pokud je podporován většinou parlamentu),
nebo vlastní politiku premiéra (v období kohabitace). Dualismus francouzské exekutivy
podporuje to, že do nařizovací pravomoci vlády spadají všechny skutečnosti
mimo oblasti zákona k otázkám, jež jsou taxativně vypočteny pro pravomoc parlamentu
(Klíma, 2003). Parlament má však suverénní postavení v ekonomických,
daňových a sociálních otázkách podobně jako v USA.
Neoprezidentský ústavní systém ve srovnání se systémem parlamentním a  prezidentským
klade důraz na využívání institutu referenda. Francouzský prezident
má možnost předložit zákon k referendu a využíval toho jako účinný nástroj vůči
parlamentu. Bez kontrasignace vlády se může přímo obracet k  oběma komorám
parlamentu se svými poselstvími a může žádat nové projednání zákona nebo některých
jeho článků (blíže viz Dvořáková a kol., 2008, s. 169).
Zákonodárná pravomoc, v parlamentním systému zásadně neomezená, je v neoprezidentském
systému vymezena taxativně a vše ostatní je obecnou klauzulí svěřeno
do nařizovací pravomoci vlády.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 63
b) Systém SRN
Kromě neoprezidentském systému je mezi smíšené formy poloprezidentského typu
řazena také kancléřská republika jako specifický ústavní systém SRN. Podobně jako
francouzský neoprezidentský systém vychází i kancléřská republika z koncepce parlamentní.
Posiluje pravomoci spolkového kancléře. Spolkový kancléř má ústavou dané
silné postavení. Někteří politologové ho označují jako „prvního mezi nerovnými“. Jako
předseda vlády (a jako jediný člen spolkové vlády vůbec) je přímo bez rozpravy volen
Spolkovým sněmem na návrh spolkového prezidenta. Prezident jmenuje toho, kdo byl
zvolen.Spolkovýkancléřurčujezákladnísměr politikya nesezanějodpovědnost.V rámci
této politické linie vede každý ministr svůj resort samostatně a na vlastní odpovědnost.
Výběr členů vlády je z ústavního hlediska věcí spolkového kancléře, i když jmenování
spolkových ministrů uskutečňuje prezident na návrh kancléře. Vláda po svém jmenování
již nepředstupuje před Spolkový sněm a nežádá o vyslovení důvěry, jak by
tomu z hlediska klasického parlamentního ústavního systému mělo být, ale vychází se
z toho, jako by vyslovení důvěry bylo obsaženo již v samotné volbě spolkového kancléře.
Vláda, do jisté míry podobně jako v USA, stojí a padá se spolkovým kancléřem
a vyslovení nedůvěry směřuje pouze proti němu (Klíma, 2003).
Zákonodárný orgán SRN - Spolkový sněm - je omezen ve svých pravomocech
ve prospěch kancléře a vlády. Má ztížen proces odvolání kancléře. Hovoří se o tzv.
konstruktivním vyjádření nedůvěry - sněm může vyslovit kancléři nedůvěru jen
tak, že většinou hlasů zvolí jeho nástupce a požádá prezidenta o propuštění kancléře
(konstruktivní tedy proto, že se sněm musí sjednotit na nástupci kancléře). Není-li
návrh na vyslovení nedůvěry schválen většinou Spolkového sněmu, může naopak
kancléř podat návrh prezidentovi na rozpuštění sněmu a  prezident může sněm
v ústavou zakotvené lhůtě rozpustit. To má zabránit příliš častému odvolávání vlád
a hrozící politické nestabilitě. Spolkový kancléř může také kdykoli požádat Spolkový
sněm o vyslovení důvěry. Nebyla-li vyslovena důvěra, je na spolkovém prezidentovi,
zda na návrh kancléře sněm rozpustí.
Spolkový sněm je dále ve své zákonodárné pravomoci omezen Spolkovou radou,
složenou z představitelů zemských vlád (či jimi jmenovaných zástupců), jejíž souhlas
je požadován k přijetí každého spolkového zákona (jde o neparlamentní orgán
s funkcemi druhé komory).
Jedním z  výrazných rysů ústavy SRN se stalo velmi slabé postavení prezidenta
republiky. Byla to reakce na zkušenosti s prezidiálním parlamentarismem Výmarské
republiky, v němž silnými pravomocemi vybavený prezident nakonec jmenoval
Adolfa Hitlera říšským kancléřem, ačkoli nebyl představitelem parlamentní většiny.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ64
Klokočka a  Wagnerová (2004, s. 10) upozorňují, že přes určité prvky zesíleného
postavení pravomoci hlavy státu (zejména ve Francii a v Portugalsku a v ještě slabší
podobě ve Finsku, Řecku, Irsku a Rakousku), jde v těchto zemích o kooperativní
výkon ústavní moci, vycházející z parlamentní formy vlády, založený na dualistické
struktuře výkonné moci (vláda-prezident), na pružném a kooperativním rozdělení
kompetencí mezi legislativu a exekutivu. V žádném z bývalých patnácti členských států
EU nebyl uplatněn systém dualistického výkonu moci zákonodárné a výkonné, jak
jej známe z prezidentského systému USA, v němž je hlava státu současně skutečným
šéfem exekutivy. Podobné tvrzení potom Klokočka (2005) konstatuje i s ohledem na
ústavní systémy zemí, které vstoupily do EU v roce 2004 (z nich je přímá volba prezidenta
zakotvena v ústavě slovinské, slovenské, polské i české). Přes rozdíly jejich
ústav nezaujímá prezident republiky centrální postavení v systému vlády, takové postavení
má volený parlament. To platí i pro ČR po zavedení přímé volby prezidenta.
2.2.2.4 Vláda shromáždění / direktoriální systém
Forma vlády shromáždění je založena na koncentraci moci u jednoho kolegiálního
orgánu (parlamentu, konventu, shromáždění, nebo tzv. „direktoria“). Tento
ústavní systém vychází podle jeho komentátorů z  pojetí společenské smlouvy
a  suverenity lidu Jeana-Jacquese Rousseaua (1712 – 1778) jako vrcholné, nezcizitelné
a  nedělitelné moci. Podle Rousseauau stát vznikl za účelem ochrany
společného dobra majetných vrstev společnosti a  vyvíjí se v  organizaci hájící
zájmy všech občanů. Může ho řídit jen všeobecná vůle (volonté générale2
), která je
suverénní a v rovině teoretického uvažování ji nemůže usurpovat ani jednotlivec,
ani sbor. Jejím subjektem je a má vždy zůstat lid, národ, zůstává jím i po uzavření
společenské smlouvy, která vytváří stát. Ten je pak úředníkem svého národa. Společenskou
úmluvou každý člen společnosti dává svou osobu a všechna svá práva
ve prospěch celého společenství a pod nejvyšší řízení obecné vůle a každý je také
přijímán jako neoddělitelná část celku. Rousseau byl natolik zaníceným zastáncem
suverenity lidu, že z obavy o její plné uplatnění v oblasti zákonodárné moci prosazoval
soustavu přímé demokracie (Křižkovský a Adamová, 2000). Z jeho idejí
vycházela Deklarace lidských a občanských práv (1789), jakobínská ústava (1793)
i koncepce Robespierovy politiky.
Modelově je systém vlády shromáždění spojován s uspořádáním, které ve Francii
zavedla v roce 1793 ústava první republiky (někdy též „jakobínská ústava“). Ta
chtěla odstranit konstituční monarchii a zavést republiku. Tento model však nebyl
kvůli politické situaci realizován. Stručně však vzpomeňme jeho charakteristiky:
2 Tu odlišoval od vůle všech – volonté de tous, která směřuje k soukromému zájmu – k ochraně
soukromého majetku. Blíže viz Blíže viz Křížkovský a Adamová (2000, s. 200 a násl.).
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 65
moc zákonodárnou měl podle ústavy vykonávat zastupitelský zákonodárný sbor jako
celek, moc výkonná měla náležet výkonné radě, která měla být volená zastupitelským
sborem a jemu měla být také plně odpovědná.
V  praxi našel systém vlády shromáždění své uplatnění ve Švýcarsku. Švýcarský
systém je někdy nazýván jako „polopřímá“ nebo „konsensuální“ demokracií (Dvořáková
a kol., 2008, s. 233). Direktoriální systém zde vykazuje řadu shodných rysů se
systémem parlamentním. Liší se však zejména ve dvou následujících rysech:
1. Jako jediný z  představených systémů forem vlády není založen především na
demokracii zastupitelské, ale ve velké míře stojí rovněž na demokracií přímé.
Zatímco v  parlamentním systému je parlament složený z  volených zástupců
občanů vždy zdrojem státní moci ostatních státních institucí, ve Švýcarsku tomu
tak v plném rozsahu není a všechny zastupitelské orgány od místních až po nejvyšší
jsou omezeny nikoliv jen ústavně deklarovanou, ale též institucionálně ústavou
zaručenou suverenitou lidu, a to prostřednictvím referenda, které je považováno
za důvod stability tohoto systému.Přímá demokracie zde byla zavedena už
v 19. století a v současnosti se týká 3 následujících procedur:3
a) závazné referendum: jestliže parlament chce udělat změny v ústavě, musí být
návrhschválen(čiodmítnut)národnímhlasovánímv referendu.Odroku1921
spadají pod povinné referendum i státní smlouvy zakotvující vstup Švýcarska
domezinárodníchorganizací(např.v roce1986odmítlolidovéhlasovánívstup
Švýcarska do OSN, v roce 1992 vstup do Evropského společenství).
b) fakultativní / dobrovolné referendum: nové zákony či jejich novely, které byly
schváleny parlamentem, jsou subjektem fakultativního referenda. To v praxi
znamená,žemusíobdržetfinálníschváleníčiodmítnutívoličiv referendu,jestliže
to požaduje nejméně 50 tisíc voličů (asi 1,1 % oprávněných voličů) (kvóra
pro minimální hlasovací účast neexistují) anebo 8 kantonů (z 20 existujících).
c) občanská iniciativa (ang. general popular iniciative): občané mají právo podat
legislativní návrh, o kterém musí rozhodnout referendum, jestliže návrh podpoří
100 tisíc voličů (tj. cca 2,2 % oprávněných voličů). Lidová iniciativa tak
může požadovat úplnou či částečnou ústavní revizi.4
Pokud parlament s předloženým
návrhem nesouhlasí, může připravit vlastní konkurenční úpravu.
3 Blíže viz The Swiss Portal. Political participation, [online], dostupné na: <http://www.ch.ch/
private/00093/00094/00426/00434/index.html?lang=en>.
4 Při hlasování o změně ústavy iniciované zdola nebo v obligatorním referendu potvrzujícím ústavní
změnu navrženou shora vládou a parlamentem musí získat „vítězný“ návrh většinu lidu i většinu kantonů,
tzv. stavovskou většinu (viz čl. 140 Švýcarské ústavy. Nutnost souhlasu většiny kantonů a většiny lidu se
změnou ústavy je jedním ze základních pilířů federálního uspořádání a brání tomu, aby výsledek hlasování
zvýhodňoval určitou jazykovou skupinu (Dvořáková a kol., 2008, s. 243).
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ66
2. Druhou výraznou odlišností jak od systému parlamentního, tak prezidentského
je v  případě Švýcarska to, že vrcholný orgán exekutivy – švýcarská vláda
(Spolková rada) - je volen (stejně jako prezident) Spolkovým shromážděním,
tj. nejvyšším zastupitelským sborem, ze švýcarských občanů (z jednoho kantonu
nesmí být voleno více členů než jeden, členové jsou volitelní znovu; o každém
členovi vlády hlasuje Spolkové shromáždění zvlášť a zvolen je ten, kdo získal
absolutní většinu hlasů). Klíma (2003) poznamenává, že švýcarská Spolková rada
(vláda) je sice ústavně odpovědná parlamentu, který je nejvyšším orgánem Konfederace
(s výjimkou oblasti práv lidu a kantonů a s výjimkou uplatnění nástrojů
přímé demokracie). Odpovědnost vlády parlamentu je však fiktivní. Švýcarská
vláda po svém zvolení nepodléhá hlasování o důvěře nebo nedůvěře parlamentu.
Představuje tak fakticky volené „direktorium“.
Přímá demokracie oslabuje vliv politických stran na rozhodnutí a posiluji sektářská
zájmová uskupení (Dvořáková a kol., 2008, s. 246). Možná jste i v této souvislosti na
podzim 2009 zaslechli diskuzi ohledně výsledků švýcarského referenda, které odmítlo
výstavbu minaretů v zemi.5
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete termín forma vlády?
• Proč je rozlišován politický a právní rozměr formy vlády?
• Jaké modely formy vlády jsou odlišovány? Čím se od sebe odlišují a čím si jsou
podobné? U každé formy vlády uveďte příklad země, ve které existuje.
• Jaká forma vlády je v současnosti uplatňována v ČR a proč? Charakterizujte
současnou českou formu vlády na základě znalostí platné Ústavy apod. Jaké
je postavení prezidenta v ČR, jaké má funkce? Je postavení prezidenta v ČR
něčím specifické po zavedení přímé volby?
• Jaké druhy referenda existují v ČR a kdy je v ČR referendum platné a závazné?
Najděte konkrétní příklad referenda v ČR. Komentujte, čeho se referendum
týkalo, zda bylo platné a závazné.
5 Blíže viz iDNES.cz. Švýcaři v referendu zakázali stavbu minaretů v zemi, 29. 11. 2009, [online], dostupné
na <http://zpravy.idnes.cz/svycari-v-referendu-rozhoduji-zda-zakazou-vystavbu-minaretu-puk-/
zahranicni.asp?c=A091128_181224_zahranicni_ipl>, (přistoupeno 17.7.2014) nebo
Český rozhlas 6. Švýcarsko se pře o výsledky referende o minaretech, 10. 12. 2009, [online], dostupné na
<http://www.rozhlas.cz/cro6/internet/_zprava/668887>
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 67
2.3 STÁTNÍ REŽIM
Za státní režim se obecně považuje způsob fungování státní moci, tzn. metody
působení státu na společnost a jednotlivce. Státní režimy se odlišují podle
a) rozsahu státní regulace života společnosti a podle
b) postavení jednotlivce ve společnosti.
Z hlediska vztahu státu k člověku a občanovi se v historii vytvořily dva krajní typy
státních režimů:
a) totalitní a 
b) demokratické.
Tato problematika může být v literatuře rozpracovávána pod hlavičkou „politický
systém“, nebo též „politický režim“. Politickým systémem se obecně rozumím systém
politických subjektů ve společnosti, vztahů mezi nimi a mechanismus tvorby
celospolečensky relevantní politické vůle (Holländer, 2009, s. 153). V zahraničí je
téma již několik let diskutováno také pod označením „governance“.
Jak již bylo řečeno, autoritářský a  liberální stát představují krajní typy. Historie
zaznamenala existenci svébytných režimů, které nejenže nenaplňovaly charakteristiky
demokracie či totalitarismu, ale které k těmto pólům ani netendovaly, ba ani o to
neusilovaly. Nejenže svou legitimitu nečerpaly ze svobodných voleb, ale ani na druhé
straně neusilovaly o totální ovládnutí jednotlivce. V současnosti jsou tyto typy režimů
označovány jako autoritativní a autoritativní a totalitní režimy tvoří dvě hlavní
kategorie režimů nedemokratických (Balík, 2005).
2.3.1 Totalitní a autoritářské státy
Jako politologický koncept je totalitarismus spojen s hodnocením nacismu a bolševismu,
rozvinul se až na základě reflexe historické zkušenosti 20. století. Základní spor, který
mezi sebou teoretikové totalitarismu vedou, se týká podmínek, za nichž totalitní systém
vzniká. Někteří totalitarismus považují za rys imanentní lidské povaze od počátku dějin
a totalitarismus považují za nedílnou část horších stránek lidské existence. Druhá skupina
teoretiků je toho názoru, že totalitarismus je výlučně projevem a výrazem moderní
masové atomizované, vnitřní třídní struktury postrádající společnosti, která jedině nabízí
potenciálním vládcům potřebné technologické nástroje k celostnímu ovládnutí společnosti,
skládající se z izolovaných jedinců (blíže viz např. Balík, 2005, s. 260 a násl.).
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ68
Za hlavní rysy totalitního systému jsou považovány (Balík 2005 dle Friedricha):
• oficiální ideologie přijímaná a akceptovaná všemi členy společnosti;
• jediná masová politická strana většinou s jediným vůdcem v čele, která je hierarchicky
organizována a státní byrokracii je buď nadřízena a/nebo je s ní výrazně
propojena;
• absolutní monopol na kontrolu všech prostředků ozbrojené moci (armády);
• úplná kontrola prostředků masové komunikace;
• systém fyzické a  psychologické kontroly společnosti prostřednictvím policie,
jež používá teroristické postupy;
• centrální řízení a kontrola ekonomiky.
Autoritářský stát se vůči společnosti projevuje mírněji, než totalitní. Neuznává však
podobně individuum jako samostatný, svobodný subjekt společnosti, různost zájmů,
pluralitu, různost ideových pojetí ani občanskou opozici. Je charakteristický
úplným nebo částečným nedostatkem demokratických politických vztahů a omezením
práv a svobod občanů (Klíma, 2003). Opozice je buď zakázána, nebo je zatlačena
do takových podmínek, které jí nedovolují normálně fungovat. Veřejná moc se
opírá o represivní složku výkonné moci. Samospráva prakticky neexistuje. Volby nebo
referendum, pokud vůbec jsou připuštěny, jsou pod centrální politickou kontrolou,
kdy způsobem organizace hlasování není možné zvolit oponentní subjekty. Pokud
existuje dělba moci, pak pouze ústavně formálně, neboť fakticky veškeré funkce moci
sesoustřeďujív rukoudiktátora(prezidenta,premiéračimonarchy)čiurčitévládnoucí
oligarchie.
Autoritářský režim může být uplatňován jak u monarchické, tak i v rámci republikánské
formy vlády. Klíma (2003) rozlišuje:
a) neomezenou monarchii jako neobměňovanou, právem nevázanou moc panovníka
(krále, císaře, šejka), vázanou na rodinnou dynastii a rozsáhlý vazalský
systém (mnohdy sňatky spojených majetných rodů);
b) fašistickou diktaturu jako ideologicky a nacionálně motivované politické hnutí,
jehož členové spojeni v „revolučních svazcích“ (fascia) vytvářejí vojenskobyrokratickou
(policejní) strukturu, která si klade za cíl vytvoření nového řádu ve
světě. Ideová základna je představována jedinou politickou stranou.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 69
c) režim jedné politické strany, která má ideologicky za cíl svrhnout kapitalismus.
Vedoucí politická strana obsazuje veškerá řídící místa mechanismem státní moci,
státní a stranický aparát prakticky srůstá.
d) vládu vojenské junty (skupiny) s ambiciózními generály. Systémy jsou charakterické
militarizací státního aparátu.
e) vládu náboženských autorit (teokracie) postátněného náboženství;
f) prezidentské diktatury, které jsou charakteristické existencí zdánlivě demokratické.
Dominuje zde výkonná moc nad zákonodárnou, velkou roli plní byrokracie - úředníci.
Prakticky neomezenou moc získává zejména politický vůdce.
2.3.2 Demokratický stát, demokracie a její kvalita
Demokratický (též „liberální“/“pluralistický“) stát je definován jako protipól autoritářského.
Uznává přirozená práva a svobody individua a přiznává práva osoby ve
vztahu ke státu. Má pro ty účely systém nezávislé ochrany. Pravidly práva vytváří
prostředí pro svobodu individua a realizaci uznaných práv.
K základní koncepci demokracie patří podle Klímy (2003, s. 34) to, že všechny možné
zájmy a názory mají možnost si konkurovat a získat možnost ovlivňovat státní
moc. V postupu této politické soutěže dochází ve společnosti mezi různými zájmy
a názory následně k určitému kompromisu díky tomu, že se při hlasování rozhoduje
většinou, přičemž je obvykle garantován princip ochrany práv menšiny. Hlavní
zvláštností demokratického státního režimu je to, že formování politické vůle
směřuje „zdola nahoru“ (angl. bottom-up), tzn. od individua a občanské společnosti
směrem ke státním institucím, které jako orgány veřejné moci přijímají politická rozhodnutí.
Demokratický režim je nepochybně založen a předpokládá účast občanů na
řízení společenských věcí.
Termín demokracie znamená ve svém výkladu vládu (moc) lidu, který určuje
charakter moci, politiku i cíle činnosti. Žádný z teoretiků demokracie si ji však nepředstavuje
jako splynutí moci a společnosti, jako ideální systém, ve kterém všichni
rozhodují o všem (Holländer, 2009, s. 254). Podstata termínu demokracie se odvíjí od
idejí suverenity lidu a svrchovaná konstitutivní moc lidu se může realizovat nejrozmanitějšími
způsoby včetně revolučních aktivit (Klokočka, in Holländer, 2009, s. 86).
Ještě v 18. století se rozlišovala demokracie a republika. Pod demokracií se rozumělo
to, za co dnes označujeme různé formy přímé demokracie (přímá účast občanů
na přijímání rozhodnutí ve formě shromáždění, referenda, lidového veta, pokynů
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ70
voličů, peticí, deputace, všelidové diskuse). Pod republikou potom demokracie
zastupitelská (nepřímá, nebo též reprezentativní), kdy se primárně účast lidu na
řízení a správě státních záležitostí děje prostřednictvím k tomu vytvořených institucí
(volených zástupců, kdy se jedná o delegovanou suverenitu na zástupce lidu). Občané
jsou přitom postaveni výše než jimi zvolení reprezentanti – zástupci, jejichž posláním
je podle teorie demokracie sloužit občanům (Filip a kol., 1997, s. 109-113).
Demokracie přímá a nepřímá jsou dnes odlišovány podle způsobu, jakým se lidé
účastní rozhodování o veřejných záležitostech. „Lidem“ se přitom rozumí seskupení
občanů a dalších obyvatel, jimž právní řád přiznává politická práva, zejména zpravidla
právo volební. Nutno v té souvislosti podotknout, že všeobecné volební právo je
relativně mladou záležitostí. V řadě (nejen evropských) zemí získali muži všeobecné
volební právo až po roce 1900, ženy často mnohem později (v Belgii např. až v roce
1949, v Řecku v roce 1956, ve Španělsku potom až v roce 1976 - viz Tabulka č. 4,
in Hlouček, Kopeček a Šedo, 2011, s. 36).
Nepřímá demokracie je dnes nejtypičtější formou demokracie (v  rámci zemí, ve
kterýchseuplatňujedemokratickáformavládnutí).Někteříautořidnespřímoudemokracii
označují za komplexní přímou demokracii, kterou chápou jako rozhodování
lidem ve všech podstatných věcech veřejného zájmu. Tato forma je v moderním státě
fakticky patrně nerealizovatelná v celém rozsahu (i z obavy naplnění psychologických
argumentů – hysterie masového rozhodování, iracionality davu, davové psychózy,
neschopnosti celé pospolitosti posuzovat složité otázky celospolečenského významu,
podle některých soustava shromáždění lidu vůbec neumožňuje vážnou výměnu názorů
nebo poradu anebo důkladné projednání předmětu – blíže viz Holländer, 2009,
s. 294 a násl.). V některých systémech může však být přímá demokracie užívána jako
protiváha zastupitelské demokracie nebo jako prostředek obejití parlamentu a státoprávního
rozhodnutí proti němu (např. tehdy, když právo vyhlásit referendum patří
k pravomocem hlavy státu nebo předsedy vlády - viz výše o formách vlády).
V současnosti se v demokratických státech řada projektů snaží začleňovat do rozhodovacího
mechanismu reprezentativní demokracie prvky demokracie přímé
a státní režim se stává kombinací prvků nepřímé a přímé demokracie. V zahraničí
jsou podobné projekty spojovány s „participatory democracy“ anebo „deliberative
democracy“ a  diskutovány také s  ohledem na kvalitu politické debaty (Winkler,
2006). V praxi řízení české veřejné správy jsou podobné iniciativy zakomponovány
i v různých nástrojích řízení kvality (zejména u Místní agendy 21).
Za ústavní formy přímé demokracie, které jsou začleňovány do mechanismů rozhodování
v zastupitelské demokracii, se považují:
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 71
• lidové veto (např. čl. 75 italské ústavy), které dovoluje lidu vyjádřit se po přijetí
zákona parlamentem;
• odvolání poslance voliči jako výraz tzv. imperativního mandátu, které bylo upraveno
v socialistických státech jako způsob odpovědnosti poslance vůči voličům;
• lidová iniciativa umožňující lidu navrhnout či odmítnout ústavní či právní úpravu,
vyjádřit konstitutivní názor;
• referendum jako konzultace voličů o otázce nebo o návrhu textu, eventuálně
též jako přímé rozhodnutí o věci.
V  současnosti jsou do projektů, které mají mísit nepřímou demokracii s  prvky
demokracie přímé, zapojovány i  moderní informační a  komunikační technologie
(ICT) a samostatnou oblastí výzkumu se stává e-participace (tématu se budeme věnovat
v samostatné kapitole později).
Mezi úskalí demokracie jsou zmiňovány následující (Holländer, 2009, s. 254):
• negativní důsledky rovnosti v masové společnosti, které mohou vést k pasivitě,
samozřejmosti konzumu a neschopnosti rozpoznat podstatu věcí, jichž je masová
společnost konzumentem („civilizace XIX. století umožnila průměrnému
člověku uvelebit se ve světě oplývajícím, z něhož přijímá nadbytek prostředků,
ne však jeho úzkosti“)
• strach před svobodou (rostoucí individualizace může živit pocit vlastní bezmocnosti
a bezvýznamnosti člověka jako jednotlivce)
• nevyhnutelnost oligarchizace mocenských struktur, která vychází z  teorie
Roberta Michelse známé jako „železný zákon oligarchizace politických stran“. Ta
staví na nevyhnutelnosti akceschopnosti strany, pohotovosti a rychlosti přijímání
rozhodnutí a psychologických faktorech oligarchie (touhu masy být vedenou, její
vděčnost, potřebu uctívat někoho, řečnické nadání, fyzický vzhled a energie atp.).
Řada autorů se zabývá požadavky na kvalitu demokracie. Příklady kritérií ukazuje
níže uvedená tabulka:
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ72
Tabulka 3 - Kritéria spojovaná s kvalitou demokracie
Robert A. Dahl
Philippe C.
Schmitter a Terry
Lynn Karl
Guillermo O´-
Donnel
Alan Siaroff
volení politici
svobodná a férová
soutěž o politické
úřady
svobodné a férové
volby
všeobecné volební
právo
právo ucházet se
o veřejný úřad odpovědná vláda
svoboda projevu
přístup k alternativním
zdrojům
informací
plná a rovnoprávná
politická participacesvoboda
sdružo-
vání
dominance volených
politiků
a absence vlivných
blokujících nevolených
aktérů jako
armáda nebo státní
byrokracie
plná občanská
práva
autonomie politické
obce
nespornost národního
teritoria
neukončení volebního
období arbitrárním
protiústavním
aktem
dobře fungující
stát umožňující
efektivní a férové
vládnutípředpoklad
trvalosti
Zdroj: Hloušek, Kopeček a Šedo, 2011, s. 23.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 73
V české literatuře například Blahož a kol. (2003) hovoří o tom, že kvalitu pluralitní
demokracie ovlivňují
• kvalita politických stran a jejich vedení (včetně vynikajících politických a státnických
osobností),
• kvalita uskutečňování občanských a lidských práv včetně jejich skutečných záruk,
• kvalita zájmových organizací a jejich úlohy ve společnosti,
• kvalita volebního systému a volebního práva včetně zejména jejich funkce.
Podle Dahla (2001, s. 105) rozvinutá moderní demokracie v praxi vyžaduje existenci
alespoň následujících politických institucí:
1. Volení státní činitelé. Kontrola nad rozhodováním státní moci je ústavně svěřena
státním činitelům voleným občany, a to především z důvodu velikosti současných
států. Rozvinuté moderní demokracie se tedy vyznačují zastupitelským
způsobem vládnutí.
2. Svobodné, spravedlivé a  časté volby. Dahl zde dodává: „při nichž se jen zřídka
vyskytnou nějaké projevy násilí.“ Označení svobodné znamená, že občané se mohou
k volbám dostavit bez jakýchkoliv obav z následných represí. A jestliže mají
být spravedlivé, musejí si být všechny hlasy rovné. Pokud si občané mají uchovat
konečnou kontrolu nad všemi podstatnými tématy (nad celou agendou), musejí
být volby také časté. Tato charakteristika je spojována s principy pluralistických
systémů, které mají zabránit trvale dominantnímu postavení jedné ze skupin a monopolu
moci ve společnosti. Platí zde Actonův zákon korupce moci: „Moc tíhne
ke korupci a absolutní moc korumpuje absolutně.“ (Holländer, 2009, s. 155).
3. Svoboda projevu. Občané mají právo se vyjadřovat, aniž by jim hrozilo nebezpečí
tvrdých trestů, k široce definovaným politickým záležitostem, včetně kritiky
státních činitelů, způsobu vládnutí, společenského zřízení, společensko-ekonomického
řádu a  převládající ideologie. Svoboda projevu umožňuje občanům
účastnit se efektivně politického života. Svoboda projevu nespočívá jen v tom, že
máte právo být vyslechnuti. Spočívá také v tom, že máte právo naslouchat ostatním.
Svoboda projevu je nezbytná i k tomu, aby se všem mohlo dostat poučeného
porozumění. Mlčící občané bývají ideálními poddanými autoritativního vládce;
pro demokracii by byli pohromou.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ74
4. Přístup k alternativním zdrojům informací. Občané mají právo vyhledávat alternativní
a nezávislé zdroje informací. Navíc je podle Dahla zapotřebí, aby tyto
alternativní zdroje informací skutečně existovaly a aby nebyly pod kontrolou vlády
či jakékoli jediné politické skupiny pokoušející se ovlivňovat politické názory
a postoje veřejnosti. Všechny tyto alternativní zdroje informací musejí být účinně
chráněny zákonem.
5. Svoboda shromažďování a sdružování. Na rozdíl od poměrů v malém městě je pro
rozvinutou moderní demokracii, působící v rámci celé země, politické sdružování
jak nezbytné, tak žádoucí, přímo nevyhnutelná. Nezávislá sdružení jsou také
zdrojem občanského vzdělávání a osvěty. Poskytují občanům nejen informace, ale
také příležitosti k diskusím a úvahám i k získávání politických dovedností.
6. Občanství zahrnující všechny dospělé lidi (inkluzivní občanství). Žádnému dospělému
člověku, který je v zemi trvale usídlen a podléhá jejím zákonům, by neměla
být upírána práva, jež jsou dostupná ostatním a jež jsou nezbytná pro činnost
právě vyjmenovaných politických institucí.6
Otázky a úkoly:
• Vymezte termín státní režim.
• Jaké typy státních režimů jsou rozlišovány? U jednotlivých typů uveďte příklady
zemí a argumentujte, proč je s danými typy spojujete.
• Jakými charakteristikami se vyznačuje demokracie? Jaká jsou podle vás pozitiva
a negativa demokratického zřízení?
• Jaké nástroje přímé demokracie znáte? Na jaké problémy je upozorňováno
v souvislosti s praxí referend (využijte například na internetu hojně dostupné
komentáře švýcarského referenda o minaretech apod.).
• Na čem podle vás záleží kvalita demokracie? Jaká úskalí demokracie zaznívají
a objevují se v praxi (komentujte i s využitím příkladů z ČR)?
6 Ibidem, s. 105.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 75
2.4 STÁTNÍ ZŘÍZENÍ
Poslední složkou formy státu, na základě které můžeme státy obecně charakterizovat,
představuje státní zřízení. Státním zřízením se rozumí především
a) územní organizace státu a
b) systém vztahů mezi státem jako celkem a mezi jeho územními administrativními
jednotkami (územním členěním).
Na základě a) i b) jsou rozlišovány tyto tři druhy státních zřízení:
1. unitární (jednotné, jednoduché) státy,
2. složené (federativní) státy a
3. státy, v nichž dochází ke kombinaci unitární a složené formy (kombinované).
2.4.1 Unitární stát
Unitární stát je charakteristický tím, že ho tvoří jeden organizační mechanismus,
tzn. jedna struktura orgánů celostátního charakteru. V unitárním státě je celková
moc nedělitelná, existuje jen jeden zdroj suverenity pro celé území (např. národní
parlament). Vyznačuje se proto tím, že jeho území je tvořeno jednotkami správního
charakteru podřízenými jedinému centru moci ve státě. Existuje v něm presumpce
výlučné působnosti orgánů centra při plnění funkcí státu.
Unitární stát má:
a) jedinou ústavu jako základní právní akt (myšleno v širším smyslu, kdy ústavu
může tvořit více ústavně-právních předpisů) a jeden ucelený ústavní systém,
b) jediné občanství,
c) jedinou soustavu nejvyšších státních orgánů, jejichž rozhodnutí jsou přímo
závazná pro všechny subjekty na území státu,
d) územně správní jednotky jsou nedílnou a trvalou součástí státu, nemohou ze
státu vystoupit. Někdy se však podílí na úpravě svých hranic uvnitř státu.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ76
Unitární stát je podle některých autorů charakteristický tím, že je v něm nulový stupeň
federalismu, neboť územně správní jednotky (např. obce, regiony) se na plnění
funkcí státu zpravidla přímou účastí nepodílí. Ústřední moc si může ústavně ponechat
v unitárním státě všechna rozhodnutí, může je však podle míry decentralizace
postoupit samosprávám na (územně) nižší úrovně rozhodování.
2.4.2 Stát složený
Stát složený je často definován jako stát států. Státy složené mohou fungovat buď
jako federace, nebo jako konfederace. Rozlišujícím faktorem je zde rozsah suverenity
„vrcholového“ nadstátního tělesa a pojetí suverenity členských států.
Pojmovým znakem složených států, jak federace, tak i  konfederace, je smluvní
charakter jejich vzniku a  působení. Samotné slovo federace vychází z  foedus,
tj. smlouva. Smluvní spojení mezi státy je zpravidla uzavíráno na dobu neurčitou,
neomezenou a (někdy alespoň zdánlivě) trvalou.
2.4.2.1 Konfederace
Konfederace je takové spojení (svaz) států, v němž si státy zachovají v zásadě svoji
suverenitu. Jako ústavní forma je konfederace chápána jako volné spojení států,
které smlouvou delegují výkon některých kompetencí na společný orgán. Konfederace
není nositelem státní suverenity, a proto ji nelze považovat za suverénní stát.
Klíma a kol. (2006, s. 74 – 75) vypočítávají následujících 10 prvků konfederativního
státu:
1. Konfederace se vytváří na smluvním základě, k němuž musí být souhlas všech
jeho účastníků.
2. Subjekty konfederace mají právo svobodného vystoupení jako způsobu rozvázání
smluv.
3. Suverenita se v konfederaci ponechává státům, které ji tvoří. Suverenita konfederací
se mezinárodním právem fakticky nepřiznává, neboť konfederace nedisponuje
suverénní mocí nad územím a obyvatelstvem.
4. Rozsah působnosti společných orgánů konfederace je úzký, nikoliv všeobecný.
5. V  konfederaci jsou utvářeny pouze ty mocenské orgány, které jsou nezbytné
k plnění společných úkolů. Zpravidla neexistují soudní orgány, omezen je okruh
orgánů výkonné moci.
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 77
6. Subjekty konfederace mají právo tzv. multifikace (zneplatnění, zřeknutí se výkonu,
zřeknutí se uznání) aktu konfederace.
7. Společné orgány konfederace nemají mocenské pravomoci. Akty konfederativní
moci neobsahují normy přímé závaznosti, nejsou adresovány občanům, ale orgánům
moci konfederace.
8. Rozpočet konfederace se skládá z dobrovolných příspěvků jejích subjektů; v konfederaci
zpravidla není jednotná měna.
9. Subjekty konfederace mají právo organizovat celní a jiná omezení bránící pohybu
osob, zboží, služeb a kapitálu.
10. Vojenské útvary konfederace jsou „skládány“ subjekty konfederace, přičemž se
často zachovává dvojí podřízenost orgánům konfederace a jejím subjektům.
Konfederace je spíše přechodným polostátním útvarem, směřujícím buď k vytvoření
federálního státu (např. USA), nebo naopak vzniká z původně federálního státu, který
směřuje k zániku společné státnosti (Blahože a kol., 2003). V první polovině roku
1992 přicházela s návrhy na takové uspořádání vládní reprezentace Slovenské republiky.
Švýcarsko je konfederací jen podle názvu, ve skutečnosti je federací s velmi silnou
pravomocí federální vlády.
2.4.2.2 Federace
Federace (někdy též spolek) je takové spojení států, v němž smluvní státy vytvářejí nový
stát. Jde proto o specifické státní zřízení, které jde dále, než konfederace. Nově zřízený
stát je nadřazen svým členům a tím se odlišuje od unitárního státu i konfederace.
Původně byly termíny federace a konfederace vzájemně zaměňovány (zejm. v USA).
Základem federace je ústava jako akt vnitrostátního práva, právním základem konfederace
je mezinárodní smlouva (pakt), se kterou musí vyslovit souhlas (ratifikace)
všechny budoucí členské státy, nikoli jen většina jako u federace.
Ve federaci existuje určitá autonomie členských států, mají určité vlastní kompetence,
do nichž se nemůže jiný členský stát vměšovat. Ve federacích však existuje vertikální
dělba působnosti. Ta je specifikována ústavou, která vymezuje věci náležející do působnosti
federace a členských států. Původně jednotná státní moc se ve federaci dělí
a prostřednictvím kompetencí je vykonávána na dvou úrovních: členské (republikové)
a federální (nadstátní). Ve federálních státech proto existují dvě soustavy státních orgánů
a dva typy právních řádů. Subjekty federace mají vlastní „státnost“ – mají svoje
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ78
parlamenty, vlády, zákonodárství i občanství, hlavně pak vlastní pravomoci mocenského
rozhodování. Hovoří se o výlučné pravomoci federace a výlučné pravomoci
členských států.
Vnější vztahy jsou ve federacích vykonávány v  zásadě orgány federálními, neboť
federace má navenek mezinárodní suverenitu, která se uplatňuje se v oblastech diplomatické,
vojenské, ekonomické, finanční atd. V mezinárodním právu se proto na
federaci hledí jako na unitární stát. Státy federované si zpravidla ponechávají výsadu
vnitřní organizace, tedy vlastní rozhodování o způsobu organizace a řízení své vnitřní
správy.
Oproti unitárním státům, jejichž jednotky mohou určitou míru autonomie/samosprávy,
mají federace navíc rys ústavně zakotveného práva účasti členů federace na
řízení federace (Filip a kol., 1997). Na jejím řízení se nepodílí jen občané v rámci
obecně demokratických pravidel většiny, nýbrž i subjekty federace cestou federální
komory parlamentu (např. Senát Kongresu USA), jiného zvláštního orgánu (např.
Spolková rada v SRN, síť různých společenských komisí). Někdy jsou oba prvky účasti
kombinovány - např. v př. změny ústavy je třeba jak většiny voličů, tak většiny subjektů
federace. Dalšími formami participace členů na řízení federace jsou obvykle právo
ústavodárné a zákonodárné iniciativy a právo účastnit se na volbě orgánů federace.
Znakem federace je však to, že tato účast probíhá podle principu většiny (pokud je
jeho uplatnění možné).
Území některých federací se navíc člení na území hlavních měst (tzv. federální
obvody, distrikty) a na federální území (teritoria), která jsou přímo spravována orgány
federace. Federace jako vnitřní organizovaný systém obsahuje případně i mechanismus
rozhodování sporů, k nimž vzhledem k mnohosti vnitřních zájmů (i institucí)
musí logicky docházet.
Zvláštní otázkou je možnost vstupu do federace a výstupu z federace. Federace jsou
podle zpravidla otevřené a nevylučují možnost přistoupení nových členů. Může jít
o stát nebo území, které je dosud mimo hranice federace, o přeměnu federálního
teritoria na členský stát, popř. o přeměnu jiného útvaru na území federace v její subjekt.
Původní klasické vzory federativního uspořádání (USA, Švýcarsko) právo na vystoupení
z federace (federace na výpověď) neuznávaly a považovaly je za neslučitelné
s tímto uspořádáním (Filip a kol., 2004).
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ 79
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete podstatu státního zřízení.
• Jaké typy státních zřízení jsou rozlišovány? U jednotlivých typů uveďte příklady
zemí.
• Komentujte, jaké státní zřízení bylo uplatňováno v historii českého státu, jaké
se uplatňuje v současnosti?
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Veřejná moc Dualismus exekutivy ve francouzském systému
Centralizace, dekoncentrace, decentralizace Referendum
Procesně instanční vztah Kohabitace
Forma státu
Konstruktivní vyjádření nedůvěry
v kancléřském systému
Aristotelovy formy státu Státní režim
Forma vlády jako pojem Governance
Právní a politické (sociologické) formy vlády Totalitní a autoritářské státy
Základní typy forem vlády Typologie autoritářských států
Typy monarchie podle zdroje legitimity suverenity pa-
novníka
Znaky demokracie
Typy monarchie podle mocenského postavení panovníka
(absolutní, dualistická, konstituční monarchie)
Přímá a reprezentativní demokracie
Znaky republikové formy vlády (podle základní typo-
logie)
Nástroje přímé demokracie
Pokročilejší typologie forem vlády (parlamentní, prezidentské,
neoprezidentské, direktoriální) a jejich
charakteristiky
Problémy demokracie
Bikameralismus, monokameralismus
Kritéria kvality demokracie (příklady, vč.
tzv. Kodaňských kritérií)
Monistický a dualistický parlamentarismus Actonův zákon korupce moci
Kontrasignace Státní zřízení – pojem, filozofie, typy
Checks and balances Forma státu v ČR a její charakteristiky
Impeachment
Problémy švýcarského systému na příkladu
referenda o minaretech
2 FORMY VLÁDY, STÁTNÍ REŽIMY A STÁTNÍ ZŘÍZENÍ80
Použitá literatura:
ARISTOTELES. Politika. Praha: Rezek 1998.
BLAHOŽ, J., BALAŠ, V., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. Praha: ASPI 2003.
DVOŘÁKOVÁ, V. A KOL. Základní modely demokratických systémů. Praha : VŠE 2008.
FILIP, J. et al. Základy státovědy. Brno: Masarykova univerzita, 1997.
FILIP, J., SVATOŇ, J., ZIMEK, J. Základy státovědy. Brno: Masarykova univerzita 2004.
FREWER, L., ROWE, G., MARSH, R., AND REYNOLDS, C. Public participation methods: evolving and
operationalising an evaluation framework (Summary Project Report), 2001, online, [cit. 2006-11-02],
dostupné na: <http://www.dh.gov.uk/en/Publicationsandstatistics/Publications/PublicationsPolicyAn-
dGuidance/DH_4006686>.
HACKER, K., VAN DIJK, J. Models of democracy and concepts of communication (Prepublication Draft
of Chapter 3), 2000, online, [cit. 2008-06-22], dostupné na: <http://www.gw.utwente.nl/vandijk/resear-
ch/e_government/e_government_plaatje/models_of_democracy1.pdf>.
HLOUŠEK, V., KOPEČEK, L., ŠEDO, J. Politické systémy, Barrister & Principal, o. s., 2011,
ISBN 978-80-87474-23-5.
BALÍK, S. Totalitární a autoritativní režimy. In Hloušek, V., Kopeček, L. (eds.). Demokracie - teorie,
modely, osobnosti, podmínky, nepřátelé a perspektivy demokracie. Brno: Masarykova univerzita v Brně,
Mezinárodní politologický ústav, 2005, s. 259-284.
HOLLÄNDER, P. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009.
KLÍMA, J. A KOL. Státověda. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006
KLÍMA, K. Teorie veřejné moci (vládnutí). Praha: ASPI Publishing, 2003.
KLOKOČKA, V. Ústavy států Evropské unie (2. díl). Praha: Linde a. s., 2005.
KLOKOČKA, V., WAGNEROVÁ, E. Ústavy států Evropské unie (1. díl). Praha: Linde a. s., 2004.
KŘÍŽKOVSKÝ, L., ADAMOVÁ, K. Dějiny myšlení o státě. Praha: Codex 2000.
ŠPAČEK, D. eGovernment: cíle, trendy a přístupy k jeho hodnocení. Praha: C.H.Beck, 2012.
WINKLER, R. Online Deliberation - Towards a research framework for the assessment of online debates.
In IFIB. DEMO-net: Research Workshop Report – Frameworks and Methods for evaluating eParticipation,
December 7, 1999, pp. 85 – 98, online, [cit. 2008-06-25], dostupné na: <http://www.demo-net.
org/services/workshop-and-conference-organization/evaluation/evaluation/demo-net-evaluation-workshop-report.pdf>,
[accessed 25. 6. 2008].
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 81
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ
SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU,
SPRÁVNÍ REFORMY
A JEJICH PROBLÉMY
Špaček David, František Ochrana
CÍL KAPITOLY
Následující text se snaží především uvést do problematiky přístupů (škol) k public
managementu v praxi reforem veřejné správy. Text shrnuje diskuzi, která vedla
k vyhranění vlivné koncepce new public management (NPM), a shrnuje myšlenky
a nástroje NPM a post-NPM škol v reformách veřejné správy.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
3.1 PUBLIC MANAGEMENT
Diskuzím a doporučením, jakým způsobem se v praxi řízení veřejné správy vypořádat
s jejími specifiky, aby fungovala lépe (oproti současnému stavu), se věnuje literatura,
pro kterou se v zahraničí používá (nikoliv obsahově jednotně) obecné označení
public management. Českým ekvivalentem by mohlo být „řízení ve veřejném
sektoru“.
Podobně jako na obecný management je i na public management nazíráno dvěma
úhly - jako na teoretickou na praxi zaměřenou disciplínu anebo specifickou praktickou
aktivitu (řízení organizace), která je někdy považována za umění. Níže uvedený
text bude kombinovat obě pojetí, a to z toho důvodu, že se snaží vymezit obsah public
managementu na základě jeho trendů v teorii a praxi správních reforem, které
představují třetí možný pohled na public management – jeho pojetí jako politiky
reformy/modernizace veřejného sektoru.
Pro public management jako disciplínu platí to, co o obecném managementu – neposkytuje
vyčerpávající a  jasné návody, jak řídit jakoukoliv organizaci. Jako
disciplína je public management často považován za obor širšího pole studií – veřejné
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY82
správy, který shrnuje umění a poznatky o metodách aplikovaných pro tvorbu politik
a programů ve veřejné správě, změnu její struktury, alokování zdrojů a finančního
managementu, řízení lidských zdrojů a vyhodnocování účinků politik.
Cílem této kapitoly není precizně popsat jednotlivé komponenty public managementu,
které jsou systematičtějším obsahem (zatím, bohužel, především zahraniční)
literatury. Následující text se snaží především uvést do problematiky přístupů k public
managementu v praxi (reforem) veřejné správy, shrnout jejich základní charakteristiky.
Různé přístupy k public managementu v praxi jsou přitom odlišovány na základě násle-
dujícíchhledisek,kteréjsouvždydourčitémíryv jednotlivýchpřístupechkombinovány:
a) na základě rozdílného teoretického ukotvení a (s ním souvisejícího)
b) praktického zaměření aktivit public managementu anebo uvažovaných či probíhajících
reforem (tj. v  praxi převažujícího typu používaných nástrojů anebo
nástrojů, které jsou / budou implementovány k  dosažení plánovaných změn),
c) způsobu implementace reforem,
d) geografického umístění realizovaných reforem.
3.1.1 Veřejná správa a public management – synonyma?
Na základě rozdílného teoretického zázemí, ale i praktického zaměření nástrojů, které
jsou v návaznosti na správní reformy používány v řízení institucí veřejné správy/
veřejného sektoru, je problematika public managementu často uvozována odlišováním
public managementu a veřejné správy. „Public management“ je obvykle
vysvětlován jako způsob vedení organizace k  dosahování jejích cílů tím způsobem,
který nejlépe využije všech disponibilních zdrojů a zajistí osobní odpovědnost
manažera za výsledky. „Správa“ je potom považována za jednu ze součástí public
managementu, která pouze následuje úkoly stanovené manažery. Správa je pojímána
jako obsahově užší činnost než řízení, kterého je součástí. Různé přístupy poté diskutují,
zda je anebo není takovéto odlišování řízení a správy relevantní.
V řadě těchto diskuzí je veřejná správa spojována s nedostatečným fungováním jejích
institucí a ve spojení s ní se používá označení „tradiční správa“ / „tradiční byrokracie“.
Veřejná správa je tímto způsobem nazírána jako tradiční způsob spravování společnosti,
který je zastaralý, spíše nefunkční a vykazuje „patologické“ znaky (s ohledem na efektivnost
fungování spravované instituce). Public management představuje v těchto diskuzích
vývojově vyšší etapy (teorie i praxe) řízení institucí veřejné správy/veřejného sektoru, která
má být vlastní pro současnou veřejnou správu a zajištění fungování veřejného sektoru.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 83
Podobně je public management nazírán v dosud velmi vlivné (a také nikoliv ojediněle
kritizované) škole veřejné správy a  jejích reforem, která postupně získala
označení new public management. Nutno zopakovat, že jde o školu (někteří hovoří
o filozofii správy, modelu reforem public managementu atp.), tzn. způsob pojetí,
chápání, nikoliv o metodu, jak je new public management někdy v české literatuře
nesprávně nazýván. V návaznosti na kritiku new public managementu, existují i školy
další. Správní komparatistika standardně mezi současnými školami veřejné správy
vyjmenovává vedle new public managementu také modely sítí (networks), governance
(též new public governance), či školu neo-weberiánského státu (viz Pollitt
a Bouckaert, 2011). To však neznamená, že jde o výčet vyčerpávající. Standardně
se ještě odlišuje škola new public administration a další. Vybraným školám veřejné
správy se věnuje následující text.
3.2 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A JEJICH REFLEXE
V REÁLNÝCH SPRÁVNÍCH REFORMÁCH
Současné školy veřejné správy jsou označovány v české literatuře jako postmoderní
a nemoderní. Postmoderní, resp. nemoderní školy vznikly podle Pomahače (2011,
s. 111) v minulém století jako provokující proudy, často velmi jednostranně zaměřené,
ale přinášející do současného administrativistického uvažováni významné inovace. Je
pro ně charakteristický rostoucí důraz na manažerismus ve veřejné správě. Hovoří
se rovněž o globálním vládnutí a spravování Vychází se z toho, že privatizuje-li se
stát a veřejná správa, mění se i právo a řízení. Výsledkem může být světový systém
regulace bez státu, eventuálně doplněný o systém ovládání, jenž je výpůjčkou toho, co
se osvědčilo v soukromém světě.
Níže uvedený text shrnuje základní myšlenky škol New Public Management, (New
Public) Governance, Networks, a Neoweberiánského státu (tato škola bude vysvětlena
v rámci textu o specifikách reforem post-komunistických zemí, protože se rozvíjí
především jako reakce na průběh a výsledky reforem jejich veřejné správy). V zahraniční
literatuře jsou všechny školy, které následují v předchozí větě za New Public
Management označovány někdy jako „post-NPM“ školy (Christensen a  Lægreid,
2011). Někteří (např. Pollitt a Bouckaert, 2011) jsou toho názoru, že od konce 90. let
do roku 2010 není žádný model public managementu tak dominantní, jako byl dříve
např. NPM. Někteří autoři v současnosti volají po určitém sjednocení teorie veřejné
správy.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY84
3.2.1 New Public Management a jeho širokost ve správních reformách
Jako New Public Management (NPM) se označuje odlišný styl a  osobité znaky
managementu veřejných služeb (Barzelay, 2001), jde o  specifický přístup k  public
managementu. Obecně NPM vyžaduje větší zapojování manažerských nástrojů
z oblasti podnikatelské (tj. zejména ziskové) do činností sektoru veřejného (tj. principielně
neziskového) s cílem zeštíhlit, redukovat a minimalizovat stát, ve kterém jsou
omezeny veřejné aktivity a ty, které existují, jsou vykonávány jménem podnikatelského
principu efektivnosti (Drechsler, 2005a). Vůdčím heslem je zde „management
is management“ (řízení je řízení) a  „let the managers manage“ (nechte manažery
řídit na základě jejich volného uvážení). Správa založená na vázanosti právem má
být nahrazena mnohem větší autonomií odpovědného manažera a využitím nástrojů
a technik řízení a organizačních forem ze soukromého podnikatelského sektoru.
Dalším vůdčím mottem, které je spojováno s NPM, je „steering, not rowing“ - důraz
na směrování organizace a větší volnost v tom, jak daným směrem jít, spíše než tužší
požadavky na výkon činností. Podobný význam má i používané spojení „devolving
authority, while still pulling the strings“. Zastánci směru NPM často požadují, aby
veřejná správa nejen převzala techniky správy podnikatelských subjektů, ale i určující
hodnoty podnikatelských činností (modelově se používá označení 3E: efficiency,
effectiveness, economy). Zavedení principů a nástrojů NPM podle některých vedlo
ke zkonstituování nového typu regulace společnosti - „liberální byrokracie“, která
staví na teorii neoliberalismu (blíže např. Giauque, 2003).
Literatura NPM není úplně jednotná, co se týká obsahu i použití spojení NPM. Pro
znázornění základních myšlenek směru NPM bývá často citován Hughes (2003). Ten
zdůrazňuje “posun paradigmatu“ z tradičního modelu veřejné správy, který hrál ve
veřejné správě dominantní roli do poloviny 80. let dvacátého století, k manažerismu
nebo též „public managementu“. Změna podle něho souvisí především s ekonomickými
problémy, které se objevily v průběhu 70. a 80. let dvacátého století (šlo o ropné
šoky a s nimi spojené výpadky v daňových příjmech států) a které vedly k tomu, že
vlády – především s cílem zajistit ekonomickou udržitelnost fungování státu - začaly
přehodnocovat své byrokratické aparáty a začaly požadovat změny. Reformy veřejného
sektoru v zemích západní Evropy reagovaly na dva problémy, které probíhaly
zároveň (Pollitt a Bouckaert, 2004):
a) makroekonomický problém velkého podílu výdajů vlády na HDP, výrazných
deficitů a malé výkonnosti veřejného sektoru;
b) pokles důvěry ve veřejné instituce a politiky a nízkou legitimitu činností veřejných
institucí.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 85
Počátky zavádění nástrojů v duchu NPM jsou spojovány s reformami (s jejich politikami
i praxí - implementací) veřejného sektoru v anglosaských zemích. Reforma
poskytování veřejných služeb, kterou zasáhla orientace NPM, přinutila organizace
veřejného sektoru pro některé jejich funkce využít outsourcing (kdy na základě
smlouvy vykonává pro veřejnou správu něco jiný, ziskový subjekt), privatizovat své
podniky a revidovat roli vlády podle role soukromého sektoru (Kudo, 2003). O 80.
letech minulého století se někdy hovoří jako o období globálního reformního hnutí
public managementu ovlivněného koncepcí NPM, avšak opět především ve spojení
s anglosaským regionem. Prvky NPM pronikají do reforem zemí kontinentální
Evropy později, a to patrně v duchu jejich mnohem více legalistického nazírání na
veřejnou správu (Nemec a Wright, 2001, Pollitt a Bouckaert, 2004), kdy se od veřejné
správy především očekává, aby plnila požadavky právních předpisů. Specifickým
regionem jsou potom evropské post-komunistické státy (i proto se jim budeme níže
věnovat samostatně).
Hnutí reformy managementu bylo ve vyspělých zemích podle Kettla (2000) o vládní
administrativě – jejích strukturách, nástrojích a procesech. Zaměřovalo se na dva
následující problémy na:
a) problém politiky (Co by měla vláda dělat? Může – nebo měla by být – vláda
menší?). Otázky řešení politiky se točí kolem problémů v hodnotách a záleží na
politickém procesu, jak je vyřeší.
b) problém administrativy a její efektivnost a účinnost (Jak může vláda dělat to, co
dělá, lépe? Můžeme dělat více s menšími zdroji a, v procesu, zdokonalit spokojenost
občanů?). Administrativní otázky se točí kolem reformy managementu a záleží
na zdokonalení procesů řízení – především tradičního byrokratického úřadu.
Klíčovou otázkou se stává produktivita - jak může vláda produkovat více služeb
s menšími daňovými příjmy - všude se občané dožadovali snížení daní, nesnížili
však svou poptávku po vládních službách a vlády musely hledat cesty, jak vyprodukovat
více služeb se stejným, nebo menším příjmem (Kettl, 2000).
Paradigma public managementu vychází podle Hughese z  odlišných teoretických
základů, který představuje především ekonomie (zdůrazňuje především význam
teorie veřejné volby, teorie agentury, teorie transakčních nákladů) a  management
soukromé sféry (managerialism, private management) (blíže též Boston, 2011). Tradiční
model konfrontuje Hughes (2003) s idejemi public managementu způsobem,
který je možné shrnout v následující Tabulce 1.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY86
Tabulka 1 – Odlišné principy tradičního modelu spravování a (především new) public
managementu podle Hughese (2003)
Principy tradičního modelu
spravování
Co zpochybňuje public management
(v teorii a praxi)
Princip byrokracie – vyžaduje se, aby
se správa (v duchu konceptu byrokracie
Webera) organizovala na základě
principů hierarchie
Hierarchické struktury nejsou nezbytně
nejefektivnějším způsobem organizace,
pokud porovnáváme vstupy a výstupy,
lepších výsledků může být dosaženo
prostřednictvím flexibilnější typů
organizačních struktur.
Princip jedné nejlepší cesty – pro činnost
administrátorů jsou (v duchu vědeckého
managementu a taylorismu)
stanoveny komplexní manuály, které
vymezují jeden – „nejlepší“ – pracovní
postup, dochází ke standardizaci.
Jakmile se manažeři stanou
odpovědnými za výsledky, začnou si
uvědomovat, že k dosažení výsledků
mohou být používány různé metody
a že manažerské činnosti musí být
přizpůsobeny okolnostem.
Princip byrokratického poskytování
statků a služeb - pokud se vláda stala
subjektem veřejné politiky, automaticky
se považuje za přímého poskytovatele
statků a služeb prostřednictvím by-
rokracie
Větší efektivnosti může být dosaženo jinými
způsoby poskytování veřejných
služeb, např. prostřednictvím privatizace
anebo smluvním zabezpečením jejich
poskytování jinou organizací
(veřejného či soukromého sektoru).
Princip dichotomie (striktního
oddělení) správy a politiky - správa je
považována za instrument, který má
vykonávat pouze strategie a instrukce
vyhrazené politickému vedení. Správa
není osobně spojována s konkrétním
rozhodnutím anebo politikami a má
sloužit jakémukoli politickému vedení.
Dichotomie politiky a správy je mýtem,
neexistuje ani v systémech, se kterými
je spojována. Vztah politiky a správy
je příliš komplexní a proměnlivý.
Svou povahou správa (a především její
manažerští pracovníci) ve skutečnosti
ovlivňuje výstupy politického vedení
a správa se podílí na tvorbě politiky.
Motivace úředníků vychází z veřejného
zájmu.
I když mohou existovat úředníci,
jejichž motivace vychází z veřejného
zájmu, je nesporné, že úředníci mohou
rovněž konat pro své vlastní výhody
nebo výhody jejich úřadu.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 87
Veřejná správa jako profese je specifickou
aktivitou, pro kterou se musí vyžadovat
profesionálnost, neutralita, celoživotní
zaměstnání a schopnost „rovně“
sloužit jakémukoli politickému vůdci.
Případy neobvyklých zaměstnaneckých
podmínek ve veřejné správě začínají
oslabovat, a to především na základě
změn, které se odehrály v soukromém
sektoru, kde je celoživotní zaměstnání
raritou.
Nutno podotknout, že NPM je obsahově značně široký. Je s ním spojována řada cílů
a nástrojů. Soubor cílů a nástrojů, které jsou diskutovány v souvislosti s NPM, shrnuje
níže uvedená Tabulka 2.
Tabulka 2 – Cíle a nástroje reforem spojovaných s NPM
Cíle
Diskutované nástroje, díky kterým mohou být
cíle naplněny
Zlepšování kvality regulace • regulatory impact assessment (RIA)
Skutečně manažerský
(profesionální) přístup
k řízení institucí veřejného
sektoru („Hands-on
professional management“)
• větší volnost odpovědných manažerů organizace
(vázaná časově termínovanou smlouvou,
která definuje cíle, které musí manažer
dosáhnout za určité období apod.)
• větší flexibilita při přijímání zaměstnanců
• zlepšení manažerských dovedností úředníků
(často v určitém protikladu k jejich právním
znalostem)
Zeštíhlování, zavádění
konkurence, podnikatelského
duch a na trhu
založených mechanismů
poskytování veřejných
služeb
• rozpočtové škrty
• optimalizace organizačních struktur a perso-
nálu
• privatizace
• kontrahování (outsourcing / contracting out),
zadávání veřejných zakázek, public-private
partnerships (PPP)
• kvazitržní prostředí uvnitř organizací
• mechanismy pro zajištění větší volnosti uživatele,
u koho službu získá (poplatky, vouchery)
• elektronické poskytování služeb
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY88
Disagregace, decentralizace
• rozpad složitých a rozsáhlých organizačních
struktur tradiční správy, vytváření štíhlých,
výrazně decentralizovaných a specializovaných
organizací (často spojováno s tzv. agenturami,
oddělením objednatele a poskytovatele,
programovým rozpočtováním)
Větší důraz na kvalitu služeb,
větší důraz na kontrolu
(průhlednost) nákladů
a výstupů, zlepšení odpovědnosti
(accountability)
veřejné správy za výsledky,
lepší plánování a kontrola
efektů veřejných politik
• explicitně definované standardy výkonnosti,
výkonnostní ukazatele a jejich hodnocení
• odměňování na základě výkonnosti,
výkonnostní tabulky pro výkonnostní „ligu“,
povyšování na základě zásluh
• větší využití smluv na dobu určitou (zejména
s manažerskými pracovníky)
• využití výkonnostního rozpočtování a financování
• strategické řízení a nástroje zvyšující kvalitu
veřejných služeb (jako např. modely excelence,
občanské charty, Balanced Scorecards)
• posilování role auditu jako nezávislejší
systémové kontroly fungování organizací
Využití technik marketingu • včetně lepšího public relations (PR)
Zdroj: Autor na základě Hood (1991), OECD (1995), Hughes (2003), Christensen a Lægreid
(2011), Bouckaert et al. (2008), Malíková, Jacko a kol. (2013).
Pro reformy, které probíhaly anebo dosud probíhají v duchu NPM, jsou charakteristická
vždy některá z následujících zaměření, která často výše uvedené problémy
politiky a administrativy kombinují:
• přehodnocování toho, co se má vůbec vykonávat v rámci „veřejné správy“,
co z toho se má vykonávat na ústřední úrovni a co má být cestou decentralizace
svěřeno nižším úrovním vládnutí, případně agenturám existujícím na národní
či územní úrovni;
• zlepšování manažerských dovedností manažerských pracovníků a podporování
profesionálního managementu – umožnění, aby nevolení, nýbrž jmenovaní manažeři
mohli více rozhodovat podle vlastního uvážení, a současně byli odpovědni
za výsledky své činnosti (včetně zakotvení povinnosti manažerů produkovat
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 89
zprávy o výsledcích a kompletních nákladech – v některých případech si úspory
v nich mohli manažeři ponechat a využít pro svůj svěřený úsek – jde o tzv. dividendy
efektivnosti). Právě překonání neochoty zákonodárce a soudů delegovat moc na
nevolené byrokraty bylo podle Lynna (2003) vůbec první výzvou pro správní reformy
to, aby se public management stal stabilnější složkou struktury vládnutí. Jejím
překonáním se ale objevila výzva nová – jak zajistit dostatečné funkční dohled nad
manažery a nastavit smlouvy upravující jejich zaměstnání a úkoly.
• posun v orientaci managementu institucí veřejného sektoru: tradiční správa
původně orientovaná na struktury, procesy a vstupy se měla napříště zaměřit
na výstupy a výsledky. Spolu s orientací na výsledky dochází ke změnám v roli
interního a externího auditu, objevují se větší povinnosti podávat zprávy o efektivnosti
a účinnosti poskytování služeb (hovoří se o value-for-money) a vytvářejí
se systémy hodnocení výkonnosti (prostřednictvím finančních a nefinančních
ukazatelů). Velmi důležitý je také důraz na kvalitnější stanovení poslání a cílů
organizací a  větší měření výkonnosti ve veřejné správě, resp. „performance
management“ jako takový.
• preferování specializovaných a „štíhlých“ (personálně méně náročných) forem
více autonomních organizací spíše než rozsáhlých víceúčelových hierarchických
struktur, v rámci kterých fungovala dřívější ministerstva apod. (někdy se hovoří
o disagregaci – například v případě nahrazení velkých ministerstev několika specializovanými
agenturami, které fungují na základě kvazismlouvy o poskytování
služby (výkonu činnosti) uzavřené s tvůrcem politiky (menším ministerstvem),
který je pak má kontrolovat.
• intenzivní využívání smluvně zajišťovaného poskytování veřejných služeb,
které staví na oddělení objednatele služby a jejího poskytovatele (tzv. purchaser/provider
split), využívání partnerství veřejného a  soukromého sektoru
(public private partnership, PPP), privatizaci a prosazování konkurence uvnitř
veřejné správy také díky novým povinnostem při zadávání veřejných zakázek.
Kettl (2000) ve spojení s podobnými projekty hovoří o „marketizaci“. Některé
vlády extenzivně privatizovaly tak, že prodaly své veřejné podniky, zatímco jiné
spoléhaly mnohem více na nevládních partnerech poskytujících služby (ziskových
či neziskových organizacích). Jiným nástrojem marketizace – nebo též
MTM (market-type mechanism) - bylo zavádění poplatků za služby (které měly
částečně pokrýt náklady jejich poskytování a vést také k určité disciplíně jejich
využívání mezi uživateli služeb) a/nebo využívání poukázek na služby (vouchers,
především voucherů na jméno), které občan mohl využít u vymezených
poskytovatelů služby.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY90
• změny v nástrojích finančního managementu, například uplatňování principů
výkonového a programového rozpočtování, propojováním rozpočtů s předem
určenými plány a reportováním výsledků. Formulování rozpočtů na další období
podle skutečně dosažených výsledků apod.
• změny v řízení lidských zdrojů - větší flexibilita při obsazování manažerských
pozic, decentralizace řízení lidských zdrojů na odpovědné manažery (aby mohli
více ovlivnit personální složení svých týmů pro účely plnění cílů apod.) a větší
využívání výkonnostní (variabilní) složky platu zaměstnanců veřejného sektoru
a tzv. na výkonu založeného platu (performance-related pay);.
• využívání nových informačních a komunikačních technologií (e-government)
k tomu, aby byly reorganizovány procesy, které uvnitř veřejné správy probíhají,
a byl zvýšen komfort využívání veřejných služeb uživatelem.
Často se v současnosti upozorňuje, že praxe nových nástrojů není vždy přenositelná
ze zemí, které je implementovaly, do zemí, které je uvažují využít. Podobná výstraha
se může i týkat přenositelnosti mezi různými částmi veřejného sektoru, různě velké
obce mohou mít na základě legislativy různé úkoly apod. Vždy při zavedení nástroje
hraje významnou roli národní kontext (kultura společnosti, politiky i veřejné správy,
ekonomická situace, vyspělost správy atd.) a jednotlivé země nejsou kvůli jeho specifikům
vždy plně srovnatelné (existují různé podmínky pro implementaci apod.).
Rozdíly v praxi zavádění nástrojů, které jsou spojovány s NPM, mohou existovat ve
třech oblastech: v problémech a jejich řešení, rozhodnutích o tom, co se bude dělat,
a v implementaci (Flynn, 2008).
Ke klasifikaci různých přístupů reforem, které jsou spojovány s NPM, postačí uvést
modely reformy, které popisuje Kettl (2000). Podle něho je možné rozdělit přístupy
k reformě public managementu zhruba do dvou širokých modelů:
a) reformy westminsterského stylu, utvářené po vzoru Nového Zélandu a vlády UK, a
b) americký styl reinvence.
Oba tyto modely byly kombinovány v reformě skandinávských zemí. Charakteristiky
obou modelů jsou přiblíženy níže jako příklady reforem v duchu NPM.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 91
3.2.1.1 Reformy westminsterského stylu
A/ Nový Zéland
Nový Zéland podle Kettla jako první demonstroval přístup ke změně, který byl následně
rozšířen do jiných vlád westminsterského stylu, včetně Austrálie a Kanady.
Novozélandská reforma byla balíčkem, který se stabilně vyvíjel od roku 1978 více než
15 let. Reforma začala top-down přístupem - byla iniciována a prosazována ústřední
vládou, která se snažila privatizovat, nahradit byrokracii tržními stimuly a zaměřit se
cílevědomě na výstupy a výsledky spíše než na vstupy, především rozpočty.
Přístup Nového Zélandu je charakteristický svou velkou ambicí „univerzálně zamést“
(revoluci v tom, co vláda dělala a jak to dělala) a agresivní implementací, která však
byla opřena o promyšlený plán toho, čeho a jak chtějí reformátoři dosáhnout. Komplexně
novozélandskou reformu popisuje například Schick (1996). Její charakteristiky
je možné shrnout následujícími body:
• Hnací sílou novozélandských změn byl tržně založený přístup – závazek konkurence,
víra ve využití tržních procesů pro motivaci vládních zaměstnanců a přístup
k reformě velmi výrazně formovaný neoinstitucionální ekonomickou teorií
(především teorií transakčních nákladů, teorii problému agentury). Podle iniciátora
reformy – ministra financí Rogera Douglese - je přístup k reformě někdy
označován jako „rogeromics“. Dougles a jeho kolegové souhlasili s tím, že manažeři
musí být striktně odpovědní za výsledky.
• Reformátoři se snažili zvýšit průhlednost vlády jasně specifikovanými cíli vládních
programů a reportováním výsledků. Nový Zéland byl první zemí, která zavedla
akruální metodu účtování (účetní jednotky účtují o skutečnostech do účetního
období, s nímž věcně a časově souvisí, účetní období - roky - jsou na sobě nezá-
vislá)7
. Ta přinesla větší průhlednost a hodnocení nákladů programů. Navíc tzv.
Fiscal Responsibility Act (1994) stanovil, aby vláda identifikovala své fiskální cíle
a podávala zprávy o tom, jak do jaké míry je naplnila.
• Ruku v ruce s tím šla snaha zavést strategické (dlouhodobější) plánování. Vláda
stanovila cíl vytvořit tzv. oblasti strategických výsledků (Strategic result areas,
SRAs) a  klíčové oblasti výsledků (Key Result Areas, KRAs), které měly SRAs
specifikovat. Úředníci se měli spíše než na široké cíle politiky zaměřovat na specifické
strategie, které určovaly oblasti strategických výsledků, na které se bude
7 Akruální účetní princip vyžaduje, aby důsledky transakcí, či jiných událostí byly uznány v době, kdy
nastaly (a nikoli v okamžiku, kdy jsou za ně přijaty či vydány peníze nebo jejich ekvivalenty) a byly zaúčtovány
do období, k němuž se vztahují.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY92
ministerstvo zaměřovat v následujících třech až pěti letech. Manažeři ministerstev
(chief executives) byli jmenováni na základě smlouvy na dobu určitou, která
specifikovala podmínky jejich zaměstnání.
• Aby však toto mohlo fungovat, museli manažeři získat svobodu utrácet v rámci
svých rozpočtů, najmout a  motivovat nejlepší zaměstnance a  nakupovat
zásoby a vybavení, jakmile je potřebovali. Cestu k tomu měl vytvořit State Sector
Act (1988) a Public Finance Act (1989). Díky nové legislativě jednotlivá ministerstva
také získala možnost mít vlastní bankovní účet a byla odpovědná za řízení
jeho peněžní rovnováhy. Ministerstva měla připravovat měsíční finanční zprávy,
čtvrtletní zprávy o tom, do jaké míry se jim daří naplňovat dohody o nákupech
(služeb, které mají zajistit buď vlastní činností, nebo outsourcingem), pololetně
zprávy o dosahování výkonových ukazatelů jejich manažerem a ročně o finančních
výsledcích a výstupech (tyto roční zprávy byly předmětem auditu).
• Reformátoři také oddělili funkci vlády jako objednatele (a kupujícího) služby
od její role poskytovatele služby (purchase vs. provision) Vláda měla
rozhodovat o tom, co má být dosaženo („its policy function“), a poté spoléhala na
kohokoli, kdo mohl „do the job“ nejúčinněji a nejlevněji. Členové kabinetu najali
vrcholové manažery na základě smlouvy na dobu určitou. Smlouva specifikovala
výstup (např. kolik mil dálnice bude vybudováno, kolik dětí bude očkováno)
a  mechanismus odměny za jeho dosažení. Jakmile volení zástupci takto rozhodli,
vládní manažeři získali velkou volnost v tom, jak dosáhnou stanoveného
cíle. Všeobecně se tak reformátoři snažili separovat tvorbu politiky od její správy,
redukovat rozsah vládních funkcí a určit, jak nejlépe je naplňovat (využitím
veřejného sektoru či institucí mimo něj) a využívat výsledků jako rozhodujícího
měřítka odpovědnosti.
• Privatizace nebyla tak důležitá, jako snaha zvýšit produktivitu státních podniků,
která by zajistila co největší návratnost pro daňové poplatníky (za důležitý
mezník je považován rok 1986, kdy byl vydán State-Owned Enterprises Act).
B/ Spojené království
Za jedno z východisek reforem v duchu NPM ve Spojeném království je považována
tzv. Fultonova zpráva (1968), která upozorňovala na to, že státní službě chybí kvalifikovaní
manažeři. To bylo podle zprávy způsobeno i tím, že převážná pracovní náplň
činnosti manažerských pracovníků (Senior Civil Servants) nebyla manažerská, ale
spíše zahrnovala přípravu stručných zpráv a odpovědí na otázky, které přicházely
z Parlamentu. Zpráva doporučila, aby byla vytvořená nová vzdělávání instituce, která
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 93
by zabezpečila trénování manažerských dovedností úředníků (Civil Service College),
a aby byl systém státní služby otevřen a na všech úrovních řízení mohli být zaměstnány
i osoby s profesními zkušenostmi mimo veřejný sektor (praxi tohoto principu
dosud vyhodnocuje Civil Service Commission8
).
Zpráva také zdůraznila manažerské úkoly státní služby – formulování politiky pod
dohledem politiků, vytvoření mašinérie pro implementaci politiky, zabezpečení fungování
této mašinérie a odpovědnosti státní služby Parlamentu a veřejnosti.9
Realizace
těchto myšlenek je pak ale spojována především s obdobím thatcherismu. Mezi další
důvody reformy public managementu ve Spojeném království jsou řazeny také stropy
výdajů ministerstev, které k záchraně libry stanovil Mezinárodní měnový fond v roce
1976.
Thatcherová v roce 1982 zahájila vládní iniciativu (Financial Management Initiative),
jejímž středem pozornosti bylo separování funkcí vlády do center s jasnou odpovědností,
identifikování nákladů spojených s  produkcí výsledků v  každém centru
a uplatňování striktní odpovědnost manažerů center za výsledky. Pozdější strategie
měly do poskytování veřejných služeb přinést více orientace na jejich zákazníky - například
občanské charty („citizen charters“) stanovily standardy vládních programů.
Během 80. let byl také zahájen projekt Compulsory Competitive Tendering (CCT),
který stanovoval povinnosti v  oblasti veřejných zakázek především místní správě
a v oblasti zdravotnických služeb. Podle filozofie projektu měla místní správa poskytovat
služby pouze v případě, že vyhrála zakázku na smlouvu. Přestože projekt narazil
na odpor místních správ, přinesl počátky konkurenčnějšího zadávání některých projektů
(blíže viz např. Frederick, 1994).
Důležitou iniciativou byl ve Spojeném Království následující projekt Next steps. Ten
byl zahájen v roce 1988 a pokračoval v období, kdy byl ministerským předsedou John
Major. Cíle projektu je možné shrnout následovně:
• motto bylo podobné myšlenkám novozélandských reforem: „Vláda by měla
zajišťovat veřejné služby pouze v případě, že soukromý sektor není vhodným poskytovatelem.
I když je tato vládní role ospravedlněna, měla by vláda fungovat
na tržní bázi. Manažeři by měli vědět předem, jaké výkony se od nich očekávají
a že jejich výsledky budou pravidelně vyhodnocovány s ohledem na stanovené
cíle. Aby mohli plnit své povinnosti, měli mít manažeři volnost rozhodnout, jaké
pracovníky si vyberou a kolik jim zaplatí. Měli mít také velkou volnost utrácet
v rámci schválených rozpočtů“.
8 Její zprávy jsou k dispozici zde: http://civilservicecommission.independent.gov.uk/publications/ (naposledy
přistoupeno 18.7.2014).
9 Část Fultonovy zprávy naleznete v elektronické čítance k této kapitole..
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY94
• rozdělení vládních byrokratických struktur do oddělených agentur státní správy
(agencies). Tyto nové agentury měly provozovat činnost na základě smlouvy se
svým domovským ministerstvem, které mělo (na základě vyjednávání s agenturou)
formulovat politiku, roli, účel a  cíle agentur a  také rozpočet a  rovněž
vynucovat odpovědnost manažerů agentur za poskytování služeb. I zde tak došlo
k oddělení formulace politiky a její správy. Vyjednávání role agentury vedlo také
k vyjasnění jejího poslání. Domovské ministerstvo mělo vyhodnocovat strategické
plány agentury, její provoz a výstupy a také postoje zákazníků každé 3 – 5leté
období. Každá agentura měla zasílat správy svému ministerstvu, které podávalo
zprávy ministerstvu financí.10
Agenturám se bude také věnovat později část kapitoly
o roli ústřední správy.
• privatizování veřejných služeb, které mělo podřídit poskytování veřejných
služeb tržní konkurence, což mělo zlepšit stimuly pro dosahování efektivnosti.
Podle Kettla experimenty během reformního hnutí v  Commonwealthu přinesly
obecný závazek k  manažerismu. NPM zde stavěl na základním ekonomickém
argumentu, že vlády trpí defekty monopolů, vysokými transakčními náklady a problémy
informovanosti, které způsobují velké neefektivnosti. Nahrazení monopolních
charakteristik tržní konkurencí mělo podle reformátorů smrsknout velikost vlády,
redukovat náklady a zlepšit výkonnost.
Tyto cíle zaznívaly i později. Promítly se také do větších požadavků na výkonnost
místní správy. Zpomeňme např. iniciativu Best Value, která byla odstartována
v roce 1999 (ve svém návrhu jako pokračování CCT - viz Martin, 2008). Úřady
typulocalauthorities,countycouncils,districtcouncils,Londonboroughcouncils,
parish councils, police authorities atp. nazval zákon „best value authorities“
(BVAs), a to patrně také proto, aby je motivoval. Novelizace zákona o místní
vládě (Local Government Act) z roku 1999 přinesla následující povinnosti BVAs
v oblasti plánování Best Value Performance a jeho implementace (Špaček, 2013):
• obecnou povinností BVAs mělo být implementování takových opatření, která
zajistí průběžné zdokonalování způsobu, jakým jsou vykonávány jejich funkce,
a to s přihlédnutím ke kombinaci 3E (economy, efficiency and effectiveness)
• aby obecnou povinnost BVAs naplnily, měly také konzultovat zástupce osob, které
10 Ve Spojeném království působí v oblasti státní správy ministerstva vlády (government departments)
a jejich agentury (executive agencies), které mají spolu s ministerstvy implementovat politiku vlády a radit
ministrům. Ke konci roku 1995 bylo vytvořeno 106 „executive agencies“, které zaměstnávali 2/3 zaměstnanců
státní služby (konkrétně 353 000). V současnosti je seznam vykonavatelů vládních úkolů k dispozici
na webu vlády, konkrétně zde: https://www.gov.uk/government/organisations (naposledy přistoupeno
21.7.2014). Zde je vyjmenováno např. 339 „agencies and other public bodies“.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 95
» platí daně / poplatky /jiné odvody
» užívají, nebo mohou užívat služeb poskytovaných úřadem
» se zajímají o jakoukoli oblast, ve které plní úřad své funkce
• mezi povinnostmi BVAs bylo také zohlednit standardy poskytovaných veřejných
služeb, které by stanovil Státní tajemník (the Secretary of the State) pro účely
měření fungování BVAs. Zákon výslovně stanovoval, že tyto standardy musí být
vždy zkonzultovány s dotčenými organizacemi, dříve než jsou přijaty
• BVAs měly provádět revize best value (best value reviews) svých funkcí. Byla pro
ně závazná centrálně přijatá metodika, která vyžadovala, aby BVA
» zvážil, jestli má vykonávat danou funkci
» zvážil, na jaké úrovni a jakým způsobem by měl funkci vykonávat
» zvážil s ohledem na své funkce svoje cíle
» vyhodnotil výkonnost dosahování svých funkcí s ohledem na (centrálně)
specifikované indikátory výkonnosti
» vyhodnotil konkurenceschopnost výkonu svých funkcí porovnáním
s podobnouorganizacía komerčníminebojinýmisubjekty,a dáletakéaby
s nimi konzultoval
» vyhodnotil svůj pokrok v dosahování stanoveného standardu nebo cíle.
Pro tento postup se přijala zkratka 4C a  dosud zákonná opatření ve Spojeném
království vyžadují, aby úřad při hodnocení svého fungování aplikoval následující
metodiku 4C: 1) challenge: testujte proč, jak a kým je služba poskytována; 2) compare:
porovnejte jejich výkonnost s jinými prostřednictvím sady indikátorů, berte
přitom v potaz jak názory uživatelů služeb, tak potenciálních dodavatelů; 3) consult:
konzultujte s místními stakeholdry, abyste zjistily jejich zkušenosti a budoucí
očekávání; 4)compete: bojujte férově a otevřeně, pokud je to nezbytné pro zajištění
efektivnosti a účinnosti služeb.
• BVAs měly připravit „best value performance plan“, a to pro každý finanční rok.
Tento plán také měly BVAs publikovat vždy před 31. březnem. Opět měly brát
v potaz jakoukoli existující centrální metodiku. Centrální metodika mohla vyžadovat,
aby BVAs
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY96
» sumarizoval své cíle v souvislosti s výkonem svých funkcí
» sumarizoval / uvedl
» jak byla dosud vyhodnocována úroveň a hodnocen způsob dosahování
funkcí
» jaké ukazatele výkonnosti, standardy a cílové stavy (targets) byly
specifikovány a vyhodnocovány v předchozím finančním roce
» porovnal výkonnost své organizace v předchozím finančním období
s jinými BVAs
» uvedl plán aktivit, které mají být realizovány pro účely naplnění cílů
a cílových stavů
• zákon stanovil, že „best value performance plans“ budou předmětem auditu
auditory dané BVA. Audit měl být kontrolou toho, zda byl plán připraven a zveřejněn
v souladu se zákonem a centrálně stanovenými metodikami. Auditor měl
vydat zprávu, kterou měl následně zaslat BVA, Audit Commission a  Státního
tajemníka. Zpráva měla
» certifikovat, že plán byl auditován
» uvést, zda je auditor toho názoru, že plán splňuje stanovené požadavky
» uvést případná doporučení, co by mělo být doplněno, a případně také
navrhla kroky, jakými může BVA svůj plán naplnit
» případně doporučit, aby Audit Commission vykonala v BVA inspekci
Od přijetí zákona, který zakotvil rámec praxe iniciativy Best Value, se praxe ve Spojeném
království rozvíjela do podoby, kdy vláda stimulovala tak, že byla tradičně
„top-down“ a  „highly-directive„ a  „inspection-oriented“ (prostřednictvím sběrem
dat a systémem reportingu). Praxe byla charakteristická následujícím (blíže o jednotlivých
bodech viz Špaček, 2013):
a) existují strategické plány jednotlivých úřadů, které musí brát v potaz centrálně
přijaté metodiky.
b) jsou rozvíjeny centrálně stanovené seznamy indikátorů výkonnosti (kvalita je
pojímána především jako výkonnost místní správy, hodnotí se však i výkonnost
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 97
ústřední správy) (v rámci iniciativy Compulsory Performance Assessment, CPA,
a pozdější Comrehensive Area Assessment, CAA).
c) je dostupná rozsáhlá metodická podpora centra, k jejímu zajištění jsou využívány
nové technologie (například portál Communities and Local Government anebo
The Data Interchange Hub - info4local).
d) povinnou součástí strategického řízení je audit a  případné inspekce, jejichž
náklady nese kontrolovaný úřad.
e) důraz je kladen na otevřenost hodnocení (na webu Audit Commission byl přístupný
nástroj Find My Location, prostřednictvím kterého se uživatel dostane – po
zadání poštovního směrovacího čísla - ke stručnému hodnocení fungování místní
správy, k dispozici byl také web Oneplace). Strategické plány a dokumenty, které
předpokládá národní reporting, jsou také zveřejňovány na webech institucí, které
je vypracovávají a které je mají realizovat.
f) centrum se při souhrnném hodnocení snaží integrovat hodnocení více úřadů.
Nová vládní koalice v květnu 2010 oznámila, že hodnocení CAA bude zrušeno a činnosti
hodnocení byly následně zastaveny. Tím bylo řízení výkonnosti v původním
smyslu decentralizováno na místní vlády. Na internetu je k dispozici řada videí, která
prezentuje názory politického vedení. Zdůrazňují nákladnost a administrativní
náročnost předchozího systému.
b) Americký styl reinvence
V USA jsou viditelnější počátky zavádění větší odpovědnosti manažerů státní služby
za výsledky spojovány s Civil Service Reform Act z roku 1978. Tento zákon je považován
za první komplexní úpravu státní služby v USA, která byla přijata po roce
1883, a je jedním z naplněných slibů prezidenta Cartera reformovat federální státní
službu. Zákon umožnil větší volnost rozhodování (diskreci) federálních manažerů
v oblasti personální politiky a zakotvil také ochranu práv federálních zaměstnanců
před jejich zneužitím federálními manažery (což bylo určitou odezvou na ústavní
krizi skandálu Watergate, kdy systém státní služby zneužíval prezident Nixon).
K účelu ochrany zaměstnanců, kteří měli být potrestání za disciplinární přestupky,
zřídil zákon rozhodovací kvazisoudní institutici United States Merit Systems Protection
Board. Zakotvil ochranu federálním zaměstnancům, kteří by upozornili na
důkazy spojené s porušováním práva, zneužíváním manažerského postavení, velkým
plýtváním zdrojů či zneužitím moci (jde o ochranu tzv. whistleblowingu, hovoří se
o „whistleblower protection law“).
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY98
Pokročilejší reformy jsou ale spojovány především s tzv. „reinvencí“ jejíž filozofie staví
na NPM a je spojována s americkým bestsellerem Reinventing Government - How
the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector autorů Osborna a Gaeblera
(1993). Ve své publikaci tito autoři – především opět v souvislosti s cíli reformy
federální vlády a jejích úředníků – zdůrazňovali, že pravidly svázaná správa musí být
nahrazena flexibilním podnikatelským managementem, že mají být upřednostněny
výsledky před procesy, a že praxe, která by byla nepřátelská myšlenkám efektivnosti,
má být minimalizována. Praktické kroky reformy v duchu reinvence jsou spojovány
s prezidentstvím Clintona a především s Al Gorem. Během období, kdy byl Gore
viceprezidentem, byl (v  březnu 1993) zahájen program iniciativy National Performance
Review (NPR), jejímž cílem bylo během 6 měsíců přezkoumat federální
vládu a identifikovat příležitosti snížení plýtvání a zlepšení managementu. Ačkoliv
snižování stavů zaměstnanců bylo hlavním bodem reforem, mezi důležité nástroje,
jejichž implementace měla snížit náklady na fungování federální vlády, bylo zjednodušení
regulace veřejných zakázek a  zavedení větší volnosti manažerů při
nakupování. Kromě toho bylo také nařízeno, že federální úřady mají vypracovat tzv.
plán služby zákazníkovi (customer service plan). Tato iniciativa, která šla do jisté míry
ruku v ruce s požadavky tzv. The Government Performance and Results Act (GPRA,
1993), zahájila podle Kettla hlavní změnu způsobu, jak řada federálních vládních
úředníků přemýšlela o svém fungování. Iniciativa přiměla vládní úředníky přemýšlet
o potřebách občanů. GPRA vyžadoval, aby všechny federální úřady stanovily strategický
plán svých aktivit a indikátory pro měření svých výsledků, a to do března 2000.
Vycházelo se i z toho, že plýtvání a neefektivnost federálních programů podlamuje
důvěru veřejnosti ve vládu.
V roce 1998 Gore změnil název programu na National Partnership For Reinventing
a propagoval nový slogan “America @ Its Best.“. Využil nové motto internetového
stylu, aby zdůraznil novou roli vlády v informačním věku – implementování technologií,
které mohou zvýšit. Administrativa zaměřila většinu svých snah na 32
klíčových agentur (“high-impact agencies”), které jednají nejčastěji s občany a kde
chyby v reformě mohli podkopávat reformní úsilí. Hovořílo se o iniciativě „National
Partnership for Reinventing Government“ a cíli vytvořit agentury, které budou zaměřeny
na zákazníka, výkonnost a výsledky.11
11 Seznam těchto agentur je k dispozici zde: http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/appendixe.
html (naposledy přistoupeno 21.7.2014).
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 99
3.2.2 Problémy a kritika NPM a post-NPM školy veřejné správy
3.2.2.1 (Good / New Public) Governance
Na kritice NPM byla postupem doby vybudována teorie, pro kterou se vžilo označování
governance, nebo good governance. Někteří autoři tuto školu považují za
nástupce školy NPM, resp. za směr (vlnu) post-NPM reforem veřejné správy. Je však
nutné hned v úvodu zdůraznit, že škola governance se nesnaží plně nahradit NPM.
Spíše přehodnocuje, co z něho se ukázalo jako použitelné (zde dochází k překrývání
myšlenek obou koncepcí) a co již ne (co je pro NPM či praxi „challenge“), a to jak na
základě povrchních argumentací, tak i závěrů hodnocení dosud proběhlých reforem.
Efektivnost a  kvalita se nevytratily z  objektu zájmu, ale jsou postupně zastiňovány
novými požadavky spojenými s  vládnutím, partnerstvím, propojenou vládou,
důvěrou a průhledností. „Proč se agenda reforem změnila právě tímto způsobem,
však není dosud úplně jasné“ (Pollitt a Bouckaert, 2011).
Termín governance je obtížně přeložitelný do češtiny, i když někteří čeští autoři či
platná česká legislativa (např. správní řád a v něm zakotvené principy) pracují s označením
„dobré vládnutí“ či „dobrá správa“. Do obsahu slova „governance“ se promítá
forma státu a její složky (forma vlády, státní režim a státní zřízení), tak jak se jim
věnuje předchozí kapitola. V současnosti je termín governance obecně vymezován
neutrálně jako způsob ovládání státu nebo organizace, tzn. způsob uplatnění moci ve
správě při řízení veřejných záležitostí. Toto obecné vymezení koresponduje i s definicí
OECD, kde je pojem governance užíván pro vyjádření způsobu, kterým společnost
kolektivně řeší své problémy a uspokojuje své potřeby (viz např. OECD: Local Partnership
for Better Governance, 2001). Spojení good governance potom - jako velmi
normativní přístup (Drechsler, 2005a) - zdůrazňuje myšlenky demokracie řízení veřejných
záležitostí spolu s nutností zavést a více podporovat možnosti participace
občanů a zájmových subjektů v procesech rozhodování o veřejných záležitostech. Nejde
přitom o jednotný přístup (neexistuje jednotná teorie good governance). Vychází
se z myšlenky, kterou vyjadřuje Pomahač následovně: „Problémem administrativního
státu bylo především patrné selhání partnerství a participace, nikoli nápadný administrativní
růst a nesnesitelná ekonomická náročnost.“ (Pomahač a Vidláková, 2003, s. 63).
Zastánci přístupu (good / new public) governance ve veřejné správě vytýkají konceptu
NPM omezenost jeho zaměření. Zejména kritizují přílišnou (někdy podle
kritiků NPM až demagogickou) zaujatost soukromým sektorem a volnost manažerů
v něm. Připomeňme například tento názor Argyriadese (2003, s. 525): „Finance
a ekonomie úplně zastínila politologii, právi, psychologii, filozofii a jiné přední přispěvatele
teorii a praxi veřejné správy... V řadě zemí kult flexibility a upřednostňování
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY100
výsledků před procesem, podporovaný NPM, přinesl negativní výsledky. Umožnil vybudování
podmínek, ve kterých vzkvétala korupce, což se postupně stalo akceptovatelným
v každodenním životě...Veřejný duch, soucit a tolerance, rovnost, solidarita a sdílená
odpovědnost (pozn. jako určité tradiční hodnoty veřejné správy) nemají v tomto ‘novém‘
hodnotovém systému žádné místo, v tomto systému kde ‘svoboda’ a ‘demokracie’ koexistují
vedle sociálního darwinismu.“ Podle Samiera (2005) NPM svými 3E nahradil 3C
tradiční správy - „conduct, code of ethics, and culture“ - volně přeloženo vázanost
pravidly, etikou a správní kulturou.
Často bylo a je koncepci NPM a reformám prováděným v jeho duchu vytýkáno, že
se snaží smazat specifika veřejné správy, protože považují management – i v duchu
toho, že ho chápou jako obecně uplatnitelnou dovednost (a umění) řídit - za generický
(tj. obecně využitelný bez ohledu na to, zda probíhá v soukromém, nebo veřejném
sektoru). Jak soukromý, tak veřejný sektor slouží různým společenským zájmům a jejich
naplňování vyžaduje odlišné dovednosti a respektování jiných hodnot (viz Lynn,
2003). Podobné požadavky zaznívaly i z úst klasiků managementu, např. Druckera či
Mintzberga (viz Pomahač a Vidláková, 2003, s. 32).
Mezi obecné výtky NPM patří ty, které upozorňovaly, že změna zaměření NPM
z procesu na výstup nebere v úvahu to, že demokracie je vlastně procesem, který vyžaduje
partnerství a komunikaci při přípravě politiky, během její implementace a také
vyhodnocování. Také Pollitt a Bouckaert (2004) v jejich vlivné knize zdůrazňují, že
důležitou otázkou při studiu reforem public managementu je „who is involved?“ - kdo
se podílí na reformě. Jsou to politikové, vrcholoví úředníci, experti z řad akademiků,
mezinárodních (OECD) a nadnárodních institucí (EU) nebo konzultantských soukromých
firem, občané? Kritika NPM zde někdy staví na tom, že manažerské změny
v duchu NPM byly často realizovány top-down způsobem a především bez hlubších
znalostí kapacit nižších úrovni, tj. jejich možností a schopností přizpůsobit se požadovaným
změnám.
Literatura good governance kritizuje úzké pojetí role občana v koncepci NPM. Tato
kritika je patrná v knize Roubana a kol. (1999), která upozorňuje na to, že NPM nazírá
na občany více v jejich ekonomické dimenzi – jako na plátce daní, a zanedbává
sociální a politické dimenze konceptu občanství. Směr NPM staví občany do příliš
úzké pozice spotřebitele/konzumenta a cena služby je závislá na jeho kupní síle.
Zatímco jak kupující tak prodávající si mohou navzájem vybrat jeden druhého, přístup
občana ke službám poskytovaným vládou je naopak založen na právech a potřebách
(Argyriades, 2003). Občané mají být v duchu směru NPM konzultování pouze jako
uživatelé služeb a jejich role členů komunit, kteří se vyjadřují ke kvalitě života a podílejí
se na designu politiky, jejím plánování a řízení byla v reformách v duchu NPM
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 101
ignorována a podhodnocována (Bovaird a Löffler, 2003). Na základě této kritiky požaduje
přístup good governance renesanci statusu občana a demokratizaci řízení ve
veřejném sektoru, tzn. větší zapojení občanů do řízení institucí veřejného sektoru.
Ve spojení s NPM je dále kritizováno, že například vytvoření agentur vedlo k fragmentaci
poskytování služeb. Agentury byly podle této kritiky motivovány, aby se
dívaly spíše na vlastní programy, než aby spolupracovaly při poskytování služeb
s ostatními (Kettl, 2000). Nedostatky jsou spojovány také s konstrukcí hodnocení
výkonnosti. Například v souvislosti s efekty měření výkonnosti, které bylo nastartováno
iniciativou Next Steps, se někdy mluví o tom, že je dosud obtížné definovat
cílové hodnoty ukazatelů, které by více reflektovaly klíčové aktivity agentur. Často se
tyto ukazatele zaměřují na to, co je možné měřit, ne vždy však na to, co je důležité
(hojně se v anglické literatuře diskutuje o problému řízení výkonu „what gets measured,
gets managed“).
Kritika efektů NPM zaznívá i v souvislosti s decentralizací finančních a personálních
záležitostí, a to především proto, že řada ministerstev nebyla ochotna s podobnými
projekty začít. Zatímco dostali velkou volnost top manažeři agentur, mnohem menší
volnost měli linioví manažeři (vedoucí oddělení). Literatura však často upozorňuje
na větší rezistenci liniových manažerů vůči změnám. V USA se například snižování
počtu zaměstnanců během reinvence liniových manažerů téměř nedotklo. Marketizační
projekty zde také nevedly k adekvátnímu snížení jejich počtu – více zadávání
práce na zakázku (contracting out) vedlo sice ke snížení řadových úředníků, došlo
však k proporcionálnímu zvýšení vrcholových manažerů, kteří byli pověřeni vyjednáváním,
sepisováním smluv a kontrolou jejich plnění.
Novozélandská reforma ukázala, že účinnost reforem do velké míry záležela na
tom, jakým způsobem byly implementovány. Například vymáhání odpovědnosti
manažera je mnohem složitější než vyjednání jeho smlouvy a vyžadování zpráv o výkonnosti.
Očekávaných výsledků nebylo v případě některých organizací dosaženo,
protože tyto organizace nevěděly přesně, co se od nich vůbec očekává. Manažeři
si někdy stěžovali na to, že vláda je lhostejná k tomu, že nárůst jejích práce není
dostatečně promítnut do velikosti jejich rozpočtu. Často upozorňovali na to, že není
jasné, na základě čeho je stanovován jejich rozpočet či odměna (upozorňovali také
i na nesoulad jejich odměny s ohledem na tržní cenu jejich práce), protože nezohledňují
data o nákladech a výkonnosti, které bylo dosaženo. Rozdíly v odměnách
manažerů zohledňovaly především velikost ministerstva, spíše než jejich výkonnost.
Úředníci malých oddělení si stěžovali na zbytečnou administrativní zátěž spojenou
s reportingem. Mezi obvykle zdůrazňovanými negativy byla také nejasná specifikace
výstupů, které se očekávají. Komisař státní služby jako její manažer také ne vždy
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY102
dostatečně vyhodnocoval výkonnost manažerů ministerstev a zdráhal se propouštět
ty z nich, kteří nebyli dostatečně výkonní12
, anebo nedostatečně odměňoval ty, kteří
plnili své úkoly dobře. V manažerských postech byla také velká fluktuace (více viz
Schick, 1996).
Hughes (2003) sám uznává, že NPM může být kontroverzní, může vést k problémům
s etikou – například korupce anebo neefektivnost poskytování veřejných služeb, které
se odvíjí od smlouvy mezi veřejnou správou a jiným poskytovatelem, kterou může
podporovat utajování takovýchto smluv například z důvodu obchodního tajemství.
Upozorňuje na to, že public management nutně neznamená všeobecné a nekritické
převzetí praktik soukromého sektoru. Co NPM podle něho požaduje, je především
nutnost rozvoje osobité a kreativní praxe řízení, která by neopomněla obecné požadavky
kladené na management, zohledňovala rozdílnosti soukromé a veřejné správy,
a nepopírala to, že výkon úřednické práce má také manažerský, nikoliv pouze administrativní
rozměr (též Lynn, 2003). Nutnost přizpůsobení public managementu
konkrétním podmínkám někteří zdůrazňují i proto, že filozofie NPM vedla někdy
v praxi k tomu, že politiky reforem veřejné správy některých zemí (vlivem této reformní
módy) spíše kopírovaly obsah politik NPM, aniž by se zaměřovaly na řešení
domácích problémů (Barzelay, 2001). Tím mohly zbytečně vytvořit problémy nové.
Podle Kettla (2000) faktický průběh reforem public managementu přinesl jednu
důležitou lekci: strategie reformy managementu musí být v  souladu s  národním
systémem governance – a aby administrativní reforma byla úspěšná, musí být podporována
politickým systémem (nejlépe energickým a charismatickým leaderem).
Průběh reforem ukázal také další fundamentální problém: strategie reformy se sama
neřídí. Vyžadují energický management velmi zručnými public manažery (a to také
proto, že například privatizace může proběhnout pouze jednou).
Ani koncepce good governance a nástroje, které k posílení demokratizace veřejné
správy používá, však nejsou všelékem. Modelově můžeme její bariéry spojit s okolnostmi,
kdy v praxi nejsou naplňována kritéria kvalitní demokracie, tak jak byla
představena v předchozí kapitole. Kvalita good governance v praxi záleží na kvalitách
politické reprezentace, uskutečňování občanských práv, neziskového sektoru a dostupných
informací.
12 Schick (1996), který ve své zprávě vychází z rozhovorů s manažery federální správy a vlastních zkušeností,
upozorňuje na to, že bylo obtížné propustit tyto manažery především uprostřed období, ke kterému
se vztahovala jejich termínovaná smlouva. Propustit manažery je podle něho snazší v případě smluv na
dobu neurčitou, jejich využitím by se však systém navrátil k situaci stálých vedoucích oddělení, kterou se
reformy snažily odstranit.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 103
3.2.2.2 Networks
Přístup sítí / síťování (networks) ve veřejné správě se především od 90. let minulého
století v návaznosti na nezbytný požadavek vytvářet partnerství mezi veřejným
a soukromým ziskovým i neziskovým sektorem. Opět nejde o ideově úplně nový
a také o konsolidovaný přístup, protože škola networks je reprezentována řadou (někdy
i protichůdných) přístupů (Pollitt a Bouckaert, 2011). Rozvíjí se také díky vývoji
v oblasti nových technologií.
Škola networks klade do popředí požadavky na to, aby byla vláda více informovaná
a pracovala s informacemi od klíčových stakeholders, tj. obecně těch, kteří jsou
na činnosti veřejné správy zainteresováni a na které rozhodování veřejné správy především
dopadá (kromě politického vedení občanů, zákazníků, zájmových skupin
apod.). Síťování veřejné správy s ostatními aktéry, které ovlivňují kvalitu života, nebo
jsou příjemci veřejných služeb, má přinést interaktivnější vládntí a kooperativní tvorbu
a implementaci veřejných politik (Torfing, 2012).
Co se týká organizace veřejné správy, literatura networks upřednostňuje flexibilnější
formy - samoseorganizující sítě (self-organizing networks), spíše než hierarchii, nebo
tržní či kvazimechanismy, na kterých staví NPM. Pollitt a Bouckaert (2011, s. 20)
shrnují různorodost literatury networks následovně - Někteří autoři upozorňují na
to, že v realitě je řada sítí organizována jedním nebo dvěma dominujícími členy. Jiní
jsou toho názoru, že svou podstatou jsou sítě založené na dobrovolnosti. Jiní upozorňují,
že členství v určité síti je v praxi nezbytné, pokud chce organizace přežít. Řada
autorů upozorňuje, že sítě jsou především horizontální, což má kontrastovat byrokratickým
hierarchickým strukturám. Existují však případové studie, které upozorňují,
že některé sítě mají de facto jednoho klíčového hráče,od kterého se odvíjí činnost.
Obecně se však ve škole sítí ve veřejné správě vychází z toho, že problémy, kterými se
má veřejná správa zabývat, nemohou její organizace řešit samy pouze svými silami
a model samostatných organizací, které stanovují svou politiku v izolaci, je proto
zastaralý a nereflektuje aktuální přístupy k zabezpečování veřejných služeb. Stejně
tak je zastaralý pohled na vládu jako na vrchol společenské pyramidy (Koppenjan
a Klijn, 2004, in Pollitt a Bouckaert, 2011). Hovoří se o „governance networks“ jako
o mechanismu, prostřednictvím kterého jsou aktivitami aktérů z oblasti veřejného
i soukromého sektoru (za koordinace institucí/institucemi veřejné správy a v mezích
existujícího práva) plněny funkce veřejné správy a řízení společnosti. Vychází
se z toho, že jednotliví aktéři jsou na sobě vždy do určité míry závislí, a musí proto
spolu vyjednávat, a lepších výsledků mohou dosahovat sdílením informací, znalostí
a idejí, lepší koordinací vzájemných aktivit, nebo spoluprací na hledání společných
cest řešení problémů (Torfing, 2012). Realita sítí také může být viditelnější v územní
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY104
správě - na úrovni měst či regionů, spíše než na úrovni národní. Role státu / veřejné
správy tak může být „omezena“ na koordinaci sítí, které plní úkoly veřejné správy,
někdy se hovoří také o vládnutí bez vlády (ang. governance without government,
nebo též hollowing out of the state).
Otázky a úkoly:
• Jaké školy public managementu jsou v současnosti diskutovány? Jednotlivé
školy charakterizujte. Komentujte jejich společné a odlišující prvky. Využijte
zdroje v čítance, případně relevantní články, které jsou k dispozici na internetu.
• Jaké cíle zaznívaly v reformách veřejné správy, které jsou spojovány s koncepcí
NPM?
• Jaké funkce manažera veřejné správy očekávala novozélandská reforma (viz
SCHICK, A., 1996, v elektronické čítance v rámci pasáže The Chief Executive:
Superperson as Manager, s. 46 – 49)?
• Vysvětlete, jaké požadavky na strategické plánování a roční plány a zprávy výkonů
zakotvuje GPRA (viz Section 3 a Section tohoto amerického zákona, který
je k dispozici v elektronické čítance k přednášce).
• Jaké problémy jsou spojovány s praxí reforem, které proběhly v duchu NPM?
• Vysvětlete cíle školy Governance.
• Vysvětlete cíle přístupu Networks.
3.3 SPECIFIKA REFOREM VEŘEJNÉ SPRÁVY V POSTKOMUNISTICKÝCH
ZEMÍCH JAKO VÝCHODISKA
ŠKOLY NEO-WEBERIÁNSKÉHO STÁTU
3.3.1 Reformy v regionu střední a východní Evropy
Přes rozdílná východiska reforem v  postkomunistických zemích regionu střední
a východní Evropy (reformy v moderním smyslu mohly začít až po pádu totalitního
režimu v devadesátých letech a vyžadovaly transformaci totalitní správní kultury
na moderní a psychologie společnosti, jejíž vypořádávání se s pádem komunismu
patrně přetrvává dodnes) můžeme dnes tvrdit, že pojetí jejich reforem je často podobné
jako u západních zemí. Je nutné si ale také uvědomit, že reformní procesy
v jednotlivých skupinách (výspělé demokracie vs. tranzitivní země) nejsou zdaleka
homogenní. Přestože mohou existovat společné principy (v evropském regionu se
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 105
pracuje s principy European Administrative Space), hledání cest, jak jich dosáhnout,
se může mezi státy i výrazně lišit, a je otázkou, do jaké míry je i v rámci EU kvůli přetrvávajícím
specifikům veřejných správ států, které ji tvoří, následována dobrá praxe,
kterou se snaží šířit instituce EU i OECD.
Specifika reforem zemí post-komunistických států střední a východní Evropy spočívá
mimo jiné v  tom, že se musely (a  často dosud musejí) vypořádat s  jednou
charakteristikou jejich reforem, která je odlišuje například od reforem v zemích dřívější
EU-15: i vlivem touhy po evropské integraci probíhala realizace reforem velmi
rychle (Bouckaert hovoří o „drastických“ změnách), reformy byly někdy prováděny
uchvátaně, bez kvalitního zpracování zásadních strategií, což vedlo k dalším změnám
již přijatých reforem a to se projevovalo v následných novelizačních smrštích.
Základní odlišností reforem post-komunistických zemí a reforem, které probíhaly
ve vyspělých demokraciích, je to, že ve stejném čase (téměř okamžiku) mělo dojít
k vytvoření politické demokracie a implementaci principu efektivnosti a účinnosti
(Bouckaert a kol., 2008).
Nosným tématem první dékady reforem post-komunistických zemí byla demokratizace
- obnovení a rozvíjení praxe nástrojů demokracie po pádu totalitního režimu,
která s sebou přináší i označení „transformace“ pro první fáze reforem v post-komunistických
zemích. Například Hesse (1998) rozlišuje následující čtyři (modelové)
fáze reformního procesu v zemích střední a východní Evropy (SVE):
1. Transformaci – během této počáteční fáze se hroutí starý právní, politický a ekonomický
rámec a začínají se vytvářet nové struktury a instituty (např. o pluralitní
politický systém, pravidelné svobodné volby) a dochází k revizi obsahu veřejného
sektoru.
2. Proces konsolidace, během kterého vzrůstá politická stabilita, která dovoluje
systematičtěji přistoupit k  deetatizaci, privatizaci a  vytváření tržních struktur.
Přestože dosud nedochází k vymezení hranic mezi legislativou a exekutivou a politikou
a správou, začínají se objevovat první výsledky ekonomické transformace.
3. Modernizaci – Ta je nastartována díky větší stabilitě jako výraz potřeby vytvořit
odpovídající institucionálního uspořádání a zapojit dobrou praxi na všech úrovních
a ve všech odvětvích veřejného sektoru.
4. Adaptaci - jako (především) přizpůsobení se pojetí výkonného státu a tlakům na
reformu spojeným s přípravou na členství v Evropské unii.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY106
V současnosti je v některých oblastech vývoje možné po adaptaci znovu spatřovat
modernizaci, která ve vyspělejších demokraciích nadále pokračuje. Níže se dotkneme
nejdůležitějším směrům refore zemí SVE.
Decentralizace rozhodování v  oblasti public managementu a  především posílení
místní samosprávy jako specifického výrazu demokracie se staly klíčovými úkoly
reformy politického a administrativního systému v zemích střední a východní Evropy
po roce 1990. Jedním z  hlavních výsledků reformy bylo zrušení monopolu
centrální úrovně na rozhodování o otázkách přímo spojených s místním rozvojem.
Decentralizace však sama o  sobě negarantuje vyšší kvalitu veřejné správy, místní
samosprávy jsou stále v zemích střední a východní Evropy něčím novým a navzdory
významnému pokroku se občané stále musí ještě učit, jak má vypadat fungování
místních věcí veřejných (Prokop, 2003). Decentralizace úkolů nebyla také dostatečně
doprovázena decentralizací fiskální.
Důležitým cílem reformy byla také depolitizace a profesionalizace úředníků na
všech úrovních veřejné správy. V období komunismu státní služba nebyla „profesionální“,
protože nevyžadovala zvláštní vzdělání nebo schopnosti a  nepůsobila
v souladu s etickými standardy. Výběr a postup zaměstnanců byl prováděn v souladu
s loajalitou ke komunistickým myšlenkám a osobními vztahy s přímými nadřízenými.
Profesionální etika úředníků se rovnala oddanosti komunistické ideologii. Na určitém
stupni kariérního postupu se úředník často musel stát členem komunistické strany.
Osobní hodnocení, pokud vůbec existovalo, bylo jen symbolické a souviselo s ideologií.
Zaměstnanci státních institucí neměli sloužit zájmům občanů země, ale plnit
instrukce komunistické strany. Současně neexistovaly žádné pobídky pro zvýšení
efektivnosti úředníků nebo pro diskusi občanů a úředníků o možnostech zlepšení poskytování
veřejných služeb. Výsledkem komunistické tradice a psaných i nepsaných
pravidel a praxe bylo odcizení úředníků od občanů a občanů od státu. Od počátku
devadesátých let směřovalo úsilí ve všech zemích střední a východní Evropy ke zřízení
nových demokratických vládních struktur a ke vzniku přístupné, transparentní,
profesionální a efektivní státní služby. Reforma státní služby však zůstala ve stínu
politických a  ekonomických reforem. Rozvoj personální politiky nepatřil k  politickým
prioritám v žádné ze zemí tohoto regionu a ve většině zemí byla příslušná
legislativa, která měla praxi podporovat, až záležitostí prvních let nového tisíciletí
(Randma, 2003).
Nemec (2003) upozorňuje na to, že prioritou reforem veřejné správy komunistických
zemí se nestal finanční management a po dlouho dobu (a v určité míře i dosud)
zůstávaly základní znaky finančního managementu v  zemích CEE stále v  mnohém
podobné bývalému socialistickému přístupu (dominance inkrementálního
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 107
a krátkodobého rozpočtování, přetrvávání brutto-rozpočetnictví, subjektivní a netransparentní
alokace zdrojů, kontrola shody a výstupů, spíše než kontrola výsledků).
To podle něho způsobilo výrazné zpomalení celého procesu reformy veřejné správy
a také vedlo finanční manažery ve veřejných organizacích k uplatňování následující
„klasické rozpočtové strategie“:
1. Požaduj více zdrojů, než potřebuješ, tvůj požadavek bude určitě krácen.
2. Utrať všechny alokované zdroje do konce rozpočtového období, zejména v případech,
kdy není možný transfer ušetřených zdrojů do následujícího období (když
ušetříš, riskuješ snížení limitu v následujícím období).
3. Lobuj po celé rozpočtové období za přidělení dodatečných zdrojů.
Řadu z výše uvedených cílů reforem veřejné správy post-komunistických zemí předpokládalo
zapojení post-komunistických zemí do Evropské unie. Základní kritéria
připravenosti na členství v EU jsou obsažena v tzv. kodaňských kritériích, které byste
již měli znát. Případně si je nastudujte. Reformy vždy v regionu SVE nepřinesly to, co
se od nich očekávalo, a to mimo jiné také proto, že jednotlivé projekty EU nebyly navzájem
koordinovány, což se promítlo i do zbytečně velkých nákladů implementace změn.
Zpočátku také neměli zahraniční experti, kteří měli v zemích SVE při implementaci
projektů asistovat, dostatečné povědomí o jejich domácí situaci. Proto také nemusela
doporučovaná řešení odpovídat domácí situaci a domácím potřebám (Dunn, Staroňová
a Pushkarev, 2006). Kritizována je také obecnost a vágnost kodaňských kritérií a to,
že nebyla specifikována dalšími ukazateli (Bouckaert a kol., 2008).
ReformámveřejnésprávyzemíSVEbývávyčítánjejichlegalistickýcharakter-reforma
jepojímánajakopouházměnazákonůa nevěnujepozornostpolitickým,ekonomickým
a manažerským faktorům, které ovlivňují procesy zavádění zákonů do praxe (Dunn,
Staroňová a Pushkarev, 2006). Bývá také upozorňováno na to, že NPM není dosud
plně kompatibilní s prostředím veřejné správy zemí SVE, protože jim chybí solidnější
základ (zakořeněné demokratické instituce a také pevnější administrativní struktury se
stabilními profesionály), na kterém byly reformy NPM realizovány v západních zemích
(reformy se měly týkat způsobu managementu, který neexistoval. Proto zde byla mnohem
více použita metoda pokusu a omylu než v západních zemích). Nestabilita vlády
se promítla do nestability manažerských pozic a k tomu, že úředníci, kterých se měli
reformy týkat, uplatňovali taktiku „wait and see“ (počkej, k reformě stejně nedojde).
Mezi nedostatky zaznívá také nedostatečné konzultování změn se stakeholdry, kteří
nejsou na druhé straně navyklí participovat na rozhodování o veřejných záležitostech
na centrální, ale i místní úrovni (Bouckaert a kol., 2008).
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY108
Podle shrnutí Nemce (2008) byly sice správní reformy zemí střední a východní Evropy
především „home-grown“ – vyrostlé doma a přizpůsobené vždy domácím specifikům,
výzkum však naznačuje to, co bylo součástí shrnutí praxe reforem public managementu
západních zemí Pollittem a Bouckaertem (2004) – že patrně všechny reformy byly
realizovány rozhodnutím elit a přístupem top-down. Reformy měly zprvu velkou podporu
občanské veřejnosti, postupem doby však důvěra občanů v jejich vlády klesala.
Nemec upozorňuje na to, že po vstupu do EU evropský tlak k reformám polevil a reformy
veřejné správy nabyly „dobrovolnějšího“ a národně-motivovaného charakteru.
Některé ze zemí pokračovaly v úsilí realizovat komplexnější reformní plány (např. Litva
a Lotyšsko), jiné výrazně zpomalily a místo vyžadovaných komplexních reforem se zde
udály spíše malé změny (např. Slovensko a Česko). Jedním z důvodů těchto rozdílností
mohl a může být podle Nemce způsob financování ze strukturálních fondů v období
2007-2013, který je vázán na zdokonalení kapacit vlády a efektivnost veřejné správy,
což podle něho komplexní reformní opatření činí obtížně financovatelnými z externích
zdrojů. Nemec dále podotýká, že řada reforem veřejné správy zemí střední a východní
Evropy měla charakter přístupu „pokus – omyl“. Nadále je podle něho v řadě zemí
regionu role občana ve fázi formulaci politik velmi omezená. Řada zemí také dosud
vykazuje relativně velkou míru korupce.
Trendům správních reforem v zemích střední a východní Evropy se aktuálně věnuje
publikace Public Management Reforms in Central and Eastern Europe (2008). Bouckaert,
který zde trendy reforem popisuje i s ohledem na jeho poznatky týkající se
reforem západních zemí (viz výše představená komparativní studie Pollitt a Bouckaert,
2004), upozorňuje na to, že pro vývoj – „trajektorii! - reforem zemí střední
a východní Evropě byla podobně jako v případě západních zemí někdy (a někdy i vlivem
integrace a požadavků přípravu veřejných správ na europeizaci) charakteristická
spíše metoda akce-reakce, kde řešení problému přineslo problémy a proto cíle
dalších změn. Někdy byl proto „lék“ horší než sama nemoc. Proces (slovy citovaného
autora „řetězec“) problém-řešení v rámci reforem veřejného sektoru schématicky
ukazuje na následujícím obrázku č. 2 (srovnej Bouckaert, 2008, s. 18 – 22).
Bouckaert velmi kriticky a skepticky vysvětluje trajektorii znázorněnou uvedeným
schématem následovně:
1. Počáteční situace je vnímána jako problém. Od 80. let 19. století reagovaly státy
(západní Evropy) tak, že chtěly napravit, modernizovat, učinit tržním nebo
minimalizovat své veřejné sektory. To vedlo k přijetí řady přijatelných „řešení“
vnímaných problémů, které v praxi byly příliš extrémní, nebo neakceptovatelné
a způsobily určité dysfunkce. Dysfunkční tlak a specializace přinesla ztrátu kontroly.
Sady řešení, které byly přijaty, aby řešily problém, byly založeny na mecha-
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 109
nismech (a s nimi souvisejících nástrojích) hierarchie, trhů nebo sítí. Konkrétně
mechanismy založené na trhu (MTM; market-type mechanisms) a mechanismy
založené na sítích (NTM; network-type mechanisms) měly napomoci především
z toho důvodu, že se zdály být užitečné kvůli své větší kompatibilitě s organizační
autonomií.
2. Realizace řešení přinesla dysfunkční autonomii – např. problémy s garantováním
výkonnosti, odpovědnosti, průhlednosti, možnosti funkční kontroly a také
se zachováním dostatečné schopnosti vytvářet a realizovat politiky (policy capacity).
Autonomie se stala cílem jako takovým a ústřední vláda ztratila kontrolu
nad „centrifugal families of organisations“ – decentralizací vzniklými organizacemi
s odstředivými sklony. Smluvní mechanismy se zaměřovaly na měřitelné
výstupy, které se promítly i do bonusového systému. To vedlo k zaměření činnosti
agentur na výstupy spíše než na výsledky politiky. Nebylo jasné, jestli a jak
některé výstupy přispívají dosahování výsledků. Proces přinesl velké transakční
náklady v transakcích mezi jednotlivými komponentami politického cyklu
a také mezi agenturami a autonomie vedla k roztržení normálního procesu od
navržení, přes implementaci k hodnocení. Logický řetězec tvorby, implementace
a kontroly politiky se stal sekvencí nabídky a poptávky kdy jednotlivé součásti
systému realizace politiky soupeřily mezi sebou – byly určitými protihráči. Vůdčím
principem nebyla realita správní nebo společenské přidané hodnoty, ale její
odvození z lepších čísel jednotlivých indikátorů.
3. Problémy způsobené řešením problémů původních odstartovaly nová „řešení“,
která se zaměřovala na obnovení koordinace mezi ministerstvy a agenturami,
nebo mezi agenturami s využitím obnovení mechanismů hierarchického typu
(HTM, hierarchy-type-mechanisms), stejně jako mechanismů typově tržních
(MTM) nebo mechanismů sítí (NTM). Schopnost tvorby a  realizace politiky
mělo zvýšit např. hodnocení jdoucí napříč organizacemi v rámci určitých území
nebo audity. Vnitřní audit se stal separovanou součástí vnitřních kontrolních
systémů. Externí audit byl rozšířen a rozvíjel se tak, aby auditování pokrývalo
všechny aspekty výkonnosti, včetně kvality indikátorů a dat. Klíčovou otázkou
bylo, zda tato „řešení“ vygenerují nové problémy.
4. A nová řešení podle Bouckaerta nové problémy opět vygenerovala. Ryzí recentralizace
byla nefunkční, MTM přinesly někdy pouze změnu monopolu veřejného
k monopolu soukromému, NTM se v řadě případů staly pouze měkkými a symbolickými
mechanismy (příklady dobré praxe Bouckaert spojuje s holdingovými
strukturami, konsolidovanými rozpočty, regulovanými trhy telekomunikací, pošty
a energií atp.). Vnímaný problém s indikátory, cíli, nebo audity přinesl další
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY110
indikátory, další cíle a další (především interní) audity (Bouckaert podotýká: „One
couldsometimesconsidera mushroomingofindicatorsandobjectives,andanaudit
tsunami.“). Výkonnost jako princip organizování kontrolního systému nahradila
důvěru, vnitřní důvěru a standardem se stala nedůvěra existující ve veřejném
sektoru: nedůvěra mezi ústřední a místní vládou, mezi ministerstvy a agenturami,
mezi liniovými odděleními a horizontálními odděleními, mezi politiky a úředníky.
5. Řešení, která opět přinesla problémy, vyžadovala nová řešení. Klíčovým heslem
se stalo obnovení důvěry ve veřejném sektoru, nikoliv pouze občanů ve svou
vládu a úředníky. Výkonnost měla také reflektovat požadavky (good) governance.
To s sebou podle Bouckaerta přinese do budoucna opět problémy nové.
Obrázek 1 – Schéma řetězce problém-řešení v reformách veřejného sektoru Bouckaerta (2008)
Bouckaert je toho názoru, že podobný mechanismus řešení-problémů je charakteristický
pro řadu zemí OECD. Vede k  diskuzím o  dobré praxi a  učení se jejím
charakteristikám a potřebnosti preventivního kritického nazírání na nástroje, které
mají být na reformu implementovány. Bouckaertův řetězec vysvětluje vlastně přechod
od new public managementu ke good governance – od decentralizace a deregulace
a volnosti manažerů, k většímu dohledu na ně.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 111
3.3.2 Škola neo-weberiánského státu
Především kvůli specifikům praktických reforem veřejné správy v post-komunistických
zemích je dnes (resp. několik posledních let) diskutována relevantnost školy
neo-weberiánského státu (neo-weberian state, NWS).
Max Weber (1864 - 1920) chtěl na svém ideálním typu byrokracie ukázat, jaké možnosti
jsou potenciálně ukryty v racionálnějších formách správy právě v porovnání se
správními systémy, které převládaly v podmínkách tradičního panství. Zkoumal v širokém
historickém záběru typické způsoby, jimiž mohou být lidé hromadně organizováni
za účelem dosažení specifických cílů (Keller, 2001). Jeho model je modelem, ke kterému
- na základě historických zkušeností - veřejná správa tenduje (Drechsler, 2005a).
S moderní byrokracií Weber spojoval následující znaky, které přináší racionálnost řízení
masově průmyslového státu prostřednictvím byrokratických struktur (Weber, 1997):
• platí princip vymezených úředních kompetencí, upravených zákony a správními
nařízeními, pravidelné a plynulé plnění takto rozdělených povinností se plánovitě
pojišťuje tím, že se k tomu ustanovují osoby s předepsanou kvalifikací;
• platí princip úřední hierarchie a instančního postupu, tzn. pevně stanovený systém
nadřízenosti a podřízenosti; vyšší dohlíží na nižší. Systém, který ovládanému
též skýtá pevně vymezenou možnost odvolávat se od nižšího řádu k vyšší instanci.
V plně rozvinutém typu je úřední hierarchie uspořádána monokraticky. Podle
hierarchické struktury úřadů prochází úředník kariérou od míst nižších, méně
významných a méně honorovaných, k místům vyšším;
• moderní úřadování se zakládá na spisech (aktech), které se v prvopise nebo v konceptu
uchovávají (archivují), je oděleno od soukromého života; úřední funkce je povolání,
jmenovánídoúřadunadřízenouinstancíjepodmíněnopředepsanýmvzděláníma předepsanými
odbornými zkouškami, úředníkův úvazek má povahu pracovní disciplíny;
• moderní úředník nemá být volen - „ Úředník volený občanstvem není již postava
čistě byrokratická. Samozřejmě formální volba vždycky neznamená, že se za
ní neskrývá jmenování... ustavení úředníka volbou modifikuje tuhost hierarchické
podřízenosti. ... Úředník zvolený těmi, které ovládá, je značně samostatný vůči
úředníkovi instančně mu nadřízenému, protože jeho pozice se neodvozuje „shora“,
ale „zdola“, respektive nikoli od nadřízené úřední instance, ale od partajních
vládců..., kteří určují jeho další kariéru. Jeho kariéra nezávisí na jeho představených
ve správní službě, anebo na nich nezávisí nejvíc... Lidoví voliči, tedy neodborníci,
se mohou přesvědčit o míře odborné kvalifikace svého kandidáta do úřadu
až po zkušenostech, které pocítí sami na sobě... dodatečně.“
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY112
• k úřadování, zvláště je-li to úřadování specializované - a takové je pro moderní
dobu příznačné - se obvykle vyžaduje odborné vzdělání;
• v  rozvinutém úřadování se vyčerpává veškerá pracovní síla úředníka, i  když
je povinná pracovní doba v kancelářích vymezena;
• úředníci si při své činnosti vedou podle obecných, víceméně pevných, víceméně
kompletních naučitelných pravidel, osvojování těchto pravidel se ustavuje ve
zvláštní nauku (právní věda, případně spravověda, kancelářská nauka), které se
úředníci učí.
Tyto znaky mají přinést větší rychlost a rozsah veřejné správy a předpověditelnost
a nákladovou účinnost fungování státu (Drechsler, 2005b).
Neo-weberiánská škola zdůrazňuje odlišnosti veřejné a soukromé správy a v souladu
s původním přístupem Maxe Webera roli silného státu, dobrého práva a veřejné
správy. Do určité míry se vyhraňuje vůči NPM. Staví na požadavku, aby byla tradiční
byrokracie modernizována způsobem, který zvýší její profesionalitu, efektivnost
a přátelskost k občanovi. Posílení role moderního správního práva, které zakotvuje
základní rámec vztahů občan-stát, má spolu s profesionalizací tradiční byrokracie
a  zakotvením hodnot moderní správní kultury přinést větší právní jistotu (předpověditelnost
fungování veřejné moci a  společnosti) a  také pevnější základy pro
kvalitnějšíformulovánía implementováníveřejnýchpolitika následnouimplementací
dalších a hlubších reforem.
Škola neo-weberiánského státu totiž zdůrazňuje, že tato pevnější základna (stabilně
fungující veřejná správa a politické vedení) v počátcích reforem v post-komunistických
zemích chyběla (avšak podle některých dokonce dosud, což se promítá i do
vymezování východisek aktuálních reforem, a to např. i v ČR). To neumožňovalo
také účinněji využít nástrojů NPM, které byly implementovány v rámci reforem ve
vyspělých zemích, protože „NPM nepřináší silný stát, který dokáže řídit řadu vnitřních
a vnějších výzev, kterým čelí nově nezávislé státy, včetně sporů etnických skupin,
hyper-pluralistických systémů politických stran, slabých systémů regulace hospodářství
a zdravotnictví“ (Dunn a Miller, 2007, in Randma-Liiv, 2008). Dříve než budou
moci využít vlády zemí SVE výhodu flexibility správního systému, musí získat kompetence
a zkušenosti spravovat (Randma-Liiv, 2008).
Kvůli chybějícím zkušenostem a kompetencím literatura často nedoporučuje zemím SVE
deregulovat, přestože to pro ně a pro jejich občany může být lákavé s ohledem na velkou
míru regulace společnosti a veřejné správy během totalitního období. Vyšší volnost v řízení
lidských zdrojů a liberalizace podmínek zaměstnávání by v kontextu SVE mohla na-
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 113
příkladpřinéstještěvětšípolitizaci(míruvlivupolitikůnavýkonveřejnésprávya obsazování
pracovních pozic v ní), zvýšení korupce a propojení politiky a byznysu. Jenom silný
stát, nikoliv deregulované sítě, může také přijímat a prosazovat rámec pro fungování trhu,
který se projevuje i v účinnosti privatizování apod. (Randma-Liiv, 2008).
Drechsler (2005a) vyjmenovává následující „neo“ elementy neo-weberiánské školy
veřejné správy:
• posun od vnitřního zaměření na byrokratická pravidla k externímu zaměření na
plnění potřeb občanů. Hlavní cestou zde není využití tržních mechanismů, ale
především vytvoření profesní kultury kvality a služby;
• doplnění (nikoliv nahrazení) role zastupitelské demokracie řadou nástrojů pro
konzultování s občany a jejich přímé zastoupení v rozhodovacích procesech o veřejných
záležitostech;
• v případě řízení zdrojů je novým prvkem požadavek modernizovat relevantní
legislativu, která má přinést větší důraz managementu na výsledky spíše než na
pouhou korektnost spojenou s  následováním právem nastavených procedur;
to má podpořit také lepší ex post kontrola veřejné správy;
• profesionalizace úředníků takovým způsobem, aby úředník nebyl pouhý expert
na právo, které je relevantní pro jeho činnost, ale aby byl profesionálním manažerem,
který se orientuje na plnění potřeb občanů/zákazníků.
Hlavní odlišností mezi západními vyspělými demokraciemi a státy SVE bylo to, že
základní reformy probíhaly v době, kdy se transformoval jejich politický systém. Post-komunistické
státy tak chtěly mít moderní systémy řízení, aniž by dříve vytvořily
pevný základ pro následný vývoj demokracie - klasickou hierarchicky strukturovanou
veřejnou správu a s ní související systém odpovědnostních vztahů. I proto přinesly
reformy v regionu SVE mezi hlavními viditelnými efekty především institucionální
změny, tj. změny v organizačním nastavení veřejné správy, vytvoření samospráv, redefinování
úkolů jednotlivých součástí veřejné správy - státní správy a samosprávy
- a vztahů mezi nimi, včetně vztahů majetkových po nástupu nového režimu. Randma-Liiv
(2008) upozorňuje, že reformy veřejné správy v regionu SVE jsou spíše podobné
procesu vytváření veřejné správy, než reformování veřejné správy v klasickém smyslu,
protože od začátku 90. let 20. století bylo hlavním úkolem reforem zemí SVE vytvořit
veřejný sektor, spíše než redukovat veřejnou správu i prostřednictvím restrukturování
apod. Vytvoření stabilního základu veřejné správy má také přinést větší a lepší horizontální
a vertikální koordinaci politik, která ve státech regionu SVE dosud často chybí, což
přináší neefektivnost a neočekávané efekty reforem a implementace veřejných politik.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY114
Otázky a úkoly:
• Čím jsou specifické reformy veřejné správy v post-komunistických zemích?
Shrňte požadavky na jejich reformy, které vyvstaly s jejich úsilím vstoupit do
EU (využijte i zdroje z e-čítanky - konkrétně dokument SIGMA).
• Vysvětlete model Neo-weberiánského státu. Využijte i zdroje z e-čítanky ke
kapitole (zejména článek autorky Randma-Liiv).
• Na jaké problémy současné české veřejné správy upozorňují aktuální dokumenty
vlády a Ministerstva vnitra? (komentujte, uveďte zdroje, ze kterých
vycházíte)
• Nalezněte programový dokument současné správní reformy Vámi vybraného
post-komunistického evropského státu (zapamatujte si zdroj). Shrňte, s jakými
východisky a cíli reforem se v dané zemi pracuje, a pokud je to na základě
dostupných informací možné konstatovat, shrňte, jaké nástroje mají dané cíle
realizovat.
3.4. PROBLÉMY SPRÁVNÍCH REFOREM
Literatura z oblasti reforem veřejné správy a srovnávací správní vědy vyjmenovává
kritické prvky procesu reforem, a to ve svých komentářích chyb, kterých se reformátoři
dopouštějí a jež mohou mít kritické důsledky pro úspěšnost reformy. Vytýkané
nedostatky lze například podle Vidlákové (in Pomahač a Vidláková, 2002) zařadit do
následujících sedmi skupin:
1. Špatný start a průběh reformy - reformátoři musí být přesvědčeni o tom, že reformy
jsou proveditelné a praktické a že zlepší současnou situaci. Proto musejí
znát základní fakta o vlastních návrzích, znát jejich jasné přednosti i jistá úskalí.
Doporučuje se též dostatečná znalost historie, a to nejenom správních tradic
a jejich vývoje, ale též znalost předchozích reformních pokusů včetně významných
osobností, jež se v nich účastnily, a zpětná vazba úspěchů, případných selhání
těchto pokusů. Dobrý začátek je důležitý pro další úspěch reformy a je schopen
prosadit i kontroverzní program. Při realizaci je třeba důkladně rozumět rozdělení
kompetencí a odpovědnosti, existujícím flexibilitám, koordinaci a integrace
stejně jako problematice správného načasování a budování potřebných vztahů po
období nedůvěry. Častou obtíží je nedostatek finančních a jiných zdrojů. Kontinuita
reforem vytváří též únavu ze změny. Překonání této obtíže podle Vidlákové
vyžaduje angažované manažery, kteří jsou schopni udržet reformu v akci tak, že
organizace absorbuje změny i po delší dobu.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 115
2. Imitace, nikoli inovace - velmi často dochází k tomu, že se okopírují reformy,
které se osvědčily jinde, aniž se věnuje pozornost tomu, zda mohou být úspěšné
i v jiném prostředí a za jiných podmínek. Pozorovatelnou skutečností je zde
to, co bývá někdy nazýváno jako tzv. institucionání xerox, někdy též „imitovaná
evoluce“. Tento problém je používán k vyjádření skutečnosti, kdy se v rámci institucionálního
evolucionismu klade důraz na potřebu co nejrychlejšího a vcelku
bezproblémově chápaného „okopírování“ všeho toho, co je známo a co se osvědčilo
jinde (často bez hlubší analýzy aplikovatelnosti na vlastní, tzn. někdy velmi
rozdílné, podmínky). Imitace není podle Pomahače a Vidlákové sama o sobě
špatná a učení se z cizích vzorů (benchmarking) se doporučuje, ale vždy by měla
být doplněna o určitou kreativitu a originálnost vyhovující řešení situaci, která
je alespoň do jisté míry jedinečná a neopakovatelná. Navíc při mechanickém
přejímání zahraničních písemných zpráv o reformách veřejné správy může dojít
k fatálním chybám vzniklých špatným překladem nebo nepřesnou interpretací
institutů, jejichž postavení i funkce, jež plní v zemi původu, mohou být odlišné.
3. Nesprávná diagnóza - efektivní výsledky jsou podmíněny realistickým vyhodnocením
situace. K ní je zapotřebí dobrá znalost faktů... Je pravda, že administrativní
situace jsou velmi složité a že špatnou diagnózu nelze lehce odhalit. To potvrdí až
vlastní realizace reformy, ale to může ještě zhoršit situaci. Proto je třeba dbát na to,
aby nebyly stanoveny nesplnitelné cíle reformy, tj. takové, na které správní systém
nemá kapacity.
4. Nerozhodný přístup - někdy se reformátoři nejsou schopni dohodnout sami
mezi sebou o rozsahu reformního programu a množství změn v něm navrhovaných,
o jejich vzájemných preferencích i o detailizaci jednotlivých specifických
návrhů.
5. Chyby v plánování - příprava reformy předpokládá zpracování koncepce, která
obsahuje cíle, určitou analýzu a návrh procesů, jež mají vést k dosažení cíle. Koncepce
však musí obsahovat i podrobné časové rozplánování jednotlivých dílčích
sekvencí. Čím rozsáhlejší a inovativnější jsou navrhované reformy, tím podrobnější
evaluaci a plánování jednotlivých postupů vyžadují. Vidláková upozorňuje
na neopomenutí sekvence reformy – návaznosti reformních kroků, která je značně
obtížná, a proto je třeba ji dostatečně plánovat.
6. Nedostatek zpětné vazby a  monitorování - reformy musí být stále průběžně
monitorovány a  vyhodnocovány jak svými vlastními tvůrci tak i  těmi, kteří
jsou reformami nejvíce dotčeni, tj. pracovníky veřejné správy, stejně jako občany
a obecně veřejností.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY116
7. Neschopnost disponovat zdroji a interní podporou - správní reforma je investicí,
vyžadující značné zdroje, času, energie, kreativity a financí.
Realizované kroky reforem veřejné správy mohou mít potom charakter modernizace, tak
jak ji kritizuje například uznávaný český sociolog Keller následovně: „Slůvko „modernizace“
je natolik sugestivní a odzbrojující, že se samo o sobě stalo argumentem, o jehož
oprávněnosti se nepochybuje. Stačí, aby se o jakémkoliv návrhu prohlásilo, že jde o modernizační
reformu, a automaticky se předpokládá, že jde o změnu správnou, přínosnou
a žádoucí. Je-li něco prohlášeno za moderní, výrazně se tím omezuje možnost jakýchkoliv
pochybností, či dokonce kritiky“ (Keller 2007). Klages a Löfflerová (1997) dokazují,
že ve správních reformách mohou vzniknout nové organizační struktury, které se chovají
více byrokraticky než kritizované weberiánské byrokracie. Proto doporučují, aby si manažeři
provádějící modernizační změny byli vědomi provázanosti teoretických, organizačních,
ekonomických a psychologických aspektů a byli schopni je integrovat do výsledné
podoby změny, aby předešli vzniku neo-byrokratických struktur.
Problémy realizaci plánovaných reforem veřejné správy způsobuje i to, že reformní politiky
(a jejich plány) jsou často schizofrenní - obsahují navzájem protichůdné cíle.
Již Starościak upozornil v roce 1976 na to, že existuje za prvé, charakteristický rozpor
mezi mírou požadavků kladených na správu a mezi rozsahem prostředků, jimiž
je správa vybavena pro jejich uskutečňování. Další rozpor spočívá v tom, že racionalisticky
uznávaná snaha o pokrok (někdy jen o velmi mírný pokrok v mezích zákona) je
doprovázena touhou po zachování, stabilizování a neporušitelnosti dosaženého stavu
věcí veřejných. Za třetí jde o kolizi schopnosti rychlé reakce a demokratismu fungování
veřejné správy. Čtvrtý rozpor lze nejstručněji charakterizovat jako střet realismu
a romantismu. S romantickým zápalem bývají vytyčovány správní cíle a takovýto romantismus
je zajisté potřebnou složkou dobré správy. Vytyčování cílů, jejichž realizace
je nemožná, však diskvalifikuje každou koncepci činnosti. Deformacemi však může být
zasažen i realista, a to tam, kde je širší společenský zájem nahrazen zájmem osobním
či skupinovým. V neposlední řadě je pak třeba uvědomit si i rozpor mezi nezbytností
pokroku, jenž vede k přetváření existujících vztahů, a konzervativní úlohou práva
a správních rozhodnutí (blíže viz Pomahač, Vidláková, 2002, s. 157 – 158).
Otázky a úkoly:
• Jaké zaznívají problémy správních reforem? (využijte i přístup Bouckaerta
v předchozím bodu).
• Co tyto problémy mohou způsobovat? Komentujte. Můžete využít i kritiku
reforem, kterou naleznete v elektronicky přístupných informacích (k praxi
reforem v ČR, nebo v zahraničí).
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 117
Co najdete v elektronické čítance?
• The Government Performance and Results Act
• SCHICK, A. The Spirit of Reform: managing the New Zealand State Sector in
a Time of Change. Wellington: New Zealand State Services Commission, 1996
• SIGMA PAPERS: No. 23. Preparing public administrations for the European
administrative space. OECD 1998,
K některým těmto textům se vztahují úkoly ve studijním textu.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
public management specifika reforem post-komunistických zemí
new public management modelové fáze reforem z regionu SVE
reformy v duchu NPM a používané nástroje teorie neo-weberiánského státu
governance problémy správních reforem
(governance) networks
Použitá literatura
ARGYRIADES, D. Values for public service: lessons learned from recent trends and the Millennium Summit.
In International Review of Administrative Sciences, Vol. 69, No 4, December 2003, SAGE
Publications, s. 521 – 533.
BARZELAY, M. The New Public Management – Improving Research and Policy Dialogue. Oxford,
England, University of California Press, 2001.
BLAHOŽ, J., BALAŠ, V., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. Praha: ASPI 2003.
BOSTON, J. Basic NPM Ideas and their Development. In The Ashgate Research Companion to New
Public Management, Surrey: Ashgate, 2011, s. 17-32.
BOUCKAERT, G., NEMEC, J., NAKROŠIS, V., HAJNAL, G., TÖNNISSON, K. (Eds.). Public Management
Reforms in Central and Eastern Eurpe. Bratislava: NISPAcee Press 2008.
BOVAIRD, T., LÖFFLER, E. Evaluating the quality of public governance: indicators, models and methodologies.
International Review of Administrative Sciences - Evaluating the Quality of Governance. Vol. 69,
No. 3, 2003, s. 313 – 328.
DAHL, R. O demokracii. Praha: Portál 2001..
DRECHSLER, W. The Rise and Demise of the New Public Management. Post-autistic economics review,
2005a, no. 33.
DRECHSLER, W. The Re-Emergence of „Weberian“ Public Administration after the Fall of New Public
Management: The Central and Eastern European Perspective, Halduskultuur, 2005b, vol, 6, pp. 94-108.
DUNN, W. N., STAROŇOVÁ, K., PUSHKAREV, S. Implementation: the missing link in public administration
reform in CEE. Bratislava: NISPAcee 2006.
FLYNN, N. Explaining the New Public Management - The importance of context. In New Public Management
- Current trends and future prospects, London: Routledge, 2008, pp. 57-76.
FREDERICK, D. Why compulsory competitive tendering for local government services is not as good
asprivatisation. Economic Notes, No. 52, 1994.
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY118
GASTER, L., SQUIRES, A. Providing Quality in the Public Sector. Philadelphia - Maidenhead. Open
University Press, 2003.
GIAUQUE, D. New public management and organizational regulation the liberal bureaucracy. International
Review of Administrative Sciences - Evaluating the Quality of Governance. Vol. 69, No. 3, 2003, s. 567 – 592.
HENDRYCH, D. A KOL. Správní právo - obecná část. Praha: C.H. Beck 2003.
HESSE, J. J. Rebuilding the State: Administrative Reform in Central and Eastern Europe. In Preparing public
administrations for the European Administrative space (Sigma Papers: No. 23). OECD, 1998, pp. 168 – 179.
HOOD, CH. Public management for all seasons? Public Administration, 1991, Vol. 69, pp. 3-19.
HUGHES, O. E. Public Management and Administration - An Introduction. New York: Palgrave MacMillan 2003.
CHRISTENSEN, T., LÆGREID, P. (Eds.) Transceding New Public Management - The Transformation of
Public Sector Reforms. Surrey: Ashgate, 2011.
KETTL, D. F. The Global Public Management Revolution (A Report on the Transformation of Governance).
Washington: Brookings Institution Press, 2000.
KUDO, H. Between the ´governance´ model and the Policy Evaluation Act: New Public Management in
Japan. International Review of Administrative Sciences, vol. 69, no. 4, s. 483 – 504.
LUKÁŠOVÁ, R. Služby a jejich specifické charakteristiky. In Měření spokojenosti občanů s veřejnými službami
jako součást řízení kvality v organizacích veřejného sektoru. Brno: Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní
fakulta 2010, s. 6 – 11.
LYNN, L. E., Jr. Public Management. In Handbook of Public Administration. London: SAGE Publications Ltd, 2003.
MALÍKOVÁ, L., JACKO, T. (Eds.). New Public Management a Slovensko - Podoby a aplikácia princípov.
Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, 2013.
MARTIN, S. Best Value - New Public Management or new direction. In New Public Management - Current
trends and future prospects, London: Routledge, 2008, pp. 129-140.
NEMEC, J. Finanční management a rozpočtování: metody a techniky v tranzitivních zemích střední a východní
Evropy. In Management veřejné správy: Teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy
ze zemí střední a východní Evropy. Praha: Ekopress 2003, s. 245 - 295.
OECD. Governance IN transition: public management reforms in OECD countries. Paris: OECD, 1995.
POLLITT, CH., BOUCKAERT, G. Public management reform. Oxford: Oxford University Press, 2011.
POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002.
PROKOP, J. Strategický management ve veřejném sektoru: základní východiska. In Management veřejné
správy: Teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. Praha:
Ekopress 2003, s. 75 – 110..
PRŮCHA, P. Správní právo. Brno: Masarykova univerzita, 2003, ISBN 8021027630. In Management veřejné
správy: Teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy.
Praha: Ekopress 2003.
RANDMA, T. Personální management ve veřejné správě. In Management veřejné správy: Teorie a praxe:
zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. Praha: Ekopress 2003,
s. 153 – 186.
ROUBAN, L. A KOL. Citizens and the New Governance - Beyond New Public Management. Amsterdam:
IOS Press 1999.
SAMIER, E. Toward a Weberian Public Administration: The Infinite Web of History, Values, and
Authority in Administrative Mentalities, Halduskultuur, 2005, vol 6, pp. 60-94.
SCHICK, A. The Spirit of Reform: managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington:
New Zealand State Services Commission, 1996.
STILLMAN II, R. J. Public administration: concepts and cases. Boston: Houghton Mifflin 2005.
ŠPAČEK, D., NUNVÁŘOVÁ, S. Veřejné služby a jejich specifika. In Měření spokojenosti občanů s veřejnými
službami jako součást řízení kvality v organizacích veřejného sektoru. Brno: Masarykova univerzita,
3 SOUČASNÉ ŠKOLY VEŘEJNÉ SPRÁVY A PUBLIC MANAGEMENTU, SPRÁVNÍ REFORMY A JEJICH PROBLÉMY 119
Ekonomicko-správní fakulta 2010, s. 11 – 33.
ŠPAČEK, D., ŠPALEK, J. Communication and Electronic Public Administration: Some Issues in the
Context of the Czech System of Public Administration. In Lessons and Recommendations for Improvement:
Central and Eastern European Public Administration and Public Policy. Bratislava: NISPAcee, 2007.
s. 217-238.
ŠPAČEK, D. Hodnocení a kvalita ve veřejné správě. In Veřejná správa, Praha: C.H.Beck, 2013, s. 223-275.
TÕNNISSON, K. New Public Management Principles and Policy Implementation: The Case of Estonian
Local Governments In Democratic Governance in the Central and Eastern European Countries: Challenges
and Responses for the XXI Century. Bratislava: NISPAcee, 2006, s. 275 - 295.
TORFING, J. Governance networks. In The Oxford Handbook of Governance. Oxford: Oxford University
Press, 2012, s. 99 - 112.
WEBER, M. Autorita, etika a společnost (Pohled sociologie dějin). Praha: Mladá fronta 1997.
WRIGHT, G. NEMEC, J. (Eds.): Management veřejné správy: Teorie a praxe: zkušenosti z transformace
veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. Praha: Ekopress 2003.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY120
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY
V ČR PO LISTOPADU 1989 –
VÝCHODISKA, PRŮBĚH,
VÝSLEDKY, TRENDY
David Špaček, Milan Půček
CÍL STUDIJNÍHO TEXTU
Cílem tohoto studijního textu je shrnout polistopadovou reformu územní správy
v ČR a upozornit na přetrvávající problémy. Dříve se však kapitola věnuje
historickým východiskům české správní reformy, protože jde o její ideový základ.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
Správní reforma po listopadu 1989 reagovala na charakteristiky veřejné správy z období
komunismu a snažila se navázat na demokratizující vývoj v předkomunistickém
období. V této kapitole jsou proto nastíněny
• základní charakteristiky demokratické veřejné správy, jejichž další vývoj přetrhlo
období komunismu (a do určité míry ještě dříve období okupace a Protektorátu
Čechy a Morava)
• znaky veřejné správy v období komunismu
• cíle české správní reformy a její průběh.
4.1 HISTORICKÁ VÝCHODISKA ČESKÉHO SPRÁVNÍHO SYSTÉMU
Přestože je pro současný systém veřejné správy důležitý především vývoj po roce
1848, kdy jsou zakotveny základní prvky moderního státu (zejména konstitucionalismus
a širší definici základních práv člověka a občana, odstraňování feudalismu),
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 121
základní rámec a principy fungování veřejné správy, které přetrvávají do určité míry
do současnosti, staví především na těch, které byly zakotveny v celém období absolutismu.
Ty však reagovaly na předchozí vývoj a na charakteristiky veřejné správy,
která fungovala na feudálních principech.
4.1.1 Období do vzniku československého státu v roce 1918
V případě ústřední správy vznikly společné úřady zemí českého státu (české koruny)
až na několik výjimek v době habsburské vlády. Do té doby převážně nešlo o cíleně
a nově zřizované orgány pro správu společných věcí. Vývoj po roce 1848 potom zakotvil
základní charakteristiky demokratické správy státu, které se vyvíjely (nikoliv
přímočaře) například v období stavovství, kdy určité skupiny společnosti (standardně
se odlišuje šlechta, duchovenstvo a později měšťané) mají právo o svých věcech
rozhodovat samostatněji (oproti předchozímu období), což omezovalo moc panovníka,
který ale hrál ve veřejné správě ústřední roli až do pádu habsburské monarchie
(1918). Shrňme v  několika bodech patrně základní mezníky vývoje byrokratické
ústřední správy (které samozřejmě staví na předchozím vývoji, jemuž se detailněji
nemůžeme věnovat):
• Již po nástupu Habsburků na český trůn v r. 1526 se začaly projevovat tendence
k centralizování panovnické moci, které přinesly i novověké pojetí byrokratického
úřadu. Ferdinand I. Habsburský se snažil uplatňovat nové pojetí vládnutí,
podle kterého zahraniční politika, finanční správa a  vojenské záležitosti jsou
výhradní záležitostí panovníka, odvozenou z jeho majestátu, a představují tak
základní oblasti toho, co bychom dnes nazvali věcnou působností státní správy.
• Stavební prvky a principy fungování byrokratické správy (na územní i ústřední
úrovni) se více rozvíjejí v období vlády Marie Terezie a v následujících letech. Základními
tendencemi vývoje správy v tomto období je centralizace a odstranění
stavovského vlivu ve veřejné správě, který byl nahrazen její byrokratizací, a to
především postátněním správy ústřední, zemské i krajské a zásahy státu (centra)
do správy městské. V tomto období vzniká rozsáhlá a komplikovaná byrokracie,
pro jejíž stupňovitou výstavbu je charakteristické odvozování moci shora:
všechny úřady jsou královské (později císařské královské – „CK“) a  úředníci
podléhají vyšším úředníkům. Postupně se zavádějí znaky, které jsme si spojili
s definičními charakteristikami státní správy. Byrokracie se v období absolutismu
konstituovala jako samostatná privilegovaná vrstva společnosti, která je již závislá
na panovníkovi, nikoliv na stavech. U stále většího počtu úředníků se pro jejich
kvalifikaci vyžadovalo právnické vzdělání. Například od r. 1775 byla zavedena
povinná praxe každého uchazeče o úřad ve správní službě u krajských úřadů.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY122
Během absolutismu se postupně uplatňovala filozofie rozšiřování okruhu státního
zájmu. Stavěla na zásadě, že povinností státu je pečovat o obecné blaho. To
vedlo k vytváření nových správních odvětví. Vyhranila se také oblast tzv. politické
správy - všechno, co nebylo výslovně přikázáno ostatním správním odvětvím,
tj. zejména justici a finančním nebo vojenským úřadům, mělo patřit do působnosti
tzv. politických úřadů. Jejich obecným cílem bylo zabezpečit státní celek jako
takový. Politické úřady měly již kolem r. 1764 vliv na budování silnic, na školy,
duchovní záležitosti, obecní poměry, výkon policie, vyšetřování sporů mezi rolníky
a jejich vrchností, podporu zemědělství, poštovnictví, cechy, veřejné zábavy,
obchod, vystěhovalectví a přistěhovalectví, čelední záležitosti, stavební policii,
zdravotnictví atd. Během tereziánských reforem se začala také konstituovat školská
správa. Rostl také význam instančního postupu, kdy vyšší úřady kontrolují
úřady stojící instančně níže a mohou v mezích práva zasahovat do jejich činnosti,
personálního složení apod.
• Ústavní a tím i správní vývoj habsburského soustátí se po roce 1848 stabilizoval až po
Bachovském neoabsolutismu, na který navazovalo vydání říjnového diplomu (1860)
a návrat k ústavnosti, a zejména pak období po tzv. rakousko-uherském vyrovnání
(1867). Panovník v právním řádu zaujímal i v tomto období výjimečné postavení.
Císař vystupoval v trojjediné roli společné hlavy monarchie, hlavy dvou jejích částí
i hlavy jednotlivých zemí. Moc výkonná byla vykonávána císařem prostřednictvím
ministrů a jim podřízených úředníků a zřízenců. Z moci a ve jménu císaře byla
vykonávána i moc soudcovská. Původně „dvorské“ úřady byly již v březnu 1848 přeměněny
na ministerskou radu. Po r. 1867 se ministerská rada skládala z ministerstev
řízených monokraticky ministry, kteří odpovídali za aktivity svého ministerstva.
Čelní místo mezi nimi zastával státní kancléř, který stál v čele ministerstva zahraničí
a císařského domu. Úředníci ministerstev byli považováni za pouhé pomocníky ministra
a jejich míněním nebyl ministr vázán. Ministerská rada rozhodovala sborově,
pro přijetí jednotlivých opatření se vyžadovala dohoda s ostatními ministry. K tomu
Malý (2003, s. 202) podotýká: „Ačkoliv ministerstva byla jen pomocníky císaře, přece
jen se ministři po vydání prosincové ústavy liší od ministrů absolutistického státu.
Byli sice odpovědni především císaři, on je jmenoval a propouštěl, bez důvěry císaře
nemohl ministr zůstat v úřadě. Avšak ministři byli zároveň odpovědni i parlamentu
za zákonnost císařových vládních aktů a za zákonnost svých správních opatření. Císař
tedy nemohl vládnout bez ministrů. Každý akt císaře potřeboval ke své platnosti
příslušného ministra. Přesto však vláda neměla parlamentární povahu a její činnost
byla určována především příkazy a stanovisky císaře.“
Počet ministerstev se v  období 1848 – 1918 častokrát měnil. Obecně byli
vedle odborných ministrů členy ministerské rady také tzv. ministři krajani, kteří
měli zastupovat v ministerské radě zájmy svých národů. Platil zde úřední žeb-
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 123
říček, který stanovoval kategorie úředníků a jejich úřední hodnosti, od kterých
se odvíjely i platy a jiné požitky. Nejvyšší instancí politické správy bylo hned
od svého vzniku v březnu 1848 ministerstvo vnitra. Do jeho pravomoci patřilo
vedení politicko-administrativních záležitostí a dozor nad všemi úřady a orgány
náležejícími k politické správě.
V územní správě se po celou dobu vývoje české veřejné správy mísí prvky centralizace
(snaha panovníka prosazovat v území svou moc prostřednictvím svých úředníků)
a decentralizace (vytváření správních center, která nejsou v tak závislém postavení
na panovníkovi a jeho úřednících, a to např. díky privilegovanému postavení, vzdálenosti
centra, nefunkčnosti ústřední panovnické moci apod.). To se projevovalo
v jednotlivých úrovních územní správy - na úrovni měst, krajů a zemí (a zemských
měst, včetně Prahy a Brna), které všechny mají svou specifickou historii. Základní
charakteristiky vývoje územní správy do roku 1918 můžeme shrnout následovně:
• Po celou dobu vývoje správy (až do roku 1948) hrálo důležitou roli zemské uspořádání
českého státu, tzn. rozdělení státu na Čechy, Moravu, Slezsko apod. Až do
osvícenského absolutismu měly důležitou roli instituce, které přinesly stavovství
a v rámci kterých se pak stavové snažili případně i omezovat panovnickou moc
(například zemský soud, zemský sněm). Některé z nich existovaly fakticky až do
roku 1918. Postupně byli zemští (podobně jako krajští a městští úředníci) placeni
státem (panovníkem), byli jmenováni na omezenou dobu (zpočátku např. na
dobu 5 let) a úřadování přešlo z jejich soukromých budov do budov úředních.
• K územnímu vyhraňování krajů došlo v oblasti soudnictví a daňové správy přibližně
ve 14. a 15. století, kdy se kraje pozvolna měnily ve správní jednotky. Počet
krajů není stabilní, většinou v případě Čech existovalo 12 až 16 krajských jednotek,
podle kterých se organizovaly různé úřady.
• Specifickývývojmátakésprávaměst.K zformováníměstjakolidskýchsídlišťvyššího
typudošlonaúzemíčeskéhostátuzejménave13.století.V průběhuhistorieseměsta
snažilazískatmožnostpodíletsenarozhodovánío záležitostechzemě(jejichfunkce
politická).V počátečnífáziexistovalaústnínebopísemnásmlouvao výstavbě(zaklá-
dacílistina),kterávyjadřovalapodmínkyzaloženía práva,kterámělobudoucíměsto
užívat.Jakorozhodujícíčinitelvystupovalnejčastějipanovníka smlouvanabylapovahy
tzv. privilegia. Postupem doby zakládala svoje města i šlechta a církev a vznikla další
skupinaměst-tzv.městapoddanská.Podlevrchnostisepoddanskáměstadáledělilana
církevní (biskupská, klášterní) a  šlechtická. Jejich založení vyžadovalo souhlas
panovníka, bylo dáno vrchnosti, nikoliv přímo městu. Jejich obyvatelstvo nebylo
osobně svobodné, ale patřilo nadále mezi poddané své vrchnosti.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY124
Organizace městské správy byla v případě královských i poddanských měst závislá
na rozsahu městských privilegií, která tvořila základ městského práva. Městská
privilegia dával za úplatu královských městům král. Správa středověkého královského
města, která byla často kopírována ve městech poddanských, zahrnovala
prvekkrálovský(panovníkmělveměstechsvéhoúředníka,kterýmbylv počátcích
městské správy rychtář) a prvek samosprávný (šlo o městské rady a jejich členy konšele).
Až ke konci 14. stol. se jako další samosprávný orgán měst vytvářela tzv.
městská obec. Ta byla širším shromážděním měšťanů včetně řemeslníků (proto se
označovala též jako „valná“ / „veliká“ obec). Svolávání a jednání městské obce bylo
těžkopádné, takže nebylo snadné dospět k obecně přijatelnému rozhodnutí. Proto
se brzyustanovovalizástupciměstskéobce-„obecní“/„obecnístarší“. Rolesamosprávy
/ královského elementu rostla a klesala v návaznosti na aktuální postavení
stavů, síle panovnické (ústřední) moci a královských úřadů. V době absolutismu
se začal uplatňovat požadavek na právnické vzdělání alespoň části radních.
Výraznější změny v městské správě přinesly až reformy, které proběhly za Josefa
II. Jeho reforma, která je nazývaná jako regulace magistrátů, proběhla zejména
v letech 1783 – 1785. Vycházela z toho, že dosud zachovávané kategorie měst
se všemi podskupinami (královská, věnná, poddanská atd.) neodpovídaly již
skutečnému významu a síle jednotlivých měst. Dosavadní kategorie měst byly
proto nahrazeny soustavou magistrátů se zkoušenými radními a profesionálními
a státem placenými úředníky. Regulací magistrátů byla města podle své velikosti
a bohatství rozdělena do tří kategorií. Nejmenší města se v důležitějších otázkách
a ve všech věcech soudních a právních musela pro rozhodnutí obracet na magistrát
nejbližšího města nebo na justiciáře blízkého panství.
• Až do revoluce 1848 měla významnou úlohu v systému správy také tzv. vrchnostenská
(též patrimoniální) správa. Šlo o správu feudální vrchnosti (šlechty,
církve, později i měst), která byla vykonávaná vůči poddaným. Pro poddané
pak byly vrchností vydávány selské řády, které tvořily základ právního života
poddaných - pravidla chování poddaných navzájem i vůči vrchnosti, které
se v některých případech rozvinuly do podoby úpravy nevolnictví. K výrazným
změnám ve vrchnostenské správě došlo za Josefa II. Patrně znáte patent
o zrušení nevolnictví (1784), který omezil pravomoc vrchnostenských úřadů
při povolování stěhování, sňatků, odchodů na řemeslo atd., nedotkl se ale nijak
podstaty feudálních vztahů, a tím ani forem vrchnostenské správy. Přinesl
tužší státní dozor na vrchnost a její úředníky. Ke zrušení poddanství jako důležité
součástí feudálních vztahů ve společnosti a patrimonií v jejich původní
a na poddanství založené podobě došlo až v r. 1848. Patrimonia (vrchnostenská
správa) však pokračovala ve své úřední činnosti ještě po přechodnou dobu do
července 1850, kdy vstoupil v platnost nový obecní řád (viz výše).
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 125
• Zrušením poddanství v r. 1848 ztratil své opodstatnění starý správní systém, kdy
veřejnou správu vykonávaly v první instanci patrimoniální úřady nebo magistráty.
Vedle již postátněné druhé instance (krajských úřadů, od doby Marie Terezie)
došlo v tomto období k postátnění instance první. V západní části monarchie
se začala formovat dvojkolejná struktura územní správy, dobudovaná v 60. letech
19. století. Tvořily ji byrokratické státní orgány (jako instituce tzv. politické
správy) a samosprávné veřejnoprávní korporace. Revoluční rok s sebou přinesl
kromě postátnění ještě další důležitou změnu - zavedení samosprávy v moderním
pojetí. Hlavní zásady samosprávy se objevily již v návrhu kroměřížské ústavy
(1848/1849), kde se za nezadatelná práva obce (ve smyslu místního společenství
lidí) prohlašovala svobodná volba zástupců, přijímání členů do obecního svazku,
správa vlastního jmění a výkon místní policie, dále veřejnost výsledků obecního
hospodářství a zpravidla veřejnost jednání. Tyto hlavní zásady pro uspořádání
samosprávy přešly i do březnové ústavy (1849). Hledíková a Janák (s. 347) upozorňují
na následující: „Zavedení ústavnosti v r. 1848 znamenalo úplnou přestavbu
politické správy a v souvislosti se zrušením poddanství bylo třeba rozhodnout, na
které úřady přenést správu vykonávanou do té doby patrimonii. Nejjednodušším
řešením bylo, aby veškerá politická správa v zemi byla svěřena státním politickým
úřadům. Vrchnostenská správa však byla velmi rozsáhlá, a bylo by proto třeba
zříditvelkémnožstvístátníchúřadůprvnístolice,s čímžbybylyspojenyznačnéfinanční
náklady. Jako východisko se objevila myšlenka, aby některé úkoly politické
správy byly svěřeny samému občanstvu, které by bylo za tímto účelem organizováno
vertikálně i horizontálně jako veřejné korporace“. Obcím, okresům a krajům
byla svěřena část veřejné správy, kterou vykonávaly vlastními volenými orgány.
Tvůrcem nové soustavy politické správy a nového pojetí samosprávy byl ministr
vnitra Stadion. Hovoří se o Stadionově obecním zřízení. Stadionovo prozatímní
obecní zřízení z března 1849 přineslo první zákonnou úpravu samosprávných
obcí. Byla v něm uvedena zásada, že „základem svobodného státu je svobodná
obec“. Zákon mluvil o obcích místních, okresních a krajských. Prozatímní obecní
zřízení bylo jednotným zákonem, který měl platit pro všechny obce, okresy
a kraje v celém státě. Platnosti však nabyly předpisy jen o místních obcích. Obce
se tak staly nejnižšími články a instancemi územní samosprávy. Pouze pro zemská
hlavní města měla být vydána obligatorně a pro krajská a jiná významná města,
pokud by o to požádaly, zvláštní městská obecní zřízení, tzv. statuty. Stadionovo
obecní zřízení rozeznávalo dvojí působnost obce. Obec měla obstarávat především
své vlastní záležitosti (šlo o tzv. přirozenou působnost obce). V této působnosti
nemohla být obec omezována, mimo případy předvídané v zákoně. Vedle
této přirozené působnosti stála tzv. působnost přenesená. Ta zahrnovala záležitosti,
které obci přikazoval delegační cestou stát.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY126
• Vývoj k modernímu pojetí obce jako veřejnoprávní korporace s dvojí působností
přetrhl ně několik let nastupující Bachovský absolutistický režim. Po pádu
neoabsolutismu a  po vydání Říjnového diplomu byly zásahy uskutečněné do
samosprávy postupně částečně odstraňovány (v r. 1861 byly vypsány volby do
obecních orgánů, opět zavedena veřejnost jednání apod.). V  březnu 1862 byl
vydán důležitý právní předpis - rámcový říšský obecní zákoník. Na jeho základě
byly vydány obecní zákony v jednotlivých zemích, ty v novelizacích platily v případě
českého státu pro nejnižší úroveň samosprávy až do období po druhé světové
válce. Obecní zřízení jednotlivých zemí se opět vztahovala na všechny obce příslušné
země s výjimkou statutárních měst. Působnost obcí se i nyní dělila do
dvou základních skupin - na „samostatnou“ a „přenesenou“. Do samostatné působnosti
obcí patřila především správa obecního jmění a záležitostí vztahujících
se k obecnímu svazku. Obecní řád v § 28 do samostatné působnosti konkrétně
řadil: 1. správu obecního jmění, 2. péči o bezpečnost osob a majetku, 3. starost
o obecní silnice a mosty, 4. policii dopravní, pořádek na trhu, 5. zdravotní péči,
6. dohled nad čeledí a dělníky a dodržování čeledního řádu, 7. policii mravnostní,
8. péči o chudé a dobročinné ústavy, 9. stavební dohled, 10. správu škol obecních
a středních vydržovaných obcí, 11. řešení sporů mezi příslušníky obce (arbitrážní
formou), 12. dobrovolné licitace (vydražování) movitých věcí. V přenesené
působnosti byly obce povinny vykonávat ty záležitosti, které na ně byly přeneseny
zákonem - přenesená působnost byla charakterizována „jako povinnost obce
přičiňovat se spolu k účelům správy veřejné“ (§ 29). Součástí přenesené působnosti
obcí byla i trestní pravomoc (starosta se dvěma obecními radními tvořili
obecní trestní senát).
• Změnu v organizaci politické správy přinesla po pádu neoabsolutismu až legislativa
z května 1868. Byl vybudován systém, který prakticky beze změn převzala
i Československá republika. Politická správa byla vymezena tak, že do ní náležely
v zemích všechny záležitosti, které patří v nejvyšší linii do působnosti ministerstev
vnitra, kultu a vyučování, zemské obrany a veřejné bezpečnosti a orby. Legislativa
zakotvila také hierarchii politické správy v podobě vertikály – země – okresy
(v čele opět s hejtmany) – místo. Kraje obnoveny nebyly a na území českého státu
byly jako správní jednotka obnoveny až po druhé světové válce.
4.1.2 Veřejná správa v období 1918 - 1948
Toto období zahrnuje složitou etapu budování nového Československého státu, její
přetržení, které se odvíjelo od tzv. Mnichovské dohody a trvalo do osvobození území
po druhé světové válce, a znovubudování státu a jeho veřejné správy do nástupu
komunismu.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 127
Systém veřejné správy tzv. první Československé republiky (tzn. v období od vzniku
pohabsburské ČSR do Mnichova 1938) vycházel z tzv. recepčního zákona. Tímto
zákonem, který byl později v částečně pozměněné verzi publikovaný pod číslem 11
jako zákon o zřízení samostatného státu československého z 28. 10. 1918, byl převzat
celý právní řád a správní systém Rakouska pro české země a správní systém Uher pro
Slovensko a Podkapratskou Rus.
Důležitým státoprávním ústředním orgánem byl Národní výbor (NV), který
vznikl v době, kdy republika ještě formálně neexistovala. Byl vytvořen v listopadu
1916 a měl hájit politické potřeby českého národa mimo půdu říšské rady. Politické
strany v něm byly zastoupeny podle výsledků voleb do říšské rady v r. 1911. Ustavující
schůze NV československého se konala v červenci 1918. NV byl zákonodárným
a výkonným orgánem, recepční zákon ho označuje za orgán svrchované jednomyslné
vůle „československého národa“.
Nejvyšší správní úřady zřídil (pražský) NV zákonem č. 2/1918 Sb. z 2. listopadu.
Tento zákon vytvořil 12 „úřadů pro správu“. K nim během krátké doby přibyla další
ministerstva, celkově bylo vytvořeno 17 ministerstev.
Národní výbor působil do 14. listopadu 1918, kdy na jeho místo nastoupilo Revoluční
národní shromáždění, které nevzešlo z  řádných voleb (nýbrž legitimací od
výkonných výborů svých stran) a  které zvolilo první vládu ČSR v  čele s  Kramářem.
Den před svým rozchodem vydal však NV ještě krátkou prozatímní ústavu
(z. č. 37/1918). Jedním z hlavních úkolů bylo vypracovat ústavu novou.
Definitivní československá ústava byla schválena 29. února 1920 (byla vyhlášena
pod číslem 121/1920 Sb.). Zakotvila unitární povahu první československé republiky.
Zakotvila dvoukomorové zákonodárné Národní shromáždění, roli prezidenta republiky,
vlády, a soudní kontroly s rolí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.
Pojem politické správy měl za první republiky podobný obsah jako v předchozím
období a podobně představovalo nejvyšší instanci ministerstvo vnitra. Všeobecně
do kompetence tohoto ministerstva náležely všechny záležitosti, které nepatřily do
působnosti jiných ministerstev. Do jeho resortu bylo později převedeno i četnictvo.
Recepce systému správy vedla k vytvoření ministerstva pro sjednocení zákonodárství
a organizace správy (tzv. „ministerstvo unifikací“). Bylo zřízeno v červenci 1919
a mělo za úkol sjednotit zákony a správu na území celé tehdejší ČSR.
Snahy po sjednocení správy vyústily ve vydání tzv. župního zákona (č. 126/1920),
který situaci nevyřešil (platil pouze na Slovensku) a  tzv. organizačního zákona
(č. 125/1927), který měl začít fungovat od roku 192 a v podobě, kterou zakotvil, fun-
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY128
govala veřejná správa po zbytek existence první republiky bez zásadnějších změn.
Organizační zákon přisoudil rozhodující postavení ve státní správě ministerstvu
vnitra, kterému měly být služebně podřízeny všechny „úřady politické“. Politickými
úřady se všeobecnou působností se podle organizačního zákona staly ve druhé
instanci zemské úřady a v první instanci okresní úřady. Krajské uspořádání využito
nebylo. Zemské úřady byly v čele se zemskými prezidenty zřízeny ve 4 zemích
(„zemských správních obvodech“): v  Praze pro zemi Českou, v  Brně pro zemi
Moravskoslezskou, která vznikla spojením Moravy a Slezska; v Bratislavě pro Slovenskou
krajinu a v Užhorodě pro zemi Podkarpatoruskou. Každá země se měla stát
samostatnou právnickou osobou s vlastními orgány. Zemský úřad vykonával dozor
nad okresními úřady. O souladu aktů zemských volených orgánů se zákonem rozhodoval
ministr vnitra. V okresech vznikly okresní úřady. V jejich čele stáli okresní
hejtmani, kteří byli jmenováni ministrem vnitra a podřízeni jak jemu, tak i zemskému
prezidentovi. Funkci okresních úřadů obstarávala Praha, Brno a Olomouc.
Recepčním zákonem v  roce 1918 byly vedle politických úřadů převzaty i  orgány
územní samosprávy. Došlo k některým novelizacím obecního zřízení. Novela obecního
zřízení z roku 1919 rozeznávala tyto řádné orgány obcí: obecní zastupitelstvo,
obecní radu (dřívější obecní představenstvo, počet radních se odvíjel podobně jako
dnes od 1/3 počtu členů zastupitelstva), obecní zastupitelstvo volilo ze svého středu
kromě radních také starostu a jeho náměstka. Volba starosty nemusela být původně
státem potvrzena. Až pozdější zákon (v r. 1933) legislativa stanovila, že volbu starosty
musí nadále schvalovat státní úřady (ministerstvo vnitra, nebo zemský úřad).
Právem obce bylo zřizovat si poradní a přípravné sbory ve formě komisí. Komise byly
fakultativní, obligatorně měla být v každé obci zřizována finanční komise.
Velmi důležité změny přinesla změna volebních řádů. Nový volební řád byl přijat
zákonem č. 75/1919 Sb., který již přiznával - oproti předchozí úpravy založené na
cenzu - všeobecné, rovné, tajné a přímé hlasovací právo při volbách do obcí všem
(mužům i ženám), kteří měli v obci alespoň 3 měsíce trvalé bydliště, nebyli určitým
způsobem diskvalifikováni a dosáhli 21 let věku. Pasivní volební právo se přiznávalo
od 26 let věku a kandidát musel v obci bydlet alespoň rok. Byla stanovena povinnost
každého voliče zúčastnit se volby. Od této povinnosti byly některé osoby osvobozené
(např. lékaři, osoby starší 70 let, osoby, které se nemohly dostavit do volební místnosti
pro nemoc, nebo tělesnou vadu, pro neodkladné povinnosti svého úřadu nebo
povolání, legitimovaným důvodem neúčasti bylo také přerušení veřejné dopravy).
Zaměstnavatelé měli povinnost upravit v den voleb službu tak, aby se zaměstnanci
mohli voleb účastnit. Každý volič byl také povinen přijmout volbu za člena obecního
zastupitelstva, obecní rady nebo komisi. Výjimky byly vymezeny v § 8. Zákon v §
29 také zakazoval v den před volbou a v den volby v obci „prodávati, čepovati neb
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 129
podávati nápoje, obsahující alkohol“. První volby do obecních zastupitelstev proběhly
v červnu 1919. Volební období bylo čtyřleté, v r. 1933 bylo ale prodlouženo
na 6 let.
Legislativa zmocňovala vládu, aby do konce roku 1919 slučovala, nebo rozlučovala
obce, měnila hranice obcí a okresů. Zákon sám k tomu dodával „V této době není
potřebí k těmto opatřením dobrých zdání, vyjádření neb souhlasu súčastněných obcí
neb jakýchkoliv sborů správních, úřadů nebo sborů zákonodárných.“ Vláda musela
jen zamýšlené úkony po dobu 8 dní uveřejnit v dotčených obcích. Slučování zakotvil
např. zákon (č. 213/1919 Sb.) o sloučení sousedních obcí s Brnem. Na jeho základě
bylo přes 20 katastrálních obcí sloučeno se zemským hlavním městem a přestalo být
obcemi, tvořilo potom jedinou obec, pro kterou platil obecní řád zemského hlavního
města Brna. Zákon upozorňoval na to, že „ke sloučení dalších obcí s hlavním městem
Brnem přímo sousedících bude příště potřebí toliko usnesení jejich zastupitelstev...
a usnesení zastupitelstva hlavního města Brna“ (§ 11). Podobně došlo ke sloučení
okolních obcí a osad s Olomoucí.
Období prvního budování českého státu končí tzv. druhou republikou. Jde o časový
úsek od uzavření Mnichovské dohody na konci září 1938 do okupace v polovině března
1939. Krátce po Mnichovu, 6. října 1938, byl vydán Manifest slovenského národa, který
požadoval právo slovenského národa na sebeurčení a zajištění práva na rozhodování
o svém budoucím národním životě, včetně stanovení jeho státního zřízení (tzv. žilinská
dohoda). Tyto události vedly k vydání ústavních zákonů o autonomii Slovenské krajiny
i o autonomii Podkarpatské Rusi. Slovenská krajina byla prohlášena za autonomní část
republiky, která se nově oficiálně označovala jako Česko-Slovenská. Přijetím ústavních
zákonů o autonomii obou států přestalo být Československo fakticky podle některých
správních historiků unitárním státem. Postupný vývoj přinesl rozhodující roli protektorátních
správních úřadů (odvíjející se od Hitlerova výnosu z března 1939) a dělení
obyvatel Protektorátu na plnoprávné německé občany, české obyvatelstvo s protektorátní
příslušností a obyvatelstvo, na něž se vztahovaly rasové předpisy.
Pro další vývoj státu bylo v období okupace důležité pojetí, že mnichovská dohoda
a vše, co po ní následovalo (tzn. druhá republika a Protektorát), jsou právně neplatné.
Postupně byl vytvořen systém orgánů známý jako prozatímní státní zřízení, tvořené
prezidentem, vládou a Státní radou. Vycházelo se z toho, že Beneš je stále ve funkci
prezidenta, že právně prezidentem nikdy nepřestal být, že jeho abdikace po Mnichovu
je právně neplatná, a že prezident jako jediný vystupuje v úplnosti jako nositel
ústavněprávní kontinuity a jmenuje proto vládu a zřizuje Státní radu. Z ústavněprávního
hlediska byl nejdůležitějším dokumentem, na kterém byla právně vybudována
koncepce kontinuity první republiky, ústavní dekret prezidenta republiky č. 2/1940
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY130
Úř. věst. z října 1940. Dekret řešil nemožnost svolat Národní shromáždění. Zakotvil,
že prezident republiky bude úkony, které mu ukládá § 64 bod 1 a 3 ústavní listiny
(Ústavy z r. 1920), pokud k nim je zapotřebí souhlasu Národního shromáždění, vykonávat
se souhlasem vlády. Stanovil také, že zákonodárná činnost bude po dobu
prozatímního státního zřízení vykonávána v nezbytných případech prezidentem republiky
na návrh vlády ve formě dekretu, který spolupodepíše předseda vlády, resp.
členové vlády pověření jejich výkonem.
Součástí příprav na uspořádání poměrů po osvobození byl především ústavní dekret
o dočasné správě osvobozeného území ze srpna 1944. Ten zřizoval Úřad pro správu
osvobozeného území. V srpnu 1944 byl schválen důležitý ústavní dekret o obnovení
právního pořádku, který řešil problematiku právní kontinuity. Tento dekret stanovil,
že předpisy vydané do 28. září 1938 pocházejí ze svobodné vůle našeho lidu a jsou
součástí československého právního řádu, předpisy z doby, kdy byl lid zbaven svobody
(tzv. doba nesvobody, tj. od 30. září 1938 do konce války), nejsou součástí československého
právního řádu. Výsledkem otázce po kontinuitě poválečného uspořádání
byl ústavní dekret o  národních výborech a  prozatímním národním shromáždění.
Na osvobozeném území měly být podle něj ustaveny místní, okresní a zemské národní
výbory jako prozatímní orgány veřejné správy ve všech jejich oborech. Tento
dekret řešil i situaci v obcích a okresech „s převážnou většinou státně nespolehlivého
obyvatelstva“.
První vláda na území osvobozené ČSR byla ustavena dne 4. dubna 1945 a její sídlo
bylo v Košicích (proto též „košická vláda“). Tento den byl v Košicích vyhlášen první
poválečný vládní program (tzv. košický vládní program). Bylo zde zakotveno, že náš
stát bude lidovou demokracií, která zabezpečí základní politické, hospodářské a sociální
změny. Návrh programu byl vypracován a předložen moskevským vedením
KSČ. Podle programu se vztah Čechů a Slováků zakládal na zásadě rovnoprávnosti,
avšak jeho státoprávní řešení se předpokládalo až po úplném osvobození republiky.
V hospodářské oblasti byl zakotven požadavek konfiskace majetku fašistů, zrádců
a kolaborantů, provedení pozemkové reformy a zásada postavit peněžní a úvěrový
systém, klíčové průmyslové podniky, pojišťovnictví, přírodní a energetické zdroje
pod všeobecné státní vedení. Košická vláda byla kolektivním orgánem a měla 16 ministerstev.
Od 10. května se sídlem vlády ČSR stala Praha.
V návaznosti na dekret z roku 1944 o podobě poválečné správy byly po vyhlášení
Košického vládního programu vydány další právní předpisy – např. ústavní
dekret o volbě Prozatímního národního shromáždění a vládní nařízení o prvních
volbách do okresních a zemských národních výborů. Volby do celé zastupitelské
soustavy byly volbami delegačního charakteru. Místní NV zvolily ve všech obcích
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 131
na veřejných schůzích volitele, kteří se potom sešli na okresních shromážděních.
Na nich byly jednak zvoleny okresní národní výbory a také delegáti na zemské
sjezdy. Na těchto sjezdech byly zvoleny zemské národní výbory a poslanci Prozatímního
národního shromáždění. Prozatímní národní shromáždění tak bylo
vytvořeno na základě nepřímých voleb. Bylo jednokomorovým zákonodárným
sborem, jeho funkční období bylo vázáno na dobu, do které se sejde Ústavodárné
národní shromáždění, jehož volby mělo Prozatímní národní shromáždění připravit.
Mělo zejména potvrdit prezidenta republiky ve funkci až do nové volby. Zároveň
mělo provést ratihabici – dodatečně (ne)schválit prezidentské dekrety přijaté během
zahraničního odboje. Mělo také vykonávat přiměřené pravomoci Národního
shromáždění podle Ústavy 1920.
První volby v poválečném Československu proběhly dne 26. května 1946. Na jejích
základě bylo vytvořeno Ústavodárné národní shromáždění jako jednokomorový sbor
se 300 poslanci. Volby přinesly vítězství KSČ. V Čechách získala KSČ více než 40 %
hlasů, na Moravě 34 % hlasů. Na Slovensku byla nejsilnější stranou Demokratická
strana s 62 %, komunistická strana dostala 30 % hlasů. Volby předznamenaly další
vývoj vrcholící převratem v únoru 1948. Ovlivnily i vývoj vzájemných česko-slovenských
vztahů. Pro ně byl přijat asymetrický model výkonu státní moci - Slovenská
národní rada (SNR) byla jediným kompetentním orgánem na Slovensku, měla zde
vykonávat „plnou zákonodárnou, vládní i výkonnou moc“. Obdobný orgán pro Čechy
neexistoval.
V českých zemích a na Slovensku začaly během osvobozování vznikat národní výbory.
Jejich právní úprava vycházela z dekretu prezidenta z roku 1944 a vytvářela třístupňovou
strukturu národních výborů (NV místní, okresní a zemské). NV byly považovány
za „zastupitelské orgány a orgány veřejné správy ve všech jejich oborech“.
Po válce tak k návratu k předválečné správní organizaci nedošlo. Měly funkci státní
správy i samosprávy. Staly se prakticky jedinými místními orgány správy. Postupně
došlo k zavedení podřízenosti výborů nižších stupňů výborům vyšších stupňů. Výrazněji
se tyto tendence prosadily po únoru 1948. Předtím však prezidentu Benešovi
předložil Gottwald návrh nové vlády. Ta byla jmenována prezidentem 2. července
1946. 8. července vystoupil Gottwald před Ústavodárným NS s programovým prohlášením
své vlády (šlo o tzv. „Budovatelský program třetí vlády Národní fronty Čechů
a Slováků“). Zároveň se začala připravovat nová ústava.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY132
4.1.3 Veřejná správa v období komunismu: období 1948 – 1989
Politický kurz nastoupený koncem února 1948 potvrdila i nová ústava Československé
republiky, nazývaná též Ústava 9. května. V základních článcích ústavy, konkrétně
v článku 4, odst. I se uvádí: „Svrchovaný lid vykonává státní moc zastupitelskými
sbory, které jsou lidem voleny, lidem kontrolovány a lidu odpovědny“.
Ústava zakotvovala jako nejvyšší orgán zákonodárné moci jednokomorové Národní
shromáždění (volené na 6 let). Prezident měl být volen Národním shromážděním
na dobu 7 let. Vláda, která byla vymezena jako nejvyšší orgán „moci vládní a výkonné“,
byla jmenována a  odvolávána prezidentem republiky a  byla odpovědná
Národnímushromáždění.Nositelema vykonavatelemstátnímocinaSlovenskua představitelem
svébytnosti slovenského národa měly být podle ústavy slovenské národní
orgány - nejvyšším orgánem zákonodárné moci byla Slovenská národní rada, byl
ustaven také Sbor pověřenců jako „národní orgán vládní a výkonné moci na Slovensku“,
odpovědný SNR a jmenovaný (a odvolatelný) vládou republiky.
Na konci dubna 1948 se uskutečnily v souladu s novou volební legislativou volby do
Národního shromáždění. Byly to první volby, v nichž existovala pouze jedna jediná
„kandidátka“ Národní fronty. Volební zákon (č. 75/1948 Sb.) stanovil rovněž povinnost
volit. Moc KSČ byla upevněna dále v červnu 1948 volbou Gottwalda prezidentem
republiky. Ten následně jmenoval i novou vládu, v níž měla výraznou převahu komunistická
strana. Dalšími členy vlády byli představitelé politických stran „obrozené“
Národní frontě.
Z hlediska organizace a výkonu veřejné správy je podstatná kapitola 6 ústavy, která
se věnuje národním výborům. Ústava je charakterizuje jako „nositele a vykonavatele
státní moci v obcích, okresech a krajích a strážce práv a svobod lidu“, jako vykonavatele
státní moci (bez rozlišení státní správy a samosprávy). V § 125 byla vymezena
relativně obecně a široce (včetně bezpečnostních funkcí) působnost národních výborů
a také centralizace v podobě jednotného plánu – „Národní výbory mají jako orgány
jednotné lidové správy zejména tyto úkoly: chrání a posilují lidově demokratické zřízení;
spolupůsobí při plnění úkolů obrany státu; pečují o národní bezpečnost; podporují
udržování a zvelebování národního majetku; účastní se vypracovávání a provádění jednotného
hospodářského plánu; v rámci jednotného hospodářského plánu plánují a řídí
hospodářské, sociální a kulturní budování na svém území, zajišťují předpoklady plynulé
zemědělské a průmyslové výroby a starají se o zásobování i o výživu obyvatelstva;
pečují o národní zdraví; nalézají právo v oboru své působnosti, zejména vykonávají
v mezích stanovených zákonem pravomoc trestní.“ Ústava nepočítala se zeměmi. Rozlišila
základní územní úrovně a místo zemí zavedla kraje. Krajský stupeň národních
výborů (KNV) byl zaveden až později zákonem č. 280/1948 Sb.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 133
Postupně legislativa zaváděla vůdčí roli komunistické strany (a řízení správy vládou),
centralizaci a odstraňování dělby moci. Úředníci se stali státními zaměstnanci přidělenými
jednotlivým úřadům, pro jejich výběr byla spíše než profesionalita důležitá
loajalita k danému režimu. To bylo posvěceno i ústavně - ústavou Československé
socialistické republiky (z července 1960) i její pozdější novelou, která zakotvovala
federaci Českého a Slovenského státu (konkrétně šlo o zákon č. 143/1968).
Pro územní organizaci veřejné správy v období 1960-1989, ale i v období následujícím,
bylo nové územní členění státu upravené zákonem č. 36/1960. Zákon snížil
počet krajů (byly vytvořeny 8 tzv. velkých krajů) i počet okresů (v Čechách ze 180 na
76). V nově ustavených krajích docházelo v některých případech k vyhrocení vztahů
mezi novými krajskými centry a městy, která touto změnou územního členění postavení
krajských center ztratila (např. vztah HK a Pardubic).
Mnohem explicitněji než dnes (např. zákony o obcích a krajích) legislativa z období
komunismu zdůrazňovala roli komunikace s veřejností. Začleňovalo například do
systému práce národních výborů veřejné hovory. Občané měli mít možnost na tyto
hovory přicházet s náměty, připomínkami a stížnostmi na činnost NV. Místní NV ve
větších obcích měly podle § 5 také vytvářet v závodech a dílčích obvodech (ve čtvrtích,
ulicích, blocích, domech) síť důvěrníků lidové správy, kteří měli tlumočit místnímu
NV přání, návrhy i stížnosti lidu a také přenášet usnesení místního NV mezi
občany.
Problémem, který se v praxi vyskytl již v druhé polovině 60. let, byla otázka zajišťování
správní agendy místními NV působícími v malých obcích - s méně než
2 500 obyvateli. Místní NV v těchto obcích nezřizovaly odbory, jejich funkci zde
plnily komise. Jejich způsobilost k zajišťování běžné správní agendy nebyla podle
Čecháka odpovídající. Těchto „malých“ městských a místních národních výborů bylo
v ČR více než 75 %, což znamenalo, že v rozhodující části základního článku systému
národních výborů nebyl výkon správních agend (a to i těch základních) zajištěn
na profesní úrovni kvalifikovanými pracovníky. Proto se začalo uvažovat o vytvoření
„větších“ obcí, protože zvýšit počet kvalifikovaných pracovníků ve všech obcích
by bylo neekonomické.13
Na konci 60. let se touto problematikou zabývaly vlády
13 V r. 1972 bylo v obou republikách více než 10 000 obcí (ne úplně ve všech byly zřízeny NV). V ČR působilo
420 městských NV, 13 obvodních NV (10 v Praze a 3 v Brně). Současně působilo v ČR 6 823 místních
NV, z toho 1 239 bylo v obcích, v nichž počet obyvatel nepřesahoval 300, 3 355 výborů působilo v obcích do
600 obyvatel, 1 770 místních NV působilo v obcích, v nichž počet obyvatel nepřesahoval 1500. Jen 413 místních
NV působilo v obcích do 3000 obyvatel. V českých zemích v  přepočtu na jeden okresní NV připadalo
v průměru 90 místních NV, na Slovensku v průměru 72 místních NV (kromě městských NV) (nutno upozornit,
že jde o průměrné údaje, v ČR v některých okresech přesahoval počet místních NV „řízených“ jedním
ONV až 120, naproti tomu v některých okresech, zejména pohraničních a horských s nízkou hustotou sídel,
počet místních NV, spadajících do sféry působnosti jednoho ONV, nedosahoval ani počtu 50). Tato situace
byla podle Čecháka (93 a násl.) jen velmi těžko trvale udržitelná stávajícím způsobem direktivního řízení.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY134
republik, které projednaly a na základě návrhů zpracovaných krajskými NV schválily
návrh tzv. středisek perspektivního osídlení. V ČR bylo navrženo 170 obcí jako středisek
obvodního a oblastního významu a 1029 obcí jako středisek místního významu.
Na Slovensku bylo „vytipováno“ 77 obcí na úrovni středisek obvodního a oblastního
významu a 606 jako středisek místního významu. Střediska místního významu měla
být ustavena v určených místních NV s jedním odborem a tajemníkem. Středisková
sídelní soustava byla zavedena do praxe usnesením vlády ČSR č. 283 z roku 1971.
Místní NV ustavené v střediskových obcích zřizovaly minimálně jeden až dva odbory
personálně obsazené „uvolněnými“ pracovníky - předpokládalo se, že budou
mít odpovídající profesní kvalifikaci.
Realizace záměru střediskových obcí v průběhu 70. let a v první polovině 80. let
redukovala počet místních NV, které byly v kompetenci jednoho okresního NV přibližně
na jednu pětinu.14
V řadě případů byly používány administrativně direktivní
metody. Reálně převládaly dva hlavní postupy: a) buď docházelo k vytvoření nového
územního správního celku sloučením více stávajících obcí v jeden celek, nebo ‚
b) pro více obcí (aniž by byly sloučeny) byl ustaven jeden společný místní NV.
Reálné efekty projektu střediskových obcí shrnuje Čechák (s. 94 - 95) následovně:
„Obce vytipované jako „střediska místního významu“ se staly nejen sídly místních NV,
nýbrž střediskovými obcemi do všech důsledků. Byly v nich soustředěny zpravidla služby
(nově budované samoobsluhy, centra podniků místního hospodářství, atd.), zdravotnická
střediska, kulturní domy atd. Vytvoření střediskových obcí se dotklo i úpravy sítě
škol. Došlo k postupnému rušení „malotřídních“ škol působících v „nestřediskových“
obcích a „přesuny“ jejich žáků do školy ve střediskové obci. Vytváření střediskových
obcí poznamenalo v určité míře i změny v „místní“ a „okresní“ infrastruktuře (zejména
dopravní). Jedním z problematických důsledků těchto změn bylo postupné „vysídlování“
menších obcí, zejména v pohraničních a podhorských oblastech“15
. Reforma měla
vliv na deformaci přirozeného vývoje systému osídlení. Její realizací došlo ke snížení
počtu obcí z cca 10 000 v roce 1960 na téměř 4 000 v roce 1989. To, že profesionality
nebylo dosaženo v předpokládané míře, ukazují požadavky pozdějšího zákona (ČNR
č. 49/1982 Sb.), který novelizoval úpravu působnosti místních NV ve střediskových
obcích. Stanovil také, že v obci, kterou na návrh okresního NV určí krajský NV jako
střediskovou obec, působí „místní NV s rozšířenou působností“. Příloha citovaného
zákona přenesla na místní národní výbory ve střediskových obcích řadu působností,
které do té doby příslušely okresním NV.
14 Výrazné snížení počtu NV na základním stupni struktury správních orgánů vytvořilo podle Čecháka
předpoklady k úvahám o možném perspektivním zredukování dosavadní „třístupňové“ soustavy NV
na „dvojstupňovou“. Trojstupňový systém NV však zůstal zachován po celou dobu jejich existence.
15 Čechák, V. Opus citatum, s. 94 – 95.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 135
Otázky a úkoly:
• Charakterizujte vývoj veřejné správy v období do nástupu komunismu. Neopomeňte
roli městské správy a její specifický vývoj. Co v této souvislosti přineslo
tzv. Stadionovo zřízení?
• Charakterizujte vývoj veřejné správy v období komunismu. Jak byla řešena
problematika velkého počtu malých obcí. Co bylo cílem projektu střediskových
obcí a jakých efektů bylo podle jeho komentátorů dosaženo?
4.2 HLAVNÍ CÍLE SPRÁVNÍ REFORMY PO LISTOPADU 1989
Reforma veřejné správy v ČR po listopadu 1989 má řadu podobných charakteristik
jako reformy veřejné správy jiných postkomunistických zemí. Zpočátku byla hlavní
snahou reformy veřejné správy v České republice podobně jako v jiných zemích regionu
střední a východní Evropy renesance demokracie a jejích hodnot v právním
řádu i řízení a životě společnosti. S tím souvisela i snaha opětovně zavést a posílit
samosprávu, což se promítlo i do decentralizace a dekoncentrace a budováním příslušné
formy fiskálního federalismu (systému veřejných rozpočtů a jejich závislosti na
státu). Mezi proklamovanými cíli reformy zaznívala v ČR také snaha realizovat myšlenky
principu subsidiarity, kdy odpovědnost za věci veřejné mají nést především ty
orgány, které jsou občanu nejblíže, avšak pouze v případě, že je nedovede lépe (efektivněji)
zajistit orgán jiné úrovně.
Podle analýzy Národního vzdělávacího fondu (NVF, 1998) proces demokratické
a protržní transformace společnosti, nastoupený v listopadu 1989, nezbytně vyžadoval
zásadní transformaci veřejné správy, zahrnující též překonání dědictví totalitního
režimu. Totalitní režim etatizoval veřejnou správu a podřídil ji mocenskému monopolu
KSČ. Státní správa byla základním nástrojem uplatňování politické a ekonomické
moci, jakož i vměšování do všech oblastí společenského života a omezování lidských
práv. Tzv. ”demokratický centralismus” se vyznačoval direktivně administrativním
způsobem řízení národního hospodářství i jednotlivých oborů a úseků státní správy.
Zajišťoval vysoký stupeň centralizace a nepřipouštěl autonomní samosprávnou sféru.
Územní i zájmová samospráva a s územní samosprávou spjaté komunální a regionální
vlastnictví byly likvidovány. Účast občanů na správě se nemohla realizovat ve svobodných
demokratických volbách a byla omezena na podružné otázky komunální politiky
a místních aktivit, zejména na kritiku veřejných služeb a na místní svépomoc.
Reforma veřejné správy v ČR se podle programových dokumentů měla také inspirovat
zkušenostmi zemí, které pokročily k reformě již dříve. Měla se rovněž snažit
o posílení prestiže veřejné správy v očích veřejnosti, mimo jiné i bojem s korupcí
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY136
a vytvořením veřejné správy, která by nabyla moderního charakteru služby občanům.
Řadu z těchto proklamací nalezneme v českých programových dokumentech reformy
veřejné správy doposud, mění se jen váhy, jakými se tyto cíle promítají do priorit
v programových dokumentech hovořících o změnách.
V českém prostředí je dobré hovořit samostatně o reformě územní a reformě ústřední
veřejné správy, a to především s ohledem na různou polistopadovou „historii“,
viditelný rozsah reformních aktivit a výsledky reformy v obou těchto oblastech.
4.2.1 Transformace a konsolidace územní veřejné správy
Transformaci a konsolidaci v českém kontextu reformy veřejné správy řadit především
do období od listopadu 1989 do počátku nového tisíciletí (přestože i nedávno
došlo k určitým transformačním procesům v nastavení státní správy sociální politiky
apod.). Toto období je charakteristické především položením základů všeobecné
územní veřejné správy. Legislativní rámec, který byl v tomto období nastaven, platí
v převážné míře dodnes.
4.2.1.1 Polistopadové změny v místní správě a nová role obcí jako
základního článku veřejné správy
Základní územní správní jednotkou a současně subjektem všeobecné veřejné správy
se podle nové polistopadové české legislativy stala obec. Byla změněna ústava
z roku 1960, kde byla hlava sedmá o národních výborech nahrazena místní samosprávou.
Následně bylo v  ČR postavení obcí upraveno zákonem ČNR 367/1990
Sb., který v novelizacích platil až do doby, než ho nahradil současný zákon o obcích
(z. č. 128/2000). Tento zákon také zrušil zákon o národních výborech a tím i celou
tehdejší soustavu národních výborů. Práva a závazky místních národních výborů
a městských národních výborů měla podle zákona přejít na obce, v nichž měly ke dni
účinnosti tohoto zákona tyto národní výbory sídlo.
Polistopadový zákon o  obcích znamenal podle správních historiků zásadní změnu
v  organizaci územní veřejné správy. Od státní správy (přenesené působnosti)
odlišil samosprávu a nahradil tak centralistickou „jednotnou státní moc“, kterou
vykonávaly v období komunismu národní výbory. Obec byla novým zákonem chápána
jako právnická osoba, která vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese
odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Zákon rozlišoval, jak jste si již při shrnutí
funkcí jednotlivých orgánů všimli, dvojí působnost obce – samostatnou působnost
(„obec spravuje své záležitosti samostatně“) a  působnost přenesenou („v  rozsahu
stanoveném zvláštními zákony“ a v rozsahu, ve kterém ji do dne účinnosti zákona
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 137
vykonávaly určité kategorie místních a městských národních výborů). Zakotvil tak
tzv. spojený/smíšený model municipální veřejné správy, kdy stejné orgány obcí
(jde především o obecní/městský úřad) mohly kromě samosprávy vykonávat i státní
správu, který přetrvává dodnes. Zákonem o obcích byl vytvořen jednostupňový systém
samosprávy - základním a jediným stupněm územní samosprávy byla obecní
zastupitelstva. Vyšším voleným zastupitelským orgánem, prakticky nejvyšším v rámci
republiky byla Česká národní rada (ČNR).
Nový zákon o obcích zakotvil různé druhy obcí (rozlišoval obce, města, statutární
města a hlavní město Prahu), stanovil rovněž vzájemný vztah obcí a jejich orgánů
k orgánům státní správy. „Městem je obec, v které od počátku účinnosti tohoto zákona
působil městský NV, i obec, kterou určí předsednictvo ČNR na návrh vlády ČR nebo
návrh obce po vyjádření vlády.“ Zákon nehovořil o žádných kritériích, která musí být
splněna, aby se obec stala městem. Statutární města byla stanovena výčtem.16
Již na základě polistopadového zákona o obcích vznikla specifická skupina více jak
380 obcí, které vykonávaly státní správu i pro občany obcí okolních a která existuje
doposud – tzv. obce s pověřeným obecním úřadem (někdy též „dvojky“ / „dvojkové
obce“), které dosud vykonávají některé agendy státní správy i pro menší obce
(jejich občany).
Pro činnost obcí byl důležitý zákon č. 368/1990 SB. o volbách do zastupitelstev obcí,
přijatý ve stejný den jako nové obecní zřízení. Tento zákon specifikoval právo volit,
nehovořil o povinnosti volit jako volební řády předchozího období. Nezavedl také
přímou volbu starostů (primátorů) jako např. slovenská legislativa a starostové byli
napříště volení obecními zastupitelstvy.
Polistopadový zákon o obcích se vztahoval také na hl. m. Prahu. Stanovil členění
hlavního města na městské části, kterým byla ke dni účinnosti zákona území přímo
spravovaná obvodními národními výbory a územní obvody místních národních
výborů. Postavení Prahy dále obecně upravoval zákon č. 418/1990 Sb.
Zákon o obcích také umožnil kromě slučování obcí i rozdělení obce na dvě nebo více
obcí. Zákon však původně nestanovil žádná kritéria spojená s minimální velikostí
obce vzniklé po rozdělení. O rozdělení obce mělo rozhodovat ministerstvo vnitra na
návrh obce. Návrh obec měla podat na základě výsledků místního referenda. Ministerstvo
vnitra mohlo tento návrh zamítnout výslovně podle zákona jen tehdy, pokud
by nově vzniklé obce nemohly plnit úkoly podle tohoto zákona. To vedlo po roce 1990,
16 Podle odst. 1 § 3: Města České Budějovice, Plzeň, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Hradec
Králové, Pardubice, Brno, Zlín, Olomouc, Ostrava, Opava a Havířov jsou městy se zvláštním statutem.
Statutárním městem se mohlo stát i každé další město, které určí na návrh vlády nebo na návrh takovéhoto
města po vyjádření vlády předsednictvo České národní rady.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY138
na rozdíl od vývoje v západoevropských zemích, k dezintegračním procesům, které
byly motivovány také administrativním způsobem slučování obcí v období komunismu
(viz v předchozí přednášce o projektu střediskových obcí). V roce 1989 bylo
v ČR 4 120 registrovaných obcí. V roce 1990 se osamostatnilo 1 684 obcí, v průběhu
let 1990 – 2000 se osamostatnilo celkem 2 199 obcí, z toho bylo 35,6 % ve velikostní
skupině 200 – 499 obyvatel, 32,5 % ve velikostní skupině 100 – 199 obyvatel, a 16,8 %
ve velikostní skupině 50 – 99 obyvatel (Vajdová, 2006). K dezintegračním procesům
na obecní úrovni ovšem existovaly i jiné stimuly, zejména zvýraznění identity příslušného
sídla a ekonomická očekávání spojená s možností samosprávného rozhodování
o obecních záležitostech.17
4.2.1.2 OKRESNÍ ÚŘADY A JEJICH ÚLOHA
Druhým důležitým územním stupněm polistopadového systému veřejné správy staly
okresy, na jejichž území vykonávaly státní správu okresní úřady (OkÚ). Ty byly zřízeny
zákonem ČNR č. 425 ve městech, které byly sídly okresních NV. Vycházelo se
přitom z územního čelněnění z roku 1960. Po určitou dobu měly OkÚ vykonávat funkci
zakladatele některých státních podniků, kterou dosud vykonávaly okresní a krajské
národní výbory, a měly také řídit rozpočtové a příspěvkové organizace a zařízení řízené
ke dni účinnosti tohoto zákona okresními a krajskými národními výbory.
Posláním okresních úřadů byl výkon státní správy v  jejich územních obvodech
- okresech. Okresní úřady mohly na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích
vydávat pro své územní obvody obecně závazné vyhlášky. Kompetence OkÚ byly
vymezeny obecně v § 5 zákona následovně: Okresní úřad
a) vykonává státní správu ve věcech, které stanoví zvláštní zákony,
b) vykonává státní správu, která ke dni účinnosti tohoto zákona příslušela podle
zvláštních právních předpisů okresním národním výborům, pokud nebyla
přenesena na pověřený obecní úřad nebo se tímto zákonem neruší,
c) vykonává státní správu ve věcech uvedených v příloze I k tomuto zákonu,
d) přezkoumává rozhodnutí orgánů obce vydaná ve správním řízení,
e) kontroluje činnost pověřených obecních úřadů a orgánů obcí na úseku jejich
přenesené působnosti a poskytuje jim na tomto úseku odbornou pomoc,
f) stanoví pověřeným obecním úřadům jejich územní obvod tak, aby každá obec
v okrese byla začleněna do územního obvodu některého pověřeného obecního
úřadu.
17 Viz též Matula, M. Reforma územní veřejné správy v České republice. In Integrace, 13. 7. 2001, [online].
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 139
Povinnost uvedená v písmenu e) byla velmi důležitá pro činnost obcí. Okresní úřady
v souvislosti s ní zabezpečovaly rovněž jednotnou interpretaci vydaných předpisů
a směrnic (instrukcí) a sjednocovaly postupy při jejich praktickém využívání.
OkÚ úřad byl ve svém územním obvodu povinen do 60 dnů od voleb do obecních
zastupitelstev zajistit volbu okresního shromáždění. Tato volba byla nepřímá a členy
„okresního shromáždění“ volila obecní zastupitelstva tajným hlasováním na svých
zasedáních. Počet členů byl určen v poměru k počtu obyvatel příslušného okresu.
Okresní shromáždění se scházelo nejméně 2x do roka a  jejich svolání zajišťoval
přednosta. Shromáždění mělo kontrolovat činnost OkÚ, schvalovat a  kontrolovat
rozpočet okresního úřadu (který měl být vyrovnaný) a zajistit vyúčtování hospodaření
okresního úřadu za uplynulý kalendářní rok, schvalovat rozdělení dotací na
jednotlivé obce v okresech a také prosazovat společné zájmy obcí u okresního úřadu.
V rozsahu své pravomoci mohlo také ukládat úkoly přednostovi okresního úřadu
(formou usnesení). Ve městech Brno, Ostrava a Plzeň mělo plnit funkce shromáždění
zastupitelstvo města.
Řízení a  kontrola činnosti OkÚ byly v  kompetenci vlády republiky, která měla
řešit zásadní otázky týkající se výkonu státní správy okresními úřady, sjednocovat
činnost ústředních orgánů státní správy ve vztahu k okresním úřadům. V rámci vlády
zabezpečovalo řídící a kontrolní činnost především ministerstvo vnitra. To koordinovalo
vydání směrnic ústředních orgánů státní správy směřujících k okresním
úřadům, pravidelně provádělo rozbor činnosti okresních úřadů a organizovalo porady
jejich přednostů. Zabezpečovalo rovněž odbornou přípravu pracovníků okresních
úřadů, stanovilo (v dohodě s příslušnými orgány státní správy) i předpoklady pro
výkon funkcí v OkÚ, které vyžadovaly zvláštní odbornou způsobilost (v žargonu
úředníků tzv. „ZOZka“). Se souhlasem vlády určovalo ministerstvo vnitra rovněž
celkový počet pracovníků okresních úřadů. Další ústřední orgány státní správy
(republiky) se podílely na řízení okresních úřadů vydáváním obecně závazných právních
předpisů a směrnic.
4.2.1.3 Krajská správa po listopadu 1989 a ústavní změny z roku 1997
Zrušením systému národních výborů došlo v roce 1990 současně ke zrušení krajských
národních výborů (KNV). V  návaznosti na to po relativně dlouhou dobu
polistopadové správní historie v ČR neexistovaly subjekty, které by v krajích, nebo na
jiném typu regionální úrovně (např. na úrovni zemské) vykonávaly všeobecnou
veřejnou správu podobně jako na municipální úrovni obce, nebo na okresní úřady.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY140
Oblast státní správy ze zrušených krajů přešla po zrušení KNV především na okresní
úřady a centrální úřady, která na územní úrovni zajišťovala výkon státní správy svými
tzv. dekoncentráty (např. finanční úřady, úřady práce, Česká správa sociálního zabezpečení,
různé druhy inspekcí). Důsledkem neexistence krajské úrovně všeobecné
správy vzrostl počet dekoncentrátů, což ztěžovalo (a dosud ztěžuje) koordinaci státní
správy a výrazně prohloubilo izolovanost jednotlivých resortů státní správy.
Až do roku 1997 zaznívaly diskuze o možné organizaci regionální veřejné správy, které
do určité míry braly v potaz předchozí vývoj (i předkomunistický). Přicházelo tak
v úvahu členění státu do regionů typu země, nebo kraj, nebo se uvažovalo jejich kombinaci.
Diskuze o způsobu organizace regionální (nadokresní) správy můžeme shrnout
následovně:
• V  roce 1991 ministerstvo vnitra zpracovalo a  předložilo vládě dvě varianty zemskou
a regionální. Obě respektovaly zadání, že základní jednotkou územní
samosprávy má být obec a základní jednotkou územní státní správy pověřený
obecní úřad.
Podle zemské varianty měly být druhým stupněm územní samosprávy 3 země Česká,
Moravská a Slezská. Státní správa přitom měla být vykonávána pouze na
dvou stupních - pověřených obecních úřadech a okresních úřadech.
Regionální varianta pracovala s dvoustupňovým modelem samosprávy a státní
správy s 22 okresy, které by vedle okresního úřadu s všeobecnou působností měly
mít také samosprávný okresní sněm.
• V únoru 1992 vláda ČR projednala a přijala návrhy zákonů, které měly realizovat
zemskou variantu18
. Vládou projednané a přijaté návrhy k realizaci zemské varianty
však kvůli řešení rozpadu federace na konci roku 1992 nebyly parlamentem
projednány.
• Na praktické situaci nezměnila nic ani nová ústava ČR (zákon č. 1/1993 Sb.),
která ve svém článku 99 předpokládala členění republiky na obce jako základní
územní samosprávné jednotky a na „kraječizemě“ jako vyšší územní samosprávné
celky (VÚSC). Podle Vidlákové (2000, s. 29) se diskuse o koncepci reformy
územní samosprávy stále více politizovala. „Shoda existovala pouze v  tom, že
reforma je potřebná. Nejsvízelnější diskuse se stále točily kolem územněsprávního
členění státu, které, jak se ukázalo, se stalo prioritně politickou a nikoli odbornou
či odborně-technickou záležitostí“.
18 Návrh novely zákona o obcích, návrh zákona o zemské samosprávě, návrh novely zákona o OkÚ, návrh
zákona o statutárních městech a městech se zvláštním postavením a návrh novely zákona o hl. m. Praze.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 141
• V roce 1994 byl usnesením vlády č. 525 schválen dokument Záměry vlády ČR
v  oblasti reformy veřejné správy, který byl následně postoupen parlamentu.
Vláda se v něm také přihlásila k modelu, kdy do soustavy veřejné správy přibude
stupeň VÚSC, na které by zákon delegoval i část státní správy (obdobný spojený
model veřejné správy jako u obcí). Zejména se do pravomoci těchto vyšších celků
měla v maximální možné míře přenést prvoinstanční působnost ministerstev.
Vláda v tomto dokumentu počítala se zachováním okresních úřadů. Výslovně
zde zaznělo, že se vládě nepodařilo rozhodnout, jaké bude organizace státní správy
a samosprávy na úrovni VÚSC. Neexistenci regionální samosprávy kritizovalo
také stanovisko Evropské komise k žádosti České republiky o členství v Evropské
unii, publikované v červenci 1997.
• Výsledkem politického konsensu, nikoliv však řešením samým, byl ústavní
zákon č. 347/1997 Sb., který s účinností od 1. 1. 2000 vytvořil 14 krajů. Cogan
(2004, s. 79 – 80) konstatuje, že stanovením počtu 14 vyšších územně samosprávných
celků se ukončila diskuse pohybující se od tří celků (Čechy, Morava, Praha)
až po počet odpovídající počtu okresů. Nejsilnější alternativou byly poslanecké
návrhy směřující k osmi krajům. Vládní návrh přišel s třinácti kraji, ústavněprávní
výbor a výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí však
doporučoval rozšíření návrhu o Jihlavský kraj. Ústavní zákon také vypustil článek,
podle něhož mělo o názvu VÚSC rozhodovat jeho zastupitelstvo, a to z obavy
o riziko nejednotnosti označení v názvech krajů. Matula upozorňuje, že kraje
zřízené ústavním zákonem z roku 1997 odpovídají z územního hlediska zhruba
krajskému členění z let 1949 – 1960. Přijetí ústavního zákona o 14 krajích
z roku 1997 bylo částečným řešením především proto, že ústavní změny zakotvily
pouze územní základ vyšších samosprávných celků – hranice samosprávných
krajů (z jakých dosavadních okresů budou tvořeny) a jejich sídla. Právní postavení
krajů (konkrétní působnost a pravomoc kraje a jeho orgánů) ústavní novela
nezakotvovala. Neřekla nic o jejich funkcích, o tom, zda budou jejich orgány
vykonávat i státní správu podobně jako do té doby obce apod. Předpokládala
pouze existenci jejich zastupitelstev jako vůdčích politických orgánů jejich samosprávy.
Vyvstaly proto logicky otázky, co vlastně budou kraje dělat a jaké budou
mít nové kraje orgány.
Koncepční úpravu možných řešení naznačil dokument, který je některými považován
za vůbec první koncepci reformy veřejné správy v ČR. Šlo o Koncepce reformy
veřejné správy z roku 1999. Protože se koncepce týká všech úrovní územní veřejné
správy (místní, okresní a krajské), budeme se jim věnovat samostatně níže.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY142
4.2.1.4 Koncepce z roku 1999 a její důsledky
Hlavním úkolem vlády po přijetí zmíněného ústavního zákona č. 347/1997 Sb., který
zakotvil územní základ současných krajů, bylo předložit Parlamentu návrhy zákonů,
které by umožňovaly jeho realizaci v praxi, tzn. Především by konkrétněji zakotvily
roli nových krajů ve správním systému. Možné alternativy naznačila Koncepce reformy
veřejné správy z roku 1999, kterou vláda „pouze“ „vzala na vědomí“.
Svoji pozornost tato koncepce zaměřovala především na organizaci územní správy,
strukturu a pravomoc a působnost jejích institucí. Předpokládala následující dvě fáze
reformy územní veřejné správy:
1. V rámci první fáze, která byla koncepcí označována také jako přechodná, mělo
dojít ke zřízení krajského stupně územní veřejné správy a k vytvoření právního
podkladu pro fungování krajů. Přechodná fáze měla vyřešit problémy územního
uspořádání správní soustavy, přenosu působnosti z okresních úřadů a přechodu
jejich majetku a jejich zaměstnanců.
2. Ve fázi druhé měla být potom ukončena činnost druhého stupně státní správy
- okresních úřadů. K jejich zrušení mělo dojít ke konci roku 200219
spolu s přenesením
jejich působnosti na orgány samosprávy, příp. územní správní úřady.
Základními kritérii pro přenos působností se měla stát dostupnost pro občany,
výkon odvolacího řízení, efektivnost výkonu veřejné správy a četnost prvoinstančních
rozhodnutí.
Koncepce mezi negativní znaky tehdejší územní veřejné správy vyjmenovávala
následující:
• vysoký stupeň centralizace způsobený nedostatečným počtem stupňů veřejné
správy, který vedl již od počátku polistopadového vývoje k vytváření tzv. specializovaným
územním správním úřadům – „dekoncentrovaných orgánů státní
správy“ (viz výše),
• nevyváženost decentralizace s  ohledem na praktické fungování správy na
nižších stupních, kdy zejména velký počet malých obcí (v  té době existovalo
6 244 obcí) vedl k diskuzím o kvalifikovanosti některých činností, které malé
obce vykonávaly,
19 V dokumentu „Zpráva o průběhu reformy územní veřejné správy a návrhy na opatření k zabezpečení
její II. fáze“, schváleném na zasedání vlády ČR dne 25. 7. 2001, je poukazováno na skutečnost, že „tento
termín (31. 12. 2002) byl stanoven Parlamentem ČR, i když nebyl v původním vládním návrhu zákona
o okresních úřadech.“
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 143
• malou vzdělanost v záležitostech veřejné správy, a to jak u pracovníků veřejné
správy, tak i u občanů, která se projevovala v nízké úrovni chápání dvou existujících
linií veřejné správy - samosprávy a státní správy;
• nízkou úroveň řízení veřejné správy, související s poměrně nízkou profesionalitou
pracovníků veřejné správy, která výslovně podle koncepce způsobovala tendenci
k aroganci moci, a to v obou liniích veřejné správy.
Koncepce navrhovala tři varianty řešení územní organizace veřejné správy. Každá
z  těchto variant počítala se vznikem krajského stupně samosprávy a  také se zrušením
okresních úřadů (a s převodem jejich pravomocí na jiné úřady). Jednotlivé
varianty se lišily spojením / oddělením výkonu státní správy na municipální a krajské
úrovni, a to následovně:
VARIANTA I.
byla v koncepci charakterizovaná institucionálním oddělením výkonu státní správy
a samosprávy. Toto oddělení mělo být doprovázeno následujícími znaky:
a) výrazným přesunem kompetencí ze státní správy na samosprávu na úrovni
krajů a obcí,
b) výrazným přesunem kompetencí státní správy z úrovně ústřední státní správy
na krajský stupeň státní správy, a
c) výkonem státní správy na úrovni malých okresů (cca 210). Samospráva měla
být podle první varianty vykonávaná na úrovni obcí. První varianta počítala se
zrušením 76 okresních úřadů a zřízením cca 210 správních okrsků (tzv. malých
okresů).
Mezi přednosti této varianty navrhovatelé řadili jasnou průhlednost kompetencí
mezi samosprávnými orgány a orgány státní správy. Tato varianta podle nich
umožňuje jednoznačně naplňovat základní postavení každé z těchto linií veřejné
správy. Tato varianta měla také stírat obavy z výrazného přesunu kompetencí
ze státní správy na samosprávu, neboť stát si ponechává v území nástroj prosazování
své státní politiky. Demokratická účinnost této varianty byla podle slov
navrhovatelů ovšem přísně podmíněna výrazným přesunem kompetencí ze státní
správy na samosprávu. Jednalo se podle nich o variantu malého, ale pevného
státu, o variantu velké, ale kompetentní samosprávy. Při malém přesunu kompetencí
na samosprávu v sobě však tato varianta podle navrhovatelů skrývala
nebezpečí etatismu. Při málo vyjasněné dělbě kompetencí mohlo také docházet
ke zdvojení činností.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY144
VARIANTA II.
bylacharakteristickáinstitucionálnímspojenímvýkonustátnísprávya samosprávyna:
a) krajském stupni,
b) na úrovni obecních úřadů pověřených výkonem státní správy.
V  případě zvolení této varianty mělo dojít rovněž ke zrušení okresní úřadů.
Počet obcí pověřených výkonem státní správy měl buď zůstat zachován v počtu
383 obcí, nebo mohlo dojít rovněž ke snížení jejich počtu obdobně jako u první
varianty.
Mezipřednostitétovariantynavrhovateléřadilivhodnéorganizačnípředpoklady
pro minimalizaci nebezpečí duplicit činností mezi státní správou a samosprávou
a úspornost výkonů některých správních procesů. Nevýhodou byla podle slov
koncepce skutečnost, že by nevytvořila vhodné organizační předpoklady pro plnění
odlišných funkcí státní správy a samosprávy. Spojení výkonu státní správy
a samosprávy mohlo znamenat také omezení pro rozsah decentralizace veřejné
správy. V případě převážení funkcí státní správy by mohlo také dojít k narušení
zájmů sledovaných samosprávou. V případě převážení funkcí samosprávy by
vznikalo nebezpečí problémů v aplikaci práva a v realizaci státní politiky.
VARIANTA III.
byla spojena s těmito znaky:
a) oddělením státní správy a samosprávy na krajském stupni,
b) spojením státní správy a samosprávy na úrovni obecních úřadů pověřených
výkonem státní správy. I v případě zvolení této varianty mělo dojít ke zrušení
okresních úřadů. Počet obcí pověřených výkonem státní správy může být buď
zachován v počtu 383 obcí, nebo mělo dojít rovněž ke snížení jejich počtu jako
u předcházejících variant. Třetí varianta měla být kompromisním řešením. Nevýhodou
této varianty bylo podle navrhovatelů komplikovanost řídících vazeb
mezi státní správou a samosprávou na různých stupních řízení.
Koncepce upozorňovala na to, že „pověřené obecní úřady přibližují výkon státní
správy občanům z územního hlediska. Nicméně vznikly na základě místních tlaků
i v obcích, kde dlouhodobě neexistují předpoklady pro výkon státní správy z hlediska
rozsahu správní činnosti, možnosti nezbytné specializace a získání kvalifikovaných
pracovníků. Navíc nemají tato malá místa často ani přirozenou spádovost ze širšího
okolí.“ Podle koncepce také „kompetence dosud vykonávané pouze některými
z  obcí, které nejsou sídlem pověřeného obecního úřadu (stavební úřad, matriční
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 145
úřad), se navrhuje ve Variantě I. svěřit okresním úřadům v malých okresech s tím,
že v některých obcích mohou být zřízena detašovaná pracoviště nebo konzultační
místa. Menší část takových kompetencí lze svěřit všem obcím, zejména pokud se
významně dotýkají místní identity. V případě realizace Variant II. a III. by i zde vykonával
funkce svěřené ve Variantě I. okresnímu úřadu pověřený obecní úřad. Ve všech
variantách vyvstávají určité problémy spojené se zmenšením správních obvodů ve
srovnání s dosavadními okresy. Problém činnosti relativně náročných na specializaci
pracovníků, které by bylo nefunkční vykonávat v menších územních obvodech, lze
řešit jejich svěřením jednomu malému okresnímu úřadu nebo jednomu pověřenému
obecnímu úřadu i pro sousední správní obvody. Problém je snadněji řešitelný ve
Variantě I., neboť v ní nedochází k dalšímu rozšíření působení samosprávných úřadů
na území obcí, ve kterých není příslušná samospráva volena.“
Navrhovatelé koncepce doporučovali přijmout na úrovni krajského stupně variantu
institucionálního oddělení státní správy a samosprávy, tzn. Variantu I. (Řešení
organizace samosprávy a státní správy na nižším než krajském stupni však koncepce
navrhovala přesunout na později, aby se na něm mohli podílet i zástupci nově
zvolených krajských samospráv.) Vedle sebe (organizačně odděleně) měly na základě
doporučené varianty existovat samosprávné kraje a specializovaný krajský úřad (což
bylo podobné tehdejšímu slovenskému řešení role krajů). Náplň jejich činnosti byla
koncepcí vymezena následovně:
• Základem působnosti krajských samospráv měly být také působnosti dosud
vykonávanéústřednímiorgánystátnísprávy(např.zřizovatelskéfunkcek rozpočtovým
a příspěvkovým organizacím). Dalšími významnými působnostmi, které měly
krajské samosprávy získat, byla zákonodárná iniciativa k Parlamentu ČR a působnosti
vyplývající ze základních principů, obsažených v hlavě sedmé Ústavy České
republiky (jako např. vydávání obecně závazných vyhlášek pro svůj územní obvod,
hospodaření s majetkem a rozpočtovými prostředky atp.). Postupně měly být do
působnosti zastupitelstev krajů přenášeny zvláštními zákony další kompetence.
• Státní správu na krajské úrovni vykonávat krajský správní úřad vedený hejtmanem
jmenovaným vládou. Organizační strukturu krajského správního úřadu
měl podle koncepce stanovit zákon. Koncepce také předpokládala, že ředitelé
odborů krajského správního úřadu mohou být jmenováni a odvoláváni jen se
souhlasem příslušného ministra nebo jiného vedoucího ústředního orgánu státní
správy, příp. na základě výběrového řízení. Předpokládalo se začlenění vybraných
dekoncentrovaných orgánů do krajského správního úřadu a koncepce v této
souvislosti podotýkala, že dekoncentrované orgány, které zůstanou jako samostatné,
mohou mít speciální správní uspořádání odlišné od krajského členění.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY146
Vznik krajské státní správy byl koncepcí považován za potřebný „z hlediska dosavadní
absence středního stupně ve státní správě, zastavení tendence k dekoncentraci
státní správy po rezortní linii a uvolnění ústředních orgánů státní správy od části
funkcí operativního řízení a druhostupňového rozhodování ve správním procesu.“
Koncepce kritizovala následnou souběžnou existenci relativně malých krajů, velkých
okresů a pověřených obecních úřadů vytváří neracionální strukturu. Na nově zřízené
kraje měly být přeneseny „rozhodovací činnosti, které se většinou netýkají záležitostí
občanů nebo se jich dotknou jen okrajově. Jedná se o úkoly, ve kterých kraj bude
kraj vykonávat metodickou, kontrolní nebo poradenskou činnost, ve kterých půjde
o agendy s vysokým stupněm odbornosti, nízkou četností rozhodování nebo vysokou
pracností atd.
Faktické řešení organizace výkonu veřejné správy na úrovni krajů, které zakotvila
pozdější legislativa (a které platí dosud), bylo a je však jiné, než koncepce navrhovala.
Zákon č. 129/2000 Sb. o krajích, který byl výsledkem tehdejšího politického
kompromisu v zákonodárném sboru, nezakotvil oddělení, nýbrž spojení státní správy
a samosprávy na krajské úrovni. Orgány krajů tak podobně jako orgány obcí mohou
od plného nabytí jeho účinnosti od počátku roku 2001 vykonávat jak samosprávu,
tak i státní správu.
Z myšlenek koncepce se realizovalo především zrušení okresních úřadů. K tomu
došlo na základě legislativních změn (legislativní smršti) z období 2000 – 2002. Po určitou
dobu (do konce roku 2002) však fungovaly okresní úřady vedle nově vzniklých
krajů. Činnost okresních úřadů nově upravoval zákon č. 147/2000 Sb. Ve své činnosti
okresní úřady ještě tehdy také přezkoumávaly rozhodnutí orgánů obcí a rozhodnutí
pověřených obecních úřadů vydaná ve správním řízení, prováděly dozor nad činností
orgánů obcí, ukládaly jim opatření k odstranění zjištěných nedostatků a  pokuty, poskytovaly
obcím odbornou pomoc při výkonu státní správy, přezkoumávaly obecní
hospodaření, pokud o to byly obcí požádány, a řídily a zrušovaly právnické osoby
a organizační složky.
Místo stávajících 76 okresních úřadů mělo podle tehdejších plánů vzniknout 180 - 200
tzv. obcí s rozšířenou působností. Při vymezení těchto obcí se podle programových
dokumentů k reformě se mělo vycházet především z těchto kritérií:
• ze stanovisek zastupitelstev obcí v příslušném správním obvodu,
• z minimální velikosti správního obvodu 15000 obyvatel a 
• z komplexu geografických kritérií (zejména dostupnosti navrhovaného centra,
hustoty osídlení, dojížďky za prací a službami a tradiční správní spádovosti).
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 147
Přijaté zákony vytvořily nakonec 205 správních obvodů obcí s  rozšířenou působností
(zákonem č. 314/2002 Sb.), které podle tvůrců této části reformy veřejné
správy v České republice představují „menší velikostně vyrovnanější správní obvody,
čímž je naplněn i jeden ze základních cílů reformy veřejné správy, kterým je přiblížení
veřejné správy občanům.“20
Legislativa měla také vyřešit tzv. delimitaci zaměstnanců
okresních úřadů - z okresních úřadů mělo přejít (dle usnesení vlády č. 695/2002)
od 1. 1. 2003 na obce s rozšířenou působností 12 984 funkčních míst dřívějších okresních
úřadů. V případě krajů přecházel výkon státní správy z okresních úřadů jak do
samostatné tak i přenesené působnosti, celkem se jednalo o 1766 funkčních míst.21
Obce s rozšířenou působností, zahájily svoji činnost od 1.1.2003 a představují nový
typ obcí, které v současnosti vykonávají nejširší rozsah státní správy pro své občany
i občany jiných obcí. Podle přijaté koncepce vykonávají většinu státní správy v přenesené
působnosti původních okresních úřadů - jedná se zejména o agendy:
• evidence obyvatel,
• vydávání cestovních a osobních dokladů,
• řidičských průkazů, technických průkazů,
• evidence motorových vozidel,
• živnostenské oprávnění,
• výplata sociálních dávek,
• sociálně právní ochrana dětí,
• péče o staré a zdravotně postižené občany,
• vodoprávní řízení, oblast odpadového hospodářství a ochrany životního prostředí,
• státní správa lesů, myslivosti a rybářství,
• oblast dopravy a silničního hospodářství.
Vláda přistoupila ke zrušení okresního stupně státní správy, i když byl tento stupeň
některými odborníky považován za „nejstabilnější orgán v území“ s již jedenáctiletou
zkušeností (Vidláková, 2001). Činnost okresních úřadů byla sice ukončena,
ale okres jako územní jednotka zůstal na základě ustanovení zákona o územním
20 Zpráva o postupu a realizaci za II. čtvrtletí r. 2002 Ministerstva vnitra ČR.
21 Pramen Obec a Finance 4/2002: Financování druhé fáze reformy.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY148
členění státu zachován. Územím okresů má řada specializovaných územních orgánů
státní správy vymezenou svoji územní působnost (např. katastrální úřady, úřady
práce, finanční úřady, soudy, v současnosti se hovoří o změně organizace policie ČR).
Území okresů je také dosud zakomponováno do územního základu vytvořených
krajů.
Postavení Prahy bylo v době vzniku České republiky zákonem č. 418/1990 Sb. Nový
zákon o Praze byl přijat až v rámci legislativní smršti z roku 2000 (pod číslem 131).
Budeme se mu věnovat v samostatné přednášce později.
Výsledné řešení organizace veřejné správy na území 13+1 krajů z roku 1997 přineslo
i  některé problémy, které dosud nejsou plně vyřešené. Zmiňme alespoň
ty následující, které jsou v české literatuře nejvíce diskutované:
• Jeden z důležitých problémů, který nebyl dosud vyřešen, byl vyvolán skutečností,
že s  účinností zákona č. 347/1997 Sb. nebylo možné současně zrušit zákon
č. 36/1960 Sb. o územním členění státu, který stanovoval v té době a dosud platně
zakotvuje tzv. „velké kraje“ (v počtu 8). Problém spočíval v tom, že jeho zrušením
by některé orgány státní správy, které v dané době aktivně působily, a také soudy
ztratily územní základ své působnosti, který byl dán okresy a kraji, ustavenými
podle tohoto zákona. Tím došlo k situaci, že po přijetí zákona č. 347/1997 Sb.
dosud existuje paralelně dvojí územní vymezení krajů – jedno pracuje s velkými
kraji a jeho územní organizace dosud platí pro některé instituce státní správy, druhé
tvoří územní základ pro nově existujících 14 vyšších územních samosprávných
celků, které jsou všeobecnými institucemi veřejné správy. Výsledné řešení nemusí
být přehledné pro občany. Obě krajská členění přitom za základ jejich struktury
považují členění území na okresy. Musíme však odlišovat instituce, které vykonávají
veřejnou správu, a území, v rámci kterého je veřejná správa vykonávána.
V případě regionální úrovně správy je také nutné odlišovat současnou čtrnáctku
krajů a dekoncentráty, které se často organizují podle jiných územních hranic
„krajů“ (podle územního členění z roku 1960, viz též www.statnisprava.cz).
• Další problém, který vznikl v souvislosti s územním vymezením krajů a předpokládaným
členství v  EU spočíval v  tom, že kraje, tak jak byly vymezeny
příslušným zákonem z r. 1997, byly ve většině případů svou rozlohou i počtem
obyvatelstva „poddimenzované“ ve vztahu k čerpání prostředků, věnovaných
na podporu politiky soudržnosti EU. Tento problém byl právně (a  uměle)
vyřešen přijetím zákona č. 248/2000, o podpoře regionálního rozvoje. Na jeho základě
došlo k vytvoření regionů soudržnosti s regionálními radami, které získaly
od 1. 7. 2006 právní subjektivitu.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 149
• Jiné problémy, vzniklé v souvislosti s realizací krajského zřízení, jsou spojeny
s otázkou optimálnosti stanovení hranic krajů z hlediska historického vývoje,
mínění občanů a obcí, z hlediska geografického i ve vztahu k existujícímu
uspořádání infrastruktury.
Samostatným a dosud velmi důležitým a ne plně vyřešeným tématem je legislativní
vymezení postavení úředníků. Tomuto tématu se budeme věnovat v samostatné
kapitole. Jen zde shrneme, že právní postavení úředníků v ČR je dosud velmi roztříštěné
a účinnosti nabylo jen pro úředníky obcí a krajů - základní rámec tvoří zákon
č. 312/2002 Sb.
Otázky a úkoly:
• Jak byla územní veřejná správa organizována do roku 1997? Jaká byla role jednotlivých
stupňů územní veřejné správy v tomto období. Jak byla v této fázi
vývoje řešena regionální úroveň správy?
• Jaká byla role okresních úřadů. Využijte také příkladu popisu organizační
struktury OkÚ Kutná Hora, který je k dispozici zde: http://www.oku-kh.cz/
article.php?sid=2 (přistoupeno 10. 3. 2014).
• K jaké změně došlo v organizace územní správy v roce 1997? Co tato změna
přinesla?
• Co kritizovala a doporučovala Koncepce reformy z roku 1999?
• Graficky znázorněte současný systém veřejné správy.
• Čím jsou specifické obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou
působností? Proč tyto kategorie obcí vznikly? Využijte také informace o postoji
Rumburka k získání statusu obce s rozšířenou působností (viz e-čítanka).
4.3 REFORMA ÚSTŘEDNÍ SPRÁVY ČR
Reformování ústřední správy je důležité z  několika důvodů. Přestože se budeme
věnovat roli ústřední úrovně v samostatné přednášce, již zde je nutné zdůraznit, že
reforma ústřední správy by měla přispět ke zlepšení aktivit (procesů a jejich výstupů),
které mají ústřední úřady vykonávat k dosahování svých funkcí. V oblasti státní
správy má ústřední úroveň zabezpečit především následující:
a) strategické řízení, které se vyznačuje rámcovým dlouhodobým charakterem
a komplexním přístupem k organizaci jako celku v podmínkách nejistoty,
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY150
b) stanovení optimální organizační struktury správy (včetně standardů výkonu činností
jejích prvků),
c) kontrolu a koordinaci kvality fungování řízeného systému, specifickou úlohou
ústřední úrovně je v mezích zákonů koordinovat (a zákony případně standardizovat)
výkon samosprávy,
d) příprava kvalitní legislativy.
4.3.1 Reforma ústřední správy v období federace
V prvních letech polistopadové státnosti je nutné odlišit roli federální úrovně a republikových
úrovní správy. Programová prohlášení prvních dvou federálních vlád i vlád
republikových nepředpokládaly rozpad československého státu, který měl od ústavních
změn z roku 1968 federální zřízení. Zdůrazňovaly především obnovu demokracie
a dělbu státní moci, nutnost zajistit volby do zastupitelské soustavy, přijetí nové ústavy
federace a ústav jednotlivých republik, které v průběhu vývoje české federace v období
komunismu nebyly přijaty. Zdůraznily také potřebu nově definovat pojetí základních
lidských a občanských práv, vč. svobody náboženského vyznání a zrušení státního souhlasu
pro duchovní činnost, změny trestního práva (včetně zrušení trestu smrti).
Jedním ze základních problémů byla otázka vzájemné vyváženosti kompetencí
mezi federálními orgány a odpovídajícími orgány jednotlivých republik. Od počátku
90. let je pro vývoj v této oblasti podle správních historiků charakteristická
rostoucí úloha jednotlivých republik a omezování funkcí federace.
V době vzniku polistopadové federace i samostatné ČR byl na základě recepce převzat
kompetenční zákon (zákon č. 2/1969 Sb.), kterého se dotkneme v samostatné přednášce.
Kromě ministerstev22
existovaly další orgány ústřední státní správy, v jejichž čele
nestál člen vlády (především Český statistický úřad, Český úřad zeměměřičský a katastrální,
Český báňský úřad, Úřad pro veřejné informační systémy, Správa státních
hmotných rezerv, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Komise pro cenné papíry a Národní
bezpečnostní úřad). Soustava ústředních správních orgánů ČR byla doplněna
o instituce centrálního charakteru, které jsou však podřízeny některému ministerstvu
(např. Česká inspekce životního prostředí, Česká školní inspekce, nebo Česká obchod-
22 V počátku existovala tato ministerstva: ministerstvo financí; ministerstvo zemědělství; ministerstvo
kultury; ministerstvo zahraničí (bylo zřízeno k 1. lednu 1993 jako nástupce ministerstva mezinárodních
vztahů, které bylo zrušeno k 31. prosinci 1992); ministerstvo průmyslu a obchodu; ministerstvo práce
a sociálních věcí; ministerstvo hospodářství; ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci;
ministerstvo spravedlnosti; ministerstvo státní kontroly (bylo zrušeno 30. června 1993); ministerstvo
školství, ministerstvo mládeže a tělovýchovy; ministerstvo vnitra; ministerstvo zdravotnictví; ministerstvo
životního prostředí; ministerstvo dopravy; pro hospodářskou soutěž a ministerstvo obrany.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 151
ní inspekce). Centrální úřady státní správy (a to i ty, které jsou podřízeny některému
z ministerstev) mohly zřizovat svá další územní pracoviště (již zmíněné dekoncentráty
a detašovaná pracoviště; např. finanční úřady, působící na úrovni okresní, jim nadřízená
finanční ředitelství, působící na úrovni vyšších územně správních celků).
V červnu 1992 proběhly volby do Federálního shromáždění, ČNR a SNR. Diskuze
o reálnosti federace po volbách probíhaly na úrovni republikových reprezentací. Připomeňme
si slova z preambule programového prohlášení Klausovy vlády z července
1992: „Na Slovensku se – demokratickou cestou, ve svobodných volbách – prosadila
politická reprezentace, která usiluje o výraznou a rychlou národní emancipaci
Slovenska a o to, aby se slovenská svébytnost ztvárnila v jeho faktické svrchovanosti
a mezinárodně právní subjektivitě, tedy ve vlastní státnosti, doprovázené všemi
atributy, které k tomu patří. Dnes nechceme a ani nemůžeme definitivně předjímat
závěry, které z toho vyplynou pro konkrétní formy dalšího soužití Čechů a Slováků.“23
Vzájemné vztahy vyhrotilo na podzim přijetí Ústavy ČR. Ústava byla schválena Slovenskou
národní radou s účinností od 1. října 1992 jako „úplná“ ústava samostatného
svrchovaného státu. Situace nakonec vedla k přijetí ústavního zákona č. 541/1992 Sb.
o dělení majetku ČSFR. Ústavní zákon č. 542/1992 Sb. potom stanovil, že uplynutím
dne 31. prosince 1992 zaniká ČSFR. Současně určil nástupnické státy ČR a SR, na něž
přecházela dosavadní působnost federace dnem 1.ledna 1993. V prosinci přijala ČNR
ústavu ČR, schválila návrh recepčního zákona (zákon č. 4/1993 Sb.) a rovněž smlouvu
mezi ČR a SR o dobrém sousedství, přátelských vztazích a spolupráci.24
Analýza Národního vzdělávacího fondu zdůrazňuje především následující důležité
změny, které se odehrály na ústřední úrovni v době federace a které se promítly i do cílů
reformy v následujícím období – buď pokračovaly, nebo byly předpokladem další změn:
• V soustavě ústředních orgánů státní správy byly provedeny institucionální a funkcionální
změny, v důsledku kterých zanikly správní orgány spojené s direktivně
administrativním řízením národního hospodářství. Ve struktuře centrální správy
se začaly uplatňovat nové funkce správy, spojené s privatizací a s vytvářením podmínek
pro fungování tržního hospodářství.
• Státní správa byla zapojena do privatizace majetku státu a do restitučních úkolů
a byla též pověřena dozorem nad dodržováním pravidel hospodářské soutěže.
23 Programové prohlášení vlády - Klaus 1992, online, http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=26624
(přistoupeno 12. 9. 2014).
24 Některé články, které se týkají rozdělení federace, byly publikovány s několikaletým odstupem, který
je patrně vhodnější pro objektivnější hodnocení rozpadu původního státu. Výstižně se některým aspektům
rozpadu věnuje např. článek Otty Eibla Postoje SPR-RSČ k rozpadu Československa: kritický rok 1992 (z roku
2008), který je k dispozici v elektronickém časopise Rexter na internetu, konkrétně zde: http://www.rexter.cz/
postoje-spr-rsc-k-rozpadu-ceskoslovenska-kriticky-rok-1992/2008/05/01/ (přistoupeno 12. 9. 2014).
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY152
• K dalekosáhlým změnám v hospodářské sféře správy v důsledku nového daňového
systému došlo ve sféře finanční správy, jejíž kompetence a odpovědnost za
hospodaření s veřejnými finančními prostředky se podstatně rozšířila a zvýšila.
Zcela novým úkolem státní správy, jehož uplatňování se zatím nedostatečně
projevuje v dynamice hospodářského rozvoje, byla podpora rozvoje podnikání,
zejména malého a středního podnikání.
• Hlavní změnou v profilu státní správy byl ústup státu z přímého řízení ekonomiky,
opuštění centrálního plánování a řízení ekonomiky, zcela neslučitelných
s  tržním hospodářstvím. Při transformaci ekonomiky byly však podceněny
právní a  správní mechanismy, zajišťující transparentnost a  veřejnou kontrolu
privatizačního procesu a ochranu rodící se tržní ekonomiky před hospodářskou
kriminalitou.
4.3.2 Politika a nástroje reformy ústřední správy do podzimu 2006
Reformě a modernizacím české ústřední státní správy se věnovala po dlouhou dobu
relativně malá systematická pozornost, i  když byla (nejen Evropskou komisí, OECD
či Radou Evropy) kritizována pro nadměrnou centralizaci rozhodovacích činností, složi-
touvnitřníorganizacia požadovalosezkvalitněníjejíhopersonálu.Zpočátkudošlopouze
k různým strukturálním změnám v podobě zrušení či nahrazení některých ministerstev
a ústředních správních úřadů jinými. Podle některých bylo zásadní systémovou chybou,
že se pokračovalo pouze v reformě územní správy, o níž byly zpracovány první koncepční
materiály v roce 1993 – „jakoby ústřední správa nevyžadovala zásadní reformu a jakoby
reforma veřejné správy nebyla záležitostí komplexní“ (Vidláková, 2000, s. 41).
Reformě ústřední správy se věnovala standardně všechna polistopadová programová
prohlášení vlády. Z koncepčních dokumentů zahrnovala oblast ústřední správy
i zmíněná Koncepce reformy veřejné správy z roku 1999. Ta, podobně jako analýza
Národního vzdělávacího fondu, hovořila o následujících problémech:
a) vysoký stupeň centralizace, který způsoboval, že činnost těchto orgánů
měla především operativní charakter. Tomu byla přizpůsobena i struktura
ministerstev a jejich personální vybavení. To se promítlo i do nedostatečného
plnění strategické, legislativní, metodické a koordinační funkce.
b) nízká úroveň horizontální koordinace jednotlivých subjektů a resortismus;
c) nezdůvodněná různorodost organizačních struktur jednotlivých ministerstev
a  ústředních úřadů, která ztěžovala meziresortní komunikaci
a horizontální koordinaci.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 153
Následující koncepce pracují s požadavky na „modernizaci“ – šlo o:
a) Koncepci modernizace ústřední státní správy se zvláštním přihlédnutím
k systemizaci a organizačnímu uspořádání správních úřadů, která byla projednána
vládou v červnu 2001 (usnesení č. 619). Oproti předchozí koncepci text
koncepce z roku 2001 upozorňovala ještě na
» personální nestabilitu a přílišnou politizaci ústřední státní správy,
» neuspokojivou právní úpravu ústřední správy (dosud neustále novelizovány
„kompetenční zákon“ – zákon č. 2/1969 Sb.),
» význam prosazování moderních informačních a  komunikačních systémů
a technologií, vedoucí ke změně způsobu výkonu veřejné správy
a vytvářející podmínky pro zlepšení přístupu veřejné správy k občanům,
» požadavky vyplývající z připravovaného vstupu ČR do Evropské unie,
» roli metody srovnávání (benchmarkingu) a metoda nejlepší praxe pro
zlepšování současného stavu.
b) plán změn formulován v usnesení vlády z března 2004 č. 237 jako „Postup a hlavní
směry reformy a modernizace ústřední státní správy obsahující vyřešení
gesce a organizačního zabezpečení“. Tato koncepce rozdělovala reformu a modernizaci
ústřední správy do 5 hlavních směrů s celkem 15 konkrétními projekty,
které jsou uvedeny v níže uvedené Tabulce 2. Řada z těchto projektů přesahuje do
současné doby.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY154
Tabulka 1 – Hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy
Směr reformy Název projektů
Stav projektu (na základě dostupných
informací)
Směr A: Racionalizace
procesů
v ústřední státní
správě
A.1 Identifikace
poslání (cílů)
ústředních správních
úřadů
Byl ukončen.
A.2 Popis a analýza
procesů
v ústředních
správních úřadech
Vláda na jednání z dubna 2005 projednávala
materiál o postupu a pravidlech pro
provedení auditů v ústředních správních
úřadech, navrhla materiál odložit. Proběhly
nekoordinovaně pilotní projekty vertikálních
auditů v rámci jednoho úřadu.
A.3 Vypracování
pravidel pro fungování
tzv. agentur
pro ústřední státní
správu
Projektový tým se rozhodl prodloužit časový
plán. Pravidla dosud přijata nebyla.
A.4 Reorganizace
ústřední státní
správy
Došlo pouze k dílčí reorganizaci na některých
ministerstev, především v návaznosti
na personální audity. Nešlo však o plošně
systematicky realizovanou reorganizaci.
Směr B: Zlepšení
řízení v ústřední
státní správě
B.1 Efektivní
horizontálníkomunikace
a podpora
tvorby celostátních
strategií
Proběhla dotazníková šetření, byly vypracovány
zprávy, které nejsou k dispozici
ve veřejných informacích. Projekt nadále
pokračuje i v rámci elektronizace.
B.2 Moderní
manažerské techniky
v ústředních
správních úřadech
Proběhla analýza kurzů manažerského
vzdělávání realizovaných Institutem státní
správy. Byl realizován projekt PHARE, podobné
cíle jsou součástí aktuálních iniciativ.
B.3 Lepší koordinace
ústřední
státní správy
směrem k územní
veřejné správě
Podobné B.1.
B.4 Řízení znalostí
Není k dispozici veřejná informace
o tom, že by projekt byl realizován byť
i v pilotní podobě.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 155
Směr C: Zvýšení
kvality ústřední
státní správy
C.1 Zavádění
a rozvoj řízení
kvality v ústřední
státní správě
Některý z nástrojů řízení kvality zavedla
pouze hrstka ministerstev (např. MMR
zavedlo CAF a částečně BSC, ČSÚ implementoval
EFQM).
C.2 Reforma regulace
v ústřední
státní správě
Pokračuje pod hlavičkou RIA dosud.
Směr D. Im-
plementace
a zlepšovánístátní
služby v ústředních
správních
úřadech
D.1 Implementace
služebního zákona
Není jasné (viz pozdější přednáška v tomto
předmětu).
Směr E. Ra-
cionalizace
financování
ústřední státní
správy
E.1 Rozvoj
finančního
a výkonového
managementu
Realizace pilotního projektu se předpokládala
ve 2. pololetí 2005. Veřejné
informace o praxi chybí.
E.2 Využití soukromých
zdrojů
pro veřejné
investice
Diskutováno dosud v rámci projektů PPP.
E.3 Sjednocení
a prohloubení
kontroly v ústřední
státní správě
Výstupy nejsou jasné, veřejné informace
chybí.
4.3.3 Období od podzimu 2006 a současné trendy modernizace české
veřejné správy
Od podzimu 2006 přešla gesce za koordinaci reformy regulace a reformy ústřední
správy z  Úřadu vlády zpět na Ministerstvo vnitra. Přesuny mělo být zajištěno
sjednocení gesce za veřejnou správu. Od září 2006 byly ministerstvu přičleněny K, tomuto
ministerstvu byly také k 1. 6. 2007 přičleněny funkce zrušeného Ministerstva
informatiky.
Důležitým dokumentem, který měl plnit funkci strategie správní reformy v ČR (na
územní i ústřední úrovni), byl materiál „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné
služby - Strategie realizace Smart Administration v období 2007- 2015“. Tato
tzv. „Smart Administration“ byla předložena v souvislosti s přípravou České repub-
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY156
liky na čerpání prostředků ze Strukturálních fondů v programovém období 2007
– 2013. V návaznosti na to byl vypracován také Integrovaný operační program, který
Evropská komise schválila v prosinci 2007.25
Velmi kriticky se ke strategii postavila
iniciativa eStat.cz ve svém článku „Smart Administration – reforma nebo jen pozlátko
pro evropské úředníky?“ (2007): „Samotný materiál se jako koncepce k nápravě bohužel
pouze tváří. Při hlubším prostudovaní je patrné, že více než potřebou ke změně
je schválený materiál jen účelovým dokumentem, který má zajistit České republice
čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie pro oblast veřejné
správy. Reálně tak hrozí, že prostředky ze strukturálních fondů budou využity
neefektivně a skoro až neúčelně, neboť nové nástroje a instituty budou nasazovány na
již zaběhnuté postupy.“
Přestože je dokument Strategie realizace Smart administration spojený s dřívější vládou,
je možné ho považovat za strategii reformy veřejné správy v ČR, která překračuje
do současnosti. Jako základ pro systematický pohled na změny ve veřejné správě byl
ve strategii „Smart administration“ zvolen „hexagon veřejné správy“, jehož šest úhlů
tvoří občan, finance, technologie, úředník, organizace a legislativa. Strategické cíle
„Smart Administration“ jsou vymezeny velmi ambiciozně, aniž by je dosud Ministerstvo
vnitra více vyhodnocovalo:
• Zkvalitnit tvorbu a implementaci politik:
» Racionalizovat administrativní procedury s  cílem zajistit jejich větší
efektivitu a transparentnost, minimalizovat byrokratické prvky uvnitř
veřejné správy (organizační re-engineering zahrnující přezkoumání
stávajících struktur a agend a redesigning kompetencí a funkcí).
» Zavést systém strategického plánování ve státní správě a zajistit jeho
provázanost na finanční řízení.
• Zlepšit a zjednodušit regulatorní prostředí a vytvořit atraktivní prostředí pro podnikatele,
domácí i zahraniční investory:
» Provést analýzu stávajících regulací s  cílem identifikovat a  odstranit
nadbytečnou regulaci.
» Reformovat legislativní proces s cílem učinit tvorbu regulace transparentní,
zavést hodnocení dopadu regulace.
25 Viz European Commission, Development programmes, Czech Republic, online, http://ec.europa.eu/
regional_policy/country/prordn/details_new.cfm?gv_PAY=CZ&gv_reg=ALL&gv_PGM=1025&LAN=7&gv_per=2&gv_defL=7
(přistoupeno 12. 9. 2014).
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 157
• Zefektivnit činnost úřadů veřejné správy, snížit finanční nároky na chod administrativy
a zajistit transparentní výkon veřejné správy:
» Zavést systémy řízení kvality a sledování výkonnosti na úřadech veřejné
správy.
» Zajistit adekvátní využívání ICT, vytvořit centrální registry veřejné
správy tak, aby bylo možné bezpečné sdílení dat orgány veřejné moci
a zároveň byl občanům umožněn oprávněný přístup k údajům vedeným
v těchto registrech.
» Zlepšit vertikální i horizontální komunikaci ve veřejné správě, zajistit
synergické působení různých úrovní veřejné správy.
» Zavést jednotný systém řízení lidských zdrojů ve veřejné správě, jasně
nastavit motivační prvky a odpovědnost úředníků, prosazovat moderní
vzdělávací a náborovou politiku.
» Důsledně prosazovat preventivní i represivní opatření v boji s korupcí.
» Modernizovat a restrukturalizovat daňovou a celní správu zvýšením
efektivity v  legislativní, organizační, personální a  materiální oblasti,
zvýšením kvality řízení a managementu v úřadech daňové správy a posílením
transparentnosti a otevřenosti úřadů daňové a celní správy.
• Přiblížit veřejné služby občanovi, zajistit jejich maximální dostupnost a kvalitu:
» Prosazovat e-Government s  důrazem na bezpečný a  jednoduchý přístup
k veřejným službám prostřednictvím sítě internetu, připravit právní
úpravu, která zajistí elektronizaci procesních úkonů ve veřejné správě,
zrovnoprávní formu listinnou s formou elektronickou, umožní bezpečnou
komunikaci mezi úřady a veřejností a optimalizuje interní procesy
veřejné správy s využitím informačních komunikačních technologií.
» Vybudovat síť kontaktních míst veřejné správy, univerzálního místa pro
fyzické a právnické osoby, kde bude možné z jednoho místa činit veškerá
podání vůči orgánům veřejné správy, získávat veškeré ověřené údaje
vedené v dostupných centrálních registrech a evidencích a získávat
informace o průběhu všech řízení, která jsou s danou osobou či o jejích
právech a povinnostech orgány veřejné moci vedena.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY158
» Zavést kontinuální sledování kvality veřejných služeb, včetně zjišťování
klientské spokojenosti.
» Prosazovat principy konkurence ve veřejných službách při garanci
minimálních standardů.
• Zkvalitnit činnost justice:
» Zavést systém elektronické justice vč. dokončení všech návazných
projektů vedoucích k zefektivnění práce justice a zlepšení komunikace
justice jak s odbornou, tak i laickou veřejností.
Prvním krokem v  rámci realizace Strategie mělo být sestavení Harmonogramu
projektů. V harmonogramu měly být identifikovány projekty, které budou doporučeny
pro podporu ze Strukturálních fondů. Dokument strategie předpokládal, že tento
harmonogram bude sestaven do tří měsíců po schválení strategie vládou, tzn. do
11. 10. Dosud však byla zveřejněna pouze dílčí součást (např. Strategie rozvoje služeb
pro „informační společnost“ z dubna 2008, na podzim 2008 byla schválena
Strategie implementace e-governmentu v území).
Strategie Smart administration vytvořila Grémium pro regulační reformu a efektivní
veřejnou správu, které se stalo meziresortním koordinačním orgánem pro oblast zefektivňování
veřejné správy a zkvalitňování regulace. Jeho předsedou je Ministr vnitra.
Na cílech Smart administration staví i v srpnu publikovaný dokument Strategický
rámec rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014 - 2020, který vláda
schválila svým usnesením č. 680/2014. Toto usnesení současně zřídilo Radu
vlády pro veřejnou správu jako odborný poradní orgán vlády pro oblast veřejné
správy. Stanovuje také, že Do konce roku 2014 by měl ministr vnitra předložit Implementační
plány Strategického rámce a novelu kompetenčního zákona. Usnesení
také předpokládá hodnocení naplnění rámce s dvouročním cyklem od 31. 3. 2016.
Zrušilo také zmíněné grémium pro veřejnou správu. Nový strategický rámec pracuje
s třemi následujícími obecnými strategickými cíli:
1. Modernizace veřejné správy (prostřednictvím rozvoje procesního řízení, standardizace
agend, rozšíření metod řízení kvality a zavedení systému hodnocení
veřejné správy).
2. Revize a optimalizace výkonu veřejné správy v území (prostřednictvím harmonizace
administrativního členění státu, úpravou systému veřejnoprávních smluv
a financování přeneseného výkonu státní správy)
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 159
3. Zvýšení dostupnosti a transparentnosti veřejné správy prostřednictvím nástrojů
eGovernmentu (s důrazem na srozumitelnost, větší spokojenost a větší míru
využívání služeb).
4. Profesionalizace a rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě (zajištěním implementace
služebního zákona a rozvojem a efektivním řízením lidských zdrojů).
Blíže viz text Strategického rámce, který je k dispozici v elektronické čítance
k tomuto textu.
Národním projektů elektronizace veřejné správy (e-governmentu) se budeme věnovat
v samostatné přednášce později. Mezi další aktuální projekty a aktivity, které mají
realizovat cíle v oblasti modernizace veřejné správy v ČR, je možné uvést především
následující:
a) realizace metodiky pro zapojování veřejnosti do přípravy vládních dokumentů,
b) uplatnění zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA),
c) metodika pro stanovení plánovaných nákladů na výkon veřejné správy,
d) podpora zavádění řízení kvality ve veřejné správě.
Převážné většině těchto trendů se více věnuje předmět Správní věda a Řízení ve veřejné
správě.
Otázky a úkoly:
• Proč byla po listopadu 1989 důležitá reforma ústřední veřejné správy a co bylo
jejím cílem?
• Komentujte reformu ústřední správy a její směry. Jaké cíle opakovaně zaznívají
v reformě ústřední správy?
• Jaký dokument je možné považovat za současnou strategii reformy veřejné
správy? Svoji odpověď odůvodněte.
• S jakými cíli pracuje aktuální strategie reformy veřejné správy?
• Co je cílem RIA (k základní charakteristice využijte web ria.vlada.cz)
• Jaké trendy reformy naleznete v programovém prohlášení současné české ČR?
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY160
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
historická východiska správního
systému
obce s pověřeným obecním úřadem
feudalismus změny ve volební legislativě
znaky byrokratické správy dezintegrační procesy v obecní samosprávě
územní organizace správy v historii
české státnosti
okresní úřad a jeho funkce a orgány
městská správa a prvek královský
a prvek samosprávný
územní členění státu z roku 1960
vrchnostenská správa zvláštní odborná způsobilost
Stadionovo obecní zřízení dekoncentráty
rámcový říšský obecní zákoník zemská varianta v polistopadové reformě
první republika a role recepčního
zákona
změny v zákoně č. 347/1997 Sb.
role národních výborů za první
republiky
Koncepce reformy veřejné správy z roku 1999 (návrh vs. co se
realizovalo)
slučování obcí za první republiky obce s rozšířenou působností
druhá republika a její správa problémy přijatého řešení krajské správy
okupační správa a prozatímní státní
zřízení
„oblasti“ – funkce a struktura v navrhované reformě územní
správy
veřejná správa v období komunismu role ústřední správy ve správním systému
územní členěné na základě zákona
č. 36/1960
kompetenční zákon
projekt střediskových obcí
Koncepce reformy veřejné správy z roku 1999 a její vnímání
stavu ústřední správy
princip subsidiarity cíle Koncepce modernizace ústřední státní správy z roku 2001
centralizace / dekoncetrace / decentralizace
a jejich pozitiva / negativa
změny formulované v projektu „Postup a hlavní směry reformy
a modernizace ústřední státní správy“ (2004) a problémy
jejich implementace
polistopadový zákon o obcích a jím
zakotvené změny
Strategie realizace Smart administration a její cíle
smíšený model územní správy RIA
jednostupňový model samosprávy programové prohlášení současné vlády
Použitá literatura:
COGAN, R. Krajské zřízení. Praha: ASPI, 2004, ISBN 80-7357-041-6.
ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945 - 2004). EUPRESS. Vysoká
škola finanční a správní, o.p.s., 2004.
DUNN, W. N., STAROŇOVÁ, K., PUSHKAREV, S. Implementation: the missing link in public administration
reform in CEE. Bratislava: NISPAcee 2006, ISBN 80-89013-24-4.
4. REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR PO LISTOPADU 1989 – VÝCHODISKA, PRŮBĚH, VÝSLEDKY, TRENDY 161
eSTAT. Smart Administration – reforma nebo jen pozlátko pro evropské úředníky?, 18. 7. 2007, [online],
[cit. 2010-05-10]. Dostupné z <http://www.estat.cz/smart-administration-reforma-nebo-jen-pozlatko-
-pro-evropske-uredniky2.html>.
HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J. Dějiny správy v českých zemích do roku 1945. Praha: SPN 1989.
MALÝ, K. a kol. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde a. s., 2003.
MATULA, M. Reforma územní veřejné správy v České republice. Integrace, 13. 7. 2001, [online],
[cit. 20010-05-16]. Dostupné z: < http://www.europeum.org/disp_article.php?aid=413>.
MINISTERSTVO VNITRA, 2007, Newsletter Efektivní správa, č. 3 + 4, 2007.
NÁRODNÍ VZDĚLÁVACÍ FOND. Analýza veřejné správy České republiky (Souhrnná zpráva), září 1998,
[online], [cit. 20010-05-10]. Dostupné z <http://www.nvf.cz/archiv/versprava/analyza/obsah.htm>
NÁRODNÍ VZDĚLÁVACÍ FOND. Zdokonalování veřejné správy - fáze 1: Návrh strategie reformy veřejné
správy České republiky, říjen 1998, [online], [cit. 20010-05-10]. Dostupné z <http://www.nvf.cz/archiv/
versprava/strategie/obsah.htm>.
NEMEC, J. Finanční management a rozpočtování: metody a techniky v tranzitivních zemích střední a východní
Evropy. In Management veřejné správy: Teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy
ze zemí střední a východní Evropy. Praha: Ekopress 2003, s. 245 - 295 ISBN 808611970X.
POSTRÁNECKÝ, J. Vybrané aspekty vývoje veřejné správy v České republice, 2005, online, s. 1.
PROKOP, J. Strategický management ve veřejném sektoru: základní východiska. In Management veřejné
správy: Teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy.
Praha: Ekopress 2003, s. 75 – 110. ISBN 808611970X.
SCHELLE, K.Vývoj veřejné správy v letech 1848 - 1948. Praha: Eurolex Bohemia 2002.
ÚŔAD VLÁDY. Národní program reforem
České republiky, 2014, [online], [cit. 2014-09-12]. Dostupné z <http://www.vlada.cz/assets/evropske-zalezi-
tosti/aktualne/NPR-2014.pdf>.
VIDLÁKOVÁ, O. Další glosa k polemice - Nad reformou veřejné správy. Veřejná správa, č. 45, 2001, s. 27.
VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, Pardubice: Univerzita Pardubice, 2000, ISBN 80-7194-290-1.
VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. České právní dějiny, Plzeň: Aleš Čeněk, s. r. o. 2008.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA162
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO
A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO
PRÁVA
Richard Pomahač
CÍL KAPITOLY
Kapitola shrnuje terminologická východiska a historická východiska správního
práva. Následně vysvětluje specifika českého správního práva a a evropského
správního práva a jejich pramenů.
Časová zátěž: 5 h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
5.1 VEŘEJNÁ SPRÁVA JAKO ZÁKLADNÍ POJEM SPRÁVNÍHO
PRÁVA, HISTORICKÉ KOŘENY SPRÁVNÍHO PRÁVA
5.1.1 Veřejná správa jako pojem
Veřejná správa je obvykle považována za základní pojem správního práva. Ne vždy
je však pojem veřejná správa používán ve stejném smyslu v obecném kontextu na
straně jedné a jako právní pojem na straně druhé. Zaměříme se nyní na právnické
vymezení pojmu veřejná správa.
Pro právníky specializované na administrativistické otázky je správa tím, co označil
český doyen vědy správního práva Jiří Pražák (1846-1905) jako činnost nesoucí se za
trvalým účelem řídit ty které záležitosti.
Pražákova přes sto let stará definice odráží dobu, která si s odlišováním pojmů správa
a řízení příliš nelámala hlavu. Dobře na to poukazuje jedna z klasických německých
učebnic správního práva (Karl von Stengel, Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsrechts,
Stuttgart 1886), která v  úvodu připomíná, že slovem správa navozujeme
nejenom souvislost se státní správou, ale i se správou majetku či s podnikovým řízením.
Nejznámější z učebnic srovnávací správy a správního práva z tohoto období,
jíž je dílo profesora Columbijské university F. J. Goodnowa z roku 1903, připomíná,
že o administrativě je možné uvažovat jako o majetkové správě (administration of
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 163
estate), o podnikové správě (administration of business), zrovna tak jako o vládní
správě (administration of government). Správní právo je podle Goodnowa spojeno
s vládní správou.
Administrativisté se o správu majetku a o podnikové řízení zajímali spíše jen okrajově,
což nezůstalo nepovšimnuto v sociálních vědách. Vznikl tak významový posun od správy,
která je řízením, ke správě, která je administrativou. Čteme například, že sociologie
administrativy se zabývá organizací a způsobem fungování správních systémů, a to především
v oblasti státní správy (Jan Keller, Velký sociologický slovník, Praha 1996, s.1026),
resp. že správa je obecným označením institucionalizované kontrolní a regulativní činnosti
týkající se především veřejných záležitostí (Ivan Mucha, tamtéž, s.1212).
S vyhrazením pojmu správa především pro sféru věcí veřejných bychom se jistě mohli
spokojit, museli bychom si však být jisti tím, že víme, co to věci veřejné jsou.
Věci veřejné si obvykle představíme jako protiklad věcí soukromých. Soukromý prostor
je relativně uzavřen všem, jimž nemá nic být do toho, jak je spravováno to, co nemá být
společné. Etymologie nám nabízí skvělý výklad soukromí. „Sou“ odkazuje na to, co patří
k sobě (soused, souhrn). Ostatně „soudit“ znamená dle tohoto výkladu „dávat dohromady“.
Všechno však nelze dohromady dávat, něco zůstává mimo tuto sféru, a toto něco je
soukromí. Naopak věci veřejné jsou otevřeny širokému posouzení a zájmovému vlivu.
Veřejný i soukromý prostor netvoří komplementární celek. Jsou to prostory rozpínavé,
překryvné a konkurenční. Patří k základním otázkám sociální kontroly a  zvláště
práva, zda společnost umí v konkrétních podmínkách vhodně reagovat na tuto dualitu.
Správní právo tedy soustředí pozornost na správu věcí veřejných, aniž by však bylo
možné zcela vyloučit přesahy do soukromého prostoru. Bylo tomu tak ostatně v historii
civilizací založených na myšlence vlády práva odjakživa.
5.1.2 Historické kořeny správního práva - antický Řím
Správní právo, tak jako všechna velká právní odvětví, se v evropské tradici odvíjí od
římského práva. Římské právo znalo dualismus práva veřejného a soukromého a vázanost
správy právem (legalitu), což jsou úhelné kameny pojetí správního práva do
dnešních časů.
Právní pojmy jako libertas (svoboda) či servitus (otroctví, služebnost) měly jak soukromoprávní,
tak veřejnoprávní interpretaci. Obdobně při základním rozlišování
toho, zda je předmětem práva osoba či věc, zjišťovali římští právníci, zda jde o entitu
soukromou či veřejnou.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA164
Pokud jde o osoby, vysvětluje Florus (Digesta, 1, 5, 4), že svoboda je zaručena právem
(libertas est naturalis facultas eius quod cuique facere libet, nisi si quid vi aut iure prohibetur).
Jestliže se měl římský právník vyrovnat s řadou otázek, souvisejících s tím,
zda se určitá osoba narodí jako svobodná, vycházel podobně jako Marcianus (Digesta,
40, 5, 53) z poznání, že libertas non privata, sed publica res est. O věcech Gaius
(Digesta,1,8,1) praví hae autem res, quae humani iuris sunt, aut publicae aut privatae
a spojuje s tímto rozlišením závažné právní následky. Dokonce i u věcí, které byly vyjímány
z obvyklé lidské dispozice shledává Marcianus (Digesta,1,8,6,3) tuto zvláštní
vlastnost: sacrae autem res sunt hae, quae publice consecratae sunt, non private. To,
co bylo posvěceno soukromníkem, zůstávalo profánním, světským, všedním, naproti
tomu totéž, co bylo posvěceno veřejně a vyjmuto ze soukromého majetku, stalo se
sakrální věcí – věcí veřejnou.
Stručně lze shrnout, že v římském právu byly vyprofilovány mnohé instituty jako
například veřejné vlastnictví, obecné užívání či veřejnoprávní postavení, od nichž
se odvíjela většina aktivit, které tvořily souhrn správních činností předmětně souvisejících
s regulací ve veřejném prostoru a s poskytováním veřejných služeb. Úředníci
skládali přísahy, že budou předpisy a nařízení týkající se veřejné správy provádět
s řádnou péčí (diligenter parento optemperanto) a bez podvodných snah (sine dolo
malo).
Vedle takto věcně (materiálně) pojaté veřejné správy jako souhrnu úkolů a činností
dovozujeme z římské tradice i formální pojetí správy. Z Ulpianovy definice (Digesta,1,1,1)
víme, že veřejné právo se vztahuje na posvátné věci a úkony, na kněze, úřady
a úředníky. Ostatně právě tuto větu (a žádnou jinou, kterou lze dohledat v Justiniánské
kodifikaci) vsadil později do svého encyklopedického spisu Isidor ze Sevilly
(Etymologie,V,8), takže kontinuálně a po staletí evropští vzdělanci (nejen právníci)
nepochybovali, že veřejné právo je to právo, které má co do činění s kněžími a s úředníky
(což bývalo vzhledem k tomu, že církev se stala na dlouhou dobu významnějším
subjektem veřejné správy než stát, vlastně i jedno a totéž). Moderní administrativistika
pak na tomto základě přišla s nápadem veřejnou správu vymezit jako činnost
správních úřadů, a to vlastně bez ohledu na to, co tyto úřady dělaly.
V naší souvislosti je významná i v římském právu ustálená podoba výrazu administratio
rei publicae. Jde obecně o veřejnou správu, jež byla v definicích právníků
charakterizována jako činnost spojovaná s určitým postavením a požitky, ale též
s odpovídajícími náklady. Tak u Callistrata (Digesta, 50,4,14) čteme: Honor municipalis
est administratio rei publicae cum dignitatis gradu, sive cum sumptu sive sine
erogatione contingens. Císařská římská administrativa zavedla úřednickou nomenklaturu
a kariérní řád (cursus honorum). Nejenom armáda, ale i římská byrokracie měla
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 165
pak podíl na překonávání krizí, do nichž se Římská říše upadala. Narůstající potíže
nakonec vedly k specifickému způsobu propojení vojenské a civilní veřejné služby
- militia. Od 3. století však postupně upadal význam práva i právnického stavu ve
veřejné správě. Vzrostla korupce - úřady začaly být obsazovány zejména na základě
přímluv (suffragium). Služba státu se tak stávala regulérní živností, kterou si bylo
možno opatřit zaplacením úplatků a odstupného. Zároveň se předpokládalo, že nositel
úřadu se bude muset spokojit s naturálním platem, či dokonce, že se bude nucen
uživit sám.
5.1.3 Historické kořeny správního práva - vytváření novodobých států
Staří římští právníci patrně věděli, proč nepoužívali slovo stát tak lehkomyslně jako
my. To, co dnes zjednodušeně překládáme jako stát, zní v originále obvykle status
rei Romanae, což není korektní překládat jedním - významově přetíženým - slovem.
Ani středověké právo nezná správu státu v dnešním slova smyslu. Autenticky používané
výrazy regnum a administratio lépe odpovídají stavu, kdy teritorální vymezení
slušelo jen velmi špatně spravovaným celkům (středověkým říším) a kdy regnum
(ovládání) fungovalo na personálním, nikoli teritoriálním základě.
Když se regnum profesionalizovalo, začalo vytvářet vrstvu správců, administrátorů,
arbitrů a zároveň opět zvýraznilo dualismus práva obecného a práva správního.
V češtině nám tento jev připomíná již samotný jazyk: výraz správa je odvozen od
téhož základu jako výraz právo, avšak zdvojení společného slovního základu v pojmu
správní právo naznačuje zřejmý významový posun od práva odpovídajícího řádu
společnosti k právu fungujícímu až skrze správu.
Evropská právní historie zná složitou diskusi o rozdílu mezi ryzí vládní mocí (imperium
merum), která může být koneckonců legitimizována obecným přesvědčením
o nezbytnosti takovéto moci, a mezi pravomocí rozhodovat na základě apriorních
pravidel (imperium mixtum). Zjednodušeně řečeno, v prvém případě je právo jen
utilitárním nástrojem vlády. V druhém případě je pravomocí jen to, co rozhodnou
správní úřady na základě práva a co eventuálně potvrdí správní soudy.
Novověkýpojemstátujakoúzemněorganizovanéhovšeobecnéhoovládánípomocípráva
mohl vzniknout až v okamžiku, kdy stav správců začal být natolik nepostradatelný, že
začal fungovat jako administrativní stát, čili jako byrokracie. Pojem administrativní
stát se v teorii veřejné správy dnes užívá zpravidla trochu odlišně, a sice v tom smyslu,
jaký mu dali američtí administrativisté. Připomeňme v této souvislosti, že Dwight Waldo
(1913 - 2000) definoval administrativní stát jako vývojovou formu následující po éře
ryze politického státu, založeném na volné soutěži zájmových skupin.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA166
V evropském vývojovém kontextu je však každopádně fungování byrokracie spojována
již s raně novověkým vývojem. Tak již pověst a zázemí slavných právnických škol
v Bologni, Bourges či v Heidelbergu se obvykle spojují se státní službou. V německém
prostředí to připomíná termín Aktenversendung, jímž byla charakterizována skutečná
podstata činnosti zeměpanských kanceláří i zemských soudů kompletujících
balíky spisů a rozesílajících je k posouzení učeným právníkům, bez jejichž stanoviska
nebylo možné o ničem rozhodnout.
Formování silných západoevropských států mezi 16. a  18. stoletím - Španělska,
Francie či Británie - vyústilo ve vznik politických celků, které se i z právotvorného
hlediska začaly výrazně odlišovat jak od univerzalistické středověké římské říše, tak
od samosprávných městských států, v nichž plnilo dostředivou úlohu obecné právo.
Silné státy urychlovaly tvorbu jednotného národního práva jako součást celkového
úsilí prokázat oddanost (legitimovat se loajalitou) vůči národu, nebo těsně spjatým
národům, představujícím státní obyvatelstvo.
Od začátku novověku se tedy s rozdílnou intenzitou v různých částech Evropy formuje
národní správní právo v protikladu k obecnému správnímu právu. Podle zásady
usu sensim receptum bylo nutné zamýšlet se nad každým jednotlivým římskoprávním
ustanovením a jen na základě jeho užití v novodobé právní praxi dovozovat, že
došlo ke skutečnému převzetí tohoto práva. Zároveň se však především v teoretické
rovině rodily předpoklady pro posílení univerzální chápání správního práva oproti
partikularismu vyrůstajícímu z různorodých regulačních snah, a to na základě přirozenoprávních
a osvíceneckých představ o dobrém vládnutí.
5.1.4 Konstitucionalizace národních systémů správního práva
Dobrou vládu přesvědčivě popsal v roce 1689 John Locke jako vládu, která není politicky
mocnější než člověk. Lockovými slovy: Protože účelem a mírou veřejné moci
je zachování členů společnosti při jejich životech, svobodách a majetcích, nemůže být
tato moc neomezenou, libovolnou. Pouze politická prohra, píše Locke ve svém Druhém
pojednání o vládě, dává despotickou moc pánům k jejich vlastnímu prospěch
nad těmi, kdo jsou tak připraveni o všechna lidská práva, to jest o vlastní moc jak
nad svými osobami, tak nad svými statky.
Století vymezené lety 1689-1789 je dobou teoretického tříbení základních konstitucionalistických
otázek: svrchovanosti lidu, plurality ústavních institucí a nezadatelných
základních - lidských i  občanských - práv. Na konci tohoto období je k  dispozici
paradigma dobrého uspořádání veřejné moci - konstitucionalismu. Baron de
Montesquieu sice ve svém proslulém díle o zákonech napsal, že zákony nesmějí být
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 167
příliš chytré, neboť jsou vytvářeny pro lidi s průměrným rozumem, mnozí panovníci
a jejich ministři však dali právníkům zabývajícím se tvorbou zákonů a kodifikací
příležitost, aby - pokud to již nebylo možné z hlediska obsahového - alespoň forma
práva mohla triumfovat. Pokud jde o francouzskou revolucí poznamenané správní
právo, pak připomeňme především projekty správního kodexu, jejichž autory byly
ještě za vlády velkého Napoleona M. Fleurigeon (Code administratif) a C. J. B. Bonnin
(Principes d´administration). Ale ani ve Francii se nepodařilo správní právo v jeho
obecné části - narozdíl od řady jiných odvětví práva - kodifikovat.
V XIX. století téměř všechny evropské vlády usilovaly o zlepšení metod řízení státu.
Evropským vládcům již nestačilo, že řídí prostřednictvím svých činitelů všechny záležitosti,
ale snažili se řídit i chování úředních činitelů ve všech oblastech. A proto již
veřejná správa nezávisí pouze na veřejné moci, dovozuje de Tocqueville v roce 1839,
ale stahuje se stále více na jedno místo a soustřeďuje se do menšího počtu rukou.
Podobně jako de Tocqueville ze zkušenosti s francouzskou či německou vládou, tak
se i angličtí autoři v průběhu XIX. století ze zkušenosti se změnami v tradičně liberální
zemi hrozí rostoucího objemu pozitivních úkolů veřejné správy a s tím rostoucí
centralizace. Dicey (Law and opinion in England in the nineteenth century) hovoří
o nezvyklém kolektivismu v periodě 1865-1900, kdy se v Británii rozmohla dosud
nezvyklá administrativní přeregulovanost spolu s tendencí více a více spoléhat na
moc státu. Maitland (Constitutional history of England) píše v roce 1888, že Angličané
se stali národem ovládaným nejrůznějšími druhy úřadů a výborů, centrálních i místních,
vyšších i nižších, rozprostraňujících svou moc všude díky statutárnímu právu.
Na rozšíření praktik administrativního státu, který se stal poté, co se mu podařilo
usadit se částečně i v Británii, v Evropě všudypřítomným, reagovala v západoevropské
oblasti spíše právní než správní věda. Poslední dvě desetiletí minulého století jsou
zde ve znamení diskuse vyvolané slavným Diceyovým dílem (Introduction to the study
of the law of the constitution), v němž se popírá opodstatněnost myšlenky, že spolu
s administrativním státem vzniklo v Anglii též administrativní právo.
Dicey upozorňuje na rozdílnost tradice britského konzervativismu a francouzského
pragmatismu. Britské řešení neustoupilo od principu parlamentní suverenity, která je
natolik silná, že parlament může modifikovat jak ústavu, tak statutární pravidla způso-
bem,v němžnelzerozumněuvažovato pevnýchprávníchprincipech,kterébyvytvářely
neměnné kontury ústavního nebo správního práva. Subjekty veřejné správy jsou proto
v britském systému svázány statutárním právem, které je však velmi proměnlivé,
plně v rukou parlamentu a podřízené principu rule of law ve smyslu vázanosti státní
správy právem. V této interpretaci tedy v anglickém právu není nic, co by bylo totožné
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA168
s francouzským droit administratif. Francouzský pragmatismus spočívá v tomto kontextu
především v tom, že nemá dobrý důvod stavět parlament nad vládu. Psané právo,
lhostejno zda ústavní, civilní či správní musí podléhat interpretaci, k níž by měli být
způsobilí především profesionální soudci. Je třeba smířit se s faktem, že parlament
přijímá i řadu špatných zákonů a bylo by spíše aktem nespravedlnosti, kdyby výkonná
moc mohla v rámci těchto špatných zákonů dále řetězit legislativní omyly.
První světová válka otřásla sebevědomím stoupenců právního souladu civilizovaných
evropských států. Zároveň válečná katastrofa otevřela prostor pro vznik dalších
národních států a  pro nové uspořádání sil v  rámci mezinárodního společenství.
I když v řadě případů předurčila dohoda velmocí podobu ústav nových i obnovovaných
států, jejich ústavní a správní poměry se začaly vyvíjet mnohem dynamičtěji než
v pomalém 19. století.
Střízlivost výkladu veřejného práva byla namístě. Štrasburský profesor Otto Mayer,
který se celý život věnoval paralelnímu studiu francouzského a německého veřejného
práva, napsal příznačnou větu Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht
- ústavní právo vzniká a zaniká, správní právo trvá - jíž v duchu dobového realismu
vyjádřil rozdíl mezi politickým a nepolitickým právním odvětvím.
Nikde v Evropě nenajdeme v souvislosti s dvěma velkými válkami dvacátého století
místo, kde by se více nebo méně znovu neuplatnila přednost státu před právem. Rozšířené
mínění z meziválečného období shrnuje poučka Carla Schmitta - není pravda,
že ústava vytváří stát, ale je to stát, kvůli němuž existuje ústavní pořádek. Naproti
tomu snaha po odideologizování práva - dobře patrná v Kelsenově ryzí nauce právní
prezentované autorem samotným jako nejradikálnější realistická právní teorie - vyústila
ve ztotožnění státu a právního řádu. Rovněž institucionalisté rozvinuli pojetí
záruk vnitrostátní legality i mezinárodního pořádku, za jejich koncepcemi byla však
spíše představa nenápadného fungování veřejných služeb a nevtíravé veřejné politiky,
tedy spíše opaku toho, co evropská společnost té doby mohla zažít.
Připomeňme si i slavný pojem Ernsta Forsthoffa, který byl použit také již v třicátých
letech minulého století, ale naplnění se dočkal až později - Daseinsvorsorge. V pojetí
sociálního státu i pracovního, sociálního a správního práva je od té doby jedním
z klíčových pojmů Daseinsverantwortung, tedy odpovědnost za to, že každý jedinec
bude moci poměrně dobře přežít. Stát je nejenom hlídačem, ale i dávačem, selže-li
spontánní solidarita. Takovýto přístup naráží na mnohé překážky vzhledem k tomu,
že míra bohatství či chudoby státu, od níž se odvíjí i míra Daseinsvorsorge, je objektivním
ukazatelem, zatímco solidarita zůstává ideálem. Koncept státu blahobytu byl
mnohde více v centru pozornosti státovědců než idea právního státu.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 169
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete pojem veřejné správy.
• Charakterizujte historické kořeny správního práva.
5.2 ČESKÉ SPRÁVNÍ PRÁVO VE 20. STOLETÍ, PRAMENY
SOUČASNÉHO ČESKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA
České správní právo se do své současné podoby vyvinulo z práva rakouského a československého.
Jak pro československý, tak pro český právní vývoj je charakteristické
uplatnění principukontinuity. Protože správní právo bylo chápáno jako konglomerát
ustanovení partikulární a  často jen formálně-technické, nikoli obsahově-kontroverzní
povahy, nebyly přechody do nové právní situace po vzniku samostatného
československého a posléze českého státu v oblasti veřejné správy nijak zvlášť dramatické
či složité.
Zdůraznit je třeba i to, že jak staré rakouské, tak dřívější československé a nynější české
správní právo bylo a je ve své obecné části nekodifikovaným právním odvětvím.
Vážnější kodifikační úsilí nebylo na tomto poli nikdy ani podniknuto, což vlastně
také přispívalo ke klidnému přelévání „starého vína“ do „nových nádob“. Rozsah
upravované materie postupně vzrůstal a zároveň regulace v mnoha pododvětvích
veřejné správy zabíhala do stále větších podrobností, což vedlo k fragmentarizaci
celého oboru. Měnila se i dynamika legislativní činnosti. Jestliže dříve nebylo vzácností,
že se určitá úprava neměnila celé půlstoletí, stával se takovýto úkaz postupně
stále vzácnějším, což způsobilo často i nestabilitu právních poměrů a změny správní
legislativy se stávaly častým předmětem kritiky.
Při neutěšeném stavu zákonodárství roste význam doktrinální interpretace práva.
Spolehlivý výklad rakouské podoby správního práva v českých zemích dodnes poskytuje
posmrtně vydaná učebnice Jiřího Pražáka (1846-1905). Recepci a modernizaci
správního práva v podmínkách první československé republiky vystihuje učebnice
Jiřího Hoetzela (1874-1961), která ve svém druhém vydání z roku 1937 dobře vysvětluje
i příčiny neúspěchu některých dobových snah o reformu správního práva.
Na tomto místě je třeba zvláště zdůraznit, že naše správní právo dosud čerpá z orientace,
která po ustálení režimu ústavní parlamentní monarchie v  rakouské části
habsburského soustátí v poslední třetině 19. století podpořila koncepci subjektivních
veřejných práv jako součásti nezadatelných práv občanských. Ochranu těchto práv
garantoval soudní přezkum správních rozhodnutí opírající se o právní zásady, které
jsou i v současnosti uznávány. Prvorepublikový československý vývoj respektoval
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA170
tuto orientaci a i přes neuspokojivou legislativní úpravu na mnoha úsecích veřejné
správy se vyznačoval přinejmenším až do 30.let minulého století kultivovaností rozsudků
Nejvyššího správního soudu.
V roce 1948 byl shodou okolností vydán poslední díl Slovníku veřejného práva československého,
který je dodnes chápán jako encyklopedie systému správního práva,
který však měl být - řečeno dobovou terminologií - revolučně přetvořen. Není
sporu o to, že řada starších legislativních úprav i institucí veřejné správy skutečně
v padesátých letech rychle zmizela a že některých z nich ani nebylo příliš škoda. S lidově-demokratickým,
resp. socialistickým správním právem, jak se v období, v němž
se ke všemu přidávaly pokrokářské přílepky, obor nazýval, je však spojen hlubší problém.
Dalo by se totiž očekávat, že pokud by nový systém skutečně vznikal, měl být
ovlivněn především právem sovětským jako právem vzorového socialistického státu.
Jenomže sovětské správní právo jako právní obor dlouho neexistovalo, protože nebylo
potřebné. Projekt ruského kodexu správního práva z roku 1925 byl rezolutně
odmítnut a diskuse o potřebnosti správního práva jako samostatného odvětví práva
se v Sovětském svazu protáhla hluboko do třicátých let 20. století. Na pověstné
Všesvazové poradě o vědeckých otázkách sovětského státu a práva v červenci 1938
bylo rozhodnuto, že věda správního práva se musí zaktivizovat a intenzivně zkoumat
organizační soustavu sovětské státní správy, jakož i  právní formy řízení hospodářské
i sociálně-kulturní oblasti. Odmítnuty byly názory, že sovětské státní řízení
nemá být právem příliš svazováno, zároveň však kritika chyb některých sovětských
právníků pro ně znamenala spíše než výzvu ke zlepšení práce vážné politické obvinění,
takže v době, kdy u nás měly být přebírány sovětské zkušenosti, toho vlastně
k převzetí mnoho nebylo. Až později se v Sovětském svazu rozvinula teorie právních
záruk zákonnosti, přičemž na prvém místě stál problém vylepšení kvality právního
řádu a zvýšení uvědomělosti úředníků a až na druhém mechanismus řešení právních
sporů. Mezi stížností k nadřízenému úřadu a správní žalobou byl dlouho v teorii
viděn jen formální rozdíl, byly to především signály upozorňující na chybnou práci
úředníků a na tzv. systémové nedostatky ve státní správě.
Socialistické správní právo zůstávalo nekodifikovaným a z hlediska legislativní techniky
velmi často nedokonale formulovaným souborem předpisů. Sovětská věda
správního práva dospěla v sedmdesátých letech minulého století k tomu, že vytvářela
obraz socialistického správního práva, jaké by mělo být, ale jaké být z různých příčin
nemohlo, a uchýlila se tak k mnoha ideálním konstrukcím postaveným do kontrastu
ke skutečnému institucionálnímu a normativnímu stavu. Správní komparatistika
začala vytvářet obraz různorodosti socialistického práva a tak vlastně sama zpochybnila,
že jde o velký právní systém vyznačující se kompaktností a schopný ovlivňovat
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 171
jiné právní systémy. V této situaci působí i souborná doktrinální reflexe „nového“
československého správního práva v  podobě dvou reprezentativních vysokoškolských
učebnic M. Gašpara a kol. z roku 1973 a Z. Lukeše a kol. z roku 1981 jako „déjà
vu“, tede jako to, co jsme již viděli - z větší části ve starších učebnicích předkomustického
období a z menší části v učebnicích sovětských.
V  roce 1993 převzala Česká republika československé správní právo, které bylo
v letech 1990-1992 částečně přizpůsobeno novým ústavním poměrům. Od druhé
poloviny 90. let se toto právo vyvíjí velmi dynamicky zejména pokud jde o jeho legislativní
složku (srov. další výklad o pramenech současného českého správního práva).
5.2.1 Funkce pramenů správního práva
Na základě úvah o povaze správního práva můžeme nyní vymezit jeho prameny, a to
jednak na úrovni národního, v našem případě českého správního práva, jednak na
úrovni evropského správního práva. Protože české a evropské správní právo prošlo
podobným historickým vývojem, platí pro prameny v obou systémech mnoho společného.
Začneme tedy tím, v čem se oba systémy shodují.
Nalezení patřičného pramene a jeho přiřazení k pravidelnému chování ve veřejné
správě je jednou z nutných - nikoli však postačujících - podmínek proto, abychom
mohli odpovědět na otázku, co v dané situaci platí podle práva - latinsky řečeno:
quid iuris? V minulosti bylo často obtížné vůbec pramen nalézt. Díky pokroku, kterého
dosahuje v současnosti informační společnost, vznikají dnes častěji problémy
proto, že je nalezeno více pramenů, jejichž obsah není souladný. Každopádně nejde
jen o to pramen nalézt a identifikovat, ale i dobře vyložit a přiřadit právě k takovému
chování, které je upraveno.
V archaických společnostech se platné právo nejprve tesalo do kamene, vyrývalo do
hliněných tabulek, přepisovalo na papyrech a pergamenech či předčítalo na shromážděních.
Co nebylo čas od času vytesáno, vyryto, přepsáno, či přečteno neplatilo.
Dnes bychom mohli tímto způsobem zacházet leda s trestním nebo občanským zákoníkem,
snad by jejich pravidelné předčítání vedlo i k jejich zestručnění. Pro správní
předpisy jde však o metodu nepoužitelnou, protože by šlo o činnost nepřetržitou
a výsledkem by byla stejně nepřehledná situace, v jaké se nacházíme tak jako tak.
Veřejnost vzala na vědomí výrazný růst počtu předpisů (což je jen odrazem byrokratizace
řízení neomezující se ani zdaleka jen na veřejnou správu a  veřejný
sektor), tím spíše však zůstává předmětem kritiky nedostatečná kvalita normotvorby
- nekonzistentnost, nestabilita, vedlejší a nechtěné účinky. Kvantitativní růst
se po konstitucionalizačních, modernizačních a evropeizačních nárazech a vlnách
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA172
devadesátých a nultých let nepochybně zpomalí – jsou již patrné meze lidských
a finančních kapacit ve veřejné správě i působení „změny paradigmatu“, „únavy
z reforem“ atd.
Důležité je před „bodem obratu“ věnovat pozornost strukturálnímu problému: veřejná
správa (v institucionálním smyslu) je vtažena jak do správní normotvorby (předpisy,
které mohou fungovat jen skrze spravování a jsou tedy administrativně náročné),
tak do judiciální normotvorby (správní předpisy sloužící v oblastech řešení sporů),
a pochopitelně i do pseudonormotvorby, v níž nejde o obecná pravidla, ale o správní,
hospodářská, politická atd. rozhodnutí, která se do normativní podoby jen halí.
Předpis správního práva je především nástrojem správy a i když musí mít vzhledem
k uplatnění principů subsidiarity, proporcionality a právní jistoty formu aktu schváleného
parlamentní procedurou, je vhodné diferencovat legislativní pravidla týkající
se přijímání předpisů. Výsledná podoba parlamentních předpisů má být z povahy
věci výsledkem dohody parlamentních a vládních zákonodárců v duchu principů vyvážení
legislativní a exekutivní moci. Ze srovnávacího hlediska lze snad jen doplnit,
že dohodovací proces nemusí být vždy jen výlučně věcí parlamentních a vládních orgánů,
ale lze do tohoto procesu zapojit i „třetí stranu“ – např. podmínkou konzultací,
doporučení orgánu poradního typu atd.
V českých podmínkách lze po zkušenostech s legislativními smrštěmi uvítat v oboru
správních předpisů mnohé z dílčích, opakovaně navrhovaných filtrů v zákonodárném
procesu, který se vymyká racionalitě (povinné podřízení jak vládních, tak mimovládních
legislativních projektů metodice hodnocení dopadů regulace, zákaz výroby tzv.
komplexních pozměňovacích návrhů, přísná restrikce možnosti urychlených postupů
při přijímání zákonů a v určité podobě i princip legislativního stop-stavu).
Za zvážení stojí, zda není - i s ohledem na vývoj evropského a globálního práva
- alespoň v některých částech psaného správního práva nutno doporučit delegifikační
řešení (snížení administrativní náročnosti opírající se o možnost nařízeními
modifikovat správní procedury předpokládané zastarávající zákonnou úpravou). Klíčovým
úkolem veřejné správy jako tvůrce správních předpisů zůstává konsolidační
a systematizační úsilí. Ať již bude nadále role zákona jako pramene správního práva
jakákoli (předpokládáme ovšem že kvantitativně omezená), zvýši se nároky na informační
kvalitu, a to zejména v tom smyslu, že zákonná zmocnění jsou respektována
a podzákonná úprava je konzistentní.
Aniž bychom si dělali iluze o možnosti pravé kodifikace ve správním právu, systematizační
práce, jejímž cílem je uspořádat věcně související ustanovení správních
předpisů (primárních, závislých i  doporučujících), je povinností veřejné správy.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 173
Nevyhne se jí dlouhodobě ani česká veřejná správa, i  když je prozatím tato její
povinnost vymezována polovičatým a nedůsledným způsobem a pozorujeme dokonce
i pokusy přenechat iniciativu privátním a komerčně zaměřeným subjektům.
5.2.2 PRAMENY ČESKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA - PŘEDPISY
České správní právo vyrostlo z pramenné tradice rakouského administrativního prostředí,
v němžbylyjižv průběhu18.a 19.stoletívelmivýrazněupřednostněnypředpisypřednepsanými
prameny práva. Přitom byly preferovány předpisy státnípředsamosprávnými, jakož
i zpracovávána spíše detailní než rámcová úprava a následně též v široké míře prosazena
výhrada zákona jako parlamentního aktu vůči aktům exekutivním a administrativním.
Princip právní kontinuity umožňoval opakovaně převzít korpus předpisů správního
práva a postupně ho nahrazovat. V období 1918-1989 nelze hovořit o legislativní
inflaci, tedy o stavu, v němž se objem předpisů správního práva soustavně zvětšuje.
Inflační zlom v tomto smyslu nastává až od 90. let minulého století. Počet předpisů
v současnosti stále roste, zkracuje se jejich životnost a množí se případy očividně
nekvalitních, ba protiprávních úprav.
Pokud si uvědomíme, že například za poslední dvě dekády bylo předloženo Poslanecké
sněmovně k projednávání téměř 3200 návrhů zákonů, na něž byly navázány
změny dalších tisíců podzákonných předpisů, netřeba pochybovat o tom, že tlak na
změny „předpisového základu“ veřejné správy je nejenom enormní, ale i nerozumný,
protože velké množství ustanovení nemá při krátké životnosti šanci na uplatnění.
Předpisy jsou v českém právním řádu hierarchicky uspořádány. Nejvyšší právní sílu
mají normy obsažené ve vnitrostátních předpisech, které jsou součástí ústavního pořádku.
Nejvyšší právní sílu mají a na úroveň norem ústavních zákonů jsou postaveny
i přímo použitelné normy obsažené ve smlouvách, pokud jde o ratifikované a vyhlášené
mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána.
Běžný zákon má nižší právní sílu nežli ústavní zákon. Formální definice zákona říká,
že jde o akt Parlamentu, který byl přijat ústavně předepsanou procedurou.
Pro českou veřejnou správu platí, že může být legálně vykonávána jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon. Povinnosti mohou být při výkonu veřejné správy
ukládány cestou nařizovací vládní či správní pravomoci pouze tehdy, pokud k tomu zákon
veřejnou správu výslovně zmocňuje a pokud nepřekročí rozsah takto stanovených
povinností meze, které zákon pro výkon státní správy v konkrétní oblasti předvídá, a to
vše navíc za předpokladu, že nebudou dotčena základní, ústavně zaručená práva.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA174
Reservatio legis (výhrada zákona) znamená v přísném smyslu to, že jsou - kromě
obecného požadavku výkonu veřejné správy na zákonném základě - určité právní
vztahy a procedury vyhrazeny k úpravě výlučně formou zákona. V této souvislosti
obvykle nečiní potíže zjistit, že platí výhrada zákona, jestliže je to výslovně zformulováno
v některém z jiných zákonů. Ústava samotná podrobnější vymezení týkající se
výhrady zákona neobsahuje.
Předpisy, které jsou součástí ústavního pořádku, a ostatní běžné zákony nazýváme
souhrnně primárními předpisy (primární legislativou). Všechny ostatní obecně
závazné předpisy jsou předpisy podzákonnými a označují se proto sekundárními
předpisy (sekundární legislativou).
Pokud jde o podzákonné předpisy, uveďme, že Ústava přímo opravňuje vládu vydávat
nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Obecní a krajská zastupitelstva
mohou v mezích své působnosti při výkonu samosprávné kompetence vydávat jako
původní předpisy obecně závazné vyhlášky. Tím je otevřena možnost vytvářet místní
předpisy, které působí jen na území příslušné obce nebo kraje. Ministerstva, jiné
správní úřady a orgány územní samosprávy mohou při výkonu státní správy na základě
a v mezích zákona vydávat právní předpisy (zpravidla nařízení nebo vyhlášky)
jen tehdy, jsou-li k tomu zákonem výslovně zmocněny.
V České republice platí zhruba 30 tisíc právních předpisů. Asi desetinu z tohoto počtu
tvoří zákony. Je odhadováno, že přibližně 90 procent z nich se dotýká správy věcí
veřejných, takže jsou buď zcela, nebo zčásti pramenem správního práva. Všeobecně
uznávaná klasifikace zákonů ani jiných předpisů do jednotlivých právních oborů
u nás zavedena není, protože praktičtější je věcné začlenění (je užitečnější vědět, že
předpis se týká potravin, nežli že jde o předpis správního práva), přesto jde o odhad
velmi spolehlivý.
5.2.3 Prameny českého správního práva - nepsané právo
Nepodaří-li se doložit, že uvažovaná norma správního práva je obsažena v předpisech,
půjde zpravidla o jednu ze dvou základních situací: 1. uvažované ustanovení
vzniklo jen na základě interní normotvorby (pravidlo obsažené pouze ve vnitřním
předpise nebo vytvořené správní praxí, která nemá povahu formálního pramene práva)
nebo 2. uvažované pravidlo je spojeno s jinými formálními prameny práva než
s předpisy, například se soudcovským právem či s obecnými právními zásadami.
Obecná praxe, zvláště pak praxe dlouhodobá a nepochybná, je zdrojem obyčeje jako
klasické formy nepsaného práva. Ve správním právu ale obecná praxe obvykle za
pramen práva uznána není. Předvídatelné úřední chování se sice může vytvářet i obec-
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 175
nou praxí, ta musí však být vždy v souladu jak s předpisy, tak s obecnými právními
zásadami. Klíčovými právními zásadami jsou ve správním právu zejména princip
formální a materiální rovnosti, princip vázanosti veřejné moci právem, princip nabytých
práv a legitimního očekávání, princip proporcionality a princip odpovědnosti.
Soudcovské právo jako další z  forem nepředpisového práva ve většině případů
nevytváří nové normy, ale dotváří je tím, že spojuje předpisy s obecnými právními
zásadami. Kontinentálním východiskem výkonu spravedlnosti zůstává sice iudex
ius dicit inter partes, tedy příkaz, aby se soudci zabývali toliko rozhodováním sporů
a  nepodléhali pokušení nalézat právo obecným a  normativním způsobem, nenalezneme
však prakticky příklad státu s rozvinutým ústavním, civilním a správním
soudnictvím, v němž by se neprosazovala i pravidla odvozovaná výhradně z klíčové
a konstantní judikatury.
Pro laiky není snadné interpretovat a aplikovat právní zásady a soudcovské právo. Situace
je komplikovaná i potud, že dlouhodobě klesá počet kvalifikovaných právníků vykonávajících
úřední povinnosti ve veřejné správě, protože právnické specializace nejsou ve
správním právu příliš četné. Z praktického hlediska je tedy i ve vztahu k úředníkům třeba
předpokládat, že se dobře orientují jen v části pramenů správního práva, a sice v předpisech,
s nimiž jsou často seznamováni prostřednictvím různých metodických návodů
a jiných úředních pomůcek, které samy o sobě pramenem správního práva nejsou.
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete pojem „prameny správního práva“.
• Vyjmenujte a krátce charakterizujte jednotlivé prameny českého správního práva.
5.3 EVROPSKÉ SPRÁVNÍ PRÁVO
Po druhé světové válce prosazovali příznivci evropského sjednocení ve volných či
těsněji koordinovaných formacích novou vizi sjednocené Evropy. V tomto smyslu
se také hovoří o tom, že federalismus byl prvním či historicky nejstarším z prosazovaných
vzorů evropské politické, právní a hospodářské spolupráce a že diskuse
o výhodách a nevýhodách tohoto modelu dala vzniknout alternativním - funkcionalistickým
a neofunkcionalistickým - koncepcím integrace.
Již závěry Evropského kongresu 1948 vedly k vytvoření nové mezinárodní organizace
- Rady Evropy, a to nejen na mezivládní, ale i na meziparlamentní úrovni. Vskutku
celoevropskou organizací se však Rada Evropy stala po pádu železné opony mezi
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA176
Východem a Západem. V roce 2013 Rada Evropy sdružuje celkem 47 států a opírá
se rozvinutý správně-právní standard (acquis du Conseil de l’Europe). Vznik a existence
tohoto standardu je spojena s činností klíčových institucí Rady Evropy, zvláště
Evropského soudu pro lidská práva, Parlamentního shromáždění a Výboru ministrů
a s aktivitami připojených konzultativních a koordinačních orgánů a organizací.
V  70. letech minulého století, když byla dostatečně zřetelně vyjádřena politická
vůle rozšiřovat Evropské hospodářské společenství a když byl zřízen přímo volený
Evropský parlament, získali příznivci integrace nové pole působnosti jednak v rámci
politických stran, které si osvojily myšlenku hlubší evropské integrace, jednak v rámci
parlamentních struktur. V sedmdesátých letech se také zrodila ortodoxní strategie,
podle níž prohloubení integrace je podmínkou přijímání nových členských států. Pro
následující jižní rozšiřování (Řecko, Španělsko, Portugalsko) byly již také stanoveny
parametry, především důraz na posílení liberálně-demokratických politických institucí
a procedur a na fungování vlády práva. Shodou okolností všechny jmenované
země se snažily skoncovat s řadou příznaků autoritativního režimu a směřování k evropské
integraci tu mělo velkou občanskou podporu, protože autoritativní režimy
byly většinou pokládány za nevýkonné a vývojem překonané.
V souvislosti s jižním rozšířením EHS byla precizována představa o organizační a procesní
autonomii národních úřadů jako nepřímých vykonavatelů evropského práva. Později
vznikla Evropská síť veřejné správy jako neformální síť státních úředníků, kteří si jejím
prostřednictvím vyměňují znalosti v oblasti veřejné správy, anebo Evropský institut veřejné
správy jako konzultační a školící pracoviště sloužící především národním úředníkům.
Přístup, podle něhož prohloubení integrace má předcházet jejímu rozšíření, byl v devadesátých
letech opuštěn. Dále se prosazovala „varianta snů“, podle níž je možné
prohlubování a rozšiřování skloubit, aby nakonec uzrála koncepce vícerychlostní
integrace. Expandující Evropská unie se v posledním čtvrtstoletí stává jiným útvarem,
než který byl na počátku devadesátých let zřízen Maastrichtskou smlouvou.
Avšak obraz o evropském správním prostoru vycházející z konceptu osmdesátých let
a z politických rozhodnutí let devadesátých má však stále kontury, z nichž je patrná
tendence právně kontrolovat společné hodnoty a parametry veřejné správy.
5.3.1 Evropský správní prostor
Spolehlivost a předvídatelnost je považována za stěžejní vlastnost správního prostoru.
Profesionální výkon státní služby je regulován nejen právními normami, ale též
etickými pravidly, zaručujícími korektnost správních postupů, včetně výběru daní
a správného využívání veřejných prostředků.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 177
Principiální vize evropského správního prostoru se velmi sbližuje s  cestou, na
kterou se pod heslem modernizace správního práva již od poloviny sedmdesátých
let vydala Rada Evropy. Společný správní prostor je možný za podmínky, že se administrativní
pravidla uplatní bez ohledu na tradičně uplatňovanou teritorialitu
veřejné správy chápané jako funkce národního státu.
Evropskáprávníintegrace,ztělesňovanálegislativnípravomocíRady,Komisea Parlamentu,
vedla k tomu, že si správní právo zvyklo na nový pramen – evropská nařízení a evropské
směrnice. Protože se však správní právo neuskutečňuje spontánně, ale prostřednictvím
úřadů a úředníků, šlo jen o jeden krok na cestě ke společnému správního práva.
Dalším nezbytným zdrojem sbližování se stala interakce mezi reprezentanty členských
států a Evropské komise, jakož i rozvoj mezivládní spolupráce. Spolu s formální
závazností evropských předpisů se prosazoval neformální tlak na fungování veřejné
správy. Nový impuls přineslo od druhé poloviny šedesátých let i aproximační úsilí
Evropského soudního dvora, jehož výroky se postupně stávaly stále významnějším
pramenem práva nahrazujícím nedostatek obecných správních pravidel v nově utvářeném
právním prostoru.
Pro evropské správní právo měl zvláštní význam i jev označovaný jako neformální
acquis communautaire. Ten se začal výrazně projevovat i v případech, kdy logika
výkonu evropských předpisů na národní úrovni spojená s patřičným zázemím pro
domácí vykonavatele evropského práva vedla k  diferenciaci na úředníky, kteří se
zabývají toliko domácími záležitostmi na straně jedné, a evropsky úkolovanými úředníky
na straně druhé. Evropeizace tak zasáhla nejprve do faktického a potom i do
právního postavení úředníků. Zvýšilo to diference mezi evropeizovaným veřejným
a globalizovaným soukromým sektorem, ale i mezi politizovanou sférou evropské
veřejné správy a administrativou bez evropského zázemí.
5.3.2 Komunitární a unijní správní právo
Rozdělení pojmu evropské správní právo na několik vzájemně souvisejících segmentů
je přímým důsledkem úvah o víceúrovňovém správním prostoru.
Evropské správní právo bylo od šedesátých let minulého století intenzívně zkoumáno
v intencích používané komunitární metody vládnutí jako správní právo Evropských
společenství a následně Evropské unie, neboli jako komunitární, resp. unijní správní
právo. Byla tak vytvořena konstrukce relativně samostatného právního systému
odlišného od právních řádů jednotlivých evropských států.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA178
Konstitucionalizační proces, jímž byla podoba tohoto systému zásadně ovlivněna,
odlišil správní právo EU od ústavního prototypu mezivládní spolupráce, neboť
1. členské státy udělily část své kompetence integračnímu seskupení, 2. vznikla exekutiva
zmocněná v mezích udělené kompetence k samostatné normotvorné aktivitě
a k rozhodování se závaznými účinky pro členské státy i jejich příslušníky, 3. byly
zkonstruovány prvky dělby moci mezi orgány integračního seskupení a 4. vytvořilo
se svébytné právní společenství, v němž důležitá úloha připadla soudu, jenž mohl
netoliko řešit vzniklé spory, ale též integrovat interpretaci a aplikaci práva.
Evropské správní právo ve výše uvedeném pojetí začalo ve své původní společenstevní
podobě fungovat na konstitučním základě již v prvním desetiletí existence Evropského
hospodářského společenství, tedy v 60. letech minulého století, kdy se uzavřela
počáteční etapa působení západoevropské ekonomické integrace jako víceméně tradiční
správní unie. Organicky bylo komunitární správní právo spjato především
s normotvornou a rozhodovací činností Rady a Komise, a to pod kontrolou Parlamentu
a  Soudu (qaudripartisme communautaire).
Protože právo Evropské unie vytvořilo řadu mechanismů umožňujících kontrolu
toho, jak má být správně a účinně implementováno a aplikováno, považují někteří
administrativisté za evropské správní právo v uvedeném smyslu jen to právo, které
je výsledkem právotvorných procesů v rámci Evropské unie a které vykonávají buďto
orgány Evropské unie, nebo orgány členských států EU v případech, kdy se uplatňuje
přímý účinek tohoto práva.
5.3.3 Právo společného správního prostoru
Studium vlastností evropského správního prostoru však zároveň mnohé autory nabádalo,
aby nepřeceňovali integrační potenciál právního systému odvozovaného
z komunitární metody vládnutí. Účelovost a pragmatičnost, příznačná pro unijní vyjednávání
na mezivládní úrovni (intergovernmentalismus) i na úrovni jednání nevládních
odborníků infragovernmentalismus, vede k oživování  práva společného správního
prostoru, tedy  práva vytvářeného i používaného na různých úrovních vzájemné spolupráce
a sloužící pro účely administrativní kooperace a integrace jak členských států
EU, tak i jiných nositelů a vykonavatelů veřejné správy, aniž by tomu bránily právní
překážky vyplývající z toho, že národní státy si chrání svou nedotknutelnost v oblasti
veřejné správy bez ohledu na to, zda je skutečně dotčen jen jejich zájem.
Velkým tématem je na tomto poli zejména regulatorní reforma, na níž se vedle
mezinárodních organizací různého typu podílejí i hybridní, nevládní a soukromí vykonavatelé
veřejné správy ve vzájemném partnerství a často dokonce i výlučně jen
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 179
soukromé organizace. Evropská unie je přitom konfrontována s realitou transnacionálních
správních sítí a  globálního správního práva. Rozostřena a  zároveň
zrelativizovánajei hranicemeziregulátorya regulovanýmia meziveřejnýmia soukromými
subjekty. Tvorba pravidel se spíše než na legislativní trh lobbistů, soustředěných
na to, čemu je přístupný svět reálné politiky, má spoléhat více na věcnost a odbornost
a popřít to, že ke každému politickému cíli lze přiřadit dobré odborné řešení.
Správní právo jako právo společného správního prostoru se stýká s různorodými
problémy spojenými zejména s použitím principů a pravidel, které nemají vnitrostátní
původ, ale jsou z internacionalistického pohledu ustanoveními tzv. vnitřního
práva společenství států, či jiných subjektů, tedy které vznikly na půdě mezinárodních
vládních nebo nevládních organizací, dále s řešením kolizních situací, které
vznikají z nutnosti soužití různých právních řádů ve společném právním prostoru,
a v neposlední řadě s rozvojem přeshraniční spolupráce vládních i nevládních subjektů
při výkonu veřejné správy.
Nelze pominout, že dávno před ustavením Evropské unie a mimo kontext komunitárního
práva byly řešeny problémy správy se zahraničním či přeshraničním prvkem.
Rada Evropy se inspirovala starší praxí a  spoléhala se především na vícestranné
smluvní instrumenty upravující správní spolupráci, ne vždy však přitom našla dostatečné
pochopení a odezvu, takže se musela spokojit jen s doporučeními.
Podobně postupovaly jiné mezinárodní organizace, či mezinárodní ústavy, nezvyklost
na unifikační či harmonizační procedury se však obracela spíše proti Evropské
unii a jejím předchůdcům. Rozeznat, co je zásluhou exekutivy a regulace EU, a v čem
se projevuje podstatný vliv národního administrativního a právního systému, mezivládní
spolupráce či globální správy, je pro nezkušeného pozorovatele stále
obtížnějším úkolem. Ilustrujme to hlasitě přetřásaným obviněním, že EU donutila
místní orgány, aby z dětských hřišť odstranily houpačky. Ve skutečnosti šlo jen o to, že
byly vydány technické normy síťové agentury (CEN), určující maximální výšku sedaček
a stojanů a stanovují normy pro opěrky rukou a nohou. Výrobci, kteří dodrží tyto
normy, mohou bez dalších procedur vstupovat na evropský trh, což je efekt snižující
administrativní náročnost, nikoli tlak na místní vlády.
5.3.4 Správní právo jako ius commune
Evropské správní právo lze rovněž chápat jako právo, které je společné pro veřejnou
správu evropských demokratických států, a to jak v rovině obecných pojmů, tak v rovině
společných právních principů a základních institutů.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA180
Evropské správní právo v podobě ius commune zaručuje, že se ve vnitrostátním právním
systému prosazují standardy integračního seskupení nikoli vzhledem k závazku
loajality k nadstátní autoritě, ale silou vlivu společné tradice či kultury. Je možný
i komplementární proces, kdy mezinárodní organizace či integrační seskupení vykonavatelů
veřejné správy přijme právní standard některého ze svých členů. Pozornost
nepřitahuje fenomén překračování hranic národních států ve sféře veřejné správy, ale
společný axiologický základ této činnosti.
Vzhledem k tomu, že správní právo patří mezi ta právní odvětví, která se – s několika
málo výjimkami – dlouhodobě a úspěšně vzpírají smluvní unifikaci (ius unum), je
nalézání společného práva (ius commune) postaveno především na uznání obecných
principů správního práva ve veřejné správě většiny evropských států, dále na  respektu
k základním právům jednotlivců i skupin osob při výkonu veřejné správy
a rovněž na schopnosti využít pravidla, uplatňovaná v rozvinutých správněprávních
systémech, vně hranic institucionálního okruhu, v němž vznikla.
Pro formování společného správního práva má značný význam juridizace veřejné
správy a zejména vytvoření standardu soudní kontroly individuálních aktů, správních
opatření a  předpisů. V  mnoha národních systémech se správní soudnictví
vypořádalo při hledání a nalézání práva v incidenčních případech i při abstraktní
kontrole s nedostatečností psaného práva a opřelo se obecné právní zásady, které nezřídka
právě soudci dokázali jasně a přesvědčivě vysvětlit a použít. Tato zkušenost
se opakovala i v praxi Evropského soudního dvora, který vznikl ve funkčním smyslu
právě jako správní soud.
Při utváření standardů ius commune měla a stále má nezastupitelnou úlohu právní
doktrína, zejména pokud se opírá o komparativní metody poznávání práva. Srovnávací
právní věda má v současnosti řadu proudů, jimž všem je patrně společné to,
že se pokoušejí srovnáváním různých právních jevů objevit to, co lze v izolovaných
právních jevech objevit jen těžce, či co se tomuto objevení naprosto vzpírá. Právní
komparatistika má svůj pozitivistický proud, jenž právní jev chápe jako čisté datum
a brání se přidávat k tomuto jevu jakákoli vnější ohodnocení. Přirozenoprávní komparatistika
naproti tomu prakticky žádný čistý právní jev jako předmět svého bádání
neuznává a pracuje s interpretovanými daty. Srovnávání právních jevů provádíme
proto, abychom si ujasnili hodnocení těchto jevů v konkrétním prostoru a čase.
Pomocí správního práva dochází v současné Evropě k podstatným proměnám zvláště
v externích pozicích ústav národních států (na rozdíl od tradičního východiska
plné a nedílné suverenity národních států), v pravidlech svobodného pohybu osob
a věcí (na rozdíl od tradičního východiska politického a ekonomického ochranář-
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 181
ství), dále v mezinárodním systému ochrany lidských a občanských práv a svobod
(relativita tradičního východiska výsosti a nedotknutelnosti rozhodnutí) a rovněž
v měnícím se pojetí právní kultury a právní vzdělanosti ve směru od partikularismu
k univerzalitě (spolu s prolomením tradiční bariéry geografické a historické svázanosti
právníků s domácím prostředím).
5.3.5 Předpisy Evropské unie
Předpisy Evropské unie jsou podobně jako v českém právu hierarchizovány, a to ve
smyslu pramenů primárních a sekundárních. Na vrcholu pomyslné pyramidy jsou
konstitutivní prameny – zakládací smlouvy a smlouvy o přistoupení nových členských
států. Těmto předpisům přiznává Evropský soudní dvůr nejvyšší právní sílu
a je jimi sám bezpodmínečně vázán.
Zakládacími smlouvami jsou Smlouva o Evropské unii (SEU) a Smlouva o fungování Evropské
unie (SFEU). Bez ohledu na to, jak upravuje ústavní řád jednotlivých členských států
otázku aplikační přednosti mezinárodních smluv, je respektováno, že v každé relevantní
situaci je třeba zkoumat otázku přímé použitelnosti jednotlivých ustanovení těchto smluv.
Pokud je příslušné ustanovení shledáno použitelným (v praxi tak již v naprosté většině
sporných interpretací rozhodl Evropský soudní dvůr), je i schopné vyvolávat právní
účinky, a to bez ohledu na případné vnitrostátní právní a administrativní překážky.
Z ustálené rozhodovací praxe ESD vyplývá, že příslušné ustanovení konstitutivních
smluv je vždy použitelné tehdy, pokud je dostatečně jasné a přesné, pokud není vázáno
na splnění dalších podmínek a pokud nezakládá diskreční pravomoc.
Kvantitativně velmi početným pramenem správního práva EU jsou akty vydávané
a sjednávané orgány Evropské unie. Ustálilo se pojetí, podle něhož jak akty orgánů
EU, tak normativní smlouvy komplementární povahy mají nižší právní sílu. Sekundární
(či v intencích francouzské terminologie „odvozené“ – droit dérivé) předpisy
jsou vytvářeny na základě a v mezích zmocnění zakládacích smluv a v souladu s obsahem
a účelem obecných právních zásad.
Právo EU není formální v tom smyslu, aby vylučovalo obecnou závaznost atypických
aktů. Skutečností však je, že většina atypických aktů má povahu vícestranných úkonů
nevyvolávajících externí právní následky (jde nejčastěji o koordinační správní dohody),
anebo jde o doporučující ustanovení (soft-law).
V rámci sekundárního práva je z hlediska formy možné rozlišit předpisy (normativní
akty) a správní opatření (rozhodnutí, které je však možné aplikovat jen ve vztahu
k určitému okruhu adresátů, či ve vztahu k určité věci nebo situaci).
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA182
Typickými (v SFEU pojmenovanými) formami sekundárního práva jsou především
nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a posudky.
Nařízení je normativním aktem s obecným významem a závazností; je přímo aplikovatelné
v každém členském státě.
Směrnice zavazuje členský stát k  dosažení určitého výsledku, avšak ponechává
ve vnitrostátní kompetenci, jakými formami a prostředky má být tohoto výsledku
dosaženo. Směrnice jsou tedy koncipovány jako rámcové předpisy, existuje jen málo
příkladů, kdy tomu tak není.
Rozhodnutí může mít povahu správního opatření a výjimečně i normativního aktu
a  je závazné a přímo použitelné ve vztahu ke svým adresátům.
Zakládací smlouva zřetelně rozlišuje předpisy legislativní a nelegislativní povahy.
Pouze akty přijaté řádným nebo zvláštním legislativním postupem jsou legislativními
akty. Legislativní akty přijímají řádným postupem společně Evropský parlament
a Rada a zvláštním postupem zpravidla Evropský parlament za účasti Rady nebo
Rada za účasti Evropského parlamentu. Akty přijímané bez formálně zaručené ingerence
Evropského parlamentu Radou, Komisí či jiným orgánem EU jsou vymezeny
jako nelegislativní – správní předpisy, které jsou vydávány v přenesené kompetenci.
Nařízení, směrnice a rozhodnutí lze přijímat jak ve formě legislativních aktů, tak
jako správní předpisy v přenesené kompetenci či jako prováděcí akty. Legislativním
aktem lze především na Komisi přenést tvorbu správních předpisů s obecnou působností,
kterými se doplňují nebo mění některé prvky legislativního aktu, jež nejsou
podstatné.
Z hlediska sbližování národních předpisů se sekundárním právem EU i vzhledem
k harmonizaci právní úpravy v rámci Evropské unie mají největší význam směrnice
a nařízení.
Směrnice se  promítají (transponují) do  národního práva. Dosažení směrnicí
požadovaného výsledku v aplikační praxi se zpravidla nazývá náležitou implementací.
Evropská komise pravidelně sleduje zejména stav transpozice a implementace
směrnic majících význam pro fungování vnitřního trhu.
Nařízení transpozici nevyžadují (a přejímání jejich textu do vnitrostátních předpisů
je dokonce nežádoucí), avšak velmi často je nutné přizpůsobit (adaptovat) národní
právní prostředí tak, aby nařízení mohla být bezproblémově aplikována úřady a soudy
členských států EU.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 183
Některá nařízení a výjimečně i směrnice mají povahu prováděcích předpisů přijatých
na úrovni EU. Jsou-li pro provedení evropských závazných aktů nezbytné jednotné
podmínky, mohou být upřednostněny unijní prováděcí akty před národními předpisy
a opatřeními. Evropský soudní dvůr může posuzovat soulad takovýchto sekundárních
předpisů nejen s primárním právem, ale i s těmi sekundárními předpisy, které jsou
takto prováděny.
Prameny sekundárního práva mají aplikační přednost před vnitrostátními předpisy,
pokud jsou bezprostředně použitelné a mohou tím vyvolávat přímé právní účinky.
Směrnice se lze přímo dovolávat, zanedbal-li členský stát svou povinnost zaručit
příslušná subjektivní práva vnitrostátními právními prostředky. Směrnice nemůže
sama o sobě zakládat povinnosti mezi osobami soukromého práva (vyloučení tzv.
horizontálního účinku) a stát nemůže na jednotlivcích požadovat, aby plnili povinnosti
předvídané směrnicí, pokud směrnici sám řádně nepromítl do vnitrostátního
práva (vyloučení tzv. obráceného vertikálního účinku).
Směrnice se lze dovolávat samostatně, není nutná incidenční spojitost s aktem aplikace
práva. Každé ustanovení směrnice je třeba zkoumat jednotlivě, přičemž platí,
že pouze nepodmíněná a dostatečně jasná a přesná ustanovení, z nichž je patrné, že
jsou určena k tomu, aby vymezila subjektivní práva, mohou vyvolávat přímý účinek
ve prospěch jednotlivých osob.
Základním smyslem sekundárního práva není nahrazovat legislativní aktivitu
členských států, ale buďto sbližovat úpravu, popřípadě odstranit nedostatky v právní
úpravě, anebo prosadit vůli orgánu EU s normotvornou kompetencí.
Evropský parlament a Rada legislativním nařízením určují pravidla a obecné zásady
způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu regulatorně-prováděcích
pravomocí. Členské státy jsou však povinny přijímat veškerá nezbytná vnitrostátní
právní opatření k provedení právně závazných aktů Unie, a to v souladu s principy
subsidiarity a proporcionality.
Právo EU se  podobně jako mezinárodní právo nevyhýbá změkčování svých
pravidel, zvláště jde-li o  hraniční ustanovení na  pomezí právní, politické, administrativní
a etické normativity. Paralelní či předběžně a jakoby na zkoušku
vytvářené „měkké právo“ (soft-law) osvědčuje svou regulativní kvalitu, i  když
mu schází závaznost a  exekuční či sankční vynutitelnost. Funkčnost soft law
se často opírá pouze o peer pressure, tedy o nátlak, který na sebe vyvíjejí v rámci
mezivládní spolupráce partnerské subjekty, mají-li být předurčeny postuláty, jejichž
dobrovolné naplnění se očekává v budoucnu. V poněkud odlišném smyslu
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA184
se do kategorie soft-law zařazují obecné či normativní akty doporučující povahy
a také návrhy či modely v budoucnu předpokládaných závazných legislativních
opatření.
5.3.6 Prameny společného evropského správního práva
Prameny evropského správního práva, které jsme vymezili jako právo společného
prostoru správní spolupráce a jako právo společné (ius commune), jsou jednak zdrojem
práva v Evropské unii, zároveň však bez ohledu na institucionální rámec EU
regulují společný správněprávní prostor, v němž působí jak vládní, tak nevládní
organizace.
Rozvoj obecného správního práva měl - jak jsme již uvedli - v minulém půlstoletí
hlavní ohnisko v úsilí o zformování správněprávního standardu Rady Evropy (acquis
du Conseil de l’Europe). Vedle mnohostranných úmluv byla vydána i dlouhá řada
rezolucí a doporučení orgánů Rady Evropy.
Tento standard je v té své části, která má bezprostřední vztah k Evropské úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod, uznáván jako důležitý pramen práva i ve
správním právu EU, neboť základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou
o ochraně lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných
členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.
Evropský soudní dvůr, stejně tak jako Evropský soud pro lidská práva, opírají své
rozsudky v interpretačním i aplikačním ohledu o společně uznaná základní práva
a o obecné právní zásady. Cestu k evropskému správnímu právu v tomto pojetí
vytyčuje společný právní vývoj (společná právní tradice i administrativní kultura)
a ztotožnění se s hodnotami, které nalezly svůj výraz v doporučených standardech
obecného správního práva.
Obecné zásady právního společenství mají jako konstitutivní pramen práva EU stejnou
sílu jako zřizovací smlouvy a lze je rozdělit do tří skupin, i když nelze vyloučit
určité přesahy mezi těmito skupinami.
Za prvé jde o zásady, o nichž Evropský soudní dvůr prohlásil, že jsou společné právním
řádům členských států, anebo – vzniknou-li pochybnosti o jejich společném
původu – že jde o univerzální právní principy. Za druhé se k obecným zásadám přičleňují
principy, jimiž již v minulosti soudní praxe rozvinula samotné komunitární či
unijní právo a které lze odvodit z povahy práva EU jako svébytného právního řádu.
Konečně sem patří i některé zásady mezinárodního práva.
5 POVAHA A PRAMENY ČESKÉHO A EVROPSKÉHO SPRÁVNÍHO PRÁVA 185
Z  hlediska soudcovského práva vytvářeného Evropským soudním dvorem a  Evropským
soudem pro lidská práva je obzvláště blízká souvislost základních práv
a obecných právních principů jako pramenů ius commune a primárního správního
práva Evropské unie (tedy práva nadřazeného předpisům vytvářeným exekutivou
a administrativou). Do správního práva, zvláště pokud se stává předmětem soudního
rozhodování, se tak na úrovni spolupráce evropských států v rámci Rady Evropy
i v nadstátním celku Evropské unie stále zřetelněji promítají obecné ústavní a právní
principy, spojující efektivní výkon veřejné správy a poskytování veřejných služeb s plným
respektem k základním právům a svobodám.
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete pojem „evropský správní prostor“. Které principy fungování veřejné
správy mají být pro evropský správní prostor určující?
• Vysvětlete pojem „evropské správní právo“. Vyjmenujte jeho prameny a specifika
komunitárního a unijního práva?
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Historické kořeny správního práva
České správní právo a jeho prameny
Funkce pramenů správního práva
Druhy pramenů správního práva
Evropské správní právo a jeho prameny, evropský správní prostor
Použitá literatura:
HANDRLICA, J., POMAHAČ, R.: Evropské správní právo, C.H.Beck, Praha 2012.
HENDRYCH, D. A KOL. Správní právo. Obecná část, C.H.Beck, Praha 2012.
MACHAJOVÁ, J. Všeobecné správne právo, Bratislava: Eurokódex, 2010.
POMAHAČ, R. Evropské veřejné právo, Wolters Kluwer, Praha 2010.
POTŮČEK, M. A KOL. Veřejná politika, Slon, Praha 2010.
SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo, Wolters Kluwer, Praha 2013.
186 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ
A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ
OBCEMI, SPECIFIKA
STATUTÁRNÍCH MĚST, POSTAVENÍ
HLAVNÍHO MĚSTA PRAHY
David Špaček, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je uvést do široké problematiky fungování obcí v ČR, věnovat se
vybraným problém české místní správy a neopomenout specifika statutárních
měst a Hlavního města Prahy.
Časová zátěž: 7h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
Municipální veřejná správa – správa na úrovni obcí - představuje patrně nejfrekventovanější
místo interakce veřejné správy s občanem. To v českých podmínkách
potvrdily například i studie Ministerstva vnitra provedené ve spolupráci se společností
STEM/MARK v oblasti veřejných informačních služeb, které označily obec za
nejčastěji vyhledávanou instituci veřejné správy. V systému správy plní místní úroveň
obvykle roli základního článku samosprávy a v některých systémech je také „front-line“
(prvoliniovou / prvoinstanční) institucí státní správy.
Existence místní správy je spojována s principem subsidiarity, který vymezuje
Evropská charta samosprávy následovně: „Veřejné záležitosti by měly být vykonávány
přednostně těmi úřady, které jsou nejblíže občanovi. Alokace kompetence jinému
úřadu by měla zohledňovat rozsah a povahu úkolů a požadavky na efektivnost a hospodárnost.“
V návaznosti na tento princip definuje charta samosprávu jako právo
a současně také jako schopnost místních společenství v mezích daných zákonem
uspořádat a  řídit podstatnou část veřejných záležitostí na  vlastní zodpovědnost
1876 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
a ve vlastním zájmu. Samospráva není rovnocenným partnerem státu, protože její
mocenská rozhodnutí jsou vykonatelná jen za pomoci státního donucení, protože
samospráva často nedisponuje vlastními mocenskými složkami (armáda, policie, vězeňství)
anebo jen omezeně (např. v podobě obecní policie) (Koudelka, 2007).
Většina současných států má podle srovnávacích studií zpravidla dvou-, tří- nebo
čtyřčlánkovou soustavu místní správy. Na základní úrovni bývá obec, město, nebo
městský obvod. Systém organizace veřejné moci v místech vznikl v Evropě shora
„z vůle panovníka“ a centralisticky, v angloamerické sféře zdola vývojem měst a obcí
v Anglii, v USA potom kolonizačním vývojem.
6.1 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ V ŠIRŠÍM A UŽŠÍM SMYSLU
Základní právní ohraničení současného českého obecního zřízení (v širším smyslu)
vychází z
a) ústavních právních předpisů,
b) Evropské charty místní samosprávy, a 
c) zákona o obcích a zákona o hlavním městě Praze.
Tyto právní předpisy jsou rozvedeny dalšími primárními a sekundárními předpisy
z oblasti veřejného a soukromého práva a v přednášce se jich dotkneme pouze
okrajově.
V následujícím textu je nejprve představeno pojetí obcí v platné české Ústavě
a v Evropské chartě místní samosprávy, následně se věnuje zákonu o obcích a vybraným
problémům českého obecního zřízení. Statutárním městům a hlavnímu
městě Praze, které tvoří specifickou součást českého obecního zřízení, se budeme
věnovat v samostatné přednášce.
Ústava ČR (tzn. zákon č. 1/1993 Sb. ve znění pozdějších předpisů) ve svém článku 8
zaručuje samosprávu územních samosprávných celků. V článcích 99 a následujících
obce pokládá za základní územní samosprávné celky - územní společenství občanů,
která mají právo na samosprávu a jsou samostatně spravována zastupitelstvy, jejichž
členové mají být voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého
volebního práva na čtyřleté funkční období. Zastupitelstvo obce podle Ústavy
rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího
územního samosprávného celku. Podle ústavy může zastupitelstvo v  mezích
188 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Ústava obce definuje také jako
veřejnoprávní korporace, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního
rozpočtu. Jen zákon může podle Ústavy stanovit, kdy jsou správními obvody
(tzn. kdy vykonávají na vymezeném území i státní správu). Obec je vždy součástí
vyššího územního samosprávného celku (VÚSC). Vytvořit nebo zrušit VÚSC lze jen
ústavním zákonem. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků,
jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
Evropská charta místní samosprávy je považována za součást evropského správního
práva. Je výsledkem činnosti Rady Evropy (Council of Europe). Je považována za
základní evropský standard práva na místní samosprávu. Návrh Charty byl připraven
k podpisu 15. října 1985. Charta vstoupila v platnost k 1. září 1988. Má formu mezinárodně
ratifikovatelné smlouvy. Zásady místní samosprávy obsažené v Chartě se
nevztahují podle jejího textu pouze na úroveň obecní, ale vztahují se na všechny druhy
místních společenství, která na území smluvního státu existují. Každý stát může při
ukládání své ratifikační listiny (listiny o přijetí nebo schválení) uvést, na které druhy
místních nebo regionálních orgánů hodlá působnost Charty omezit Charta ve svých
základních ustanoveních určuje nutnost ústavního a  zákonného zakotvení místní
samosprávy a vytváří zásady týkající se povahy a rozsahu působnosti a pravomocí
místní samosprávy. Předpokládá samostatnost při utváření vlastních organizačních
struktur, získávání kvalifikovaných pracovníků a určení podmínek pro výkon volených
funkcí. Charta vymezuje také požadavky na správní dohled nad činností místní
samosprávy a důležitá pravidla pro získávání odpovídajících finančních prostředků,
která mají chránit samostatnost místní samosprávy. Opravňuje místní samosprávy ke
spolupráci a vytváření vlastních sdružení a chrání vlastní právo na samosprávu, které
je chráněno možností nápravy soudem v případech jeho porušení. Součástí českého
právního řádu se stala Charta sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999
Sb. Připomeňme, že na základě článku 10 platné české Ústavy má Charta v aplikaci
práva přednost před zákonem, pokud stanovuje něco jiného než zákon.
Otázky a úkoly:
• Jak je chápáno obecní zřízení v širším a užším smyslu?
• Co v souvislosti s územní samosprávou vymezuje platná Ústava ČR?
• Co specifikuje Evropská charta místní samosprávy? Je pro ČR závazná? Pokud
ano, co z toho vyplývá (s ohledem na její povahu mezinárodní smlouvy)?
1896 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
6.2 ZÁKON O OBCÍCH – OBECNÍ ZŘÍZENÍ V UŽŠÍM SMYSLU
Současné obecní zřízení v užším smyslu upravuje zákon č. 128/2000 Sb., ve znění
pozdějších předpisů.26
Tento zákon se nevztahuje na hlavní město Prahu. Zákon nabyl
ve většině ustanovení účinnosti dnem voleb do zastupitelstev krajů v roce 2000
(tzn. 12. listopadu 2000).
6.2.1 Charakteristika obce, působnost obce a druhy obcí, nové obce
6.2.1.1 Znaky obce
Obec je v zákoně o obcích vymezována jako základní územní samosprávné společenství
občanů, tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Obec je
veřejnoprávní korporací, tzn. nestátní subjekt s následujícími charakteristikami:
a) vlastní území - územní základ obce, který je tvořen jedním, nebo více katastrálními
územními obce; celé území státu s výjimkou vojenských újezdů je součástí obcí,
b) obyvatelstvo obce - personální základ obce, tzn. osoby podřazené samosprávě,
každá obec musí být trvale obývána lidmi,
c) vystupování v právních vztazích svým vlastním jménem - právní subjektivita
(právní základ obce a z něho vyplývající požadavek, že každá obec musí mít své
jméno), v případě obcí se rozlišuje právní subjektivita,
» vrchnostenská, která spočívá v jejich pravomoci regulovat, vynucovat,
být subjektem veřejnoprávním,
» soukromoprávní, která umožňuje obcím vstupovat do soukromoprávních
vztahů, pokud to nevylučují veřejnoprávní normy.
d) vlastní kompetence (viz dále vymezení působnosti obce),
e) vlastní majetek a hospodaření podle vlastního rozpočtu (ekonomický základ obce).
6.2.1.2 Působnost obce
Obec je při výkonu místní správy podle platného zákona o obcích povolána k plnění
úkolů vymezených v rámci tzv. působnosti obce. Působnost obce je vždy vykonávána
orgány obce. Zákon o obcích rozeznává dvojí působnost obce:
26 V tomto textu vycházíme z jeho znění po novelizaci zákonem č. 64/2014 Sb.
o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování
190 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
» působnost samostatnou, a
» působnost přenesenou.
Obce organizačně vystupují jako „samospráva“ (územní samosprávné celky),
z funkčního pohledu však zabezpečují vedle „samosprávy“ také příslušný výkon státní
správy a vykonávají tzv. smíšený model územní správy. Upozorňuje se na to, že
rozlišení samostatné a přenesené působnosti se příliš nedotýká objektu výkonu veřejné
správy a v praxi jej občané povětšinou nerozlišují. Má však zásadní význam
z hlediska subjektu, a proto zde narážíme na problém odpovědnosti, a to právní i politické.
Exner odlišuje politickou odpovědnost a konflikty s ní spojené následovně
(2004, s. 45 – 46): „Právní vědomí místních společenství intuitivně inklinuje k posunu
od modelu smíšeného k anglosaskému, tzn. veřejnost očekává odpovědnost
za výkon přenesené působnosti u místních volených orgánů, ač tyto k ní mnohdy
nemají potřebnou pravomoc, jsouce ustaveny především k výkonu působnosti samostatné.
Proti tomu tvůrci pozitivního práva, zejména representanti státní byrokracie,
ale často i zákonodárné sbory, akcentují principy francouzského modelu a všeobjímající
státní moci, a mnohé z místních záležitostí buď přímo ponechávají v hierarchii
státem organizovaných správních agend, nebo jejich řešení opomíjejí samosprávným
celkům zákonnou formou umožnit. Lokální politické orgány se tak ocitají v nezáviděníhodné
pozici, kdy jim je voliči přičítána a mnohdy i sami cítí odpovědnost za
věci, jejichž iniciativním řešením vlastními nástroji by se ale dopustili protiprávního
jednání. Ze strany představitelů místní státní správy (mnohdy i přenesené, tj. ze strany
aparátu obecních úřadů) naopak zaznívají výhrady vůči komunálním politickým
tlakům, směřujícím k rozhodování proti zákonu nebo mimo jeho rámec i ve věcech,
kde je státní svrchovanost z podstaty věci legitimní.“ Také Koudelka (2007) konstatuje,
že lidé nerozlišují, zda jdou na úřad státní, obecní či krajský. Veřejná správa se
podle jeho názoru navenek projevuje jako jednotná a občané rozlišují dobrou a špatnou
správu.
U samostatné působnosti hovoříme o klasické obecní samosprávě či samosprávné
působnosti obce, v jejímž rámci obec spravuje svoje záležitosti relativně samostatně.
Takto chápaná obecní samosprávu není správou státní, nýbrž správou plně příslušející
obcím jako veřejnoprávním korporacím územní samosprávy, a to proto, že se
bezprostředně týká místa. Rozsah samostatné působnosti může být omezen pouze
zákonem, což vyplývá z ústavních ustanovení. Zákon o obcích vymezuje samostatnou
působnost obecně v § 35. Tento paragraf si prostudujte (zákon v něm také
zakotvuje podmínku zákonnosti výkonu samostatné působnosti obcí). Obsah samostatné
působnosti je relativně otevřený, musí brát v potaz samosprávu krajů a také
odlišovat oblast státní správy krajů i vlastní.
1916 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Přenesená působnost je na obce delegována zákonem o obcích a ustanoveními velkého
množství dalších speciálních zákonů a také jiných právních předpisů. Jde
o výkon státní správy, ovšem o takový výkon, který stát nerealizuje přímo svými
orgány, nýbrž nepřímo prostřednictvím obcí a jejich orgánů.
Často se upozorňuje na to, že z postavení obcí jako subjektů místní samosprávy vyplývá,
že jejich hlavním posláním je realizovat úkoly v oblasti samostatné působnosti.
Výkon přenesené působnosti by neměl ovlivňovat výkon samostatné působnosti, neměla
by být prováděna ani na její úkor. Formu přenesení své vlastní působnosti na
obce ve stále se rozšiřujícím rozsahu stát podle Koudelky (2007) zvolil i s vědomím
konfliktu zájmů, kdy správní úřady představují orgány té stejné obce, která v řízení
před nimi vystupuje jako účastník řízení, popř. kdy jako zaměstnavatel úředníků rozhodujících
v konkrétním správním řízení je na jeho výsledku přímo zainteresována.
Rozsah státní správy představuje důležité kritérium, na základě kterého zákon o obcích
vymezuje různé kategorie obcí – viz níže. Promítá se také do organizační
struktury obecních / městských úřadů. Zásada zákonnosti výkonu státní správy je
definována v odst. 2 § 61 zákona o obcích. Toto ustanovení si nastudujte a porovnejte
jej s ustanovením, které specifikuje požadavky na zákonnost výkonu činností
z oblasti samosprávy, abyste si uvědomili větší striktnost zákonnosti v oblasti státní
správy, který je i projevem jejího hieararchického uspořádání.
6.2.1.3 Různé kategorie obcí a vznik obce
Český právní řád rozlišuje různé druhy obcí, a to s využitím kritéria charakteru obce
a na základě rozsahu státní správy, kterou obce vykonávají. Různé druhy obcí podle
zmíněných kritérií, z nichž pouze druhé je napojeno na financování obcí, shrnuje
níže uvedená tabulka.
Tabulka 1 - Druhy obcí podle platné české legislativy
Podle charakteru
obce existují
V návaznosti na zákonem svěřený výkon státní správy
legislativa rozlišuje
Obce
Obce s pověřeným obecním úřadem (tzv. dvojkové obce,
je jich cca 380)
Městyse
Obce s rozšířenou působností (tzv. trojkové obce, též
„ORP“, je jich cca 200)
Města Obce s matričním úřadem (ca 1200)
Statutární města Obce se stavebním úřadem (ca 600)
Hlavní město Praha
Obce, v nichž je k dispozici Czech POINT
...
Zdroj: Autoři.
192 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
I když zde zákon pracuje s různými kategoriemi obcí podle jejich charakteru, v žádném
případě to neznamená, že jeho ustanovení zakotvují podřadnost obcí, nebo hierarchii
obcí v oblasti samosprávy. Kritérium charakteru obce se také žádným způsobem nepromítá
do financování obcí. Slouží tak spíše k marketingovému rozlišování a titulování obcí
obcí. Legislativa zakotvuje kritéria, na základě kterých se obec může stát městem apod.
Kategorie městys byla do zákona o obcích začleněna přijetím zákona č. 234/2006 Sb.
s účinností od 1. července 2006. Dříve rozlišoval zákon o obcích pouze obce a města.
Označení “městečko”, respektive “městys”, získávaly některé vsi od třináctého století.
Od šestnáctého století nestačilo jen rozhodnutí místní vrchnosti, bylo nutné privilegium
panovníka. Pro jmenování bylo zapotřebí splňovat určité náležitosti - toto sídlo
muselo být spádové a mít ráz městečka (ke jmenování se vztahovala i privilegia, například
pořádání výročních trhů, což jasně značí odlišení od vsí bez privilegií). Po zániku
monarchie v roce 1918 byl titul “městys” udělován i nadále, a to vládou, která velmi
přísně prověřovala všechny žádosti obcí usilující o toto označení. Pokud obce vyhověly
kritériím, mít například regulační plán, kanalizaci, vodovod, elektrické osvětlení,
hřbitov, zdravotní zařízení, školu, dlážděné chodníky a ulice, byl jim titul “městys” udělen.
Tyto přísně vyžadované požadavky měly dokázat, že obec byla technicky, kulturně,
sociálně, politicky a hospodářsky na výši, že má centrální funkci (poskytované služby
jsou přístupné i okolním obcím). Vzhledem k tomuto posuzování bylo udělení statutu
městys považováno za velmi prestižní záležitost (blíže viz Drahovzal, 2008).
Za město zákon o obcích považuje obec, která má alespoň 3 000 obyvatel a pokud tak
stanoví na základě žádosti obce předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády
(§ 3 odst. 1). Obec, která byla městem přede dnem 17. května 1954, je městem, pokud
o to požádá předsedu Poslanecké sněmovny. Historické kritérium bylo do znění zákona
o obcích začleněno až jeho novelizací podobně jako samotná kategorie městys.
Kritéria pro získání statutu „města“ specifikovala vláda svým usnesením č. 418 z května
2001. Zde stanovila následující kritéria pro posuzování žádostí obcí o stanovení
městem vládou:
1. Celkový počet obyvatel trvale bydlících na zastavěném území obce alespoň 3000.
2. Soustředěná městská zástavba středu obce (náměstí) se zpevněným povrchem
a chodníky, převažující vícepodlažní nadzemní zástavba. Všechny ulice a veřejná
prostranství v obci jsou pojmenovány.
3. Celková zástavba obce se vyznačuje obytnými domy se dvěma a více byty a budovami
sloužícími všeobecně potřebným službám. Větší část obce je vybavena
veřejným vodovodem a kanalizací, místními komunikacemi a chodníky s bezprašným
povrchem a veřejným osvětlením.
1936 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
4. Rozvinutá síť veřejných a  všeobecně potřebných služeb, přesahující znatelně
potřeby místního obyvatelstva a sloužící i pro spádové území.
5. Udržovaná veřejná zeleň a  stavební objekty, včetně kulturních památek,
organizovaný svoz tuhých domovních odpadů.
6. Obec je vybavena základní školou, zdravotním zařízením a  alespoň třemi
stálými lékařskými místy a lékárnou, společenským sálem, poštou a peněžními
službami, sportovištěm, tělocvičnou, ubytovacím zařízením s nejméně 20 lůžky
a vede obecní kroniku. Do stávající vybavenosti obce lze započítat i zařízení,
které je ve výstavbě, případně v rekonstrukci.
V případě „měst“ je možné hovořit o obcích městského charakteru. Speciální skupinou
měst jsou potom statutární města a hlavní město Praha. Budeme se jim věnovat
v samostatném bodu.
Všechny obce jsou si rovny v určitém minimálním výčtu vykonávaných agend státní
správy (např. organizace voleb, informační povinnosti), obce vyšších kategorií
k tomuto minimálnímu standardu vykonávají agendy další jak pro své území, tak
pro sousedící obce nižší kategorie. Nadřízeným orgánem je ve většině případů jiný
správní úřad, než úřad obecní. Pro účely koordinace některých projektů, např. rozvoje
e-governmentu, získávají poslední dobou speciální postavení (kvůli koordinaci
projektů, vzdělávání úředníků dalších obcí atp.) obce s rozšířenou působnosti. Dílčí
výsledky některých výzkumů upozorňovaly na to, že obecní úřady obcí s rozšířenou
působností vykonávají zhruba ze 70 % přenesenou působnost a pouze ze 30 % samostatnou
působnost.
Obce s rozšířenou působností a obce s pověřeným obecním úřadem vyjmenovává
pro jednotlivé kraje zákon č. 314/2002 Sb., respektive jeho příloha. Správní obvody
dvojkových i trojkových obcí specifikuje vyhláška Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb.
Obce „jedničkové“ / s „běžnými“ obecními úřady zákon o obcích výslovně nedefinuje.
Někteří autoři v této souvislosti hovoří o obcích vykonávající základní rozsah
státní správy (do které patří např. povinnosti spojené se statistickými informacemi,
které obce posílají jiným úřadům, nebo i správa účelových komunikací).
Neplní-li orgán obce povinnost vykonávat státní správu, kterou mu ukládají právní
předpisy, je podle odst. 1 § 65 zákona o obcích úkolem krajského úřadu rozhodnout,
že pro ni bude přenesenou působnost nebo její část vykonávat pověřený obecní úřad,
do jehož správního obvodu patří. Neplní-li povinnosti vykonávat státní správu obecní
úřad obce s rozšířenou působností, rozhoduje Ministerstvo vnitra po projednání
s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním
194 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
úřadem, že pro něj bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat
jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Ministerstvo vnitra na návrh
obce s pověřeným obecním úřadem a s doporučením krajského úřadu a po projednání
s příslušnou obcí s rozšířenou působností může také rozhodnout o delegování
určitého rozsahu výkonu státní správy obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným
obecním úřadem (blíže viz odst. 3 § 66b).
6.2.1.4 Nové obce
Podle zákona o obcích může nová obec vzniknout oddělením části obce. Část obce,
která se chce oddělit, musí mít samostatné katastrální území sousedící nejméně se
dvěma obcemi nebo jednou obcí a cizím státem a tvořící souvislý územní celek. Po
oddělení musí mít nová obec alespoň 1 000 občanů (Ústavní soud se kloní k názoru,
že tento počet může zahrnovat osoby starší 18 let, které jsou cizím státním občanem
a jsou v obci hlášeny k trvalému pobytu na základě mezinárodní smlouvy, kterou je
ČR vázána). Stejné podmínky musí splňovat i obec po oddělení její části.
V té části obce, která se chce oddělit, ustaví občané obce přípravný výbor, který se
podílí na organizaci místního referenda o oddělení části obce (podílí se také na
návrhu na oddělení části obce, jehož předepsané náležitosti stanovuje § 22 odst. 2
zákona o obcích). S oddělením části obce musí vyslovit souhlas v místním referendu
občané žijící na území té části obce, která se chce oddělit. O oddělení části obce
rozhoduje krajský úřad v přenesené působnosti na návrh obce, který podá obec na
základě kladného výsledku místního referenda konaného v té části obce, která se chce
oddělit. Krajský úřad svým rozhodnutím schválí návrh obce na oddělení její části,
jsou-li splněny všechny podmínky stanovené zákonem. Nepodá-li obec návrh do 30
dnů ode dne vyhlášení výsledků místního referenda nebo jestliže v návrhu na oddělení
části obce provede změny, které jsou v rozporu s rozhodnutím přijatým v místním
referendu, může tak učinit kterýkoliv občan obce. V odst. 2 a 3 § 22 zákon o obcích
vymezuje náležitosti návrhu na oddělení části obce. Po vyhlášení výsledků místního
referenda obec požádá Ministerstvo vnitra o souhlas s názvem nově vznikající obce.
V § 24 jsou potom uvedeny lhůty, do kterých je možné provést sloučení obcí.
Před Ústavní soud se například v roce 2009 dostala kauza týkající se limitu minimálního
počtu občanů nové obce. Stěžovatelé tento limit považovali za omezení
ústavního práva na samosprávu. K této otázce Ústavní soud uvedl, že jakkoliv Ústava
obecně zakotvuje předmětné právo na samosprávu, neznamená to, že by současně
vylučovala možnost další regulace výkonu tohoto práva zákonem – „stanovení racionálních
a legitimní cíl sledujících podmínek výkonu práva na samosprávu má
naopak zajistit, aby samospráva mohla reálně a efektivně plnit úkoly jí svěřené“. Právo
1956 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
stanovit uvedené podmínky – samozřejmě při vyhovění požadavku racionality a nediskriminace
– je podle Ústavního soudu výsostným právem zákonodárce. Uvedená
regulace v podobě zabránění vzniku nových obcí s malým počtem obyvatel sleduje
legitimní cíl, jímž je zajištění řádné správy obce a výkonu přenesené působnosti obci
svěřené (Kroupa, 2010).
Podle § 20a může nová obec vzniknout také změnou nebo zrušením vojenského
újezdu. V tomto případě nová obec nemusí splňovat limit 1000 obyvatel pro svůj vznik.
Zákon neupravuje možnost zbavení postavení města (ani městyse) a jeho změnu na
„obyčejnou“ obec, pokud poklesne počet obyvatel pod 3000 či z jiných příčin.
Otázky a úkoly:
• Jakými základními charakteristikami se vyznačují obce jako veřejnoprávní
korporace?
• Jakou působnost mohou vykonávat české obce? Obě obecně vymezované působnosti
charakterizujte. Porovnejte základní zásady zákonnosti jejich výkonu.
• Jaké typy obcí rozlišuje česká legislativa a jaká kritéria k tomu využívá?
• S využitím typů obce, o kterých hovoří legislativa, charakterizujte vaši domovskou
obec. Jak se její charakteristiky promítají do struktury a personálního
složení obecního / městského úřadu (krátce charakterizujte).
6.2.2 Orgány obcí
Působnost obcí je vykonávána jejími orgány. Níže jsou stručně charakterizovány jednotlivé
orgány, které předpokládá zákon o obcích. Některé by měly být vytvořeny
u všech obcí, jiné mohou být pouze fakultativní.
6.2.2.1 Zastupitelstvo obce, jeho členové a požadavky na jeho jednání
Nejvyšším a občany přímo voleným orgánem obce je zastupitelstvo. Zastupitelstvo
obce je jediný z orgánů obce, o kterém výslovně hovoří ústava. Má přímou demokratickou
legitimitu danou volbami občanů. Podrobněji postavení zastupitelstva
upravuje § 67 a násl. zákona o obcích.
Zastupitelstvo obce je složeno z členů zastupitelstva obce, jejichž počet by se měl
odvíjet od počtu obyvatel. Zákon o obcích určuje velikostní kategorie a předpokládá
rozmezí 5 – 55 členů zastupitelstva. Dojde-li ke sloučení obcí nebo k oddělení části
obce, stanoví počet členů zastupitelstva obce, který má být zvolen, Ministerstvo vnitra.
196 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením a  funkce zastupitelstva je veřejnou
funkcí. Na začátku prvního zasedání zastupitelstva zastupitelé skládají před zastupitelstvem
obce a svým podpisem stvrzují slib tohoto znění: „Slibuji věrnost České
republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě,
v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České
republiky.“ Zákon o obcích rozlišuje:
a) uvolněné členy zastupitelstva – zastupitelé, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě
uvolněni z výkonu svého povolání, a členové zastupitelstva obce, kteří
před zvolením do funkce člena zastupitelstva obce nebyli v pracovním poměru,
ale vykonávají funkci ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolnění členové
zastupitelstva obce. Zastupitelstvo určí, pro které funkce v obci jsou členové zastupitelstva
dlouhodobě uvolněni z pracovního poměru a přísluší jim odměna
z rozpočtu obce;
b) neuvolněné členy zastupitelstva, kteří jsou nadále v pracovním poměru ke svému
zaměstnavateli. K odměňování obou kategoriím se dostaneme v samostatné
přednášce.
V §§ 82 – 83 jsou následujícím způsobem stanoveny práva a povinnosti členů zastupitelstva.
Tato ustanovení zákona o obcích si prostudujte.
Zákon obecně říká, že zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné
působnosti obce. To ovšem neznamená, že rozhoduje ve všech věcech, protože
se o některé prvky samostatné působnosti dělí s Radou. Také to neznamená, že se
v činnosti zabývá pouze samostatnou působností. Prostudujte si 84 a § 85 platného
zákona o obcích, kde jsou definovány vyhrazené úkoly zastupitelstva. Zastupitelstvo
obce si může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo
pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2. Není-li zřízena rada obce, může
zastupitelstvo vydávat právní předpisy, které jinak rada může vydávat v oblasti přenesené
působnosti - nařízení obce. Jde patrně o jediný případ, kdy zastupitelstvo obce
může vykonávat přenesenou působnost. Schválení obecně závazné vyhlášky i nařízení
obce se děje formou usnesení.
K platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je obecně třeba
souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Zastupitelstvo obce je
schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Jestliže při
zahájení jednání zastupitelstva obce nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční
většina všech členů zastupitelstva obce, ukončí předsedající zasedání zastupitelstva
obce. Do 15 dnů se koná jeho náhradní zasedání. Nesejde-li se zastupitelstvo obce
po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, Ministerstvo vnitra
1976 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
je rozpustí. Ministerstvo jej také rozpustí, nerespektuje-li zastupitelstvo či jiný orgán
obce přes upozornění zastupitelstva Ministerstvem vnitra soudní rozhodnutí
o povinnosti vyhlásit místní referendum nebo výsledky místního referenda. Lhůta
k nápravě je 2 měsíce.
Zákon také specifikuje pravomoci zastupitelstva, pokud poklesne jeho počet jeho členů
o více než polovinu, popřípadě pod 5 a zastupitelstvo nemůže být doplněno z náhradníků,
což musí oznámit obecní úřad neprodleně krajskému úřadu (blíže viz § 90).
Zasedání zastupitelstva obce. Zákon výslovně stanovuje, že zastupitelstvo se schází
podle potřeby, avšak nejméně jedenkrát za 3 měsíce. Zasedání zastupitelstva obce se
mají konat v územním obvodu obce. Svolává je starosta, který je zpravidla i řídí. Starosta
je povinen svolat zasedání zastupitelstva obce, požádá-li o to alespoň 1/3 členů
zastupitelstva obce, nebo hejtman kraje, a musí se konat do 21 dnů od doručení této
žádosti obecnímu úřadu.
Zásadně mají být zasedání zastupitelstva veřejná, průběh jednání upravuje jednací
řád, který schvaluje zastupitelstvo. Jednacím jazykem zastupitelstva je český jazyk.27
Zákon zesiluje informační povinnosti obecního úřadu, když mu stanovuje, aby
informoval o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva
obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před
zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem
v místě obvyklým. Nedávná novelizace zákona se dotkla informačních povinností
o budoucím jednání zastupitelstva v době krizového stavu, a to následovně: „V době
vyhlášení krizového stavu ... se informace o místě, době a navrženém programu připravovaného
zasedání zastupitelstva obce ... zveřejní na úřední desce obecního úřadu
alespoň po dobu 2 dnů před zasedáním zastupitelstva obce; záležitosti, které se netýkají
vyhlášeného krizového stavu, mohou být na tomto zasedání projednávány pouze
tehdy, jestliže byla informace zveřejněna nejméně 7 dnů před zasedáním zastupitelstva
obce.“
Důležité informační povinnosti jsou spojeny také s průběhem zasedání zastupitelstva.
Právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání
zastupitelstva obce mají jeho členové, rada obce a výbory. O zařazení návrhů přednesených
v průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání rozhodne
zastupitelstvo obce. V § 95 zákon o obcích stanovuje, že o průběhu zasedání zastupitelstva
obce se pořizuje zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení
ověřovatelé. Zákon stanovuje také obsahové náležitosti zápisu - v zápise se vždy musí
podle zákona o obcích uvést počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený
pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení.
27 Blíže viz Koudelka, Z., 2007, s. 191. Výjimkou je právo dle Evropské charty regionálních či menšinových
jazyků na použití slovenštiny na celém území Čech, Moravy a Slezska a polštiny v moravskoslezských
okresench Frýdek-Místek a Karviná na jednání shromáždění místních orgánů.
198 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na
obecním úřadu k nahlédnutí.
Speciálně je upravena také procedura ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva
(viz § 91).
Spornou se v  praxi často ukazuje otázka, zda smí přítomná veřejnost pořizovat
záznam ze zasedání zastupitelstva, ať už ve formě zvukového nebo obrazového záznamu.
Podle Klanicové (2010) obecní zřízení ani jiný zákon pořizování takového
záznamu nezakazuje. Vedle toho zde ale dochází ke kolizi dvou ústavně zaručených
práv - práva na informace a práva na soukromí. Mezi těmito právy je tak potřeba najít
spravedlivou rovnováhu a upřednostnit pro daný případ jedno nebo druhé. Z logiky
věci tak plyne, že i projevy zastupitelů v souvislosti s výkonem této veřejné funkce –
učiněné během zasedání zastupitelstva - jsou veřejné povahy. Některé samosprávy
v případě pořizování záznamu „nezabírají“ participující občany, aby neporušily jejich
právo na ochranu soukromí.
Zastupitelstvo obce může podle § 117 zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány
výbory. Předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva obce. Vždy musí zřídit finanční
a kontrolní výbor. Finanční a kontrolní výbory jsou nejméně tříčlenné. Jejich členy
nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující
rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Jaké jsou funkce těchto dvou
výborů? Obec, v jejímž územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň
10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, musí zřídit rovněž výbor pro
národnostní menšiny.
V částech obce může zastupitelstvo zřídit také osadní výbory. Funkce osadního výboru
je upravena v § 121 zákona o obcích. Komentujte, do jaké míry osadní výbory mohou
rozhodovat o osudu osady. Zákon o obcích umožněním vytvořit osadní výbory reaguje
na skutečnost, že mnohdy nebyly adekvátně zastoupeny zájmy odlehlých částí obce,
kdysi samostatných obcí připojených k obci, či jiných částí ve velkých obcích a městech
(rozdílná problematika vesnické a sídlištní výstavby) (Koudelka, 2007).
Vlastní činnost výborů by měl upravit jednací řád výborů. Velmi důležitou oblastí,
kterou by měl jednací řád výborů obsahovat, je vymezení postavení a pravomocí
předsedy výboru, případně místopředsedy.
1996 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
6.2.2.2 Rada obce
Rada obce je ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. Rada obce připravuje
návrhy pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.
Stanoví-li tak zákon, může rada obce rozhodovat také v oblasti přenesené působnosti.
Rada obce nemusí být zřízena ve všech obcích, zákon striktně a kategoricky říká,
že se rada nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má méně než 15 členů.
Radu obce tvoří starosta, místostarosta (místostarostové) a další členové rady volení
z řad členů zastupitelstva obce. Počet členů rady obce má být podle zákona o obcích
lichý a činí nejméně 5 a nejvýše 11 členů, přičemž nesmí přesahovat 1/3 počtu
členů zastupitelstva obce. Zákon o obcích řeší také situace, kdy poklesne v průběhu
funkčního období počet členů rady pod 5 anebo počet členů zastupitelstva pod 11
(pravomoci vykonává zastupitelstvo, některé z nich může svěřit starostovi).
Schůze rady obce jsou neveřejné a obecně by se měly řídit jednacím řádem, který
rada vydává. Rada se má scházet „podle potřeby“. Rada obce je schopna se usnášet,
je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů, k platnému usnesení nebo rozhodnutí
je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. Ze své schůze musí
rada pořizovat zápis, který podepisuje starosta spolu s místostarostou nebo jiným
radním. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů rady obce, schválený pořad
schůze rady obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis ze schůze
rady obce musí být pořízen do 7 dnů od jejího konání. Musí být uložen u obecního
úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva obce.
K veřejnosti zápisu ze schůze rady pro občany se vyjadřuje např. Kravčíková (2009).
Každý občan obce, který dosáhl věku 18 let, anebo občan, který vlastní na území obce
nemovitost, je výslovně oprávněn nahlížet do přijatých usnesení rady obce, tj. jejich
originálu a pořizovat si z nich výpisy, není však již oprávněn nahlížet do zápisů ze
schůze rady. Podle Nejvyššího správního soudu nelze z nemožnosti účastnit se schůzí
rady i z ustanovení, že zápis ze schůze rady obce má být k dispozici k nahlédnutí zastupitelům,
dovodit, že občan obce (respektive kdokoliv) nemá právo na poskytnutí
informací týkajících se průběhu těchto schůzí. Kopie zápisu ze schůze rady má být
podle jeho rozhodnutí zpřístupněna v režimu zákon o svobodném přístupu k informacím,
avšak teprve po vyloučení některých chráněných informací, o kterých tak
stanoví uvedený zákon, například osobních údajů nebo obchodního tajemství. Rada
obce je povinna poskytnout kopii zápisu ze své schůze každému, kdo o ni požádá na
základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Musí ale vyloučit (znečitelnit)
chráněné informace (zejména osobní údaje).
200 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Výhradní kompetence jsou radě obce přiznány v odst. 2 § 102. Tato ustanovení si
opět prostudujte s využitím platného zákona o obcích. Rada obce není jen výkonným
orgánem obce, což naznačují i některé vyhrazené činnosti. Zákon o obcích
v odst. 3 § 102 v té souvislosti říká, že rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních
záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu
obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo.
Relativně silné kompetence má i rada odvolaná jako celek, není-li současně zvolena
nová rada obce - § 102 odst. 5 totiž říká – „Je-li rada obce odvolána jako celek a není-li
současně s tím zvolena nová rada obce, vykonává dosavadní rada obce svou
pravomoc až do zvolení nové rady obce.“ Uplynutím prvního dne voleb zaniká mandát
všem stávajícím členům zastupitelstva obce. Rada obce je však orgánem, který
má zajistit kontinuitu samosprávy obce v mezidobí po ukončení funkčního období
zastupitelstva do zvolení nové rady (viz odst. 1 § 102 zákona o obcích). Pokud
soud rozhodne o neplatnosti voleb nebo hlasování, je právě rada obcí orgánem, který
je až do dne ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva oprávněný stanovit
pravidla rozpočtového provizoria a schvalovat rozpočtová opatření. Nepřechází na ni
ale věci vyhrazené zastupitelstvu (není možné rozhodovat např. o prodeji nemovitého
majetku nebo schvalovat či měnit obecně závazné vyhlášky). Doporučuje se (není
to však povinností), aby tato přechodně existující rada soustředila své aktivity na
nezbytné činnosti a, které nesnesou odkladu tak, aby závažnější rozhodnutí již činily
nově zvolené obecní orgány.
Institut vyhrazených pravomocí rady přinesl až zákon o obcích z r. 2000. Předchozí
zákon o obcích znal pouze vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce (§ 36 odst. 1).
Na problémy institutu vyhrazených pravomocí rady upozorňuje například Břeň
(2009). Převažující názor ohledně rozdělení pravomocí mezi zastupitelstvem a radou
stojí podle něho na koncepci tzv. vyhrazené pravomoc („kompetenční výlučnosti“),
tzn. je-li nějaká záležitost v samostatné působnosti vyhrazena zastupitelstvu nebo
radě, nemůže o ní „platně” rozhodnout jiný orgán obce než pouze ten, kterému je tato
pravomoc vyhrazena. Podle Břeně může tento restriktivní výklad omezovat samosprávný
charakter zastupitelstva, který vyplývá z ústavního vymezení jeho postavení.
Ústava totiž podle něho říká, že „nemůže existovat žádná záležitost v samostatné
působnosti obce, o níž by nemohlo rozhodnout zastupitelstvo, které jako jediné z orgánů
obce volí přímo občané obce... Vyhrazení některých pravomocí radě však nelze
ztotožňovat s tím, že zastupitelstvo nemůže o některé věci v samostatné působnosti
uvedené v § 102 odst. 2 samo rozhodnout. Vyhrazená pravomoc rady a rozhodnutí
v konkrétní záležitosti uvedené v § 102 odst. 2 jsou dvě odlišné situace... rada obce
rozhoduje o zde uvedených záležitostech nezávisle na zastupitelstvu do doby, dokud
zastupitelstvo do některé věci v jednotlivém případě nezasáhne ... Ústava totiž ani
2016 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
náznakem nekonstruuje vedle zastupitelstva další orgán, který by byl postaven na
roveň zastupitelstvu v oblasti samostatné působnosti. Je-li tak zastupitelstvo „nejvyšším”
samosprávným orgánem obce, nemůže tento úmysl ústavodárce popřít „běžný”
zákonodárce tím, že by pouhému výkonnému orgánu obce (radě) přiznal nezávislé
postavení na zastupitelstvu v záležitostech spadajících do samostatné působnosti.“
Právníci obcí však mohou být jiného názoru.
Rada obce může zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise, která svá stanoviska
a náměty předkládají radě obce. Zákon o obcích nevyjmenovává typy komisí,
které mají být zřízeny povinně, a v praxi se názvy a obsah činnosti komisí obcí mohou
lišit. I komise jsou nástrojem kontinuity správy podobně jako rada, oproti výborům
zastupitelstva, která zanikají uplynutím prvního dne voleb.
Speciální pozornost získává také rozdělení kompetencí Rady v obcích, kde není
Rada vytvářena. Vzpomeňme např. nedávné stanovisko odboru dozoru a kontroly
veřejné správy Ministerstva vnitra č. 2/2013. To upozorňuje na to, že v praxi obcí,
ve kterých se nevolí rada obce, se lze setkat s případy, kdy rozhodnutí o uzavření
nájemní smlouvy (mimo jiné), které je podle § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích
svěřeno do vyhrazené pravomoci rady obce a které v těchto obcích vykonává podle
§ 102 odst. 4 zákona o obcích starosta obce, učiní zastupitelstvo obce. Smyslem takto
zvoleného postupu je, aby „závažná“ rozhodnutí byla přijata vrcholným orgánem
obce – zastupitelstvem obce (rozhodnutí o uzavření nájemní smlouvy lze někde jistě
vnímat jako rozhodnutí, které může významně ovlivnit situaci obce). Otázkou pak
zůstává, zda takový postup není v rozporu se zákonem, neboť se jedná o pravomoc
zákonem vyhrazenou radě obce, kterou si podle § 84 odst. 4 zákona o obcích nemůže
na sebe zastupitelstvo obce vztáhnout. Podle závěru uvedeného stanoviska si
zastupitelstvo může na sebe vztáhnout také věci, které patří do vyhrazené pravomoci
rady obce v případech, kdy pravomoc rady vykonává starosta. Lze tak učinit jak jednorázově
(usnesením v konkrétní věci ad hoc), tak usnesením zastupitelstva obce,
působícím do budoucna pro případy stanoveného druhu (např. pro všechny nájemní
smlouvy).
6.2.2.3 Starosta a místostarosta
Starosta není v ČR volen přímo. Je spolu s místostarostou volen (podobně jako členové
rady) ze středu zastupitelstva. Starosta i místostarostové musí být občany České
republiky. Za výkon své funkce odpovídají zastupitelstvu obce. Úkolem starosty je zastupovat
obec navenek. Starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce
a rady obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis
z jednání rady obce. Starosta předsedá radě, stojí v čele obecního úřadu. Jeho funkce
202 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
je větší v obcích, kde není rada obce volena, a také v obcích, kde není tajemník obecního
úřadu. Jaké úkoly stanovuje starostovi platný zákon o obcích (zejm. odst. 4 §
104 a § 105)? V případech stanovených zvláštními zákony zřizuje starosta pro výkon
přenesené působnosti zvláštní orgány obce a jmenuje a odvolává jejich členy (jde
typicky především o přestupkovou nebo povodňovou komisi či krizový štáb).
Místostarosta zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti. Může však plnit úkoly
starosty, i když je starosta přítomen, ale odmítne je v rozporu se zákonem či rozhodnutím
zastupitelstva nebo rady plnit. Zastupitelstvo může zvolit více místostarostů
a svěřit jim zabezpečování konkrétních úkolů v samostatné působnosti. Teoreticky
lze podle Koudelky (2007) zřídit tolik míst místostarostů, kolik je - kromě starosty členů
rady. Pokud je více místostarostů, určí zastupitelstvo, v jakém pořadí zastupují
starostu. V řadě obcí je rada složena koaličně a často starosta a místostarosta jsou
z různých, v rámci radniční koalice však největších stran. V praxi obcí může podle
Koudelky docházet k tomu, že starosta vydává instrukce o zastupování, které omezují
místostarostovo právo zastupovat starostu tak, že zastupování nenastupuje
vždy při starostově nepřítomnosti, ale jen při dlouhodobé nepřítomnosti (nemocniční
pobyt, zahraniční cesta) a nemožnosti se se starostou spojit např. telefonicky.
Zákon o obcích však jasně stanoví, že místostarosta zastupuje starostu po dobu jeho
nepřítomnosti, tuto zákonnou dikci nemůže podle Koudelky změnit starosta svým
jednostranným rozhodnutím. V oblasti samosprávy nemá starosta v rámci našeho
obecního zřízení dominantní rozhodovací funkci. Ta přísluší zastupitelstvu a radě,
starostovi přísluší především procedurální práva (řídit zasedání zastupitelstva ap.)
s určitými výjimkami (jmenování tajemníka, ve kterém je ale omezen souhlasem vyšší
úrovně státní správy – viz níže). Zastupitelstvo může stanovit, že v oblasti samostatné
působnosti bude určité úkoly zabezpečovat místostarosta i po dobu přítomnosti starosty
nezávisle na něm. Místostarosta je tak prvotně odpovědný zastupitelstvu obce,
nikoli starostovi.
Starosta nemá také povahu statutárního orgánu právnické osoby a úkony, které
vyžadují schválení zastupitelstva nebo rady, může učinit až po jejich schválení,
jinak jsou podle zákona o obcích absolutně neplatné. Přijetím plnění z absolutně
neplatného právního úkonu vzniká bezdůvodné obohacení, které lze vymáhat zpět
soudně. (blíže např. Koudelka, 2007, s.126 – 127).
Podobně jako rada je i starosta a místostarosta orgánem obce, který má zajistit kontinuitu
výkonu správy. Jak starosta, tak i  místostarosta vykonávají své funkce do
zvolení nového starosty nebo místostarosty (viz § 107).
2036 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Na základě usnesení vlády ČR č. 596 ze dne 30. května 2007 bylo Ministerstvu vnitra
programovým cílem vlády uloženo otevřít diskuzi o přímé volbě starostů. Odbor
dozoru a kontroly ministerstva vypracoval dosud diskutovaný dokument Analýza
možností zavedení přímé volby starostů. Tato analýza, která je vůči zavedení přímé
volby a větších rozhodovacích kompetencí starosty spíše skeptická. Podle informací
z dubna 2013 Ministerstvo vnitra s ohledem na předpokládanou věcnou i časovou
náročnost legislativního procesu doporučilo přehodnotit úkoly týkající se zavedení
přímé volby starostů s tím, že je nezbytné nejprve vyhodnotit zkušenosti z přímé volby
prezidenta republiky a přijmout nový volební zákon; teprve na základě výsledků
projednávání takového volebního zákona by případně měla být řešena otázka přímé
volby starostů.
6.2.2.4 Obecní úřad
Obecní úřad (Městský úřad, Úřad městyse) je typicky orgánem, který zajišťuje (a rovněž
informačně podporuje) výkonrozhodnutíjinýchorgánů. Je výkonným orgánem
v samosprávě (vykonává rozhodnutí orgánů obce v této oblasti) i státní správě, kde je
prodlouženou rukou státu.
Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu,
je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele
obecního úřadu je starosta. I v obcích, které nemají žádného zaměstnance, obecní
úřad vždy existuje a tvoří jej alespoň starosta a místostarosta. Rada obce (případně
zastupitelstvo v obcích, kde se rada obce nevolí) může zřídit pro jednotlivé úseky
činnosti obecního úřadu odbory a oddělení, v  nichž jsou začleněni zaměstnanci
obce zařazení do obecního úřadu. Současný právní řád nestanovuje striktní organizaci
obecního úřadu. Určitou výjimkou je zákon o finanční kontrole, který stanovuje
obcím s více jak 15 000 obyvateli povinnost vytvořit útvar „útvar interního auditu“
(v jeho § 28 odst. 1).
Obecní úřad rozhoduje také o  poskytování informací žadateli podle zvláštního
zákona (zejména zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Za
informování o činnosti obce je však obecně odpovědný starosta. Obecní úřad zřizuje
úřední desku. Obec je také povinna opatřit si vždy alespoň jeden výtisk Sbírky zákonů
a zpřístupnit ji k nahlédnutí každému na obecním úřadě v úředních hodinách.
Obdobně musí mít k dispozici Věstník právních předpisů kraje a kroniku obce.
204 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
6.2.2.5 Tajemník obecního úřadu
Povinně je funkce tajemníka obecního úřadu podle platného zákona o obcích zřizována
v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností.
Ostatní obce (nehovoříme-li o  statutárních městech a  jejich částech / obvodech)
funkci tajemníka zřídit nemusejí.
Funkce tajemníka obecního úřadu je upravena v § 110 a násl. zákona o obcích. Tato
ustanovení si prostudujte. Tajemník je jmenován a odvoláván starostou s předchozím
souhlasem ředitele krajského úřadu podle zákona o úřednících samosprávných
územních celků (tomuto zákonu se budeme věnovat v samostatné přednášce). Souhlas
ředitele krajského úřadu má zajistit stabilitu postavení tajemníka, který má
funkci top manažera obecního úřadu. Tajemník nesmí vykonávat funkce v politických
stranách a v politických hnutích. Je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu
v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Není-li v obci zřízena
funkce tajemníka nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly
starosta.
Na internetu naleznete informace o sporu o jmenování libereckého tajemníka.
6.2.2.6 Obecní policie
Obecní policie je u  obcí (na rozdíl od hlavního města Prahy) fakultativním, tzn.
nepovinným orgánem. Její postavení upravuje zákon č. 553/1991 Sb. ve znění novelizací.
Obecní policie je orgánem, který je řízen starostou, pokud obecní zastupitelstvo
nepověří jiného člena zastupitelstva.
6.2.2.7 Správce obce
Správce obce je specifickým subjektem, jehož postavení upravuje zákon o  obcích
v § 98 v rámci Dílu „Pravomoc zastupitelstva obce“. V předepsaných případech je
jmenován a kontrolován Ministerstvem vnitra a náklady spojené s výkonem jeho
funkce hradí stát. Dříve právním instrumentem správce obce nakládali ředitelé krajských
úřadů, před rokem 2003 přednostové okresních úřadů. Ministerstvo vnitra
jmenuje správce obce z řad zaměstnanců státu zařazených do Ministerstva vnitra.
Důvody pro jmenování jsou obsaženy v § 98 zákona o obcích a prostudujte si je.
Správce obce není orgánem obce, ale přebírá jako funkcionář státu důležitou působnost
všech hlavních orgánů - zabezpečuje výkon přenesené působnosti a nezbytné
úkoly v samostatné působnosti. Správce obce kromě podílu na uskutečnění dodatečných
voleb (v součinnosti s krajským úřadem a s obecním úřadem obce s rozšířenou
2056 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
působností) plní na základě zákona pouze vybrané úkoly orgánů obce na úseku samostatné
působnosti a  dále úkoly přenesené státní správy a  územní samosprávy,
z nichž některé mají převážně přechodný (udržovací) charakter.
Značná zadluženost obce, vedoucí k její neschopnosti plnit závazky a k nedostatku
finančních prostředků na zabezpečení byť jen základního chodu obce, bývá jedním
z důvodů ukončení činnosti zastupitelstva obce, jehož členové v takových podmínkách
ztrácejí ochotu pokračovat ve výkonu svých mandátů a občané obce odmítají
navrhnout a zvolit si jiné zástupce v řádných nebo následně vyhlášených nových
volbách. Výsledkem je dočasná správa obce státem (nařízená, administrativní, monokratická).
Ministerstvo vnitra upozorňuje (Rothanzl a  Brůna, 2010), že správa
obce státem nemůže napomoci k vyřešení tíživé finanční situace obcí. Připadne-li
správa předlužené obce Ministerstvu vnitra (děje se tak ovšem ne pro předluženost,
ale z jiných důvodů), činnost správce obce je omezena pouze na úkony evidenčního
charakteru, výběr místních poplatků, nájemného a podobně, nikoliv na rozvoj obce.
Běžná komunikace občanů se správcem je ztížena. Ve snaze dosáhnout úspor obecních
výdajů, mohou být zavedena i nepopulární opatření, jako například vypnutí
veřejného osvětlení, omezení dalších komunálních služeb, výpovědi dosavadním zaměstnancům
obce. Propuštění úřednického aparátu s sebou nese jako další důsledek
to, že obec není schopna zajistit výkon přenesené státní správy, která proto musí být
převedena na jinou obec a tím se sníží její dostupnost pro občany obce. S ohledem
na zvyšující se počet případů silně zadlužených obcí je pravděpodobné, že tento problém
bude muset být do budoucna řešen i legislativní cestou.
Činnost správce obce končí dnem ustavujícího zasedání zastupitelstva obce (§ 91),
nebo zvolením starosty. Na ustavujícím zasedání zastupitelstva obce podá správce
obce zprávu o výkonu své funkce a o stavu hospodaření a majetku obce.
Za správce obcí byli navrhování a jmenování zaměstnanci odboru dozoru a kontroly
veřejné správy Ministerstva vnitra. Tito zaměstnanci působí na krajských dozorových
odděleních a žijí v daných regionech, takže mají k obcím blíže, než kdyby funkce
správce obce byla zajišťována na dálku přímo ze sídla ministerstva v Praze.
Zákon o obcích nevylučuje, aby byl jmenován jeden správce pro více obcí.
206 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Otázky a úkoly:
• Jaké základní orgány obce musí existovat u všech obcí ? Jaké orgány mohou
být vytvářeny fakultativně (z rozhodnutí obce) ?
• Jaké jsou základní funkce jednotlivých orgánů obce? Shrňte pro jednotlivé
orgány obce.
• Jaké informace byste měli najít v zápisu jednání zastupitelstva a rady (komentujte
na příkladu zápisu z jednání těchto orgánů vaší domovské obce)?
• Jaké aktuální záležitosti řešili orgány vaší obce?
• Jaká je struktura obecního úřadu vaší domovské obce. Kolik zaměstnanců má
obecní úřad vaší obce a jaký je limit počtu zaměstnanců, které stanovila rada
(případně stanovilo zastupitelstvo). Vyberte si 3 příklady odboru obecního
úřadu vaší obce a komentujte jeho funkci. Využijte například dokument typu
organizační řád apod.
• Čím je specifická funkce správce obce a za jakých okolností je tato funkce
zřizována.
6.3 SAMOSPRÁVA OBCÍ - VYBRANÉ OBLASTI
6.3.1 Zakládání/zřizování právnických osob k dosahování úkolů obce
Obec může k plnění svých úkolů zakládat právnické osoby a organizační složky. Typy
organizací, které jsou obcemi vytvářeny k poskytování veřejných služeb, shrnuje následující
tabulka.
Nejvíce se o organizačních složkách a příspěvkových organizacích dozvíme v rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů. V  případě organizačních složek jde
o zařízení bez právní subjektivity, ve které se přeměnily dřívější rozpočtové organizace.
To, že nejsou subjekty právními, ale právě jen subjekty (útvary) organizačními,
nicméně neznamená, že by jako takové nevstupovaly do právních vztahů. Jednání organizační
složky je právně vždy jednáním dané obce, které obci jako právnické osobě
zakládá (mění, ruší) majetková práva a povinnosti. Pracovníci organizační složky
jsou zaměstnanci zřizovatele. Organizační složka nemůže mít podle platné úpravy
vlastní majetek. Majetek je organizační složce předán při zřízení do tzv. správy „k jejímu
vlastnímu hospodářskému využití“, včetně „vymezení takových majetkových
práv“, která jí umožní tento majetek „řádně využívat pro účely, pro něž byla zřízena,
a v rámci vymezené pravomoci o něj pečovat“. Organizační složka není účetní jednotkou
ve smyslu zákona o účetnictví (Havlan, 2008).
2076 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Tabulka 2 - Typy organizací a společností k poskytování veřejných služeb
Typ organizace Zákonná úprava Vztah k obci
Příklad
použití
Organizační
složka obce
(kraje)
§ 24 – 26
z. č.250/2000 Sb.
Zřizuje obec zřizovací
listinou. Nemá právní
subjektivitu.
Sociální služby
Veřejně prospěšné
práce
Příspěvková
organizace
§ 27 – 37
z. č.250/2000 Sb.
Zřizuje obec zřizovací
listinou.
Mateřské školy
Základní školy
Technické
služby
Obecně prospěšná
společnost
zákon č.
248/1995 Sb.
Zakládá buď sama obec
zakládací listinou nebo
smlouvou s jinými
subjekty.
Sociální služby
Komunitní
centrum
Svazek obcí
§ 49 - 53 z. č.
128/2000 Sb.,
§ 39 z. č.
250/2000 Sb.
Více obcí založí svazek
smlouvou a stanovami.
Mikroregion
Svazek obcí
Zájmové sdružení
právnických
osob
§ 20 písm. f
občanského
zákoníku
Obec je člen (spoluzřizovatel)
zájmového
sdružení právnických
osob.
Základní škola
Agentura
Společnost
s ručením
omezeným
nebo akciová
společnost
§ 105 - 153e
obchodního
zákoníku
Zakládá obec zakladatelskou
listinou, nebo
společenskou smlouvou.
Technické
služby
Svoz odpadu
Správa
majetku
Družstvo
§ 221-260
obchodního
zákoníku
Obec je členem družstva.
Bytové
záležitosti
Pramen: Půček, M. et al. Řízení procesů výkonu státní správy. (Případová studie Vsetín). MV ČR
2004, s. 15.
Příspěvková organizace představuje instituci, které je ponechána právní subjektivita
a která je – nikoliv však plně – napojeny svými příjmy na rozpočet zřizovatele.
Postavení příspěvkových organizací se výrazně dotkla novela rozpočtových pravidel
(zákonem č. 477/2008 Sb.), Novela umožňuje příspěvkové organizaci hospodařit
s majetkem svého zřizovatele a majetek nabývat pro svého zřizovatele. Zároveň stano-
208 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
vuje, ve kterých případech je k nabytí majetku třeba jeho předchozí písemný souhlas,
a dále jmenovitě uvádí případy, kdy může příspěvková organizace majetek i vlastnit
(blíže viz Komárek, 2009).
Obec může zakládat obchodní společnosti podle obchodního zákoníku, a to akciové
společnosti a společnosti s ručením omezeným (kromě nich nemůže obec v zásadě
žádnou jinou obchodní společnost). Obec může také zakládat obecně prospěšné
společnosti podle zákona č. 248/1995 Sb. Může také zřizovat školské právnické
osoby podle zákona č. 561/2004 Sb., veřejné výzkumné instituce podle zákona č.
341/2005 Sb. anebo jiné veřejné neziskové organizace (nadace a nadační fondy).
Školské právnické osoby jsou považovány za novou formu veřejných ústavů
(Havlan, 2007). Jejich rámec přinesl nový školský zákon s účinností od 1. 1. 2005
(z. č. 561/2004 Sb.). Jak stát, tak územní samosprávné celky i svazky obcí mohou
zřizovat školy a školská zařízení buď jako školské právnické osoby nebo nadále jako
příspěvkové organizace. Školská právnická osoba užívá ke své činnosti vlastní majetek
a dále majetek vypůjčený nebo pronajatý od zřizovatele nebo jiné osoby. Pro obec
či svazek obcí je školská právnická osoba fakultativní formou právnické osoby vedle
právní formy příspěvkové organizace. Veřejné výzkumné instituce máme v českém
právním řádu reálně od 1. ledna 2007. K tomuto datu nabyl účinnosti zákon o veřejných
výzkumných institucích č. 341/2005 Sb.. I tyto instituce představují subjekt,
který je vlastnicky způsobilý - nemají hmotný majetek ve správě, ale přímo jej vlastní
(Havlan, 2008).
Plnění úkolů zakladatele nebo zřizovatele vůči právnickým osobám a zařízením založeným
nebo zřízeným zastupitelstvem obce, přísluší (s výjimkou těch, které jsou
vyhrazeny zastupitelstvu) radě obce. Radě obce rovněž přísluší plnit funkci valné
hromady, je-li obec jediným akcionářem nebo jediným společníkem obchodní
společnosti. Tajemníkovi obecního úřadu potom zákonná úprava svěřuje řízení
a kontrolu organizačních složek obce (pokud zastupitelstvo nestanoví jinak).
6.3.2 Spolupráce obcí v samostatné působnosti a její existující formy
Obce mohou při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat. Zákon
pouze demonstrativně říká, že tak může obec činit na základě:
a) (veřejnoprávní) smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu (§ 48 upravuje
náležitosti smlouvy, která musí mít písemnou formu a musí být předem schválena
zastupitelstvy obcí),
b) (veřejnoprávní) smlouvy o vytvoření (dobrovolného) svazku obcí a 
2096 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
c) zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona (obchodní zákoník) dvěma
nebo více obcemi.
V Díle 4 (§ 55 a násl.) zákona o obcích je pak upravena rovněž „přeshraniční spolupráce“
obcí.
Smlouvy k dosažení konkrétního úkolu podle Ministerstva vnitra uzavíralo asi 48 %
obcí, přestože je ministerstvo považuje za monofunkční svazky, které jsou relativně nestabilní
a po splnění úkolu, pro který byly zřízeny (např. po realizaci stavby vodovodu,
kanalizace atd.), se často rozpadají. Tendence vytvářet tyto svazky měla klesající úroveň,
protože se ukázalo, že v praxi je vhodnější formou svazek obcí.
Svazek obcí je velmi důležitou formou spolupráce. Je jedním z nástrojů, s jehož využitím
se částečně obce snaží řešit jeden z problémů české místní správy - kdy existuje
cca 6 200 obcí, z nichž má 80 % méně jak 1 000 obyvatel. V České republice došlo po
roce 1990, na rozdíl od vývoje v západoevropských zemích, k dezintegračním procesům.
V roce 1989 bylo v ČR 4 120 registrovaných obcí. V roce 1990 se osamostatnilo
1 684 obcí, dezintegrační proces pokračoval v letech 1992 až 1993, poté se zpomalil
a po přijetí zákonného omezení, že nová obec musí mít alespoň 1 000 obyvatel, se
v současnosti zastavil a nové obce vznikají ojediněle. Tyto obce jsou hospodářsky
slabé a podle některých nejsou schopny samy ze svých rozpočtových prostředků ani
budování ani údržby své základní infrastruktury. Tento handicap se v minulosti řešil
prostřednictvím státních dotací a prostředků. Tyto obce v řadě případů nemají ani
uvolněné starosty a žádný úřednický aparát. Administraci žádostí o dotace a příspěvky
pro ně obstarával okresní úřad. Po zrušení okresních úřadů tento článek podle
některých v této oblasti chybí. Velký počet malých obcí představuje také limit další
decentralizace u nás. Tento problém nepotvrzuje, že decentralizace je vždy lepší než
opak (Matula, 2006). Kromě velkého počtu malých obcí je také pro český stát charakteristická
roztříštěnost sídelní struktury ČR.
6.3.3 Obecně závazné vyhlášky a tvorba práva obcí
Praxi vydávání obecně závazných vyhlášek (OZV) tvaroval svými rozhodnutími
Ústavní soud. Podle řady předchozích judikátů Ústavního soudu tak obec neopravňovalo
k provádění její vlastní normotvorby pouze ustanovení čl. 104 odst. 3
Ústavy, podle něhož je obec oprávněna v samostatné působnosti vydávat vyhlášky,
ale současně bylo vyžadováno rovněž další explicitní zákonné zmocnění, vztahující
se k příslušné konkrétní regulaci, a to s odkazem na ustanovení prvního odstavce čl.
104, podle něhož meze samostatné působnosti obce stanoví zákon. Tímto pohledem
se nahlíželo na ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, které uvádí základní
210 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
oblasti, v nichž obec může vyhláškou ukládat právní povinnosti (oblast zabezpečení
místních záležitostí veřejného pořádku včetně stanovení podmínek pořádání, průběhu
a  ukončení veřejně přístupných sportovních a  kulturních podniků a  oblast
udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrany životního prostředí
a veřejné zeleně a úpravy užívání zařízení obce sloužícího potřebám veřejnosti).
Podle Kroupy (2008) již není možné toto ustanovení chápat jako zákonné zmocnění
k vydávání vyhlášek, nýbrž jako zákonné vymezení hranic samostatné působnosti
obce – slovy Ústavního soudu jako „stanovení oblasti, v nichž může obec bez zákonného
zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky“. Obec nemusí vyčkat, až ji zákon
tuto možnost výslovně poskytne. Současně je ale třeba respektovat obecný limit
samostatné působnosti vyjádřený ustanovením § 35 odst. 1 zákona o obcích a tím
pádem i rozsah samosprávy, přenesené působnosti krajů a úkoly státu.
Metodický dokument Ministerstva vnitra k  tomu říká (2011, s. 4): „OZV působí
pouze na území dané obce, proto by měla řešit záležitosti místního významu, nikoli
krajského či státního... V oblasti veřejného pořádku plní obec jednu ze svých
„policejních funkcí“ a při nedostatku zákonné opory se snaží vydáváním vlastních
právních předpisů stanovit zákazy určitého chování, které považuje za škodlivé a které
přitom není regulováno platnými zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou
příslušnost, vždy musí jít o místní záležitost – tedy o nežádoucí jednání, které nemá
charakter jednání jinak státem postihovaného (trestný čin, přestupek, jiný správní
delikt) a které má místní charakter. Pojem „místní“ nemůže být vykládán tak, že jde
o jednání nepřesahující hranice obce; jednání by však nemělo mít celostátní nebo
krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude považováno
v jedné obci za nežádoucí v takové intenzitě, že bude zakázáno, a v jiné ne. OZV jako
podzákonný právní předpis nemůže upravovat to, co je již kogentně upraveno v zákonech,
tedy v předpisech vyšší právní síly... K provedení odlišné úpravy místních
záležitostí v OZV však nepostačuje pouhé zdůvodnění, že speciální zákon (a OZV)
sledují regulaci vzájemně odlišného předmětu (oblasti) a cíle, ale je nutné, aby tato
odlišnost byla dobře dovoditelná (také) z textu obou právních předpisů.“ Kroupa
dodává, že i nadále musí obecní vyhlášky odpovídat obecným požadavkům srozumitelnosti
a jednoznačnosti.
K posouzení formální a obsahové stránky OZV představil Ústavní soud ve svém nálezu
(Pl. ÚS 63/04 č. 210/2005 Sb.) tzv. „test čtyř kroků“, který lze v současnosti
považovat za standard a východisko při rozhodování o souladu OZV se zákonem.
Ve své dozorové činnosti ho uplatňuje též Ministerstvo vnitra, které k němu vydalo
i metodické dokumenty (MV, 2008). Test čtyř kroků má následující posloupnost:
2116 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
a) přezkum pravomoci obce vydávat OZV a souladu způsobu realizace této pravomoci
s právním řádem. Oprávnění obce vydávat OZV vyplývá z čl. 104 odst. 3
Ústavy, dle kterého mohou zastupitelstva územních samosprávných celků v mezích
své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Vydávání OZV má povahu
originární normotvorby a k jeho realizaci, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti,
již zastupitelstva nepotřebují, na rozdíl od vydávání právních předpisů
v přenesené působnosti („nařízení“ obce / města) ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy,
žádné další zákonné zmocnění (viz nález Pl. ÚS 45/06 – č. 20/2008 Sb.). Následně
je v kroku 1 posuzováno:
» zda byla OZV vydána orgánem k tomu zmocněným, tj. zastupitelstvem
obce, na jeho veřejném zasedání, které bylo řádně, tj. v souladu s ustanovením
§ 93 odst. 1 obecního zřízení, oznámeno;
» zda se tak stalo zákonem stanoveným způsobem (procedurou), tj. přijetím
platného usnesení zastupitelstva obce, k němuž je třeba souhlasu
nadpoloviční většiny všech jeho členů, přičemž vydání OZV bylo řádně
schváleným bodem programu zasedání zastupitelstva;
» zda byla OZV náležitě vyhlášena, tedy vyvěšením po dobu 15 dnů na
úřední, desce obecního úřadu, a nabyla účinnosti.
b) zkoumání toho, zda se obec při vydávání OZV nepohybovala mimo hranice
zákonem vymezené věcné působnosti. Obec je tedy limitována mezemi své působnosti
vymezené zákonem a nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny
pouze zákonné úpravě. Otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného
či soukromého, potom nemůže upravovat odlišným způsobem.
c) zkoumání, zda obec při vydávání OZV nezneužila zákonem jí svěřenou působnost;
d) přezkum obsahu vyhlášky z hlediska „nerozumnosti“. Podle stanoviska Ministerstva
vnitra aplikace principu „nerozumnosti“ by se měla omezit jen na případy,
kdy se OZV obce jeví jako zjevně absurdní. Metodické materiály ministerstva
v  souvislosti s  principem „rozumnosti“ předpokládají přihlédnutí k  místním
podmínkám té které obce (zejména její velikosti) a při vymezování povinností je
podle ministerstva nutné zvážit jejich potřebnost, nezbytnost, rozsah a účelnost.
Legislativa předpokládá, že obec zašle schválené OZV Ministerstvu vnitra. Nezakotvuje
povinnost zasílat návrh OZV. Přesto MV doporučuje přípravu OZV konzultovat
s příslušným územním pracovištěm odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva
vnitra. MV také doporučuje návrh OZV podrobit v nezbytném rozsahu
212 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
připomínkovým řízením, aby se k němu mohly vyjádřit dotčené subjekty. Jedná se
zejména o útvary úřadu, jejichž působnosti se věcně dotýká. Týká-li se návrh jiných
právnických osob, lze jej zaslat k posouzení a zaujetí stanoviska rovněž některým
z nich. OZV se přijímá usnesením zastupitelstva obce na jeho zasedání. K platnému
usnesení zastupitelstva obce o přijetí OZV je dle § 87 zákona o obcích třeba souhlasu
nadpoloviční většiny všech jeho členů. Oblasti možné úpravy shrnuje např. bod
4. Metodického doporučení k činnosti územních samosprávných celků z 1. 6. 2013,
který je k dispozici na webu Ministerstva vnitra.
6.3.4 Samostatná působnost na základě zvláštních zákonů
Vedle řady činností v samostatné působnosti spíše fakultativního charakteru zákon
ukládá i některé samosprávné činnosti obligatorně. Zakotvuje tak určitý minimální
standard obsahu samosprávy. Do samostatné působnosti na základě zvláštních zákonů
patří také (Koudelka, 2007, s. 143 - 147):
• územní plánování, jehož rámec v ČR upravuje stavební zákon, ve kterém se
promítá oblast samostatné a přenesené působnosti u obcí jako „úřadů územního
plánování“ (zejména obcí s rozšířenou působností). Stavební zákon (zákon
č. 183/2006 Sb.) na ně klade poměrně přísné požadavky – mimo jiné by mělo
zajišťovat podmínky pro udržitelný rozvoj, který spočívá ve vyváženém vztahu
podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost
společenství obyvatel území, který uspokojuje potřeby současné generace,
aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Vedle toho by samozřejmě
jako hlavní prioritu mělo chránit veřejný zájem.
• zřizování a správa předškolních zařízení, základních škol, základních uměleckých
škol a zařízení jim sloužících. Je však možné, aby obec jako právnická
osoba ze své vlastní iniciativy založila i střední školu, což jinak patří do samostatné
působnosti kraje. Povinností obce je zajistit základní školní docházku pro své
obce.
• zřizování jednotky dobrovolných hasičů a zabezpečení úkolů požární ochrany
v obci, včetně vydání požárního řádu jako obecně závazné vyhlášky.
• ochrana před alkoholismem a jinými toxikomaniemi,
• místní poplatky,
• ochrana veřejného zdraví ve věcech dezinsekce, deratizace a ochrany nočního
klidu,
2136 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
• zajišťování připravenosti obce na mimořádné události a podílení se na provádění
záchranných a likvidačních prací a na ochraně obyvatelstva,
• provozování veřejného pohřebiště,
• pracovněprávní působnost zaměstnavatele,
• obecní kronika.
Otázky a úkoly:
• Jaké právní formy organizací může obec zřídit/založit k dosahování svých
funkcí? Jaké organizace zřídila / založila vaše obec a jakou mají právní formu?
• Jaké nástroje mohou obce použít k vzájemné spolupráci v oblasti samostatné
působnosti? Jaké nástroje využila vaše domovská obec pro spolupráci s jinými
obcemi v rámci její samostatné působnosti?
• Jaké požadavky jsou kladeny na obecně závazné vyhlášky obcí a jaký je mechanismus
jejich kontroly (využijte i textu níže)?
6.4 HOSPODAŘENÍ OBCÍ A JEJICH MAJETEK
6.4.1 Obecná pravidla hospodaření obce
Vlastní ekonomický základ samosprávy obcí představuje jednu z nejdůležitějších
otázek obecní samosprávy a jejího soběstačného fungování. Obec je jako samostatný
právní subjekt plnohodnotným subjektem vlastnického práva. Může svůj majetek
držet, užívat a požívat jeho užitky, nakládat s ním, a pokud jí v tom právní předpisy
nebrání, může také majetek zničit apod. Oproti jiným subjektům jsou obce ve svém
vlastnictví speciálně – „veřejnoprávně“ omezovány (Havlan a kol., 2008).
K hospodaření obcí se váže rovněž zákon o majetku obcí č. 172/1991 Sb., o přechodu
některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí který vymezil majetkový základ
ekonomiky obce. Důležitým byl později také zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých
dalších věcí, práv a závazků ČR na kraje a obce. Obce disponují značným
majetkem, jehož podstatnou část získaly již v první polovině 90. let minulého století.
Stát na ně převedl nejen tzv. historický majetek (majetek, který vlastnily před znárodněním
– pole, lesy, rybníky, budovy apod.), ale i celý bytový fond postavený po
roce 1948. Dále to byl majetek, který potřebovaly pro výkon svých funkcí (například
školy, obecní úřad, zařízení sociální péče). Navíc se obce podílely na malé a velké
privatizaci, při které získaly nejen akcie například České spořitelny, vodárenských,
214 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
plynárenských a  elektrárenských společností, ale i  některých místních podniků
(Kameníčková, 2009). To, že problematika historického majetku obcí není dosud vyřešená,
ukazuje i nová legislativa, kdy (na základě účinnosti zákona č. 173/2012 Sb.)
mělo být obcím vráceno cca 2000 ha lesů, které po roce 1949 převzaly tehdejší organizace
federálního ministerstva obrany a v současné době na nich hospodaří státní
podnik Vojenské lesy a statky. Historický majetek obcí je také diskutován s ohledem
na vrácení majetku církvím.
Zákon o obcích specifikuje základní požadavky na hospodaření obcí. Příslušná ustanovení
jsou vymezena v rámci jeho Hlavy II. (konkrétně v Dílu 2) – Samostatná
působnost obce, přestože hospodaření obce pokrývá i oblast státní správy. V paragrafu
38 zákona o obcích naleznete (a prostudujte si) obecná pravidla hospodaření
obce.
Právní úprava hospodaření a nakládání s majetkem obce obsažená v zákoně o obcích
je velmi kusá a dává velmi široký prostor pro uplatnění právních předpisů, které
upravují otázky hospodaření a  nakládání s  majetkem obecně (zejména občanský
a obchodní zákoník) (Havlan, 2008). Velmi důležité jsou informační povinnosti
obce spojené s dispozicí s jejím majetkem. Záměr obce prodat, směnit nebo darovat
nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku musí podle
§ 39 zákona o obcích obec zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před projednáním
v orgánech obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli
zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem
v místě obvyklým (výjimkou je pronájem bytů a hrobových míst anebo pronájem
nebo o výpůjčku majetku obce na dobu kratší než 30 dnů.) Pokud obec záměr nezveřejní,
je právní úkon podle dikce zákona od počátku neplatný. Při úplatném převodu
majetku má být přitom cena sjednána zpravidla ve výši, která je v daném místě
a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí
být zdůvodněna. Cena v místě a čase obvyklá je definována příslušným oceňovacím
předpisem, kterým je v současnosti zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku
(konkrétně v jeho § 2, na jehož znění se podívejte).
Kromě toho legislativa upravuje také zásady sestavování rozpočtu a rozpočtového
hospodaření obce, obecně – finanční hospodaření, a to zákonem č. 250/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (jde o tzv. malá rozpočtová pravidla).
Tento zákon upravuje tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních
samosprávných celků a stanoví pravidla jejich hospodaření s finančními prostředky.
Upravuje také zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných
celků. Naplnění příjmové složky obecního rozpočtu je pak upraveno také zákonem
č. 565/1990 Sb, o místních poplatcích.
2156 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
6.4.2 Rozpočtové určení daní (RUD) a financování státní správy obcí
Velikost příjmů obce velmi výrazně (a  v  průměru za všechny obce nejvýrazněji)
ovlivňuje podíl na daních, který jim přiznává tzv. rozpočtové určení daní (RUD) To
rozlišuje sdílené daně (které jdou do veřejných rozpočtů v určitém podílu z celkové
vybrané sumy) a výlučné daně (které jdou v plné výši do určitého veřejného rozpočtu
- typickým příkladem je daň z nemovitostí - příjemcem výnosu z ní je ta obec, na
jejímž území se nemovitost nachází). Obecně sdílené daně tvoří více jak polovinu
rozpočtů obcí. V současnosti vymezuje mechanismus RUD nedávno novelizovaný
zákon č. zákon č. 243/2000 Sb. ve znění pozdějších předpisů. Struktura rozpočtového
určení daní má na základě jeho ustanovení následující podobu (obrázek zahrnuje
i jiné veřejné rozpočty).
Schéma novelizovaného rozdělení rozpočtového určení daní
Zdroj: Autor - upravené staré schéma, které bylo zveřejněno na webu Ministerstvo financí zde
<http://cds.mfcr.cz/cps/rde/xchg/cds/xsl/283.html>
Do kritérií rozdělování se podle platné verze zákona o rozpočtovém určení daní u většiny
měst promítá poměr celkové výměry katastrálních území obce k celkové výměře
katastrálních území všech obcí, poměr počtu obyvatel obce k počtu obyvatel všech
obcí a definované koeficienty postupných přechodů a násobky postupných přechodů.
Nově bylo do způsobu rozdělování daní zabudováno kritérium počtu dětí a žáků navštěvujících
školu zřizovanou obcí k počtu těchto dětí a žáků za všechny obce. Vždy
216 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
jde o poměr výměry / počtu obyvatel atp. k celkové výměry / počtu obyvatel apod. za
všechny obce, který se násobí ještě legislativou vymezeným koeficientem. Speciální
postavení mají v mechanismu výpočtu rozpočtového určení daní města Praha, Plzeň,
Ostrava a Brno. Tento systém rozdělení sdílených daní způsobuje, že hlavní město
dostává v přepočtu na jednoho obyvatele přibližně 30 000 Kč, kdežto obce v kategorii
2 000 – 5 000 obyvatel přibližně 6 800 Kč.28
Specifickou oblastí, která se dotýká hospodaření obcí, je financování jejich státní
správy. Zákon o obcích předpokládá, že na plnění úkolů v přenesené působnosti
obce obdrží „příspěvek“. Na příspěvek ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené
působnosti mají sice obce právní nárok, zákon však nestanoví, v jaké výši, v jaké
formě i v jakých termínech bude tento příspěvek poskytnut, ani jaké procentuální
náklady spojené s výkonem veřejné správy obcí bude krýt. Je plně na uvážení státu
(politiků), jak vysoký příspěvek té které obci dá. Právě skutečnost, že obce nemají na
konkrétní výši příspěvku nárok pak ale podle některých na druhé straně způsobuje,
že ani stát nemůže obcím závazně ukládat, s jakou nadstandardní kvalitou musí výkon
státní správy v přenesené působnosti zajišťovat. (Koudelka, 2007). Do roku 2002
byl příspěvek na státní správu stanovován sazbou na 100 obyvatel správního obvodu
pro obce se základní působností, pro obce s působností matričního úřadu, stavebního
úřadu a pověřeného obecního úřadu. Sazby stanovovalo Ministerstvo financí. Postup
pro stanovení výše příspěvku na výkon státní správy jednotlivým obcím a hlavnímu
městu Praze navrhuje v současnosti Ministerstvo vnitra, a to pravidelně každý rok
od roku 2006. Výše příspěvku se od roku 2006 odvíjí od nové metodiky Ministerstva
vnitra pro stanovení výše příspěvku pro obce, která sjednotila výpočet a zavedla kritéria,
která ovlivňují velikost příspěvku. Velikost příspěvku je závislá na:
• rozsahu přenesené působnosti k výkonu státní správy (pro tyto oblast jsou stanoveny
specifické koeficienty A a B, které rozlišují obce se základní působností,
obce s matričním úřadem, obce s působností stavebního úřadu a obce s pověřeným
obecním úřadem, obce s rozšířenou působností. V případě některých ORP
– „obcí s rozšířenou působností se zvláštním postavením“ - je potom stanovena
pevná výše příspěvku v Kč. Některé ORP dostávají ještě mimořádný příspěvek,
který má kompenzovat pokles příspěvku v souvislosti s přechodem na novou
metodiku), speciální postup výpočtu je definován pro příspěvek na výkon státní
správy hlavnímu městu Praze.
• velikosti správního obvodu obce, která je vyjádřená počtem jeho obyvatel (obcí,
které daná obec má obsloužit v rámci správního obvodu – území vymezeného
pro výkon specifických oblastí státní správy),
28 Viz též rozhovor „Ve znamení RUD“. In Veřejná správa, č. 25/2011, s. 7.
2176 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
• na podílu velikosti správního centra a velikosti správního obvodu, kde velikost
správního centra je vyjádřená počtem trvale bydlících obyvatel obce.29
Z Analýzy financování výkonu státní správy a územních samosprávných celků,
která byla vypracována v roce 2009, mimo jiné vyplývá, že pokud by stát měl obcím
stoprocentně hradit náklady na jimi zajišťovaný výkon přenesené působnosti, musel
by jim doplatit zhruba 4 mld. Kč (Toth a Hužera, 2009). Analýza upozorňuje, že
existuje výrazný rozdíl ve výši krytí výdajů, spojených s výkonem přenesené působnosti,
přiřazenými příjmy, a to v závislosti na dosažené nejvyšší správní roli obce.
U obcí pouze ze základní funkcí jsou výdaje podle výsledků analýzy kryty maximálně
v řádu několika desítek % (maximální dosažená průměrná hodnota byla v roce 2007
a to ve výši 20,70 %). Míra krytí výdajů se u obcí s matrikou v průměru pohybuje
na úrovni 40 %, u obcí se stavebním úřadem na úrovni 50 %. Průměrná míra krytí
výdajů příjmy se dle kvantitativní analýzy u obcí s pověřeným obecním úřadem blíží
úrovni 70 %. U obcí s rozšířenou působností překročila průměrná míra krytí v letech
2005 a 2007 hranici 100 %. Ve všech kategoriích obcí došlo mezi roky 2005 a 2007
k nárůstu míry krytí. Největší růst zaznamenaly obce s pověřeným obecním úřadem
z 57,85 % na 68,49 % a se základní funkcí ze 14,08 % na 20,7 %.
Text analýzy postihuje i  oblast rozpočtového ručení daní. Upozorňuje na to, že
k dispozici nejsou aktuální výzkumy komplexního charakteru analyzující proměnu
spádovosti obcí z  hlediska jednotlivých úrovní služeb (zajišťovaných soukromým
i veřejným sektorem), které by pomohly formulovat exaktní závěry a byly využitelné
pro potřeby změn v rozpočtovém určení daní. Analýza konstatuje, že je velmi obtížné,
ne-li nemožné definovat jednotný systém financování obcí tak, aby byl skutečně
spravedlivý a vycházel vstříc potřebám všech obcí stejně. Každá obec má individuální
problémy a podmínky a setkává se s velice specifickými potřebami při realizaci
svých pravomocí (např. prostorová velikost obce, prostorový rozsah správních obvodů,
demografická struktura, terén apod.). Zajímavým závěrem je, že obce se stavěly
zpravidla negativně k možnému zvyšování daní z nemovitostí. Obce podle výzkumu
většinou nechtějí rozšiřovat spektrum místních poplatků. Nepodporují jejich změnu
na místní daně. Navrhují zvýšit výnos z místních poplatků např. odstraněním „stropů“
u vybraných místních poplatků - poplatek za pobyt, poplatek za psa apod.
6.4.3 Státní zásahy do hospodaření obcí
Praxe hospodaření obcí ukázala na problém spojený s případy, kdy obce ručily za závazky
soukromých podnikatelů a v návaznosti na jejich úpadek pak přišly o majetek
velké hodnoty. Situace dosáhla natolik kritického rozsahu, že zákonodárce považoval
29 Blíže viz Ministerstvo vnitra, Přispěvek na výkon státní správy, online <http://www.mvcr.cz/clanek/
prispevek-na-vykon-statni-spravy.aspx> (přistoupeno 9. 10. 2010).
218 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
za nutné v zákoně výslovně omezit právo obce ručit za závazky fyzických či právnických
osob. Zprvu zákonodárce novelou zákona o obcích zákonem č. 450/2001 Sb.
platným od 31. 12. 2001 zcela vyloučil ručení obcí za závazky fyzických a právnických
osob s výjimkou těch, jichž byl sám zřizovatelem. Vzhledem k tomu, že takové
omezení se dotklo zájmů státu v jiných oblastech státní intervenční podpory, zákonodárce
pak takto striktně formulovaný zákaz zmírnil a novelou zákona o obcích
č. 313/2002 Sb., platnou od 11. 7. 2002, zvolil sice opět formu úplného zákazu práva
obce ručit za závazky fyzických a právnických osob, nyní však již s uvedením výjimek,
kdy obec za závazky těchto osob ručit může (Havlan, 2008). Konkrétně je
vyjmenovává zákon o obcích v § 38 v odst. 3. Obecně jde o závazky, které jsou spojeny
s finanční podporou z veřejných zdrojů, vyplývají z investic do obcí vlastněných
nemovitostí, jde o  závazky institucí, jejichž zřizovatelem jsou samosprávy či stát
(vč. těch, kdy míra účasti v nich přesahuje 50 %), dále závazky bytových družstev
a honebních společenstev.
Některé právní interpretace zákona o obcích upozorňují na problémy ustanovení zákona
o obcích, že stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek
nepřevezme stát smluvně (§ 38, odst. 5). Podle Koudelky (2007) zůstává spornou
možnost odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné
moci, a to v souvislosti s nedostatečným výkonem dozorčích či kontrolních funkcí
vůči obcím. Stát se také nemůže zprostit své odpovědnosti, která je garantovaná v čl.
36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod („Každý má právo na náhradu škody
způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu
veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem.“).
Obec (kraj) je při svém hospodaření povinna respektovat také pravidla upravující
veřejnou podporu. Tato problematika je upravena zejména na úrovni Evropské unie
a dále na státní úrovni zákonem č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti
veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Podle čl. 87
odst. 1 Smlouvy o založení EHS, nestanoví-li tato Smlouva jinak, jsou se společným
trhem neslučitelné jakékoliv formy podpory poskytované státem nebo ze státních
prostředků, které zvýhodňováním určitých podniků nebo určitých odvětví výroby
narušují soutěž nebo hrozí narušením soutěže, pokud nepříznivě ovlivňují obchod
mezi členskými státy. Tato ustanovení se aplikují také na poskytování veřejné podpory
územními samosprávnými celky členských států. Za formu veřejné podpory
lze (při splnění dalších podmínek) považovat nejenom dary a dotace, ale i zvýhodněné
úvěry, prodeje majetku za nižší než obvyklou cenu, daňové úlevy, ručení za
úvěry atd. (blíže viz Havlan, 2008, s. 214 – 215). Odlišuje se tzv. veřejná podpora
de minimis, kdy nesmí spolu s ostatními podporami „de minimis“ poskytnutými
jednomu příjemci za dobu předchozích tří let přesáhnout výši odpovídající částce
2196 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
200 000 EUR. Tento finanční strop platí bez ohledu na formu či účel podpory de minimis
poskytnuté v předchozím tříletém období. Za tříleté období se považují fiskální
roky používané k daňovým účelům. Pro tuto podporu byl k 1. 1. 2010 zřízen také speciální
registr podpor malého rozsahu. Jednou z povinností poskytovatelů (i obcí) je
zapsat poskytnutou podporu do registru ve lhůtě 5 dnů. V případě nedodržení Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže zahajuje správní řízení.
Velmi mladým projektem je v ČR monitoring hospodaření obcí pomocí soustavy
informativních a monitorujících ukazatelů (tzv. SIMU). Ministerstvo financí tak reagovalo
na usnesení vlády ze dne 29. září 2010 č. 695, o změně usnesení vlády ČR ze
dne 12. listopadu 2008 č. 1395, o monitoringu hospodaření obcí a o zrušení usnesení
vlády ze dne 14. dubna 2004 č. 346, o Regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele
dluhové služby. Úkolem Ministerstva financí je každoročně provést výpočet
soustavy informativních a monitorujících ukazatelů za všechny obce a jimi zřízené
příspěvkové organizace a vyhodnotit výsledky, přičemž se má vycházet vždy z údajů
k 31.12. příslušného roku. První výpočty měly být realizovány na jaře 2011 a stavěly
na tom, že monitoring hospodaření obcí nevyžaduje dodatečné administrativní ani
finanční nároky na rozpočty a chod obcí, protože.obce nejsou povinny ministerstvu
financí zasílat vyplněnou tabulku SIMU.30
Na základě tohoto monitoringu Ministerstvo
financí publikuje např. informace o zadluženosti územních rozpočtů (viz http://
www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/monitoring/zadluzenost-uzemnich-rozpoctu).
Zajímavé jsou i nevládní projekty jako Rozklikávací rozpočet - http://www.rozpo-
cetobce.cz/.
6.4.4 Osoby odpovědné za hospodaření s obecním majetkem
Právní, ale i jiné (faktické) úkony týkající se majetku obce, tedy především úkony
spjaté s plněním povinností při hospodaření s majetkem obce, činí konkrétní fyzické
osoby. Jde o fyzické osoby, které předmětné úkony činí z titulu svých funkcí nebo
pracovního zařazení jak v  orgánech obce, tak případně v  organizačních složkách
nebo příspěvkových organizacích dané obce. Dojde-li při provádění těchto činností
k porušení stanovených povinností, odpovídají dané osoby obecně v rozsahu trestněprávních,
pracovněprávních i občanskoprávních předpisů (Havlan, 2008).
V praxi mohou vzniknout dohady a pochybnosti, které konkrétní osoby zákonná
povinnost péče o majetek obce zavazuje. Interpretace Koudelky (2004, s. 109 - 111)
říká: „V prvé řadě jsou to orgány obce, kterým zákon č. 128/2000 Sb. výslovně ukládá
povinnost rozhodovat o hospodaření s obecním majetkem. Tímto orgánem obce
je zejména jeho zastupitelstvo, které většinu zásadních rozhodnutí o hospodaření
30 Blíže viz Ministerstvo financí. Monitoring hospodaření obcí, online, <http://www.mfcr.cz/cps/rde/
xchg/mfcr/xsl/vf_monitoring_hospodareni_obci.html>
220 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
obce a nakládání s jejím majetkem vydává. Dále to jsou pracovníci obecního úřadu,
kterým úkoly spojené s hospodařením s obecním majetkem vyplývají z plnění
pracovních úkolů.“ Existuje zažitý názor, že v případě, kdy o využití konkrétního majetku
rozhodlo zastupitelstvo obce jako kolektivní orgán, je do budoucna případná
odpovědnost konkrétních osob vyloučena. Opak je však podle citované interpretace
pravdou. Pokud zastupitelstvo obce zaviněně a zpravidla i vědomě způsobí na
majetku obce škodu jeho nezákonným převodem, zatížením či jiným protiprávním
poškozením, jsou odpovědní, a  to i  trestněprávně, všichni členové zastupitelstva
obce, kteří předmětnou nezákonnou transakci schválili, pokud jim bude prokázán
úmysl zvýhodnit jiného, či poškodit majetek obce, popř. i vědomou nedbalost při
plnění úkolů při správě obecního majetku.
6.4.5 Přezkoumání hospodaření obce
Obec požádá o přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok příslušný
krajský úřad, nebo zadá přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti. Nepožádá-li
obec o  přezkoumání svého hospodaření příslušný krajský úřad, ani nezadá
přezkoumání auditorovi, přezkoumá hospodaření obce příslušný krajský úřad. Náklady
na přezkoumání hospodaření obce auditorem hradí obec vždy ze svých rozpočtových
prostředků. Krajský úřad nesmí, v případě, kdy si jej obec vybere, aby přezkoumal její
hospodaření, provedení přezkumu odmítnout s poukazem na nedostatečné personální
kapacity či jiné důvody a obec odkázat na možnost přezkoumávání svého hospodaření
auditorem. Obdobně jako auditor i krajský úřad musí přezkum hospodaření obcí
dokončit v přiměřených termínech tak, aby obec mohla výsledky jeho přezkoumání
projednat do 30. června následujícího roku. Auditora nebo auditorskou společnost si
obecvybírázeseznamuauditorů,kterývedeKomoraauditorů.Seznamjeveřejnoulistinou.
Auditor je povinen při poskytování auditorských služeb jednat čestně a svědomitě,
dodržovat auditorské směrnice a profesní předpisy, zejména etický kodex. Auditor není
oprávněn nařizovat změny a opravy údajů vykázaných obcí. Součástí zprávy o auditu
je výrok, který vyjadřuje názor, ke kterému auditor dospěl při ověřování hospodaření,
včetně jeho odůvodnění, a názor na finanční situaci obce.
Otázky a úkoly:
• Jaké obecné požadavky na hospodaření obcí zakotvuje legislativa?
• Jakým způsobem je dosud v ČR nastaveno rozpočtové určení daní a financování
státní správy? Jak velký podíl představují v rozpočtu vaší domovské obce
daňové příjmy? S jakými ostatními příjmy pracuje aktuální rozpočet vaší obce?
Zveřejnila vaše obce na webu i tzv. rozpočtový výhled? Co je jeho funkcí?
2216 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
• Jaké místní poplatky mohou obce využívat?
• Za jakých podmínek mohou obce ručit za závazky jiných osob?
• Jaké ekonomické informace naleznete na webu vaší domovské obce? Postrádáte
v nich další údaje? Co si myslíte o transparentnosti informací, které vaše
obec zveřejňuje elektronicky?
6.5 SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH MĚST A HLAVNÍHO MĚSTA PRAHY
6.5.1 Statutární města
Označení statutární město je historický právní pojem, který do poloviny 20. století
představoval zvláštní postavení některých měst. Toto zvláštní postavení spočívalo
v jiném rozsahu výkonu místní správy a s tím spojený jiný typ podřízenosti vůči státu.
Označení statutární město přitom nebylo však tolik spojeno s jejich vnitřním uspořádáním,
jako je tomu dnes. V minulosti byla statutárními městy ta města, která měla
vedle postavení obce současně legislativou přiznáno postavení okresu (okresního úřadu)
a přijímala vlastní statut jako svůj právní předpis. Právní institut statutárních měst
na našem území vznikl v době zavádění ústavnosti po roce 1848, kdy docházelo k úplné
přestavbě politické správy a přenosu dosavadní patrimoniální správy (správy vrchnosti
na svých panstvích) na nově zřizované úřady místní správy. Šlo o zvláštní skupinu obcí,
určených v historických zemích provizorním obecním zákonem (zák. č. 170/1849 z. z.).
V roce 1850 byla města Praha, Brno, Olomouc, Opava vybavena vlastními zákonnými
úpravami - statuty, upravujícími samostatně, vedle prozatímního obecního zřízení,
jejich postavení a působnost. Předzvěst novodobého vývoje územně členěných statutárních
měst lze podle Exnera poprvé zaznamenat až v letech 1919 - 1920, kdy došlo ze
zákona ke sloučení některých sousedních obcí s Prahou, Brnem a Olomoucí.
Vznik vnitřního členění statutárních měst je spojen až s obdobím nahrazování samosprávy
hierarchicky dekoncentrovaných výkonem státní moci prostřednictvím národních výborů
(zejm. národních výborů obvodů) po druhé světové válce, především v 60. letech. Již
v roce 1946 byl uveden v platnost prozatímní organizační řád statutárních měst Plzeň,
Liberec, Brno, Ostrava, Olomouc a Opava (vyhláška MV č. 1903, I/189 Ú.l.). Tento jednotný
prozatímní organizační řád zřizoval ve statutárních městech Ústřední národní výbory
s obdobnou organizací, jako byl o rok dříve ustavený Ústřední národní výbor v Praze. Pro
jednotlivé obvody města, které neměly právní subjektivitu, měly být ustaveny obvodní rady.
Současná právní úprava staví na tom, že statutární města se mohou dále členit na
městské části a městské obvody cestou decentralizace a dekoncentrace. Zajímavé je,
že za výchozího stavu v roce 1990 vládní návrh zákona o obcích vůbec neznal pojem
222 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
statutární město a předpokládal důslednou recepční úpravu, tzn. výslovně určoval,
že vyjmenovaná města - Brno, Ostrava, Plzeň a Ústí nad Labem - budou členěna na
obvody s vlastními samosprávnými orgány, jejichž působnost stanoví zastupitelstva
měst ve statutu.
Naše současná právní úprava za statutární města považuje města svým způsobem
zvláštního významu, a zákon o obcích je výslovně vyjmenovává v § 4. Statutární města
mohou být zřízena pouze zákonem, přičemž ani zákon o obcích, ani jiný zákon
nestanovují žádná kritéria, která by byla předepsána pro získání takového postavení,
zákon pouze v jednom paragrafu vyjmenovává jejich skupinu. Převážná většina
statutárních měst se v současnosti územně nečlení. Žádné statutární město se od
roku 1992 již nerozhodlo územně členit. Například pro volební období 2002 - 2006
bylo v 7 členěných statutárních městech a v hl. m. Praze (která však není výslovně
označena za statutární město, i když je mu svým charakterem blízká) zvoleno z 2899
členů zastupitelstev celkem 147 primátorů a starostů a cca 800 místostarostů a radních,
na rozdíl od menších obcí především z řad největších politických stran. Mezi
v současnosti územně členěná statutární města patří pouze Brno, Ostrava, Opava,
Plzeň, Ústí nad Labem, Pardubice a Liberec. Modely územního členění jsou přitom
různé - dvěma krajními jsou členění Brna a Liberce, obě členění porovnejte v rámci
samostudia (využijte zdrojů, které jsou k dispozici na internetu).
Rozhodnutí o  územním členění statutárního města a  následné ustavení příslušných
orgánů na úrovni daných organizačních jednotek statutárního města fakticky vede
ke dvouúrovňové organizaci městské správy. Zákon o obcích výslovně stanovuje, že
u územně členěných statutárních měst budou vnitřní poměry ve věcech jejich správy
blíže specifikovány statutem, který je vydáván ve formě obecně závazné vyhlášky přijímané
zastupitelstvem daného města. Paragraf 130 stanovuje požadavky na obsah statutů,
věnujte mu pozornost během samostudia. Strukturu dvouúrovňové správy územně členěných
statutárních měst můžeme schématicky shrnout do následující tabulky.
2236 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Tabulka 3 – Dvouúrovňová správa územně členěných statutárních měst
Postavení městských částí se od postavení běžných obcí jako takových liší především
tím, že městské části samy o sobě nejsou právnickými osobami. Jsou součástmi
vždy daného města a zákon o obcích to zakotvuje tím, že je výslovně označuje za
organizační jednotky (nejde ale o „organizační složky“, které jsou specifickou právní
formou organizací zřizovaných veřejnou správou). Městské části disponují jen působností
odvozenou od působnosti města jako celku. Zákon o obcích k tomu v § 134
říká: „Městské obvody a městské části jednají za statutární město v záležitostech jim
svěřených zákonem a v mezích zákona statutem.“ Ve všech agendách, které mohou
být městským obvodům/městským částem svěřeny, půjde vždy o zajištění výkonu
nějakého práva nebo plnění povinnosti města. Mají svěřenu tuto „vrchnostenskou“
subjektivitu, ale omezenou subjektivitu soukromoprávní.
Postavení právnické osoby má statutární město jako celek a nikoliv jeho jednotlivé
městské části. Podle naší soudobé právní úpravy městské části statutárních měst
nejsou samostatnými veřejnoprávními korporacemi. Proto je nutno ekonomický základ
samosprávy obcí i v případě územně členěných statutárních měst vztahovat ke
statutárnímu městu jako takovému. Městské části disponují s majetkem města jen
v rozsahu, který jim vymezuje příslušná obecně závazná vyhláška zastupitelstva statutárního
města - statut. Majetek ve statutárním městě se proto dělí na:
a) majetek, se kterým hospodaří město přímo, a 
b) majetek, s nímž hospodaří městské části – svěřený majetek.
O svěření majetku města městské části a jeho odnětí rozhoduje zastupitelstvo města.
Současný zákon o obcích obsahuje (vedle dalšího upřesnění fakultativního obsahu
statutu) důležité recepční ustanovení pro samostatnou působnost, podle kterého je
městským obvodům/městským částem svěřen majetek v rozsahu, se kterým hospo-
224 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
dařily ke dni účinnosti nového zákona o obcích, s možností svěření majetku dalšího.31
Zákon o obcích nestanoví výslovně, který orgán městského obvodu (městské části)
bude oprávněn o jednotlivých majetkoprávních úkonech rozhodovat. Lze však přiměřeně
aplikovat ustanovení zákona o obcích (Havlan, 2008).
Na rozdíl od organizačních složek a příspěvkových organizací obcí může být městským
částem územně členěných statutárních měst (i hlavního města Prahy) majetek,
který jim byl svěřen, opět odňat pouze v případě stanoveném zákonem. Ani formou
statutu není možné stanovit další případy možného odnětí majetku. Jakmile byl městskému
obvodu (městské části) majetek řádně svěřen zákonem stanovenou formou, tj.
statutem, nelze jej následně svévolně odejmout (ani formou změny statutu) (Havlan,
2008). Svěřený majetek nemůže být městské části odejmutý libovolně, ale jen:
a) za účelem, pro který lze majetek vyvlastnit,
b) souhlasí-li městská část,
c) jestliže městská část porušuje při svém hospodaření se svěřeným majetkem právní
předpisy a nezjedná nápravu ve lhůtě stanovené městem, ne kratší 60 dnů.
Městská část se nemůže majetku jednostranně vzdát a předat jej zpět orgánům města,
aniž by rozhodlo též zastupitelstvo statutárního města (Havlan, 2008).
Od městských částí / obvodů statutárních měst odlišujte části obce. Obecně se může
jakákoliv obec dělit na části. I městské části a obvody statutárních měst se mohou dělit
na části. O rozdělení obce na části a jejich názvech rozhoduje zastupitelstvo. Část
obce je pouze evidenční jednotka vytvářená budovami a čísly popisnými a evidenčními
přidělovanými v jedné číselné řadě. Část obce nemusí mít vlastní katastrální
území (stejně jako městská část / městský obvod územně členěných statutárních
měst). Pro části obce může zastupitelstvo zřídit již zmíněné poradní orgány osadní
výbory. Kromě evidenčního významu nemají části obce žádný právní význam
(Koudelka, 2007, s. 112).
Statut může zřídit také sněm / sbor starostů, který sdružuje všechny starosty
městských částí. Tento orgán zákon o obcích přímo nezná, fakticky však existuje
v některých statutárních městech, kde má napomáhat koordinaci činnosti mezi městem
a jeho městskými částmi. Sněm starostů však nemůže mít žádné rozhodovací
pravomoci navenek (vůči právnickým a fyzickým osobám). V oblasti přípravy rozhodnutí
městských orgánů záleží na statutu města, jakou bude mít sněm starostů roli
v rámci iniciativní a poradní činnosti vůči celoměstským orgánům.
31 Srovnej Exner, J. 211.
2256 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Magistráty územně členěných statutárních měst v přenesené působnosti kontrolují
výkon samostatné a přenesené působnosti svěřené orgánům městských obvodů
a městských částí územně členěných statutárních měst. V územně členěných statutárních
městech přezkoumává hospodaření městského obvodu nebo městské části
magistrát tohoto města. Magistrát v přenesené působnosti také přezkoumává hospodaření
městského obvodu nebo městské části v přenesené působnosti.
6.5.2 Hlavní město Praha
Od středověku, kdy se Praha stala sídelním městem panovníka, má mezi obcemi
specifické postavení. V současnosti se na právní postavení Hlavního města Prahy
se nevztahuje ani zákon o obcích, ani zákon o krajích. Od r. 2000 existuje pro Prahu
speciální právní úprava - zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Tento zákon
upravuje postavení hl. m. Prahy jako:
a) hlavního města České republiky,
b) kraje (úst. z. č. 347/1997 Sb.), a 
c) obce.
Zákon o hlavním městě Praze je určitým hybridem právní úpravy obcí a krajů a odlišností
od nich. Praha má ve svém postavení nejblíže k  členěným statutárním
městům, spíše než ke kraji. Není však součástí skupiny statutárních měst vyjmenovaných
v § 4 zákona o obcích a formálně (podle platného právního řádu) tak není
statutárním městem. To, že je současně krajem, se promítá především do kontroly
jejího hospodaření, jako hlavní město má však i zde svoje specifika.
Praha také vydává pro účely své organizace Statut, a to opět ve formě obecně závazné
vyhlášky schvalované zastupitelstvem. Zákon o hl. m. Praze upravuje mnohem
více aspektů fungování městských částí.
V úvodu zákon vymezuje Prahu podobně jako zákon o obcích obce. Hlavní město
Praha je veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek, má vlastní příjmy vymezené
tímto nebo zvláštním zákonem a hospodaří za podmínek stanovených tímto
nebo zvláštním zákonem podle vlastního rozpočtu. Hlavní město Praha vystupuje
v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.
Hlavní město Praha je samostatně spravováno zastupitelstvem hlavního města Prahy.
Dalšími orgány hlavního města Prahy jsou rada hlavního města Prahy, primátor hlavního
města Prahy, Magistrát hlavního města Prahy, zvláštní orgány hlavního města Prahy
226 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
a městská policie hlavního města Prahy. Magistrát Prahy je organizován jako krajský
úřad – členem není primátor ani jeho náměstci, ale ředitel jmenovaný a odvolávaný primátorem
po předchozím souhlasu ministra vnitra, a zaměstnanci zařazení do magistrátu.
I v rámci Prahy je vykonáván smíšený systém veřejné správy.
Praha se člení na městské části ze zákona. Tím se odlišuje od statutárních měst,
kde je členění fakultativní. Městské části v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem
vystupují v právních vztazích - na rozdíl od městských částí územně statutárních
měst - svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Mají právní
subjektivitu (viz § 3 odst. 2), i když mohou vystupovat v právních vztazích omezeně
v rozsahu stanoveném zákonem o Praze a Statutem Prahy. Městské části však mohou
nabývat věci výslovně podle zákona o hlavním městě Praze nikoliv do svého vlastnictví,
nýbrž do vlastnictví hlavního města Prahy. Majetek se městským částem
svěřuje podobně jako u městských částí statutárních měst (viz § 19).
Zákon o hl. m. Praze umožňuje městským částem pouze to, aby se „v rámci Prahy“
slučovaly (dohodou o sloučení nebo připojení), nikoliv oddělovaly. Městská část
se může na základě dohody a se souhlasem zastupitelstva hlavního města Prahy připojit
k jiné městské části, se kterou sousedí. Dohodu o sloučení městských částí nebo
o připojení městské části lze uzavřít na základě rozhodnutí zastupitelstev dotčených
městských částí, pokud do 30 dnů od zveřejnění tohoto rozhodnutí není podán návrh
na konání místního referenda o této věci. Je-li podán takový návrh, je k uzavření
dohody o sloučení městských částí nebo o připojení městské části nutné souhlasné
rozhodnutí místního referenda konaného v městské části, ve které byl podán návrh
na jeho konání. Připojení sousední obce k hlavnímu městu Praze nebo oddělení
městské části, která územně sousedí s jinou obcí, od hlavního města Prahy je
možné provést pouze zákonem. Vysloví-li občané městské části, která má alespoň
500 obyvatel a územně sousedí s jinou obcí, v místním referendu souhlas s oddělením
této městské části od hlavního města Prahy, je zastupitelstvo hlavního
města Prahy povinno ve lhůtě 90 dnů ode dne konání místního referenda podat
Poslanecké sněmovně návrh zákona o změně území hlavního města Prahy.
V zákoně o Praze najdeme (oproti zákonu o obcích) mnohem více ustanovení, které
stanovují centrálním orgánům města projednávat záležitosti, které se týkají městských
částí, s městskými částmi (v případě územně členěných statutárních měst se
těmto záležitostem většinou věnují statuty). Příkladem je požadavek, aby návrh Statutu
nebo jeho změny projednalo hlavní město Praha vždy s městskými částmi.
Připomínky a návrhy městských částí k projednávanému Statutu, jeho doplňkům či
změnám musí být vždy projednány zastupitelstvem hlavního města Prahy.
2276 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Městská část je spravována zastupitelstvem městské části; dalšími orgány městské
části jsou rada městské části, starosta městské části, úřad městské části a zvláštní orgány
městské části. Obdobně jako magistrát jsou organizovány i úřady městských
částí, v jejichž čele stojí tajemník jmenovaný a odvolávaný starostou po předchozím
souhlasu ředitele magistrátu. Starosta je členem úřadu jen v případě, že není v městské
části zřízena funkce tajemníka.
I v městské části Prahy může být zřízena funkce správce obce. Ředitel Magistrátu
jmenuje podle § 93 správce městské části, pokud
a) se neuskuteční v městské části vyhlášené volby do zastupitelstva městské části
pro nedostatek kandidátů na členy zastupitelstva městské části,
b) poklesne počet členů zastupitelstva městské části o více než o polovinu z celkového
počtu, nebo
c) dojde k rozpuštění zastupitelstva městské části z důvodů, které stanoví tento zákon.
Ředitel Magistrátu kontroluje činnost správce městské části. Osobní a věcné výdaje
spojené s výkonem funkce správce městské části hradí hlavní město Praha.
Zastupitelstvu městské části nepřísluší vydávat obecně závazné vyhlášky. Nařízení
zákon o hl. m. Praze spojuje s úrovní města (Radou hlavního města Prahy), nikoliv
městských částí.
Hlavní město Praha požádá o přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok Ministerstvo
financí anebo zadá přezkoumání auditorovi. Městská část hlavního města Prahy
požádá o přezkoumání hospodaření Magistrát hlavního města Prahy anebo zadá přezkoumání
hospodaření auditorovi. Magistrát hlavního města Prahy přezkoumává hospodaření
městské části v přenesené působnosti. Hlavní město Praha organizuje, metodicky usměr-
ňujea provádíkontroluhospodařeníměstskýchčástí.HospodařeníhlavníhoměstaPrahy
s dotacemizestátníhorozpočturepubliky,zestátníchfondůrepublikykontrolujeMinisterstvo
financí i v průběhu rozpočtového roku.
Hlavní město Praha vydává pro svůj územní obvod Sbírku.32
Hlavní město Praha je oprávněno vyjadřovat se k návrhům státních orgánů, které
se dotýkají jejich samostatné působnosti. Orgány státu jsou povinny, pokud je to
možné, předem projednat s hlavním městem Prahou opatření dotýkající se jeho
samostatné působnosti.
32 K odlišnostem Prahy viz blíže např. Koudelka, Z., 2007, s. 245 – 246.
228 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Otázky a úkoly:
• Čím jsou specifická statutární města.
• Jak je územně členěno statutární město Brno. Jaké je právní a ekonomické
postavení městských částí/obvodů v Brně? S jakým rozpočtem Brno pracuje.
Co aktuálně řešilo zastupitelstvo Brna (vyberte si 3 příklady, využijte veřejně
přístupných informací)? (využijte platný Statut a informace dostupné na webu
města apod.)
• Porovnejte územní členění Brna s územním členěním Liberce.
• Čím je specifické Hlavní město Praha. S jakým rozpočtem aktuálně pracuje
Hl. m. Praha? Co aktuálně řešilo zastupitelstvo hlavního města Prahy (vyberte si
3 příklady, využijte veřejně přístupných informací).
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem
testování
Evropská charta místní samosprávy
Znaky obce jako veřejnoprávní korporace
Samostatná a přenesená působnost a podmínky zákonnosti jejich výkonu obcemi
Politická odpovědnost
Kategorie obcí podle platné legislativy
Kritéria kladená na titul město
Podmínky vzniku nové obce
Orgány obcí a jejich úkoly
Uvolněný / neuvolněný člen zastupitelstva
Kontinuita správy obce
Statutární orgán obce
Správce obce
Zakládané / zřizované organizace a jejich právní formy
Spolupráce obcí
Obecně závazné vyhlášky a test čtyř kroků
Samostatná působnost na základě zvláštních zákonů
Hospodaření a majetek obcí, RUD
Státní zásahy do hospodaření obcí
Osoby odpovědné za hospodaření s obecním majetkem
Statutární města, Hl. město Praha a jejich specifika
2296 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
Použitá literatura:
BLAHOŽ, J., BALAŠ, V., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. Praha: ASPI 2003, s. 303.
BŘEŇ, J. Zastupitelstvo a rozhodování o věcech vyhrazených radě. Moderní obec, č. 7, 2009, s. 41.
ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945 - 2004). EUPRESS. Vysoká
škola finanční a správní, o.p.s., 2004.
ČERNÝ, P., DOHNAL, V., KORBEL, F., PROKOP, M. Průvodce novým správním řádem s podrobným
výkladem a vzory podání. Praha: Linde, a. s. 2006, s. 318 – 319.
COGAN, R. Krajské zřízení. Praha: ASPI 2004
DRAHOVZAL, P. Znovuzavedení titulu městys a navrácení statusu města historickým městům. Veřejná
správa, č. 31, 2006.
EXNER, J. Obce, města, městské části - O místní veřejné správě a její dekoncentraci statutárními
vyhláškami v územně členěných městech. Praha: Libri 2004.
FUREK, A. Určování obcí městy a městysi. Veřejná správa, č. 31, 2006.
GAREP. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým
obcím: Závěrečná zpráva. Brno, listopad 2007.
GROSPIČ, J. K některým otázkám vývoje územní veřejné správy. In Územní samospráva v České republice
a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 118.
HAVLAN, P. K teorii a praxi veřejných ústavů zřizovaných územními samosprávnými celky. In Územní
samospráva v České republice a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 293 – 294.
HAVLAN, P. et al. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 2. aktualizované a podstatně doplněné
vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, ISBN 978-80-7201-708-9.
KAMENÍČKOVÁ, V. Jak obce hospodařily se svým majetkem, Moderní obec, č. 8, 2009, s. 8 – 9.
KLANICOVÁ, K. Pořízení obrazového a zvukového záznamu ze zasedání zastupitelstva. Moderní obec,
č. 3, 2010, s. 43.
KOMÁREK, E. Upozorňujeme na změny v pravidlech územních rozpočtů. Veřejná správa, č. 2, 2009,
s. 8 – 9.
KOUDELKA, Z. Obce a kraje. Praha: Linde Praha, a. s., 2000. ISBN 807201-250-9.
KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Linde 2007
KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení): Druhé aktualizované
a doplněné vydání podle stavu k 1. 1. 2004. Praha: Linde Praha, a. s. 2004
KRAVČÍKOVÁ, J. Kopie zápisu ze schůze rady obce. Moderní obec, č. 7, 2009, s. 47.
KŘIŽOVÁ, L. Je vhodné dát kontrole jednotná procesní pravidla (rozhovor s ředitelkou odboru dozoru
a kontroly veřejné správy MV Ing. Marií Kostruhovou). Veřejná správa, č. 3, 2009, s. 10 – 11.
KROUPA, J. Změna pravidel obecní normotvorby - Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 45/06. Veřejná správa,
č. 12, 2008.
KROUPA, J. Omezení práva na samosprávu při oddělení obce?, Veřejná správa, č. 13, 2010, s. 16 – 17.
LIPERTOVÁ, Š. Státní dozor nad územními samosprávnými celky po „dozorové novelizaci“ českého obecního
zřízení. In Územní samospráva v České republice a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 277 - 290.
MATES, P. Decentralizace územní správy a realita. In Územní samospráva v České republice a Evropě.
Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 200.
MATULA, M. Funkce státu a koncepce decentralizace. Právník, č. 2, 2006, s. 140 – 143.
MINISTERSTVO VNITRA. Hodnotící zpráva k výsledkům kontrol výkonu přenesené a samostatné
působnosti svěřené orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy za léta 2008 – 2009, 2010, online.
MINISTERSTVO VNITRA. Oblasti veřejného pořádku ve vztahu k možnostem jejich regulace obecně
závaznými vyhláškami obcí, 2011, online.
230 6 ČESKÉ OBECNÍ ZŘÍZENÍ A VEŘEJNÉ SLUŽBY POSKYTOVANÉ OBCEMI, SPECIFIKA STATUTÁRNÍCH...
MOCEK, M. Územní veřejné správa – Některé aspekty smíšeného systému. Veřejná správa, č. 11, 2009,
Příloha, s. VI – VIII.
PRŮCHA, P. Správní právo (obecná část). Brno: Masarykova univerzita 2003.
PRŮŠA, L. Vliv reformy veřejné správy v ČR na postavení obcí jako samostatných celků. In Reforma
veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s. r. o. 2004, s. 56 – 57.
ROTHANZL, L., BRŮNA, M. Správce obce obec neoddluží. Efektivní veřejná správa, číslo 18, 2010,
[online], [cit. 2010-09-10]. Dostupné z: <http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=21526834&docty-
pe=ART&>.
RYŠAVÝ, D. Mohou společenství obcí vzniknout transformací mikroregionů? Poznámky k návrhu věcného
záměru novely zákona o obcích – společenství obcí. In Modernizace veřejné správy v Evropě a České
republice. Plzeň: Aleš Čeněk s. r. o. 2006, s. 250 – 261.
ŠŤASTNÝ, V. Právní úprava dozoru nad samostatnou a přenesenou působností územních samosprávných
celků po novelisaci provedené zákonem č. 234/2006 Sb. In Územní samospráva v České republice
a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 269 – 275.
TOTH, P., HUŽERA, J. Skončila už reforma územní veřejné správy, či jí kynou nové možnosti?, Moderní
obec, č. 11, 2009, s. 10 – 11.
V textu uvedená legislativa.
VAJDOVÁ, Z. Spolupráce obcí – jedna ze strategií lokálního rozvoje: anketa ve svazcích obcí. In Modernizace
veřejné správy v Evropě a České republice. Plzeň: Aleš Čeněk s. r. o. 2006, s. 230 – 231.
VAJDOVÁ, Z., ILLNER, M. Starostové českých měst o problematice územní veřejné správy. In Reforma
veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s. r. o. 2004, s. 64 - 65.
VÁŇA, L. Náklady na výkon přenesené působnost. In Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš
Čeněk, s. r. o. 2004, s. 69.
VEDRAL, J. K právní úpravě dozoru nad působností obcí. In Reforma veřejné správy – sborník příspěvků.
Praha: ASPI, a. s., 2007, s. 104 – 105.
VEŘEJNÁ SPRÁVA. Obce mohou regulovat videoloterijní terminály, č. 14/2011, s. 4.
VŠE PRAHA. Závěrečná zpráva výzkumného úkolu: Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy
územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona
o RUD, 13. 2. 2009.
WOKOUN, R. 5 let reformy veřejné správy. In Reforma veřejné správy – sborník příspěvků. Praha: ASPI,
a. s., 2007, s. 323.
ZAHUMENSKÁ, V. Politika územního rozvoje a územní plánování v krajích. Veřejná správa, č. 4, 2009,
s. 15 – 17.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 231
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO
STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY
A ČESKÉ KRAJE A REGIONY
SOUDRŽNOSTI
David Špaček, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je uvést do problematiky českého krajského zřízení a jeho aktuálních
problémů a také vysvětlit vztah českých krajů a regionů soudržnosti, včetně
jejich ekonomických aspektů.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
7.1 FUNKCE REGIONÁLNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY A HISTORIE
KRAJŮ V ČR
Charakterorgánůveřejnésprávystředníhostupně,kterésezřizují,a rozsahjejichúzemní
působnosti se v každé jednotlivé zemi liší. Neexistuje univerzální model středního
článku místní správy a samosprávy co do územního rozsahu, počtu obyvatelstva, hospodářského
potenciálu, vybavenosti infrastrukturou, obsahu a rozsahu, v němž se na
tomto středním stupni vykonává samospráva, nebo i státní správa. Navíc v některých
velkých státech a velkých zemích SRN je místní správa třístupňová (Grospič, 2004).
V ČR představují střední článek správní soustavy kraje. Specifickou roli potom mají
také regiony soudržnosti. Kraje představují střední článek územní organizace veřejné
správy, který v oblasti samosprávy nepodléhá hierarchické správní podřízenosti
a  který zároveň má důležitá iniciativní a  konzultativní oprávnění vůči ústředním
orgánům státu, zejména ústředním správním úřadům. Krajská zastupitelstva mohou
také přímo zasahovat do zákonodárství svým právem zákonodárné iniciativy
(právem navrhovat zákony). Rozsahem svých činností jsou kraje neopomenutelnými
partnery ústředních správních orgánů. Na základě zahraničních, ale také českých
poznatků jsou krajům přiznávány následující funkce (Grospič, 2004, s. 29 - 30):
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI232
• integrační funkce ve vztahu k ostatním institucím včetně občanské společnosti,
působícím v daném regionu, zejména při tvorbě politické vůle,
• koordinační funkce, ve vztahu k institucím veřejné správy, a to jak v horizontálním
směru vůči institucím veřejné správy působícím na regionální úrovni, tak
ve směru vertikálním vůči veřejné správě působící na základním stupni územně
správní organizace,
• dozorová funkce, zejména služební dohled, odborný dozor; dozor se uplatňuje
zejména ve vztahu k obecní samosprávě a ve vztahu k živnostem,
• poradní funkce spojená zároveň s odbornou a metodickou pomocí základnímu
stupni územní správy,
• funkce rozdělování, resp. přidělování finančních prostředků zejména k podporování
územního hospodářského a sociálního rozvoje,
• funkce právní pomoci, jde vlastně o významnou složku výše uvedené poradní
funkce,
• funkce oficiální reprezentace daného územního celku veřejné správy,
• zprostředkující funkce vůči ústřední státní správě, ústředním správním úřadům,
• funkce krizového řízení v rámci regionu,
• koordinace ochrany a péče o životní prostředí v regionu.
Otázky a úkoly:
• Jaké funkce jsou obvykle spojovány s regionální úrovní veřejné správy?
• Jednotlivé funkce komentujte na příkladech existujících činností v praxi vámi
vybraného kraje (a to i na základě níže uvedených informací).
7.2 ČESKÉ KRAJSKÉ ZŘÍZENÍ V ŠIRŠÍM A UŽŠÍM SMYSLU
České kraje jako vyšší územní samosprávné celky zahájily svoji činnost v oblasti samosprávy
ke dni voleb do krajských zastupitelstev v listopadu 2000. V oblasti státní
správy zákon o krajích předpokládal účinnost svých ustanovení k 1. lednu 2001. Až
s tímto datem spojují vedoucí představitelé krajských úřadů někdy samotný vznik
krajských úřadů, přestože je jejich úkolem také výkon samosprávy.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 233
Vznik krajů byl podle literatury silně politicky motivován, svoji roli sehrálo i dlouhé
prodlení v naplnění Ústavy z roku 1993, která hovořila o krajích anebo zemích jako
vyšších územních samosprávných celcích (VÚSC) a která tak nechávala konečné řešení
na politické diskuzi. Při vzniku krajů chyběla ucelená koncepce celé reformy
veřejné správy a nebyl definován konečný cíl. Nebyl také stanoven pravidelný zdroj
příjmů krajů z daní (Průša, 2004). Vývoj krajů jako jednotek regionální všeobecné
správy byl shrnutý v přednášce o reformě veřejné správy v ČR. Na internetu můžete
najít záznamy politické diskuze o vzniku krajů (viz též e-čítanka).
Územní základ 14 samosprávných krajů, které však vykonávají i státní správu, upravuje
ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných
celků. Vedle toho existují kraje dané zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění
státu, kterých je 8 (někteří autoři pracují s označením „státněsprávní kraje“, např.
Koudelka, 2007) a v souvislosti se zákonem č. 347/1997 Sb. potom zdůrazňují, že jeho
ustanovení upravují území pro výkon vyšší územní samosprávy.
Základní právní ohraničení českého krajského zřízení (v širším smyslu) vychází z
a) ústavních právních předpisů,
b) Evropské charty místní samosprávy, a 
c) zákona o krajích (zákon č. 129/2000 Sb.) a zákona o hlavním městě Praze (zákon
o krajích se na hlavní město Prahu výslovně ustanoveními nevztahuje, Praha je
však – kromě jiného – také krajem).
Tyto právní předpisy jsou rozvedeny dalšími primárními a sekundárními předpisy
z oblasti veřejného a soukromého práva a v přednášce se jich dotkneme pouze
okrajově.
Podobně jako v případě obcí říká platná Ústavy ČR, že vyšší územní samosprávný
celek je samostatně spravován zastupitelstvem a  kraje jsou ústavou vymezeny
jako veřejnoprávní korporace, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle
vlastního rozpočtu. Ustanovení Evropské charty místní samosprávy, které jsme se věnovali
v přednáškovém okruhu o obcích, je relevantní i pro českou krajskou úroveň,
neboť Evropská charta místní samosprávy nespojuje místní úroveň výslovně pouze
s obcemi, ale i s (územně) vyšší úrovní samosprávy. Pro regionální úroveň však
byla a dosud je diskutována Evropská charta regionální samosprávy (ECHRS). Návrh
byl přijat v červnu 1997 jako Doporučení Kongresu místní a regionální samosprávy
Rady Evropy. ECHRS nemá formu mezinárodně ratifikovatelné smlouvy, kterou má
tak jen Evropská charta místní samosprávy. ECHRS zesiluje požadavky na způso-
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI234
by financování zejména právem na vlastní daně a nově koncipuje zásady finančního
vyrovnávání na různých úrovních veřejných rozpočtů. Zvýrazněna je rovněž úloha
regionální samosprávy v evropské politice, spojená s nároky na zakládání reprezentací
u evropských institucí. Zároveň mají národní vlády povinnost evropské záležitosti
s regionálními samosprávami náležitě konzultovat. Právo na regionální samosprávu
však musí brát i ohled na místní samosprávu, což by mělo vyloučit nový centralismus
na subnárodní úrovni.
Otázky a úkoly:
• Jak vznikly české kraje jako vyšší územní samosprávné celky? Co zaznívalo
v politických diskuzích před schválením zákona, který zakotvil současné kraje?
(využijte též podkladů v e-čítance).
• Co v souvislosti s kraji vymezuje platná Ústava ČR?
• Co je cílem Evropské charty regionální samosprávy a čím se odlišuje od Evropské
charty místní samosprávy?
7.3 ZÁKON O KRAJÍCH (ZÁKON Č. 129/2000 SB.)
7.3.1 Charakteristika kraje, působnost českých krajů
Kraj je podobně jako obec považován za veřejnoprávní korporaci, jejíž konstitutivní
základní znaky jsou obcím rovněž podobné. Podobně jako u obcí je možné hovořit
o územním, právním, personálním, ekonomickém a kompetenčním základu krajů.
Všechny tyto znaků krajů jsou patrné také ve vymezení postavení krajů v § 1 zákona
o krajích. Jeho ustanovení vymezuje kraj jako:
a) územní společenství občanů, které má právo na samosprávu, pečuje o všestranný
rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a (podle odst. 3 § 2) chrání při
výkonu samostatné a přenesené působnosti veřejný zájem,
b) veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek a  vlastní příjmy vymezené
zákonem a hospodaří za podmínek stanovených zákonem podle vlastního rozpočtu.
Kraj vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost
z těchto vztahů vyplývající.
Každý kraj musí být trvale obýván lidmi. Podobně jako zákon o obcích mezi
obyvateli kraje právní řád vyčleňuje kvalifikovanou skupinu obyvatel, s  nimiž
spojuje určitá subjektivní práva (jejich nároky vůči krajským orgánům).
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 235
Jde o tzv. občany kraje, které upravuje ustanovení §§ 12 a 13 zákona o krajích.
Ustanovení porovnejte s ustaveními zákon o obcích, která zakotvují práva
občana obce.
Kraj plní podobně jako obce úkoly v samostatné a přenesené působnosti. Krajské zřízení
má menší objem samostatné působnosti ve srovnání s obcemi, avšak disponuje
významnými působnostmi ve vztahu k celostátní legislativě a státní správě (Grospič,
2007). Samostatná působnost krajů je v zákoně o krajích vymezena demonstrativně
(příkladným výčtem) a také jako záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje.
Samostatnou působnost je také nutné dávat do souvislostí se samostatnou působností
obce. Obec má v rámci samosprávy totiž přiznánu legislativou všeobecnou působnost.
Je-li něco působností územní samosprávy a není-li výslovně stanoveno, že jde
o působnost kraje, vždy je podle legislativy příslušná obec. I v případě krajů zákon
pracuje se zásadou, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví,
že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné
působnosti krajů.
Do samostatné působnosti kraje patří podle zákona o  krajích zejména záležitosti
uvedené:
a) v § 11 (ukládání pokut právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám),
b) v § 35 a 36 (vyhrazené kompetence zastupitelstva kraje),
c) v § 59 (vyhrazené kompetence rady kraje s výjimkou vydávání nařízení kraje)
d) záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon.
Zákon o krajích v obecném vymezení samostatné působnosti v § 14 a § 15 hovoří
také o vztazích kraje k obcím a ústředním úřadům.
Kraj je při své samosprávné činnosti vázán zákony a právními předpisy vydanými
k jejich provedení, není nijak vázán interními akty státních orgánů. Při vydávání
obecně závazných vyhlášek je vázán pouze zákonem (viz § 16) a nemusí brát v potaz
podzákonné právní akty (nařízení vlády, vyhlášky ústředních orgánů státní správy).
Při výkonu samostatné působnosti formou individuálních právních aktů (vydáním
správního rozhodnutí) je kraj vázán v konkrétním případě i právním názorem orgánu
rozhodujícího o opravném prostředku, správního soudu nebo Ústavního soudu.
Kraj má právo na ochranu své samosprávy u soudní moci proti nesprávným zásahům
státní moci výkonné, a to jednak u obecných soudů v rámci správního soudnictví
a také u Ústavního soudu podáním ústavní stížnosti.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI236
Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánům kraje, vykonávají orgány kraje
jako svou přenesenou působnost. Kraj je při výkonu státní správy správním obvodem
a je povinen zabezpečit výkon přenesené působnosti. Zákon o krajích nerozlišuje různé
kategorie krajů podle rozsahu přenesené působnosti, kterou vykonávají (neexistují
dvojkové či trojkové kraje). Neobsahuje ani ustanovení, která se týkají případů, kdy
kraj není schopen státní správu vykonávat (přesuny státní správy na jiný kraj, veřejno-právní
smlouvy). Výkon přenesené působnosti je nejen právem, ale i povinností kraje.
V oblasti přenesené státní správy se kraj řídí právním řádem a může být podřízen
jednotlivým požadavkům usnesení vlády i směrnicemi ústředních správních úřadů
(s výjimkou vydávání nařízení kraje a s výjimkou rozhodování o právech, právem
chráněných zájmech a povinnostech osob, kdy se řídí jen právním řádem) a opatřením
příslušných orgánů veřejné správy, která byla přijata při kontrole výkonu
přenesené působnosti. Usnesení vlády a směrnice ústředních správních orgánů nemohou
ukládat krajům povinnosti nad rámec zákona. Podmínkou platnosti směrnic
ústředních správních úřadů je jejich publikace ve Věstníku vlády pro orgány krajů
a orgány obcí. Při výkonu přenesené působnosti formou individuálních právních
aktů je kraj vázán v konkrétním případě i právním názorem orgánu rozhodujícího
o opravném prostředku, správního soudu nebo Ústavního soudu.
Příklady činností kraje naleznete často jasně vyjmenovány v organizačních řádech.
V rámci samostudia věnujte pozornost např. Příloze č. 2 směrnice Organizační řád
– Náplně činností odborů a útvarů Krajského úřadu Jihomoravského kraje. Ta je
k dispozici v elektronické čítance k přednášce.
7.3.2 Hospodaření krajů
Podobně jako zákon o obcích i zákon o krajích věnuje speciální pozornost ve svých
ustanoveních k samostatné působnosti hospodaření kraje (konkrétně v §§ 17 – 23),
které přezkoumává Ministerstvo financí, není zde možnost využít jako alternativu
auditora, jako v případě hospodaření obcí. Hospodaření kraje s dotacemi ze státního
rozpočtu republiky a ze státních fondů republiky kontroluje Ministerstvo financí
nebo jím pověřený finanční úřad i v průběhu rozpočtového roku. Mechanismu rozpočtového
určení daní jsme se dotkli v přednášce o obecním zřízení. Po dlouhou
dobu byly největším zdrojem příjmů krajských rozpočtů přijaté dotace, postupem
doby rostou daňové příjmy krajů. Podíl na celostátním výnosu sdílených daní je mezi
jednotlivé kraje přerozdělen na základě procentních podílů jednotlivých krajů stanovených
přílohou zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých
daní ÚSC a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení). Tomuto zákonu
jsme se věnovali v minulé přednášce, která se zaměřovala na obecní zřízení.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 237
I kraj může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby
a organizační složky kraje, pokud zákon nestanoví jinak. Kraje mohou zřizovat /
zakládat typově podobné organizace jako obce. Praxi můžeme ilustrovat na příkladu
Královehradeckého kraje, který je zřizovatelem / zakladatelem právnických osob
v následujících oblastech jeho krajské samosprávy:
Tabulka 1 – Krajem zřizované / zakládané organizace – příklad Královehradeckého kraje
Oblast sa-
mostatné
působnosti
Právní
forma
organizace
Příklady zřízených / založených organizací
Příspěv-
kové
organizace
Doprava • Správa silnic Královéhradeckého kraje
Kultura
• Galerie moderního umění v Hradci Králové
• Hvězdárna v Úpici
• Regionální muzeum a galerie v Jičíně
• Studijní a vědecká knihovna v Hradci Králové
Sociální věci
• Domov důchodců Dvůr Králové nad Labem
• Ústav sociální péče pro mládež Kvasiny
Školství
• Gymnázium, Nový Bydžov
• Obchodní akademie, Hořice
• Střední odborná škola a Střední odborné
učiliště, Hradec Králové
• Vyšší odborná škola zdravotnická, Hradec
Králové
• Speciální základní škola a mateřská škola,
Trutnov
• Dětský domov a školní jídelna, Nechanice
• Středisko služeb školám, Náchod
Zdravotnictví
• Zdravotnická záchranná služba
Královéhradeckého kraje
• Léčebna dlouhodobě nemocných Opočno
• Protialkoholní záchytná stanice
Královéhradeckého kraje
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI238
Obchodní
společnosti
Doprava
• OREDO s.r.o. (Královehradecký kraj má podíl
100 %)
• SÚS Královéhradeckého kraje a.s. (jediným
akcionářem je Královéhradecký kraj)
Majetkoprávní
oblast
• Správa nemovitostí Královéhradeckého kraje a.s.
(v současnosti již přetransformována na
příspěvkovou organizaci)
Zdravotnictví
• Zdravotnický holding Královéhradeckého kraje
a.s. (spravuje nemocnice Jičín, Náchod,
Rychnov n. K., Trutnov, Dvůr Králové n. L.)
• Oblastní nemocnice Jičín a.s., ...
Životní
prostředí
a zemědělství
• Zoologická zahrada Dvůr Králové nad Labem
Zdroj: Právnické osoby založené nebo zřízené Královéhradeckým krajem, online,
<http://www.kr-kralovehradecky.cz/cz/krajsky-urad/povinne-informace/pravnicke-osobyzalozene-nebo-zrizene-kralovehradeckum-krajem-222/#DS>
(přistoupeno 20. 10. 2010).
Informace o  hospodaření krajů a  kraji zřizovaných příspěvkových organizací lze
nalézt v  databázi ÚFIS, kterou spravuje ministerstvo financí. Roční údaje vybraných
účetních záznamů a finančních údajů z CSÚIS (Centrálního systému účetních
informací státu) jsou předmětem prezentačního systému ÚFIS, jehož aplikace zprostředkovávají
uživatelům jejich zobrazení ve tvaru odpovídajících příloh vyhlášek
č. 410/2009 Sb. a č. 449/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Za každý kraj (i obec)
lze stáhnout finanční data z databáze ÚFIS na stránkách MF ČR http://wwwinfo.
mfcr.cz/ufis/ nebo starší data v databázi MF ČR s názvem ARES - http://wwwinfo.
mfcr.cz/ares/ares.html.cz
Jedním z problému, které se diskutuje v souvislosti s hospodařením krajů, je výše příspěvku
na přenesený výkon státní správy. V letech 2003 až 2009 vydalo dohromady
13 krajů na výkon přenesené působnosti 13,6 miliardy Kč, přičemž příjem na tento
výkon činil jen 8,86 miliardy Kč – výdaje byly kryty příjmy jen z 65 %. Těchto 13 krajů
tak dohromady v těchto letech každoročně 677 mil. Kč doplácely z příjmů určených
pro samosprávné činnosti. Více lze o tom zjistit v článku Půček, M., OCHRANA, F.
(2014): Theory and Practice of the Public Sector Savings: Case of Czech Regions,
který je součástí elektronické čítanky.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 239
Do samostatné působnosti krajů na základě zvláštních zákonů dále patří
například:
• střední školství, speciální základní školy, výchovné poradenství a další vzdělávání
pedagogických pracovníků (§ 181 – 182 školského zákona č. 561/2004 Sb.),
• koncepce rozvoje památkové péče, prováděcí plány zachování a obnovy kulturních
památek, usměrňování kulturně výchovných využití kulturních památek
(§ 28a zákona č. 20/1987 Sb., o památkové péči),
• krajská zařízení a ústavy sociální péče (§ 3 ost. 3 zákona č. 114/1988 Sb.),
• ochrana před alkoholismem a  jinými toxikomaniemi (§ 22 – 23 zákona
č. 379/2005 Sb.),
• zřizování zařízení zdravotnické péče (§ 33 a 39 zákona č. 20/1966),
• plán odpadového hospodářství (ů 43 zákona č. 185/2001 Sb.),
• zpracovávání strategie ochrany přírody (zákon č. 114/1992 Sb.), koncepce ochrany
ovzduší (podle zákona č. 389/1991 Sb.), osvojování poznatků o  životním
prostředí a jeho ochraně a pomoc při zajištění přístupu k informacím o životním
prostředí (z. č. 123/1998 Sb.),
• zajišťování přípravy na mimořádné události, provádění záchranných a likvidačních
prací a ochranu obyvatelstva (z. č. 239/2000 Sb.),
• plány odpadového hospodářství kraje (z. č. 185/2001 Sb.),
• pracovněprávní působnost zaměstnavatele.
Samostatně je v  ustanoveních vymezujících samostatnou působnost řešena také
spolupráce krajů. Obecně mohou kraje spolupracovat s ostatními kraji a s obcemi,
nemohou však být členem svazku obcí. Zákon o krajích mezi typy spolupráce nevypočítává
(dobrovolný) svazek krajů (obdobu dobrovolných svazků obcí), který by
byl samostatnou právnickou osobou. Mezi příklady spolupráce uvádí smlouvu uzavřenou
ke splnění konkrétního úkolu, zakládání právnických osob dvěma nebo více
kraji, smlouva o sdružení právnických osob podle občanského zákoníku. Podobně
jako zákon o obcích v případě obcí i zákon o krajích umožňuje spolupráci českých
krajů s územními samosprávnými celky jiných států a vymezuje náležitosti smlouvy
o vzájemné spolupráci.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI240
Novou kapitolou je v případě české krajské samosprávy krajské referendum. Jeho
legislativní rámec byl přijat po dlouhých diskuzích v roce 2010 – v podobě zákona
č. 118/2010 Sb., o krajském referendu. Tento zákon zavedl institut krajského referenda
s účinností od 1. 1. 2011.
V § 7 zákona o krajském referendu jsou vypočítány oblasti, ve kterých nelze krajské
referendum konat (jde např. o ukládání pokut, rozpočet kraje, zřízení nebo zrušení orgánů
kraje a jejich vnitřní uspořádání, o volbu a odvolání některých funkcionářů kraje,
o obecně závazných vyhláškách, o věcech, které jsou v rozporu s právními předpisy).
Zatímco na celostátní úrovni v současnosti neexistuje zákon o (obecném) referendu,
v podmínkách obecní samosprávy je tento institut zakotven již od 1. 7. 1992 (a v současnosti
upraven zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších
předpisů). Na úrovni krajské samosprávy lze před nabytím účinnosti nového zákona
referendum konat pouze v hl. městě Praze, které je současně krajem a obcí. Zákon
o krajském referendu se vztahuje na konání krajského referenda pouze ve třinácti
krajích, tj. s výjimkou hl. města Prahy.
Krajské referendum se koná, jestliže se na tom usnese zastupitelstvo kraje, nebo návrh
na jeho konání podá přípravný výbor a zastupitelstvo kraje rozhodne o jeho vyhlášení.
Tento návrh může být podán, pokud jej podpořilo svým podpisem alespoň 6 % oprávněných
osob s trvalým pobytem v kraji, v němž se má referendum uskutečnit.
K platnostirozhodnutív krajskémreferendujetřebaúčastialespoň35%oprávněných
osob zapsaných v seznamech oprávněných osob. Rozhodnutí je závazné, hlasovala-li
pro ně nadpoloviční většina oprávněných osob, které se referenda zúčastnily, a současně
jde alespoň o 25 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob
(Blíže viz též Břeň, 2010). Rozhodnutí v referendu je pro zastupitelstvo kraje a další
orgány kraje závazné. Porovnejte tato kritéria s kritérii místního referenda.
Otázky a úkoly:
• Jaké znaky kraje jako veřejnoprávní korporace můžeme odlišovat?
• Jaké práva a povinnosti máte jako občan kraje? Jaká práva mají osoby, které
na území kraje vlastní nemovitost?
• Jaké působnosti vykonávají české kraje?
• Jaký je vztah samosprávy obce a samosprávy kraje? Komentujte i na základě
poznatků z přednášky o obecním zřízení?
• Jaké typy organizací (právní formy) může zřídit kraj? Jaké typy organizací založil
/ zřídil váš domovský kraj (tj. kraj, jehož jste občanem)? Vyberte si tři z těchto
organizací a charakterizujte, jak jejich správa dopadá na aktuální rozpočet kraje.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 241
• Jaké principy hospodaření stanovuje platný zákon o krajích?
• V čem se liší financování krajů v ČR oproti financování obcí? Využijte aktuální
informace o rozpočtovém hospodaření vámi vybraného kraje. S jakou výší příjmů
a výdajů počítá rozpočet vašeho kraje? Jaké jsou tři největší druhy příjmů
a tři největší druhy výdajů v rozpočtu vašeho kraje?
• Uveďte tři příklady oblastí samostatné působnosti krajů, které definují
jiné zákony než zákon o krajích a komentujte je na praxi vašeho kraje.
• Jaké požadavky jsou kladeny na platnost a závaznost krajského referenda?
V jakých oblastech je využití krajského referenda nepřípustné? Nalezněte
konkrétní příklad krajského referenda v české praxi a komentujte, zda bylo
referendum platné a závazné.
7.3.3 Orgány krajů
Již ve svém úvodu v ustanoveních, která obecně definují samostatnou působnost, zákon
o krajích říká následující (konkrétně v odst. 3 § 1): „Kraj je samostatně spravován
zastupitelstvem kraje (dále jen „zastupitelstvo“); dalšími orgány kraje jsou rada kraje
(dále jen „rada“), hejtman kraje (dále jen „hejtman“) a krajský úřad. Orgánem kraje
je též zvláštní orgán kraje (dále jen „zvláštní orgán“) zřízený podle zákona.“ Tyto orgány
však mohou kromě samostatné působnosti vykonávat i státní správu. Jednotlivě
si je opět rozebereme samostatně níže.
Podobně jako v případě obcí můžeme rozeznávat orgány kraje z hlediska (Koudelka,
2007, s. 288):
1. jejich složení
a) kolegiální,složenéz víceosob(zastupitelstvoa jehovýbory,radaa jejíkomise)
b) individuální, tvořené jedincem – hejtman.
2. demokratické legitimity:
a) přímo volené občany – zastupitelstvo,
b) volené zastupitelstvem – rada, hejtman, výbory,
c) ustanovované jinak – komise, zvláštní orgány kraje, jmenovaní úředníci.
3. právního základu:
a) prvotně ústavně zakotvené – zastupitelstvo
b) prvotně zákonně zakotvené – ostatní orgány kraje.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI242
7.3.3.1 Zastupitelstvo kraje
Zastupitelstvo je přímo voleno a skládá se z členů zastupitelstva. Jejich počet se odvíjí
od počtu obyvatel kraje a zastupitelstva mají podle toho 45, 55, nebo 65 členů. Mandát
člena zastupitelstva vzniká zvolením k okamžiku ukončení hlasování. Mandát
člena zastupitelstva je reprezentativní a zastupitel není vázán žádnými příkazy od voličů
nebo politických stran a jiných subjektů, kterými byl kandidován. Funkce člena
zastupitelstva je veřejnou funkcí. Člen zastupitelstva nesmí být pro výkon své funkce
zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru.
Zastupitelstvo určí, pro které funkce jsou členové zastupitelstva dlouhodobě uvolněni
z pracovního poměru a přísluší jim odměna z rozpočtu kraje.
Člen zastupitelstva skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva, jehož se po
svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji na
svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu kraje a jeho
občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.“ Zastupitel skládá slib před zastupitelstvem
pronesením slova „slibuji“. Složení slibu potvrdí člen zastupitelstva
svým podpisem. Práva a povinnosti členů zastupitelstva jsou vymezeny v § 34 zákon
o krajích. Jeho ustanovení si prostudujte.
Zastupitelstvo kraje rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti. Ve
věcech přenesené působnosti zastupitelstvo rozhoduje, jen stanoví-li tak zákon. Zastupitelstvo
jsou vyhrazeny činnosti vyjmenované v §§ 35 a 36. Jejich ustanovení si
prostudujte. Zastupitelstvo má právo vyhradit si další pravomoci v samostatné působnosti
mimo pravomoci vyhrazené radě podle § 59 odst. 1.
Jednání zastupitelstva je podobně jako v případě zastupitelstva obce principielně
veřejné, podrobnosti o jednání zastupitelstva a jeho výborů má upravovat
jednací řád vydaný zastupitelstvem. Krajský úřad zveřejní informaci o  místě,
době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva vždy
nejméně 10 dnů předem na úřední desce krajského úřadu, kromě toho může
informaci zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Návrh programu jednání zastupitelstva
připravuje a předkládá zastupitelstvu ke schválení rada. O zařazení
návrhů dalších bodů programu, přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva,
rozhodne zastupitelstvo. O  průběhu zasedání zastupitelstva se pořizuje
zápis, který podepisuje hejtman nebo náměstek hejtmana a zvolení ověřovatelé.
Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí obsahovat
údaj o počtu přítomných členů zastupitelstva, schválený program jednání,
průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení a musí být uložen u krajského
úřadu k  nahlédnutí. Některé kraje zpřístupňují zasedání svých zastupitelstev
v současnosti online – a to buď v reálném čase prostřednictvím webové kamery,
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 243
nebo také zpřístupněním audiovideo záznamů, nebo jen audio záznamů z průběhu
jednání zastupitelstva (příkladem podobných krajských iniciativ je např.
webcasting Kraje Vysočina).
Zastupitelstvo se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zasedání
zastupitelstva písemně svolává a řídí zpravidla hejtman.
K platnému usnesení, rozhodnutí nebo volbě zastupitelstva je třeba souhlasu nadpoloviční
většiny všech členů zastupitelstva. Jestliže při zahájení zasedání zastupitelstva
nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva,
ukončí předsedající toto zasedání zastupitelstva. Do 15 dnů se koná jeho náhradní
zasedání.
Požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva, hejtman je povinen svolat
zasedání zastupitelstva tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 21 dnů ode dne doručení
žádosti krajskému úřadu. Nesvolá-li hejtman zasedání zastupitelstva podle předchozích
odstavců, učiní tak náměstek hejtmana nebo jiný člen zastupitelstva.
Speciální ustanovení zákona jsou podobně jako v případě obcí věnována:
a) ustavujícímu zasedání zastupitelstva (blíže viz § 39),
b) případům, kdy klesne počet zastupitelstva více než o polovinu (viz § 45, tuto
skutečnost krajský úřad bezodkladně oznámí ministerstvu vnitra);
c) případům, kdy se zastupitelstvo nesejde po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo
schopno se usnášet, nebo nezvolí-li hejtmana do 6 měsíců ode dne, kdy byl odvolán
nebo se funkce vzdal, nebo do 6 měsíců ode dne ustavujícího zasedání
(v tomto případě ministerstvo zastupitelstvo rozpustí a ministr vnitra vyhlásí
nové volby).
Zastupitelstvo může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska
a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu. Předsedou výboru je vždy člen
zastupitelstva. Výbory plní úkoly, kterými je pověří zastupitelstvo. Ze své činnosti
odpovídají výbory zastupitelstvu. Počet členů výborů je vždy lichý. Výbory se schází
podle potřeby. K přijetí usnesení je třeba nadpoloviční většiny hlasů všech členů výborů.
Usnesení výborů se vyhotovují písemně a podepisuje je předseda výboru.
Zastupitelstvo zřizuje vždy výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu,
vzdělávání a zaměstnanost. Tyto výbory mají být podle zákona o krajích nejméně
pětičlenné. Kraj, v jehož územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň
5 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnost-
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI244
ní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je
deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona; vždy však příslušníci národnostních
menšin musí tvořit nejméně polovinu všech členů výboru. Členy finančního
a kontrolního výboru nemohou být hejtman, zástupce hejtmana, ředitel ani osoby
zabezpečující rozpočtové a účetní práce na krajském úřadu. Jejich kompetence jsou
podobné těm, které jsou svěřeny finančnímu a kontrolnímu výboru obcí. Důležitou
funkci má též Výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost (jeho funkci komentujte
na příkladu tohoto výboru Jihomoravského kraje).
7.3.3.2 Rada kraje
Rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti, má však vyhrazeny
i některé rozhodovací kompetence a nelze ji proto plně považovat pouze za
výkonný orgán (podobně jako radu obce). Při výkonu své působnosti odpovídá rada
zastupitelstvu. Rada může rozhodovat ve věcech přenesené působnosti, jen stanoví-li
tak zákon. Existuje na rozdíl od obcí v každém kraji. Radu tvoří hejtman, náměstek
hejtmana (náměstci hejtmana) a další členové rady. Celkový počet je 9, nebo 11 členů
podle počtu obyvatel.
Rada se schází ke svým schůzím podle potřeby. Schůze rady svolává hejtman. Schůze
rady jsou neveřejné. Rada může k jednotlivým bodům svého jednání přizvat i dalšího
člena zastupitelstva nebo jiné osoby. K platnému usnesení, volbě nebo rozhodnutí
je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů rady. O průběhu schůze rady se
pořizuje zápis, ve kterém se vždy uvede počet přítomných členů rady, schválený program
schůze rady, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis podepisuje
hejtman nebo náměstek hejtmana, spolu s ověřovateli. Zápis, který je nutno pořídit
do 10 dnů po skončení schůze, musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí členům
zastupitelstva kraje.
Rada podává na každém zasedání zastupitelstva zprávu o své činnosti. Připravuje návrhy
a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.
Vyhrazené kompetence rady upravuje § 59 zákona o krajích, který si prostudujte.
7.3.3.3 Hejtman
Hejtman zastupuje kraj navenek. Hejtmana a náměstka hejtmana (náměstky hejtmana)
volí zastupitelstvo z řad svých členů. Hejtman není volen přímo občany. Hejtman
a náměstek hejtmana musí být občany České republiky. Odpovídají za výkon své funkce
zastupitelstvu. Rada může ukládat úkoly hejtmanovi jen v rozsahu své působnosti.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 245
Kompetence hejtmana upravuje odst. 3 a § 62. Jeho ustanovení si prostudujte.
Hejtmana zastupuje náměstek hejtmana, nemá však podobně jako starosta u obcí
povahu statutárního orgánu právnické osoby a úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva
nebo rady, může hejtman učinit až po jejich předchozím schválení, jinak
jsou považovány za absolutně neplatné a hejtman může čelit trestněprávní i občanskoprávní
odpovědnosti (blíže viz Koudelka, 2007, s. 313). Zastupitelstvo může zvolit
více náměstků hejtmana a  svěřit jim některé úkoly. Náměstek hejtmana, kterého
určí zastupitelstvo, zastupuje hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy
hejtman nevykonává funkci. Určený náměstek hejtmana také vykonává funkce hejtmana,
je-li hejtman ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně
zvolen nový hejtman. Neurčilo-li zastupitelstvo náměstka hejtmana, pověřuje některého
z radních. Některé funkce plní hejtman i jeho náměstci v období ode dne voleb
do zastupitelstva do zvolení nového hejtmana nebo náměstka hejtmana.
Hejtman zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány, pokud tak stanoví
zvláštní zákon. Jde například o bezpečnostní radu kraje, v jejímž čele stojí hejtman
jako předseda. Hejtman je také předsedou povodňové komise uceleného povodí, dále
hejtman jmenuje komisi pro výběr uživatelů rybářských revírů a krizový štáb kraje.
(blíže viz Koudelka, 2007, s. 324 - 325).
7.3.3.4 Krajský úřad
Krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou
a napomáhá činnosti výborů a komisí. Rada může ukládat úkoly krajskému úřadu
jen v rozsahu své působnosti svěřené jí zákonem.
Krajský úřad vykonává přenesenou působnost s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěře-
nyzastupitelstvua raděnebozvláštnímuorgánu.Zákono krajíchvyjmenovávápovinnosti
krajských úřadů v přenesené působnosti v § 67 a § 69a. Jejich ustanovení si prostudujte.
Krajský úřad sídlí v sídle kraje, nemusí být v jedné budově. Na adresu krajského úřadu
jsou doručovány písemnosti, pokud kraj neoznámil jinou adresu pro doručování.
Krajský úřad má jiné složení než obecní úřady. Podle zákona o krajích ho tvoří ředitel
a zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu. V čele krajského úřadu stojí
ředitel. Ředitele je zaměstnancem kraje, za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu
v samostatné a přenesené působnosti je odpovědný hejtmanovi. Ředitel nesmí vykonávat
funkce v politických stranách a v politických hnutích. Jeho funkce je neslučitelná
s funkcí poslance a senátora Parlamentu České republiky a s funkcí člena zastupitelstva
územního samosprávného celku. V případě nepřítomnosti zastupuje zástupce ředitele.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI246
Kompetence ředitele krajského úřadu upravuje odst. 2 § 69. Jeho ustanovení si prostudujte
a porovnejte je s kompetencemi tajemníka obecního úřadu.
Zákon o krajích nevypočítává mezi orgány kraje správce kraje, který by byl obdobou
správců obcí na krajské úrovni.
Otázky a úkoly:
• Jaké základní orgány musí existovat u všech krajů? Jaké orgány mohou být vytvářeny
fakultativně (z rozhodnutí orgánů kraje)? Jakou organizační strukturou
disponuje váš kraj?
• Jaké jsou základní funkce orgánů kraje? Shrňte pro jednotlivé orgány kraje.
Využijte popis činností vašeho kraje (na jeho webu apod.).
• Jaké informace byste měli najít v zápisu jednání zastupitelstva a rady kraje
(komentujte na příkladu zápisu z jednání orgánů vašeho domovského kraje)?
• Jaké aktuální záležitosti řešilo poslední zastupitelstvo vašeho kraje? Uveďte
a komentujte 5 příkladů vybraných aktivit z posledního zápisu jednání tohoto
zastupitelstva ?
• Jaká je struktura krajského úřadu vašeho kraje. Kolik zaměstnanců má krajský
úřad vašeho kraje a jaký je limit počtu zaměstnanců, které stanovila rada
(případně stanovilo zastupitelstvo). Na webu kraje nalezněte organizační řád
kraje. Vyberte si tři odbory vašeho krajského úřadu a komentujte jeho funkce
a úkoly.
• Komentujte, v čem je současné nastavení krajů podobné nastavení fungování
správy Hlavního města Prahy (s využitím znalostí o specifickém postavení
Prahy).
7.4 REGIONY SOUDRŽNOSTI
7.4.1 Funkce regionů soudržnosti
Pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální soudržnosti spočívající
zejména ve využívání finančních prostředků z předvstupních a strukturálních
fondů Evropských společenství, byly v ČR zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního
rozvoje, zřízeny regiony soudržnosti. Regiony soudržnosti tak byly zřízeny
ještě před vstupem ČR do EU. Jejich postavení upřesnil až zákon č. 138/2006 Sb.,
který novelizoval zákon o podpoře regionálního rozvoje.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 247
Do přípravy, realizace a vyhodnocení čerpání prostředků z fondů EU je zapojeno
množství subjektů na evropské, národní i regionální úrovni: instituce EU, národní
ministerstva, regionální samosprávné celky, pověřené agentury a úřady a další. Přitom
je důležité, že celková zodpovědnost za realizaci politiky hospodářské a sociální
soudržnosti leží na členských státech. Schématicky znázorňuje hlavní aktéry české
úrovně regionální politiky, jejichž činnost rámcově upravuje zmíněný zákon o podpoře
regionálního rozvoje, následující diagram. Politika soudržnosti byla nedávno
novelizována pro období 2014-202033
.
Obrázek 1 – Aktéři regionální politiky v ČR
Zdroj: Autor na základě příslušné legislativy a informací na webu zmíněných institucí.
Regiony soudržnosti jsou svazky organizované podle euroregionů, pro které se
používá označení NUTS 2. V Evropské unii nebyly přijaty žádné předpisy (harmonizační)
o působnosti regionů, orgánech regionů či jejich hospodářské autonomii.
Orgány Evropské unie nezasahují přímo do vytváření volených orgánů na místní
a regionální úrovni. K intervencím se Evropská komise dostává jen tehdy, zaváže-li
33 Viz web Evropské komise http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/index_cs.cfm (přistoupeno
26.9.2014)
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI248
se některý členský stát, že vytvoří speciální struktury pro přijímání strukturálních
fondů. Rozvoj regionů je spolu s politikou soudržnosti však pro Evropskou unii základním
předpokladem rozvoje.
Ve vztahu k ČR platilo a platí, že Evropská unie nemá žádný požadavek na zřízení
krajů v České republice a na to, kolik krajů by mělo být. Jedním z požadavků na regionalizaci
pro účely poskytování dotací bylo, aby region měl alespoň jeden milion
obyvatel (v současnosti se pracuje s hranicí 800 tis.). Těchto regionů je v současnosti
v ČR 8 s určenými sídly jejich rady a také s určenou strukturou, která tak není položena
na bázi dobrovolné spolupráce krajů.
Zákon o podpoře regionálního rozvoje vymezuje kompetence jednotlivých úrovní
veřejné správy v oblasti regionálního rozvoje. V souvislosti s regiony soudržnosti ve
svém § 15 říká, že pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální
soudržnosti se zřizují regiony, jejichž územní vymezení je totožné s územními statistickými
jednotkami NUTS 2) (dále jen „region soudržnosti“). Jedná se o tyto regiony
soudržnosti:
a) Praha, vymezený územím hlavního města Prahy,
b) Střední Čechy, vymezený územím Středočeského kraje,
c) Jihozápad, vymezený územím Jihočeského a Plzeňského kraje,
d) Severozápad, vymezený územím Karlovarského a Ústeckého kraje,
e) Severovýchod, vymezený územím Libereckého, Královéhradeckého a Pardubického
kraje,
f) Jihovýchod, vymezený územím Jihomoravského kraje a kraje Vysočina,
g) Střední Morava, vymezený územím Olomouckého a Zlínského kraje,
h) Moravskoslezsko, vymezený územím Moravskoslezského kraje.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 249
Obrázek 2 – Struktura českých regionů soudržnosti
Zdroj: Web Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod (http://www.rada-severovychod.cz/)
Dva regiony soudržnosti (Střední Čechy a  Moravskoslezsko) mají území totožné
s příslušným krajem, území pěti regionů je tvořeno dvěma kraji a území regionu
soudržnosti Severovýchod je tvořeno třemi kraji (Libereckým, Královehradeckým
a Pardubickým). Je třeba zdůraznit, že území regionů soudržnosti nejsou správními
obvody ani obvody územních samosprávných celků, mají povahu územních statistických
jednotek. V regionu soudržnosti Praha vykonává pravomoci a působnosti
Regionální rady hlavní město Praha v přenesené působnosti, které je řídícím orgánem
operačních programů pro region soudržnosti Praha.
Zákon o podpoře regionálního rozvoje stanovuje, že na vztah státu a Regionální rady
se při činnostech upravených zákonem vztahují ustanovení o přenesené působnosti
krajů obdobně.
V regionech soudržnosti se zřizuje Regionální rada, která je volená zastupitelstvy
krajů (prostřednictvím složení výboru regionální rady – viz níže) a která plní úkoly při
financování z příslušných rozvojových fondů. Původně měly tyto rady velmi slabé
postavení34
a zákon je považoval za orgán samosprávné povahy působící v regionu
34 Původní znění zákona o podpoře regionálního rozvoje stanovovalo úkoly Regionálních rad
v odst. 1 a 2 § 16 následovně: (1) V regionu soudržnosti se zřizuje Regionální rada (dále jen „Rada“), která
zabezpečuje vypracování a realizaci programů spolufinancovaných z fondů a úkoly spojené s využíváním
finančních prostředků z fondů, zejména rozhodne o jejich využití na jednotlivá opatření a aktivity, a odpovídá
za efektivní využívání těchto prostředků, za kontrolu hospodaření s těmito prostředky a za realizaci
přijatých kontrolních opatření. Zastupitelstva krajů tvořících region soudržnosti mohou Radě svěřit pro-
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI250
soudržnosti. Od 1. 7. 2006 však získaly právní subjektivitu a rozpočet – výslovně je
podle odst. 2 § 16 regionální rada regionu soudržnosti právnickou osobou. Matula
ji považuje za specifickou právnickou osobu vytvořenou na základě zákona, protože
právní subjektivitu regionálních rad není možné odvodit od vlastností regionu soudržnosti
– na rozdíl od kraje nebo obce není totiž region soudržnosti samosprávným
společenstvím a není zde dán žádný obecný důvod pro přiznání charakteru právnické
osoby ani regionu soudržnosti ani regionální radě jako takové.35
Regionální
rada je řídícím orgánem Regionálního operačního programu (ROP) pro příslušný
region soudržnosti. Regionální operační programy pokrývají v současnosti několik
tematických oblastí s cílem zvýšení konkurenceschopnosti regionů, urychlení jejich
rozvoje a zvýšení atraktivity regionů pro investory. Každý ROP je řízen samostatně
Regionální radou příslušného regionu soudržnosti.36
Regionální rada hospodaří podle vlastního rozpočtu za podmínek stanovených
zvláštním právním předpisem (rozpočtová pravidla územních rozpočtů) a zajišťuje
výkon finanční kontroly zákona o finanční kontrole. Hospodaření Regionální rady
za uplynulý kalendářní rok přezkoumává podle zákona č. 420/2004 Sb. Ministerstvo
financí. Struktura příjmů a výdajů rozpočtu Regionální rady je vymezena v § 16b
a v § 16c zákona o podpoře regionálního rozvoje.
7.4.2 Orgány regionálních rad regionů soudržnosti
Zákon vymezuje také orgány Regionálních rad, když vysloveně říká, že orgány
Regionální rady jsou výbor Regionální rady („výbor“), předseda Regionální rady
(„předseda“) a úřad Regionální rady („úřad“).
jednávání a rozhodování dalších úkolů, na kterých se dohodnou v rámci spolupráce krajů podle zvláštního
právního předpisu. 7) V případě takové dohody zastupitelstva krajů rovněž určí výše finančních částek,
které budou na plnění těchto úkolů uvolněny z rozpočtů jednotlivých krajů.
(2) K plnění těchto úkolů Rada zejména
a) provádí sběr statistických a finančních informací potřebných k hodnocení průběhu realizace programu,
b) zajišťuje zavedení počítačového řídícího a hodnotícího systému potřebného pro řízení a hodnocení
průběhu realizace programu a výměnu dat mezi příslušnými orgány, c) provádí případné změny a úpravy
programových dokumentů a předkládá je ke schválení Výboru regionálního rozvoje, d) provádí průběžné
vyhodnocování realizace programů a vypracovává roční a závěrečné hodnotící zprávy o programech a po
schválení Výborem regionálního rozvoje je předkládá Evropské komisi, e) zabezpečuje publicitu a informovanost
o programech a poskytované pomoci v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti, f) zabezpečuje
shodu programů a způsobu jejich realizace s politikou Evropských společenství, zejména v souvislosti s
uplatňováním pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Rada volila z řad svých členů předsedu, který řídil
její práci, a také výbor. O dalších orgánch zákon nehovořil.
35 Srovnej Matula, M., Opus citatum, s. 293.
36 Blíže o aktuálních otázkách evropské regionální politiky a jejího řízení viz web Fondy Evropské
unie, konkrétně zde: http://www.strukturalni-fondy.cz/implementace-rizeni, nebo též Jetmar, M. Otázky
realizace politiky soudržnosti na regionální úrovni v období 2007 – 2013, In Grospič, J., Louda, T., Vostrá,
L. Územní samospráva v České republice a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 221 – 234.
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 251
Výbor Regionální rady je hlavním orgánem Regionální rady, rozhoduje o  všech
věcech spojených s realizací ROPu. Členy výboru volí ze svých členů zastupitelstva
krajů, které tvoří region soudržnosti. Výbor je tedy volen nepřímo. Tím jsou regionální
rady odvozeny od samosprávy krajů tvořících region soudržnosti. Je-li region
soudržnosti tvořen jedním krajem, má výbor 15 členů. Je-li region soudržnosti tvořen
více kraji, je každý kraj ve výboru zastoupen 8 členy. Výbor vykonává své pravomoci
i po ukončení volebního období zastupitelstev krajů až do zvolení nového výboru.
Funkce člena výboru je veřejnou funkcí.
Výbor se schází podle potřeby, nejméně však jednou za 3 měsíce. Další podrobnosti
jednání a rozhodování výboru stanoví jednací řád výboru. V případě regionu soudrž-
nostitvořenéhojednímkrajemjevýborusnášeníschopný,je-lipřítomnanadpoloviční
většina všech členů výboru. K přijetí usnesení je v tom případě třeba nadpoloviční
většiny hlasů všech členů výboru. V případě regionu soudržnosti tvořeného z více
krajů je výbor usnášeníschopný, je-li přítomna nadpoloviční většina všech členů
výboru zvolených v jednotlivých krajích tvořících region soudržnosti zvlášť. K přijetí
usnesení je v tom případě třeba nadpoloviční většina hlasů všech členů výboru
zvolených v jednotlivých krajích tvořících region soudržnosti zvlášť. Není-li tímto
způsobem přijato usnesení, výbor ustanoví dohodovací komisi složenou ze 2 členů
výboru z každého kraje, která předloží návrh řešení sporné otázky výboru k novému
projednání. Kompetence výboru odpovídají hlavním úkolům řídícího orgánu, které
jsou stanoveny prostřednictvím evropské legislativy (pro léta 2007 – 2013 jde o nařízení
Rady ES č. 1083/2006), jsou vymezeny v § 16e zákona o podpoře regionálního
rozvoje. Jeho ustanovení si prostudujte.
Výbor volí a odvolává z řad svých členů předsedu a místopředsedy. Počet místopředsedů
se stanoví tak, aby každý kraj byl ve výboru zastoupen buď předsedou výboru
nebo místopředsedou. Předseda je statutárním orgánem Regionální rady a zastupuje
ji navenek. Ze své činnosti je odpovědný výboru. Předseda svolává a řídí zasedání
výboru. Předsedu v jeho nepřítomnosti zastupuje místopředseda. Je-li zvoleno více
místopředsedů, předsedu zastupují místopředsedové v pořadí stanoveném výborem.
Úřad je výkonným orgánem Regionální rady, který zabezpečuje veškeré úkoly spojené
s funkcí řídícího orgánu Regionálního operačního programu s výjimkou těch
záležitostí, které jsou svěřeny výboru podle § 16e. Úřad dále plní úkoly spojené s odborným,
organizačním a technickým zabezpečením činnosti Regionální rady.
V čele úřadu stojí ředitel úřadu, kterého jmenuje a odvolává výbor na návrh předsedy.
Jmenování zakládá pracovní poměr k  Regionální radě. Ředitel je podřízen
předsedovi. Ředitel plní vůči zaměstnancům Regionální rady funkci statutárního
orgánu zaměstnavatele, stanovuje platy zaměstnancům Regionální rady v souladu
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI252
s odstavcem, je nadřízeným všech zaměstnanců Regionální rady a kontroluje jejich
činnost. Organizační strukturu, počet zaměstnanců a rozpočet úřadu stanoví výbor.
Na postavení, práva a povinnosti zaměstnanců Regionální rady se vztahují ustanovení
zákona o úřednících územních samosprávných celků obdobně.
Pro potřeby koordinace pomoci poskytované Evropskými společenstvími na úrovni
státu zřizuje Ministerstvo pro místní rozvoj Řídící a koordinační výbor. Jeho členy
jsou delegovaní zástupci dotčených ministerstev, krajů, podnikatelů, odborů, nestátních
neziskových organizací a dalších právnických osob. Podrobnosti týkající se
složení, působnosti, organizace a činnosti Řídícího a koordinačního výboru stanoví
jeho statut a jednací řád, který na návrh Ministerstva schvaluje vláda.
Regiony soudržnosti podle Vláčila (2007) představují v našich podmínkách nejrozsáhlejší
územní jednotky a zároveň socioekonomické a sociokulturní útvary, v jejichž
rámci probíhá vzájemná komunikace samospráv s  veřejností. K  nejzávažnějším
důvodům ustavování těchto regionů a cílům strategického managementu v nich působících
samospráv patří koordinace vyváženého regionálního rozvoje. Kontatky
mezi těmito samosprávami by proto měly být samozřejmostí. Z dotazníků i řízených
rozhovorů však podle Vláčila vyplývá, že probíhají převážně na úrovni úřední
spolupráce příslušných útvarů krajských úřadů při zpracovávání dokumentů o regionálním
rozvoji, nikoli tedy na úrovni vzájemné spolupráce občansko-politických
reprezentací jednotlivých krajů. Spolupráce v  rámci regionů soudržnosti je podle
výsledků průzkumu Vláčila hodnocena rozporně, dokonce i pracovníky úřadů, které
jsou součástí stejného regionu. To je podle jeho názoru zřejmě důsledkem rozdílných
představ a očekávání s takovým začleněním spjatých. Pozitivněji je hodnocena
možnost prosazování krajských priorit v těchto větších celcích. Spolupráce formálně
nesdružených krajů, probíhající prostřednictvím Asociace krajů ČR nebo dvoustranně,
vychází naopak ze sdílených priorit, a je proto přirozeně hodnocena kladně.
Otázky a úkoly:
• Jakou funkci mají v českém správním systému regiony soudržnosti? Kdy a proč
byly zřízeny? (využijte i znalosti z dřívější přednášky o reformě veřejné správy)
• Jsou české regiony soudržnosti napojeny na čtrnáctku českých krajů? Pokud
ano, jak?
• Komentujte organizační strukturu regionů soudržnosti a roli jednotlivých orgánů
regionů soudržnosti? Využijte popisu činnosti na webu regionu soudržnosti,
do kterého je zapojen váš kraj (informace dostupné na webu tohoto regionu
soudržnosti apod.).
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 253
• Jaké typy informací naleznete na webu regionu soudržnosti, do kterého je
zapojen váš kraj?
• Mají regiony soudržnosti vlastní rozpočet? Pokud ano, kdo ho schvaluje, jaké
jsou druhy jeho příjmů a výdajů. Komentujte na příkladu regionu soudržnosti,
do něhož je začleněn váš kraj.
• S jakými oblastmi podpory pracují aktuální výzvy vašeho regiony soudržnosti?
7.5 PROBLÉMY KRAJŮ A REGIONŮ SOUDRŽNOSTI
Neexistuje výzkum, který by shrnoval podobné a rozdílné problémy, kterým v současnosti
čelí kraje (a to zprostředkovaně i na základě slibů kandidátů politických
stran a politických hnutí před volbami do krajských zastupitelstev).
Náznaky problémů lze najít například ve strategických dokumentech, které se týkají
především rozvoje kraje, nikoliv již tolik změnám vlastních procesů správy. Této
oblasti se mohou týkat například Sebehodnotící zprávy, které produkují kraje, jež
implementovaly nástroj CAF. Praxe je však taková, že publikace těchto zpráv je spíše
ojedinělá.
Dalším zdrojem informací mohou být ty, které ukazují, do jaké míry občané po dekádě
existence krajů kraje vůbec znají a rovněž vědí, za co jsou odpovědné. Podobné
otázky jsou diskutovány např. v období před volbami do krajských zastupitelstev, což
je v současnosti téma velmi aktuální. I z této oblasti lze ale dosud nalézt pouze souhrnné
a povrchní informace (viz podklady v e-čítance).
Například Kraj Vysočina v rámci realizace projektu Zdravý kraj Vysočina uspořádal
veřejné fórum k určení palčivých otázek v našem regionu (Kraj Vysočina, 2010).
Na veřejném projednání, které se konalo v dubnu, byly odbornou veřejností naformulovány
nejpalčivější problémy v jednotlivých oblastech rozvoje kraje Vysočina.
Problémy, na jejichž významnosti se shodli jak účastníci veřejného projednaní, tak
respondenti v  rámci otevřené ankety jsou následující (problémy jsou řazeny dle
významnosti):
• Nízká podpora kvalitního a zdravého života na venkově
• Neefektivita a zneužívání sociální záchytné sítě
• Nízká vážnost a důležitost vzdělávání
• Stárnutí populace
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI254
• Sociální vyloučení (nezaměstnanost, závislosti, zadluženost, riziková mládež)
• Přetěžování silniční sítě nákladní dopravou
• Nedostatek finančních prostředků na obnovu a zachování kulturních památek,
tradic, aktivit sdružení a dobrovolníků
S výsledky Fóra bylo seznámeno Zastupitelstvo kraje Vysočina na svém zářijovém
jednání. Odbor regionálního rozvoje ve spolupráci s odbory krajského úřadu, které
mají oborové oblasti ve své gesci, budou pracovat na návrzích řešení problémů. Druhé
Fórum kraje Vysočina se bude konat v průběhu roku 2012. Fórum organizuje kraj
Vysočina v rámci realizace místní Agendy 21 ve spolupráci s Národní sítí Zdravých
měst a regionů ČR a dle metodiky Národní sítě Zdravých měst a regionů ČR tzv.
„10P“ – tj. společné hledání problémů v našem regionu. Vysočina je prvním z krajů
v ČR, který dle této metodiky postupoval, ale Fóra jsou podle metodického postupu
Národní sítě zdravých měst ČR již tradičně pořádána v řadě měst ČR.
Dosud neexistují ani souhrnnější informace o problémech regionů soudržnosti (resp.
rad regionů soudržnosti). Ani v jejich případě nejde, jak víte, o instituce nové. Není
jasné, do jaké míry zná veřejnost jejich funkci. Jejich postavení je však důležité i z toho
důvodu, že jde o subjekty se samostatným právním postavením (vlastní právní subjektivitou).
Ta je v poslední době medializována v souvislosti s korupčními kauzami apod.
Otázky a úkoly:
• Jak hodnotíte činnost vašeho domovského kraje? Jakým problémům čelí podle
vašeho názoru váš domovský kraj? Kryjí se tyto vámi vnímané dokumenty
s prioritními problémy, tak jak je vnímá strategický dokument kraje, současní
kandidáti do zastupitelstva vašeho kraje apod.?
• Uveďte alespoň 3 příklady projektů, které byly podpořeny ve vašem regionu
soudržnosti, a komentujte účelnost apod. těchto projektů.
Co najdete v elektronické čítance k přednášce?
• Z jednání o vzniku krajů roku 1997
• Jak lidé hodnotí vznik krajů (výzkum STEM)
• Organizační dokumenty Krajského úřadu Jihomoravského kraje
7 ÚLOHA REGIONÁLNÍHO STUPNĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY A ČESKÉ KRAJE A REGIONY SOUDRŽNOSTI 255
Použitá literatura:
BŘEŇ, J. Krajské referendum. Moderní obec, č. 8, 2010, s. 35.
COGAN, R. Krajské zřízení. Praha: ASPI 2004.
GROSPIČ, J. K některým otázkám vývoje územní veřejné správy. In Územní samospráva v České republice
a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 107.
GROSPIČ, J. Úloha krajů v územní reformě veřejné správy. In Grospič, J., Vostrá, L. (Eds.). Reforma veřejné
správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s. r. o. 2004, s. 27.
JETMAR, M. Otázky realizace politiky soudržnosti na regionální úrovni v období 2007 – 2013.
In Územní samospráva v České republice a Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk 2007, s. 221 – 234.
KOUDELKA, Z. Zákon o krajích. Praha: Linde Praha, a. s., 2007.
KRAJ VYSOČINA. Výsledky Fóra Zdravého kraje Vysočina, říjen 2010, [online], [cit. 2010-20-10].
K dispozici zde: <http://www.kr-vysocina.cz/vysledky-fora-zdraveho-kraje-vysocina/d-4029968/
p1=1013>
POMAHAČ, R. WIDEMANNOVÁ, M. Veřejná správa a evropská právní integrace. Praha: VŠE 2003.
PRŮŠA, L. Vliv reformy veřejné správy v ČR na postavení obcí jako samostatných celků. In Reforma
veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s. r. o. 2004, s. 53.
PŮČEK, M., OCHRANA, F. Theory and Practice of the Public Sector Savings: Case of Czech Regions.
Transylvanian Review of Administrative Sciences. No. 42 E/June/2013.
V textu uvedená legislativa.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR256
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ
STÁTNÍ SPRÁVY V ČR
František Ochrana, David Špaček
CÍL KAPITOLY
Kapitola shrnuje funkci ústřední (národní) úrovně správy. Vymezuje nezbytnou
terminologii. Vysvětluje roli jednotlivých typů ústřední úřadů, a to vč. praktických
příkladů.
Časová zátěž: 5 h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
8.1 FUNKCE ÚSTŘEDNÍ (NÁRODNÍ) ÚROVNĚ SPRÁVY
Ústřední úroveň správy má velmi důležité funkce, které ovlivňují nastavení i fungování
celého systému veřejné správy. Odhlédneme-li od kompetencí svěřených
institucím EU, mezi funkce ústřední správy můžeme zařadit ty, které jsou standardně
spojovány s úrovní top-managementu složité organizace. To platí především v oblasti
státní správy a jejího centrálního řízení.
Specifickou oblastí řízení ve veřejné správě jsou vztahy centrální úrovně a územní
(případně i zájmové) samosprávy. Přestože je hierarchie a tužší vázanost právem
a  kontrola v  českém správním kontextu charakteristická pro oblast státní správy,
v současnosti je v ČR velmi zřetelná snaha ústřední úrovně (vlády a ministerstev, nebo
jiných ústředních úřadů) v řadě oblastí samosprávy standardizovat základní rámec
jejího výkonu (typickým příkladem jsou v současné české praxi například sociální
služby a standardy jejich kvality, požadavky na informační systémy veřejné správy,
základní rámec hospodaření apod.). Racionálním odůvodněním této standardizace
prostřednictvím přijímání právních předpisů jsou problémy, které přinesla decentralizace
a dekoncentrace správy během reformy po roce 1989. Například Matula (2006)
v této souvislosti vyjmenovává šest základních limitů decentralizace, které se týkají
požadavků na profesionálnost výkonu činnosti, potřeby zabezpečit jednotný rámec
a nezbytnou koordinaci výkonu správy obcemi, kterých je v ČR v současnosti více
jak 6 200. Samostatně vyjmenovává potřebu zabezpečit unifikaci v oblasti informačních
technologií, kterou v ČR vyžaduje například zákon o informačních systémech
veřejné správy (zákon č. 365/2000 Sb.) a na jeho základě vydané dřívější standardy
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 257
Ministerstva informatiky a současné vyhlášky Ministerstva vnitra. Samozřejmě vyvstává
otázka, do jaké míry jsou stanovené rámce vyhodnocovány (kontrolovány)
v praxi ústřední úrovní (za případné asistence krajů – např. v oblasti zmíněných sociálních
služeb).
Snaha standardizovat se však nemusí týkat pouze činností úřadů veřejné správy, ale
i aktivit jimi zřizovaných organizací. Netýká se také pouze profesionality a jednotnosti
(resp. větší podobnosti) výkonu úkolů napříč státním teritoriem nebo v regionu
(v případě standardizačních aktivit kraje), týká se také dostupnosti veřejných služeb.
Standardizace může vést také k situaci, kdy je organizace poskytující veřejné
služby podřízena fakticky více institucím – jak svému zřizovateli, tak do jisté míry
i koordinující ústřední úrovni (na ústřední úrovni přitom může koordinovat činnost
dané organizace jedna nebo více institucí). To s sebou logicky přináší otázky optimálnosti
řízení a organizace a také požadavky na nezbytnou komunikaci, které zde
již nebudou více diskutovány.
Funkce top-managementu veřejné správy můžeme obecně rozdělit do třech základních
následujících oblastí, které budou níže rozvedeny pro prostředí ve veřejné
správě, a to především s přihlédnutím k roli ústřední (národní) úrovně české veřejné
správy:
a) zabezpečení strategického řízení, které se vyznačuje rámcovým dlouhodobým
charakterem a komplexním přístupem k organizaci jako celku v podmínkách
nejistoty,
b) stanovení optimální organizační struktury (včetně standardů výkonu činností
jejích prvků a zřizování / zakládání různých typů organizací),
c) regulace uvnitř dané organizace (veřejné správy či resortů),
d) kontrola a koordinace fungování řízeného systému (včetně metodické pomoci
nižším úrovním systému, a to jak v oblasti státní správy, tak i samosprávy,
a systematického (předběžného, průběžného a následného) hodnocení míry
dosažení cílů a jejich efektů,
e) udělování výjimek či souhlasu (např. v oblasti hospodaření/nakládání se státním
majetkem atp.),
f) Kromě výše uvedených funkcí, které jsou spojeny s vnitřním řízením veřejné
správy (řízením uvnitř jejího systému), je velmi důležitou funkcí ústřední úrovně
zabezpečení kvalitní regulace společnosti. Funkce ústřední úrovně správy se
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR258
v nejobecnější rovině týkají řízení řady oblastí státní regulace společnosti. Rozsah
regulace ukazuje rozsah veřejné správy v moderní době a zohledňuje funkce,
které jsou přisuzovány státu ústředním zákonodárným sborem.
Všechny výše uvedené funkce jsou funkcemi makroúrovně řízení. Kromě nich plní
ústřední úroveň správy (především ústřední správní úřady) také funkci mikrořízení
– jde o řízení vlastních procesů, aby organizace (v našem případě ústřední úřad)
plnila své úkoly. S ohledem na zapojení ČR do EU plní národní úroveň správy do
určité míry také funkci mezoúrovně řízení (úroveň zprostředkovatele, promítá se
zde systém evropského práva).
Otázky a úkoly:
• Jaké funkce jsou obecně spojovány s ústřední úrovní správy?
• Funkce, které jsou spojovány s ústřední úrovní správy, vysvětlete na příkladech
z aktuální praxe konkrétního vámi vybraného ministerstva.
8.2 VYMEZENÍ POJMU ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA
Protože při zkoumání veřejné správy můžeme použít funkční přístup a přístup organizační,
pak také s ohledme na tyto přístupy můžeme definovat pojem « ústřední
správa ».
Funkční vymezení ústřední správy podává například Hendrlica v publikaci Pomahač
a kol. (2013). Píše: „působnost ústředních orgánů státní správy je u nás po desítky
let spojována v prvé řadě především působností ministerstev jako monokraticky organizovaných
úřadů majících za povinnost plnit ty úkoly státu, které jsou v určitém
období považovány ne-li za nesporné, pak alespoň za významné“ (60). Jak je z této
definice zřejmé, ústřední správou se rozumí zejména (tedy nejen) činnost ministerstev.
Patří k ní činnost i jiných ústředních orgánů. Jejich existenci umožní lépe odhalit
organizační vymezení ústřední správy a následující strukturně organizační tabulka,
která schématicky shrnuje komponenty české veřejné správy.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 259
Tabulka 1 - Organizace veřejné správy
Organizační rovina
veřejné správy
Způsob výkonu veřejné
správy (hledisko
bezprostřednosti)
Prvky organizace veřejné
správy
STÁTNÍ SPRÁVA
Přímá
Hlava státu
Vláda
Ministerstva
Jiné ústřední úřady (podřízené
vládě; podřízené
ministerstvům)
Územní odborné úřady
Veřejné sbory
Nepřímá
Obecní úřady
Pověřené obecní úřady
Obecní úřady obcí
s rozšířenou působností
Krajské úřady
Jiné orgány obcí a krajů
Subjekty, kterým byl propůjčen
výkon státní správy
Nezávislá
Státní úřady vykonávající
státní správu mimo organizační
soustavu řízenou vládou
SAMOSPRÁVA
Územní
Obce
Kraje
Zájmová nebo profesní
Např. komory (komora daňových
poradců,…)
OSTATNÍ VEŘEJNÁ
SPRÁVA
Další subjekty veřejného
nebo soukromého
práva, stanoví-li to
zákon.
Např. státní technická kontrola
vozidel
Pramen: Autoři.
Na základě uvedeného strukturního schématu veřejné správy můžeme pro potřeby této
publikace z organizačního hlediska definovat ústřední správu jako tu část organizace
veřejné správy, která je součástí podsystému přímého výkonu státní správy, přičemž
svou činnost vykonává z pozice ústředních orgánů státní správy, k nimž patří:
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR260
a) vláda jako vrcholný orgán výkonné moci
b) ministerstva
c) jiné správní úřady podřízené vládě nebo přímo řízené vládou
d) veřejné sbory
e) hlava státu
Toto vymezení37
se opírá o pojetí, které podává Hendrych a kol. (2012, s. 122 – 126)
a Pomahač a kol. (2013, s. 56 – 99). Lze však zvažovat i zařazení státních úřadů vykonávající
státní správu mimo organizační soustavu řízenou vládou. Tyto úřady sice
vykonávají státní správu nepřímo, avšak jsou rovněž centrálně působícími úřady.
8.3 ORGÁNY ÚSTŘEDNÍ SPRÁVY
8.3.1 Vláda jako přímý vykonavatel státní správy
8.3.1.1 Role a funkce vlády
Roli vlády upravuje Ústava České repubiliky. Ta stanovuje (čl. 67, odstavec 1), že
vláda je nejvyšším orgánem výkonné moci. Vláda je zároveň, jak uvádí Hendrych
(2012), orgánem státní správy v širším smyslu. Vláda plní v rámci ústřední správy
řídící, regulační a normotvornou funkci.
Řídící funkce uplatňuje vláda jednak vůči ministerstvům a jednak vůči podřízeným
vykonavatelům státní správy. Ve vztahu k ministerstvům uplatňuje svoji řídící funkci
prostřednictvím ministrů, kteří jsou členy vlády. Vláda rozhoduje ve sboru (tedy
většinovým hlasováním) a přijímá usnesení. Usnesení jsou závazná. Usnesení vlády
je formou rozhodnutí, které je směřováno určitým adresátům. Adresnost zavazuje
příslušné adresáty k určitým činnostem.
Ve vztahu k jiným subjektům veřejné správy (ale nejen k nim) může vlády prokazovat
regulační funkci, kdy regulace je realizována vydáváním nařízení a regulací
administrativně právních vztahů. Administrativní podporu vládě poskytuje Úřad
37 Na straně druhé je potřebné poznamenat, že Hendrych a kol. (2012, s. 121) doslovně uvádí, že „ministerstva
a jiné správní úřady s celostátní působností tvoří spolu organizační soustavu ústřední státní správy.“
V této publikaci přicházíme se širším pojetím, kdy zkoumáme i správní činnosti vlády (resp. činnosti které
souvisí s fungováním státní správy), přestože vládu teorie řadí do oblasti exekutivy. Vycházíme zároveň
z toho, že ministerstva (jako prvky organizační soustavy ústřední státní správy) jsou řízena vládou.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 261
vlády. Jeho funkce je podle správních teoretiků nutné odlišovat od útvarů souhrnně
označovaných jako pomocné / poradní orgány vlády. Úřad vlády České republiky je
v současnosti ústředním orgánem státní správy podle zákona č. 219/2002 Sb., kterým
se provádějí změny v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky
a mění se kompetenční zákon. Úřad plní úkoly spojené s odborným, organizačním
a technickým zabezpečením činnosti vlády České republiky a jejích orgánů. Jeho součástí
mělo být i Generální ředitelství státní služby, které upravuje jedna z dosud
účinných částí služebního zákona. Jeho funkce vykonával Kabinet vedoucího úřadu
vlády. Existence Generálního ředitelství státní služby není dosud plně jasná (blíže se
tomuto tématu dotkneme v samostatné přednášce). Úřad vlády měl relativně široké
kompetence v průběhu realizace reformy a modernizace ústřední státní správy od
roku 2004 do roku 2006, kdy tyto kompetence přešly zpět na Ministerstvo vnitra.
Této problematiky jsme se věnovali v přednášce o reformě veřejné správy v ČR po r.
1989 a vrátíme se k ní znovu později také v tomto textu. V současnosti Úřad vlády neplní
koordinační funkci v takové míře, jak byla předmětem komparací v dokumentu
OECD, který obecnou funkci instituce typu úřad vlády vymezil následovně (2005,
s. 5 – 6): „Úřad vlády je především koordinačním orgánem, jehož hlavní činností je
dbát na to, aby různé aktivity jednotlivých ministerstev a dalších úřadů byly vykonávány
efektivně a koherentně.“ Srovnávací analýza, která byla určitým manuálem pro
reformy veřejné správy střední a východní Evropy a balkánských zemí, ukazuje, že
většina úřadů vlád vykonává téměř všechny následující úkoly (dimenze) koordinace
(OECD, 2005, s. 7):
a) koordinace přípravy zasedání Rady (kabinetu) ministrů, včetně přípravy programu
a distribuce materiálů účastníkům
b) koordinace činností k  zabezpečení právní jednoty, včetně souladu právních
návrhů s ústavou a existujícím právním řádem
c) koordinace přípravy a odsouhlasení vládních strategických priorit a pracovního
programu a zajištění jejich vazby na rozpočet
d) koordinace politického obsahu návrhů pro rozhodnutí Radou ministrů, včetně
stanovení procesu politické přípravy ministry, meziministerské koordinace
a vzájemného vnitřního souladu jednotlivých návrhů i jejich souladu jako celku
s prioritami vlády
e) koordinace vládních komunikačních aktivit k zajištění koherence zpráv vlády
a efektivního načasování a obsahu ministerských zpráv
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR262
f) koordinace monitorování výkonnosti vlády za účelem zajištění efektivnosti kolektivní
činnosti vlády a dodržování slibů daných veřejnosti
g) koordinace vztahů mezi vládou a  ostatními státními orgány (prezidentem,
parlamentem)
h) koordinace specifických horizontálních strategických priorit jako je reforma veřejné
správy, evropská integrace, nebo vztahy mezi úrovněmi veřejné správy ve
federacích.
Součástí Úřadu vlády je však také agenda Legislativní rady vlády (existuje zde post
ministra bez portfeje „ministr a předseda Legislativní rady vlády“), která koordinuje
také praxi hodnocení dopadů regulace (RIA) - viz níže. Ministr a předseda
Legislativní rady vlády byl před podáním demise vlády v létě 2013 také odpovědný
za koordinaci realizace úsporných opatření v oblasti zjednodušení agend a zrušení
duplicit ve státní správě.
Vláda realizuje i  normotvornou funkci. Vydává akty a  připravuje vládní návrhy
zákonů.
8.3.1.2 Vládní rozhodnutí a jejich závaznost pro subjekty státní
správy
Vláda přijímá rozhodnutí formou usnesení. Toto rozhodnutí je rozhodnutím kolegiálním
a má formu adresného usnesení. K přijetí usnesení Vlády je třeba souhlasu
nadpoloviční většiny všech jejích členů. Ústava ČR nevypočítává věci, o nichž vláda
rozhoduje. Z toho lze podle Hendrycha a kol. (2003) dovodit, že vláda není z Ústavy
ve své výkonné působnosti omezena na určitou věcně vymezenou oblast a že v rámci
veřejné správy plní především funkci řídící a normotvornou. Její působnost může
však být blíže vymezena zákonem. Svou řídící funkci vláda uplatňuje vůči podřízeným
vykonavatelům státní správy, nikoli vůči subjektům nepodřízeným. Činnost
nepodřízených subjektů veřejné správy reguluje, resp. ovlivňuje především vydáváním
nařízení, vládní politikou, koordinačními poradami apod. Obdobně to platí ve
vztahu vlády k fyzickým a právnickým osobám, pokud jde ze strany vlády o regulaci
administrativně-právních vztahů. Vládě je také svěřeno právo zákonodárné
iniciativy.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 263
Vládní usnesení lze blíže členit následovně:
Tabulka 2 - Formy vládního rozhodnutí
Typ vládního rozhodnutí
z pohledu lokalizace
Druh (forma) vládního rozhodnutí
Interní akty
Usnesení zavazující členy vlády a představitele
správních úřadů přímo řízených vládou
Usnesení vlády zavazující krajské orgány při výkonu
přenesené působnosti či orgány obcí při výkonu
přenesené působnosti
Externí akty
Abstraktní akt (nařízení vlády)
Konkrétní akt (jmenování či odvolání vyšších
státních úředníků)
Z pohledu « lokalizace «  vládního rozhodnutí hovoříme o interních aktech a o externích
aktech vlády. Interní akty jsou takové, které (obrazně řečeno) směřují
« dovnistř » státní správy, resp. k těm subjektům, které státní správu přímo vykonávají,
resp. Ji vykonávají v přenesené působnosti. Příkladem je vládní usnesení, které
zavazuje ministry (nebo určitého ministra) k určité činnosti, kterou věcně vymezuje
vládní usnesení. Tato rozhodnutí jsou kolegiálním rozhodnutím, která mají povahu
usnesení. Usnesení je adresné (směřuje ke konkrétnímu subjektu) a závazné k definované
činnosti, resp. k řešení věcného problému.
Externí akty se liší od interníh aktu lokalizací tím, že vládní usnesení dostává formalizovanou
podobu ve formě nařízení vlády (resp. generálního zmocnění) či
jmenovacího či odvolacího aktu.
Vydávání nařízení vlády je vymezeno Ústavou (čl. 78), která obecně zmocňuje vládu,
aby vydávala nařízení. Nařízení vlády má podobu abstraktního aktu, který je po splění
formálních náležitostí publikován ve Sbírce zákonů. Nařízení podepisuje předseda
vlády a příslušný ministr, do jehož působnosti věcně daný problém náleží. Adresáty
abstrakního aktu jsou příslušné subjekty veřejné (státní) správy.
Vedle abstraktních aktů rozlišujeme i konkrétní akty. Jsou to svým obsahem jedinečná
rozdnodnutí ve smyslu konkrétního adresáta. Patří k nim především jmenování
a odvolávání vyšších státních úředníků. Konkrétnost tohoto aktu spočívá v tom, že se
týká daného (konkrétního) jedince.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR264
8.3.1.3 Legislativní proces na úrovni vlády
Vláda může být předkladatelem vládního návrhu zákona. Legislativní proces na úrovni
vlády upravují „Legislativní pravidla vlády“. Ta byla schválená usnesením vlády ze
dne 19. března 1998 č. 188 a změněná dalšími usneseními vlády. Obsahem „Legislativních
pravidel vlády“ je procesní stanovení požadavků na předkládání vládních
návrhů zákonů. Vláda může být jedním ze subjektů, který předkládá tzv. vládní návrh
zákona. Postup ukazuje následující tabulka. Aktuální verzi Legislativních pravidel
je dostupná na webu vlády. Využijte ji jako doporučenou literaturu.
Tabulka 3 - Postup při projednávání vládního návrhu zákona
Číslo
kroku
Název a obsah Poznámka
1 Zpracování věcného záměru zákona
Viz článek 3,4,5 Legislativních
pravidel vlády
2 Meziresortní připomínkové řízení Připomínky a jejich řešení
3
Zaslání věcného návrhu zákona po
připomínkovém řízení do jednání vlády
Proceduru řeší čl. 7 Legislativních
pravidel vlády
4
Projednání návrhu zákona v Legislativní
radě vlády a v Odboru kompatibility
Vypracování odborného
stanoviska pro vládu
5 Projednání návrhu zákona ve vládě
Jsou zapracovány připomínky
vlády
6
Předložení upraveného návrhu zákona
předsedovi vlády k podpisu
Předkládá příslušný ministr
7
Zaslání návrhu zákona předsedou vlády
předsedovi Poslanecké sněmovny
Návrh se zasílá v listinné
podobě.
8
Projednání návrhu zákona v Poslanecké
sněmovně
Návrh prochází projednávací
procedurou s trojím čtením
9
Postoupení projednaného návrhu
zákona do Senátu.
Jedno čtení
10 Podpis návrhu zákona prezidentem. Prezident má právo veta.
11 Zveřejnění zákona ve Sbírce zákonů
Zákon nabývá účinnost dnem
vyhlášení
V  úvodním kroku je zpracován věcný záměr zákona. Ten vypracovává příslušný
ústřední orgán (ministerstvo), jemuž daná problematika věcně náleží. Po vypracování
věcného návrhu zákona je tento návrh poslán do meziresortního připomínkového
řízení. V připomínkovém řízení jsou ze strany připomínkujících formulovány různé
návrhy na změny. Ty mohou mít i podobu rozporu. V takovém případě se problém
řeší na úrovni příslušných náměstků, resp. vlády.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 265
Věcný záměr, upravený podle výsledků připomínkového řízení, se zašle k projednání
vládě tak, že se po souhlasu osoby, která stojí v čele orgánu, který věcný záměr
zpracoval, vloží do elektronické knihovny. V tentýž den příslušný člen vlády zasílá
návrh zákona předsedovi vlády. Návrh je zasílán v listinné podobě v počtu 3 výtisků.
Součástí návrhu zákona je důvodová zpráva, která má obecnou část a zvláštní část.
Vláda má pro podporu své činnosti k dispozici Legislativní radu. Ta studuje věcné
návrhy zákonů a podává stanovisko pro vládu ve lhůtě do 30 dnů ode dne, v němž jí
byl věcný záměr předložen. Návrh posuzuje i Odbor kompatibility, který zkoumá,
zda posuzuje návrh zákona z hlediska jeho slučitelnosti s právem Evropské unie. Za
plnou slučitelnost a správnost údajů podle čl. 4 odst. 4 však odpovídá orgán, který
návrh zákona vypracoval. Vláda návrh zákona projedná, a v případě že jej schválí,
je návrh zákona, schválený vládou ve znění upraveném podle závěrů ze schůze
vlády, vládním návrhem zákona. Vládní návrh zákona podepisuje jeho předkladatel
(ministr) a zasílá jej k podpisu předsedovi vlády. Poté jej předseda vlády zasílá
předsedovi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona je projednáván v  trojím čtení.
Návrh zákona je ještě před rozpravou a hlasováním projednáván v organizačním
výboru a příslušném výboru (např. rozpočtovém) a v poslaneckých klubech. Poté je
návrh zákona projednáván v trojím čtení. Jestliže Poslanecká sněmovna vrátí vládě
vládní návrh zákona k dopracování nebo vládní návrh zákona zamítne, popřípadě
s ním vysloví nesouhlas (§ 90 až 95 zákona č. 90/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů),
příslušný člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy,
který návrh zákona vládě předložil, navrhne vládě další postup. Je – li Poslaneckou
sněmovnou vládní návrh schválen, postupuje k projednání do Senátu. Ten může
návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně k přepracování. Poslanecká sněmovna
schvaluje senátní pozměňovací návrhy jako celek. Poslanecká sněmovna může přehlasovat
Senátem zamítnutý zákon. Schválí – li Senát návrh zákona, postupuje jej
prezidentovi. Pokud prezident návrh podepíše, je tento uveřejněn ve Sbírce zákonů.
Jestliže prezident zákon vetuje, pak o případném vrácení hlasuje Poslanecká sněmovna.
Je – li prezidentovo veto přehlasováno, zákon platí dnem účinnosti, aniž by
jej prezident podepsal.
8.3.1.4 RIA
Předkládá – li vláda návrh zákona, je daný resort, který zpracovává návrh zákona
od samého počátku provést tak zvané vyhodnocení dopadů regulace (Regulatory
Impact Assement; RIA). Tato problematika byla začleněna jako explicitní součást
reformy veřejné správy a v ČR se vyvíjí především od roku 2005.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR266
Nástroj RIA můžeme chápat jako specifickou aplikací nástrojů ekonomické analýzy
(patrně znáte v  té souvislosti nástroj CBA) v  legislativním procesu. RIA by měla
naznačit očekávané nákladové a přínosové dopady uvažované legislativy. Mezi cíli
českého projektu zavádění hodnocení dopadů regulace (RIA) zaznívalo:
• číselné vyjádření dopadů,
• diskuze o variantách řešení,
• stanovení cílů a cest, které mají zabezpečit jejich dosažení,
• vláda nebude přijímat návrhy právních předpisů, které zbytečně zatěžují jednotlivé
společenské skupiny, aniž by přínosy převažovaly nad zátěží z nich plynoucí.
RIA je trvalou součástí legislativního procesu v ČR od listopadu 2007. Výchozím
dokumentem pro českou praxi RIA jsou Obecné zásady pro ohodnocení dopadů
regulace RIA (dále jen „obecné zásady“), které byly schváleny usnesením vlády č.
877/2007. Cílem obecných zásad je zlepšit tvorbu regulace s tím, že v rámci procesu
její tvorby je nutné zvažovat, zda by nebylo vhodnější využít jiných prostředků regulace,
než je regulace právní. V souvislosti se zavedením hodnocení dopadů byla
současně novelizována Legislativní pravidla vlády.
Procesní pravidla obecných zásad RIA zakotvila zpočátku dvoustupňovost analýz
regulace v ČR – tzv. malou a velkou analýzu dopadů regulace. Jejich filozofii můžeme
shrnout následovně:
a) Malá RIA měla být provedena u všech návrhů obecně závazných právních předpisů
připravovaných podle Legislativních pravidel vlády s uvedenými výjimkami.
b) Velká RIA se měla soustředit především na podrobnou analýzu problému, který
byl identifikován v malé RIA, tzn. následuje po malé RIA a má z ní vycházet.
Velká RIA měla být dále zpracována u všech návrhů právních předpisů, u kterých
to stanoví vláda s ohledem na své priority, a to formou usnesení k jinému
souvisejícímu dokumentu, nebo v plánu legislativních prací vlády na příslušné
období. Měla být provedena vždy, když malá RIA identifikovala alespoň jeden
z následujících kvantitativních nebo kvalitativních dopadů:
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 267
Kvantitativní:
» významné jednorázové dopady ve výši alespoň 30 mil Kč za (i) rok
nebo (ii) na jednu skupinu subjektů,
» kumulované dopady (opakované nebo součet několika jednorázových)
ve výši alespoň 140 mil Kč.
Kvalitativní:
» dopady mající za důsledek znevýhodnění některé sociální skupiny a její
uplatnění ve společnosti,
» dopady na hospodářskou soutěž,
» zásadním způsobem pozmění podmínky fungování trhu/ napraví
selhání trhu.
Požadavky na obsah malé a velké RIA, které byly původně stanoveny v českých
obecných zásadách RIA, shrnuje níže uvedená Tabulka 4.
Tabulka 4 – Obsahové náležitosti malé a velké RIA (podle dokumentu Obecné zásady pro
ohodnocení dopadů regulace RIA)
MALÁ RIA VELKÁ RIA
1. Důvod předložení
• Název (předpisu)
• Identifikace problému, cílů,
kterých má být dosaženo, rizik
spojených s nečinností
1. Důvod předložení
• Název (předpisu)
• Identifikace problému (navazuje na
malou RIA, identifikace na problémové
body navrhovaného řešení, které mají
být podrobeny podrobnější analýze)
2. Návrh variant řešení
• Návrh možných řešení včetně
varianty „nulové“
2. Návrh variant řešení
• Návrh možných řešení (může být řešena
pouze varianta doporučená v malé RIA)
• Dotčené subjekty (identifikace všech
pravděpodobně přímo či nepřímo
dotčených)
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR268
3. Vyhodnocení nákladů
a přínosů
• dentifikace nákladů a přínosů
všech variant (identifikovány
musí být jednotlivé skupiny
a subjekty, jichž se návrh
dotýká)
• Konzultace (souhrn realizovaných,
včetně nezapracovaných
námětů a zdůvodnění)
• (Návrh) Implementace
a vynucování (včetně harmonogramu,
důraz na zajištění
prostředků při přenosu činnosti
na obce a kraje)
• (Stanovení měřítek a indikátorů
pro) Přezkum účinnosti
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
• Hodnocení dopadů jednotlivých variant
» porovnání pravděpodobných nákladů
a přínosů všech posuzovaných variant
pro jednotlivé skupiny a subjekty
» nesmí být opomenuti veřejný sektor,
podnikatele, spotřebitelé a občané
a ekonomika jako celek)
• Konzultace
» povinnou součástí velké RIA, jak
konzultace za účelem získání dat, tak
povinné konzultace formou
zveřejnění dokumentu na webových
stránkách
» závěrečná zpráva RIA včetně
souhrnnou informaci o podnětech,
které nebyly zapracovány včetně
zdůvodnění
• (Návrh) Implementace a vynucování
každé varianty
4. Návrh řešení
• Závěrečné shrnutí - obsahující
» „plusy“ a „mínusy“ variant
– pokud je to možné podložené
kvantifikovanými
ukazateli
» doporučenou variantu
včetně vyčíslení předpokládaného
finančního dopadu
na státní rozpočet a ostatní
veřejné rozpočty a způsobu
jejich pokrytí
» kontakty
4. Návrh řešení
• Zhodnocení variant a výběr
nejvhodnějšího řešení
» závěrečné shrnutí a stanovení nejvhodnější
varianty k řešení problému
» vybraná varianta bude rozpracována
do návrhu právního předpisu (včetně
vyčíslení finančního dopadu na státní
rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
včetně způsobu jejich pokrytí)
• Přezkum účinnosti (rámec podobný jako
u Malé RIA + případně stanovení konce
účinnosti právního předpisu)
• Kontakty
Zdroj: Autoři na základě původních Obecných zásad RIA.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 269
Rámcové požadavky na analýzy RIA byly změněny v Obecných zásadách pro hodnocení
dopadů regulace RIA z prosince 2011. Tyto obecné zásady již malou a velkou
RIU nerozlišují. Definují následující klíčové kroky v  procesu hodnocení dopadů
regulace (RIA) jsou:
1. Zpracování přehledu dopadů k návrhu právního předpisu
2. Sestavení a schválení návrhu Plánu legislativních prací vlády
3. Zpracování RIA k navrhovanému právnímu předpisu
4. Mezirezortní připomínkové řízení k návrhu právního předpisu včetně zpracované
RIA
5. Návrh stanoviska pracovní komise RIA k  předloženému hodnocení dopadů
regulace
Novelizovaná procesní pravidla RIA vyžadují, aby se RIA zpracovávala na základě
„přehledu dopadů“. Ten musí být zpracován vždy a  měl by obsahovat vymezení problému,
stanovení cílů, jichž má být dosaženo, včetně identifikace dotčených subjektů
a dopadů navrhované právní úpravy. Součástí by mělo být vyhodnocení alternativních
řešení a vyhodnocení důsledků nepřijetí navrhovaného řešení, ze kterého vyplývá, že
věc nelze řešit jinak než právní úpravou. Na základě přehledu dopadů se rozhoduje
o zpracování, nebo nezpracování RIA. Aktualizované obecné zásady RIA stanovují,
že přehledy dopadů se zpracují podle šablon, které jsou uvedeny v přílohách nových
Obecných zásad a metodicky rozpracovány v dokumentech, které v současnosti nabízí
web http://ria.vlada.cz.
Nové Obecné zásady vychází z principu proporcionality, který vymezují následovně:
„ RIA se zpracovává na principu proporcionální analýzy, která souvisí s rozdílnou
hloubkou a rozsahem analýz při vyhodnocování a kvantifikaci potenciálních dopadů
navrhovaného řešení, ale také s celým procesem hodnocení dopadů - rozsahem
sběru dat potřebných pro hodnocení dopadů, rozsahem konzultací dotčených subjektů
a počtem posuzovaných variant.“ Za určení úrovně (hloubky) analýzy má být
odpovědný předkladatel. Podobně jako podle dřívějších obecných zásad musí předkladatel
prokázat, že návrh právního předpisu zkonzultoval s dotčenými subjekty.
Podpůrnou úlohu má zajistit databáze DataKO (seznam konzultujících organizací,
který je rovněž k dispozici na webu ria.vlada.cz).
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR270
Rozhodování o provedení RIA nové Obecné zásady nastavují následovně:
• O provedení RIA rozhoduje vláda České republiky na základě doporučení pracovní
komise Legislativní rady vlády pro hodnocení dopadů regulace (dále jen
„pracovní komise“) nebo předseda Legislativní rady vlády.
• Vláda rozhoduje o provedení RIA v rámci schvalování Plánu legislativních prací
vlády na příslušný kalendářní rok. Součástí návrhu Plánu legislativních prací vlády
je u každého legislativního úkolu informace, zda se ukládá provést RIA, nebo
nikoliv.
• Předseda Legislativní rady vlády rozhoduje o provedení RIA u návrhů vyhlášek
na základě podkladů zaslaných v termínu stanoveném předsedou Legislativní
rady vlády. Obsahem podkladů je souhrn návrhů vyhlášek plánovaných pro vydání
na následující kalendářní rok.
• Předkladatel návrhu právního předpisu navrhuje provedení RIA v rámci přehledu
dopadů zpracovávaného pro každý návrh právního předpisu. Tento návrh je
posouzen pracovní komisí. V případě, že se stanoviska předkladatele a pracovní
komise liší a vzniklý rozpor se nepodaří vyřešit na úrovni člena vlády nebo vedoucího
jiného ústředního orgánu státní správy, předloží se návrh k rozhodnutí
vládě a  v  případě návrhů vyhlášek k  rozhodnutí předsedovi Legislativní rady
vlády.
• V případě, že je návrh zákona nebo nařízení vlády předkládán mimo Plán legislativních
prací vlády, provádí se RIA vždy. O  případném neprovedení RIA
rozhoduje předseda Legislativní rady vlády na základě žádosti předkladatele, a to
na doporučení pracovní komise.
• V případě návrhů vyhlášek zaslaných mimo stanovený termín pro zaslání podkladů
se provádí RIA vždy. O případném neprovedení RIA rozhoduje předseda
Legislativní rady vlády na základě žádosti předkladatele samostatně.
• Předseda Legislativní rady vlády rozhoduje o neprovedení RIA vždy na základě
písemné žádosti předkladatele a zpracovaného přehledu dopadů, a to bezodkladně.
Své stanovisko zasílá v elektronické podobě předkladateli návrhu právního
předpisu.
Projekt RIA v ČR předpokládá, že obecné zásady budou postupně a podle potřeby
upřesňovány zpracováváním „příruček“ pro vyhodnocování jednotlivých
typů dopadů nebo pro využívání analytických metod včetně příkladů. Dosud
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 271
byly zpracovány Metodika pro určování velikosti a původu administrativní zátěže
podnikatelů a Metodika pro stanovení plánovaných nákladů na výkon státní
správy.
V listopadu 2012 byl zahájen dvouletý projekt s názvem Vytvoření podmínek pro
systematické zkvalitňování procesu hodnocení dopadů regulace (RIA).
8.3.2 Ministerstva jako přímí vykonavatelé státní správy
Dalším klíčovým vykonavatelem státní správy jsou ministerstva. Pro ministerstva
platí, že jsou vykonavateli státní správy v určité (dílčí) věcné působnosti. Jejich role
je charakteristická následujícími znaky: (viz Tabulka 5).
Tabulka 5 - Charakteristické rysy ministerstev
Rys Komentář
Centralizace
Centralizovaný orgán pro přímý výkon
státní správy
Způsob vedení a obsazování funkcí
Monokratický orgán na čele s ministrem;
personálně obsazován výběrem profesionálních
úředníků
Produkce normativních aktů Druhotné normativní akty
Pramen: Autoři
Pro ministerstva je charakteristické, že jsou ústředním orgánem pro přímý výkon
státní správy. Počet ministerstev a jejich působnosti jsou dány tzv. kompetenčním
zákonem (zákon č. 2/1969 o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Tento právní předpis byl již
více jak šedesátkrát novelizován, přičemž většina novelizací byla provedena od roku
1990.
V čele ministerstva stojí ministr. Ministr je členem vlády. Odpovídá předsedovi vlády,
hlavě státu a parlamentu. Ministra jmenuje prezident na návrh předsedy vlády.
Ministři jsou jmenováni do čela ministerstva na základě výsledků voleb do Poslanecké
sněmovny, a to tak že vládnoucí politické strany se na základě koaliční dohody
sjednajíobsazenostjednotlivýchministerstevministrya náměstky.Náměstcijsoubezprostředními
podřízenými ministra. Pro obsazování náměstků platí rovněž politická
dohoda koaličních stran. Vedoucí (ředitelé) odborů jsou již odbornými pracovníky,
a proto délka jejich setrvání v úřadu není (neměla by být) závislá na volebním cyklu.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR272
Funkce vedoucích odborů (resp. jim analogických funkcí) a dalších níže postavení
úředníci jsou profesionálními úředníky ústřední státní správy, kteří jsou na svá místa
vybíráni konkursem. Ministerstva mohou vydávat druhotné normativní akty (nařízení,
vyhlášky, pokyny), avšak jen na základě zplnomocňujícího zákona (Ústava,
čl. 78, odstavec 3). Ústava tedy nedává generální zmocnění k vydávání prováděcích
právních předpisů, ale jen stanoví proceduru, aby zákon mohl být poveden vydáním
právního předpisu ministerstva. Těmito právními předpisy ministerstva jsou vyhlášky,
které mohou být publikovány ve Sbírce zákonů.
Ministerstva mají pravomoc zavazovat v činnosti nižší správní úřady a celky, na které
byl výkon státní správy přenesen. Tak například ministerstvo financí může zavazovat
v činnosti daňové úřady či celní správu. K zavazování činnosti jsou používány:
a) vnitřní předpisy (instrukce); ty jsou zveřejňovány ve Věstníku vlády ČR nebo ve
věstníku jednotlivých ministerstev
b) služební příkazy.
Jak pro vnitřní předpisy, tak i pro služebním příkazy platí, že působí pouze interně
(uvnitř) státní správy.
Hlediska veřejné politiky jsou ministerstva nástrojem k  realizaci (resortních) veřejných
politik. Z  pohledu veřejné ekonomie jsou pak jejich rozpočtové kapitoly
nástrojem k alokaci, redistribuci veřejných zdrojů a jedním z nástrojů, jímž lze ovlivňovat
stabilitu ekonomiky.
8.3.3 Jiné správní úřady jako přímí vykonavatelé státní správy
Jiné správní úřady jsou rovněž přímými vykonavateli státní správy. Můžeme rozlišit
tři základní druhy jiných správních úřadů, a to:
a) správní úřady s celostátní působností přímo řízené vládou,
b) správní úřady s celostátní působností řízené ministerstvy,
c) správní úřady s omezenou územní působností.
8.3.3.1 Správní úřady s celostátní působností řízené vládou
Tyto úřady se nejvíce podobají ministerstvům. Jsou stejně jako ministerstva vyjmenovány
i s jejich působnostmi v kompetenčním zákoně. Liší se však v tomto aspektu
tím, že jsou kategorizovány jako ústřední správní úřady. Další rozdíl je v tom, že na
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 273
jejich čele nestojí ministr, ale vedoucí úřadu, kterého jmenuje vláda nebo prezident
republiky. Taktéž se liší věcným zaměřením své činnosti. Správní úřad vykonávají
specifickou činnost, která je spjata s účelem založení takového úřadu. Specifika činnosti
je přímo vyjádřena v názvu správního úřadu (např. Český báňský úřad, Úřad
průmyslového vlastnictví, Český statistický úřad). Jak je z uvedených příkladů zřejmé,
tyto „správní entity“ mají (obvykle) ve svém názvu přímo obsažen název „úřad“
s následným bližším rozlišením specifické věcné činnosti, na kterou je úřad zaměřen.
Správní úřady s celostátní působností mají svou vlastní rozpočtovou kapitolu stejně
tak, jako ji mají jednotlivá ministerstva. Taktéž mohou vydávat právní předpisy.
8.3.3.2 Správní úřady s celostátní působností řízené ministerstvy
Dalším druhem správních úřadů s celostátní působností jsou ty, které jsou podřízeny
některému ministerstvu.
Jsou to monokratické centralizované orgány státní správy, na jejichž čele je vedoucí
úřadu. Pracovní pozice jsou v daném úřadě obsazovány profesionálními úředníky na
základě výběrového řízení.
Od jiných správních úřadů s celostátní působností přímo řízených vládou se liší tím,
že jsou podřízeny příslušnému ministerstvu. Podřízenost je odvozena z věcné příslušnosti
dané činnosti. Podřízenost ministerstvům má dopad i na absenci některých
pravomocí, které mají jiné správní úřady s celostátní působností řízené vládou. Patří
k nim zejména nedisponibilita k vydávání právních předpisů. Tuto pravomoc má
ministerstvo, které daný správní úřad řídí. Tak například Česká obchodní inspekce je
řízena Ministerstvem průmyslu a obchodu či Česká inspekce životního prostředí je
podřízena Ministerstvu životního prostředí. Podřízenost ministerstvům se projevuje
i v tom, že správní úřady s celostátní působností řízené ministerstvy nemají (nemusí
mít) vlastní rozpočtovou kapitolu. Jejich financování je součástí rozpočtové kapitoly
příslušného ministerstva.
8.3.3.3 Správní úřady s omezenou územní působností
Výkon státní správy může být realizován i správními úřady, které mají omezenou
územní působnost. Patří k  nim okresní úřady, které vykonávaly státní správu ve
svých územních obvodech až do svého zrušení ke dni 31.12.2002. Působnost okresních
úřadů v oblasti svěřeného výkonu státní správy pak byla rozdělena mezi krajské
úřady a obecní úřady s přenesenou působností k výkonu státní správy.
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR274
8.3.3.4 Územní správní odborné úřady
Státní správu mohou vykonávat i tzv. územní správní odborné úřady. Jejich vymezení
není jednoznačné, jak podrobněji uvádí Hendrych a kol. (2012, s. 121 – 122). Pro tyto
úřady (na rozdíl od výše uvedených správních úřadů s omezenou územní působností)
je charakteristické, že vykonávají specifickou činnost, k jejímuž účelu byly založeny.
Příkladem může být Krajská hygienická stanice. Územní správní odborné úřady jsou
projevem vertikální dekoncentrace státní správy. Daná ministerstva (resp. jiné ústřední
správní orgány) zřizují k výkonu své činnosti územní složky k výkonu své správní činnosti.
Výkon státní správy je pak upraven tak, že tyto územní správní odborné úřady
mohou vykonávat správní činnost na daném území a k výkonu státní správy mohou
vydávat správní akty (např. formou povolení). Mohou taktéž vykonávat dozorčí a kontrolní
činnost. Tyto úřady však nemohou vydávat abstraktní správní akty.
8.3.3.5 Veřejné ozbrojené sbory a veřejné neozbrojené sbory jako
vykonavatelé státní správy
Veřejné ozbrojené sbory (např. Policie České republiky) a veřejné neozbrojené sbory
(např. Hasičský záchranný sbor), stanoví – li tak zákon, mohou být rovněž přímými
vykonavateli státní správy, kdy plní funkci správního dozoru. Tuto činnost vykonávají
zaměstnanci daných sborů. Příslušný zákon upravuje činnosti daného sboru a v rámci
tohoto zákona jsou stanoveny i práva a povinnosti příslušníků daného sboru k výkonu
správní činnosti (resp. k činnosti správního dozoru). Mezi veřejné ozbrojené sbory
neřádíme Armádu České republiky. Státní správu v oblasti bezpečnosti a obrany
země vykonává ministerstvo obrany. Je to dáno specifikou armády jako mocenského
nástroje státu. Armáda České republiky je řízena ministerstvem, resp. prostřednictvím
Generálního štábu Armády České republiky. Na čele Generálního štábu Armády České
republiky je náčelník Generálního štábu. Z hlediska své funkce je na úrovni náměstka
ministra obrany. Náčelník Generálního štábu, na rozdíl od ostatních náměstků, je
aktivním vojenským profesionálem v generálské hodnosti. Přímé řízení Armády ČR
ministerstvem umožňuje její politickou kontrolu před možným zneužitím armády ke
státnímu převratu. Zároveň je činnost armády navázána na krizové plány, na jejichž
vypracování a koordinaci se ministerstvo obrany bezprostředně podílí. Ministerstvo
obranyvykonávástátnísprávui prostřednictvímsvýchúzemníchorganizačníchútvarů.
8.3.3.6 Prezident jako vykonavatel státní správy?
Mezi vykonavatel státní správy je možné zařadit i prezidenta, přestože se „v odborné
literatuře o hlavě státu jako vykonavateli státní správy mluví s jistými rozpaky a výhradami,
zejména v parlamentních republikách.“ (Hendrych a kol., 2012, s. 122).
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 275
Prezident je vrchním velitelem Ozbrojených sil.
Prezident ČR má dva druhy pravomocí, a to:
a) pravomoci, kdy k rozhodnutí je potřebná kontrasignace předsedy vlády (nebo
jím pověřeného člena vlády)
b) pravomoci, kdy prezident může vydat svoje rozhodnutí sám bez kontrasignace
předsedy vlády, resp. jím pověřeného člena vlády.
Většina prezidentských rozhodnutí z oblasti výkonné moci (státní správy) musí být
kontrasignována. Z tohoto důvodu, jak uvádějí autoři publikace Hendrych a kol.,
vláda je ve většině případů odpovědná za prezidentovy akty, a proto „nelze o prezidentovi
jednoznačně prohlásit, že je vykonavatelem státní správy, byť v omezeném
rozsahu, ale se stejnou odpovědností, jaká se přičítá jiným vykonavatelům.“ (Hendrych
a kol. (2012, s. 122).
Prezident má právo milosti. Právo milosti je specifickým právem hlavy státu. Rozlišujeme
všeobecnou milost a individuální milost.
Vedle práva milosti má prezident právo na individuální akty milosti. K nim patří:
a) abolice (příkaz k nezahájení nebo přerušení trestného stíhání),
b) agraciace (příkaz k odpuštění nebo zmírnění pravoplatně uloženého trestu),
c) zahlazení odsouzení (obvykle s předchozí podmínkou abolice nebo agraciace).
Zmíněná prezidentská práva jsou v současné době v ČR předmětem diskuse. Kritici
v ní spatřují pozůstatek feudálního práva panovníka, který je v parlamentní republice
pozůstatkem minulosti.
8.3.3.7 Nezávislé správní úřady
Státní správu vykonávají i státní úřady, které existují mimo organizační soustavu řízené
vládou. Jsou to nezávislé správní úřady. Ty mají dva základní charakteristické
rysy. Jsou orgány výkonu státní správy, a zároveň jsou nezávislé. Nezávislost těchto
úřadů na vládě se projevuje v tom, že nejsou vládě podřízeny, a nejsou podřízeny ani
žádnému ministerstvu. To znamená, že vláda, ani žádné ministerstvo či jiný správní
úřad nemohou tyto nezávislé úřady úkolovat. Jedná se tedy o funkční nezávislost.
Nezávislost na vládě a jiných ministerstvech se projevuje i v tom, že tyto úřady mají
samostatnou rozpočtovou kapitolu ve státním rozpočtu, z níž je financována jejich
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR276
činnost. Příkladem tohoto druhu nezávislých správních úřadů jsou Rada České
republiky pro rozhlasové a televizní vysílání a Úřad pro ochranu osobních údajů.
Otázky a úkoly:
• Komentujte strukturu ústřední správy v ČR.
• Jaké je postavení Vlády ČR v systému veřejné správy?
• Jaké dva druhy ústředních úřadů rozlišuje kompetenční zákon?
• Jaké obecné zásady činnosti ústředních úřadů najdeme v kompetenčním zákoně.
• Jakou roli plní Úřad vlády? Jakou měl Úřad vlády dříve roli v reformě a modernizaci
veřejné správy? (využijte i znalosti z dřívější přednášky o reformě
veřejné správy v ČR)
• Co předpokládá aktuální česká metodika zavedení RIA?
• Jaké jsou obecné charakteristiky ministerstev?
• Prostudujte si Ústavu České republiky a komentujte pasáže těch subjektů,
které provádějíá výkon státní správy v ČR.
• Prostudujte si tzv. kompetenční zákon a podejte analýzu soudobého stavu
výkonu státní správy prostřednictvím ústředních orgnů státní správy ČR.
• Doplňující otázky k legislativnímu procesu (využijte aktuální verzi Legislativních
pravidel vlády, zejména Část první a druhou, případně konkrétní podoby
návrhu vámi vybraného zákona)
» Co je věcný záměr zákona?
» Jaká je úloha důvodové zprávy v legislativním procesu ČR? Co má být obsahem
obecné a zvláštní části? Co je součástí vládního návrhu zákona?
» Jaká je úloha Legislativní rady vlády v legislativním procesu ČR a v praxi
RIA? Za co je odpovědná Komise pro hodnocení dopadů regulace (využijte
informací na webu ria.vlada.cz a také výroční zprávy o činnosti Legislativní
rady vlády).
8 ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA A VYKONAVATELÉ STÁTNÍ SPRÁVY V ČR 277
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Organizace veřejné správy Státní správa Ustřední správa
Vykonavatelé státní správy Přímý výkon státní správy Nepřímý výkon státní správy
Delegování výkonu státní správy Přenesená působnost Propůjčení výkonu státní správy
RIA Legislativní pravidla vlády
Použitá literatura:
ARMSTRONG, M., STEPHENS, T. Management a leadership. Praha: Grada Publishing, a. s., 2008,
ISBN 978-80-247-2177-4.
BRYSON, J. M. Strategic Planning and Management. In Handbook of Public Administration. London:
SAGE Publications Ltd, 2003, ISBN 0-7619-7224-2.
CABINET OFFICE. Executive Agencies: A Guide for Departments. October 2006, online <http://www.
civilservice.gov.uk/documents/pdf/public_bodies/exec_agencies_guidance_oct06.pdf> (přistoupeno
7. 10. 2008),
HAVLAN, P. A KOL. Majetek státu v platné právní úpravě. 3. aktualizované a podstatně doplněné vydání.
Praha: Linde Praha, a. s. 2010, ISBN 978-80-7201-796-6.
HENDRYCH, D. et al. Správní právo – obecná část. Praha: C. H. Beck 2003.
HORVÁTH & PARTNER (Hrsg.) Balanced Scorecard v praxi. Praha: Profess Consulting s. r. o., 2002.
HUGHES, O. E., Public Management and Administration - An Introduction.New York: Palgrave MacMillan 2003.
KÁŇA, P. Základy veřejné správy. Ostrava: Montanex 2007.
KROUPA, J. Problém tzv. vnitřních organizačních jednotek organizační složky státu. Veřejná správa, 2005,
č. 37, s. 12, 21 a 22.
KROUPOVÁ, H. Nová Finanční správa České republiky: návod k použití, Veřejná správa, 4/2013, s. 18 - 22.
LANDSBERGEN, D., OROSZ, J. F. Why public managers should not be afraid to enter the „gray zone“:
strategic management and public law. Administration & Society, vol. 28, no. 2, August 1996, pp. 238-265.
MÁŠA, M. Efektivnost veřejné správy a správní věda (Vybrané kapitoly). Brno: MU 2001.
MATULA, M. Funkce státu a koncepce decentralizace. Právník, 2006, č. 2, s. 140 – 143.
OECD. Distributed Public Governance – Agencies, Authorities and Other Government Bodies, 2002,
online <http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/4202111E.PDF> (přistoupeno 7. 10. 2008).
OECD. Koordinace v centru vlády: funkce a organizace úřadu vlády (překlad Úřadu vlády). OECD: SIGMA 2004.
OFFICE OF PUBLIC SERVICES REFORM. Better government services: Executive agencies in the 21st
century, online <http://archive.cabinetoffice.gov.uk/opsr/documents/pdf/opsr-agencies.pdf>
(přistoupeno 7. 10. 2008).
POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. Praha: C.H. Beck 2003.
SEDLÁČKOVÁ, H., BUCHTA, K. Strategická analýza. 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H.
Beck 2006, ISBN 80-7179-367-1.
SKOK, J., E. Toward a Definition of Strategic Management for the Public Sector. In The American Review
of Public Administration 1989; 19; 133, s. 136 - 137.
ÚŘAD VLÁDY. Analýza koordinačních mechanismů ústřední státní správy vůči územní veřejné správě, 2005a.
ÚŘAD VLÁDY. Dotazníkové šetření ke zmapování stavu horizontální komunikace - souhrnná zpráva. 2005b.
V textu zmíněná legislativa.
278 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
9 EKONOMICKÉ ASPEKTY
ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY.
(ÚVOD DO PROBLÉMU
REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY
V OBLASTI ROZPOČTOVÁNÍ)
František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je poskytnout studentům klíčové informace z oblasti praxe veřejných
financí v České republice. V kapitole je vymezen vztah mezi veřejným
sektorem, veřejnou správou a veřejnými financemi, je vysvětlen dopad orienatce
vlády na vydajovou stránku rozpočtu a priotitu finanování. Pozornost je věnována
problematice rozpočtování, včetně cílově orientovanému rozpočtování.
Časová zátěž: Xh (samostudium a příprava otázek a úkolů)
9.1 ÚVOD DO PROBLÉMU
Pro fungování veřejné správy je potřebné mít k dispozici zdroje. Jedněmi z nich (vedle
personálu a věcných zdrojů) jsou finanční zdroje. Protože vlastníkem a alokátorem
těchto zdrojů je veřejnost, označujeme je termínem „veřejné finance.“ V podmínkách
ČR prochází přerozdělováním téměř polovina vytvořeného HDP. Je právě systém veřejné
správy (jako způsobu organizování a spravování veřejného sektoru), v němž se
rozhoduje o alokaci veřejných zdrojů, produkci veřejných statků a veřejných služeb či
o jejich nákupu pro veřejnost. O zaměření a rozsahu jejich poskytování se rozhoduje
v rámci systému veřejné správy a veřejných politik.
Mezi veřejnou správou, veřejnými politikami a veřejnými financemi existuje systémové
propojení – veřejná správa je způsobem organizování a spravování veřejného
sektoru, veřejné politiky stanovují veřejné potřeby a cíle, veřejné finance jsou nástrojem
k finančnímu krytí cílů veřejných politik a veřejné správy.
2799 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Veřejné finance jsou institucionálně obsaženy ve veřejných rozpočtech. V nich si
na straně příjmové a na straně výdajové můžeme « přečíst » informaci o tom, jak
ekonomicky funguje veřejná správa. Veřejné finance jsou tedy finančním obrazem
veřejné správy. Informace související s monitorováním cílů rozpočtové politiky jsou
zdrojem pro hodnocení účinnosti rozpočtové politiky a zároveň i jedním z ukazatelů
ekonomického fungování veřejné správy. Současně analýzou příjmové a výdajové
stránky veřejných rozpočtů získáváme informaci o  sociálně politickém zaměření
veřejných politik a veřejné správy. Veřejné finance se tak stávají nástrojem veřejné
(vládní) politiky k řízení společnosti i prostředkem veřejné kontroly financování ve
veřejné správě.
9.2 VEŘEJNÝ SEKTOR, VEŘEJNÁ SPRÁVA A PROBLÉM
FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÝCH AKTIVIT
Klíčovými pojmy v této kapitole jsou « veřejný sektor, » « veřejná správa » a « veřejné
finance.» Vztah mezi uvedenými pojmy ukazuje obrázek 1.
Obr. 1 - Veřejný sektor, veřejná správa, veřejné finance
Zdroj: autoři
280 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Jak je z obrázku zřejmé, nejobecnějším pojmem je « veřejný sektor ». Veřejným sektorem
sektorem rozumíme tu « část společenské reality », která se nachází ve veřejném
vlastnictví, v níž se z politického hlediska rozhoduje veřejnou volbou a  probíhá
v něm veřejná kontrola, přičemž účelem fungování veřejného sektoru je naplňování
veřejného zájmu a správa věcí veřejných.
Veřejná správa je organizační a  funkční formou, jak je učleněn veřejný sektor.
Veřejná správa utváří dva podstatné podsystémy veřejného sektoru – a to státní správu
a samosprávu.
K fungování veřejné správy jsou potřebné veřejné finance. Veřejné finance jsou nástrojem
pro krytí všech aktivit, které má veřejná správa stanoveny zákony. Vztah
mezi veřejným sektorem, veřejnou správou a veřejnými financemi ukazuje následující
tabulka.
Tab. 1 -Vztah mezi veřejným sektorem, veřejnou správou a veřejnými financemi
Vztah mezi veřejným
sektorem, veřejnou
správou a veřejnými
financemi
Komentář
Systémový
Veřejný sektor je podsystémem smíšené ekonomiky.
Veřejná správa organizačně a funkčně uspořádává
veřejný sektor způsobem, který stanovují zákony.
Veřejné finance jsou zdrojem (fondem) a nástrojem
pro financování veřejných aktivit.
Správní
Veřejný sektor je spravován veřejnou správou, kterou
tvoří podsystém státní správy a podsystém samosprávy.
Učlenění veřejné správy odpovídají i dva základní
druhy veřejných rozpočtů (rozpočty státní správy
a rozpočty samospráv).
Institucionální
Ve veřejném sektoru existují dva základní druhy institucí
– a to instituce státní (např. ministerstva) a instituce
samosprávné. Ty mají (v souladu s rozpočtovými
pravidly) k dispozici určité zdporje k výkonu státní
správy a samosprávy.
2819 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Vztah mezi veřejným
sektorem, veřejnou
správou a veřejnými
financemi
Komentář
Vlastnictví
Ve veřejném sektoru existuje veřejné vlastnictví, a to
ve formě státního vlastnictví a vlastnictví samospráv
(vlastnictví samosprávných celků, či vlastnictví obcí).
Nakládání a veřejné spravování tohoto majetku
upravují patřičné zákony (o státním majektu, o krajích
a o obcích).
Kritérium rozhodování
Kritériem rozhodování ve veřejném sektoru a veřejné
správě je veřejný zájem. Jedná – li se o monokratický
orgán (např. ministerstvo), rozhoduje jedinec. Jiné
orgány (např. vláda) rozhodují ve sboru (hlasováním).
V takovém případě se používají většinová rozhodovací
pravidla. O veřejných financích se obvykle rozhoduje
hlasováním (viz např, scvalování rozpočtu).
Financování veřejných
aktivit
Veřejná správa má zákonem stanovené úkoly a cíle,
které musí realizovat. Jejich finanční krytí je realizováno
ze soustavy veřejných rozpočtů.
Zdroj: autoři
Veřejný sektor tvoří spolu s privátním sektorem systém smíšené ekonomiky38
. Pro
veřejný sektor je charakteristické, že v něm vystupují dva druhy aktérů (činitelů),
a to aktéři státní správy a aktéři samosprávy. Jejich role je upravena zákony. K nim
zejména patří tzv. kompetenční zákon39
, který upravuje působnosti vládních institucí
(zejména ministerstev), zákon o zřízení krajů40
a zákon o obcích41
, které upravují
fungování samosprávy.
Aktéři veřejného sektoru se rozhodují na základě tzv. veřejného zájmu. Součástí rozhodování
o realizaci veřejného zájmu je prozkoumání způsobů, jakým způsobem
budou uvažované aktivity financovány.
38 Proporce mezi privátním a veřejným sektorem se nejčastěji měří velikostí veřejných výdajů (výdajů
vynaložených z veřejných rozpočtů) ve vztahu k vytvořenému HDP. Typicky liberální země (např. USA)
vynakládají na veřejné výdaje cca 35 % HDP; sociálně orientované země (skandinávské státy) kolem 60 %.
Veřejné zdroje jsou získávány především z daňových příjmů.
39 Zákon č. 2/1969 o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky ve
znění pozdějších úprav.
40 Zákon č. 129/2000 Sb. o krajích ve znění pozdějších předpisů.
41 Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích ve znění pozdějších předpisů.
282 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
9.2.1 Instituce veřejné správy, veřejná politika a veřejné finance
Ve veřejné správě působí řada institucí. Patří k nim zejména Vláda České republiky
jako exekutivní orgán. Vláda je parlamentu odpovědná za realizaci přijatých zákonů
a za plnění přijatého vládního programu. Vláda vytyčuje vládní program na dané
období, formuluje cíle jednotlivých veřejných politik, tvoří dokumenty k realizaci
daných cílů, transformuje je do podoby veřejných výdajových programů a předkládá
v parlamentu návrhy na způsob jejich financování.
Významnou roli ve fungování veřejné správy mají jednotlivé ústřední orgány a z nich
zejména ministerstva. Činnost ústředních orgánů státní správy je upravena kompetenčním
zákonem. Jednotlivá ministerstva jsou odpovědná za realizaci jednotlivých
veřejných politik. Jimi rozumíme tzv. sektorové politiky (Rektořík a kol. 2008), jako
jsou například bezpečnostní politika či zdravotní politika.
K  realizaci veřejných politik jsou potřebné zdroje. Jejich získáváním a  alokací se
zabývá rozpočtová politika. Za realizaci rozpočtové politiky v daném resortu odpovídá
správce rozpočtové kapitoly. Správcem rozpočtové kapitoly je příslušný ministr
(respektive nejvyšší představitel daného ústředního úřadu), který zastupuje danou
rozpočtovou kapitolu „navenek“. Odpovídá parlamentu za sestavení návrhu rozpočtu
a po jeho schválení parlamentem za hospodárné, efektivní a účelné využití veřejných
výdajů. Každý správce rozpočtové kapitoly je ze zákona povinen doložit ekonomicky
racionální nakládání s veřejnými zdroji. Tuto povinnost mu ukládá zákon o finanční
kontrole42
. Vnější kontrolu (respektive audit) veřejných výdajů realizuje Nejvyšší
kontrolní úřad.
Za „vnitřní“ spravování dané rozpočtové kapitoly je ministrovi odpovědný ekonomický
náměstek ministra. Ten odpovídá ministrovi za sestavení návrhu dané kapitoly
státního rozpočtu, za její vedení po čas rozpočtového období i za vypracování státního
závěrečného účtu dané kapitoly.
Klíčovou roli mezi ministerstvy (z  hlediska veřejných financí) má Ministerstvo
financí. To je odpovědné za realizaci rozpočtové politiky. Působnosti
Ministerstva financí jsou stanoveny kompetenčním zákonem. Na čele Ministerstva
financí stojí ministr financí, který zároveň bývá i místopředsedou vlády.
Ministr financí mimo jiné odpovídá za sestavení státního rozpočtu, za racionální
ekonomické nakládání se zdroji a za vypracování státního závěrečného
účtu. Ministerstvo financí rovněž metodicky vede ostatní rozpočtové kapitoly
s ohledem na spravování veřejných financí. V případě samosprávy plní „roli
regionálního či místního parlamentu“ krajská či obecní zastupitelstva. Ta pro-
42 Jedná se o zákon č.320/2001 Sb. o finanční kontrole ve znění pozdějších úprav.
2839 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
jednávají a schvalují rozpočet příslušné samosprávy. Na jeho základě realizují
výkonné samosprávné orgány výdajové cíle. Řídí se přitom ustanoveními zákona
o obcích a zákona o krajích.
Také v případě samosprávných orgánů mají tyto povinnost realizovat výdajové aktivity
tak, aby byly prováděny hospodárně, efektivně a účelně. Ke kontrole financování
si samospráva (v souladu se zákonem o obcích a zákonem o krajích) zřizuje kontrolní
orgány. Veřejné výdaje realizované na úrovni samosprávy však nepodléhají kontrole
ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu. Ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu
však mohou být kontrolovány ty veřejné výdaje, která byly samosprávě poskytnuty
(např. ve formě dotací) ze státního rozpočtu.
9.2.2 Veřejná politika, veřejná správa a rozpočtová politika
Veřejná správa má stanovené působnosti v  příslušných zákonech. Zákony (jako
obecné normy) podrobně nestanovují, jak mají být stanovené působnosti (« úkoly »)
vykonávány. Zákony vymezují toliko rámcový legislativní rámec a pravidla, v nichž
se musí jednotliví aktéři veřejné správy pohybovat, aby jednali v souladu se zákonem.
Obsah a zaměření, jakým způsobem se budou jednotliví aktéři pohybovat, je pak již
záležitostí veřejné politiky (veřejných politik). V ní jsou obsaženy programové cíle
vlády a cíle jednotlivých veřejných politik. K realizaci vládních programových cílů
jsou potřebné finanční zdroje. Hovoříme o tom, že veřejné politiky jsou zvěcňovány
právě prostřednictvím veřejných rozpočtů. Z obsahu a zaměření rozpočtové politiky
(zejména z analýzy jednotlivých veřejných příjmů a veřejných výdajů) můžeme relativně
spolehlivě zjistit, jaké programové cíle daný subjekt veřejné správy má a jak
tyto cíle plní. Tak například vláda při svém nástupu do funkčního období předstupuje
před Parlament a veřejnost s programovým prohlášením. Z údajů ve veřejném
(v tomto případě státním) rozpočtu můžeme zjistit, nakolik vláda dané cíle plní či
splnila. Veřejný rozpočet totiž, jak svojí příjmovou, tak i výdajovou stránkou vypovídá
o činnostech vlády. Na straně výdajů můžeme zjistit, jaké veřejné statky a veřejné
služby vláda pořizuje, jaké provádí investice, a také zjistit, « kde na krytí těchto aktivit
bere peníze », zda sestavuje vyrovnaný rozpočet či sestavuje deficitní rozpočet. Ze
struktury, obsahu a zaměření rozpočtu můžeme získat informaci o tom, jak vláda
(resp. daný subjekt veřejné správy) spravuje věci veřejné. Analýza rozpočtu vypovídá
o sociálně politické orientaci vlády. Tato sociálně politická orientace vlády má podstatný
vliv na financování ve veřejné správě, jak ukazuje tabulka.
284 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Tab. 2 - Dopad orienatce vlády na výdajovou stránku rozpočtu a priotitu finanování
Sociálně
politická
orientace
vlády
Dopad na výdajovou
stránku veřejných
rozpočtů
Priorita veřejného financování
Liberální
Přísně selektované veřejné
výdaje (např. čisté
veřejné statky)
Pouze nejnutnější veřejné výdaje. Priorita
financování odpovídá principu tzv.
kompenzace poslední volby voliče
Konzerva-
tivní
Cílový přístup
Spoluúčast občana a veřejné správy
na financování veřejných statků a služeb.
Priorita financování odpovídá
tzv. kompenzaci první volby voliče
(občana)
Sociální (so-
cialistický)
Rozsáhlé („plošné“)
veřejné výdaje. Tendence
k deficitnímu
rozpočtování.
Priorita financování odpovídá tzv.
garanci první volby voliče (občana)
Zdroj: autor
Sociálně politická orientace vlády podstatně ovlivňuje jak příjmovou tak i výdajovou
stránku veřejných rozpočtů. Liberálně orientovaná vláda považuje za základní
hodnotu občana „svobodu jedince“ a právo občana na soukromé vlastnictví. Úlohou
veřejné správy, resp. státu je tato práva garantovat. Proto také mají subjekty veřejné
správy co nejméně zdaňovat daňové poplatníky, protože zdaňování je zásah do
individuálních práv občana. Na straně výdajů pak mají být z veřejného rozpočtu
financovány jen nezbytné veřejné statky a veřejné služby, kde existuje zájem společnosti
na jejich fungování (jako je například obrana, účinné fungování vlády).
Zároveň mají subjekty veřejné správy zasahovat jen tam, kde se jednotlivci ne vlastní
vinou dostávají do mezních životních situací (takzvané poslední volby). Vláda má
v takovém případě zasahovat v prospěch daných jedinců. Jak je zřejmé, liberálně
orientovaná vláda prosazuje úsporné veřejné výdaje a jim odpovídající příjmovou
(daňovou) politiku. Typickou liberální zemí jsou USA.
Opačný přístup volí socialisticky orientovaná vláda. Ta za základní hodnotu občana
považuje rovnost všech jedinců. Vychází z předpokladu, že lidé jsou buď „od přírody
rovní“, případně jsou rovni jako bytosti stvořené bohem. Úlohou vlády je pak tuto
rovnost garantovat. Jestliže v reálném životě dochází k porušení této rovnosti, má
vláda oprávnění tuto nerovnost redistribucí napravovat. Sociálně orientované vlády
2859 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
jsou proto za štědré veřejné výdaje, bohaté transfery a široké (plošné) poskytování
veřejných statků a veřejných služeb. Takto orientované vlády pak vycházejí vstříc ve
financování tzv. prvních voličských preferencí, tedy toho, co občané ve volbách do
zastupitelských orgánů považují za svoji nejvyšší prioritu. Takovýto sociálně politický
přístup vlády se projevuje v rozsáhlých veřejných výdajích (viz např. skandinávské
státy) a také tendencí k deficitně sestavovaným rozpočtům.
Určitým „mezistupněm“ mezi liberálním a socialistickým přístupem je konzervativní
přístup. V něm se vláda podílí svojí účastí na financování prvních voličských priorit,
avšak předpokládá se spoluodpovědnost občana na financování. Financování z veřejných
rozpočtů je tedy cílené a nikoliv plošné (univerzální). Míří ke konkrétním
cílovým skupinám.
Jak je zřejmé, veřejný rozpočet je nástrojem k finančnímu krytí jednotlivých cílů
vládních politik, přičemž z hlediska rozsahu veřejných výdajů v podstatné míře závisí
na tom, jaké programové cíle si vláda klade a jak je předpokládá financovat. Obsahové
zaměření a sociálně politická orientace vlády a jí proklamovaná veřejná politika
(proklamované veřejné politiky) tak v podstatné míře ovlivňují velikost i strukturu
rozpočtu. Zároveň můžeme z analýzy věcného zaměření rozpočtu získat hodnověrné
informace o tom, jaké aktivity (cíle) vláda ve skutečnosti realizovala, jaké výdaje na
ně byly vynaloženy a jaké efekty byly ve skutečnosti vynaloženými výdaji dosaženy.
Veřejný rozpočet se tak stává nástrojem ke kontrole efektivnosti a účinnosti veřejných
politik.
9.2.3 Veřejné rozpočty jako finančně institucionální obraz veřejné
správy
Na samotnou veřejnou správu můžeme nahlížet z  organizačního hlediska (mající
dva klíčové podsystémy státní správu a samosprávu), jakož i z funkčního (činnostního)
hlediska, kdy se ptáme, jaké působnosti jsou pro daný prvek veřejné správy
charakteristické. S ohledem na uvednou skutečnost rozlišujeme centrální (správní)
a samosprávnou úroveň veřejných rozpočtů. Toto rozlišení je odvozeno od úrovní
(rovin) veřejné správy.
V ČR podmínkách ČR rozlišujeme dvě základní roviny veřejné správy, státní správu
a samosprávu. Těmto dvěma rovinám odpovídají i analogické úrovně veřejných
rozpočtů v  ČR. Veřejné rozpočty tvoří tzv. veřejnou rozpočtovou soustavu.43
Její
strukturu přibližuje následující schéma.
43 Jejich podrobný věcný popis čtenář nalezne např. v publikacích Hamerníková, Maaytová (2007),
Peková (2005) či Nahodil (2008).
286 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Obr. 2 - Struktura veřejné rozpočtové soustavy
Zdroj: autoři
V ČR tvoří základní prvky veřejné rozpočtové soustavy státní rozpočet, rozpočty
státních fondů, rozpočty organizačních složek státu, rozpočty příspěvkových organizací
a rozpočty územní samosprávy. Ústřední roli v systému rozpočtů hraje státní
rozpočet. Jeho prostřednictvím centrální vláda kryje cíle jednotlivých vládních (veřejných)
politik.
Do centrální roviny patří i státní fondy. Jimi vláda rozpočtově kryje specifické (účelově
stanovené) cíle související s působností daného fondu. Státní fondy existují ve
formě tzv. mimorozpočtových (parafiskálních) státních fondů. V  současné době
k nim v ČR patří Státní fond kultury, Státní fond životního prostředí, Státní fond pro
podporu a rozvoj české kinematografie, Státní fond dopravní infrastruktury, Státní
fond rozvoje bydlení, Státní intervenční zemědělský fond. Do soustavy mimorozpočtových
fondů patří i rozpočty zdravotních pojišťoven.
Na centrální úrovni působí i účelové vládní agentury. K nim např. patří Podpůrný
garanční rolnický a lesnický fond, a.s., Exportní garanční pojišťovací společnost, a.s.,
Česká exportní banka, Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s., Agentura pro
rozvoj podnikání, Regionální rozvojový fond. Ty realizují činnosti, z nichž jsou kryty
výdaje související s účelem, k němuž byly založeny. Pro výdaje centrální vlády platí,
že na rozdíl od výdajů samosprávy (vyjma dotací samosprávám ze státního rozpočtu),
že podléhají kontrole ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu.
Takévládynaúrovnisamosprávy(kraje,obce)sestavujíprorealizacisvýchprogramových
cílůrozpočty.Rovněžsamosprávymohouzakládatmimorozpočtovéfondy.Taknapříklad
na úrovni obcí může existovat památkový fond. Počet, struktura a účel (a tedy i název) takového
fondu závisí na rozhodnutí obecního zastupitelstva44
. Informace o rozpočtu
44 Problém financování samosprávy podrobně viz Peková, Pilný, Jetmar (2005).
2879 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Prostřednictvím veřejných rozpočtů je v ekonomicky vyspělých zemích přerozdělována
přibližně polovina vytvořeného HDP. Podle údajů EUROSTAT byly v zemích
EU (EU-27) v roce 2012 celkové vládní výdaje ve výši 49,3 % HDP, z toho výdaje na
úrovni místních vlád (obcí a krajů) představovaly 11,8 % HDP. V České republice
činily v roce 2012 tyto výdaje 44,6 % HDP, přičemž výdaje na úrovni obcí a krajů
představují 10,2 % HDP. Pro srovnání má Slovensko tyto výdaje ve výši 6,3 % HDP,
Slovinsko 9,6%, Maďarsko 9,0 %, Polsko 13,4 %, Rumunsko 9,6%.
Při analyzování výdajů a příjmů veřejných rozpočtů v ČR je možné použít data, která
jsou k dispozici na Ministerstvu financí ČR. V rámci projektu Integrovaného informačního
systému státní pokladny /IISSP/ byl k 1. 1. 2010 zahájen provoz Centrálního
systému účetních informací státu /dále jen CSÚIS/, který vytváří datovou základnu
účetních záznamů a finančních údajů předkládaných povinnými účetními jednotkami
pro potřeby státu podle vyhlášky č. 383/2009 Sb. (technická vyhláška o účetních
záznamech). Roční údaje vybraných účetních záznamů a finančních údajů z CSÚIS
jsou předmětem prezentačního systému ÚFIS, jehož aplikace zprostředkovávají uživatelům
jejich zobrazení ve tvaru odpovídajících příloh vyhlášek č. 410/2009 Sb.
a č. 449/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
9.2.4 Pohledy na fungování veřejného rozpočtu ve veřejné správě
9.2.4.1 Bilanční pohled na veřejný rozpočet. Dopad rozpočtové
bilance na fungování veřejné správy
Fungování veřejných rozpočtů v systému veřejné správy můžeme zkoumat z různých
pohledů. Jedním z nich je bilanční pohled, kdy sledujeme tok příjmů (vstupy) a tok
výdajů (výstupy). Poměr mezi veřejnými příjmy (vstupy) a veřejnými výdaji (výstupy)
je jedním z ukazatelů efektivnosti fungování veřejné správy. Bilance je výsledným
vztahem mezi rozpočtovými příjmy a rozpočtovými výdaji. Označme:
P = příjmy veřejného rozpočtu,
V = výdaje veřejného rozpočtu.
Mohou nastat celkem tři bilanční případy:
1. Jestliže P<V, pak se jedná o deficitně sestavený rozpočet, neboť veřejné výdaje
nejsou dostatečně kryty veřejnými příjmy.
2. Jestliže P =V, pak je rozpočet sestaven jako vyrovnaný. Všechny vládní aktivity daného
rozpočtového roku (vyjádřené veřejnými výdaji), jsou kryty veřejnými příjmy.
288 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
3. Jestliže P>V, pak jsou příjmy vyšší nežli veřejné výdaje. Jedná se tedy o přebytkově
sestavený rozpočet.
Obecně platí, že rozpočtová bilance vypovídá o finančním hospodaření vlády a také
o stavu veřejných financí, resp. vypovídá o „finanční kondici veřejné správy“.
9.2.4.2 Veřejný rozpočet jako finanční plán. Rozpočet jako finanční
obraz vypovídající o fungování veřejné správy
Na veřejný rozpočet je možné nahlížet i jako na dané rozpočtové období. Tím získáváme
obraz o činnostech, aktivitách a cílech veřejné správy. Rozpočet jako finanční
plán je finančním obrazem plánovaných činností veřejné správy na daný rozpočtový
rok. Rozpočet je nástrojem krátkodobého plánování. Tím se rozumí skutečnost, že
veřejný rozpočet obsahuje na dané rozpočtové období (daný rok) cíle výdajových
aktivit, získávání zdrojů (ve formě veřejných příjmů), jejich zamýšlenou alokaci (ve
formě veřejných výdajů) a užití (ve formě poskytovaných veřejných statků a veřejných
služeb). Veřejný rozpočet je tak plánem zamýšlených veřejných příjmů určených ke
krytí výdajových aktivit potřebných na realizaci plánovaných cílů, záměrů a opatření
daných subjektů veřejné správy. Ze struktury veřejného rozpočtu tak můžeme získat
informaci o tom, z jakých druhů veřejných příjmů vláda sestavuje rozpočet, jaká
odvětví a rozpočtové kapitoly jsou financovány a jaké ekonomické druhy veřejných
výdajů jsou veřejnou správou realizovány. Informace na straně veřejných příjmů vypovídá
o tom, z jakých zdrojů daný subjekt veřejné správy získává veřejné příjmy.
Z veřejných příjmů jsou pak kryty veřejné výdaje. Ze struktury výdajů pak získáváme
významnou informaci o tom, jaké aktivity daný subjekt veřejné správy v rozpočtovém
roce realizuje. Tak například ze struktury státního rozpočtu můžeme na straně
výdajů získat následující strukturovanou informaci. První je informace, jaké aktivity
vláda v daném rozpočtovém roce realizuje a finančně kryje. Tuto informaci podává
členění státního rozpočtu do jednotlivých kapitol. Z rozpočtu „vyčteme,“ které kapitoly
prioritu a jaké jsou jednotlivé ukazatele příjmů a výdajů.
Druhá strukturovaná informace se týká členění veřejných výdajů podle jednotlivých
odvětví. Rozlišujeme tato odvětvová členění veřejných výdajů: zemědělství a lesní
hospodářství, průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, služby pro obyvatelstvo,
sociální věci a politika zaměstnanosti, bezpečnost a právní ochrana a všeobecnou
pokladní správu. Také tato struktura rozpočtu podává důležitou informaci o činnosti
vlády. Vypovídá o tom, jaké priority si vláda staví a jaký je sociálně politický obsah
a zaměření její veřejné a rozpočtové politiky.
2899 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Třetí informaci získáme z ekonomické klasifikace výdajů. Podle ekonomické klasifikace
s výdaje člení na druhy podle jednotlivých transakcí (běžné výdaje, kapitálové
výdaje), jimiž vláda realizuje cíle vládních politik. Proporce mezi běžnými výdaji
a kapitálovými výdaji poskytuje informaci, nakolik vláda uvažuje strategicky o budoucím
vývoji společnosti, zdali klade důraz na běžnou spotřebu na úkor budoucího
vývoje (kapitálových výdajů).
9.2.4.3 Procesní pohled na veřejný rozpočet. Sestavování rozpočtu
Rozpočet je připravován, schvalován a spravován v určité časové posloupnosti, která
je obsahem tzv. rozpočtového procesu. Rozpočtový proces je upraven právními předpisy.
V podmínkách ČR k relevantním předpisům k sestavování rozpočtů a k řízení
veřejných výdajů patří pro oblast státního rozpočtu zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů a zákon
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů.
Na úrovni samosprávy se sestavování a správa rozpočtu řídí zákonem č. 250/2000
Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.
Kontrola vynaložených veřejných výdajů se řídí zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční
kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Přípravaa realizacestátníhorozpočtujerozloženadoněkolikaetapa činností,kteréstanovuje
zákon č. 218/2000 S. o rozpočtových pravidlech (§8b). Státní rozpočet je sestavován
ve střednědobém výhledu, tj. jako rozpočet na daný rok s výhledem dvou bezprostředně
po sobě následujících let. Střednědobý výhled obsahuje očekávané příjmy a výdaje
státního rozpočtu státních fondů na jednotlivá léta. Střednědobý výhled vypracovává ministerstvo
financí v součinnosti s ostatními správci kapitol, územními samosprávnými
celky a státními fondy. Návrh je předkládán vládě, která jej projednává do 30.4.
Ministerstvo financí předkládá vládě (do 31. 5.) návrh příjmů a výdajů státního rozpočtu
v členění podle kapitol, návrh částek střednědobého výdajového rámce, návrh
střednědobého výhledu příjmů a výdajů státního rozpočtu a státních fondů v členění
podle kapitol a státních fondů. Vláda pak tyto dokumenty projedná a schválí do 20.6.
Do 30. 6. pak ministerstvo financí oznámí vládou schválené částky příslušným správcům
kapitol a státních fondů.
Na základě částek oznámených ministerstvem financí jednotlivým správcům kapitol poté
správci kapitol sestavují návrh rozpočtu svých kapitol na další rok a pro návrh střednědobého
výhledu sestaví návrh příjmů a výdajů svých kapitol. Tyto výstupy odevzdávají do
31. 7. ministerstvu financí. Ministerstvo financí předloží návrh zákona o státním rozpočtu
na další rok a návrh střednědobého výhledu vládě do 31. 8. běžného roku.
290 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Vláda předkládá do 30. 9. běžného roku návrh zákona o  státním rozpočtu a  návrh
střednědobého výhledu do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Rozpočet je
projednáván v trojím čtení. V prvním čtení jsou schváleny celkové veřejné příjmy
a celkové veřejné výdaje návrhu zákona o státním rozpočtu, popřípadě je návrh zákona
o státním rozpočtu vrácen k přepracování. Po schválení návrhu zákona o státním
rozpočtu v prvním čtení jsou v jednotlivých parlamentních výborech projednávány
příslušné kapitoly státního rozpočtu. Toto projednání končí přijetím usnesení
k rozpočtovým kapitolám, které přijímá rozpočtový výbor minimálně 24 hodin před
druhým čtením. Obsahem druhého čtení je podrobná rozprava poslanců o návrhu
zákona o  státním rozpočtu. Jsou přijímány pozměňovací návrhy poslanců. Ty se
ale nemohou týkat celkové výše schválených příjmů a schválených výdajů z jednání
prvního čtení. V třetím čtení (nejdříve 48 hodin po skončení čtení druhého) jsou
prováděny formální úpravy v návrhu zákona o státním rozpočtu. Na závěr třetího
čtení se hlasuje o pozměňovacích návrzích a poté se hlasuje o přijetí návrhu zákona
o státním rozpočtu prostou většinou přítomných poslanců. Zákon nabývá na
účinnosti 1. lednem. Pokud by do té doby nebyl návrh zákona o státním rozpočtu
schválen, postupuje se podle rozpočtového provizoria.
Rozpočtové provizorium (§ 9 rozpočtových pravidel) nastává tehdy, jestliže není Poslaneckou
sněmovnou vysloven souhlas se zákonem o státním rozpočtu na příslušný
rozpočtový rok před prvním dnem rozpočtového roku. Hospodaření se řídí až do
nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na tento rozpočtový rok (tedy „období
rozpočtového provizoria“) objemem příjmů a výdajů státního rozpočtu schváleného
pro předchozí rozpočtový rok. Výdaje jednotlivým kapitolám se uvolňují do výše jedné
dvanáctiny celkové roční částky v každém měsíci období rozpočtového provizoria.
V případě mandatorních výdajů se připouští překročení objemu výdajů, pokud toto
překročení přímo souvisí s povinnostmi uloženými zákonem. Překročení objemu
výdajů je možné i u peněžních prostředků, které jsou určeny v rozpočtu EU na příslušný
rozpočtový rok jako vlastní zdroje Evropských společenství.
Rozpočet je formálně uzavřen státním závěrečným účtem. Ten obsahuje údaje
o výsledcích rozpočtového hospodaření minulého roku. Jeho součástí jsou i účty jednotlivých
kapitol. Celkový návrh státního závěrečného účtu zpracovává ministerstvo
financí v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními
fondy a předkládá jej vládě. Vláda podává návrh státního závěrečného účtu Poslanecké
sněmovně (do 30. 4. po hodnoceném roce). Je-li saldo hospodaření státního
rozpočtu odlišné od salda stanoveného v  zákoně o  státním rozpočtu, Poslanecká
sněmovna na návrh vlády rozhodne, jak bude uhrazen daný schodek či jak bude naloženo
s existujícím přebytkem.
2919 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
9.3 VÝCHODISKA REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY V OBLASTI
ROZPOČTOVÁNÍ
9.3.1 Charakteristika soudobého stavu a východiska reformy
Způsob systémového sestavování, spravování a kontroly rozpočtu je jedním z ukazatelů
„kondice“ veřejné správy. Protože veřejné zdroje jsou vzácné (nedostatkové), je
žádoucí nalézt takový alokační a nedistribuční mechanismus, který umožní nakládat
s omezenými zdroji hospodárně, efektivně a účelně. Právě takový způsob nakládání
se zdroji je jádrem reformy veřejné správy v oblasti rozpočtování. Východiska
reformního přístupu ke tvorbě rozpočtu ve srovnání s existujícím stavem podává následující
tabulka.
Tab. 3 - Východiska reformního přístupu ke tvorbě rozpočtu ve srovnání s existujícím stavem
Charakteristika Současný stav
Cílový stav
(výsledek reformy)
Způsob alokace zdrojů
Institucionální
financování
Cílené rozpočtování
Systémový přístup
k „nakládání“
s veřejnými výdaji
„Spotřební“ systém Produkční systém
Způsob účtování
o vynaložených zdrojích
Účtování o výdajích Účtování o nákladech
Vztah mezi příjmy
a výdaji
Brutto rozpočtování Netto rozpočtování
Způsob jakým veřejná
správa sestavuje rozpočet
Nabídkový Poptávkový
Rozpočtový výhled
Relativně krátkodobý
rolující výhled
Střednědobý rolující
výhled
Způsob kontroly Formální kontrola
Nejen formální ale i obsahová
(ekonomická)
kontrola
Zdroj: autoři
Soudobý systém rozpočtování ve veřejné správě má charakter tzv. institucionálního
financování. To znamená, že základním kritériem pro financování je existence dané
instituce veřejné správy. Formálně je sice institucionální potřeba institucí definována
292 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
zákonem. Například v případě ústředních orgánů státní správy je stanovena kompetenčním
zákonem (zákon č. 2/1969 Sb., o působnosti ústředních orgánů státní správy
ve znění pozdějších úprav), avšak v realitě není prověřován skutečný přínos (užitek)
jednotlivých financovaných institucí. Soudobý způsob řízení veřejné správy totiž není
založen na tom, že by přiděloval zdroje s ohledem na vyhodnotitelné cíle, které dané
instituce plní. Protože institucionální financování je založeno na financování institucí
(a nikoliv cílů), může se stávat, že těžiště výdajů je položeno do reprodukce existující
organizační struktury. To může vést k negativním důsledkům v poměru mezi
běžnými výdaji a výdaji kapitálovými, kdy důraz na pouhou existenci (a reprodukci)
existujících organizačních prvků může vést při sestavování rozpočtu k tomu, že jsou
upřednostňovány výdaje na provoz (běžné výdaje) na úkor výdajů na modernizaci
a inovaci (výdajů kapitálových). Veřejná správa tak není potřebně modernizována,
protože se nedostávají potřebné zdroje nutné na modernizační programy. Daný stav
je žádoucí změnit. K jeho reformně je nutné provést i transformaci soudobého způsobu
institucionálního způsobu rozpočtování na systém účelového (programového,
cílového) rozpočtování.
V institucionálním financování vystupují jednotlivé financované instituce v roli „spotřebních
systémů“. Protože přidělujeme zdroje jednotlivým institucím na základě
existenčního kritéria, daná instituce veřejné správy s nimi může nakládat „spotřebitelsky.“
Protože zdroje nejsou alokovány směrem k cílům, systém takovou instituci
nenutí nakládat se zdroji racionálně (účelně), ale naopak tak, aby všechny disponibilní
zdroje spotřebovala. Nevyčerpání zdrojů by totiž bylo pro příští rozpočtový
v takovémto systému signálem, že daná instituce má dostatek financí a je možné její
rozpočet redukovat. Reformní změna si vyžaduje transformovat rozpočtované instituce
na nákladová střediska. Z ekonomického hlediska se nákladovými středisky
rozumí produkční systémy, které mají na vstupu zřetelně stanovené cíle, k jejichž realizaci
dané nákladové středisko účelně (cíleně) transformuje zdroje na očekávané
výstupy měřené v ukazatelích splnění cílů. Celý proces je přitom ekonomicky monitorován
v předběžné, průběžné i závěrečné kontrole dosažených výsledků. K tomu
se  zpracovává dokumentace s ohledem na použité zdroje, stanovené cíle a jejich
ukazatele. K tomu je potřebné transformovat soudobý způsob „účtování o výdajích“
na nákladové účetnictví, které podává ekonomickou informaci o účelu a efektivnosti
realizovaných nákladů.
K negativním rysům soudobého způsobu alokace zdrojů ve veřejné správě patří i to,
že nadále přetrvává způsob tzv. brutto rozpočtování. Tím se rozumí, že příjmy a výdaje
nejsou mezi sebou systémově propojeny tak, aby racionálně stimulovaly správce
veřejného rozpočtu k efektivnímu nakládání se zdroji. Soudobá rozpočtová pravidla
sice umožňují vytvořit rezervní fond, avšak ten nepočítá s tím, že je možné realizo-
2939 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
vat racionální úspory ve veřejných výdajích tak, aby je bylo možné použít jako fond,
z něhož budou odměňováni úspěšní realizátoři úspor, a zároveň, aby uspořené zdroje
bylo možné na základě rozhodnutí správce kapitoly (nákladového střediska) využít
ke stimulování dalších racionalizačních programů.
Uvedená změna si vyžaduje transformaci brutto rozpočtování v tzv. netto rozpočtování.
Takový způsob rozpočtování provedly země, které reformovaly veřejnou správu (viz
např. Velká Británie v 80. létech). Netto rozpočtování je takovým způsobem rozpočtování,
kdy správce rozpočtu (resp. správci nákladových středisek) dostanou k realizaci
stanovených cílů vykalkulované zdroje. Kalkulace běžných výdajů se děje na základě
schválených norem (tzv. nákladových standardů). Správce kapitoly (resp. správce
nákladového střediska) iniciuje racionalizační změny. Hledá způsoby, jak racionálně
uspořit disponibilní zdroje, a přitom bezezbytku splnit stanovené cíle a jejich ukazatele.
Předpokládejme, že správce nákladového střediska najde racionalizační postupy,
které povedou dodatečným úsporám. V  novém rozpočtovém systému (netto
rozpočtování) se tato úspora stává dodatečným zdrojem příjmů pro daného rozpočtového
správce. Ten ji tedy nemusí vrátit do rozpočtu, přičemž mu není v příštím
roce krácen rozpočet na budoucí rozpočtový rok. Správce kapitoly (resp. nákladového
střediska) tak získal dodatečné zdroje, které může použít dvojím způsobem, jak
upraví reformovaný zákon o nakládání s rozpočtovými prostředky.
Za prvé, část zdrojů použije na odměny novátorům za to, že našli a provedli racionalizační
kroky. Za druhé další část uspořených zdrojů použije na inovační programy
(např. nákup moderní techniky), aby podpořil reformu veřejné správy. Striktně
přitom platí, že získaná úspora nesmí být brána v dalším rozpočtovém roce jako argument
pro snížení rozpočtu.
Další reformní změnu je možné provést ve způsobu, jakým veřejná správa sestavuje
rozpočet. Pravděpodobně není problematické se shodnout na tom, že veřejné zdroje
by měly být alokovány na základě kritéria veřejného zájmu. Protože veřejný zájem je
odvozen od veřejných potřeb (resp. potřeb veřejnosti), měla by této skutečnosti odpovídat
i logika sestavování rozpočtu. Klíčová informace k sestavování rozpočtu by
proto měla plynout z poptávky veřejnosti po veřejných statcích a službách korigované
skrze prizma „veřejného zájmu“. Jaký je však stav?
Soudobý způsob sestavování rozpočtu je založen na tzv. nabídkovém přístupu ke tvorbě
rozpočtu. Ten spočívá v tom, že rozpočet je sestavován bez ohledu na prvotní zjišťování
poptávky občanů po veřejných statcích a veřejných službách, Základním funkčním
problémem nabídkového přístupu ke tvorbě rozpočtu je, že v nedostatečné míře bere
na zřetel potřeby občana jako subjektu, kdy veřejná správa je službou občanovi, jemuž
294 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
veřejná správa poskytuje služby. Důsledkem toho je, že rozpočet je sestaven na základě
„nabídky“ ze strany předkladatelů rozpočtu, aniž by bylo prověřováno, zda
tomu odpovídající veřejné statky a veřejné služby jsou veřejností reálně požadovány
(poptávány).
Proto jednou z reformních změn ve fungování veřejné správy je přeměna „nabídkového“
přístupu tvorby rozpočtu na poptávkový systém sestavování rozpočtu.
Informace k sestavování rozpočtu jsou získávány na základě empiricky zjišťované
poptávky veřejnosti po veřejných statcích a službách, jakož i na základě informací,
které o budoucích potřebách podávají příslušné podpůrné analyticko-prognostické
prvky podílející se na tvorbě výhledových prognóz. Tyto informace jsou pak transformovány
do cílů jednotlivých veřejných politik a jim odpovídajících rozpočtových
kapitol a výdajových programů.
Při reformě veřejných rozpočtů (a zejména státního rozpočtu) je žádoucí přejít na
delší časový horizont rozpočtování se střednědobým klouzavým výhledem. Zákon
o rozpočtových pravidlech sice ukládá v případě státního rozpočtu a účelových fondů
sestavovat dvouletý časový výhled, avšak ten se jeví jako příliš krátký. Zkušenosti
jiných zemí ukazují, že je vhodné pracovat s delším střednědobým výhledem (např.
1+ 4 či více roků). Takový přístup pak umožňuje příslušným subjektům veřejné správy
lepší výhled, protože například v případě přijetí střednědobé koncepce resortu
přesahující dosavadní plánovací horizont dvou let, získává vláda či správce dané rozpočtové
kapitoly potřebné výhledové informace pro kalkulaci zdrojů k sestavování
projekčních a programových aktivit na celé reformní období. Správce rozpočtové
kapitoly a správci nákladových středisek tak mají k dispozici informaci o tom, jaké
aktivity (cíle, programy) budou v tom či onom roce realizovány a jaké zdroje jsou na
ně plánovány.
Podstatné změny je potřebné provést v kontrole veřejných výdajů, jak na tento
problém ukazují např. Nemec, Ochrana, Pavel, Šagát (2010). V oblasti kontroly
veřejných výdajů rozlišujeme kontrolu vnější, kterou v oblasti výdajů státního
rozpočtu realizuje Nejvyšší kontrolní úřad a kontrolu vnitřní, kterou je povinen
realizovat každý vedoucí pracovník, který vynakládá veřejné zdroje. Z hlediska
způsobu a  obsahu kontroly veřejných výdajů rozlišujeme kontrolu formální
(účetní a dokumentační) a kontrolu obsahovou (ekonomickou). Kontrola
formální má za cíl zjistit, zda byly dodrženy právní aspekty (např. smlouvy,
předpisy, nařízení) výdajových aktivit. Tato kontrola si tudíž neklade za cíl prověřovat,
zda vynaložené zdroje byly použity hospodárně, efektivně a  účelně.
To je obsahem ekonomické kontroly. Současný stav v ČR je takový, že zákon č.
320/2001 Sb., o finanční kontrole sice ukládá za povinnost realizovat vedle for-
2959 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
mální kontroly i ekonomickou kontrolu, avšak reálně dosud není tato kontrola
patřičně realizována. Problematice kontroly ve veřejné správě se blíže věnuje
kapitola č. 15.
9.3.2 Zavádění cílově orientovaného rozpočtování (aplikace
na podmínky ČR)
V současné době je jedním z cílů proklamované reformy veřejné správy provést změny
ve způsobu rozpočtování označované pojmem « cílově orientované rozpočtování ».
V této části publikace popíšeme cílový (ideální) stav, k němuž bychom ve veřejné
správě mil směřovat. Řešení problému vztáhneme na státní správu. Zavádět cílově
orientované rozpočtování je úkol, který byl v roce 2007 stanoven vládním usnesením.
Stav je takový, že v současné době mají správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu
uloženo sestavovat rozpočet v metodice cílově orientovaného rozpočtování, avšak
implementace tohoto úkolu je v jednotlivých kapitolách na různé úrovni. Příklady
„dobré praxe“ budeme volit z resortu ministerstva obrany, neboť v této kapitole zavádění
cílově orientovaného rozpočtování nejdále pokročilo.
9.3.2.1 Podstata cílově orientovaného rozpočtování
Cílově orientované rozpočtování je takovým systémem řízení zdrojů, který umožňuje
transformovat identifikované veřejné potřeby do podoby cílů dané resortu a tyto
cíle rozpočtově krýt s ohledem na jejich priority a omezené zdroje. Podstatu problému
ukazuje následující obrázek.
296 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Obr. 3 - Cílově orientované rozpočtování
C1
C2
C3
C4
C5
C5
C6
Cn
Požadované zdroje
Disponibilní zdroje
Linie politického
rozhodnutí o
přidělení zdrojů
Legenda:
C1, C2, C3, C4, C5, C6 … Cn cíle sestavené do pořadí podle důležitosti
Zdroje jsou svojí ekonomickou povahou vzácné, a tudíž trvale omezené. Proto při
alokaci zdrojů stojíme před alokačním problémem, které veřejné potřeby, transformované
do cílů, budeme rozpočtově krýt, a které musíme vynechat. Na obrázku tuto
skutečnost vyjadřuje linie politického rozhodnutí o přidělení zdrojů, kdy z úrovně
Parlamentu ČR je dáno politické rozhodnutí o výši disponibilních zdrojů pro danou
rozpočtovou kapitolu. Jak je z obrázku 1 zřejmé, podstata cílově orientovaného
rozpočtování spočívá v tom, že resortní cíle sestavujeme do pořadí (priorit) podle
důležitosti. V metodě cílově orientovaného rozpočtování pak provádíme kalkulace
k definovaným cílům a s ohledem na omezené (disponibilní zdroje) dané politickým
rozhodnutím o přidělení zdrojů zjišťujeme, které cíle budou kryty omezenými zdroji.
Takový způsob alokace zdrojů má značný význam pro správce kapitoly. Umožňuje
věcně argumentovat již ve fázi přípravy a schvalování rozpočtu o tom, co konkrétně
pro resort znamená, že máme k dispozici pouze zdroje pro cíle C1
…C6
, neboli, jaké
2979 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
jsou důsledky pro danou veřejnou politiku, že s ohledem na omezené zdroje nemůžeme
realizovat další (zbývající) resortní cíle. Taková argumentace umožňuje správci
kapitoly i všem dalším řídícím pracovníkům resortu vést konstruktivní dialog s politiky,
jakož i věcně fundovaně komunikovat s veřejností.
9.3.2.2 Význam zavádění cílově orientovaného rozpočtování
Význam zavádění cílově orientovaného rozpočtování spočívá v tom, že tato meotda
umožňuje účelné nakládání se zdroji. Zdroje jsou alokovány s  ohledem na
kritérium důležitosti (priorit) cílů. Zároveň tato metoda umožňuje politikům a veřejnosti
ukázat, jaké jsou konkrétní věcné důsledky pro danou veřejnou politiku (resort)
v důsledku právě prováděného omezení zdrojů. Správci rozpočtu mohou v případě
fungování cílově orientovaného rozpočtování věcně argumentovat, co konkrétně pro
dané nákladové středisko a celý resort znamená, že nebude naplněn cíl Ci
. Mohou
zřetelně formulovat věcné dopady a důsledky nenaplnění cíle Ci
pro daný resort. Pokud
takový systém není k dispozici, je jakákoliv argumentace zastřená a pro veřejnost
nejasná.
Další význam cílově orientovaného rozpočtování pro řídící pracovníky resortu
spočívá v tom, že můžeme sestavovat reálné plánovací a programovací dokumenty.
Metodika cílově orientovaného rozpočtování totiž předpokládá, že rozpočet
je sestavován ve střednědobém klouzavém výhledu 1 + n. To má značný význam
pro stabilitu resortu. Řídící pracovníci tak mají k dispozici trvalý (rolující, klouzavý)
výhled o zdrojích na dlouhodobé plánovací období (10 a více let) a střednědobé
programovací (4 a více let) období. Cíle, které jsou formulovány v dlouhodobých plánovacích
dokumentech (např. plány zdrojů a činností na dané desetileté klouzavé
období), následně přecházejí do cílů začleněných do podoby programů a projektů
(např. programový plán a akviziční plán na pětileté klouzavé období), přičemž jsoucí
rok plánovacích a programovacích dokumentů je „překlápěn“ do podoby rozpočtu
(jako rok 1).
Protože zmíněné plánovací, programovací a rozpočtové dokumenty jsou vytvářeny na
bázi klouzavých (čili rolujících) časových horizontů, má resort jako celek a jeho jednotliví
řídící pracovníci trvalý (časově stejný) výhled o  plánovaných cílech. Protože
v metodice cílově orientované rozpočtování platí, že jak pro dlouhodobě plánované,
tak i pro střednědobé programované a taktéž i rozpočtové cíle jsou vždy současně
kalkulovány zdroje, mají řídící pracovníci i v dlouhém období výhled (příslib), že
daný cíl a jemu odpovídající realizované akce jsou udržitelné.
298 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
To je možné například ukázat na cíli modernizace armády formou vybavení novou
technikou. V metodice cílově orientovaného rozpočtování je rozhodování o dané
akvizici vázáno na dlouhodobý plánovací výhled. Tak například nákup techniky nekončí
aktem jejího pořízení, nýbrž se již na počátku při rozhodování o této akvizici
kalkuluje tzv. příslib zdrojů v dlouhém časovém období, v němž je vyjádřeno, že zda
resort bude mít po nákupu nové techniky v následujících letech potřebné prostředky
na její provoz, výcvik či nasazení v dlouhodobě plánovaných akcích.
K tomu je nutné, aby v tomto duchu byla novelizována rozpočtová pravidla. Dosavadní
rozpočtový střednědobý výhled je zákonem č. 218/ 2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech (ve znění pozdějších úprav) stanoven na pouhé dva roky. To je příliš málo.
Resort ministerstva obrany sice může vytvářet plánovací, programovací a rozpočtové
dokumenty v již zmiňovaných dlouhodobých a střednědobých výhledech, avšak v případě,
že tomu nebude odpovídat střednědobý novelizovaný výhled v rozpočtových
pravidlech, bude resort ministerstva obrany narážet na vnější plánovací (a informačně
zdrojovou) bariéru. Postupně by se to mohlo stát jedním z demotivujících faktorů
pro zavádění cílově orientovaného rozpočtování v resortu ministerstva obrany.
Dalším očekávaným přínosem cílově orientovaného rozpočtování je to, že umožní
všem řídícím pracovníkům důsledně naplnit povinnosti, které jim stanovuje zákon
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Povinností všech vedoucích orgánů státní správy
(počínaje správcem kapitoly a  velitelem na úrovni kalkulační jednotky konče)
je vytvořit takový systém nakládání se zdroji, který umožní hospodárné, efektivní
a účelné nakládání se zdroji (§ 25, odstavec1, písmeno a) zákona o finanční kontrole).
9.3.2.3 Cílově orientované rozpočtování jako nástroj pro prověřování
hospodárného, efektivního a účelného nakládání se zdroji
ve veřejné správě
Cílově orientované rozpočtování je takovou metodou, která umožní sledovat kritérium
hospodárnosti, efektivnosti a  účelnosti. Vyhláška ministerstva financí
č. 415/2008 Sb. k cílovému rozpočtování vymezuje cílově orientované rozpočtování
jako „nový přístup k rozpočtování“, který má sloužit k zodpovězení otázky „čeho
se má dosáhnout“ (rovina cílů), „jakým způsobem“ (rovina plánovacích a programovacích
dokumentů), a „s jakou sumou peněz“ (rovina rozpočtové kalkulace). To
vyžaduje od každého řídícího pracovníka resortu si na začátku rozpočtového období
klást tyto otázky:
1. Co chceme v daném roce dosáhnout? Při hledání odpovědi na tuto otázku definujeme
cíle a jejich hodnotící ukazatele.
2999 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
2. Kdo bude dané cíle realizovat? Klíček k odpovědi na tuto otázku je vyhledávání
realizátorů cílů, kteří jsou k dispozici v organizační struktuře.
3. Kolik peněz bude naplnění cílů stát? Podstatou odpovědi na tuto otázku jsou kalkulace
nákladů a výkonů pro daný rozpočtový rok.
Po skončení rozpočtového období prověřujeme, zda výše uvedené otázky a problémy
byly naplněny. Ptáme se:
1. Dosáhli jsme stanovené cíle? Obsahem řešení této otázky je vyhodnocování cílů
na základě již předtím přijatých hodnotících kritérií a ukazatelů.
2. Jak přispěly jednotlivé resortní prvky k  dosažení cílů? Při řešení této otázky
porovnáváme příslušné nákladové a užitkové ukazatele plnění cílů s reálnými
výsledky.
3. Liší se plánované kalkulace s reálným stavem? Podstatou odpovědi na tuto otázku
je porovnávání předpokládaných a skutečných nákladů. Jádrem odpovědi je
prověřování splnění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti realizovaných aktivit.
Z hlediska struktury mají cílové aktivity podobu stromu cílů. Vyhláška ministerstva
financí č. 415/2008 Sb. k cílovému rozpočtování tuto strukturu z hlediska obecnosti
definuje následujícími sestupnými úrovněmi:
• výdajovým blokem,
• výdajovým okruhem,
• množinou výdajových prvků (aktivit),
• podmnožinou výdajových prvků (aktivit),
• výdajovým prvkem (aktivitou.
Model závazné struktury ukazuje následující obrázek.
300 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Obr. 4 - Závazná struktura cílově orientovaného rozpočtování
Zdroj: vlastní zpracování
Jak je zřejmé, závazná struktura je tvořena výdajovými bloky a výdajovými okruhy.
Výdajový blok je nejobecnějším strukturní složkou stromu cílů. Je tvořen objemem
všech výdajů, které se vážou na daný obecný cíl. Počet výdajových bloků je vyhláškou
prozatím omezen na dvacet šest. K označení bloku se používají velká abecední písmena
A …Z. Pro každý výdajový blok platí, že má jasně definovaný cíl (cíle), kritéria pro hodnocení
cílů, dobu k realizaci cíle a kalkulované zdroje. Souhrn všech výdajových bloků
kapitoly tvoří celkové výdaje dané kapitoly. Výdajové bloky mohou být i meziresortní.
Každý výdajový blok je specifickým ukazatelem na daný rozpočtový rok.
Výdajový okruh je dekompozicí (rozložením, konkretizací, podrobným členěním)
výdajového bloku. Protože je (obvykle) „dílčím rozložením“ části obecného cíle výdajového
bloku, má obdobné ukazatele – stanovený samostatný cíl, kritéria plnění
cíle, časový horizont a kalkulované zdroje. Stanovený cíl může být totožný s některým
z cílů výdajového bloku. Výdajový okruh může správce kapitoly dále podrobněji
členit. Toto členění však není závazné. Tak například množina výdajových prvků je
podrobnějším členěním výdajového okruhu. Výdajový okruh může být na základě
rozhodnutí kapitoly za specifický ukazatel v příslušném roce.
3019 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
K plnohodnotnému fungování rozpočtové metody cílově orientovaného rozpočtování
je nutné, aby jednotlivé strukturní složky stromu cílů měly (v  závislosti na
prioritách cílů a  jejich charakteru) stanoveny alokační a  restrikční ukazatele jednotlivých
výdajových bloků a výdajových okruhů. K tomu je nutné použít některé
kvantifikační postupy, jak je nabízí odborná literatura.
Pro plnohodnotné fungování cílově orientovaného rozpočtování je zároveň nezbytné,
aby cílově orientované rozpočtování fungovalo jako alokační systém, který má
odpovídající systémové prostředí, strukturu, činnosti, vstupy a informační toky. Jde
ve vztahu k činnostem resortu ministerstva obrany o vnější systém, v němž má svou
klíčovou roli Parlament ČR, který poskytuje vstupy pro jednotlivé veřejné politiky
(„resortní“ politiky), který poskytuje jednotlivým resortům zadání pro zaměření
a obsah dané resortní politiky. Parlament vystupuje ve vztahu k rozpočtu jako zákonodárný
orgán (jím schválený rozpočet je zákonem), orgán veřejné kontroly státního
rozpočtu jako celku i jeho jednotlivých kapitol. Zároveň, a to je v současné době
z hlediska implementace cílově orientovaného rozpočtování klíčové, vytváří patřičné
legislativní normy k jeho realizaci. V současné době, vedle již „tradičních“ činností,
k nim můžeme např. řadit schválení zásady rozpočtu s dostatečným střednědobým
výhledem (např. 1+4 roky), resp. schválení zákona o sestavování rozpočtu v metodice
cílově orientovaného rozpočtování pro jednotlivé kapitoly státního rozpočtu a přijetí
zákona o nákladovém účetnictví pro vykazování užití zdrojů v jednotlivých kapitolách
státního rozpočtu.
Dalším významným prvkem je Vláda ČR, která je výkonným orgánem, který
předstupuje před Poslaneckou sněmovnu ČR s programovým prohlášením. Jeho
součástí je i definovaný obsah jednotlivých veřejných politik. Vládou definované
priority jsou významným informačním vstupem jak pro ministerstvo financí, tak
i pro samotnou kapitolu daného resortu. Ministerstvo financí vystupuje jako klíčový
řídící subjekt odpovědný za metodické vedení cílově orientovaného rozpočtování.
Je žádoucí zvýraznit, že metodická role ministerstva financí zdaleka nekončí tím,
že byla vydána již zmíněná vyhláška k  cílově orientovanému rozpočtování. Bez
zveličování je potřebné poznamenat, že tímto dokumentem teprve začínají startovat
aktivity k sestavování rozpočtových kapitol ve formě cílově orientovaného
rozpočtování. Ministerstvo financí je metodicky odpovědné za celý proces řízení
cílově orientovaného rozpočtování. Odpovídá i za zapojení podsystému státní
pokladny do cílově orientovaného rozpočtování. Hlavními funkcemi státní pokladny
jsou zabezpečit centralizaci příjmů a realizaci veřejných rozpočtů, správu
pohledávek a závazků státního rozpočtu a denní likvidaci státního rozpočtu, a to
vše s ohledem na systém cílově orientovaného rozpočtování. Je ji potřebné vytvářet
tak, aby ve vztahu k systému cílově orientovaného rozpočtování poskytovala
302 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
aktuální souhrnné informace o  plnění ukazatelů státního rozpočtu jako celku,
jakož i aktuální informace o průběžném plnění ukazatelů rozpočtu jednotlivých
kapitol státního rozpočtu.
Pro metodické vedené cílově orientovaného rozpočtování je nutné, aby ministerstvo
financí vypracovalo rozsáhlé vzorové postupy (algoritmy) k hodnocení cílů, rozpracovalo
vzorové postupy nákladově užitkových kalkulací, provedlo specializovaná
a diferencovaná školení pro vybrané pracovníky jednotlivých rozpočtových kapitol.
Na tuto metodickou práci ministerstva financí by pak měla navazovat vnitroresortní
odborná příprava pracovníků resortu ministerstva obrany až do nejnižší úrovně
výkonu cílově orientovaného rozpočtování. Nejvyšší kontrolní úřad pak vedle „tradiční“
účetní a dokumentační kontroly realizuje výkonnostní audit. Jeho podstatou je
kontrola plnění ekonomických ukazatelů cílů, a to zejména z pohledu hospodárnosti,
efektivnosti a účelnosti.
9.3.2.4 Předpoklady a doporučení pro účinné zavedení cílově
orientovaného rozpočtování
Pro úspěšné zavedení cílově orientovaného rozpočtování je potřebné naplnit řadu
předpokladů. Ty můžeme z metodického hlediska rozčlenit na „vnější předpoklady“
a na „vnitřní předpoklady“.
Vnějšími předpoklady rozumíme ty faktory, které působí mimo daný resort. Proto
vystupují v roli exogenních faktorů pro zavádění cílově orientovaného rozpočtování.
Patří k nim zejména politická vůli (ochota, motiv) chtít zavádět tento nový systém
alokace zdrojů. Součástí této „politické ochoty“ je i široký konsensus vládotvorných
politických stran k zavádění cílově orientovaného rozpočtování.
Zavádění cílově orientovaného rozpočtování předpokládá důsledně se rozejít s pozůstatky
institucionálního rozpočtování, s indexovou rozpočtovou metodou a přejít
k cílově orientovanému rozpočtování. V současné době i nadále přetrvávají pozůstatky
alokace zdrojů založené na přírůstkové (indexové) metodě rozpočtování. To
se projevuje například v  „plošném“ přístupu k  redukci zdrojů při rozpočtových
restrikcích. Žádá se tudíž vytvářet „novou rozpočtovou kulturu“. V jejím utváření
hraje klíčovou roli ministerstvo financí. Zde může ministerstvo financí zvýraznit svoji
metodickou roli ve vztahu k vedení rozpočtových kapitol. Také se v této souvislosti
ukazuje, že je žádoucí novelizovat rozpočtová pravidla tak, aby motivovala správce
kapitol a jejich podřízené k racionálně ekonomickému nakládání se zdroji. V této
oblasti jsou evidentní rezervy, které jsou systémově zakotvené v přetrvávajícím brutto
rozpočtování, které „nutí“ správce kapitol k tomu, aby „vyčerpávali“ (ve smyslu
3039 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
„spotřebovávání rozpočtových zdrojů“) disponibilní rozpočet namísto toho, aby bylo
možné morálně i materiálně stimulovat inovátory uspořených zdrojů vytvářených
novými racionalizačními postupy. Je rovněž žádoucí novelizovat rozpočtová pravidla
tak, aby se přešlo od relativně krátkého střednědobého výhledu rozpočtu 1 + 2 roky
k delšímu střednědobému výhledu (např. 1+4 roky). Takový výhled umožní reálně
předvídat a kalkulovat zdroje ve střednědobém rolujícím výhledu a předvídat a eliminovat
tak negativní dopady nedostatku zdrojů na provoz již pořízených investic. Tlak
na uvedené změny by měl zaznívat především z pozice správce rozpočtové kapitoly
resortu ministerstva obrany, a to jak vůči PS Parlamentu ČR, tak i ve vládě.
V oblasti vnitřních předpokladů je potřebné zejména důsledně realizovat politickou
a manažerskou podporu v prospěch zavádění cílově orientovaného rozpočtování na
všech složkách vrcholového řízení daného resortu a hledat konsensus všech vrcholových
řídících složek resortu s ideou cílově orientovaného rozpočtování. Pokud
zmíníme stav zavádění cílově orientovaného rozpočotvání v  resortu ministerstva
obrany, pak výhodou resortu ministerstva obrany je, že k realizaci cílově orientovaného
rozpočtování v resortu ministerstva obrany již existují potřebné dokumenty. Jsou
jimi především „Pokyny k implementaci zásad cílově orientovaného rozpočtování
(COR) v resortu ministerstva obrany“ a „Rozkaz ministra obrany k plánování v resortu
ministerstva obrany“. Samozřejmě, že vydání potřebných dokumentů je pouze
formálně právním předpokladem k  realizaci cílově orientovaného rozpočtování.
K věcnému výkonu cílově orientovaného rozpočtování je nutné mít k dispozici odborně
zdatný analytický a koncepční personál znalý metodiky cílově orientovaného
rozpočtování a nákladově užitkových kalkulací realizovaných na bázi cílově orientovaného
rozpočtování.
Na vrcholové řídící úrovni resortu je potřebné systémově propojit dlouhodobé plánovací,
střednědobé programovací a jiné procesy s cílově sestavovaným rozpočtem
v patřičném (prodlouženém, např. 1+4 roky) střednědobém výhledu, čímž se dosáhne
dlouhodobá (střednědobá) udržitelnost cílů. V resortní plánovací, programové
a další dokumentaci je potřebné pojímat cíle jako integrující (sjednocující) činitele
úsilí všech složek resortu a mít k dispozici podpůrný informační systém (napojený na
státní pokladnu), který bude poskytovat aktuální informace o výdajích (nákladech)
v dané kapitole. Podaří – li se realizovat uvedené (a další) předpoklady, pak je šance,
že cílově orientované rozpočtování se stane plnohodnotně fungujícím alokačním
manažerským systémem umožňující řízení a kontrolu resortu prostřednictvím cílů
a s nimi spjatých finančních toků.
304 9 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Otázky a úkoly:
• Vymezte vztah mezi pojmy: veřejný sektor – veřejná správa – veřejné finance.
• Charakterizujte soudobý stav v oblasti financování veřejné správy!
• Analyzujte veřejný rozpočet jako institucionální obraz veřejné správy!
• Popište proces sestavování státního rozpočtu!
• Podrobně nalyzujte východiska reformy veřejné správy v oblasti rozpočtování!
• Vysvětlete podstatu cílově orientovaného rozpočtování! Uveďte argumenty
pro jeho používání.
• Vysvětlete rozdíly netto a brutto rozpočtováním!
• Co je poptávkový přístup v rozpočtu?
• Kde lze dohledat údaje o výdajích a příjměch veřejných rozpočtů (například
obce či města, ve kterém máte trvalé bydliště)?
SHRNUTÍ KAPITOLY
Tato kapitola se věnuje vybraným problémům reformy veřejné správy, které se dotýkají
veřejných rozpočtů. Ukazuje rozpočet jako finanční obraz fungování veřejné
správy. Charakterizuje soudobý stav v oblasti tvorby a fungování veřejných rozpočtů
a definuje cílový stav, k němuž by měla směřovat reforma veřejná správy v oblasti
veřejných rozpočtů.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Veřejná správa Veřejný sektor Veřejné finance
Rozpočtová soustava Reforma veřejné správy
Rozpočet jako finanční obraz
veřejné správy
Přístupy ke tvorbě rozpočtu Nabídkový přístup v rozpočtu Poptávkový přístup v rozpočtu
Institucionální rozpočtování Cílově orientované rozpočtování
Stav a perpektivy v zavádění
cílově orientovaného roz-
počtování
Systémové (ne)propojení mezi
příjmy a výdaji v rozpočtu
Netto rozpočtování Brutto rozpočtování
3059 EKONOMICKÉ ASPEKTY ČESKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY. (ÚVOD DO PROBLÉMU REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...
Použitá literatura:
BEŇOVÁ, E. A KOL. 2007. Financie a mena. Bratislava: Iura Edition.
DUNN, W. N. 2003. Public Policy Analysis. An Introduction. Third Edition. Pearson Prentice Hall, New Persey.
HAMERNÍKOVÁ, B 2000. Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Praha: Eurolex Bohemia.
HAMERNÍKOVÁ, B. – MAAYTOVÁ, A. A KOL. 2007. Veřejné finance. Praha: ASPI.
MEDVEĎ, J.-NEMEC, J. A KOL. 2007. Základy verejných financií. Bratislava: SPRINT vfra.
MUSGRAVE, R.A.- MUSGRAVEOVÁ, P. B. 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press.
NAHODIL,F. A KOL. 2009. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Čeněk.
PEKOVÁ,J. 2005. Veřejné finance (úvod do problematiky). 3. přepracované vydání. Praha: ASPI Publishing.
PEKOVÁ,J.-PILNÝ,J.-JETMAR,M. 2005. Veřejná správa a financování veřejného sektoru. 2. přepracované
vydání. Praha: ASPI Publishing.
PŮČEK,M. A KOL. 2004. Řízení procesů výkonu státní správy. (Případová studie Vsetín). Praha:
Ministerstvo vnitra ČR.
REKTOŘÍK,J. A KOL. 2008. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. aktualizované vydání.
Praha: Ekopress.
ROSEN,H.S. 1991. Public Finance. Third Edition. Boston: Irwin Homewood.
SIVÁK,R. A KOL.2007. Verejné financie. Bratislava: Iura Edition.
STIGLITZ, J.E. 1997. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing.
STRECKOVÁ,Y – MALÝ,I. A KOL. 1998. Veřejná ekonomie pro školu a praxi. Praha. Computer Press.
ŽÁRSKA,E. A KOL. 2007. Komunálna ekonomika a politika. Bratislava: Vydavatelstvo Ekonom.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR306
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC
SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ
ÚŘEDNÍKŮ V ČR
Špaček David
CÍL KAPITOLY
Cílem textu je uvést do problematiky právního postavení úředníků, jeho trendů
ve správních reformách a problémů v zahraničí a v současné české praxi. Téma
je důležité i s ohledem na to, že se teprve nedávno dostal do českého právního
řádu novelizovaný služební zákon.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
10.1 PRACOVNÍCI VEŘEJNÉ SPRÁVY
Pracovníci veřejné správy - úředníci - jsou jako skuteční vykonavatelé veřejnosprávních
činností těmi, na které v rámci veřejnosprávních aktivit „všechno stojí“. Status
úředníka se vyvíjel v průběhu historie veřejné správy v souladu s potřebami a vývojem
státu a společnosti. Odrážel historické, politické, ekonomické, kulturní, ale i jiné
podmínky jednotlivých států. Průběh vývoje v moderním státě v sobě podle Hendrycha
a kol. (2003, s. 429 – 430) reflektoval „klasická dilemata veřejné správy“, kdy se
jednotlivé legislativní či jiné - především interní - dokumenty, které chtěly regulovat
postavení úředníků, snažily řešit dilemata, která neměla a nemají jediné optimální
řešení. Tato klasická dilemata se týkají:
• uplatnění prvků demokracie a efektivity. Například rovný přístup k veřejným
funkcím versus určitá volnost při obsazování zvláště nejvyšších služebních míst;
omezení práva na stávku v zájmu nepřetržitého výkonu služeb, jejichž přerušení
by mohlo ohrozit bezpečnost, život nebo zdraví osob.
• politiky a správy. Oddělení personálního řízení od řízení politického patří podle
Hendrycha k základním principům demokratické veřejné služby. Veřejnou
správu však podle Hendrycha nelze redukovat na odborný výkon, stojící mimo
politiku.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 307
• požadavku stability a pružnosti. Veřejná správa je stabilizujícím prvkem správy,
vyvažujícím střídání politiků; její hodnota spočívá mj. v nashromážděné zkušenosti.
Na druhé straně stojí rizika, vyplývající z  uzavřenosti a  izolovanosti,
resortismu atp.
Vývoj, který byl u jednotlivých států vždy přizpůsoben národním či místním specifikám,
vedl k situaci, kdy mezi jednotlivými správními systémy jednotlivých států
nemusí existovat (a  většinou neexistuje) jednotná terminologie a  jednotný obsah
v  systémech zaměstnanosti ve veřejné správě. Například pro evropský integrační
kontext je charakteristické následující: „Přes proces evropské integrace a rostoucí
internacionalize, včetně stále naléhavěji uplatňovaného přejímání dobré či nejlepší
praxe v rámci benchmarkingu, zůstává vývoj státní služby a její reformy v rámci EU
značně heterogenní a jen stěží lze uvažovat o nějaké výraznější konvergenci směřující
k jednotnému systému státní služby“ (Pomahač a Vidláková, 2002, s. 126). V rámci
jednotlivých systémů zaměstnanosti úředníků veřejné správy je však možné vždy
vysledovat charakteristiky, které je více či méně přibližují k některému ze dvou základních
systémů, které jsou vymezovány literaturou z oblasti obecného správního
práva či správní vědy - kariérní či poziční systém zaměstnanosti úředníků ve veřejné
správě (viz dále).
V souvislosti s právním postavením úředníků, či zaměstnanců veřejné správy, nebo
veřejného sektoru obecně česká literatura používá často pojmenování „veřejná
služba“. Vychází tak pravděpodobně především z anglického pojmenování „public
service“ a někdy hovoří o „veřejném zaměstnanci“. Například podle Hendrycha a kol.
(2003, s. 426) lze definovat veřejného zaměstnance těmito pojmovými znaky:
a) zaměstnanecký (odborný) poměr ke státu nebo jinému veřejnoprávnímu
zaměstnavateli,
b) vykazující určitou trvalost,
c) spočívající v odborném zajišťování veřejných úkolů;
d) zaměstnání placené z veřejných prostředků;
e) legislativa klade více omezení na zaměstnance než v jiných sektorech (Demmke
a Moilanen, 2010).
Dnes se podle Hendrycha a kol. vztahuje veřejná služba převážně k právnímu postavení
civilních zaměstnanců veřejné správy (v anglické terminologii „civil service“).
V  některých státech však termín veřejná služba zahrnuje i  zaměstnance institucí
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR308
veřejného sektoru (učitele, lékaře atp.). Speciální právní předpisy většinou upravují
postavení zaměstnanců ozbrojených služek (policistů, vojáků, bezpečnostní a informační
služby, vězeňské služby apod.).
Otázky a úkoly:
• Co a proč je řazeno mezi tzv. klasická dilemata veřejné správy v souvislosti
s úpravou „veřejné služby“ (právního postavení úředníků)?
• Čím je charakteristická „veřejná služba“?
10.2 ZÁKLADNÍ MODELY VEŘEJNÉ SLUŽBY
Obecně jsou v zahraniční a české správní literatuře rozlišovány dva základní modely
postavení úředníků ve veřejné správě (veřejné služby), a to
a) kariérní systém (career system) a 
b) poziční (někdy též „smluvní“) systém (position system).
Oba tyto základní systémy se liší svými charakteristikami. Vlastnosti kariérního
systému byly historicky spjaty především s  kontinentálním evropským správním
systémem. Konvergence k  pozičnímu systému je přiznávána především pro státy
s anglo-saskou či americkou správní kulturou, nebo pro státy, které byly zmíněnými
kulturami výrazně ovlivněny.
V americké praxi je ještě odlišován tzv. spoils system.
Základní charakteristiky všech tří modelů zaměstnanosti ve veřejné správě – právního
postavení úředníků – jsou shrnuty níže.
10.2.1 Kariérní systém
Kariérní systém (označovaný někdy též jako statutory system) spočívá na zákonné
(zpravidla veřejnoprávní) úpravě služebních vztahů. Řada autorů zdůrazňuje, že kariérní
systém, který je zakotven veřejno-právním předpisem (speciálním předpisem,
který upravuje postavení zaměstnanců jinak, než např. obecný zákoník práce), více
zohledňuje specifika úřednického zaměstnání oproti jiným profesím (především zaměstnání
v institucích soukromého sektoru). V případě kariérního systému se jedná
o (především veřejno-) právně garantovaný trvalý služební poměr a také o garantovaný
služební a platový postup. Kariérní systém je koncipován tak, že je výhodné
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 309
setrvat ve veřejné službě jako v celoživotním zaměstnání, což má motivovat nové
i stávající zaměstnance setrvat v úřednickém zaměstnání. Noví uchazeči jsou do služby
přijímáni na nástupní pozice, tzn. na začátek celé své kariéry, v níž jsou postupně
povyšováni, splňují-li zákonem nebo jiným předpisem stanovené předpoklady pro
postup (povýšení). Vyšší místa jsou obsazována pouze uchazeči z nižších pozic.
V souvislosti s kariérním systémem se hovoří o tzv. definitivě. Definitivou se označuje
trvalost, nezrušitelnost a zásadní nevypověditelnost služebního poměru ze strany
zaměstnavatele poté, co je veřejný zaměstnanec řádně ustanoven do definitivního,
zpravidla doživotního služebního poměru, dokud splňuje předepsané požadavky
a nedopustí se deliktu, s nímž je spojeno propuštění ze státní služby.
Vlastnosti kariérního systému můžeme shrnout následujícími body (s některými
z nich jste se již seznámili studiem Weberova konceptu byrokracie):
• zaměstnání ve veřejné správě představuje celoživotní profesionální dráhu ve službách
veřejné správy,
• noví uchazeči jsou přijímání na nástupní pozice, tzn. na začátek celé své kariéry,
• v rámci tohoto systému je legislativně předepsáno a zaručeno postupné povyšování
(včetně růstu platového ohodnocení), splňuje-li úředník zákonem nebo
jiným předpisem stanovené předpoklady pro postup (povýšení),
• platí zde principielně trvalost a zásadní nezrušitelnost služebního poměru poté,
co je veřejný zaměstnanec řádně ustanoven do tzv. definitivního služebního poměru
(výjimkou je krajní případ uložení nejvyšší disciplinární sankce, která vede
k propuštění úředníka),
• některé prvky služebního vztahu (např. povinnost mlčenlivosti) přetrvávají i po
odchodu do výslužby,
• platí zde princip seniority (zaměstnanci jsou povyšováni a odměňováni podle
počtu služebních let u organizace, podle délky jejich praxe).
Mezi přednosti kariérního systému jsou řazeny zejména následující:
• větší právní jistota pracovního poměru,
• kariérní systém podporuje stabilitu pracovního poměru a  je méně náchylný
k politizaci úředníků – Crema (2003) v této souvislosti poznamenává: „‘Career’
civil servants, including senior and top civil servants, are recruited by competi-
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR310
tive examination, qualifications or test. While this process is often criticised for
being cumbersome and unrelated to actual civil service posts, it has the advantage
of guaranteeing everyone equal access to the civil service and impartiality in
the choice of the successful candidates by a political authority with the power to
appoint them on merit.“ Upozorňuje ale na to, že „This statement needs a great
deal of qualification, however, as, on the one hand, in career civil services there
are significant exemptions and many posts which are filled at the government’s or
local authority’s discretion, and, on the other, in employment civil services, public
servants are subject to sometimes very tight restrictions on the exercise of
their political rights when they take on important responsibilities.“
• tento systém podporuje rovněž systematickou péči o růst kvalifikace,
• tento systém je předpokladem profesionálního, loajálního a zkušeného úřednického
aparátu.
Nevýhody tohoto systému zaměstnanosti ve veřejné správě jsou potom vypočítávány
následovně:
• sklon ke kastovnictví,
• uzavřenost a strnulost systému v jeho klasické podobě - předepsaný služební postup
a definitiva jsou málo stimulující iniciativou a vyšší výkonnost a vedoucí
místa často obsazují služebně nejstarší úředníci předpenzijního věku.
10.2.2 Poziční („smluvní“ / „job“ / „employment“/ „merit“ /
„post-bureaucratic“) systém
Vedle kariérního systému se vyvinul systém původně nazývaný merit, v němž je zaměstnanec
povyšován podle svých zásluh, nikoli jako někdy v kariérních systémech
automaticky ze zákona podle principu seniority (na základě odsloužených let) a po
splnění kvalifikačních předpokladů. Pro tento systém se postupem doby vyvinul název
„position“, protože uchazeč se přijímá na určité místo (pracovní pozici), a to i na
vyšší (tj. vedoucí) pozici, pokud pro ni má požadované předpoklady, tj. určité dovednosti
a znalosti. Jde o systém, který se podobá zaměstnaneckým vztahům upraveným
soukromým právem – např. zákoníkem práce (buď mu je podobný, nebo je upravený
pouze obecným zákoníkem práce a žádný speciální veřejno-právní předpis, který by
upravoval úřednické zaměstnání, není uplatňován).
Řada autorů charakterizuje poziční systém jako systém, ve kterém je s úředníkem
zacházeno (v právním smyslu) jako s jakýmkoli jiným zaměstnancem soukromého
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 311
sektoru. Vývoj pozičního systému je spojován zejména s reformami veřejné správy,
které proběhly v duchu New Public Managementu. Základem tohoto systému je podle
Čebišové katalog služebních míst. Na každé takto katalogově určené místo (a to
i na vyšší pozici), nově vytvořené nebo uvolněné, se může hlásit jakýkoliv uchazeč
z veřejného i soukromého sektoru. Rozhodující o jeho přijetí jsou pouze jeho schopnosti,
dovednosti a  znalosti, které jsou ověřované zpravidla ve výběrovém řízení.
Zaměstnanecké vztahy se řídí smlouvou a předpisy, které vyjadřují specifika výkonu
veřejné služby v nezbytném rozsahu. Zaměstnání není v tomto systému obecně
chápáno jako celoživotní kariéra, odráží více výkonnost úředníka, který může být
propuštěn mnohem snadněji, než v případě kariérního systému.
Pro poziční systémy úřednického postavení je příznačné následující :
• uchazeč je přijímán na určité místo, a to i na vyšší pozici, pokud pro ni má právními
předpisy požadované předpoklady (především je vyžadována kvalifikace
uchazečů, a to bez ohledu na to, zda dosud působili ve veřejném nebo v soukromém
sektoru),
• zaměstnanec je povyšován podle svých zásluh, nikoli automaticky ze zákona,
• princip seniority zde neplatí.
Výhody tohoto systému jsou spatřovány především v jeho větší dynamičnosti oproti
systému kariérnímu a v možnosti většího výběru při obsazování volných funkčních
míst. Některými autory bývá kritizována menší míra stability státního aparátu, kde
je uplatňován tento systém. Crema (2003) upozorňuje na větší náchylnost pozičního
systému k politizaci úředníků – „civil servants in a predominantly employment
system are usually recruited on the basis of interviews, various technical tests and
a discretionary assessment of their abilities and skills in relation to a particular job
description. Consequently, the risk of taking political considerations into account, in
terms of membership of, or loyalty to, a particular political party, cannot be excluded,
especially where recruitment is to a very senior post with important responsibilities
requiring great loyalty to the government in power.“
10.2.3 Systém kořisti (spoils)
Systém kořisti (spoil system) byl uplatňován v praxi federálních úřadů USA. Vycházel
z předpokladu, že vítěz voleb má právo obsadit místa ve správě svými stoupenci
a členy. Prvním, kdo institucionalizoval spoils system byl podle správních historiků
prezident Andrew Jackson (inaugurován byl v roce 1829).
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR312
Podle Jacksona dlouhé působení federálních administrátorů v úřadu je odloučilo od
lidí a chápání veřejného zájmu. Jackson navrhoval, že by se funkční období v úřadu
mělo shodovat s trváním prezidentského kabinetu, což by umožňovalo, aby nově zvolený
prezident rozdělil „the spoils of victory“ („kořisti vítězství“) mezi své stoupence,
aniž by čelil nepříjemné nutnosti propouštění úřadujících zaměstnanců, jejichž působnost
v úřadu by zanikla jako právní záležitost nebo zvyk.
Od roku 1840 byl spoils system široce užívaný nikoliv pouze na federální, ale i na
státní a místní úrovni. Postupem času byl však nahrazen systémem merit. Reformátoři
dosáhli trvalého úspěchu v roce 1883, kdy byl merit system uzákoněn přijetím
tzv. The Pendleton Act (The Civil Service Act). Tento zákon postupně přinesl principy
jako rovný přístup, přijetí zaměstnanců do úřadu na základě otevřené soutěže
a politická neutralita. Tyto principy byly přepracovány, doplněny a znovu definovány
v legislativě USA dvakrát, a to v roce 1970 v The Intergovernmental Personnel Act
a následně v roce 1978 v The Civil Service Reform Act. The Pendleton Civil Service
Act také ustanovil institucionální rámec řízení federální personální správy, kterou
zaštiťovala tzv. The Civil Service Commission.
„Systém kořisti“ byl nahrazen systémem merit kvůli svým nevýhodám. Kritizovány
byly rozsáhlé personální změny v důsledku povolebního přeskupování politických
a vládních sil. Systém veřejné služby se tak stává příliš labilním, lidské zdroje tohoto
sektoru nelze dlouhodobě koncepčně formovat. K tomuto například Rosenbloom
(1994) dodává: reformátoři se domnívali, že by nevýhody mohly být napraveny přijetím
následujících bodů:
• výběr veřejných zaměstnanců založený na otevřené soutěži, jejímž výsledkem by
byli nejschopnější pracovníci,
• depolitizace veřejné služby – veřejná služba měla být službou celé veřejnosti, ne
jen její části patřící k politické straně, která byla u moci,
• změna funkčního období v úřadě – spoils system byl založen na předpokladu,
že rotace a neustálá výměna veřejných zaměstnanců byla v demokratickém státě
žádána,
• zřízení komise státní služby, která by představovala silnou a nezávislou centrální
personální agenturu dohlížející na personální správu a chránící veřejnou službu
a veřejné zaměstnance.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 313
10.2.4 Míšení kariérního a pozičního systému v praxi správních reforem
Evropské země vykazují velkou různorodost a specifičnost systémů úřednického postavení,
a to jak na národní, tak i na místní úrovni (Crema, 2003). Všechny však
spadají buď do pozičního anebo kariérního systému, žádný ze systémů úřednického
postavení v Evropě však není plně kariérní anebo poziční, v právní praxi jsou prvky
obou systémů kombinovány.
Každý ze systémů, které v praxi evropských zemí existují, představuje kombinaci různých
kritérií odpovídající příslušné národní historii a tradici, a to podle Crema kvůli
následujícím faktorům: unitární anebo federální povaha státu, národní pojetí veřejného
zájmu a jeho role v implementaci poslání veřejné služby, dalším faktorem jsou
dopady decentralizačních reforem a pluralita místních vlád, míra, ve které jsou služby
místní správy odlišovány od služeb ústřední vlády. Crema při odlišování systémů
právního postavení úředníků klasifikuje následující skupiny států:
• Státy severní Evropy: Spojené království, Švédsko, Dánsko, Nizozemí a Německo
jsou země, ve kterých monarchistický způsob vlády zakotvil požadavek, aby
byli úředníci odpovědní suverénovi. Tento přímý vztah umožnil rozvoj kultury
řízení veřejné služby (civil service) založené na principu vyjednání a kontraktu
a umožnil přijetí systému zaměstnání úředníků, které zakotvovaly pouze ty záruky,
které byly vyjednatelné, a to především s odbory.
• Státy jižní Evropy: Itálie, Francie, Španělsko, Portugalsko a Řecko prošly v průběhu
historie řadou revolučních hnutí. Cítily potřebu stanovit v legislativě principy
neutrální, nestranné, rovnostářské veřejné služby, které měly zabezpečit ochranu
proti autoritářské státní moci. Potřeba zabezpečit fungování základních principů
veřejné služby zde vedla převážně k vytvoření kariérního systému.
• Státy střední a  východní Evropy: pro tyto státy bylo charakteristické to, že
úřednické postavení se odvíjelo od obecného rámce pro pracovně-právní vztahy
– zákoníku práce, v době komunismu pod železnou rukou jedné strany, v době
demokratické transformace pak nejprve převážně v duchu pozičního systému na
základě soukromo-právní smlouvy, následně s cílem více zohlednit specifičnost
úřednické profese cestou veřejno-právní úpravy (mezi pionýry se tradičně řadí
Maďarsko a Polsko, někdy i Slovinsko).
Podle Pomahače a Vidlákové (2002, s. 126) nebyl v evropském kontextu kariérní systém
dosud opuštěn a nahrazen novým, unifikovaným evropským systémem státní
služby. Spíše lze pozorovat jistou modernizaci a zakotvení flexibility kariérního systému,
který nadále zůstává pevně ukotven ve většině evropských států. Podle OECD
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR314
(2005) jsou oba tradiční „způsoby organizace systémů civil service“ - „career-based“
a „position-based“ - pod silným tlakem reforem. Systémy založené na kariéře především
kvůli nedostatkům v adaptabilitě, systémy založené na pozici potom kvůli
nedostatkům v kolektivitě. Vlády by se podle citovaného dokumentu OECD měly
snažit pochopit silné a slabé stránky svých existujících systémů. Také obecná finanční
situace a demografické trendy nedovolují vytvořit zvláštní penzijní systémy pro úředníky
veřejné správy, které předpokládají kariérní systémy.
Neexistuje jednotný model demokratické státní služby, existují však společné základní
principy, na nichž státní služba v demokratických právních státech spočívá.
Zásluhu na tom, že tyto principy byly formulovány a komentovány v posledních letech
na mezinárodních fórech, mají podle Čebišové mj. postkomunistické reformy
veřejné správy, se zřetelem na jejichž potřeby byly tyto dokumenty a doporučení
zpracovány. Crema (2003) upozorňuje také na vliv filozofie New Public Management
(NPN) a její požadavek zakotvit nástroje pro větší flexibilitu (včetně decentralizace
financování a řízení lidských zdrojů) a odpovědnost za výsledky veřejné správy.
Konstatuje, že není utopií předpokládat eventuální harmonizaci právního postavení
úředníků v Evropě, která by nehledala jeden model, ale vedla k rozvoji standardů pro
organizační rámec a přijetí obecně uznávaných principů (zohledňujících i požadavky
neoliberalismu, na kterých staví NPM).
Veřejná služba (stejně jako organizace veřejné správy) nepatří do sféry právní regulace
Evropské unie. Nepřímo ovšem požadavky EU na schopnost veřejné správy členských
zemí zaručit implementaci a aplikaci unijního práva a case law Evropského soudního
dvora stále více ovlivňovalo a ovlivňuje právo členských zemí i v této oblasti. Crema dodává,
že by zapojení NPM do úřednického práva nemělo vést k přesvědčení, že kariérní
systémjezastaralý–naopak:„Itshouldberememberedthattheyhavea purpose:toprevent
politicisation and make professionalism possible in order efficiently to implement
political decisions and directives.“ Tyto mechanismy jsou v různé míře nahrazovány
mobilitou ve veřejné správě, motivováním založeném na povyšování s ohledem na zásluhy
a na platech vázaných na výkonnost (ang. merit and performance-related pay
- PRP). Mezi nové prvky řízení lidských zdrojů, které se objevují v posledních letech ve
veřejné správě a které staví na podobných procedurách náboru (zajištění soutěživosti,
rovnosti uchazečů), můžeme podle Crema zařadit:
• prognózy v oblasti zaměstnání a vzdělávacích potřeb veřejné správy (včetně vzdělávání,
rekvalifikace, zohledňování nadbytečnosti zaměstnanců apod.)
• nábor – povědomí o tom, že nábor zaměstnanců by měl probíhat na základě definovaných
znalostí a dovedností s využitím precizně popsaných pozic
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 315
• řízení rozvoje kariéry – a to především na základě zásluhovosti a hodnocení výkonu
pracovníka během hodnotících pohovorů spíše než automaticky na základě
délky předchozí služby
• diverzifikace systémů zaměstnání – slovy citovaného autora: „awareness that, in
order to be effective, flexible and responsive to demand and requirements, especially
in terms of continuity and the adaptability of the public service, not one, but
several, types of employment system are needed: permanent civil servants, certainly,
but also people employed on a contractual basis – indefinite or fixed-term
contracts - , and “socially assisted posts” (financed from public funds and state
grants, such as the contrats emplois-solidarité and emplois-jeunes in France“)
• nová organizace práce – ve smyslu flexibilnější pracovní doby, řízení (především
technologických) změn
• jiné pojetí platu, který je vždy ovlivněn ekonomickými podmínkami (ekonomickým
vývojem, stavem na trhu práce), vnitřními překážkami (včetně hodnocení
výkonu dané pozice), individuálními překážkami managementu (zohlednění individuální
a týmové výkonnosti při posouzení ožehavého problému definování
výkonnosti a systému hodnocení v úřadech).
Základní principy, vymezující postavení veřejných zaměstnanců v  Evropě, jsou
formulovány také jako součást Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (Recommendation
no. R. (2000)6: The Status of Public Officials in Europe). Doporučení
staví opět na tom, že v praxi úřednického práva v Evropě existuje smluvní a kariérní
systém – „The choice of system depends on the specific circumstances of each country.
Yet, it is important to ensure that, whatever the system, a number of essential
principles of good practice, which follow hereafter, are respected, as these principles
constitute the very basis of an efficient and citizen-oriented civil service“:
1. Měl by existovat právní rámec postavení „public officials“ a měla by být zajištěna
jeho implementace
2. Měla by existovat instituce odpovědná za řízení celého systému zaměstnanosti
úředníků. Obecnou povinnost v této oblasti má vláda, která by měla také zajistit,
aby neexistovaly konflikty v kompetencích institucí, které mohou ovlivňovat
právní postavení úředníků
3. Pokud je to možné, měly by být vymezeny kategorie a úrovně míst, které by vymazovaly
vykonávanou funkci a související odpovědnost
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR316
4. Měly by být jasně definovány podmínky a požadavky na nábor zaměstnanců,
které by neměly opomíjet rovnost, zásluhovost, požadavky na spravedlivou a otevřenou
soutěž, zákaz diskriminace uchazečů apod.
5. Měla by být jasně vymezena procedura náboru zaměstnanců (a požadavky na
otevřenost a průhlednost, jasná pravidla, ochranu citlivých údajů). Nábor zaměstnanců
by měl umožnit úřadům vybrat si uchazeče, který je nejvhodnější na
danou pozici.
6. Transfery zaměstnanců (žádný bez jejich souhlasu, pokud to není ve veřejném
zájmu a především v zájmu dobré veřejné správy)
7. Povýšení (založené na zásluhovosti)
8. Práva (stejná jako občanská, avšak v případě veřejného zájmu omezená v souvislosti
se specifickými povinnostmi zaměstnanců)
9. Nediskriminace
10. Participace zaměstnanců (veřejná správa by měla podporovat účast zaměstnanců
nebo jejich konzultaci v procesu rozhodování, které se týká organizace, struktury
a principů fungování úřadů)
11. Sociální ochrana (státy by měly zajistit sociální ochranu úředníků, včetně penzijních
systémů)
12. Odměňování (úředníci by měli být adekvátně odměňováni, odměňování by mělo
být prostředkem pro dosahování cílů organizace, dostatečné odměňování má
předcházet riziku korupce)
13. Povinnosti (mezi jinými respekt k rule of law, loajalita k demokratickým institucím,
diskrece, neutrálnost, nestrannost, hierarchická subordinace, respektování
veřejnosti, zásada odpovědnosti)
14. Disciplinární odpovědnost zaměstnanců (a možnost odvolání se)
15. (Průběžné) Vzdělávání (v rámci vhodné vzdělávací politiky)
16. Ukončení zaměstnání (pouze v zákonem vymezených případech, vč. možnosti
odvolání se)
17. Ochrana zaměstnanců (právní instrument pro soudní, nebo jinou nezávislou nápravu)
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 317
Cílemveřejno-právnílegislativyzakotvujícíprávnípostaveníúředníků (ang. obvykle
civil / public service acts) je také redukovat následující negativní jevy (OECD, 1996
a 1997; Cardona, 2002) (všimněte si, že některé cíle mohou být ve vzájemném rozporu):
• Politizace – úředníci, kteří jsou členy politické strany, nemusí vykonávat svoji
činnost nezávisle. To může snižovat důvěru občana ve stát a jeho instituce. (Pro
úplnost je nutné uvést, že v teorii veřejné správy se diskutoval a diskutuje koncept
tzv. reprezentativní byrokracie – ang. representative bureaucracy - jejímž cílem
bylo zajistit ve struktuře veřejných zaměstnanců zastoupení jednotlivých skupin
ve společnosti, což mělo zvýšit demokratičnost fungování státního aparátu)
• Korupce a zneužití moci – cílem legislativy je také omezit výkon ekonomických
aktivit úředníků.
• Patronství – podřízení úředníků hlavě státu může být v konfliktu s principem
sloužit veřejnému zájmu. Základní zásadou se má stát nestrannost rozhodování
a zákonnost.
• Nepotismus – zastávání úřadu nemůže být spojeno s tím, že osoba patří do určité
etnické skupiny, rodiny, nebo klanu.
• Nedostatek profesionálnosti a odpovědnosti – cílem je vytvořit podmínky pro motivování
kvalifikovaných úředníků. Tomu může napomoci také otevřená soutěž
o pozice, která zohledňuje požadavky zásluhového (merit) systému, dosahování
tohoto cíle může podporovat také vzdělávání, průhledné mechanismy pro povyšování,
jasně vymezená odpovědnost a  mechanismus pro její podporování
(disciplinární řízení apod.), relativně přijatelná úroveň odměňování, kterou si daná
země může dovolit. OECD v roce 1997 konstatovalo, že ve většině zemí střední
a východní Evropy se na zaměstnance veřejné správy vztahuje obecný národní rámec
zakotvující penzijní systém. Speciální penzijní systémy pro úředníky mohou
zabezpečit nezávislost úředníků a zvýšit atraktivnost kariéry ve veřejném sektoru.
• Nestabilita – nestabilita je v rozporu s cílem zajistit spolehlivé fungování státu
a poskytování veřejných služeb a také tím, že je veřejná správa atraktivním
zaměstnavatelem pro kvalifikované lidi. Stabilitu a profesionálnost podporuje určitá
(garantovaná) doba zastávání úřadu (tenure) a pracovního poměru.
• Fragmentace – aby bylo zajištěno dodržování jasně stanovených standardů, musí
existovat ústřední instituce, která je odpovědná za řízení, monitoring a rozvoj veřejné
služby45
- včetně přijetí personální politiky, koordinace procesů implementování
45 civil service - ve smyslu zaměstnání ve veřejné správě / veřejném sektoru
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR318
změn, návrhů relevantní legislativy a vnitřních předpisů apod. Dřívější dokument
OECD (1996) k tomu dodává, že legislativa by měla také umožnit vládě přizpůsobit
se aktuálním potřebám např. v případě reorganizace, snižování nákladů, realokace
lidských zdrojů, při zajištění určitého vyjednávání s odbory a profesními asociacemi.
Hovoří o potřebě napříč veřejnou správou zaměřeného systému managementu lidských
zdrojů (ang. cross-government management), který by také zajistil vytváření
a dodržování standardů kvality veřejné správy, spravedlivé zacházení se všemi úředníky
a rovněž řádné vyhodnocování nákladů systému úřednického zaměstnání.
• Mezi cíle legislativy typu civil service act se přidává požadavek zvýšit legitimitu
veřejné správy očích veřejnosti (cílem zde je také zajistit určitou balanci mezi
kvalitativně vymezenými požadavky na výkon úřednického zaměstnání a povinnostmi
úředníků na jedné straně a práv a benefitů úředníků na straně druhé).
• Dalším cílem legislativy je také zajistit nezávislou ochranu úředníků a nezávislý
monitoring implementace legislativy zakotvující práva a povinnosti úředníků.
• Legislativa by neměla být příliš detailní. Jednotlivé oblasti by měly být specifikovány
až sekundární legislativou. Otázkou potom zůstává, zda podobná sekundární
legislativy získá – stejně jako civil service act samotný – podporu a bude vůbec
přijata paralelně k obecnému zákonu o úřednickém postavení. Specifickým doprovodným
dokumentem by se měl stát také kodex etiky / zásady chování (ang.
code of conduct), který by zakotvil také vodítka, jak mají úředníci naplňovat stanovené
povinnosti.
Dosud poslední studie46
OECD (2008), která se tématem civil/public service zabývá,
shrnuje, že ve veřejné správě členských zemí OECD pracuje mezi 5 % - 21 %
zaměstnaných. Počet zaměstnanců byl přes cíle reforem ho snížit v období 1995 –
2005 stabilní (za ČR zde informace o počtu chybí, což může způsobovat i dosavadní
přístup ústřední úrovně k oblasti nastavení a koordinování řízení lidských zdrojů
v české veřejné správě – viz níže). Praxi úřednického postavení je možné s využitím
studie shrnout následovně:
• Obecně se uznává, že zaměstnání ve veřejné správě by se mělo odvíjet od
veřejno-právního režimu.
• V řadě zemí mají úředníci omezeno shromažďovací právo, sice mohou existovat
odbory, které však nemusí mít vždy formální vyjednávací právo.
46 Aktuálnější a co se týče informací o členských zemích jsou konkrétnější např. Human Resources
Management: Country Profiles, které jsou dostupné zde http://www.oecd.org/gov/pem/hrpractices.htm
(přistoupeno 18.11.2013).
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 319
• Spory v  zaměstnaneckých vztazích mohou příslušet jiným soudům, než těm,
kterým přísluší rozhodování ve sporech v  pracovně-právních vztazích podle
obecného soukromého práva.
• Většina států má anebo měla speciální procedury pro nábor zaměstnanců veřejné
správy, v některých zemích se tyto procedury týkají všech zaměstnanců, v jiných
pouze některých skupin zaměstnanců a  zbývající část je v  režimu soukromoprávních
předpisů (zákoníku práce). V některých zemích mohou být zakotveny
formální kariérové systémy, kdy jsou zaměstnanci povyšování na základě toho,
zda mají stanovené předpoklady.
• Některé země zavedly oddělené řízení systému vedoucích úředníků (Senior Civil
Service systems, SCSs), které se týkají nejvyšších nepolitických pozic ve veřejné
správě. Typicky jsou tyto systémy založeny na myšlenkách kariérního modelu.
V případě, že země nemá institucionalizovaný SCSs, je často odlišována skupina
vedoucích zaměstnanců, ke které se vztahují specifická právní ustanovení.
Některé země také odlišily vedoucí pracovníky a vrcholové experty (ang. senior
experts), což bylo podmíněno cílem vyjasnit úkoly, které se od obou skupin
zaměstnanců očekávají. Vrcholové pozice jsou ve většině případů dosud obsazovány
především muži, i když podíl žen roste. Roste trend využívat ve vztahu mezi
úřadem (státem) a manažerem smlouvy na dobu určitou.
• V řadě zemí speciální právní ustanovení ochraňují zaměstnance veřejné správy
před ukončením pracovního poměru (ukončení především v případě porušení
pracovních povinností, omezení poměru na dobu určitou apod.).
• Speciální legislativní ustanovení v řadě zemí upravují sociální zabezpečení úředníků
a právo na odpočinek, obvykle zakládají také specifické důchodové benefity
a nižší odchod do důchodu než v případě zaměstnání v soukromém sektoru
• Platové podmínky se odvíjejí od obecného systému platů a platových tříd, v řadě
zemí jsou úředníci dosud odměňováni na základě seniority (počtu odsloužených
let) a s ohledem na to také povýšení do jiné třídy. Složky mzdy orientované na
výsledky (PRP) mají především formu odměny.
• V některých zemích dochází k přesunům v osobní působnosti soukromo-právních
norem – tj. rozšiřování skupin úředníků, na jejichž pracovní poměr se
vztahují ustanovení soukromo-právních norem, a omezování skupin úředníků se
specifickým statusem úředníka. Dochází také k rušení omezení možnosti úřadů
zaměstnat úředníka na dobu určitou. Zaměstnání na dobu určitou je však více
obvyklé v případě vedoucích pozic (senior management) než u ostatních typů
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR320
zaměstnanců veřejné správy. V řadě zemí dochází k decentralizaci řízení lidských
zdrojů na jedné straně a k posilování strategické a metodické role ústředních
úřadů na straně druhé. Centralizace je však ve většině zemí charakteristickým rysem
v oblasti stanovení rámce odměňování: „In most countries, the classification
or grading of posts is determined by the central human resource management
body with little autonomy for sub-central bodies, although they can be expected
to provide the basis for the central decisions. In Belgium, Finland, Hungary,
and Switzerland, there appears to be some delegation in the definition of the
classification system, and in Australia, New Zealand and the United Kingdom,
departments/agencies have wider rooms of manoeuvre for the determination of
their own classification system. Sweden has a centrally designed classification
system, but this is only intended as a basis for comparative pay statistics, and the
actual classification is done by each agency... Traditionally, the general design
and operation of the pay system (such as grading of posts, associated pay scales,
progressions in the pay scale and special allowances) are centrally defined, or
with little latitude for departments/ agencies to affect pay structures or pay levels.
However, in some countries including Australia, Finland, the Netherlands, New
Zealand, Sweden, and for parts of the administration in the United Kingdom and
the United States, pay decisions have been delegated to departments, agencies or
even work units, subject to an appropriate financial framework. Denmark has
also recently introduced a new pay system with some scope for local adjustment
of pay“ (viz též Rexed a kol., 2007).
• Téměř všechny země mají formalizované procedury hodnocení výkonnosti
úředníků. V některých zemích není hodnocení výkonnosti úředníků povinné,
v jiných se povinně týká pouze manažerů (např. v Itálii). Obvykle se hodnocení
výkonnosti nevztahuje na pracovní pozice na dobu určitou a na příležitostné
práce. Řada členských zemí OECD dosud neimplementovala odměňování na základě
výkonnosti (PRPs) a na týmy zaměřené systémy managementu výkonnosti.
Individualizace základního platu je omezená, většinou se týká pouze vedoucích
úředníků. Řada zemí zakotvuje specifické složky odměňování vedoucích úředníků.
Níže uvedená tabulka shrnuje vybrané prvky praxe PRP v členských zemích
OECD. Ukazuje, že obecně PRP prvky reprezentují spíše malé procento základního
platu. Největší odměny v případě nemanažerských pracovníků jsou většinou
méně než 10 % základního platu, v případě manažerských pracovníků potom
méně než 20 % základního platu.
• Nadále je nutné odlišovat kariérní a poziční systémy zaměstnanosti – „For example,
in Australia, Finland, the Netherlands, New Zealand, Sweden, Switzerland
(except for diplomatic careers), the United Kingdom and the United States, all
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 321
posts below senior management are open to external recruitment and applicants
can apply through direct application to the specific post. In other countries with
career-based systems, employees are recruited almost exclusively at lower levels
and move up in their career within levels throughout their time in their civil
service. In some countries including Belgium, Germany, Ireland, Japan, Korea,
Luxembourg, Mexico, Portugal and Spain, there are some exceptions for top managers
and special experts.“
Trendy studie OECD (2008) (též Demmke a Moilanen, 2010) shrnuje následovně:
• přechod od centralizovaného k decentralizovanému způsobu stanovování podmínek
zaměstnání
• posun od statutárních ke smluvním nebo manažerským modelům
• vývoj od kariérních systémů k post-byrokratickým (pozičním)
• delegování odpovědnosti na manažery
• srovnávání úrovně platu s praxí v soukromém sektoru
• změny ve speciálních systémech důchodového zabezpečení.
Otázky a úkoly:
Jaké 3 systémy právního vymezení postavení úředníků jsou odlišovány? Jaké jsou
charakteristiky (vč. silných a slabých) stránek jednotlivých systémů?
Jaké trendy se v současnosti objevují v reformách právního vymezení postavení
úředníků?
Co zaznívá mezi požadavky na legislativu z oblasti „civil/public service“ a proč?
10.3 Z ČESKÉ REFORMY ÚŘEDNICKÉHO PRÁVA
10.3.1 Vývoj do roku 2002
Reformě veřejné správy v České republice byla po dlouhou dobu vytýkána absence
systematičtější právní úpravy postavení zaměstnanců ve veřejné správě. S  tím
souvisela i neexistence jednotného systému vzdělávání pracovníků veřejné správy.
Připomeňme např. shrnutí ze studie OECD (1997b): „The objectives of public service
staff training are not officially defined. As there is still no specific legislation for civil
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR322
servants, there is no legal basis for any institution to deal with this problem generally,
i.e. for all public administration employees or their individual groups (executive
officers, administrative officers, clerks, etc.). There is no such institution in the public
administration system of the Czech Republic.“. Přípravy pracovníků ve veřejné správě
se ujímala ad hoc řada institucí. Nebyla rovněž vytvořena žádná instituce, která
by vzdělávání ve veřejné správě koordinovala. Časté případy nízké profesionálnosti
úředníků se odrážely rovněž v poměrně nízké úrovni řízení samotné veřejné správy.
Větší pozornost byla věnována vzdělávání úředníků místní správy, a to také z toho
důvodu, že reforma veřejné správy se v prvním desetiletí polistopadového vývoje zaměřovala
především na změny místní správy.
Vláda ČR schválila 16. června 1999 usnesením č. 601 Koncepci přípravy pracovníků
veřejné správy. Jejím cílem bylo připravit systém vzdělávání pracovníků veřejné
správy v návaznosti na reformu veřejné správy a na vstup České republiky do Evropské
unie. Koncepce vycházela z následujících nedostatků (Menšík, 2000):
• úroveň dosaženého vzdělání zaměstnanců vzhledem ke kvalifikačním požadavkům,
procento zaměstnanců nesplňujících tyto požadavky, úroveň vzdělávání
připravujícíhopracovníkypro veřejnousprávua stavdalšíhovzděláváníveveřejné
správě nebyly do té doby optimální pro kvalitní výkon veřejné správy a přizpůsobení
se evropským požadavkům.
• Chyběl celkový přehled uplatnění absolventů těchto škol ve veřejné správě a výzkumy
jednotlivých škol neměly potřebnou vypovídající hodnotu. Neexistovala
tak dostatečná zpětná vazba, která by vypovídala o kvalitě vzdělávacích programů.
Tuto skutečnost zhoršovalo i to, že řada absolventů, kteří se ve svém studijním
programu přímo specializovali na problematiku veřejné správy a správní právo,
po ukončení studia volili jinou kariéru než v orgánech a organizacích veřejné
správy (například absolventi právnických a ekonomicko-správních fakult odcházejí
do podnikatelské sféry).
• Další vzdělávání organizovaly pro své zaměstnance ústřední orgány státní správy
i další správní orgány, které zajišťovaly různé druhy školení podle aktuálních
potřeb zaměstnanců nebo úřadů. Šlo zejména o krátkodobé kurzy zaměřené
na inovace v oboru, na počítačovou a informační gramotnost, jazykové kurzy
a školení ke vstupu do EU. Uvedené vzdělávání významně přispělo i přes
některé výrazné nedostatky ke zkvalitnění výkonu veřejné správy. Vzdělávání
pro řadové zaměstnance státní správy nebylo však koordinováno, jeho obsah
vznikal jednorázově a  odpovědnost za efektivnost nebyla zřejmá. Výběr zaměstnanců
pro jednotlivá školení, o kterém rozhoduje nejčastěji bezprostředně
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 323
nadřízený pracovník, měl spíš nahodilý charakter. Výjimku tvořilo studium,
jehož zahájení bylo důležitou podmínkou pro ponechání zaměstnance v příslušné
platové třídě.
• V České republice neexistovala cílená provázanost personální problematiky a přípravy
zaměstnanců pro veřejnou správu a ve veřejné správě. Nebyly vypracovány
přesné obecné a konkrétní kvalifikační předpoklady s výjimkou zkoušek odborné
způsobilosti u vybraných specializací zaměstnanců okresních úřadů a obecních
(městských) úřadů (viz. vyhláška Ministerstva vnitra č. 51/1998 Sb., kterou se
stanovily předpoklady pro výkon funkcí vyžadujících zvláštní odbornou způsobilost
v okresních úřadech a v obecních úřadech, vyhláška o zvláštní odborné
způsobilosti).
Hlavní problémy v ČR ve srovnání se systémem v EU vymezovala koncepce
z roku 1999 následovně:
1. Pro řídící funkce chybí odborníci všeobecného zaměření, vyškolení pro analytické,
informační a legislativní funkce. Problémem je nedostatečná znalost cizích jazyků,
která komplikuje pracovní kontakt s EU a dalšími zahraničními partnery.
2. Výběr nových zaměstnanců nepodléhá povinnému konkursnímu řízení.
3. Neexistuje ucelený systém vzdělávání, který by zaručoval cílenou přípravu na
práci ve veřejné správě a vzdělávání zaměstnanců v průběhu služby.
4. Chybí popis pracovních míst včetně řádného popisu požadavků a kvalifikačních
předpokladů (s výjimkou požadavků na zvláštní odborné způsobilosti). Například
většina ústředních orgánů státní správy má popisy pracovních činností,
které jsou velmi obecné. Kvalifikační předpoklady stanovené platovými předpisy
většinou určují jen stupeň a druh vzdělání, nikoli přesný popis konkrétních do-
vedností.
5. Neexistuje ucelený motivační systém, chybí pravidla pracovního postupu, systémy
hodnocení a péče o personální růst. Souvisí to i s úrovní personálního řízení,
které je mnohdy zúženo pouze na přijímání a  propouštění zaměstnanců bez
hlubší analýzy vlastních potřeb a jejich vývoje a systémové péče o lidské zdroje
včetně vzdělávání.
6. Neexistuje disciplinární odpovědnost. Ta je nenahraditelná z hlediska garance
dodržování služebních povinností. Její neexistence snižuje prestiž zaměstnanců
veřejné správy v očích veřejnosti.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR324
Cílem koncepce z roku 1999 bylo zavedení celoživotního vzdělávání v otevřeném systému,
který poskytne odbornou přípravu před vstupem do veřejné správy, a to zejména
ve státních i nestátních středních, vyšších a vysokých školách. Současně měl nový systém
zajistit další vzdělávání pro prohlubování a udržení odbornosti i pro kariérní růst
zaměstnanců ve veřejné správě, včetně rekvalifikačních kurzů při změně pracovního
zařazení (odbornosti). Pro zaměstnance z jiných odvětví, kteří by přešli do veřejné správy,
měl nový systém zabezpečit soubor vzdělávacích modulů diferencovaných podle
úrovně vzdělání a podle délky a charakteru jejich praxe. Zároveň měl reagovat na aktuální
problematiku ve veřejné správě (například změny právních předpisů). Koncepce
předpokládala, že přípravě obsahu vzdělávání musí předcházet analýza činností na jednotlivých
úrovních pracovního zařazení a stanovení kvalifikačních požadavků.
Koncepce z roku 1999 nechávala otevřenou otázku povinného vzdělávání zastupitelů
obcí a krajů. Konstatovala v této souvislosti následující: „Výkon veřejné správy je
do velké míry závislý na kvalitní samosprávě. Ve státní správě se předpokládá permanentní
vzdělávání zaměstnanců, které by podle připravovaného zákona o občanské
státní službě mělo být povinné. Vzdělávání zastupitelů není možné žádné právní
normy vyžadovat, ačkoli je velmi pravděpodobné, že kurz obsahující minimum
z politologie, sociologie, ekonomiky a správního práva by v úřadech s přenesenou
působností výraznou měrou zkvalitnil výkon veřejné správy. Problém vzdělávání
volených zastupitelů má různá řešení, jejichž vhodnost, efektivnost i legislativní
schůdnost by měla být předmětem diskuse.“
Ještě v roce 2001 byla Česká republika kritizována Evropskou komisí pro výše zmíněné:
je „politováníhodné“, že v České republice stále chybí zmíněná legislativa určující
status úředníků veřejné správy (a problematiky s tím související), která je také předpokladem
pro úspěšné převzetí požadavků vyplývajících z acquis communautaire. Práva
a povinnosti zaměstnanců veřejné správy se řídily obecnou pracovněprávní úpravou, zejména
zákoníkem práce. Odměňování pak vycházelo z ustanovení zákona č. 143/1992
Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších
organizacícha orgánech. Východiskem a cílem se mělo stát vytvoření komplexní legislativy,
která by tento nedostatek napravila a situaci stabilizovala. Důraz měl být kladen i na
respektování politické a stranické nezávislosti úředníků státní správy a samosprávy.
Profesionalitu úředníků veřejné správy předpokládal Kodex etiky zaměstnanců
ve veřejné správě, který vláda schválila jako určité rámcové doporučení pro práci
úředníků veřejné správy v roce 2001. Ten ve svém článku stanovoval: „Výkon veřejné
správy je službou veřejnosti, zaměstnanec ji vykonává na vysoké odborné úrovni, kterou
si studiem průběžně prohlubuje, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty a bez
jakýchkoli předsudků.“
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 325
Podrobněji a právně závazně upravil tyto zásady úřednické etiky, jakož i další otázky
(viz níže) až zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních
úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech, a dále zákon č. 312/2002, o úřednících územních samosprávných
celků a o změně některých zákonů. Oběma zákonům se věnujeme krátce níže, týkají
se jich také úkoly k samostudiu. Uvedenou legislativu se zavázala implementovat
vláda vytvořená v létě 2002. Ve své pravidelné hodnotící zprávě z podzimu 2002 Evropská
komise doporučovala, aby byla tato legislativa co nejrychleji implementována
zejména pro usnadnění situace po předpokládaném vstupu České republiky do Evropské
unie. Ještě tato zpráva navrhuje zvýšit úsilí v boji proti korupci.
Služební zákon č. 218/2002 Sb. však po dlouhou dobu kompletně nenabyl účinnost.
Účinnost služebního zákona byla původně stanovena na 1.1.2004. Dalšími novelami
byla postupně odložena na 1.1.2005, 1.1.2007, 1.1.2009 a 1.1.2012.47
V září 2011 došlo
k odložení účinnosti na rok 2015. S tímto termínem pracovaly i plány následných
vlád. Jen za poslední rok má služební zákon relativně bouřlivou historii. Poslanecká
sněmovna postoupila dne 12. 9. 2014 návrh zákona Senátu jako tisk 336/0 . Ústavně-právní
výbor (nikoliv Senát jako takový!) návrh schválil 24. 9. 2014 (viz též Sněmovní
tisk 75 k novele služebního zákona - http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?t=71&o=7,
naposledy přistoupeno 20. 11. 2014). Prezident Zeman, který byl proti institutu politických
náměstků, zákon vrátil. Sněmovna setrvala na původním návrhu a prezidentovo
veto přehlasovala na konci října. Po politickém hašteření je tak v současnosti služební
zákon ve své novelizované verzi publikován ve Sbírce zákonů (pod číslem 234/2014
Sb.) a předpokládá se nabití jeho plná účinnost JIŽ od 1. 1. 2015. Střízlivý čtenář dojde
k závěru, že zákon se podaří uvést do praxe (mnohem) později.
10.3.2 Služební zákon
Služební zákon zakotvuje nová práva a povinnosti zhruba 80.000 státních úředníků.
Struktura, ve které byl služební původně zakotven v právním řádu v roce 2002, byla
následující:
1. Předmět úpravy a rozsah působnosti (státní služba a kategorie zaměstnanců, na
které se vztahuje), použití pracovního poměru
2. Vymezení správního a služebního úřadu, oboru služby, označení státních zaměstnanců
(včetně diplomatických hodností) a požadavky na jejich vzdělání, služební
předpisy
47 Blíže viz také EPIS. Účinnost služebního zákona znovu odložena až k 1. 1. 2012!, online <http://www.
epis.cz/home/zajimavosti/43tyden> (přistoupeno 4. 12. 2010).
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR326
3. Organizační věci služby a správa služebních vztahů státních zaměstnanců (Generální
ředitelství státní služby a generální ředitel, personální ředitel a personální
útvar)
4. Systemizace a role generálního ředitele a Ministerstva financí
5. Příprava na službu (předpoklady k přijetí pro přípravu na službu, výběrové řízení
k přípravě na službu a výjimky z něho, průběh a ukončení přípravy na službu)
6. Služební poměr, druhy služby a ukončení služebního poměru (včetně předpokladů
ke jmenování do služby, překážek jmenování do služby a výkonu služby,
jmenování do služby, služebního slibu a  vzniku služebního poměru, zařazení
státního zaměstnance ve službě s ohledem na příbuzenské a jiné podobné vztahy,
změn služebního poměru, služebního posudku, potvrzení o službě a neplatného
skončení služebního poměru)
7. Povinnosti, základní práva státních zaměstnanců, omezení některých práv státních
zaměstnanců, příkazy k výkonu služby a odměny za příkladnou službu
8. Kárná odpovědnost a  služební kázeň, kárné řízení (včetně zahlazení kárného
opatření)
9. Podmínky výkonu služby (včetně zákazu diskriminace ve služebním poměru,
doby výkonu služby a doby odpočinku, služebního volna, požadavků na vzdělávání
státních zaměstnanců, bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, mateřské
a rodičovské dovolené a přestávek ke kojení, odpovědnosti za škody a náhrad
škody)
10. Osobní spis, služební průkaz, služební hodnocení státního zaměstnance a žádost
nebo stížnost státního zaměstnance, řízení ve věcech služebního poměru
11. Sociální zajištění státních zaměstnanců (plat při dočasné neschopnosti k výkonu
služby, příspěvek k důchodu) a odměňování státních zaměstnanců, čekatelů,
ostatních zaměstnanců ve správních úřadech a  organizační věci vztahující se
k zaměstnávání těchto zaměstnanců (včetně platů a platových tarifů ve dvanácti
platových třídách a platových stupňů, informačního systému o službě a platech)
12. Institut státní správy (jako státní příspěvková organizace s právem hospodařit
s majetkem se sídlem v Praze odpovědná za zabezpečení vzdělávání státních zaměstnanců
podle služebního zákona)
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 327
13. Informování státních zaměstnanců a projednání se státními zaměstnanci v záležitostech
výkonu služby a  podmínek jejího výkonu, oprávnění odborových
orgánů, rada státních zaměstnanců, zástupci státních zaměstnanců pro bezpečnost
a ochranu zdraví při výkonu služby a jejich oprávnění.
Ve své původní verzi by po nabytí účinnosti služební zákon zavedl státní službu na
bázi kariérního systému, s modifikacemi, které jsou částečně inspirovány pozičním
systémem. Od klasické definitivy se pojetí původního služebního zákona lišilo zejména
možností úředníka propustit po opakovaném negativním hodnocení nebo při
reorganizaci spojené s restrikcí.
Jak již bylo řečeno výše, služební zákon, který má nabýt účinnosti na začátku roku
2015, prošel legislativním procesem teprve v říjnu 2014 a nalezneme ho ve Sbírce
zákonů pod číslem 234/2014. Služební zákon v aktuální verzi upravuje
• právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní
správu. Správním úřadem přitom zákon rozumí (v § 3) ministerstvo a jiný správní
úřad, jestliže je zřízen zákonem a je zákonem výslovně označen jako správní
úřad nebo orgán státní správy.
• organizační věci státní služby (dále jen „služba“),
• služební vztahy státních zaměstnanců,
• odměňování státních zaměstnanců a
• řízení ve věcech služebního poměru.
Nevztahuje se na osoby uvedené v § 2. Vysloveně tak nedopadá například na:
• zaměstnance, který vykonává pouze pomocné, servisní nebo manuální práce ve
správních úřadech, a na zaměstnance, který pouze řídí, organizuje a kontroluje
výkon pomocných, servisních nebo manuálních prací,
• zaměstnance zařazené v  bezpečnostním sboru, Generálním štábu Armády
ČR, Vojenské policii, Vojenském zpravodajství a v Národním bezpečnostním
úřadu,
• členy vlády, jejich poradce, na zaměstnance, kteří vykonávají další činnosti pro
člena vlády, včetně zaměstnance zařazeného v kabinetu člena vlády.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR328
• vedoucího Úřadu vlády ČR a zaměstnance, který vykonává činnosti pro vedoucího
Úřadu vlády,
• náměstka člena vlády a  zaměstnance, který vykonává činnosti pro náměstka
člena vlády,
• předsedy a místopředsedy některých ústředních správních úřadů - např. Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro ochranu osobních, nebo Českého
statistického úřadu.
Zákon definuje službu (v § 5 vymezuje typové činnosti služby) a služební označení
státních zaměstnanců (zejména v návaznosti na jejich dosažené vzdělání), roli představeného
jako nadřízeného státního zaměstnance (např. v případě ministerstva jde
o náměstka pro řízení sekce, ředitele odboru a vedoucí oddělení).
Služební zákon předpokládá služební poměr na dobu neurčitou a na dobu určitou.
Podle jeho ustavení státní zaměstnanci mají vykonávat službu na dobu neurčitou. Do
služebního poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala
úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech
tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance (§ 20).
V § 24 služební zákon stanovuje, že na obsazení volného služebního místa se koná
výběrové řízení. Výběrové řízení vyhlašuje služební orgán na úřední desce, dále se
zveřejní v informačním systému o státní službě. V § 25 jsou stanoveny požadavky
na žadatele o přijetí do služebního poměru (žadatel nemusí být občanem ČR). S žadatelem,
jehož žádost nebyla vyřazena podle odstavce 2, provede výběrová komise
pohovor. Pohovor je zaměřen na obor služby, jehož se výběrové řízení týká, a na
plnění jiného odborného požadavku. Součástí pohovoru může být i ověření znalosti
cizího jazyka, je-li požadována.
Zákon také pracuje s tzv. úřednickou zkouškou (zejména v § 35 a násl.). Stanovuje,
že státní zaměstnanec je povinen ji úspěšně vykonat. Předpokládá, že přihlášení
na úřednickou zkoušku a další organizační věci spojené s úřednickou zkouškou se
uskutečňují prostřednictvím portálu pro přihlašování na úřednickou zkoušku.
Ministerstvo vnitra stanoví vyhláškou obsah, rozsah a  další náležitosti úřednické
zkoušky včetně způsobu jejího provedení a hodnocení. Úřední zkouška má mít
(písemnou) obecnou a zvláštní (ústní) část. Zkoušení je přitom značně decentralizované,
neboť zákon předpokládá, že zkušební komise se zřizuje podle oboru služby
u ústředního správního úřadu, do jehož působnosti daný obor služby patří a členy
zkušební komise jmenuje a odvolává služební orgán v ústředním správním úřadu.
Definice služebního orgánu přitom může podporovat politizaci státní služby. Služeb-
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 329
ním orgánem je např. vláda nebo ministr vnitra vůči náměstkovi pro státní službu,
vláda nebo pověřený člen vlády vůči vedoucímu služebního úřadu, který je ústředním
správním úřadem (viz § 10).48
Jestliže státní zaměstnanec úřednickou zkoušku nevykonal úspěšně, umožní mu služební
orgán její opakování na základě jeho písemné žádosti. Úřednickou zkoušku lze
opakovat jen jednou. Státnímu zaměstnanci, který dosud úspěšně nevykonal úřednickou
zkoušku, přísluší nejnižší platový tarif v platové třídě stanovené pro služební
místo, na něž je zařazen nebo jmenován. Činnosti v oborech služby smí tento státní
zaměstnanec vykonávat pouze pod odborným dohledem představeného nebo jiného
jím určeného státního zaměstnance.
Má-li být na základě výsledku výběrového řízení na volné služební místo představeného
jmenována osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku,
přijme se tato osoba do služebního poměru na dobu určitou, a to s trváním 2 měsíců.
Aktuální služební zákon také předpokládá některé speciální pozice, konkrétně státní
tajemníky a personálního ředitele sekce pro státní službu, která je organizační
jednotkou Ministerstva vnitra, v jejímž čele je náměstek ministra vnitra pro státní
službu. Není-li služební místo náměstka pro státní službu obsazeno, vykonává
jeho pravomoci personální ředitel sekce pro státní službu. Není-li služební místo náměstka
pro státní službu ani služební místo personálního ředitele sekce pro státní
službu obsazeno, pověří vláda některého ze státních tajemníků výkonem pravomocí
náměstka pro státní službu do doby jmenování nového náměstka pro státní službu.
Náměstka pro státní službu jmenuje vláda na návrh předsedy vlády na dobu 6 let na
základě výsledku výběrového řízení. Nikdo nemůže být náměstkem pro státní službu
jmenován více než jednou. V § 52 služební zákon stanovuje, kdo se může zúčastnit
výběrového řízení na pozici náměstka pro státní službu. Mimo jiné zde zákon
předpokládá věk alespoň 40 let a dřívější praxi na pozici vedoucího (alespoň 4 roky
během uplynulých 8 let), a to ve veřejné správě. Podobné předpoklady jsou stanoveny
pro pozici personálního ředitele sekce pro státní službu.
Služební místo státního tajemníka se podle služebního zákona (§ 15) zřizuje v ministerstvu
a v Úřadu vlády. Státní tajemník má postavení náměstka pro řízení sekce.
Státní tajemník řídí činnosti související se zajišťováním organizačních věcí služby,
48 Za rovnocennou obecné části úřednické zkoušky se považuje obecná část zkoušky zvláštní odborné
způsobilosti úředníka územního samosprávného celku. Vláda může nařízením stanovit, že zvláštní část
zkoušky zvláštní odborné způsobilosti úředníka územního samosprávného celku k výkonu konkrétní
správní činnosti se považuje za rovnocennou zvláštní části úřednické zkoušky pro příslušný obor služby.
Vláda může dále nařízením stanovit, že za rovnocennou zvláštní části úřednické zkoušky se považuje
zkouška podle jiného zákona, je-li její obsah a rozsah se zvláštní částí úřednické zkoušky srovnatelný.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR330
správy služebních vztahů a odměňování státních zaměstnanců a vedoucího služebního
úřadu podřízeného ministerstvu. Státního tajemníka jmenuje vláda na návrh
příslušného ministra nebo vedoucího Úřadu vlády na dobu 5 let na základě výsledku
výběrového řízení. Požadavky na předchozí praxi jsou vymezeny podobně jako v případě
pozice náměstka pro státní službu (v § 53). Výběrového řízení na služební místo
náměstka pro řízení sekce nebo ředitele sekce se mohou zúčastnit také akademičtí
pracovníci (s předchozí praxí na vedoucí pozici).
Vedoucího oddělení v ministerstvu nebo v Úřadu vlády jmenuje státní tajemník na
základě výsledku výběrového řízení. V jiném správním úřadu jmenuje vedoucího
oddělení na základě výsledku výběrového řízení vedoucí služebního úřadu (§ 58).
Představený může být odvolán (pokud o to nepožádá sám) tím, kdo ho jmenoval,
pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného, služební hodnocení obsahuje
závěr o tom, že ve službě dosahoval nevyhovujících výsledků, přestal splňovat
předpoklad zdravotní způsobilosti, přestal splňovat požadavek spočívající ve způsobilosti
seznamovat se s utajovanými informacemi, nebo byl zproštěn výkonu služby
z důvodu vazby. Náměstek pro státní službu a personální ředitel sekce pro státní službu
(pokud vykonává pravomoci náměstka pro státní službu) se ze služebního místa
odvolá i v případě, pokud zvlášť závažným způsobem porušil služební kázeň nebo se
dopustil zaviněného jednání, jímž narušil důstojnost své funkce nebo ohrozil důvěru
v jeho nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování (blíže v § 60).
Zvláštní pozornost služební zákon věnuje náměstkům členů vlády (v  § 173).
Pracovní místo náměstka člena vlády není podle ustanovení služebního zákona v or-
ganizačnímuspořádánísprávníhoúřadustupněmřízení.Členvládymůžemítnejvýše
2 takové náměstky. Náměstek člena vlády je v pracovním poměru ke státu a jmenuje
a odvolává jej příslušný člen vlády; náměstek člena vlády, který není pověřen řízením
ministerstva, je zařazen v Úřadu vlády.
V Hlavě V služební zákon vymezuje předpoklady skončení služebního poměru.
Služební poměr končí rozhodnutím služebního orgánu. Důvodem může být i to, že
2 po sobě jdoucí služební hodnocení státního zaměstnance obsahují závěr o tom,
že ve službě dosahoval nevyhovující výsledky. V případě organizačních důvodů má
státní zaměstnanec nárok na výplatu odbytného.
V části třetí služební zákon vymezuje povinnosti a práva státních zaměstnanců.
V § 77 najdeme standardní požadavky na úřednickou etiku (včetně požadavku nepřijímat
dary nebo jiné výhody v hodnotě přesahující částku 300 Kč). Státní zaměstnanec
má také právo, aby mu byla ve služebním úřadu k dispozici odborná literatura vztahující
se k jím vykonávanému oboru služby. Má také právo na plat a platový postup.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 331
Státní zaměstnanec nesmí být členem řídících nebo kontrolních orgánů obchodních
korporací provozujících podnikatelskou činnost, s  výjimkou případů, kdy byl do
těchto orgánů vyslán služebním orgánem. Státní zaměstnanec může vykonávat jinou
výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona pouze s předchozím písemným
souhlasem služebního orgánu (toto omezení se nevztahuje například na činnost
vědeckou, pedagogickou, znalce, nebo na činnost v poradních orgánech vlády). Speciální
povinnosti jsou stanoveny představeným. Představený nesmí po dobu trvání
služebního poměru vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo v politickém
hnutí. Představenému nepřísluší vykonávat právo na stávku.
Služební zákon v § 98 a násl. vymezuje podmínky výkonu služby - např. služební
dobu a dobu odpočinku, možnosti pružného rozvržení služební doby, služební
pohotovost, službu přesčas a v noční době, služební volno apod. Často odkazuje na
ustanovení zákoníku práce. Předpokládá dovolenou státních zaměstnanců v délce
5 týdnů v kalendářním roce. V rámci ustanovení o podmínkách výkonu služby vymezuje
také požadavky na vzdělávání státních zaměstnanců (konkrétně v § 107
a násl.). Státní zaměstnanec, kterému bylo povoleno zvýšení vzdělání na náklady služebního
úřadu studiem na vyšší odborné škole nebo vysoké škole, je povinen setrvat
po ukončení studia ve služebním poměru po dobu odpovídající době trvání studia.
Zákon také stanovuje podmínku setrvat ve služebním poměru po určitý počet let,
pokud náklady na studijní pobyt přesáhnou stanovené částky (např. 5 let, jestliže
náklady na studijní pobyt přesáhnou 100 000 Kč). Nesplní-li státní zaměstnanec povinnost
setrvat ve služebním poměru po stanovenou dobu, má povinnost uhradit
náklady spojené se studiem nebo vysláním na studijní pobyt. Zákon stanovuje maximální
částky těchto úhrad.
O služebním poměru státního zaměstnance se vede osobní spis, který smí obsahovat
jen písemnosti nezbytné pro služební poměr a hodnocení státního zaměstnance. Do
osobního spisu mají právo nahlížet služební orgán, jakož i představení, kteří jsou
státnímu zaměstnanci nadřízeni. Právo nahlížet do osobního spisu, jakož i právo na
pořízení opisu osobního spisu má Ministerstvo vnitra, orgán inspekce práce, Úřad
pro ochranu osobních údajů, soud, státní zástupce, policejní orgán, Národní bezpečnostní
úřad a zpravodajská služba (blíže viz § 153).
Státní zaměstnanec má podléhat služebnímu hodnocení, které se má provádět
jednou ročně v  prvním čtvrtletí kalendářního roku za uplynulý kalendářní rok.
Služební hodnocení státního zaměstnance provádí bezprostředně nadřízený představený
v součinnosti se služebním orgánem. Služební hodnocení státního zaměstnance
má zahrnovat hodnocení: a) znalostí a  dovedností; b) výkonu služby z  hlediska
správnosti, rychlosti a samostatnosti v souladu se stanovenými individuálními cíli;
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR332
c) dodržování služební kázně; d) výsledků vzdělávání. Služební hodnocení musí obsahovat
závěr o tom, zda státní zaměstnanec dosahoval ve službě vynikající, dobré,
dostačující, nebo nevyhovující výsledky. Státní zaměstnanec může podat ve věcech
výkonu služby a ve věcech služebního poměru písemnou stížnost služebnímu orgánu
(blíže viz § 155).
Služební zákon se věnuje také odměňování státních zaměstnanců. Explicitně
stanovuje, že odměňování státních zaměstnanců se řídí zákoníkem práce, není-li stanoveno
jinak. V § 145 a následujících vymezuje zvláštní ustanovení, a to například
následovně:
• První až čtvrtá platová třída stanovená zákoníkem práce se v případě státních
zaměstnanců nepoužijí. Výši platových tarifů s  přihlédnutím k  povinnostem
a omezením při výkonu služby a k jeho významu a způsob jejich určení pro státní
zaměstnance stanoví vláda nařízením.
• Charakteristika platových tříd je uvedena v příloze č. 1 k tomuto zákonu. Vláda
na jejím základě stanoví nařízením katalog správních činností a jejich zařazení
podle složitosti, odpovědnosti a namáhavosti do jednotlivých platových tříd.
• Pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém se mají vykonávat činnosti
neuvedené v katalogu správních činností, platovou třídu stanoví služební
orgán se souhlasem Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí.
• Rozpětí příplatků za vedení stanoví příloha č. 2 k tomuto zákonu.
• Vláda nařízením stanoví pravidla pro určení konkrétní výše zvláštního příplatku.
Zákon také stanovuje povinnosti informovat státní zaměstnance o pravděpodobném
vývoji zaměstnanosti ve služebním úřadu, početním stavu a struktuře státních
zaměstnanců ve služebním úřadu, základních podmínkách výkonu služby a jejich
změně (viz § 130). Speciální ustanovení se týkají vztahů mezi služebním úřadem
a odborovou organizací (§ 132 a násl.).
Zákon také předpokládá a specifikuje služební kázeň, kárné provinění, kárné opatření
a kárné řízení a komise (v §§ 87 až 97). Kárným opatřením může být písemná
důtka, snížení platu až o 15 % na dobu až 3 kalendářních měsíců, odvolání ze služebního
místa představeného, nebo propuštění ze služebního poměru.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 333
Rovněž zakotvuje specifické postavení Ministerstva vnitra. V § 13 stanovuje, že ministerstvo
také
• připravuje návrh systemizace služebních míst na základě návrhů služebních
orgánů. V rámci systemizace má být pro každý služební úřad stanoven počet
služebních míst státních zaměstnanců a také objem prostředků na jejich platy.
Návrh systemizace vypracuje Ministerstvo vnitra v dohodě s Ministerstvem financí
na základě návrhů služebních orgánů, které mu je v termínu stanoveném
Ministerstvem vnitra předkládají prostřednictvím příslušných ústředních správních
úřadů (blíže viz § 17). První systemizace a první systemizace pracovních
míst podle služebního zákona se ve všech správních úřadech má stanovit s účinností
od 1. července 2015.
• koordinuje zpracování návrhů organizačních struktur služebních úřadů,
• koordinuje systém hodnocení státní zaměstnanců,
• koordinuje vzdělávání státních zaměstnanců a připravuje vzdělávací programy
a rámcová pravidla pro vzdělávání státních zaměstnanců
S ohledem na roli Ministerstva vnitra je nutné zmínit, že původní služební zákon
(č. 218/2002 Sb.) předpokládal zřízení Generálního ředitelství státní služby, které
mělo (dle § 11) působit jako organizační, koncepční, koordinační, řídící, výkonné
a kontrolní místo ve věcech státní služby. V jeho čele měl stát generální ředitel a hlavní
náplní činnosti Generálního ředitelství měla být systemizace státní služby, příprava
a kontrola dodržování služebních předpisů, vedení rejstříku státních zaměstnanců
apod. Ustanovení o Generálním ředitelství státní služby bylo mezi těmi, která nabyla
účinnosti. Úkoly Generálního ředitelství plnil po určitou dobu Kabinet vedoucího
Úřadu vlády ČR. Problematiku rozvoje lidských zdrojů ve správních úřadech zajišťovalo
velmi omezeně Ministerstvo vnitra - existoval zde Odbor rozvoje lidských
zdrojů ve veřejné správě. Podle dostupných informací se Generální ředitelství ještě
na jaře 2014 vytvářelo opět v rámci Úřadu vlády ČR.
Aktuální služební zákon zřizuje také některé specifické informační systémy. Příkladem
je již zmíněný informační systém o státní službě jako informační systém
veřejné správy, jehož účelem je vedení údajů nezbytných pro správu organizačních
věcí služby a služebních vztahů v rámci služebních úřadů i mezi nimi. Jeho správcem
má být Ministerstvo vnitra. Součástí informačního systému o státní službě mají být
rejstřík státních zaměstnanců, evidence obsazovaných služebních míst, portál pro
přihlašování na úřednickou zkoušku a evidence uskutečněných úřednických zkoušek.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR334
10.3.3 Zákon o úřednících územních samosprávných celků
Zákon o úřednících územní samosprávy (č. 312/2002 Sb.) daleko je již plně účinný,
účinnost nabyl začátkem roku 2003. Jak konstatovala důvodová zpráva k zákonu č.
312/2002 Sb.: příčinou návrhu nové právní úpravy byl neuspokojivý stav v oblasti
profesionálního výkonu správních činností a nedostatečná odborná úroveň zaměstnanců
územních samosprávných celků vykonávajících veřejnou správu, jejímž
důsledkem byly velké nedostatky v rozhodování. Cílem je profesionalizace, depolitizace
a stabilizace úředníků.
Zákon o  úřednících územních samosprávných celků (ÚSC) upravuje následující
oblasti:
• předmět úpravy - pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků,
kteří vykonávají správní činnost (plní úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti),
a jejich vzdělávání
• pracovní poměr úředníka - předpoklady pro vznik a také pro jmenování vedoucího
úřadu (jde především o veřejnou výzvu a její náležitosti, výběrové řízení),
dobu pracovního poměru, odvolání z funkce vedoucího úředníka / vedoucího
úřadu a odstupné,
• základní povinnosti úředníka, se specifickou oblastí, kterou zákon více rozpracovává
– vzdělávání úředníků (zákon odlišuje vstupní vzdělávání, průběžné
vzdělávání, přípravu a ověření zvláštní odborné způsobilosti a vzdělávání vedoucích
úředníků – viz níže) a také akreditaci vzdělávacích institucí
• úkoly Ministerstva vnitra ve  státní správě v oblasti vzdělávání úředníků.
V ostatních záležitostech odkazuje na zákoník práce (včetně problematiky ukončení
pracovního poměru úředníků).
Úředníci ÚSC jsou podle zákona o úřednících ÚSC v pracovním (nikoliv typicky
služebním jak by upravoval např. služební zákon) poměru k ÚSC. Zákon o úřednících
ÚSC vnesl do pracovněprávní regulace těchto poměrů veřejnoprávní prvky
(např. zvláštní předpoklady pro způsobilost zastávat funkci, výběrové řízení jako
podmínka uzavření pracovní smlouvy apod.). Potřebnost zákonné úpravy poměrů
samosprávných úředníků je dána nejen obecnými požadavky (např. jednotnost a koordinovanost
územní samosprávy), ale hlavně tím, že tito úředníci vykonávají vedle
samosprávné funkce též přenesenou státní správu.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 335
Zákon č. 312/2002 Sb. přinesl v  oblasti zvyšování odbornosti průlomové změny,
protože až do jeho účinnosti bylo obligatorní formou vzdělávání úředníků pouze
ověřování zvláštní odborné způsobilosti. Na ověření zvláštní odborné způsobilosti se
vztahovala vyhláška ministerstva vnitra č. 345/2000 Sb., o ověřování zvláštní odborné
způsobilosti, která byla zrušena s účinností od 1. 1. 2003.
Zvolený model podle Čebišové (2004) odpovídá evropským trendům. Je založen na
smluvním poměru s úředníků, regulovaném pracovním právem. Zvláštním veřejnoprávním
zákonem o úřednících ÚSC jsou upraveny odchylně podmínky vzniku
a průběh pracovního poměru, povinnosti a vzdělávání úředníků. Zbývající záležitosti
upravuje subsidiárně zákoník práce a jiné předpisy.
Zákon o úřednících ÚSC si prostudujte, abyste byli schopni odpovědět na následující
otázky:
• Na jaké typy zaměstnanců se tento zákon nevztahuje?
• Dopadají ustanovení zákona i  na úředníky obecních / krajských úřadů, kteří
vykonávají jen státní správu?
• Jak definuje zákon úředníka, vedoucího úředníka a vedoucího úřadu? Proč tyto
osoby odlišuje?
• Jaké předpoklady / povinnosti na straně žadatele a na straně úřadu, který chce
najít nového úředníka, zákon stanovuje?
• Jakou délku pracovního poměru zákon předpokládá?
• Jaké předpoklady odvolání vedoucího úředníka/úřadu z funkce vymezuje?
• Kdy může dát úřad úředníkovi výpověď?
• Jaká jsou práva a povinnosti úředníků podle zákona o úřednících ÚSC?
• Jaký systém vzdělávání úředníků zákon o úřednících ÚSC vymezuje? Jaká je role
Ministerstva vnitra ve vzdělávání úředníků ÚSC podle tohoto zákona?
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR336
Otázky a úkoly:
• Shrňte průběh reformy postavení úředníků v ČR po r. 1989?
• Existuje v současné české praxi jeden právní předpis, který upravuje právní
postavení úředníků? Pokud ano, jaký? Pokud ne, jaké předpisy upravují postavení
úředníků územních samosprávných celků a ústřední správy?
• Komentujte, co upravuje služební zákon. Charakterizujte službu a roli specifických
pozic, které zákon o státní službě zakotvuje. Jaká je podle zákona role
Ministerstva vnitra ve státní službě? Za jakých předpokladů může být služební
poměr ukončen.
• Komentujte vlastními slovy, co upravuje zákon o úřednících územních samosprávných
celků? Předpokládá tento zákon také využití zákoníku práce?
• Věnujte se úkolům, které jsou pro samostudium uvedeny výše.
• Charakterizujte práva a povinnosti úředníků, se kterými pracuje zákon o úřednících
územních samosprávných celků. Zakládají tato práva tzv. kariérní
systém? Komentujte, proč ano, nebo proč ne.
• Jaké prvky plánování předpokládá zákon o úřednících územních samosprávných
celků?
• Je zákon o úřednících ÚSC v současnosti účinný? Pokud ne, kdy má nabýt
účinnosti?
• Vyberte si krajský úřad některého z krajů (kromě Prahy) a navštivte jeho
webové stránky, abyste byli schopni odpovědět na následující otázky:
a) Existuje na krajském úřadu organizační jednotka, která je odpovědná za
oblast personalistiky?
b) Pokud ano,
» jde o samostatný odbor, nebo jde o součást odboru?
» existuje dokument typu organizační řád, který upravuje působnost tohoto
personálního útvaru? Pokud ano, shrňte kompetence, o kterých hovoří.
• Na jakou úroveň a oblast státní správy se svými ustanoveními zaměřuje český
tzv. služební zákon.
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR 337
Použitá literatura:
CARDONA, F. Building a Civil Service System. OECD: 2002.
CREMA, G. Civil Service Reform in Europe. Council of Europe, Doc. 9711, 19 February 2003.
ČEBIŠOVÁ, T. Problémy a tendence úřednického práva. In Grospič, J., Vostrá, L. (Eds.). Reforma veřejné
správy v teorii a praxi (Sborník z mezinárodní konference). Aleš Čeněk, s. r. o., 2004.
DEMKE, CH., MOILANEN, T. Civil Services in the EU of 27 - Reform Outcomes and the Future of the
Civil Service. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2010.
EPIS. Účinnost služebního zákona znovu odložena až k 1. 1. 2012!, online <http://www.epis.cz/home/zajimavosti/43tyden>
(přistoupeno 4. 12. 2010).
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo - obecná část. Praha: C.H.Beck 2003.
JURMAN, M. 17869. Státní služba jako elitní zaměstnání?, online, 2. 8. 2002, <http://www.epravo.cz/top/
clanky/statni-sluzba-jako-elitni-zamestnani-17869.html>
(přistoupeno 4. 12. 2010).
JURMAN, M. 18024. Státní služba jako elitní zaměstnání? Část II., online, 9. 8. 2002, <http://www.epravo.
cz/top/clanky/statni-sluzba-jako-elitni-zamestnani-cast-ii-18024.html> (přistoupeno 4. 12. 2010).
MENŠÍK, F. Koncepce přípravy pracovníků veřejné správy, EUROPEUM, 9. 6. 2000, online, <http://www.
europeum.org/disp_article.php?aid=234> (přistoupeno 4. 12. 2010).
OECD. Civil Service Legislation Contents Chechlist. Paris: OECD 1996.
OECD. Civil Service Pension Schemes (Sigma Papers: No. 10). Paris: OECD 1997a.
OECD. Country Profiles of Civil Service Training Systems. Paris: OECD 1997b.
OECD. Modernising Government - the way forward. Paris: OECD 2005.
REXED, K., MOLL, CH., MANNING, N., ALLAIN, J. Governance of Decentralised Pay Setting in Selected
OECD Countries. OECD 2007.
OECD. The State of the Public Service. Paris: OECD 2008.
POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. Praha: C.H. Beck 2002.
Uvedená legislativa a její návrhy.
Uvedené dokumenty Ministerstva vnitra.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Studijní text Z přednášky
Pracovníci veřejné správy - terminologie
a pojmové znaky
Human Resources Management
Klasická dilemata v právním postavení
úředníků
Byrokracie
Kariérní („statutory“) systém, charakteristiky,
přednosti a negativa
Účely legislativy upravující úřednické postavení („civil service
legislation“)
Princip seniority
Systém veřejné správy a legislativa upravující postavení
úředníků
Definitiva
Předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka
a vedoucího úředníka (podle platného zákona č.
312/2002)
Poziční („job“ / „merit“) systém, charakteristiky,
přednosti a negativa
Délka pracovního poměru úředníka (podle platného zákona
č. 312/2002)
Spoils systém, charakteristiky, přednosti
a negativa
Práva a povinnosti úředníků (podle platného zákona
č. 312/2002)
10 REFORMY CIVIL/PUBLIC SERVICE V ZAHRANIČÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKŮ V ČR338
Studijní text Z přednášky
Reforma postavení úředníků v ČR
Požadavky na vzdělávání úředníků (podle platného zákona
č. 312/2002)
Koncepce přípravy pracovníků veřejné
správy (1999) a její kritika tehdejšího
stavu
Akreditace a působnost MV v oblasti vzdělávání úředníků
(podle platného zákona č. 312/2002)
Služební zákon a jeho účinnost a právní
instituty
Odměňování úředníků územních samosprávných celků (zákoník
práce, nařízení vlády č. 564/2006 v platném znění),
platová třída, platový stupeň, platový tarif
Zákon o úřednících územních samosprávných
celků a jeho účinnost
a právní instituty
Odměňování uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstva
(podle zákona o obcích)
Vzdělávání úředníků územních samosprávných
celků a ústředních úřadů
Služební zákon (zákon č. 234/2014 Sb.)
33911 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO
ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ,
ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ
A ROZHODOVÁNÍ PODLE
STAVEBNÍHO ZÁKONA
František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY :
Cílem této kapitoly je podat charakteristiku správního řádu, který je v podmínkách
ČR dán zákonem č. 500/2004 Sb., o správním řádu a charakterizovat obsah,
etapy a prvky správního řízení a roli územního plánování a rozhodování podle
stavebního zákona.
Časová zátěž: Xh (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
V této kapitole se budeme zabývat problémem správního řádu, správnímu řízení a územnímu
plánováním. Správním řádem se rozumí procesní předpis, který upravuje správní
řízení, kterým se rozumí řízení před správním úřadem. Jak je z definice zřejmé, klíčovými
pojmy jsou předpis, resp. správní předpis, řízení, správní úřad. Všechny uvedené pojmy
se svým obsahem vztahují k pojmu « právo ». V následující kapitole proto ve stručnosti
vymezíme základní pojmy vztahující se k fenoménu práva a jeho pojmové reflexi.
11.1 VÝCHODISKA PROBLÉMU – VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ
11.1.1 Právo jako normativní systém
Pro analýzu správního řádu je potřebné porozumět určitým základním pojmům, které
tvoří metodologické východisko pro pochopení problémů správního řízení a procesních
předpisů. Výchozím klíčovým pojmem je « právo jako normativní systém» .
340 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Právo je normativním systémem, který je nástrojem regulace vztahů. Jeho zvláštností
je, že tato regulace má, na rozdíl od jiných normativních systémů), donucovací charakter.
Graficky je možné daný problém zobrazit následovně, jak ukazuje tabulka.
Tab. 1 - Klasifikace normativních systémů
Forma normativního
systému
Druh dané formy systému Komentář
Neprávní normativní
systémy
Náboženské normy Nejsou vynuceny státní
mocí, ale společenským
míněním, potenciální
sankcí sociálního vyloučení
Etické normy
Politické normy
Profesionální kodexy
Právní normativní
systémy
Dané objektivní právo jako
normativní systém
Vynucené státní mocí.
Má monistický charakter.
Zdroj: autor
Pro neprávní normativní systémy je typické, že jsou regulačními pravidly, která upravují
chování příslušných subjektů v  daném sociálním kontextu. Nejsou na rozdíl
od práva vynucovány státní mocí (tedy násilím), ale silou veřejného mínění s hrozbou
společenské sankce mající nějakou podobu hrozby sociálního vyloučení z dané
komunity.
Ve srovnání s tím právní normativní systém je založen na donucení ze strany státní
moci. Normy a předpisy, podle kterých se dotyčné subjekty mají chovat, jsou taktéž
uznávány a vynucovány státem. Pokud tuto normu, v níž je uložena povinnost se určitým
způsobem chovat, daný subjekt dobrovolně nedodržuje, pak dodržování této
normy ze strany státu vynucováno mocensky. Stát je pak povinen postupovat podle
daného práva. Právo tak vystupuje jako normativní (v dané době a daných podmínkách)
platný normativní systém, který stanovuje normy, které je nutno dodržovat
pod hrozbou sankce. Rozlišujeme přitom dvojí význam pojmu « právo » a to:
a) objektivní právo
b) subjektivní právo
11.1.2 Objektivní právo a subjektivní právo. Přirozené právo
a pozitivní právo
« Objektivním právem » (« law ») se rozumí soubor platných norem jako obecně platných
a závazných norem chování, které jsou v dané společnosti a v dané době uznány
státem jako aktuálně platné, státem vynutitelné normy chování. « Právem » se nazýva-
34111 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
jí proto, že jsou státem vynutitelné na daném území a v daném čase. « Objektivním »
se rozumí skutečnost, že existují jako normy (ideje) nezávisle na jednotlivých subjektech.
Jak je zřejmé, idea « objektivního práva » vychází z tradice platónské « ideje ».
Závěrem vymezení pojmu můžeme tedy říci, že objektivní právo existuje jako reálná
norma, kterou označujeme termínem « objektivní právo ». Jde tedy jednou o ontologickou
rovinu (objektivní právo) a podruhé o logickou (resp. gnoseologickou,
epistemologickou) rovinu (« objektivní právo »).
Od objektivního práva je pak odvozeno subjektivní právo (« right »). Můžeme říci,
že subjektivní právo je « nalézáním práva » ve smyslu « zkonkrétňování » objektivního
práva. Je-li objektivní právo obecná norma existující « mimo určitý konkrétní
subjekt », pak subjektivní právo se vždy vztahuje ke konkrétnímu oprávnění konkrétního
subjektu. Odpovídá konkrétně chráněnému zájmu konkrétní osoby.
Příklad rozlišení mezi objektivním a subjektivním právem lze uvést následně. Objektivní
právo dává například obecnou normu, že je-li někomu způsobena újma, musí
ten, kdo tuto újmu způsobil, poškozenému danou újmu nahradit. Dejme tomu, že
pan X ukradl panu Y osobní auto a havaroval s ním, čímž mu způsobil škodu ve výši
n peněžních jednotek. V tomto případě je aplikována obecná norma na daný případ,
kdy subjektivní právo se odvozuje od práva objektivního na konkrétní povinnost
pana X nahradit způsobenou škodu panu Y, a právu pana Y být odškodněn panem X
za vzniklou škodu.
Jak je zřejmé, subjektivnímu právu (oprávnění) vůči jiné osobě na straně druhé odpovídá
právní povinnost dané osoby nerušit výkon subjektivního práva, ba dokonce
tento výkon strpět na úkor vlastních zájmů. Právní teorie rozlišuje tyto druhy právních
povinností.
Tab. 2 - Druhy právní povinnosti
Druh právní povinnosti Obsah právní povinnosti
Něco plnit, resp. dát Dare
Něco konat, resp. vykonat Facere
Něco nekonat, zdržet se něčeho Non facere
Něco strpět Pati
Zdroj : autor
Právní povinnost tedy znamená chovat se určitým způsobem. Oprávněná osoba má
právní nárok domáhat se, uplatňovat svoje subjektivní právo.
342 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Podle zdroje práva rozlišujeme dva druhy právních teorií (resp. dva druhy práva) :
a) přirozené právo
b) pozitivní právo
Přirozené právo (ius naturalismus) je souhrn právních idejí, resp. právních norem,
které existují nezávisle na daných společenských podmínkách. Právo je pojímáno
jako nadčasové. Zdrojem přirozeného práva je zdroj, který je « přirozený », a to je
například: Boží vůle, příroda (přírodní řád), lidský rozum, společenská smlouva. Přirozené
právo je tedy ahistorické. Oproti tomu pozitivní právo je konkrétně-historické.
Pozitivní právo je (objektivním) právem, které existuje v dané době, v daném státě
jako souhrn daných (právě platných) právních předpisů vynucovaných státní mocí.
11.1.3 Normotvorba. Tvorba práva
Normotvorbou rozumíme proces tvorby a rušení (právních i neprávních) norem.
Pokud hovoříme o procesu vytváření právních norem a jejich souboru, používáme
pojem « legislativa ».
Pojem « tvorba práva » pak znamená vytváření, změnu a rušení právních norem.
Tvorba práva má tedy dvě složky:
a) kreace (vytváření norem)
b) derogace (rušení norem)
V moderní společnosti mohou právo kreovat orgány, které jsou k tomu zmocněny na
základě pravomocí vytvářet právní normy. Patří k nim:
a) parlament (přijímá ústavu a zákony)
b) občané v referendu
c) vláda (výkon zákonů, např. nařízení vlády)
d) ministerstva a  jiné ústřední orgány státní správy (na základě zplnomocnění
zákonem a v mezích zákona)
e) místní orgány státní správy (na základě zákona a v jeho mezích)
f) orgány samosprávy (např. vyhláška obce)
34311 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Taktéž derogace je součástí tvorby práva. Obsahuje v sobě způsobilost právní akty
zrušit nebo změnit. Může se uskutečnit následující formou:
a) přímo samostatnou derogací právního aktu
b) jako součást aktu kreace nového nebo měnícího se právního předpisu
c) vydáním nového právního předpisu stejné nebo vyšší právní síly
Pro derogaci platí, že derogující právní akt musí mít stejnou nebo vyšší právní sílu
jako původní derogovaný akt.
11.2 SPRÁVNÍ ŘÁD
11.2.1 Vymezení pojmu „správní řád“
Správním řádem se rozumí procesní předpis, který upravuje správní řízení, činnosti
a postupy správních orgánů. Z historického pohledu existovaly v Českoslovenku
a České republice následující správní řády (předpisy).
Tab. 3 - Historický pohled na správní řád v Československu a České republice
Rok
vydání
správního
řádu
Název předpisu
1928
Vládní nařízení č. 8/1928Sb. z. a n. o řízení ve věcech náležejících
do působnosti politických úřadů (správním řízení)
1955 Vládní nařízení č. 20/1955 Sb., o řízení ve věcech správních (správní řád)
1960 Vládní nařízení č. 91/1960 Sb. o správním řízení
1967 Zákon č. 71/1967 Sb. o správním řízení (správní řád)
2004 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Zdroj: autor
V následující části textu podrobněji prozkoumáme správní řád České republiky, jehož
obsah stanovuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Ten se z hlediska svého obsahu
a struktury dělí na 8 částí. Přehled těchto částí a jejich obsah (strukturovaný do hlav
a paragrafů) podává následující tabulka.
344 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Tab. 4 - Struktura a obsah správního řádu ČR
Číslo
části
Název Obsah
1
Úvodní
ustanovení
Předmět úpravy, základní zásady činnosti správních
úřadů
2
Obecná
ustanovení
o správním
řízení
Správní řízení, správní orgány, účastníci řízení a zastoupení,
lhůty a počítání času, postup před zahájením
řízení, průběh řízení v prvním stupni, ochrana před
nečinností, odvolací řízení, přezkumné řízení, obnova
řízení a nové rozhodnutí, exekuce,
3
Zvláštní
ustavení
o správním
řízení
Zvláštní ustavení o správních orgánech, dotčené orgány,
zvláštní ustanovení o postupu před zahájením řízení,
zvláštní ustanovení o některých řízeních, zvláštní
ustanovení o zajištění průběhu a účelu řízení, zvláštní
ustanovení o některých rozhodnutích, zvláštní
ustanovení o přezkoumávání rozhodnutí,
4
Vyjádření,
osvědčení
a sdělení
Úprava vyjádření, osvědčení, ověření a jiných sdělení ze
strany správního orgánu
5
Veřejnoprávní
smlouvy
Druhy veřejnoprávních smluv a jejich uzavírání
6
Opatření
obecné povahy
Podle této části postupují správní orgány v případech,
kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné
opatření obecné povahy, které není právním
předpisem ani rozhodnutím.
7
Společná,
přechodná
a závěrečná
ustanovení
Úprava stížností na postup správních orgánů. Stanovení
zásady, že pokud nějaký speciální zákon vylučuje
aplikaci správního řádu, tak se přesto vždy použijí
základní zásady činnosti správních orgánů, obsažené
v části prvé správního řádu.
8 Účinnost Od 1. ledna 2006
Zdroj: Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Tabulka vlastní.
Správní řád upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů samosprávných celků
a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, jestliže tyto subjekty vykonávají působnost
v oblasti veřejné správy. Rodovým pojmem pro označení těchto subjektů je
34511 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
„správní orgán“. Zároveň zákon stanovuje, že zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen zákon) se nepoužije pro občanskoprávní, obchodně právní a pracovně právní
úkony prováděné správními orgány a na vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného
celku při výkonu samostatné působnosti. Zásady činnosti správních
orgánů stanovených zákonem je možné přehledně vyjádřit následující tabulkou.
11.2.2 Správní orgány jako klíčoví aktéři správního řádu a správních
činností
Vztah mezi správním řádem, správními orgány a správním řízením je možné zjednodušujícím
způsobem vyjádřit následovně, jak ukazuje obrázek.
Obr. 1 - Vztah mezi správním řádem, správními orgány a správním řízením (rámec pro správní řízení)
Zdroj: autor
Činnost správních orgánů a jejich působnosti ovlivňuje vnější prostředí. Patří k němu
zejména zákonodárci, kteří přijímají normy k činnosti správních orgánů a také vláda.
V tomto smyslu mají správní orgány stanovenou svoji roli vně příslušnými zákony
(V případě orgánů ústřední státní správy je tato role definována zejména tzv. kompetenčním
zákonem, zákon č. 2/1969 o působnosti ústředních orgánů státní správy).
346 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Jednou z činností, kterou mohou správní orgány vykonávat, je tzv. správní řízení.
Je to činnost, jejíž realizační pravidla („pravidla hry“ veřejné správy s  účastníky
správního řízení) jsou dána správním řádem. Správní řád tedy můžeme pojímat jako
striktně stanovený rámec pro správní řízení. Ten má v současné době podobu zákona
č. 500/2004 Sb. správní řád. Zákon ve své první části stanovuje zásady činnosti správních
orgánů, které je možné přehledně sestavit do následující tabulky.
Tab. 5 - Zásady činnosti správních orgánů
Název zásady Obsah
Zásada postupu
činnosti
Správní orgán postupuje ve své činnosti v souladu se zákony
a s ostatními právními předpisy a mezinárodními smlouvami,
které jsou součástí právního řádu.
Zásada uplatnění
pravomoci
Správní orgán uplatňuje svou pravomoc jedině k tomu účelu,
kterým mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena
a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.
Zásada způsobu
řešení problémů
Správní orgán je povinen řešit problémy tak, aby to odpovídalo
veřejnému zájmu, okolnostem daného případu, přičemž
výsledek rozhodnutí se nesmí lišit od skutkově shodných nebo
podobných případů tak, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly.
Zásada účelu
(smyslu) fungování
veřejné
správy
Účelem veřejné správy je služba veřejnosti.
Zásada vztahu
k dotčeným
osobám
Každý aktér veřejné správy, který plní úkoly vyplývající
z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným
osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.
Správní orgán je povinen, je – li to potřebné, dotčené osobě
přiměřené poučení o právech a povinnostech, jakož i této
osobě dát s dostatečným předstihem uvědomí o úkonu, který
učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel
úkonu. Správní orgán přitom musí umožnit dotčeným
osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.
34711 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Název zásady Obsah
Zásada způsobu
projednávání
věcí
Správní orgán se nejdříve, pokud to povaha projednávané věci
umožňuje, pokusí o smírné odstranění rozporů, které brání
řádnému projednání a rozhodnutí dané věci. Vyřizování věcí
se děje bez zbytečných průtahů v zákonem stanovené lhůtě
nebo ve lhůtě přiměřené. Není -li zákonná lhůta stanovena,
použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před
nečinností (§ 80).
Zásada efektivnosti
postupu
Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly
zbytečné náklady. Vůči dotčeným osobám vstupuje tak,
aby těmto vznikaly co nejmenší transakční náklady.
Zásada
koordinace činností
správních
orgánů vůči dotčeným
osobám
Správní orgány postupují ve vzájemném souladu všech
postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy
nebo povinnostmi dotčené osoby. Na to, že současně probíhá
více takových postupů u různých správních orgánů nebo
u jiných orgánů veřejné moci, je dotčená osoba povinna
správní orgány bezodkladně upozornit.
Zásada spolupráce
mezi
správními
orgány
Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.
Zdroj: Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Tabulka vlastní.
Uvedené zásady svou klíčovými principy, které stanovuje zákon správním orgánům
pro oblast činnosti správních orgánů. Smyslem uplatnění daných zásad je vytvořit
efektivní a dobrou správu věcí veřejných.
11.3. SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ
11.3.1 Správní řízení a jeho zásady
Správní řízení je druhem řízení ve veřejné správě, jímž správní úřady jednají s fyzickými
a právnickými osobami, kdy předmětem jednání je určitý problém. Předpis,
který upravuje proces správního řízení, se nazývá správní řád.
348 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Správní řízení je tedy universálním procesním režim, jehož rámec stanovuje zákon.
Znamená to, správní úřady nemohou konat svévolně, tj. činit úkony vůči fyzickým
a právnickým osobám mimo rámec zákona. Podle zákona (§ 9) je správní řízení takový
postup správního orgánu, „jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité
věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo
jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo
nemá“. Správní řízení je zahájeno buď z vlastního podnětu správního orgánu, nebo na
základě žádosti žadatele. Výstupem (výsledkem) správního řízení je vydání rozhodnutí,
jehož právní mocí se správní řízení končí. Správní řízení se řídí následujícími
zásadami.
Tab. 6 - Zásady správního řízení
Název zásady Obsah
Zásada legality
a oficiality
Správní úřad koná ve správním řízení pouze na základě zákonného
zmocnění a z úřední povinnosti. Nesmí jednat svévolně
a diskriminačně a to i tehdy, jestliže správní úřad může ze
zákona rozhodovat na základě správního uvážení.
Zásada
písemnosti
Veškeré podklady potřebné pro rozhodnutí musejí být zachyceny
v písemné podobě a musejí být součástí spisu.
Zásada
ústnosti
Platí pro některá správní řízení (viz přestupkové řízení).
V jiných případech může správní úřad od ústního jednání upustit
a rozhodnout jen na základě písemných podkladů, které sám
shromáždil nebo které předložili účastníci řízení.
Zásada
auditar et
altera pars
Vyjadřuje právo účastníků seznámit se se všemi podklady, na
jejichž základě bude vydáno rozhodnutí, vyjádřit se k těmto
podkladům a navrhovat na podporu svých tvrzení důkazy.
Zásada
přímosti
Rozhodování musí být na základě přímých (resp. vlastních)
důkazů daného správního orgánu. Nelze rozhodovat na základě
vyhodnocení jiného správního úřadu či jiného řízení.
Zásada rov-
nostiúčastníků
správního
řízení
Každý z dotčených má stejná procesní práva.
Zásada
vyhledávací
Správní úřad sám aktivně vyhledává důkazy pro své rozhodnutí.
34911 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Název zásady Obsah
Zásada
nepublicity
Ústní jednání ve správním řízení je neveřejné, pokud správní
úřad nerozhodne o jeho zpřístupnění. Účastník řízení může
o veřejnost ústního jednání požádat správní orgán.
Zásada materiální
povahy
Správní úřad se musí usilovat nalézt úplný skutkový stav. Nestačí
jen shodná tvrzení účastníků.
Zdroj: Heslo správní řízení. In: www.Iuridictum.pecina.cz/w/Správní řízení. Tabulka vlastní.
Dodržování uvedených zásad má vést ke korektnosti správního řízení. V realitě ČR
se v oblasti správního řízení setkáváme s řadou problémů. Patří k nim jeho složitost,
nízká efektivnost vznikající zejména v důsledku formalismu při rozhodování a také
korupce (viz kapitola 21).
11.3.2 Správní orgány – aktéři správního řízení
Klíčovými aktéry ve správním řízení jsou správní orgány. Jejich činnost je zákonem
upravena následně:
a) věcně, což znamená, že správní orgány ze zákona jednají a rozhodují ve věcech,
které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona.
b) místně, kdy místní příslušnost správního orgánu je určena místem činnosti v řízeních
týkajících se činnosti účastníka řízení, v řízeních týkajících se nemovitosti
místem, kde se nemovitost nachází, a v  ostatních řízeních týkajících se podnikatelské
činnosti účastníka řízení, který je fyzickou osobou, místem podnikání,
trvalým pobytem fyzické osoby, popřípadě místem pobytu na území České
republiky podle druhu pobytu cizince. Nemá -li fyzická osoba místo trvalého
pobytu na území České republiky, je místní příslušnost určena posledním známým
místem jejího pobytu na území České republiky, V v ostatních řízeních
týkajících se právnické osoby je určena místem jejího sídla nebo místem sídla její
organizační složky.
Jestliže dojde ke správnímu orgánu podání, které věcně nebo místně příslušný danému
správnímu úřadu nepřísluší, tento je bezodkladně usnesením postoupí
příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil.
Správní orgán, jemuž bylo podání postoupeno, a věcně nebo místně mu nepřísluší, je
může usnesením postoupit dalšímu správnímu orgánu nebo vrátit jen se souhlasem
svého nadřízeného správního orgánu.
350 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Správní orgán může usnesením dožádat podřízený nebo nadřízený správní orgán
anebo jiný věcně příslušný správní orgán o dožádání. Jde o provedení úkonu, který
by samotný správní orgán sám mohl provést jen obtížně nebo s vysokými náklady.
Z projednávání je možné určitou osobu vyloučit. Jedná se o případy, kdy lze předpokládat,
že daná osoba má svůj poměr k projednávané věci, k účastníkům řízení,
kdy by došlo k podjatosti. Podjatost úřední osoby může namítat i účastník řízení.
Představený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou nepodjatou
úřední osobu.
Jednotlivé úkony v řízení se činí písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud
to nevylučuje povaha věci. Jednotlivé sdělení v průběhu řízení lze vůči přítomnému
účastníku řízení učinit ústně, pokud ten na písemné formě netrvá. Oprávněné úřední
osoby musí zachovávat o řízení mlčenlivost. Jednacím a v písemnostech vyhotovovacím
jazykem je čeština. Zákon umožňuje jednat i předkládat písemnosti v jazyce
slovenském. V každé věci se zakládá spis.
O ústním jednání, o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu
listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných
úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky
řízení, se sepisuje protokol. Protokol má zákonem stanovené náležitosti. Protokol
podepisuje oprávněná úřední osoba a osoby, které se jednání nebo provedení úkonu
zúčastnily. Odepřou-li dané osoby podpis, pak se důvody odepření a námitky proti
obsahu protokolu v protokolu zaznamenají. Jiné osoby, kterých se obsah protokolu
týká, mohou proti jeho obsahu podat stížnost.
Správní orgán pak po rozhodnutí doručuje vyhotovenou písemnost, a to do veřejné
datové sítě, nebo ji doručí sám. Fyzické osobě a taktéž právnické osobě se písemnost
doručuje na adresu pro doručování. Podrobnosti doručení stanovuje zákon. Jestliže
si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí
připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním
dnem této lhůty.
Písemnost lze doručit i veřejnou vyhláškou. Doručení veřejnou vyhláškou se provede
tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na
úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí
den vyvěšení. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou.
Každý správní orgán je povinen zřizovat úřední desku, která musí být nepřetržitě
veřejně přístupná.
35111 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Účastníky správního řízení jsou:
a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv
nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu
b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo
zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo
nemají.
Účastníci řízení mohou provádět tzv. úkony účastníků. K úkonům účastníků patří:
a) navrhovatdůkazya činitjinénávrhypoceloudobuřízeníaždovydánírozhodnutí;
b) vyjádřit v řízení své stanovisko
c) vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
d) dát podání, které je úkonem účastníka směřujícímu proti správnímu orgánu. Podání
je možné daá písemně nebo ústně do protokolu nebo elektronicky. Podání
se dává u správního orgánu, který je věcně a místně příslušný v dané věci.
e) účastníci mají právo nahlížet do spisu. Osoba nahlížející do spisu si může z něho
pořizovat výpisy a taktéž žádat, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části.
11.3.3 Prvky a kroky správního řízení
Podmínky zahájení správního řízení stanovuje správní řád. Ten určuje, že správní orgán
je povinen před zahájením správního řízení přijímat podněty, aby bylo zahájeno
řízení z moci úřední. Ten, kdo podal podnět, má na základě požádání právo, aby mu
správní orgán ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, sdělil, zda řízení zahájil,
či neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil
příslušnému správnímu orgánu. Není – li věc z důvodů vyjmenovaných zákonem
odložena, nastupuje etapa řízení v prvním stupni.
352 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Tab. 7 - Prvky a kroky správního řízení
Číslo
kroku
(prvku)
Název kroku
(prvku)
Obsah kroku
1
Zahájení
řízení
o žádosti
Zahájení dnem, kdy žádost nebo jiný návrh došel věcně
a místně příslušnému správnímu orgánu.
2
Zahájení řízení
z moci
úřední
Řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní
orgán oznámil zahájení řízení doručením oznámení
nebo ústním prohlášením.
3
Ústní
jednání
Platí pro případy stanovené zákonem a pro případ nezbytnosti
k uplatnění práv účastníků nezbytné.
4
Tvorba
podkladů
pro vydání
rozhodnutí
Podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán.
Správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti
důležité pro ochranu veřejného zájmu.
5 Dokazování
Shromažďování důkazních prostředků ke zjištění stavu
věci. Lze použít důkaz listinou, ohledáním, důkaz svědeckou
výpovědí, důkaz znaleckým posudkem
6
Předvolání
(případně
předvedení)
Je krokem správního orgánu pro případ, kdy je nutná
osobní účast při úkonu ve správním řízení. Nedostaví-li
se předvolaný účastník nebo svědek bez náležité omluvy
nebo bez dostatečných důvodů na předvolání, může být
předveden.
7
Předběžné
opatření
Vydává správní orgán - z moci úřední nebo na požádání
účastníka svým nařízením ještě před skončením řízení
rozhodnutím. Předběžné opatření zatímně upravuje
poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo
provedení exekuce.
8
Uložení
pořádkové
pokuty
Může uložit správní orgán svým rozhodnutím tomu,
kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup.
9
Vykázání
z místa konání
úkonu
Může provést správní orgán v případě toho, kdo nepřístojným
chováním ruší pořádek při ústním jednání nebo
ohledání na místě, popřípadě při jiném úkonu.
10
Přerušení
řízení
a zastavení
řízení
Přerušení a zastavení řízení se děje na základě usnesení
správního orgánu.
35311 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
11
Zastavení
řízení
Zastavení probíhá na základě usnesení správního orgánu.
12 Rozhodnutí
Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění
nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené
osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba
práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem
stanovených případech rozhoduje o procesních
otázkách. Rozhodnutí se vyhotovuje v písemné formě,
pokud zákon nestanoví jinak.
13
Ozna-
mování
rozhodnutí
Provádí příslušný správní orgán, kdy doručuje účastníkům
stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí do
vlastních rukou nebo ústním vyhlášením rozhodnutí.
14
Právní
moc, vyko-
natelnost
rozhodnutí
Pravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky a pro
všechny správní orgány. Rozhodnutí může být z moci
úřední prohlášeno za určitých podmínek (např. správní
orgán vůbec nebyl k jeho vydání věcně příslušný) za
nicotné.
Za určitých správním řádem definovaných podmínek mohou následovat další kroky
X1
Přezkumné
řízení
Provádějí správní orgány, kdy z moci úřední přezkoumávají
pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze
důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu
s právními předpisy.
X2
Obnova řízení
a nové
rozhodnutí
Obnova řízení před správním orgánem je činěna na
žádost účastníka řízení, jestliže a) vyšly najevo dříve
neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly
v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku
prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se
provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo
b) bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo
podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být
obnoveno,
a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí
mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem
rozhodování.
Zdroj: Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Tabulka vlastní.
354 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Zahájení řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost došla k věcně a místně příslušnému
správnímu orgánu. Žádost musí mít náležitosti, které jsou stanoveny zákonem.
Zejména z ní musí být zjevné, co žadatel žádá, resp. čeho se domáhá. Nemá – li žádost
stanovené náležitosti, může je na místě společně s žadatelem odstranit nebo zve žadatele
ve stanovené přiměřené lhůtě k jejich odstranění. Žádost nesmí být nepřípustná.
Taková žádost se ze strany správního orgánu neprojednává. Žadatel může vzít svoji žádost
zpět nebo může zúžit předmět své žádosti, nemůže však toto právo uplatnit v době
od vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně do zahájení odvolacího řízení.
Po zahájení správního řízení je právní orgán povinen uvědomit bez zbytečného odkladu
všechny jemu známé účastníky. Oznámení o zahájení řízení lze učinit také
zveřejněním na úřední desce správního orgánu. Správní orgán může nařídit ústní
jednání pro případy stanovené zákonem. Ústní jednání je neveřejné, pokud zákon
nestanoví nebo správní orgán neurčí jinak. Bere se na zřetel zejména ochrana utajovaných
informací a ochrana práv účastníků. Navrhne-li některý z účastníků správního
řízení, aby bylo jednání veřejné, správní orgán může vyhovět za předpokladu, že nedojde
k újmě ostatních účastníků.
Důležitou etapou je shromažďování podkladů pro vydání rozhodnutí. Těmito podklady
mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu
orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné
moci. Povinnost opatřovat podklady pro vydání rozhodnutí náleží správnímu orgánu.
Ostatní účastníci jsou povinni (pokud nestanoví zákon jinak) při opatřování podkladů
pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu součinnost. Při opatřování
podkladů bere správní orgán na zřetel veřejný zájem. Podklady jsou informačním
zdrojem pro dokazování. K provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků.
Zejména se používají listiny, ohledání, svědecké výpovědi a znalecké posudky.
Při použití důkazu listinou může správní orgán svým usnesením uložit, aby ten, kdo
danou listinu má, ji předložil. Usnesení se oznamuje pouze osobě, které je povinnost
ukládána. O provedení důkazu listinou se učiní záznam do spisu.
Při důkazu ohledáním je vlastník nebo uživatel věci, resp. ten, kdo má věc u sebe,
povinen tuto věc předložit správnímu orgánu nebo je povinen strpět ohledání věci na
místě. Výsledek ohledání správní orgán formuluje v usnesení.
Pokud je prováděno ohledání na místě, pak správní orgán o tom vyrozumí rovněž
toho, kdo je oprávněn s předmětem ohledání nakládat. K ohledání mohou být správním
orgánem rovněž přizvány nestranné osoby, aby byla zajištěna jejich přítomnost
při provádění důkazu. Na tyto osoby se nevztahují ani práva ani povinnosti účastníků
správního řízení.
35511 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Důkaz lze provést i svědeckou výpovědí. Zákon stanovuje povinnost, že každý, kdo
není účastníkem, je povinen vypovídat jako svědek. Povinností svědka je vypovídat
pravdivě a úplně. Výjimku ze svědecké výpovědi tvoří utajované informace chráněné
zvláštním zákonem. Na tyto informace se zákonem vztahuje povinnost zachovat je
v tajnosti. Této povinnosti může svědka zprostit příslušný orgán. Taktéž je zákonem
zapovězen výslech svědka, který by svojí výpovědí porušil státem uloženou nebo
uznanou povinnost mlčenlivosti. Rovněž i  pro tento případ se vztahuje možnost
zproštění mlčenlivosti příslušnými orgány. Svědek může výpověď odepřít, jestliže
by svojí výpovědí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin
nebo správní delikt.
Důkaz znaleckým posudkem se ve správním řízení používá tehdy, jestliže rozhodnutí
závisí na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které
úřední osoby nemají, a jestliže odborné posouzení skutečností nelze opatřit od jiného
správního orgánu. V takovém případě správní orgán svým usnesením ustanoví znalce
a oznámí toto usnesení znalci. Znalecký posudek se vypracovává písemně a ve
stanovené lhůtě určené správním orgánem. Správní orgán znalci uloží, aby posudek
vypracoval písemně a předložil jej správnímu orgánu ve lhůtě, kterou při zadání posudku
určil správní orgán. Správní orgán taktéž může znalce vyslechnout.
Jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, která svým předmětem nepřísluší
danému správnímu orgánu, který vede správní řízení, pak tento správní orgán může
podat podnět k zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným
orgánem veřejné moci, či vyzvat účastníka nebo jinou osobu, aby podala žádost
o zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné
moci. Tento akt se nazývá řízení o předběžné otázce. Výsledkem (výstupem) z řízení
o předběžné otázce je rozhodnutí příslušného orgánu o předběžné otázce. Správní
orgán je tímto (pravomocným případně předběžně vykonatelným) rozhodnutím příslušného
orgánu vázán.
Jako další následný krok může být použito předvolání. Předvolání je krokem správního
orgánu pro případ, kdy je nutná osobní účast při úkonu ve správním řízení.
Předvolání musí být písemné a doručuje se do vlastních rukou. Obsahem předvolání
musí být uvedení důvodů předvolání a také právní následky pro případ nedostavení
se předvolané osoby. Pokud se předvolaný účastník nebo svědek bez náležité omluvy
nebo bez dostatečných důvodů na předvolání nedostaví, může správní orgán vydat
usnesení k předvedení. Danou osobu předvádí na základě písemného usnesení
správního orgánu příslušný předváděcí orgán, jímž je Policie České republiky nebo
jiný ozbrojený sbor, o němž to stanoví zvláštní zákon. V řízení před orgány obcí zajišťuje
předvedení též obecní policie.
356 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Správní orgán může z moci úřední nebo na požádání účastníka (ještě před skončením
řízení rozhodnutím) nařídit předběžné opatření. To vydává správní orgán k zatímní
úpravě poměrů účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce.
Obsahem předběžného opatření je příkaz účastníkovi nebo jiné osobě, aby něco vykonal,
něčeho se zdržel nebo něco strpěl. Obsahem příkazu může být i zajištění věci
sloužící jako důkazní prostředek, nebo zajištění věci, která může být předmětem exekuce.
Správní orgán ruší předběžné opatření poté, co pomíjí důvody pro jeho nařízení.
Správní orgán může rozhodnutím uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč
tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup. Důvody ztížení postupu podrobněji
vyjmenovává zákon. Patří k nim zejména bezdůvodné nedostavení se na předvolání
ke správnímu orgánu, rušení pořádku navzdory předchozímu napomenutí ruší či neuposlechnutí
pokynu úřední osoby. Odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové
pokuty má vždy odkladný účinek. Příjem pořádkových pokut je příjmem rozpočtu,
ze kterého je hrazena činnost správního orgánu, který pokutu uložil.
Jestliže někdo svým nepřístojným chováním ruší pořádek při ústním jednání nebo
ohledání na místě, popřípadě při jiném úkonu, může správní orgán provést vykázání
z místa konání úkonu. Usnesení se vyhlašuje ústně, přičemž správní orgán
poučí vykazovanou osobu o následcích neuposlechnutí. Není-li úkon uskutečňován
v úředních místnostech správního orgánu, pak nelze z místa úkonu vykázat osobu,
která má vlastnické či užívací právo k prostoru, kde se úkon koná.
Správní řízení je možné přerušit a zastavit. Přerušení a zastavení řízení se děje na
základě usnesení správního orgánu. Důvody k přerušení řízení podrobně stanovuje
zákon. Může jimi například být řízení o předběžné otázce. Řízení se přerušuje na
dobu nezbytně nutnou. Řízení lze přerušit z moci úřední nebo na žádost žadatele. Po
dobu přerušení řízení činí správní orgán a účastníci úkony, kterých je zapotřebí k odstranění
důvodů přerušení. Jakmile odpadne překážka pro přerušení řízení, správní
orgán v něm pokračuje.
Správní řízení může být zastaveno. K tomu vydává správní orgán usnesení o zastavení
řízení. Řízení může být zastaveno na základě žadatele (např. tím že vezme svoji
žádost zpět, úmrtí žadatele) nebo z moci úřední, kdy úřední správní orgán usnesením
řízení zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto
řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou
pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod (např. úmrtí účastníka řízení).
Klíčovou etapou správního řízení je rozhodnutí. Vyhotovuje se písemně. Pokud se
písemné rozhodnutí nevyhotovuje, stanoví podmínky zákon. V takové případě se
jedná o ústně vyhlášené rozhodnutí. Svým rozhodnutím správní orgán „v určité věci
35711 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité
věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo
v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách“ (§ 67). Rozhodnutí
má zákonem stanovené náležitosti. Patří k nim:
a) výroková část
b) odůvodnění
c) poučení účastníků
Ve výrokové části rozhodnutí se uvádí řešení otázky, která je předmětem řízení.
Součástí je i právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno a označení účastníků
správního řízení. Ve výrokové části se rovněž uvádí lhůta ke splnění ukládané povinnosti,
popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení
odkladného účinku odvolání. Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo
více výroků, přičemž výrok může obsahovat vedlejší ustanovení. V části odůvodnění
se uvádějí důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy,
kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů,
jakož i informace o tom, jak správní orgán naložil a vypořádal se návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. V části poučení se uvádí
možnosti podat proti rozhodnutí podat v uvedených lhůtách odvolání. Pokud odvolání
nemá odkladný účinek, musí být tato skutečnost v poučení uvedena.
Oznamování rozhodnutí se provádí doručením, a  to buď písemně doručením
stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou účastníkům nebo ústním vyhlášením.
Pokud zákon nestanoví jinak, pak je v právní moci rozhodnutí, které bylo
oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Pravomocné rozhodnutí je závazné
pro účastníky a pro všechny správní orgány.
Rozhodnutíjevykonatelnénabytímprávnímoci. Může být vykonatelné i pozdějším
dnem, který je uveden v jeho výrokové části. Rozhodnutí je předběžně vykonatelné,
pokud odvolání nemá odkladný účinek. Pokud správní orgán nebyl vůbec věcně příslušný
k vydání rozhodnutí, či rozhodnutí trpí vadami, je takové rozhodnutí nicotné.
Pro přezkoumání rozhodnutí je možné provádět přezkumné řízení. To provádějí
správní orgány, kdy z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě,
kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy.
Na základě přezkumného řízení může následovat obnova řízení a  nové rozhodnutí.
Obnova řízení před správním orgánem je činěna na žádost účastníka řízení.
Podrobnosti stanovuje zákon. Patří k nim zejména, že vyšly najevo dříve neznámé
358 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník,
jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit. Taktéž těmito novými
skutečnostmi může být, že se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, či bylo zrušeno
nebo změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení,
které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou
odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
11.4 ÚZEMÍ PLÁNOVÁNÍ A STAVEBNÍ ŘÁD
11.4.1 Vymezení pojmů a historický pohled na stavební řád
Stavebním řádem (stavebním zákonem) se rozumí procesní předpis, který upravuje
územní plánování (zejména cíle, úkoly, nástroje, rozhodování v území, vyhodnocování
vlivů na udržitelný rozvoj území atd.), stavební řízení (povolování staveb
a jejich změn, terénních úprav a zařízení, užívaní a odstraňování staveb atd.), činnosti
a postupy správních orgánů v oblasti stavebního zákona (stavební úřady) a další související
záležitosti (například podmínky pro projektovou činnost, provádění staveb,
obecné požadavky na výstavbu, účely vyvlastnění, vstupy na pozemky a do staveb,
ochranu veřejných zájmů). Rozhodování podle stavebního zákona se řídi správním
řádem, pokud postup není upraven jinak stavebním zákonem.
Historický pohled na stavební řád (stavební zákon) ukazuje následující tabulka. Z tabulky
je zřejmé, že problematika umisťování a povolování staveb je na našem území
řešena již dlouhodobě. Od roku 2006 platí nový stavební zákon, který byl již opakovaně
novelizován (poslední v tabulce uvedená novela byla s účinností od 1. 1. 2013).
Tab. 8 - Historický pohled na stavební řád v Československu a České republice
Rok vydání
správního
řádu
Název předpisu
1815
Jednotný stavební řád - říšský zákon, pravomoc převedena na
jednotlivé obce
1949
Zákon č. 86/1949 na obnovu válkou poškozených a zničených
budov.
1949 Zákon č. 280/1949 o územním plánování a výstavbě obcí
1950 Vládní nařízení č. 51/1950 o územním plánování
1958 Zákon č. 84/1958 o územním plánování
35911 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Rok vydání
správního
řádu
Název předpisu
1958 Zákon č. 87/1958 o stavebním řádu
1976
Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon).
2006
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), účinný od 1. 1. 2007.
2012
Zákon 350/2012 Sb. velká novela zákona č. 183/2006 Sb., účinný
od 1.1.2013
Zdroj: autor
Platný stavební zákon se člení na 4 části. První část se týká vysvětlení pojmů a úvodním
ustanovením, druhá stanovuje výkon veřejné správy, třetí se věnuje územnímu
plánování a čtvrtá stavebnímu řádu.
11.4.2 Konflikty v rámci umisťování a povolování staveb
Jak již bylo řečeno, rozhodování dle stavebního řádu se řídi zásadami stanovenými
správním řádem, pokud není přímo ve stavebním zákoně uveden odlišný postup.
Při rozhodování o využívání pozemků, umisťování a povolování staveb dochází často
ke konfliktům. Může jít o konflikt mezi veřejným zájmem (například území je vymezeno
pro budoucí energetické či dopravní koridory nebo je chráněno z důvodu
ochrany přírody) a soukromým zájem (například umístit na tomto pozemku rodinný
domek či jinou stavbu). Nebo také o konflikt v rámci soukromého zájmu (vlastník
sousedního pozemku chce umístit na svém pozemku stavbu, která svým charakterem
a využitím bude rušit okolní vlastníky). Při umisťování velkých staveb (trasy dálnic,
průmyslové zóny a stavby atd.) dochází ke konfliktům velmi často. Velké stavby musí
provést vyhodnocení vlivu na životní prostředí (tzv. EIA).
Důležité je vymezení, kdo je stavebníkem, co je stavba a kdo je účastníkem stavebního
řízení. Stavebníkem je osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje
provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakož i její právní nástupce, a dále
osoba, která stavbu, provádí; stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby.
Stavbou se rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií,
bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky,
materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Dočasná stavba je stavba, u které
stavební úřad předem omezí dobu jejího trvání.
360 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
V rámci stavebního řízení je důležité, kdo je účastníkem stavebního řízení, který má
v rámci stavebního řízení řadu práv. Účastníkem je pouze a) stavebník, b) vlastník
stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem, c) vlastník pozemku,
na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, d) vlastník stavby na pozemku,
na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo
stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním
stavby přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li
být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno, f) ten, kdo má
k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo
prováděním stavby přímo dotčeno, g) osoba, o které tak stanoví zvláštní právní
předpis, pokud mohou být stavebním povolením dotčeny veřejné zájmy chráněné
podle zvláštních právních předpisů a o těchto věcech nebylo rozhodnuto v územním
rozhodnutí.
Nahlížení do katastru nemovitostí
Důležitým právem každé osoby ve vazbě na územní či stavební řízení je možnost
nahlížení do katastru nemovitostí. V souladu s naší legislativou je tedy právo zjistit
si majitele každé budovy či parcely v ČR – stačí znát číslo popisné budovy nebo
číslo parcely, přičemž číslo popisné každé nemovitosti lze dohledat v jakékoli veřejně
přístupné mapové aplikaci. Katastrální zákon (zákon č. 256/2013 Sb., o katastru
nemovitostí) garantuje každému veřejnost katastru. Každý má právo do katastru
nahlížet (a to i pomocí dálkového přístupu viz http://nahlizenidokn.cuzk.cz/), pořizovat
si z něj pro svou potřebu opisy, výpisy nebo náčrty a získávat z něj údaje ze
sbírky listin.
Katastrální zákon vymezuje, že předmětem evidence katastru nemovitostí jsou:
a) pozemky v podobě parcel,
b) budovy, kterým se přiděluje číslo popisné nebo evidenční, pokud nejsou součástí
pozemku nebo práva stavby,
c) budovy, kterým se číslo popisné ani evidenční nepřiděluje, pokud nejsou součástí
pozemku ani práva stavby, jsou hlavní stavbou na pozemku a nejde o drobné
stavby,
d) jednotky vymezené podle občanského zákoníku, jednotky vymezené podle zákona
č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám
a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé
zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů,
36111 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
e) právo stavby, nemovitosti, o nichž to stanoví jiný právní předpis,
f) nově je také upraveno, že se v katastru evidují cenové údaje a údaje pro daňové
účely.
11.4.3 Územní plánování a vazba na strategické dokumenty
Cílem územního plánování dle stavebního zákona je vytvářet předpoklady (1) pro
výstavbu a (2) pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek
pro
• příznivé životní prostředí,
• pro hospodářský rozvoj a 
• pro soudržnost společenství obyvatel území,
a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života
generací budoucích.
Přičemž územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným
a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území
s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji
území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje.
V návaznosti na cíl územního plánování stanoví zákon povinnost vypracovat jako
nedílnou součást dokumentů Politiky územního rozvoje (týká se území celé ČR
a zpracovává ji Ministerstvo pro místní rozvoj) a Zásad územního rozvoje (pro území
každého kraje) vyhodnocení jejich vlivů na udržitelný rozvoj území.
Nástroje územního plánování
Veškeré změny v území mají být řešeny soustavně a komplexně nástroji územního
plánování k  dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a  soukromých zájmů
na rozvoji území. Nástroje územního plánování (viz následující tabulka) slouží
k prosazování cílů a úkolů územního plánování v území na úrovni státu, krajů a obcí.
Základními nástroji územního plánování jsou (1) územně plánovací podklady, (2)
politika územního rozvoje, (3) územně plánovací dokumentace (ÚPD) a (4) územní
rozhodnutí.
362 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Tab. 9 - Základní nástroje územního plánování
Nástroj Rozdělení / popis
Územně
plánovací
podklady
Územně
analytické
podklady
(ÚAP):
Zjišťují a vyhodnocují stav a vývoj území. Obsahují
mimo jiné určení problémů k řešení v územně plánovací
dokumentaci. Ze zákona jsou pořizovány pro
celé území České republiky a průběžně aktualizovány.
Územně analytické podklady slouží především jako
podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně
plánovací dokumentace a pro rozhodování v území.
ÚAP pořizuje v přenesené působnosti úřad územního
plánování pro správní obvod obce s rozšířenou působností
a krajský úřad pro území kraje;
Územní
studie:
Ověřuje možnosti a podmínky změn v území.
Politika
územ-
ního
rozvoje
Politika územního rozvoje je územně plánovací nástroj na úrovni
státu, závazný pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje
(kraje), územních plánů (obce), regulačních plánů a pro rozhodování
v území.
36311 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Územně
plánovací
dokumen-
tace(ÚPD)
Zásady
územ-
ního
rozvoje
Zásady územního rozvoje (ZÚR) jsou ÚPD pořizovanou
na úrovni kraje. Jejich pořízení je povinné. Zásady
územního rozvoje jsou závazné pro pořizování a vydávání
územních plánů, regulačních plánů a pro územní
řízení. Návrh zásad územního rozvoje pořizuje krajský
úřad a předkládá ho k vydání zastupitelstvu kraje.
Územní
plán
Územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce
nebo pro vymezenou část území hlavního města Prahy.
Územní plán je závazný pro pořízení a vydání regulačního
plánu a pro územní řízení. Územní plán stanoví
mimo jiné základní koncepci rozvoje území obce,
ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového
uspořádání, uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury,
dále vymezí zastavěné území a zastavitelné
plochy a plochy pro veřejně prospěšné stavby. O pořízení
územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce, které
rovněž vydává zpracovaný a projednaný územní plán
jako opatření obecné povahy.
Regulační
plán
Regulační plán se pořizuje pro určené pozemky na
území obce nebo kraje. Regulační plán stanoví podrobné
podmínky pro jejich využití, pro umístění staveb
a jejich prostorové uspořádání, pro ochranu hodnot
a charakteru území a pro vytváření příznivého životního
prostředí, vymezí také veřejně prospěšné stavby. Regulační
plán se vydává buď z podnětu zastupitelstva kraje,
zastupitelstva obce nebo na žádost fyzické či právnické
osoby, pokud jsou pozemky, určené k řešení regulačním
plánem, vymezeny v zásadách územního rozvoje nebo
v územním plánu.
Územní
rozhod-
nutí
Územním rozhodnutím je rozhodnutí o (a) umístění stavby nebo
zařízení, (b) změně využití území, (c) změně stavby a o změně vlivu
stavby na využití území, (d) dělení nebo scelování pozemků, (e)
ochranném pásmu.
Zákon stanoví, které stavby a které činnosti nevyžadují územní
rozhodnutí, za jakých podmínek je možné spojit územní a stavební
řízení nebo nevydávat územní rozhodnutí pro území, pro která je
vydán regulační plán apod.
Zdroj: autoři dle Kašparová-Půček 2009, s.76-78
364 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Politika územního rozvoje ČR je celostátní nástroj územního plánování, který slouží
zejména pro koordinaci územního rozvoje na celostátní úrovni a pro koordinaci
územně plánovací činnosti krajů a současně jako zdroj důležitých argumentů při prosazování
zájmů ČR v rámci územního rozvoje Evropské unie.
V Politice územního rozvoje se vymezují:
a) oblasti se zvýšenými požadavky na změny v území, které svým významem přesahují
území jednoho kraje,
b) stejně významné oblasti se specifickými hodnotami a se specifickými problémy,
c) koridory a plochy dopravní a technické infrastruktury.
11 4.4 Strategické versus územní plánování
Na následujícím obrázku jsou zobrazeny vazby mezi dokumenty, které vznikají
v rámci územního plánování a v rámci regionálního rozvoje.
Z hlediska územního plánování existuje zákonná povinnost (z. č. 183/2006 Sb.) respektovat
vyšší úroveň (vertikální provázanost). Tedy krajské zásady územního
rozvoje musí respektovat politiku územního rozvoje na úrovni státu. Územní plán
obce tak musí respektovat státní politiku územního rozvoje i krajské zásady územního
rozvoje. Přičemž platí, že nižší úroveň se přiměřeně podílí na tvorbě a zejména
připomínkování vyšší úrovně.
Z hlediska dokumentů regionálního rozvoje tomu však tak není. Program rozvoje
kraje je sice ze zákona (z. č. 248/2000 Sb.) pro kraj povinný, respektování vyšší úrovně
dokumentů není však závazné (jen na úrovni doporučení). Totéž platí pro vazbu kraj
– obec. Tedy strategický plán obce nemusí vycházet z programu rozvoje kraje.
36511 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Obr. 2 - Územní plánování a dokumenty regionálního rozvoje
Zdroj: Kašparová-Půček 2009, s. 71
Z horizontálního hlediska je závaznost dokumentů na různých úrovních různá. Na
úrovni státu musí (respektive by měly) jednotlivé strategické dokumenty respektovat
legislativu, mezinárodní smlouvy a ostatní strategické dokumenty (schválené usnesením
vlády). Na krajské a obecní úrovni tomu tak někdy není. Jednotlivé strategické
dokumenty na sebe nenavazují či jsou dokonce protichůdné. Na úrovni kraje a ještě
více na úrovni měst a obcí je klíčové, aby byly provázané dokumenty územního plánování
a strategické rozvojové dokumenty. Tedy u kraje zásady územního rozvoje
s programem rozvoje kraje, u měst a obcí územní plán se strategickým plánem (s programem
rozvoje obce).
Častá otázka – Co má být dříve, zda územní plán či strategický plán? – je v podstatě
bezpředmětná. Obvykle totiž jeden z dokumentů již existuje a druhý (pokud to
nevylučují vnější vlivy, či není potřeba jej změnit) by měl ten první respektovat. Pro
strategický plán jsou totiž určující a nezbytné limity území (zdrojem je územní dokumentace).
Naproti tomu pro tvorbu územního plánu je nezbytné znát záměry využití
území (zdrojem může být strategický plán).
ostatní
strateg.
dokumenty
ostatní
strateg.
dokumenty
ostatní
strateg.
dokumenty
366 11 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
Otázky a úkoly:
• Proveďte komentář k zásadám správního řízení.
• Jaké jsou jednotlivé druhy právních povinností. Vysvětlete to na příkladech.
• Vysvětlete pojem « tvorba práva ». Uveďte příklady norem, které tvoří jednotlivé
orgány.
• Vymezte vztah mezi správním řádem, správními orgány a správním řízením.
• Co vymezují a proč jsou důležité zásady činnosti správních orgánů?
• Připravte si scénář řešení určitého problému, který je předmětem správního
řízení.
• Vyberte si druh správního řízení a na zvoleném příkladu vysvětlete věcnou
a místní příslušnost.
• Jaký je postup správního řízení? Vysvětlete postup na konkrétním případě
z hlediska žadatele.
• Může účastník řízení dostat pořádkovou pokutu? Pokud ano, proč a za jakých
podmínek. Uveďte příklad.
• Nejste účastník řízení. Můžete namítat ve věci podjatosti? Vysvětlete na konkrétním
případě, kde je účastníkem řízení.
• Co jsou to důkazy v rámci správního řízení? Uveďte příklady.
• Jste v roli správního úředníka, který má ve své agendě povolování staveb.
Vysvětlete, jaké zásady dané správním řádem budete dodržovat, abyste při
povolování stavby postupoval v souladu se zákonem.
• Jste investorem stavby (zvolte si jaké stavby). Jak budete při povolování
psotupovat ?
• Vysvětlete jednotlivé nástroje územního plánování.
• Popište sousatvu dokumentů v rámci územního plánování a regionálního rozvoje.
Opovězte na otázky: Je územní plán obce pro obec povinný (tedy musí
jej mít)? Musí strategický plán obce (program rozvoje obce) vždy respektovat
dokumenty kraje?
36711 ÚVOD DO SPRÁVNÍHO ŘÁDU, SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ, ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ...
SHRNUTÍ KAPITOLY
Tato kapitola se zabývá základními pojmy souvisejícími se správním řádem, správním
řízením, rozhodováním dle stavebního zákona. Ukazuje na správní řízení jako
na proces, v němž se v rámci postupů stanovených správním řádem postupuje tak,
aby bylo dosaženo rozhodnutí v dané věci. Rozhodnutím správní orgán v určité věci
zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité
věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo
v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách. Rozhodnutí se
vyhotovuje v písemné formě, pokud zákon nestanoví jinak.
Stavebním řádem (stavebním zákonem) se rozumí procesní předpis, který upravuje
územní plánování (zejména cíle, úkoly, nástroje, rozhodování v území, vyhodnocování
vlivů na udržitelný rozvoj území atd.), stavební řízení (povolování staveb
a jejich změn, terénních úprav a zařízení, užívaní a odstraňování staveb atd.), činnosti
a postupy správních orgánů v oblasti stavebního zákona (stavební úřady) a další související
záležitosti (například podmínky pro projektovou činnost, provádění staveb,
obecné požadavky na výstavbu, účely vyvlastnění, vstupy na pozemky a do staveb,
ochranu veřejných zájmů). Rozhodování podle stavebního zákona se řídi správním
řádem, pokud postup není upraven jinak stavebním zákonem.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Právo Právo jako normativní systém Nenormativní systémy
Tvorba práva Správní orgán Správní řád
Správní řízení Účastníci řízení
Zásady činnosti správních
orgánů 
Věcná a místní příslušnost Źádost Rozodnutí
Stavební úřad Stavební řád (stavební zákon) Stavební řízení
Účastníci stavebního řízení EIA Stavebník
Stavba Katastr nemovitostí Nástroje územního plánování
Územní plán Územní plánování Zásady územního rozvoje
Použitá literatura:
HENDRYCH, D. A KOL.(2012). Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck
KAŠPAROVÁ, L., PŮČEK, M. a kol. (2009): Kohezní politika: Osídlení v České republice. Brno:
Ústav územního rozvoje. Dostupné na http://www.uur.cz/default.asp?ID=3178
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Zákon Č. 256/2013 SB., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)
Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí v platném znění
Zákon 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) v platném znění
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)368
12 PUBLIC MANAGEMENT
A JEHO SPECIFIKA (ANALÝZA
ZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ
K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)
František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem této kapitoly je podat charakteristiku řízení ve veřejné správě, analyzovat
základní teoretické přístupy řízení veřejné správy, jejich přednosti a omezení
a ukázat na možnosti jejich použití v podmínkách ČR.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
Společenské procesy mají na rozdíl od dějů probíhajících v přírodě svoje zvláštnosti.
Jsou totiž výsledkem činnosti vědomím obdařených subjektů. Společenské procesy,
kam řadíme i procesy probíhající ve veřejné správě, tak můžeme z  hlediska racionality
přístupu k řízení procesů rozlišit dva druhy procesů – a to procesy živelné
a procesy racionálně řízené.
Živelné procesy jsou takové, kdy existujícím procesům necháváme volný průběh.
Neplánujeme je, ani do nich nijak cíleně nezasahujeme. Relativní výhodou je, že při
takových procesech bezprostředně nevynakládáme žádné transakční náklady. Značnou
nevýhodou však je, že nevíme, kam směřujeme, protože si nestanovujeme cíle.
Obrazně řečeno, „spoléháme se,“ že to nějak dopadne. Racionálně řízené procesy
jsou vědomě regulované. Jsou charakteristické tím, že si při nich stanovujeme cíle,
definujeme vnitřní a vnější podmínky k jejich dosažení, činíme konkrétní organizační,
materiální a jiná opatření k tomu, abychom dosáhli stanovených cílů. K tomu
využíváme určitou teorii či přístup, jak tyto procesy « zvládávat. » Pro oblast veřejné
správy pro označení těchto přístupů používáme pojem « přístupy k řízení veřejné
správy.» Jim se věnujeme v této kapitole.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 369
12.1 PODSTATA ŘÍZENÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ A JEHO SPECIFIKA
Řízení ve veřejné správě je cílevědomým procesem. Řídící aktéři vystupují jako
činitelé, kteří spravují věci veřejné, přičemž kritériem rozhodování je veřejný zájem.
Aktéři veřejné správy regulují procesy tak, aby byl dosahován určitý společenský cíl.
Zvláštností řízení ve veřejné správě proto je, že řízení má charakter společensky podmíněného
procesu. Podstatu řízení ve veřejné správě podává tabulka.
Tab. 1 - Řízení ve veřejné správě z pohledu subjekto-objektového vztahu
Pohled na
problém řízení
Charakteristika
Strukturně
- funkční
Řízení je systémmově propojených činností propojených k realizaci
stanovených cílů veřejné správy
Organizační
Rízení probíhající uvnitř a mezi organizacemi veřjné správy.
Řízení činností probíhá jak po horizontále tak po vertikále
v příslušných organizačních strukturách definovaných
předpisy.
Cílevědomá
regulace
Projektovaná činnost aktérů směřujících k dosažení
stanovených cílů
Klíčové kritérium
řízení
Veřejný zájem
Informační
Rízení jako tok informací využívaných k regulaci řízeného
procesu
Zdroj: autoři
Řízení ve veřejné správě má formu subjekto-objektového vztahu. Můžeme jej zkoumat
z různých hledisek. Ze strukturně funkčního aspektu analyzujeme strukturně
činnostní vztah mezi subjektem řízení a objektem řízení. Subjektem řízení jsou příslušní
aktéři veřejné správy. Jejich pozice je dána formálně předpisy, v nichž jsou
stanoveny působnosti aktérů veřejné správy. V  řízení se uplatňuje i  neformální
stránka. Tu označujeme pojmem « vůdcovství, » jímž se rozumí schopnost vedoucích
veřejné správy získávat, motivivat a vést své podřízené při plnění úkolů veřejné
správy. Objektem řízení je množina všech procesů a jevů, na něž je zmíněná řídící
činnost veřejné správy zaměřena.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)370
Pro veřejnou správu je charakteristické, že má určitou strukturu (viz problém státní
správy a samosprávy). Tato struktura podstatnou měrou podmiňuje obsah a zaměření
řídících procesů uvnitř organizací veřejné správy a mezi organizacemi veřejné
správy. Z tohoto pohledu se řízení ve veřejné správě projevuje jako koordinace činností,
jejichž smyslem je dosáhnout stanovené cíle veřejné správy. Řízení ve veřejné
správě je proto zamýšlenou (projektovanou) činností, kdy základním kritériem propojenosti
a integrace činností je veřejný zájem.
Z informačního hlediska je řízení regulačním procesem, kdy subjekt řízení a objekt
řízení jsou spjaty kanály přímé a zpětné vazby. Přímá vazba obsahuje projekci cílů.
Stanovené cíle jsou očekávané ideální stavy, k nimž mají vyústit příslušné činnosti
aktérů veřejné správy. Cíle tyto stavy vyjadřují např. ve formě programových prohlášení,
plánů či jiných realizačních dokumentů veřejné správy. Cíle (definpované
daným subjektem veřejné správy) plní plní v tomto vztahu roli „ukazatelů“ (směrníků),
kam má veřejná správa směřovat.
Z organizačního hlediska jsou cíle veřejné správy horizontálně a vertikálně strukturovány.
Na nejvyšší úrovni jsou cíle definovány převážně ve formě cílů funkčních
(činnostních), z nichž jsou pak na nižších úrovních dekomponovány objektové cíle.
Jednou z podstatných stránek přímé vazby je sledování plnění cílů. To se děje zpětnou
vazbou. Ta je monitoringem stanovených cílů, kdy porovnáváme, nakolik jsou
cíle reálně plněny, a v případně odchylky provádíme korekci.
Řízení ve veřejné správě můžeme zkoumat i z informačního hlediska. V tomto smyslu
je řízení regulujícím vztahem, v němž se řídící subjekty řízení opírají o informace
potřebné k řízení. Zdrojem informací jsou jak jednotlivé dokumenty, tak i aktuální
informace získané v každodenních řídících procesech. Z informačního hlediska je
tedy řízení ve veřejné správě procesem přijímání, zpracování a odevzdání informace
tak, aby bylo dosahováno cílových stavů. Protože cíle mohou být z informačního hlediska
stanoveny adekvátně či neadekvátně, je výsledek řídící činnosti ve významné
míře závislý na přesnosti stanovených cílů, znalosti podmínek, na předvídání turbulencí,
na intuici a odhadu možných vývojových tendencí budoucího vývoje a také na
způsobu, jaké řídící paradigma s ohledem na zmíněné souvislosti zvolíme.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 371
12.2 ZÁKLADNÍ KONCEPTY (PARADIGMATA) ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ
SPRÁVY
12.2.1 Výběr konceptu řízení veřejné správy
Předchozí analýza ukázala, že řízení ve veřejné správě je regulačním procesem, jehož
smyslem je dosahovat stanovené cíle. Způsob, jakým teorie dává návod, jak tuto regulaci
realizovat, nazýváme « paradigmatem řízení veřejné správy. » Je to tedy teorie,
resp. tentýž systémový druh teorií, které jsou založeny na klíčovém řídícím východisku
nabízejícím způsob, jak účinně řídit veřejnou správu. Paradigma k řízení veřejné
správy je tedy vzor (teorie, teoretický přístup), který podává zdůvodněný teoretický
obraz, návod, výpověď a argumenty o tom a k tomu, jak účinně řídit veřejnou správu.
Volba paradigmatu k řízení veřejné správy je tedy svým způsobem strategickou
volbou, v níž jako řídící subjekty (s ohledem na vnitřní a vnější podmínky) vybíráme
vhodný koncept dávající teoreticko-metodologický návod, jak řídit veřejnou správu.
Podstatu problému ukazuje obrázek.
Obr. 1 - Volba paradigmatu (konceptu) řízení veřejné správy
Zdroj: autor
Výběr vhodného paradigmatu k řízení veřejné správy ovlivňují jak vnější tak i vnitřní
faktory. K vnějším faktorům patří například dosažený stupeň ve vývoji společnosti,
který ovlivňuje připravenost společnosti k určitému způsobu řízení. Z vnitřních podmínek
je to především dosavadní způsob v řízení veřejné správy, organizace veřejné
správy, odborná připravenost personálu a manažerské dispozice řídících pracovníků
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)372
veřejné správy provádět účinné řízení. Teorie řízení veřejné správy pak nabízí množinu
teoretických konceptů, jak řídit veřejnou správu. Z nich potom můžeme volit
(vybírat) vhodné paradigma, které plní funkci podpůrného nástroje k řízení veřejné
správy. Pro charakteristiku teoretických konceptů zvolíme genetický a logicko- historický
přístup zkoumání. Z existujících teoretických přístupů k řízení veřejné správy
se budeme věnovat těm, které významně ovlivnily a ovlivňují teorii řízení veřejné
správy. K historicky prvním z nich patří taylorismus.
12.2.2 « Klasické » teorie řízení a řízení veřejné správy
12.2.2.1 Přehled « klasických » teorií řízení jako zdroj idejí pro vznik
vědeckého řízení veřejné správy
Řízení ve veřejné správě ve 20. století zpočátku významně ovlivňovaly tzv. klasické
teorie řízení. Ty byly původně vypracovány pro potřeby řízení podniku a poté byly
jejich principy přebírány do veřejné správy a následně i dílem upravovány s ohledem
na specifika veřejné správy. Přehled « klasických » teorií, které nejvíce ovlivnily teorii
i praxi řízení, ukazuje tabulka.
Tab. 2 - Přehled « klasických » teorií řízení inspirujících řízení veřejné správy v období od počátku
20. století do přelomu 60. – 70. let
Název
teorie
Tvůrce Podstata (principy) Cíl řízení
Taylorismus F.W. Taylor
Zdokonalení řízení
podle časových
studií, tvorba normativů
pro výkon
Stanovení nejlepšího způsobu
vykonávání dané práce
v co nejkratčím čase
(produktivita práce) ;
Zdokonalit řízení « zdola »
Fordismus H. Ford
Organizace pásové
výroby ; tzv teorie
« služby veřejnosti »
Výkon normalizovaného
úkonu jedincem
Fayolismus H. Fayol
První ucelená teorie
podnikové správy
Zdokonalit řízení « shora » ;
správní úkoly zasahují do
všech činností a spojují je
v jeden celek
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 373
Název
teorie
Tvůrce odstata (principy) Cíl řízení
Weberismus M. Weber
Vytvoření ideálního
«typu organizace »
Ideální vedoucí řídí neosobně
formálně, činnost
organizace je regulována
(absolutně platnými) pravidly.
Každý článek organizace
má své povinnosti
Skola
lidských
vztahů
E. Mayo
Vliv lidského faktoru
na výkon
Poznání potřeb pracovníků
a jejich motivace k výkonu
Skola sys-
témových
přístupů
D. Cleland,
W. King,
50. – 60. léta
v USA
Systémový přístup
k řízení
Optimálně fungující systém
(viz PPB ve veřejné správě)
Ekonomické
přístupy
porovnání
nákladů
a přínosů
70. léta (například
J.D.
McGullough
Cost – Effectiveness
Methods
Původně vzniklá pro resort
obrany
Organizační
rozvoj
Přelom 60.
a 70. let
(např. F.
Luthans)
Chování pracovníků
podstatně ovlivňuje
výsledky činnosti
organizace
Zdokonalení řízení na zákaldě
aplikací poznatků teorie
rozvoje
Cílově ori-
entované
řízení
50. a 60.
roky, P. F.
Drucker
MBO (management
by Objectives)
Rízení podle cílů 
Situační
řízení
70. léta
(např. F.E.
Kast, J.
Rozenzweig)
Situační přístup
Projektování organizací
s ohledem na dané
podmínky (situaci)
Zdroj : autor
Tabulka podává přehled «  klasických  » teorií (resp. teoretických přístupů), které
nejvíce ovlivnily teori řízení v první polovině minulého století. Nejvýzanmější vliv
měl taylorismus. F.W. Taylor, který je známý jako « otec vědeckého managmentu»,
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)374
formuloval své myšlenky v práci Principles of Scientific Management, kde uvádí, jak
zefektivniot systém průmyslové výroby. Povšiml si, že základí problém efektivnosti
řízení spočívá ve vyřešení otázky produktivity práce. Zvýšit produktivitu práce
znamená především nalézt způsob, jak uplatnit vědecké metody řízení namísto používání
řízení « podle odhadu. » Podstatu Tayolorova přínosu je možné stručně
shrnout do tabulky
Tab. 3 - Taylorovy principy vědeckého řízení
Role řídícího prvku, podmínky,
předpokladu
Řídící princip
Věda Nahradit empirii vědou
Organizování činnosti Dosažení skupinového souladu
Spolupráce v řízení
Namísto odděleného individualismu dosahovat
spolupráci zúčastněných aktérů
Role výstupů Maximalizace výstupů
Motivace a  Maximální využití schopností všech pracovníků
Zdroj: autor
Taylorismus jako způsob řízení si již počátkem 20. století našel v USA cestu i do
zdokonalování řízení veřejné správy. Tayloristické řízení veřejné správy přejímá ideu,
že podstatou řízení je plánování a kontrola stanovených úkolů (cílů). Předpokládá
se přitom, že je možné formulovat optimální (tedy nejlepší) způsob řešení problému.
Úkolem řízení je pak připravit na jeho řešení personál, řídit jej, kontrolovat
a motivovat jej za dosažený výkon. Jak je zřejmé, jsou to ideje (viz tabulka Taylorovy
principy vědeckého řízení) formulované Taylorem.
V kontextu taylorismu je veřejná správa pojímána jako „obor podnikání,“ kdy podstatou
efektivního řízení ve veřejné správě je umět plánovat, organizovat, motivovat
personál, řídit, koordinovat, regulovat a financovat odpovídající činnosti. Tento koncept
je znám pod zkratkou POSDCORB (planning, organizing, staffing, directing,
coordinating, reporting and budgeting). Rodí se tak inovovaný způsob řízení veřejné
správy známý jako neotayloristický přístup k řízení veřejné správy. Ten v duchu
taylorismu hledá způsoby, jak aplikovat vědecké metody řízení ve veřejné správě a inspirován
dalšími manažerskými teoriemi jako například « školou lidských vztahů »
(Mayo) a Fayolovou ideou správy, kterou Fayol chápe jako předvídání, organizazování,
přikazování, koordinování a kontrolování, se formoval relativně ucelený koncept
řízení veřejné správy v teorii obvykle označovaný jako neotaylorismus. Podstatu
neotaylorismu ukazuje tabulka.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 375
Tab. 4 - Základní rysy neotayloristikého způsobu řízení veřejné správy
Rys Charakteristika
Plánování Základním prvekm plánu je úkol, který má být splněn.
Organizování Za každý úkol v dané organizaci odpovídá určitá osoba.
Personál
Individuákní zájmy jsou podřízeny zájmům společným. úkolem
managementu je odstraňovat případné rozpory.
Pravomoc
a odpovědnost
Míra odpovědnosti závisí na pravomoci. každý zaměstnance
má dostávat příkazy pouze od jediného nadřízeného
Rízení činností
Rízení je koordinováno a prováděno na bázi « jeden plán – jeden
vedoucí.»
Kontrolování
Kontrola je součástí řízení. zjišťuje, zda jsou plněny stanovené
úkoly.
Financování
Pro reallizaci stanovených úkolů je sestavován rozpočet. ten
dává potřebné zdroje a jeho plnění vypovídá o účinnosti řízení.
Zdroj: autor
Neotayloristický způsob řízení veřejné správy znamenal nový způsob řízení veřejné
správy. Podstata novosti spočívala v hledání implementačních způsobů a postupů,
jak do řízení veřejné správy zavádět vědecké metody řízení. Záleželo jen na tvořivosti
manažerů, jak tyto metody aplikovat při řízení veřejné správy. Z pohledu dnešní
teorie můžeme vidět, že neotaylorismu se nepodařilo vypořádat se všemi problémy
řízení. Kritiku neotaylorismu podavaji například Keraudren a Mierlo, jak ukazuje
tabulka.
Tab. 5 - Kritika neotayloristického způsobu řízení veřejné správy
Zkoumaný rys Podstata a projev rysu
Role politika Slabý vůdce a manažer
Způsob poskytování veřejných služeb Nedostatečná návaznost na občana
Role pracovníka veřejné správy
Nedostatečná míra kolektivní odpovědnosti
mezi pracovníky veřejné správy
Činnost organizací veřejné správy Rutinní práce formou plnění úkolů
Pramen: KERAUDREN,P.-MIERLO,H. VAN (1997):Teórie reformy verejnej správy a ich praktické
uplatnenie. In: Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností Východu a Západu (eds. Coobbes,
Verheijen,T.). Bratislava. NISPAcee, s. 33-34. Tabulka vlastní.
Neotayloristický způsob řízení veřejné správy je způsobem řízení veřejné správy, který
je jako systém řízení « uzavřený do sebe.» Vystačí si při řízení s manažery veřejné
správy. K řízení « nepotřebuje » politiky. Ty staví do nevýrazné role (Perry, Kraemer,
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)376
1983), protože neotayloristický způsb řízení veřejné správy se primárně soustřeďuje
na vnitřní procesy související s řízením veřejné správy. Vnější procesy (stojící mimo
organizaci veřejné správy) považuje za podružné.
Takto budovaná veřejná správa je svým způsobem „sebevystačující si systém“, který je
„obrácený do sebe,“ kdy řídící manažery zajímá pouze produktivita systému (vstupy/
výstupy), avšak mimo jejich pozornost stojí problém, nakolik je vnější okolí (veřejnost)
primárně spokojena s  činnosti veřejné správy. Může totiž docházet k tomu,
že systém veřejné správy pracuje formálně efektivně (produktivně), avšak neúčelně
s ohledem na (ne)dosahovanou spokojenost občanů se službami veřejné správy.
Negativním důsledkem může být to, že pracovníci dané „vnitřní organizace veřejné
správy“ jsou pak (v souladu s tayloristickou teorií) odměňováni za výkon měřený
ukazateli efektivnosti (např. jednotkovým nákladem na určitou činnost veřejné správy),
avšak bez prověření účelnosti této činnosti ve vztahu na potřeby občanů.
Kritici neotayloristického přístupu (viz Keraudren a Mierlo, 1997) dále uvádějí, že
další problém vzniká na straně nízké kolektivní odpovědnosti jednotlivých pracovníků
veřejné správy. Parametry neotayloristicky fungujícího systému jsou nastaveny
tak, aby pracovník vykonával stanovené úkoly, které mu dává jeho nadřízený. Za
plnění těchto úkolů je pak podřízený pracovník svým nadřízeným hodnocen. Pracovník
veřejné správy v takto nastaveném systému reaguje na tuto roli racionálně tak,
aby co nejméně ohrožoval svůj kariérní postup. Takový přístup může vést i k rutině
s tendencí setrvávat na daném stavu, resp. neohrožovat vlastní iniciativou svoji kariérní
pozici.
Na případu neotayloristického přístupu k  řízení veřejné správy je možné ukázat,
jak je „ošidné“ nekriticky přebírat do podmínek veřejného sektoru jakékoliv řídící
koncepce, které byly vypracovány pro soukromý sektor (resp. v tomto případě pro
podnikovou sféru). Je jistě možné se nechat takovými koncepcemi inspirovat, avšak
je žádoucí je umět rozpracovat a následně tvořivě implementovat do specifika veřejného
sektoru.
Jestliže bylo poukázáno na kritické stránky neotayloristického řízení veřejné správy,
neznamená to, že tento koncept musíme absolutně odvrhnout i s jeho dílčími aspekty.
Někteří autoři hledají způsoby, jak jej reformovat. Vidí je především v oblasti
kontroly, výkonu a hodnocení personálu, jak ukazuje tabulka.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 377
Tab. 6 - Možnosti reformy neotaylorismu ve veřejné správě
Oblast Podstata reformního návrhu Očekávaný reformní účinek
Kontrola
Zvýšení účinku ekonomické
a finanční kontroly. Posílení
průběžné kontroly
Získat informace o nákladech
na poskytované služby. Průběžná
korekce
Výkon
Hodnocení výkonu veřejné
správy s ohledem na stanovené
cíle. « Posun » od sledování nákladové
efektivnosti k výsledku
(hodnotě za peníze)
Hodnocení organizačních jednotek
veřejné správy a jednotlivých
pracovníků na základě skutečného
přínosu. Hodnocení výkonu
Hod-
nocení
personálu
Použití individuálních hodnotících
prostředků
Posílení osobní odpovědnosti
za výkon
Pramen: KERAUDREN,P.-MIERLO, H. VAN (1997):Teórie reformy verejnej správy a ich praktické
uplatnenie. In: Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností Východu a Západu (eds. Coobbes,
Verheijen,T.). Bratislava. NISPAcee, s. 33-34. Tabulka vlastní
Kontrola je i nadále považována za jednu z klíčových manažerských funkcí, avšak
dochází k té změně, že je posilována role průběžné kontroly. Je – li zjištěna odchylka,
mohou být prováděny průběžné korekce, čímž je zabráněno ztrátám z prodlení. Zde
je idea neotaylorismu pro veřejný sektor i nadále aktuální. Privátní sektor (podnik)
na základě informace o nákladech a nákladové efektivnosti na produkci provádí reorganizaci
(reengineering) výrobních postupů, zeštíhluje (lean management) svoji
organizaci tím, že „odřezává“ neefektivní činnosti a organizační prvky. Takový přístup
je zajisté použitelný i ve veřejné správě.
Dalším navrhovaným opatřením je hodnocení výkonu ve veřejné správě. Hodnocení
výkonu je prováděno na základě skutečně dosažených výsledků, kdy výsledky
jsou porovnávány s cíli. To současně předpokládá mít informace o nákladech na produkci
a nákup veřejných služeb. Manažeři veřejné správy tak na základě nákladově
užitkového hodnocení produkovaných výstupů získají potřebné informace pro své
rozhodování, jak efektivně postupovat ve svých činnostech.
Dalším reformním opatřením je použití individuálních podnětných prostředků pro
hodnocení výkonu jednotlivých pracovníků veřejné správy. Jednotliví pracovníci
jsou odměňováni za dosažené výsledky a  jsou sankcionováni za nesplněné očekávané
výkony. Obě zmíněné ideje našly svoje komplexní rozvinutí v pojetí New Public
Management.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)378
Je potřebné zmínit, že i tayloristický přístup k řízení veřejné správy byl podrobován
kritice již v polovině minulého století za to, že dává manažerům veřejného sektoru
k dispozici řadu řídících metod, avšak redukuje řízení na pouhé použití těchto metod,
přičemž ponechává stranou celou oblast vládních rozhodování souvisejících se
sociálními, politickými a ideovými faktory rozhodování a systémovým přístupem
k řízení. Proto se postupně rodí nový teoretický přístup k řízení veřejné správy, který
zdůrazňuje potřebu komplexního přístupu při řízení veřejné správy a roli vlády jako
aktéra, který významně ovlivňuje činnost veřejné správy. Příkladem je vznik přístupu
známeho pod názvem « znovuobjevená vláda » a « veřejné podnikání. »
12.4 KONCEPT « ZNOVUOBJEVENÉ VLÁDY » A « VEŘEJNÉHO
PODNIKÁNÍ »
Počátek 70. let přináší do oblasti teorie řízení nové ideje, jako je například systémový
přístup, ekonomický přístup sledující náklady a efekty produkčních jednotek a situační
přístup. Tyto nové koncepty insirují i vznik nových teorií pro oblast řízení
veřejné správy. Ty mají výrazně ekonomický charakter. V té době totiž (vzhledem
k poměrně velkým výdajům ve veřejné správě - viz například náklady na obranu
a zavádění raketojaderných systémů v 70. a 80. létech 20. století) vzniká potřeba,
jak vytvořit efektivněji fugující veřejnou správu, která by zároveň dokázala účinně
reagovat na potřeby veřejných politik. Potřeba vytvoři efektivně fungující veřejnou
správu zůstala aktuální i po rozpadu blokové bezpečnosti počátkem 90. let minulého
století. Rodí se tak rodit teoretická koncepce známá jako « znovuobjevená vláda »
(reinventing government).
Toto pojetí, v teorii prosazované především Osbornem a Gaeblerem, počalo být do
praxe prosazováno za Clintonovy administrativy. Cílem je takové vytvoření systému
řízení veřejné správy, který umožní získat občanům „co nejvíce z toho, co vláda činí“.
Koncept „znovuobjevené vlády“ nemá striktně definovanou jedinou teorii, je to spíše
množina teoretických přístupů, která se orientuje na efektivní a účelně fungující
veřejnou správu, která je oteřená požadavkům občanů. Poskytuje občanům « nové
služby. » Proto také jednou z teorií patřící do této množiny reformních přístupů je
i teorie známá pod názvem „New Public Service“ (NPS). „New Public Service“ doporučuje
takový způsob výkonu vládnutí, v němž mají klíčovou roli státní zaměstnanci,
kteří realizují zájmy občanů, slouží jim v uspokojování jejich veřejných potřeb (Denhardt
a  Denhardt, 2000).
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 379
Nová role zaměstnanců ve výkonu státní správy je dána tím, že státní zaměstnanci se
nemají usilovat o řízení či kontrolu společnosti, ale především sloužit občanům při
naplňování jejich veřejných potřeb. Aby se státní zaměstnanci patřičně zhostili této
nové role v „New Public Service“, je státním zaměstnancům doporučováno, aby se při
výkonu své činnosti chovali podle následujících principů:
Tab. 7 - Principy chování státních zaměstnanců v NPS
Princip Výklad principu
Role praovníka v řídícím
systému
Spíše sloužit nežli řídit.
Role veřejného zájmu
Veřejný zájem je cílem vládnutí, nikoli produktem
činnosti státních zaměstnanců.
Způsob vládnutí Vládnout strategicky, chovat se demokraticky.
Vztah k občanům Sloužit občanům, být pro ně (novou) službou
Role odpovědnosti
Veřejně politické problémy občanů jsou problémy
veřejné správy. Zaměstnanci veřejné správy musí cítit
odpovědnost za jejich řešení.
Hodnocení lidí
Hodnocení výkonu je jen jednou ze stránek hodnocení
(« vážit si z principu lidí »).
Hodnota občanství
a státní služby
Vážit si občanství a státní služby více nežli podnikání.
Je to služba « vyššímu celku », nikoli jen individuu
jako prostředku zisku.
Zdroj: autor
Uvedená tabulka dává přehled o paradigmatu « znovuobjevené vlády ». Jak je zřejmé,
jde o koncept, který na rozdíl od « technicistické » orientace neotaylorismu zahrnuje
do reformy komplex dalších faktorů a přepdokaldů. Především propojuje reformu
veřejné správy s vládnutím.
Do množiny nových přístupů rodících se koncem minulého století patří i koncept
známý jako
„veřejné podnikání“ (enterpreneurial government). K jejím stoupencům patří například
Osborne a Gaebler (1993). Teorie veřejného podnikání je kritikou byrokratického
přístupu k veřejné správě. Formuluje nový přístup k veřejné správě jako problém
„znovuobjevení veřejné správy“. Vychází z kritiky klasického přístupu k veřejné správě
charakteristický od doby New Deal. Tento přístup se opíral o hierarchicky členěnou
strukturu podle zřetelně stanovených organizačních pravidel a zásad financování. Ta-
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)380
kový model, tvrdí teorie veřejného podnikání, se ale přežil, protože v podmínkách
globální konkurence, ve společnosti vědění, je strnulý byrokratický systém nepřizpůsobivý
(neflexibilní) a vede k produkování průměrných výsledků a k byrokratické
kontrole. Vzdaluje se tak skutečným potřebám občanů, jejichž veřejné potřeby má
veřejná správa uspokojovat (Osborne, Gaebler 1993).
Východisko je spatřováno v novém model veřejné správy, který je inspirován ideou
podnikatelské správy. Model byl v USA teoretickým východiskem reformy veřejné
správy. Počínaje rokem 1993 byl zaváděn pod dohledem viceprezidenta Al Gora.
Idea «  veřejného podnikání  » představuje takový kncept veřejné správy, který se
po vzoru podnikové správy inspiruje její adaptabilitou a schopností pružně reagovat
na poptávku občanů po službách veřejné správy po vysoce kvalitních veřejných
službách. Funkcí veřejné správy je zabezpečovat (nikoliv nutně bezprosředně produkovat)
služby občanům. Veřejná správa se tak svými principy fungování má přiblížit
principům fungování prosperujícího soukromého podniku. Osborne a Gaebler v této
souvislosti formulují následující zásady pro implementaci koncepce veřejného podnikání,
jak ukazuje tabulka.
Tab. 8 - Principy (zásady) « veřejného podnikání » a jejich praktická realizace
Zásada Podstata realizace
Variantní
zabezpečování služeb
Smlouvy s externími subjekty. Veřejná správa volí
vhodné varianty pro zabezpečení služeb.
Nové vedení
programů
Státní úředníci odpovídají za výsledky programu jako
celku, zplnomocňují smluvní klienty v řízení programů
prostřednictvím jejich účasti v dozorčích radách a řídících
týmech.
Účast konkurence při
zabezpečování služeb
jako faktor vyšší efektivnsoti
a kvality
O zabezpečení veřejných služeb soutěží více uchazečů.
Vzniká obdobné soutěživé prostředí jako nam privátním
trhu. Výsledkem jsou nižší pořizovací náklady a poptávaná
kvalita sslužby za danou cenu.
Minimalizace řídících
pravidel
Řízení veřejné správy je racionalizováno přehlednými
a úspornými pravidly. řízení tak vyžaduje nižší
transakční náklady.
Výkonový princip
Zásadou hodnocení instituce je princip výkonu, hodnota
získaná za peníze (VFM).
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 381
Zásada Podstata realizace
Zákaznický přístup
k občanům
Občané jsou zákazníky veřejné správy. Mají mít možnost
výběru služby. Veřejná správa reaguje na jejich
poptávku po veřejných službách. Pracovníci veřejné
správy mají trvalý styk s občany, provádějí marketingové
testy a vyhodnocují spokojenost občanů s poskytovanými
veřejnými službami.
Tvorba vlastních finančních
zdrojů
Nová rozpočtová pravidla umožňují veřejné správě
získávat dodatečné vlastní příjmy (např. pronájmem
volných kapacit, podnikatelskými půjčkami).
Tvorba preventivních
služeb
Veřejné služby v oblasti určitých specifických služeb
mají vést nejen k nápravě vzniklého stavu (po požárech,
záplavách), ale činit i prevenci vzniku potřeb služeb
(protipožární ochrana, protipovodňové služby).
Decentralizace
institucí
Formou decentralizace institucí se co nejvíce přiblížit
potřebám občanů. Přenést pravomoc na nižší celky,
zavést řízení se spoluprácí vedení s pracovníky, zavést
týmovou práci. Decentralizace umožňuje snížit
transakční náklady a  zvýšit efektivnost.
Nový způsob dosahování
stanovených cílů
Cíle nedosahovat jen formou příkazů a kontroly, ale
i restrukturalizací trhů (např. zaváděním stimulů pro
investice ve městě).
Trvalé vzdělávání
pracovníků veřejné
správy
Pravidelně kontrolovat a hodnotit vzdělávací programy
pro pracovníky veřejné správy. Zavést systém vzdělávacích
programů.
Pramen: OSBORNE, GAEBLER (1993). Tabulka vlastní
Jak je zřejmé, koncept «  veřejného podnikání  » hledá inspiraci, jak zefektivnit
výkon veřejné správy tím, že na základě analogie se pokusí uplatnit obdobné principy
jako je tomu v podnikatelské sféře. Zdálo by se, že tento přístup je na první pohled
obdobný jako taylorismus. Ve skutečnosti idea « veřejného podnikání » je mnohem
širším konceptem. Taylorismus je technicistickou koncepcí, kdežto idea « veřřejného
podnikání » je spíše celostním přístupem, který, jak ukazuje tabulka, hledá ke
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)382
zvýšení účinnosti fungování veřejné správy i jiné (mimotechnicistní)faktory, jako je
například vytváření odpovídajících právních a politických podmínek k alternativnímu
zabezpečování veřejných služeb.
Uvedené principy koncepce „veřejného podnikání“ jsou jistě inspirativní i pro řízení
veřejné správy v ČR. Je však žádoucí zmínit, že v podmínkách ČR není možníé tento
koncept převzít jako celek, neboť v ČR existuje jiné legislativní a kulturní prostředí.
Nelze také ignorovat i na Západě rostoucí kritiku tohoto konceptu, založenou na
tom, že odhlíží od zásadní odlišnosti relativně jednoduché cílové funkce podniku
– maximalizovat zisk – a komplexní cílové funkce veřejné správy – vytvářet příznivé
prostředí pro uspokojování diferencovaných potřeb občanů a hájení veřejných zájmů.
Kriticky je také možné hodnotit i přecenění role trhu (viz Potůček, 1997). Přesto
je však možné říci, že koncept „veřejného podnikání“ přináší řadu podnětů, jak
reformovat veřejnou správu a přejít od byrokraticko-administrativního řízení veřejné
správy k řízení orientovanému na potřeby občana a na efektivní výkon veřejné správy.
Ostatně takové přístupy nalezneme v reformních přístupech některých zemí EU známých
jako „New Public Management“ (Velká Británie, Irsko), „velké aktivity“ (Big
Operation“) a „aktivity velké efektivnosti („Big Efficiency Operation“) v Holandsku,
či „racionalizace rozpočtů“ („Rationalisation des Choix Budgétaires“) ve Francii.
12.5 IDEA „NEW PUBLIC MANAGEMENT“ A JEJÍ
NEOWEBEROVSKÁ KRITIKA
12.5.1 Podstata NPM. Principy kontraktace
Významné místo v existujících evropských konceptech a přístupech k řízení veřejné
správy má teorie známá jako „New Public Management“ (NPM). Ideje NPM se rodily
v uplynulých třech desetiletích jako východisko reformy veřejné správy v anglicky
hovořících zemích (Velká Británie, Nový Zéland, Austrálie) a staly se inspirativními
i pro jiné evropské země.
Na Novém Zélandu byl základem reformy přechod z organizační struktury založené
na resortních pravidlech na řízení založené na plnění cílů (Verheinen,1997). Základním
principem je, že žádný centrální orgán nesmí plnit konfliktní úlohy. Vztah mezi
ministerstvy a výkonnými řediteli je založen na kontraktaci. Kritéria kontraktace je
možné shrnout do následující tabulky.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 383
Tab. 9 - Kritéria kontraktace ve veřejné správě
Kritérium Obsah
Nabídka statků
a služeb
Nabídka je variabilní s ohledem na poptávku (požadavky
občanů)
Efektivnost
Kritériem efektivního výběru je nákladová, resp. technická
efektivnost
Transakční
náklady
Administrativní náklady na pořizování statků a služeb jsou
brány na zřetel při kalkulaci nákladů na pořízení statků a služeb
(resp. při sledování efektivnosti)
Kvalita
Výběr kontraktu ovlivňuje nejen efektivnsot ale i ukazatelé
kvality, kdy kvalita je znakem spokojensoti občanů
s poskytovanou službou či statkem
Rovnost
Statek či služba má vliv na míru rovnosti občanů;
kontraktem se nesmí prohlubovat sociální nerovnosti
Kontrola alokace
Ve veřejné správě exstuje systém vnitřní a vnější kontroly
kontrahovaných sllužeb
Veřejné
obstarávání
Subjekt veřejné správy je garantem dané služby, resp. ji
financuje. Subjekt veřejné správy nemusí nutně být
producentem služby či statku
Zdroj: autor
Jak je zřejmé, princip kontraktace bere na zřetel jak efektivnost zaopatřování dané služby
tak i úroveň kvality. Jedná se o nový systém poskyotvání veřejných služeb, kdy poskyotvání
služby je vymezeno zákonem. Subjekt veřejné správy je v roli poskytovatele veřejné služby.
Z ezákpona mu vyxplývá povinnost zabezpečit dané statky v potřebném nožství a kvalitě.
Způsob zabezpeční však již záleží na obsahu kontraktu. Daný statek či službu může zabezpečovat
privátní sektor. Způsoby poskytování veřejných služeb mohou být následující.
Tab. 10 - Způsoby poskytování služeb
Způsob zabezpečení služby Obsah
Úplný přesun na privátní
subjekt
Veřejná správa zadává poskyotvání služby
na zákaldě smluvního vztahu
Částečný přesun na provátní
subjekt
Část produkce se na základě kontraktu přesouvá
z produkce veřejné správy na privátní sektor
Přesun vybraných služeb na
privátní sektor
Některé (tzv. pomocné) služby (např. úklid)
ve veřejné správě realizuje privátní subjekt
Zdroj: autor
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)384
Při zabezpečování toho či onoho způsobu zabezpečení služby se přihlíží ke kritériím
kontraktace. Přitom je klíčové, aby daný subjekt veřejné správy efektivně zabezpečil
kvalitní službu. Je na subjektu veřejné správy, jakou formu (v souladu s existujícími
právními předpisy) kontraktace či vlastní produkce zvolí. Při kontraktaci by měla být
dodržena tato pravidla.
Tab. 11 - Zásady kontraktace
Zásada Obsah Legislativní stav v ČR
Transparentnost
Průhlednost a kontrolovatelnost
celého
kontraktu
Stanoveno v zákoně o veřejných
zakázkách v požadavku zadavatele
postupovat transparentně.
Vyjednávání
Kontrakt se
dosahuje negociací.
Zákon o veřejných zakázkách stanovuje
procedury (povinnosti a práva)
vyjednávajících stran.
Důvěra
v kontrakt
Všechny strany kontraktu
vystupují jako
smluvní partneři
Reší zákon o veřejných zakázkách
stanovením povinností. Samostný
problém « důvěry » není v zákoně
o veřejných zakázkách explicite
vymezen. Je to mimoprávní (etický)
problém.
Zdroj: autor
Systém kontrahování má své klady i zápory. Výhodou je, že soutěží o poskytování
statků a služeb se snižují náklady. Tuto skutečnost potvrzují výzkumy veřejného zaopatřování
statků a služeb v zemích EU (viz Strand, I.- Ramada, P.-Canton, E. et al.,
2011), kdy otevřenost soutěže měřená počtem nabídek snižuje vysoutěženou cenu.
Taktéž výzkumy prokazují, že konkurence má pozitivní dopad na kvalitu. V zemích
(Velká Británie) je možné dokonce při průběžném sledování kvality kontrahované
službypřineplněníparametrůokamžitěvypovědětdanousmlouvu.Tatohrozbajepro
smluvního dodavatele pobídkou k tomu, aby svoje závazky plnil včas a na smlouvou
definované úrovni. Tím můžeme posilovat i veřejnou kontrolu kvality poskytované
služby. Při kontrahování můžeme otevřeností soutěže zvyšovat i transparentnost
daného kontraktu. Na straně druhé bychom měli při kontraktu sledovat transakční
náklady, které souvisejí s interním (insorcing), tedy vlastní produkcí poskytované
služby a s administrativními náklady na kontrahovanou službu. Touto analýzou se
empiricky zabývají například Nemec a Wright (2003), Pavel (2006).
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 385
Kontrahování má i svůj morální aspekt. V podmínkách ČR je systém kontrahování
soustředěný na proces (tedy formální stránku). Mimo pozornost (viz téma
17 této publiakce) je sledování výsledků z kontraktu. To může vést ze strany dodavatele
kontrahované služby k  morálnímu hazardu. Nekontrolované výsledky totiž
dodavateli umožňují, aby formálně kontrakt dodržoval, avšak ve skutečnosti poskyotval
(nekotrolované) nekvalitní služby. Veřejná správa jako poskytovatel je v tomto
vztahu v nevýhodě. Nemá dostatečné informace k tomu, aby mohla zjistit, že daná
služba je kvalitní a její cena odpovídá sjednané kvalitě.
12.5.2 Porovnání NPM s obvyklými přístupy řízení veřejné správy
V  této části porovnáme NPM s  obvyklými (dosavadními) způpsby řízení veřejné
správy. Výsledky srovnání zachycuje tabulka.
Tab. 12 - Srovnání NPM s obvyklými přístupy řízení veřejné správy
Aspekt
Obvyklý způsob řešení
problému
Způsob řešení navrhovaný NPM
Výchozí řídící
princip
Hierarchicky učleněná
organizace veřejné správy
« Destrukturalizovaně » řízené
výkonové jednotky
Způsob řízení
Pyramidové řízení, organizačně
striktně vymezené
působnostmi
Relativně autonomní řízení podporované
legislativou umožňující
sleoddvat výsledky organizace
a také je za ně stimulovat. Relativně
autonomní organizace fungují
relativně samostatně na principu
pracovních smluv
Způsob
rozhodování
Hierarchický výkon
rozhodování, plánování
výkonu rozhodnutí
Rozčleněné řízení na centrální
centrální strategické činnosti a na
smluvně zabezpečované služby
Orientace
řízení
Procesně orientované
řízení veřejné správy
Řízení orientované na výsledek.
Jsou kontrolovány výkonové
ukazatele
Poskytování
veřejných
služeb
Kolektivní poskytování veřejných
a sociálních služeb
převážně na bázi univerzálního
produktu. Orgán
veřejné správy zabezpečuje
a produkuje danou službu.
Oddělení produkce veřejné služby
(privátní sektor) od jejího zabezpečovatele
(veřejná správy).
Základem pro poskytování služby
je kontrakt.
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)386
Aspekt
Obvyklý způsob řešení
problému
Způsob řešení navrhovaný NPM
Přístup
k nakládání
s veřejnými
zdroji
Produkční jednotky
veřejné správy nejsou ekonomicky
zainteresovány
na racionálně ekonomickém
nakládání s veřejnými
zdroji.
Produkční jednotky veřejné správy
pracují na principu „poskytování
hodnoty za peníze“.
Rozpočtování Brutto rozpočtování
Netto rozpočtování. Rozpočtování
orientované na výsledky.
Zdroj: autor
Z tabulky je zřejmé, že NPM je novým systémem řízení veřejné správy. Je to systém,
který zvýrazňuje ekonomickou stránku fungování veřejné správy. Pohlíží na jednotky
veřejné správy jako na subjkety, které jsou buď produkčními jednotkami, a v případě,
že je možné najít v privátním sekttoru ekonomicky efektivnější způsob zabezpečování
veřejné služby, přesouvají roli prducenta dané služby na privátní sektor. Řízení je
pak více decentralizované a pružnější.
Z pohledu výsledků reforem v zemích EU uskutečňovaných na bázi NPM je potřebné
říci, že NPM přehlédl dvě podstatné okolnosti. Především rozdílné cílové funkce trhu
a státu. Firma usiluje o maximalizaci zisku, zatímco cílovou funkcí veřejné správy
je – obecně řečeno – úsilí o blaho obce (například agregovaný užitek jejích obyvatel).
Firma může dále v rámci svých vnitřních pravidel uplatňovat jakýkoli model
řízení, zatímco veřejná správa je limitována demokratickými pravidly, především
transparentností pravidel rozhodování (Drechsler, 2004). Tato kritika je známá jako
tzv. neoweberiánská kritika. Weber obohatil o koncept « ideálního » typu organizace.
K základním principům, jak vytvářet « ideální » typ organizace patří:
a) ideální vedoucí má řídit svůj aparát neosobně (bez zaujatosti) a formálně podle
striktně stanovených pravidel,
b) činnost organizace je řízena na základě přísně stanovených regulí,
c) každý prvek organizace má jasně stanovena práva a povinnosti.
Weberovy «  znovuobjevené  » ideje se staly východiskem kritiky konceptu NPM.
Podstatu kritiky, kterou například podává Drechsler (2004) ukazuje tabulka
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 387
Tab. 13 - Neoweberiánská kritika konceptu NPM
Aspekt Výklad
Hierarchie veřejné správy
Maximálně transparentní výkon veřejné
správy
Kompetence výkonu veřejné správy Základem kompetence je specializace
Poskytování veřejných služeb na
standardizaci
Principem poskytování veřejných služeb je
standardizace
Zdroj: Drechsler (2004), tabulka vlastní
Myšlenkové a  praktické obrození klasického weberiánského modelu byrokracie
předpokládá, že veřejná správa má být hierarchizována (nikoliv « rozdrobována),
a to tak, že umožní maximálně transparentní výkon veřejné správy na základě jasně
vymezeních rolí a odpovědností. Pro kompetenci výkonu veřejné správy je požadována
specializace, která umožní jasně vymezit cíle, úkoly a působnosti jednoltivých
subjektů veřejné správy. Poskytvání veřejných služeb má být založeno na standardizaci,
která umožní rovný přístup ke službám. Na straně druhé je však třeba říci, že
ani tento neoweberiánský koncept není samospásným přístupem. Další vývoj ukáže,
zdali spíše nepovede k byrokratizaci veřejné správy.
12.6 ZÁVĚR
Jak je zřejmé, současné reformy veřejné správy vedou k přerozdělování kompetencí
ve veřejné správě směrem k samosprávě a rozvoji území.
Provedená přehledná analýza základních teoretických přístupů k řízení veřejné správy
ukazuje, že existují rozdílné názory na teoretická východiska řízení veřejné správy.
Je zřejmě dosti problematické usilovat se o hledání nějakého univerzálního modelu
veřejné správy, který by byl jednotně použitelný pro všechny země EU. Spíše jde o to
umět tvořivě rozpracovat a implementovat vhodný model veřejné správy s ohledem
na existující podmínky dané země.
Pro reformu veřejné správy v ČR považujeme za klíčové zvolit taková teoretická výcho-
diskak řízeníveřejnésprávy,kteráumožní vytvořitefektivnía výkonnouveřejnousprávu
orientovanounauspokojenípotřebjejichobčanůa narealizacivýkonumocia správyvěcí
veřejných. V současné době je v ČR takový přístup známý pod názvem Smart Adminis-
tration49
, kdy jejím obsahem je vytvořit efektivní veřejnou správu a poskytovat „přátelské
veřejné služby“. V něm lze, podle našeho názoru, uplatnit mix výše uvedených teoretických
přístupů a vytvořit systém efektivně fungující veřejné správy v ČR.
49 Viz dokument „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby“. Strategie realizace Smart Administration
v období 2007-2015. Dostupné na: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy-49614.aspx
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY)388
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete řízení ve veřejné správě z pohledu subjekto-objektového vztahu.
• Jak chápete jednotlivé koncepty (paradigmata) řízení veřejné správy?
• Porovnejte « klasické » teorie řízení (v období od počátku 20. století do přelomu
60. – 70. let).
• Vysvětlete přístupy NPM a NPS. Včem jsou přínoné, v čem jsou rizika?
• Jste starostou středního města. Uplatníte při řízení města a jeho založených
či zřízených organizací principy NPM ? Proč ano, proč ne.
• Jste ředitel krajské příspěvkové organizace. O jeké principy se budete při
jejím řízení opírat a proč?
• Jste v čele významné státní instituce (vyberte si které). Svolal jste poradu
vedoucích zaměstannců a chcete jim představit novou koncepci řízení. Oč se
bude opírat? Jak své podřízené přesvědčíte ?
• Prostudujte si dokument „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby.
Strategie realizace Smart Administration v období 2007-2015“ a proveďte jeho
analýzu z pohledu jednotlivých přístutupů (konceptů) řízení veřejné správy.
• Sestavte základné teze (zadání) pro přípravu koncepce vládního dokumentu
nazvaného « Efektivní řízení veřejné správy v ČR pro příští desetiletí ».
SHRNUTÍ KAPITOLY
Tato kapitola se zabývá základními koncepty teorie řízení a prolbémy teorie řízení veřejné
správy. Na základě logicko – historického přístupu podává přehled vývoje teorií
řízení v první polovině 20. století a ukazuje jejich vliv na koncepty řízení veřejné správy.
Podorbnji se věnuje tzv. neotaylorismu. Teorie řízení přináší v druhé polovině nové
podněty, které se stávají inspirací pro rozpracování teoretickžých přístupů řízení veřejné
správy. Podrobněji je charakterizován NPM (a jeho neoweberiánská kritika) a koncept
« znovuobjevené vlády » a idea « veřejného podnikání ». Představované teorie jsou charakterizovány
z pohledu možných inspirativních zdrojů pro reformu veřejné správy v ČR.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Řízení ve veřejné správě « Klasické » teorie řízení
Použití « klasických » teorií řízení
pro oblast řízení veřejné správy
Paradigmatu řízení veřejné správy Neotaylorismus New public management (NPM)
Neoweberiánská kritika NPM New Public Service (NPS) Veřejné podnikání
Znovuobjevená vlády Smart Administration
12 PUBLIC MANAGEMENTAJEHO SPECIFIKA(ANALÝZAZÁKLADNÍCH PŘÍSTUPŮ K ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY) 389
Použitá literatura:
AUCOIN, P. (1990). Administrative Reform in Public Management:Paradigma, Principles, Paradoxes and
Pendulums. In Governance. Vol. 3 (2), pp. 115-137.
BECKER,B. (1983). Decision-Making in Public Administration. In Public Administration in the Federal
Republic of Germany. Edited by Klaus Kleniv, Hans Joachim von Oertzen, Frido Wagner. Netherlands:
Kluwer-Devanter Publisher. Citováno podle Wright,G.- Nemec,J. (2003). Management veřejné správy.
Teorie a praxe. Praha. Ekopress, s. 23
COOMBES, VERHEIJEN T. (1997). Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností Východu a Západu.
Bratislava NISPAcee.
DENHARDT, R.B. – DENHARDT, J.V. (2000). The new Public Service. Service Rather than Steering. In:
Public Administrative Review. November – December 2000, Vol. 60, No 6.
DRECHSLER, W. 2004. Governance, good governance, and government: the case for Estonian administrative
capacity. TRAMES, Journal of the Humanities and Social Science, 2004, Vol. 8, No. 4, p. 388–396.
KERAUDREN,P.-MIERLO,H. VAN (1997). Teórie reformy verejnej správy a ich praktické uplatnenie. In:
Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností Východu a Západu (eds. Coobbes, Verheijen,T.).
Bratislava: NISPAcee.
KUHLMANN,S.- BOGUMIL,J.- GROHS,S.: Evaluating Administrative Modernization in German Local
Government: Success or Failure of the „New Steering Model“? In: The NISPAcee Journal of Public Administration
and Policy. Special Issue: A Distinctive European Model? The Neo-Weberian State. Volume 1.
Number 2. Winter 2008/2009. s. 31-54
Miniterstvo vnitra : « Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby. Strategie realizace Smart Administration
v období 2007-2015 » Dostupné z : http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spra-
vy-49614.aspx
OSBORNE, D. – GAEBLER,T. (1993). Reinventing Governemt. How the entrepreneurial spirit is transforming
the public sector. Reading Ma.
PAVEL,J. Veřejné zakázky v České republice. Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky. Studie
2/2009.
PERRY, J.L. – KRAEMER, K.L (1983). Public Management: public and private perspectivene. Palo Alto.
PETERS, B. G., SOOTLA, G., CONNAUGHTON, B. (EDS.). (2006). Politico-administrative Dilema:
Traditional Problems and New Solutions. Bratislava, NISPAcee, p. 5–11.
PETERS, B. G., WRIGHT, V. (1996). Public Policy and Administration, Old and New. In POLLIT, CH.
(1990). Managerialism and the Public Services. The Anglo-American Experience. Oxford.
POTŮČEK, M A KOL. (2007). Strategické vládnutí a Česká republika. Praha: Grada 2007.
PŮČEK, OCHRANA a kol. (2009) : Chytrá veřejná správa. Praha : MMR 2007
STRAND, I.- RAMADA,P.-CANTON, E. et al. Public procurement in Europe. Cost and effectiveness.
European Commision, March 2011.
VOZÁROVÁ, Z. : Kontrahovanie služieb vo verejnom sektore. Dizertačná práca. Banská Bystrica : EF UMB, 2012
VESELÝ,A. – NEKOLA, M. (EDS.). (2007). Analýza a tvorba veřejných politik. Praha: Sociologické nakladatelství.
VERHEINEN,T. (1997). Reformy NPM a iné západné reformné strategie:nesprávny liek pre strednú
a východnú Európu? In: Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností Východu a Západu. Bratislava:
NISPAAcee.
WALSH, K. (1995). Public Services and Market Mechanisms. Competition, Contracting and the New
Public Management. Basingstoke and London.
WILLIAMS, D.W. (2000). Reinventing the Proverbs of Government. In Public Administration Review.
November – Decenber 2000, Vol. 60, No. 6.
WRIGHT,G. – NEMEC, J. (EDS.) (2003). Management veřejné správy. Teorie a praxe. Praha: Ekopress.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ390
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ,
KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH
ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ
ŘÍZENÍ
Půček Milan
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je seznámit se s problematikou strategického řízení a plánování,
s tématem projektového řízení (a dotačního managementu), s významem kvality
ve veřejném sektoru, s problematikou řízení lidských zdrojů ve vazbě na strategické
řízení.
Časové zátěž: X hodin (samostudium a příprava otázek a úkolů)
13.1 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ A PLÁNOVÁNÍ
13.1.1 Úvod ke strategickému řízení a plánování
Požadavky na větší strategičnost a tudíž i dlouhodobost řízení ve veřejné správě se
v akademické literatuře i v praktických reformách veřejné správy začínají šířit zejména
vlivem New Public Management (NPM). Označením NPM teoretici i praktici
pojmenovávají odlišný styl a osobité znaky managementu veřejných služeb. Nutno
podotknout, že NPM se postupně stal jmenovatelem spojovaným s  různorodým
spektrem nástrojů řízení.
Mezi principy NPM bývá zdůrazňován také změna v orientaci managementu veřejné
správy: původní zaměření na struktury, procesy a vstupy se mění na strategičtější
orientaci na výstupy a výsledky. Spolu s orientací na výsledky dochází ke změnám
ve vzdělávání pracovníků veřejné správy (kromě manažerské dovednosti i zlepšování
dovedností navrhnout, implementovat a  vyhodnocovat veřejnou politiku, ke
změnám interního a  externího auditu, podávání zpráv o  efektivnosti a  účinnosti
poskytování služeb (hovoří se o value-for-money) a vytváření systému hodnocení
výkonnosti (prostřednictvím finančních a nefinančních ukazatelů). Velmi důležitý je
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 391
také důraz na kvalitnější stanovení poslání a cílů organizací a větší měření výkonnosti
ve veřejné správě. Mezi příklady implementovaných nástrojů můžeme zařadit požadavky
na strategické řízení a jejich prvky.
Strategičnost patří mezi obecné funkce, které jsou v současnosti spojovány s efektiv-
nímsystematickýmmanagementemorganizací.Strategiejejakosoučáststrategického
řízení pohled na to, jak je možné se zaměřit na rozhodující záležitosti a faktory úspěchu
(Armstrong a Stephens, 2008). Stanovuje cesty, jak dosáhnout naplnění poslání,
vize a cílů. Je jako součást strategického plánování předpokladem a komponentou
průběžně budovaného integrovaného systému strategického řízení (Bryson, 2011).
Představuje koncept celkového chování organizace, určuje nezbytné činnosti a alokaci
zdrojů potřebných pro dosažení zamýšlených cílů (Sedláčková a Buchta, 2006).
Často je upozorňováno na to, že strategické myšlení a jednání není vrozené, proto
v něm musí být vedoucí zaměstnanci školeni (Mallya, 2007). Podle některých je
strategické myšlení samo o sobě mnohem důležitější, než formální rámce a techniky
popisované v literatuře strategického řízení (Goldsmith, 1997).
Strategické řízení je základem řízení celé organizace, východiskem všech plánů dané
organizace a projektů a prvkem sjednocujícím činnost všech pracovníků. Úkolem
strategického řízení (někdy též „strategického přístupu“, „strategického procesu“ je
obecně zajistit dlouhodobě cílevědomé chování organizace, konkrétněji 1) vymezit
pro organizaci optimální strategické cíle a priority, 2) stanovit optimální strategii
jejich dosažení, 3) rozšířit strategii (komunikovat) napříč všemi organizačními prvky
dané organizace a 4) zajistit implementaci strategie (včetně kontroly dosaženého
stavu).
Strategické řízení ve veřejném sektoru je řízení, kdy jsou (1) dosahovány stanovené
cíle (a jejich indikátory), přičemž tyto cíle respektují zásady udržitelného rozvoje, zásady
„dobrého vládnutí“ a další dohodnuté principy; cíle jsou odvozeny (a) z poslání
a úkolů stanovených legislativou a (b) ze sdílených lidských hodnot (např. spravedlnost,
odpovědnost, nekorupčnost, poctivost, charakter, integrita atd.) a současně
(2) plánované nebo vynaložené zdroje jsou použity ekonomicky racionálně (účelně,
efektivně, hospodárně), (3) strategický plán je propojen s rozpočtem či rozpočtovým
výhledem a cíle jsou dosahovány v souladu se stanovenými přiměřenými pravidly
pro zadlužování.
V rámci této publikace chápeme strategické plánování jako součást strategického
řízení, a to tu část, která se zaměřuje na analýzu a tvorbu strategického plánu. Strategické
plánování je proces posuzování současné situace a možného vývoje (analýzy,
scénáře atd.) za účelem návrhu vize a časově ohraničeného souboru cílů (a na ně
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ392
navazujících aktivit či projektů), indikátorů pro měření cílů, finančních rámců (které
odpovídají reálným možnostem) a pravidel pro zavedení strategického plánu do
běžného chodu.
Specifikem strategického plánování a strategického managementu v oblasti veřejné
správy je nutnost přizpůsobit se byrokratickému prostředí a politickým vlivům v něm,
což však neznamená opomíjení prvků strategického managementu. Legislativa také
nastavuje rámec a procedury schvalování plánů, základní hodnoty činností institucí
veřejné správy (veřejného sektoru). Může v některých oblastech prvky strategického
řízení (např. plánů) vyžadovat. V mezích legislativy anebo nad jejich rámec je do strategického
řízení také zapojována veřejnost, jsou publikovány veřejné informace atd.
Literatura také identifikovala následující problémy strategického řízení (Linard a Fleming,
1996; Horváth & Partner, 2002; Kaplan a Norton, 2005; Aslani, 2009; Vodáček
a Vodáčková, 2009):
• Strategický dokument je nekvalitně zpracován, není podpořen dostatečnou situační
analýzou, cíle jsou vágní a nesplňují požadavky na jejich specifikování, do
přípravy strategie nebyli zahrnuti stakeholders.
• Strategie není srozumitelná těm, kteří ji mají realizovat. V organizaci neprobíhá
dostatečná horizontální i vertikální komunikace. Moderní manažerská literatura
často zdůrazňuje nutnost vtažení všech pracovníků do řízení organizace. Princip
participace zaměstnanců je nosným principem strategického řízení, má také
zajistit, že strategie je srozumitelná těm, kteří ji mají realizovat. Komunikace
a operacionalizace strategie má zajistit pochopení a identifikaci všech zúčastněných
s dlouhodobě vytčenými cíli.
• Neexistuje propojení strategického a operativního řízení a systém řízení je ke
strategii neutrální, strategie je pouze formální věc, její implementace není koordinovaná
po horizontále a vertikále.
• Předchozí bod jen rozvádí problém, kdy individuální cíle a motivační systémy
nejsou spojeny se strategií a nejsou přizpůsobeny požadavkům na vyhodnocování
výkonnosti při dosahování strategie.
• Nepropojenost strategického a operativní řízení může podporovat to, že v organizace
nejsou integrována relevantní data (tzn. i systému reportingu a controlligu).
Cílem implementace BSC je zajistit mechanismus zpětné vazby, bez které není
možné strategii testovat nebo se o ní učit, což souvisí i s dalším problémem.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 393
• Implementace strategie je považována za jednorázový, nikoliv dlouhodobý kontinuální
proces. Strategie nejsou aktualizovány.
• Měřítka pro vyhodnocování strategie vyplývají z  disponibilních dat, nikoliv
ze strategických cílů, které by měly být prostřednictvím vhodných měřítek
upřesněny.
Z  hlediska přístupu k  tvorbě strategického plánu a  zapojení občanů a  dalších
zainteresovaných stran existují tyto základní přístupy k  jeho tvorbě: (1) Expertní
přístup - plán je zpracováván spíše experty za účasti vedení, někdy je též
označovaný jako přístup „shora dolů“ – podle toku zpracování od vedení dolů. (2)
Komunitní přístup – plán je zpracováván s výrazným zapojením zaměstnanců,
občanů/zákazníků a  dalších zainteresovaných stran, bývá též označován jako
přístup „zdola nahoru“. (3) Kombinace obou přístupů – běžný způsob v dnešní
době.
13.1.2 Strategické řízení ve veřejné správě – na příkladu obcí
13.1.2.1 Vazba na zákon o finanční kontrole
Strategické řízení obcí není ze zákona povinné. Nicméně zákonná povinnost ukládá
hospodařit účelně a hospodárně (§ 38 odst. 1 zákona o obcích) nebo dokonce účelně,
efektivně a hospodárně (dle zákona o finanční kontrole). Ze zákona o finanční
kontrole (viz § 4 odst. 2) plyne pro starostu povinnost, stanovit kritéria pro účelnost,
efektivnost a hospodárnost. Účelnost (dle definice uvedené v zákoně o finanční
kontrole) se vztahuje k cílům. Pokud cíle nejsou stanoveny, nelze účelnost hodnotit,
zákonná povinnost tak nebyla naplněna. Pokud v takové obci vznikne v rámci
nakládání s majetkem nebo při investicích a podobně škoda, vystavují se starosta
a  zaměstnanci odpovědní za naplňování finanční kontroly riziku náhrady škody
a v krajním případě trestně právní odpovědnosti. Tomu se dá předejít, pokud obec
správně používá strategické řízení.
13.1.2.2 Diskuse nad principy a sdílenými hodnotami v rámci
strategického řízení
Před zahájením diskusí o strategickém řízení je velmi žádoucí vyjasnit, na jakých
principech a hodnotách bude strategické řízení postaveno. Na následujícím obrázku
je zobrazen příklad přehledu principů strategického řízení – pro konkrétní město,
obec by soubor principů a sdílených hodnot mohl vypadat jinak, tedy upravený dle
místních podmínek.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ394
V základně pyramidy je smysluplná optimalizace veřejných služeb, účelné nakládání
s majetkem, efektivní řízení investic a projektů včetně transparentních veřejných
zakázek. Tedy to, co by mělo být automatické a úzce spojeno s účelným, efektivním
a hospodárným výkonem činností. Naopak ve špičce pyramidy je integrita (charakter,
svědomí), sdílené lidské hodnoty, nekorupční chování – pokud toto chybí, je obtížné
dosahovat ve veřejném sektoru cíle s odpovídajícími náklady. Integrita se týká všech
zúčastněných - přednostně politiků a zaměstnanců veřejné správy, ale také jejich
dodavatelů, partnerů. Týká se ale také těch, kdo veřejné služby čerpají nebo na ně
vznášejí (někdy s ohledem na možnosti veřejné správy nepřiměřené) požadavky.
Obr. 1 - Příklad zobrazení principů a hodnot strategického řízení - města, obce
Zdroj: autoři s využitím Ochrana-Půček 2012
13.1.2.3 Fáze strategického řízení
Strategické řízení je možné zobrazit procesním modelem50
(viz obrázek). Model je
založen na jednotlivých fázích. Pojem „fáze“ označuje určitý časový krok, v jehož
rámci jsou uskutečněny určité (v jednotlivých rámečcích blíže uvedené) činnosti.
Charakteristikou fáze je to, že je stanovena na základě určité sekvence čili časové
následnosti jednotlivých kroků.
Časová následnost odpovídá „logice strategického řízení“. Tuto „logiku strategického
řízení“ (transformovanou do podoby navrhovaných kroků) je vhodné dodržovat, jinak
vzniká riziko, že při praktickém řízení bude docházet k poruchám, či dokonce až
k naprostému nenaplnění očekávání (cílů).
50 Popsaný model vychází z „Modelu řízení změn ve smyslu Smart Administration“ – Ochrana-Půček 2011
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 395
Jednotlivé fáze modelu jsou následující:
(1) Správná komunikace, sdílení strategie a respektování principů strategického řízení.
(2)Přijetírozhodnutío uplatněnístrategickéhořízenía vytvořenípodmínekprojehorealizaci.
(3) Provedení analýzy (analytická část plánu).
(4) Plánování strategie – návrhové části plánu (vize, cílů, indikátorů, finančních a časových
rámců, odpovědností), a to jak pro dlouhodobý plán, tak pro akční plány.
(5) Vytvoření systému strategického řízení (zavedení implementačních pravidel).
(6) Realizace strategického plánu, kontrola, jeho hodnocení.
(7) Ověření trvalého zavedení (projektů, investic, aktivit atd.) a změny plánu.
V srdci modelu je správná komunikace, sdílení strategie a respektování principů strategického
řízení (viz předchozí obrázek). Principy a správná komunikace musí být
uplatňovány ve všech ostatních fázích. Fáze 3 a 4 zahrnují sestavení strategického
plánu (neboli programu rozvoje obce, kraje), přičemž fáze 3 je analytická část plánu,
fáze 4 obsahuje návrhovou část strategického plánu.
Obr. 2 - Fáze strategického řízení ve veřejném sektoru – příklad obce
Zdroj: Půček, Koppitz 2012
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ396
Strategický plán města by měl obsahovat kromě úvodu a závěru dvě klíčové části
(1) analytickou část: datová analýza situace a možného vývoje, kvalitativní analýza,
SWOT, analýza rizik, finanční analýza, další analýzy a (2) návrhovou část: vize (vizi
chápeme jako budoucí očekávaný stav), cíle, indikátory, opatření nebo akční plán
(opatření a projekty seskupené do akčního plánu – včetně termínů, odpovědností,
rozpočtu). Implementační pravidla jsou součástí návrhové části nebo jsou samostatnou
kapitolou.
13.1.3 Metodika tvorby veřejných strategií
Vláda ČR schválila v roce 2013 Metodiku přípravy veřejných strategií, která je pro
ministerstva závazná pro tvorbu veřejných strategií. Veřejnou strategií v kontextu
Metodiky přípravy veřejných strategií rozumíme dokument vypracovaný subjektem
veřejné správy jako ucelený soubor opatření směřujících k dosažení cílů v definované
oblasti. Metodika je dostupná na stránkách: www.verejne-strategie.cz.
Strategie v tomto pojetí obsahuje definici problému, souhrn podkladových analýz
a dat, definuje vizi (tj. budoucí žádoucí stav v dané oblasti) a stanovuje sadu cílů,
jichž má být dosaženo. Dále strategie obsahuje opatření, jejichž prostřednictvím jsou
jednotlivé cíle naplněny. Zároveň strategie definuje implementační rámec (včetně vymezení
aktérů implementace strategie, časový a finanční rámec implementace atd.).
Metodika se používá pro tvorbu veřejných strategií (na úrovni státu a doporučena
pro úroveň krajů a obcí), není určena pro strategické řízení organizací (např. strategie
úřadu či poskytovatele veřejné služby).
Fáze tvorby veřejné strategie je na následujícím obrázku. Metodika je určena pro
tvorbu strategie, není určena pro činnosti předcházející tvorbě strategie ani pro činnosti
následující (tedy zejména realizace strategie).
Obr. 3 - Fáze tvorby veřejných strategií
Zdroj: Metodika přípravy veřejných strategií, www.verejne-strategie.cz
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 397
Z hlediska evidence a dohledání různých druhů strategií v ČR je důležité znát odkaz
na Databázi veřejných strategii - http://databaze-strategie.cz/ Databáze strategií je
sofistikovaným systémem, který má přispět k celkovému zlepšení strategického řízení
a plánování na všech úrovních veřejné správy v ČR. Dokáže tematicky a funkčně
propojovat strategické cíle, opatření a další zadané parametry od mezinárodní úrovně,
přes dokumenty ministerstev a celostátních institucí, až na regionální a místní úroveň.
Databáze může být využívána také jako nástroj pro vyhodnocování a aktualizaci
strategických dokumentů, i pro tvorbu dokumentů nových a sledování vzájemných návazností
strategických cílů.
13.1.4 Příklady dalších metodických postupů při strategickém řízení
13.1.4.1 Metodická podpora pro strategické řízení krajů a jejich organizací
Pro strategické řízení krajů je možné využít:
• Při tvorbě veřejných strategií: Metodika přípravy veřejných strategií, www.verej-
ne-strategie.cz
• Pro prověření kapacit pro strategické řízení: Metodika posílení analytických,
koncepčních a implementačních kapacit strategického řízení v krajích, http://ce-
ses.cuni.cz/CESES-355.html
• Obecně pro strategické řízení kraje, úřadu nebo organizací a společností kraje:
Strategické řízení a plánování pro obce, města a regiony, www.nszm.cz
13.1.4.2 Metodická podpora pro strategické řízení mikroregionů
Pro strategické řízení je možné využít:
• Při tvorbě dokumentů mikroregionů: Metodická příručka pro zpracování strategických
dokumentů mikroregionů, http://www.uur.cz/default.asp?ID=3179
13.1.4.3 Metodická podpora pro strategické řízení obcí a jejich organizací
Pro strategické řízení obcí je možné využít:
• Při tvorbě veřejných strategií: Metodika přípravy veřejných strategií, www.verej-
ne-strategie.cz
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ398
• Pro tvorbu programu rozvoje obce: Metodika tvorby programu rozvoje obce,
http://www.mmr.cz/cs/Podpora-regionu-a-cestovni-ruch/Regionalni-politika/
Elektronicka-metodicka-podpora-rozvojovych-dokumen/Dokumenty-projektu
• Obecně pro strategické řízení obce, úřadu nebo organizací a společností obce:
Strategické řízení a plánování pro obce, města a regiony, www.nszm.cz
13.1.5 Moderní metody strategického řízení – MbO, BSC
V posledních 10 letech se v ČR začaly ve veřejném sektoru uplatňovat moderní přístupy
ke strategickému řízení. Patří k nim zejména metoda BSC (Balance Scorecard,
metoda vyvážených ukazatelů) a MbO (Management by Objectives, řízení podle cílů).
13.1.5.1 MbO – řízení podle cílů
Metoda řízení podle cílů se v ziskovém sektoru používá řadu desetiletí. Za autora metody
je považován Peter Drucker. Odborná veřejnost se s tímto tématem seznámila
v knize The Practice of Management, která poprvé vyšla v roce 1954.
Základem metody je dohoda vedení organizace s jednotlivými týmy (odděleními,
útvary atd.) o společných cílech a jejich indikátorech (někdy označované jako klíčové
indikátory výkonnosti). Cíle jednotlivých útvarů mají naplňovat pravidlo SMARTi51
a jsou odvozeny od cílů celé organizace. Cíle v rámci této metody musejí být dohodnuty,
nejsou nařízeny nebo určeny. Mají být ambiciózní, ale dosažitelné. Jde o sdílené
cíle. To je právě velkým úskalím této metody – pokud vedení stanoví nereálné cíle,
pak to zaměstnance místo motivování demotivuje. Zaměstnanci musejí mít odpovědnosti
a kompetence (schopnosti, dovednosti, znalosti atd.) cíle dosáhnout. Proto
se často metoda kombinuje s kompetenčním managementem, kdy plnění cílů má být
propojeno s odměňováním.
Na rozdíl od úkolového řízení nejsou definovány dílčí kroky a postupy (tedy jak má
být cíle dosaženo) – to je ponecháno na jednotlivých týmech (útvarech, zaměstnancích),
které při tom musejí respektovat veškeré vnější a vnitřní předpisy a zásady.
Podporuje se tak proaktivní jednání, zvyšuje se odpovědnost týmů. Cíle se týkají také
finančních ukazatelů – tržeb, nákladů, úspor atd.
51 SMARTi: S – Specific (specifikované, přesně stanovené v tom, čeho se má dosáhnout), M – Measurable
(měřitelné s kvantifi kovanými parametry – indikátory výstupu a dopadu), A – Achievable (akceptovatelné
„klíčovými hráči“, ambiciózní, ale dosažitelné v daném prostředí a místních podmínek), R –
Realistic (realistické a realizovatelné, ve vztahu ke zdrojům, které jsou pro dosažení k dispozici), T – Timed
(ohraničené v rámci zvládnutelného načasování, nejlépe s určenými milníky). Poslední písmeno znamená
I – Integrované (tedy navazující na ostatní cíle).
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 399
13.1.5.2 BSC – metoda vyvážených ukazatelů
Metoda je velmi podobné metodě MbO. Autoři metody BSC jsou Kaplan a Norton.
Metoda vznikla v USA a je používána nejen v USA, ale i v Evropě, a to s velkými úspěchy
v podnicích i veřejné správě a používá se k řízení strategií a dosahování cílů. Název
metody se do češtiny buď nepřekládá vůbec, nebo se setkáme s názvy „Metoda vyvážených
ukazatelů“, nebo „Metoda vyváženého úspěchu“ (zkratka BSC) a podobně.
Jádrem metody BSC je soubor vyvážených indikátorů, které hledáme ve čtyřech perspektivách
(v rámci nich se realizuje změna strategie – viz obrázek):
1. Nejprve je nutné si vyjasnit, zda jsou známy potřeby a očekávání našich občanů či
zákazníků. Jednoduše, zda víme, co chtějí. S tím souvisí zjištění, co je třeba udělat,
aby byli spokojeni. Tyto a podobné otázky patří do občanské/zákaznické perspektivy.
2. Další skupina témat se týká finančních věcí. Jaké zdroje (finanční, lidské, budovy,
vybavení atd.) potřebujeme, abychom naplnili svoji vizi (a strategie), a současně
uspokojili zákazníky/občany? Jak musíme hospodařit a spravovat majetek?
3. Dále je třeba zavést změnu systém procesů, kterými zajistíme dostatek zdrojů
a spokojenost zákazníků/občanů. V této perspektivě se uplatňuje procesní přístup.
4. Důležité je nezapomenout na růst a učení se. Tedy vyřešit, co se musíme naučit, co
změnit při řízení lidí a abychom vše zvládli, jaké technologie jsou pro úspěch nezbytné.
Obr. 4 - Metoda BSC – schéma pro obec / kraj
Zdroj: Ochrana, Půček, 2011
perspektiva hospodaření
a majetek
Víme, co chtějí občané? Co musíme změnit či udělat, aby
byli spokojení? Jak změnit náš dopad na přírodu a společnost
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ400
Postup při zavedení metody uvádí následující tabulka. Za naprosto klíčové je považováno
propojení s odměňováním.
Tab. 1 - Postup při změně strategie pomocí BSC
Č. Krok Popis kroku
1
Rozhodnutí
o zavedení
Rozhodněte o uplatnění BSC při řízení strategie, stanovte
rozsah zavedení, naplánujte postup zavádění, vytvořte pro
změnu podmínky, komunikujte změnu dovnitř i ven organizace
vhodným způsobem odpovídajícím kultuře organizace.
2
Revize a sladění
strategií
Proveďte revizi všech strategických dokumentů (zrušte
nepotřebné, vyřešte protichůdné dokumenty atd.), potvrďte
platnost vize a hlavních strategií, proveďte potřebná
proškolení.
3
Sestavení
strategické
mapy
Sestavte strategickou mapu a projednejte ji se všemi
zainteresovanými.
4
Sestavení
souboru
měřítek
(indikátorů)
Sestavte soubor měřítek pro jednotlivá témata strategické
mapy a projednejte je se všemi zainteresovanými. Upravte
dle potřeby strategickou mapu.
5
Stanovení
metodik
měření
indikátorů
Stanovte metodiky měření, stanovte odpovědnosti, stanovte
cílové hodnoty. Projednejte se všemi zainteresovanými
a proveďte úpravy.
6
Schválení
mapy
a indikátorů
Schvalte strategickou mapu a soubor měřítek, včetně metodik
měření a cílových hodnot.
7
Rozložte
na útvary
a jednotlivce
Přeneste (kaskádujte, rozložte) měřítka na nižší úrovně řízení
(např. „scorecard“ města či úřadu rozložíme na „scorecard“
odboru). Každý útvar i jednotlivec musí znát svůj podíl,
kterým jeho práce přispívá ke strategii.
8 Měřte Zahajte měření a pravidelně vyhodnocujte výsledky.
9
Propojte
s odměňová-
ním
Propojte BSC s odměňováním.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 401
Č. Krok Popis kroku
10
Sestavte
akční plány
Sestavte plán opatření (nebo akční plány) k dosažení cílů,
a proveďte je.
11
Vyhodnoťte
a postup
opakujte
Vyhodnoťte výsledky, proveďte potřebné úpravy (zopakování
celého cyklu).
Zdroj: Ochrana, Půček 2011
Více informací o uplatnění této metody ve veřejném sektoru je možné najít v publikaci
Hušek, Šusta, Půček (2006): Aplikace metody Balance Scorecard (BSC) ve
veřejném sektoru. Dostupné na www.npj.cz.
13.2 PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ
13.2.1 Úvod k projektovému řízení
V posledních deseti letech vznikla ve veřejném sektoru, zejména kvůli projektům
financovaných z fondů EU, nová profese – projektový manažer. Projektový manažeři
řídi investiční (takzvané „tvrdé“) nebo neinvestiční (tak zvané „měkké“) projekty ve
veřejném, neziskovém i ziskovém sektoru. Velké množství projektů je financováno
částečně (např. obce mají projekty financovány obvykle z 85%) z kohezní politiky
nebo pro rozvoj venkova ze zemědělské politiky EU. Těmto projektům se obvykle
říká „dotační projekty“ a řízení projektů financovaných z fondů EU se říká „dotační
management“ (více viz bod 2.3).
Projektové řízení se používá pro zavedení jednorázové změny. U projektů je nesmírně
důležité vytvořit nekorupční prostředí52
. V praxi se ve veřejné správě projektové řízení
uplatní tehdy, když se připravuje investice, plánuje jakákoli změna (jako je například
projekt zavedení nového software či informačních systémů), pořádání významných
kulturních či společenských akcí, projekty zlepšování (např. zavádění standardů kvality),
projekty zavádění či formulování strategií, reorganizace činností atd. A samozřejmě
– projektové žádosti na spolufinancování ze zdrojů EU a státu („dotační projekty“).
52 (Smith 2008, s. 75): „Podle odhadů nákladů korupce v infrastruktuře se například v úplatcích ztrácí
pět až dvacet procent stavebních nákladů.“
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ402
Projektové řízení je nevhodné používat zejména v těchto případech: (1) pro opakované,
rutinní činnosti, nebo pro nevýznamné akce s  nízkým rizikem (např.
k uspořádání opakovaného školení není třeba projektového řízení, ale při pořádání
dvoudenní konference pro 100 účastníků to může být efektivní); (2) v mimořádných
či krizových situacích (živelné pohromy, katastrofy atd.) – v těchto situacích je vhodnější
používat metodu krizového řízení; (3) pokud se jedná o příliš dlouhé činnosti
(např. delší než 3 roky); (4) v podmínkách, kde vládne zmatek, emoce, bezradnost, či
převládá nevzdělanost.
Pro projektové řízení se ve světě vyvinula řada standardů. Mezi nejznámější patří
PRINCE253
, PMI54
(www.pmi.org), IPMA55
(www.ipma.ch), norma ISO 10 006. Projektoví
manažeři mohou podstoupit mezinárodně uznávanou certifikaci (zkoušku)
znalostí postupu řízení projektů dle daného standardu. Někteří zaměstnavatelé tuto
certifikaci u svých zaměstnanců vyžadují. Celosvětově nejrozšířenější je certifikace
standardů PRINCE2 (přes 726 000 certifikovaných osob) a PMI (přes 605 000 certifikovaných
osob). Certifikace IPMA má cca 100 000 celosvětové certifikovaných osob,
IPMA je také v globálním měřítku méně známou.
Projektové řízení (Project Management) zahrnuje:
(a) plánování projektu,
(b) organizování a realizaci (včetně řízení změn projektu a řízení rizik),
(c) vedení a motivování projektového týmu a dalších zapojených osob včetně správné
komunikace dovnitř projektu i ven,
(d) monitorování, reporting a kontrolu souboru aktivit (např. složitých činností, jednorázových
akcí), které je nutné provést tak, aby byly naplněny kritéria úspěšného
projektu.
53 Zkratka PRINCE znamená Projects in Controlled Environment. Tato metodika byla vytvořena v roce
1989 více než sto padesáti společnostmi s mnohaletými zkušenostmi v oblasti projektového managementu.
Vlastníkem této metodiky je Office of Government Commerce (OGC), který patří k institucím britské
vlády. U standardu PRINCE2 je stanoven životního cyklu projektu, který má tuto strukturu: (1) Zahájení
projektu, (2) Nastavení projektu, (3) Směrování projektu, (4) Kontrola etapy, (5) Řízení přechodu mezi
etapami, (6) Ukončení projektu.
54 Standard PMI patří ke globálním standardům projektového managementu. Zkratka PMI znamená
Project Management Institute. Tento institut stanovuje metodiku projektového řízení PMBOK Guide.
55 IPMA – je zaměřená na kompetence (způsobilosti) projektových manažerů. Zkratka IPMA znamená
International Project Management Association, jde o federace národních asociací projektového řízení. IPMA
vydává vlastní standard projektového řízení s názvem „IPMA Competence Baseline“, který se zaměřuje na
způsobilosti projektových manažerů (v tomto smyslu tedy není klasickým návodem na řízení projektů). Certifikace
dle IPMA má 4 úrovně A-D. Certifikaci IPMA vykonávají jednotlivé národní členské asociace IPMA,
obvykle v národním jazyku. Pro ČR je národní asociací Společnost pro projektové řízení - SPŘ.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 403
Trochu jiný pohled na projektové řízení přináší standard IPMA, kde se můžeme setkat
s členěním (Doležal, Máchal, 2009, s. 155) dle jednotlivých fází:
(1) před projektové fáze (jde o přípravu a definici projektu – projekt ještě nebyl zahájen),
(2) projektová fáze – realizační (člení se na zahájení, plánování, vlastní realizace –
implementace, ukončení projektu),
(3) poprojektová fáze (vyhodnocení).
13.2.2 Úspěšný projekt
Se slovem projekt se v  praxi veřejné správy můžeme setkat ve dvou významech.
Zejména zaměstnanci odpovědní za investice chápou pod pojmem „projekt“ jen
stavební dokumentaci ke konkrétní stavbě. Stavební dokumentace je u investičních
projektů velmi důležitou součástí dokumentace projektu. Nicméně správné chápání
pojmu „projekt“ odpovídá v tabulce uvedeným definicím.
Tab. 2 - Definice projektu
Č
Zdroj
definice
Popis
1 dle ISO 9000
Projekt je jedinečný proces sestávající z řady koordinovaných
a řízených činností s termínem zahájení a ukončení.
Tento proces je prováděn k dosažení cíle, který vyhovuje
stanoveným požadavkům, včetně omezení daných časem,
náklady a zdroji.
2 dle IPMA
Projekt je časově, nákladově a zdrojově omezený proces
realizovaný za účelem vytvoření definovaných výstupů
(rozsah naplnění projektových cílů) co do kvality, standardů
a požadavků.
Zdroj: autoři dle jednotlivých zdrojů
Jednou z klíčových okolností projektového řízení jsou kritéria úspěšného projektu.
Pomocí nich se posuzuje, zda byl či nebyl projekt úspěšný. Každý projektový manažer
(tedy osoba odpovědná za realizaci projektu) musí řízení projektového týmu
směřovat k jejich splnění. Kritéria musí být stanovaná ve fázi plánování projektu.
K vymezení projektu v době jeho plánování se používají projektové fiše (projektový
rámec nebo rodný list projektu). Vzor projektové fiše najdete ve workbooku.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ404
Ke kritériím úspěšného projektu patří: (1) splnění cílů projektu (k  tomu je třeba
stanovit měřitelné indikátory projektu), (2) dodržení stanoveného termínu a harmonogramu
aktivit, (3) dodržení nákladů (rozpočtu) projektu.
Tyto tři kritéria jsou někdy též označované jako „troj imperativ“ projektu. Čtvrtou
oblastí je uznání ze strany zadavatele a zainteresovaných stran. Kritéria jsou uvedeny
v následující tabulce.
Tab. 3 - Kritéria úspěšného projektu
Parametr Název parametru Příklady
1.
parametry
úspěšného
projektu
(troj im-
perativ
projektu)
splnění cílů projektu
• splnění cílových hodnot
(indikátorů),
• splnění všech aktivit,
• splnění výstupů, výsledků,
dopadů,
• splnění monitorovacích
parametrů.
2.
dodržení stanoveného
termínu a harmonogramu
aktivit
• dodržení časového
harmonogramu,
• dodržení konečného termínu,
• dodržení harmonogramu aktivit.
3.
dodržení nákladů
(rozpočtu) projektu.
• dodržení rozpočtu projektu,
• splnění finančních ukazatelů
projektu.
4. parametr
uznání ze strany
zadavatele a zainteresovaných
stran
• spokojenost zadavatele
a zainteresovaných stran,
• vyjádření uznání.
Zdroj: autor
Před schválením projektu je nezbytné také vymezit udržitelnost projektu – tedy jak
budou výstupy projektu zabezpečeny po jeho ukončení. U  investičního projektu
(například obec vybuduje koupaliště, cyklostezku nebo spolkový dům) je již ve fázi
přípravy projektu vyjasnit, jaké dopady do rozpočtu (náklady a výnosy) budou spojeny
s údržbou a provozováním nově vybudovaného majetku (opravy, energie, noví
zaměstnanci atd.). Dopady do rozpočtu by tak vždy měly být známy.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 405
13.2.3 Úvod k dotačnímu managementu
Dotační management je plánování, organizování, řízení a kontrola dotačního projektu.
Přičemž dotační projekty jsou projekty, které jsou spolufinancovány z veřejných
zdrojů (zejména ze zdrojů EU, státu, nadací atd.). Lze také říci, že v těchto projektech
žadatelé mezi sebou soutěží o spolufinancování projektu ze strany EU, státu či jiného
vyhlašovatele.
Úspěšní žadatelé – realizátoři projektů – se dostávají prakticky do role „dodavatelů“
požadovaných výstupů, výsledků či dopadů (cíle projektu, které odpovídají
cílům programu) v požadovaném termínu a dohodnutém rozpočtu. EU či stát si tak
u jednotlivých realizátorů projektů „nakupuje“ změny (výstupy, výsledky, dopady)
v oblasti kvality života, životního prostředí, hospodářství a společnosti (např. podněcování
růstu HDP, vytvořená pracovní místa, nové služby, potřebná infrastruktura,
inovace atd.).
Pro evidenci projektů financovaných z EU se používají monitorovací systémy s dálkovým
přístupem. Pro programové období EU 2007 – 2013 byl nejpoužívanějším
systémem informační systém BENEFIT756
, který byl určen pro vyplňování a podávání
elektronické žádosti (dostupné z https://www.eu-zadost.cz/uvod.aspx). Že práce na
projektech je v ČR běžnou činností dokládají i čísla o projektech z tohoto systému.
V dubnu 2014 bylo v systému BENEFIT7 zaregistrováno přes 66 tisíc uživatelů (tedy
projektových manažerů), kteří založili cca 138 tisíc žádostí. Z tohoto počtu bylo cca
71 tisíc žádostí předáno k vyhodnocení řídícím orgánům. Ovládnout základy projektového
řízení patří k důležitým dovednostem.
Popis fází dotačního projektu: Jednotlivé fáze přípravy, realizace a ukončení dotačního
projektu z hlediska žadatele jsou zobrazeny na následujícím obrázku.
56 Dalším informačním systémem je například BENE-FILL, který používá Státní fond životního prostředí
– viz http://opi-benefill.sfzp.cz/index.do
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ406
Obr. 5 - Jednotlivé fáze dotačního projektu z hlediska žadatele
Cyklus (fáze)
projektového řízení
4. Vyhodnocení,
ukončení,
doúčtování,
následné kontroly
1. Plánování,
zpracování a podání
žádosti
(co, proč, jak, kdy, kde, za co,
s kým provádět)
3. Realizace: řízení
a kontrola projektu
(splnit cíle, dodržet
harmonogram a rozpočet)
2. Čekání
na rozhodnutí
(schvální/neschválení/
odmítnutí/úprava podmínek)
management projektu:
plánování, organizování,
řízení a kontrola projektu
Zdroj: Půček, Ochrana 2009
Ve druhé fázi čekáme na rozhodnutí o tom, zda náš projekt uspěl v konkurenci
jiných a bude spolufinancován. V minulosti nebylo výjimkou, že se u žádostí předkládaných
do fondů EU čekalo měsíce a někdy i více než rok. Tato fáze zahrnuje
případné doplňování žádosti (jsme-li k tomu vyzváni), schválení nebo neschválení
projektu, případně odmítnutí schváleného projektu ze strany žadatele (např. z důvodu
krácení rozpočtu, změny monitorovacích parametrů atd.). V některých případech
též probíhá vyjednávání o úpravě podmínek projektu. Fáze končí podpisem smlouvy
o realizaci projektu (nebo obdobným aktem – např. rozhodnutím o projektu).
Třetí fáze je realizační, tedy řízení a kontrola postupu projektu. V rámci této fáze
je třeba: (1) hlídat termíny (dodržet harmonogram), (2) sledovat náklady (dodržet
rozpočet, obvykle zabezpečit oddělené účtování o projektu). (3) To všechno by bylo
úplně k ničemu, pokud by projet nesplnil stanovené cíle (často jsou v žádosti o projekt
nazývány plánované výstupy/výsledky, které jsou číselně vyjádřeny pomocí indikátorů
projektu). Projekt je tedy úspěšný, když jej realizujeme včas, za stanovené (nebo
nižší) náklady a dosáhneme cíle projektu. To často bývá kamenem úrazu – když stanovíme
nesmyslné cíle, dosáhneme nesmyslných výsledků. Když špatně stanovíme
náklady, tak se projekt neúměrně prodražuje (vícenáklady jsou obvykle neuznatelné
a platíme je ze 100 %). Nereálný harmonogram nebo jeho špatné načasování může
vést k neplnění termínů nebo monitorovacích parametrů nebo k prodražení projektu
(případně až k vrácení dotace). Abychom se těmto problémům vyhnuli, musíme
projekt řídit a nastavit si kontrolní mechanizmy (controlling). Pokud je při projektovém
řízení cokoli ohroženo, je třeba okamžitě přijímat opatření. Promyšlený systém
podávání informací – zpráv, výsledků atd. – na všechny řídící úrovně v požadovaném
rozsahu, termínech a struktuře (včetně vizualizace) bývá nazýván „manažerský informační
systém“ nebo „systém reportingu“ nebo „monitoring projektu“.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 407
Čtvrtá (podceňovaná) fáze zahrnuje ukončení projektu, jeho vyhodnocení, doúčtování
a následné kontroly. Po ukončení projektu se také musí zajistit udržitelnost
projektu po stanovenou dobu a ve stanoveném rozsahu. Je třeba myslet na to, že i po
mnoha letech na nás mohou přijít následné kontroly (např. ze strany poskytovatele,
finančního úřadu, Evropské komise atd.). Existuje velké riziko, že pokud třeba i jen
částečně nesplníme stanovené cíle (indikátory) nebo nedodržíme postupy dle příruček
pro příjemce (např. při zadávání veřejných zakázek, publicitě projektu atd.)
budeme peníze vracet. Proto je nezbytné všechny doklady projektu velmi pečlivě
archivovat.
13.3 KVALITA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
13.3.1 Význam kvality ve veřejné správě
V dnešní době již není možné, aby ministerstva, státní instituce či samoasprávy (nebo
jimy založené či zřízené organizace) na jedné straně tvrdily, že pro občany a rozvoj
regionu dělají vše potřebné a možné, nebo že jejich priotitou jsou dobře fungující
veřejné služby a úřady, a současně na straně druhé se chovaly byrokraticky, pracovaly
neefektivně a nevýkonně, odváděly nekvalitní práci, plýtvaly zdroji a podobně.
Význam kvality ve veřejné správě (u veřených služeb též někdy chápáno ve smyslu
standardu veřejné služby) tak po roce 2000 (i díky přípravy ČR na vstup do EU)
nabývá stále většího významu. Lze říci, že za posledních 15 let se podařilo pojem
„kvalita ve veřejné správě“ nejen vymezit, ale též začít naplňovat konkrétním obsahem,
a to zejména díky aktivitě obcí a krajů.
Pojmy kvalita, ISO, benchmarking, BSC57
a podobně se používají v průmyslu i v celé
podnikatelské sféře již několik desetiletí. V  posledních 15-ti letech se začaly tyto
metody ve větší míře uplatňovat i při zlepšování činností a zvyšování výkonnosti
ve veřejné správě. Využívání těchto metod může být motivováno nebo zdůvodněno
například:
1. snahou efektivně naplňovat vizi a strategie města, kraje, poskytovatele veřejné
služby atd.;
2. odpovědností vůči mandátu, který politici získali ve volbách;
3. snahou hledat cesty, jak efektivně řídit ministerstvo, úřad a rozvoj regionu či obce;
57 Metoda BSC (Balanced Scorecard) – Metoda vyvážených ukazatelů
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ408
4. hledáním nástroje pro zvyšování kvality života občanů a pro získání zpětné vazby,
zda jsou občané spokojeni, to vše v rámci zásad udržitelného rozvoje;
5. úsilím zvyšovat výkonnost úřadu;
6. snahou zmapovat potřeby a přání občanů; efektivní oboustrannou komunikací
s občany;
7. úsilím o posílení věrohodnosti města a regionu pro čerpání prostředků z EU a státu;
8. potřebou vytvářet nekorupční, tvůrčí a partnerské prostředí;
9. kvalitnější a výkonnější péčí o majetek, řízení investic a nákupů;
10. zájmem zlepšovat výkon veřejné správy a kvalitu služeb;
11. snahou snižovat rizika, využívat příležitosti a znalosti atd.
Samozřejmě ideální situace nastává, když jsou tyto metody použity jako prostředek
k naplňování cíle organizací veřejného sektoru – tj. ke zvyšování kvality života občanů
při respektování udržitelného rozvoje, zlepšování kvality (standardu) a výkonu
veřejné správy a veřejných služeb.
Úroveň kvality též patří ke klíčovým optimalizačním kritériím. Při modernizaci veřejné
správy nebo jakékoli významné změně (například optimalizaci veřejných služeb) je
nezbytné stanovit cíle změny a následně je vyhodnotit. Cíle jsou předjímané stavy, které
chceme dosáhnout. Abychom mohli stanovené cíle vyhodnocovat, musíme k tomu disponovat
potřebnými hodnotícími měřítky (kritérii). K těmto základním kritériím patří:
1. změna kvality (někdy též chápáno jako změna standardu) – z hlediska posuzování
3 E je provázána s účinností;
2. změna výkonnosti veřejné služby - z hlediska 3 E je provázána s efektivností;
3. změna nákladů vynaložených na tuto službu - z  hlediska 3 E je provázána
s hospodárností.
Kritérií může být pochopitelně více. K dalším kritériím patří například spokojenost
zákazníků využívajících tuto službu (a případně také spokojenost zaměstnanců poskytující
tuto službu). V některých zemích EU (např. Rakousko či Německo) se také
pracuje s vlivem na životní prostředí, případně je posuzován socioekonomický dopad
(vliv na pilíře udržitelného rozvoje).
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 409
Ideální stav nastane, když se všechna tři kritéria zlepšují (tedy zlepšuje se kvalit, zvyšuje
se výkonnost, snižují se náklady). Nicméně obvyklou snahou při změně veřejné
služby nebo modernizaci části veřejné správy je zlepšit alespoň jedno z kritérií. Negativní
vývoj je, když se zhoršuje jedno nebo více kritérií. To, co je zde uvedeno, vypadá
velmi jednoduše. V praxi to však nese mnoho problémů:
1. v organizacích veřejné správy je častou špatnou praxí, že se ani jedno z těchto
kritérií dostatečně neměří (nebo se ani nesleduje);
2. nebo se měří (např. náklady) na úrovni úřadu, a ne na úrovni jednotlivé služby.
K dostatečnému sledování nákladů je potřeba například zavést manažerské účetnictví
a jasně definovat, jaké informace, jak často a proč potřebuji. Tuto situaci
ve sledování nákladů by mohl výrazně zlepšit promyšleně vybudovaný systém
finanční kontroly dle zákona o finanční kontrole. Obvykle se však tento systém
omezí jen na provádění auditů. Nestal se tak mostem ke skutečnému controllingu,
který by byl odvozen od strategie a postihoval všechny potřebné vazby58
;
3. neměří se výkonnost procesů (veřejné služby) a výkony jednotlivých pracovníků.
Nejsou stanoveny cílové hodnoty výkonnosti a nejsou propojeny s odměňováním,
nebo jsou stanoveny naprosto nekonkrétně. K výkonnostním parametrům řadíme
např. počet úkonů na pracovníka, počet vedených spisů na pracovníka, počty
rozhodnutí na pracovníka, počty investic atd. Většinou u žádného pracovníka
nevystačíme s jedním parametrem. Je třeba mít více výkonnostních parametrů.
Obtížné je nastavení hranice výkonu. Velkou pomocí je, pokud provádíme benchmarking.
Provázání výkonnostních parametrů se strategií je například silnou
stránkou metody BSC;
4. kvalita je často naprosto „přehlížena“, nebo je na kvalitu pohlíženo jen jako na
dostupnost služby. Je to mimo jiné dáno tím, že nejsou vymezeny kvalitativní
znaky jednotlivých služeb59
;
5. pokud se měří náklady – výkony – kvalita, nehledá se vliv těchto parametrů na
spokojenost zákazníků/občanů, případně jsou tyto veličiny měřeny, avšak nejsou
provázány s vizí a strategiemi (cílem veřejné správy).
58 Příklady vazeb v rámci smysluplného systému finanční kontroly: (a) strategie – operativa, (b) předpoklady
pro výsledky – plánované (cílové) hodnoty – skutečně dosažené výsledky, (c) účelnost – efektivnost
– hospodárnost, (d) náklady – výkony – kvalita – spokojenost, (e) příležitosti – rizika atd.
59 Příklady znaků veřejné služby: dostupnost časová i místní, spolehlivost (zákonnost, opakovatelnost
úrovně standardu), způsob přijetí a zacházení se zákazníkem, komunikace, kompetentností zaměstnanců,
vhodností prostředí a vybavení atd.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ410
13.3.2 Vysvětlení pojmu kvalita, kvalita života, řízení kvality
Kvalita60
ve veřejné správě se nejčastěji definuje jako: „míra naplňování oprávněných
požadavků zákazníků na požadovanou veřejnou službu nebo občanů na kvalitu života
v dané obci, regionu či kraji“, přičemž:
• zákazníci (například žadatelé na úřadu, účastníci správního řízení, cestující
MHD atd.) očekávají, že jejich žádost nebo potřeba služby bude vyřízena rychle,
bez právních a jiných nedostatků, v požadovaném standardu;
• občané očekávají, že dojde ke zvyšování kvality života v jejich obci, kraji nebo
regionu;
• veřejné služby jsou služby poskytované ve veřejném zájmu;
• oprávněnost nebo neoprávněnost požadavků zákazníků je v řadě případů dána
zákonnými normami nebo pomocí standardu (např. žádosti o výplatu sociální
dávky nemůže být vyhověno z důvodu nesplnění podmínek, nebo část zdravotní
péče je hrazena pacientem, protože je nadstandardní);
• oprávněnost nebo neoprávněnost požadavků občanů na kvalitu života je limitována
oprávněností požadavků ostatních občanů, finančními a ostatními zdroji,
které jsou k  dispozici, zákonnými normami a  zásadami udržitelného rozvoje
(v každé obci nemůže být škola, nemocnice, pověřený úřad III. stupně atd.).
V literatuře se také můžeme setkat s tím, že pojem „kvalita ve veřejné správě“ bývá
u veřejných služeb ztotožňována s pojmem „standard veřejné služby“. To není nesprávné
za předpokladu, že je standard (tedy úroveň a rozsah) jednoznačně stanoven.
Za kvalitní je pak považováno to, co odpovídá standardu nebo je nad tímto standardem.
Za nekvalitní to, co nenaplňuje standard. Problémem však je, že celá řada služeb
tento standard nemá dostatečně definován.
Další pojem, který je z hlediska kvality ve veřejné správě důležitý, je „kvalita života“.
Pojem kvalita života bývá různými autory definován různě. V následující tabulce
uvádím dvě definice.
60 Definice vychází z normy ISO 9001. V zemích ovlivněných významně japonskou školou kvality je za
kvalitu považováno to, za co je zákazník ochoten zaplatit. S ohledem na charakter veřejné správy je obtížné
z této definice vyjít, byť v ziskovém sektoru je platná.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 411
Tab. 4 - Vymezení pojmu „kvalita života“
Č. Zdroj Definice
1
Prof. Ivanička
(1983, s. 342)
Vidí kvalitu života ve městě v pěti podsystémech: společenský,
ekonomický, životního prostředí, kulturní,
osobně-percepční. Uvádí, že kvalita života závisí na rozsáhlém
souboru vztahů, jako jsou vztahy v rámci sociálních
skupin, v práci, v místě bydliště, vztahy plynoucí z výše příjmů,
z působení životního prostředí atd.
2
Prof. Potůček
(2005, s. 11)
Kvalitu života chápe jako široký koncept, který se vztahuje
k celkové úrovni blaha (well-being) jedinců. Je výsledkem
vzájemného působení sociálních, zdravotních, ekonomických
a ekologických podmínek, týkajících se lidského
a společenského života. Materiální životní podmínky, zdraví,
lidské vztahy a začlenění jedince do širší společnosti jsou
nejdůležitější oblasti, které určují kvalitu života lidí.
Zdroj: autoři dle Půček, Ochrana 2009
Dalším pojmem je „řízení kvality“. Jako řízení kvality (ve veřejné správě)“ chápeme
cílevědomou (záměrnou) regulační činnost jednotlivých aktérů veřejné správy, jejímž
smyslem je usměrňovat dané procesy, předměty a společenské problémy tak, aby
byly dosahovány stanovené cíle, přičemž se tyto cíle týkají dosahování kvality.
Řízení kvality má stejně jako každý jiný druh řízení 4 fáze (1. plánování, 2. organizování,
3. vedení a motivování, 4. provádění přiměřeného monitorování a kontroly).
Fáze řízení a příklady neřízení jako příčiny problémů uvádí následující tabulka.
13.3.3 Představení vybraných metod kvality
13.3.3.1 Model EFQM
Model excelence EFQM byl představen v roce 1992 Evropskou nadací pro management
kvality (zkratka EFQM – The European Foundation for Quality Management).
EFQM byla založena v roce 1988 čtrnácti významnými evropskými společnostmi.
Nyní má přes 700 členů z více než 50 zemí celého světa. Její vizí je pomáhat vytvářet
„svět, ve kterém evropské organizace vynikají“. Informace o modelu pro veřejnou
správu je možné čerpat z publikace „Model excelence EFQM – verze pro veřejný
sektor“ (viz www.npj.cz). Řadu informací lze také získat v „Centru EFQM“ (viz www.
csq.cz/cz/efqm.asp). Samozřejmě je možné čerpat přímo ze stránek nadace EFQM
(www.efqm.org). Model je zobrazen na následujícím obrázku.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ412
Obr. 6 - Zobrazení modelu excelence EFQM
Zdroj: www.npj.cz.
Model je založen na hodnocení 9 kritérií – 5 se týká předpokladů pro dosahování
výsledků (vedení, lidé, strategie, partnerství a zdroje, procesy) a 4 kritéria se týkají
výsledků (lidé, zákazníci, společnost, klíčové výsledky výkonnosti).
13.3.3.2 Model CAF
Model CAF je odvozen z modelu EFQM pro potřeby veřejné správy. To znamená,
že model EFQM je určen pro ziskový i neziskový sektor. CAF má sloužit ke zlepšování
veřejného sektoru a na rozdíl od modelu EFQM je šířen zdarma. V Evropě používá
CAF cca 1500 organizací, v ČR je to více než 80. CAF lze tedy přeložit jako „Společný
hodnotící rámec“.
Model je založen na provedení sebehodnocení podle devíti kritérií. Těchto 9 kritérií
tvoří rámec modelu CAF. Pět z nich se týká předpokladů pro dosahování výsledků
(tedy jak musíme řídit, jak uplatňovat strategii, jak motivovat a řídit zaměstnance,
jak pracovat se zdroji a budovat partnerství, jak řídit procesy). Čtyři kritéria se týkají
dosahování samotných cílů (výsledků) vůči zákazníkům/občanům, zaměstnancům,
vlivu na společnost a životní prostředí, klíčových výsledků týkajících se výkonnosti
úřadu.
13.3.3.3 Benchmarking / Benchlearning
Benchmarking/benchlearning je metoda porovnávání své organizace s  jinými za
účelem nalezení dobré praxe. Je to metoda zlepšování pomocí učení se od druhých.
Můžeme jej zobrazit například čtyř krokovým cyklem (následující obrázek).
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 413
Obr. 7 - Zobrazení kroků benchmarkingu / benchlearningu
Zdroj: Půček, Ochrana, 2009
Cílem je naučit se tuto dobrou praxi od druhých, místo toho, abychom ji složitě
vymýšleli či draze nakupovali od poradenských firem. Vhodným používáním
benchmarkingu se proto můžeme vyhnout mnoha chybám, nebudeme vymýšlet
vymyšlené, můžeme se rychleji rozvíjet, zlepšovat, šetřit peníze atd. Benchmarking
pomůže také ověřit si, zda výsledky (cíle) jsou nastaveny správně. Protože jde o porovnávání
s jinými, což může být citlivé, je důležité dohodnout se s ostatními na
etickém kodexu benchmarkingu.
13.3.3.4 Systém kvality dle ISO
Systém kvality dle ISO lze zjednodušeně nazvat systémem kontrol a prevencí. Systém
je popsán v certifikační normě ISO 9001. Inspiraci pro zvyšování kvality a výkonnosti
najdeme v normě ISO 9004 (pokud si chcete normy kupovat, je vhodnější koupit
si normu ISO 9004. Obsahuje totiž text normy ISO 9001 a současně poznámky a návody,
jak normu uplatnit). Systém kvality lze zavádět současně se systémem šetrnosti
k přírodě dle ISO 14001. Norma ISO 9000 definuje základní principy a pojmy.
13.3.3.5 Ostatní metody kvality a výkonnosti
V české veřejné správě se používají další metody, které lze přiřadit k metodám kvality
a výkonnosti, jde zejména o (více informací ve workbooku):
• Procení přístup
• Komunitní plánování sociálních služeb, standardy kvality sociálních služeb
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ414
• Místní Agenda 21 (kritéria hodnocení kvality místní Agendy – www.ma21.cz)
• Společenská odpovědnost
• Ve vazbě na strategické řízení metoda BSC, dynamická BSC (využití systémového
přístupu)
• Ve vazbě na úspory: Štíhlá administrativa (metoda TPS, Lean, KAIZEN)
• Další dílčí nástroje: cyklus PDCA, šetření spokojenosti, Six Sigma atd.
13.4 ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ VE VAZBĚ NA STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ
13.4.1 Hlavní personální procesy
Lidé jsou hybnou silou každé organizace. Jejich znalosti, schopnosti, kompetence
(způsobilosti), kreativita a motivovanost vytváří hodnoty, vede k dosahování stanovených
cílů, k poskytování veřejných služeb v potřebné kvalitě a rozsahu, umožňuje
zvládat problémy v projektech atd. Ve veřejném sektoru patří výdaje na zaměstnance
k velmi významné části rozpočtu. U řady veřejných institucí dosahují výdaje na zaměstnance
přes 50 % jejich běžného rozpočtu. Celkové výdaje na státní zaměstnance
představují v ČR 8% HDP.
Řízení lidských zdrojů zahrnuje plánování, organizování, řízení (vedení, motivování
atd.) a kontrolu personálních procesů a lidských zdrojů. Hlavní personální procesy
(procesy v oblasti řízení lidských zdrojů) jsou uvedeny v následujícím výčtu. Z hlediska
obsahu této kapitoly jde o procesy, které jsou důležité pro organizace veřejného
sektoru a mají vliv na dosahování cílů, zvládání projektů, výkonnost, kvalitu a efektivnost
nebo jsou příčinou problémů.
Hlavní personální procesy:
1. strategické plánování v  oblasti lidských zdrojů: Strategie v  této oblasti má
definovat vizi, cíle, ukazatele a hlavní přístupy v oblasti řízení lidských zdrojů.
K tomu je nezbytné provést potřebné analýzy a šetření (datová analýza, šetření
mezi zaměstnanci, finanční analýza, SWOT analýza, analýza rizik atd.). Většina
organizací veřejného sektoru však žádnou strategii v této oblasti nemá. To může
vést k nekoncepčnosti v personálních procesech, respektive k tomu, že tyto procesy
nejsou nastaveny tak, aby podporovaly poslání, vizi a cíle organizace jako
celku.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 415
2. rozpočet v personální oblasti: Náklady na zaměstnance patří ve veřejném sektoru
k nejvýznamnějším položkám. Tvoří je kromě nákladů na platy (pracovníků
v pracovním poměru) také ostatní osobní náklady (dohody o provedení práce
a činnosti), náklady na zákonné pojištění, náklady na vzdělávání atd. Řada institucí
má stanovený kromě rozpočtu na platy také počet pracovníků ve formě
závazných ukazatelů. Protože ušetřené mzdové prostředky není obvykle možné
přesunout na další rok, jsou na konci roku peníze na mzdy „vyplaceny“ za každou
cenu někdy bez návaznosti na výkonnost. Z hlediska řízení projektů je rozpočet
v personální oblasti velmi důležitý.
3. výběr zaměstnanců: V některých institucích veřejného sektoru je výběr standardizován
zákonem (např. u samosprávných celků). Požadavky jsou částečně dány
také katalogem prací. Nedostatečně formulované požadavky na zaměstnance při
jejich výběru mohou být příčinou mnoha problému – zaměstnanci nejsou dostatečně
kompetentní, nemají potřebnou praxi či vzdělání, což obvykle znamená
velké náklady na vzdělávání, nižší výkony či kvalitu práce.
4. přijímání, adaptační programy, propouštění zaměstnanců: Tyto činnosti jsou
často formálně standardizovány, ale v praxi neprobíhají správně a jsou příčinou
mnoha problémů (nepřesně formulovány podmínky smlouvy, nedostatečná
pracovní náplň, nevyřešené zastupování, nedostatečné zaškolení, neexistence
předávacích protokolů atd.). Výměna projektového týmu nebo projektového manažera
v průběhu projektu bývá vždy velmi problematická a nese s sebou značná
rizika.
5. výcvik, vzdělávání a rozvoj: Náklady na vzdělávání jsou v rozpočtech obvykle
výrazně limitovány. V posledních letech se začíná úspěšně prosazovat vzdělávání
přes internet (e-learning), které přináší úspory.
6. kompetenční management: Plně kompetentní (způsobilí) zaměstnanci jsou pro
každou organizaci velmi cenní. Ve většině organizací veřejného sektoru není
kompetenční (způsobilostní) management zaveden. Měl by zahrnovat alespoň
stanovení kompetenčních požadavků na každou pozici, kompetenční audit (tedy
prověření shody požadavků na pozici a skutečnosti), přijímání a realizace opatření.
Kompetenční management by měl být propojen se systémem odměňování.
7. systém hodnocení výkonnosti, plnění cílů a úkolů: V řadě organizací veřejného
sektoru je problémem, že nejsou definovány cíle (čili není definována strategie
nebo definována je, ale nemá měřitelné cíle) a výkonnostní parametry útvarů
a jednotlivců. Odměňování pak není s těmito parametry provázáno.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ416
8. systém odměňování a motivační programy: Odměňování se ve veřejném sektoru
děje na základě nařízení vlády. Třída je určena podle nejnáročnější práce
a stupeň podle délky praxe. Pohyblivou složkou jsou osobní příplatky, příplatky
za vedení, zvláštní příplatky a odměny. Pravidla pro odměňování často nejsou
jednoznačně definovány a  provázány s  výkonem pracovníka, s  plněním cílů
organizace. Je běžná situace, že 2 pracovníci konající stejnou práci se stejným
výkonem a ve stejné kvalitě jsou odměňováni různě, protože mají různou délku
praxe, která se však do jejich výkonu nijak neprojevila.
9. procesy uchovávání znalostí v organizaci: Tyto procesy patří do kategorie řízení
znalostí. Jde například o systém zastupování, systém zástupců vedoucích
pracovníků, metody rotace práce, předávací protokoly při odchodu pracovníků,
procesní mapy atd.
10. vedení podřízených: Schopnost vést pořízené je klíčová kompetence každého
vedoucího. U projektových manažerů je naprosto klíčová. Kromě řízení, vedení
a motivování zaměstnanců zahrnuje dle potřeby také koučování, delegování,
určování priorit, schopnost týmová práce. Naprosto nepostradatelná je čestnost,
integrita (plnit sliby, jít příkladem atd.).
11. tvorba směrnic a dokumentace: Zahrnuje tvorbu pracovního řádu, platového
předpisu a  ostatních směrnic, popisů práce a  další personální dokumentace.
Směrnice bývají zastaralé.
12. zpětná vazba od zaměstnanců: Ke zpětné vazbě patří například (1) šetření spokojenosti
zaměstnanců, (2) hodnotící pohovory atd. Zjišťovat zpětnou vazbu od
zaměstnanců vyžaduje vyzrálost na obou stranách – tedy u vedení organizace
i u zaměstnanců. Šetření se provádějí obvykle anonymně. Vedení musí být připraveno
i na velmi kritické reakce. Jde o nastavení zrcadla. Někteří vedoucí to
těžce nesou. Kritika není ale největším problémem. Někteří nevyzrálí zaměstnanci
si pletou šetření spokojenosti s šancí léčit si svůj komplex méněcennosti.
I proto je vhodné kombinovat šetření spokojenosti s dalšími nástroji – např. prováděním
hodnotících pohovorů, pravidelným informováním zaměstnanců atd.
13. procesy komunikace se zaměstnanci: Patří k nim vhodná volba komunikačních
kanálů (porady, intranet, nástěnky,…), informování o zásadních otázkách, zapojování
do tvorby strategií, neformální setkání
14. ostatní personální procesy: Jde například o  kolektivní vyjednávání, sociální
programy, bezpečnost práce a podobně.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 417
13.4.2 Řízení kompetencí (způsobilostí, kompetenční management)
Kompetenční management (řízení kompetencí neboli způsobilostí) vychází z předpokladu,
že pro úspěšné řízení jakékoli organizace, dosahování stanovených cílů,
řízení projektů je nezbytné mít kompetentní (způsobilé) zaměstnance. V rámci veřejného
sektoru je pro celou řadu profesí (např. lékaři, učitelé, úředníci atd.) předepsáno
požadované vzdělání, další vzdělávání. Úředníci samosprávných celků vykonávající
přenesený výkon státní správy musí složit zkoušku „zvláštní odborné způsobilosti –
ZOZ“), další formální oprávnění (např. bezúhonnost) atd. Tyto dané požadavky však
mají ke kompetenčnímu managementu poměrně daleko.
Kompetentností rozumíme způsobilosti (disponibilitu) k výkonu stanovené činnosti.
Ke složkám kompetence patří osobní vědomosti (získané vzděláním), dovednosti
(praktickou schopností vykonávat stanovenou činnost), osobnostní předpoklady
související s genetickou výbavou zaměstnance a morálně volní vlastnosti. Ke kompetencím
můžeme přiřadit i formální oprávnění k výkonu činností ve veřejné správě.
V rámci projektového řízení dle IPMA jsou kompetence chápány jako soubor znalostí,
dovedností a takových forem chování, které člověku umožňují podávat požadovaný
pracovní výkon.
V odborné literatuře je možné nalézt řadu přístupů ke kompetenčnímu managementu.
Pro ziskový i neziskový sektor lze například v rámci projektového řízení použít
kompetenční model dle IPMA, který je založen na třech oblastech kompetencí (1)
technické kompetence (metody, techniky, nástroje projektového řízení), (2) oblast
„měkkých“ kompetencí, (3) kontextové kompetence (integrační a systémové dovednosti
a znalosti). Ve veřejném sektoru můžeme kompetence rozdělit: (1) na „tvrdé“
kompetence (délka praxe, znalosti), (2) „měkké“ kompetence (například schopnosti
a dovednosti, charakter, disciplína, elán), (3) formální kompetence – oprávnění
(například předložení dokladu o předepsaném vzdělání, předložení řidičského oprávnění,
dokladu o předepsané zkoušce, výpisu z rejstříku trestů, lustračním osvědčení).
Otázky a úkoly:
• Jaký je rozdíl mezi expertním a komunitním přístupem při tvorbě strategie?
• Jste starostou obce a připravujete se na zpracování strategického plánu. Na
jakých hodnotách a principech budete stavět a proč?
• Je Metodika přípravy veřejných strategií závazná? Ve kterých případech ji nepoužijete
a proč? Vysvětlete na konkrétních případech.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ418
• Jaká je vazba mezi strategickým řízením a zákonem o finanční kontrole. Vysvětlete
na zvoleném příkladu.
• Nastudujte si jednotlivé fáze tvorby veřejné strategie dle Metodika přípravy
veřejných strategií. Vyberte si téma a na tomto příkladu vysvětlete metodiku.
• Jste ředitelem příspěvkové organizace kraje (zvolte jaké – např. nemocnice,
muzeum, škola, správa a údržba silnic atd., volbu zdůvodněte). Chcete zavést
strategické řízení do své organizace. Jak budete postupovat?
• Vaše organizace (zvolte si – úřad, ministerstvo, poskytovatel veřejné služby
atd.) je kritizována za neplnění cílů a nízkou kvalitu. Bylo Vám doporučeno
zavést řízení podle cílů nebo BSC. Jak budete postupovat?
• Na konkrétním případě projektu (vyberte si konkrétní „měkký“ nebo „tvrdý“
projekt – výběr zdůvodněte) vysvětlete projektové řízení.
• Zpracujte projektovou fiši (projektový rámec) zvoleného projektu.
• Jste projektový manažer. Podle jakých kritérií se hodnotí, zda je projekt úspěšný?
• Chcete se stát certifikovaným projektovým manažerem. Porovnejte jednotlivé
standardy. Který standard si vyberete a proč?
• Co je to dotační management? Jakých projektů se týká? Uveďte na příkladech.
• Jaká jsou úskalí dotačních projektů? Vysvětlete na příkladech.
• Vysvětlete pojem kvalita a kvalita života. Pojem vysvětlete na konkrétních
případech.
• Proč je řízení kvality důležité? Jak souvisí kvalita s kritérii optimalizace veřejných
služeb?
• Jste ředitelem organizace zřízené nebo založené krajem, městem či ministerstvem
(vyberte konkrétní příklad a zdůvodněte výběr). Chcete zavést některou
metodu kvality. Kterou si zvolíte a proč?
• Vysvětlete na konkrétním případu, co je benchmarking a jak se provádí.
• Jste vedoucí personálního útvaru (zvolte např. městský úřad, krajský úřad, ministerstvo
atd., volbu zdůvodněte). Máte za úkol připravit personální strategii.
Co by měla obsahovat a jak budete postupovat?
• Jaká úskalí vidíte v personálních procesech ve vazbě na strategické řízení,
řízení kvality, řízení projektů? Uvádějte příklady.
• Co víte o kompetenčním managementu? Aplikujte své znalosti a vysvětlete na
konkrétním příkladu.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ 419
SHRNUTÍ KAPITOLY
Kapitola se zabývá problematikou strategického řízení a plánování. Uvádí principy
a fáze strategického řízení, odkazy na metodické materiály a postupy v této oblasti,
jsou také uveden informace o moderních metodách strategického řízení (BSC,
MbO). Součástí strateických dokumentů bývají také akční plány. Ty jsou obvykle chápány
jako soubory konkrétních opatření nebo projektů. Projektové řízení je proto
tématem druhé části kapitoly, přičemž je důležité porozumět kritériím úspěšného
projektu, problematice standardů projektového řízení a  dotačního managementu.
Další částí kapitoly je téma kvality a kvality života, je vysvětlen význam kvality a nejpoužívanější
metody. Poslední část uvádí vazby řízení lidských zdorjů na strategické
řízení, řízení projektů a kvality.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Strategické řízení Strategické plánování Fáze strategického řízení
Principy strategického řízení Expertní přístup Komunitní přístup
Strategický plán Program rozvoje obce SWOT analýza
Vize Cíl Akční plán
Metodika tvorby veřejných
strategií
SMART BSC
MbO Projekt Projektové řízení
IPMA PRINCE Trojimperetiv projektu
Dotační projekt Dotační management Kvalita
Standard veřejné služby Řízení kvality Kvalita života
CAF EFQM Benchmarking
ISO 9001 Proces PDCA
Místní Agenda 21 Řízení lidských zdrojů Způsobilost (kompetence)
Kompetenční management Personální procesy Personální strategie
Použitá literatura:
ARMSTRONG, M., STEPHENS, T., Management a leadership, Praha: Grada Publishing, a. s., 2008.
ASLANI, B., ‘Balanced Scorecard: A Survival Path for Public Sector’, [Online] at http://www.qpr.com/BalancedScorecardSurvivalPathForPublicSector.pdf,
accessed December 16th, 2009 .
BRYSON, J. M., ‘Strategic Planning and Management’, in Pierre and Peters (eds.), Handbook of Public Administration,
London: SAGE Publications Ltd, 2003.
DOLEŽAL, J., MÁCHAL, P., LACKO, B. a kol. Projektový management podle IPMA. Praha: Grada
Publishing, 2009.
GAREP: Metodika tvorby programu rozvoje obce, http://www.mmr.cz/cs/Podpora-regionu-a-cestovni-ruch/
Regionalni-politika/Elektronicka-metodicka-podpora-rozvojovych-dokumen/Dokumenty-projektu
GOLDSMITH, A. A., ‘Private-sector experience with strategic management: cautionary tales for public
administration’, 1997, Internationl Review of Administrative Sciences, vol. 63, pp. 25–40.
13 STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ, KVALITA, ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ, PROJEKTOVÉ ŘÍZENÍ420
HORVÁTH & PARTNER (Hrsg.), Balanced Scorecard v praxi, Praha: Profess Consulting s. r. o., 2002.
HUŠEK Z., ŠUSTA M., PŮČEK, M. a kol. (2006): Aplikace metody Balance Scorecard (BSC) ve veřejném
sektoru. NIS-PJ,  Praha,  143 s.
IPMA. Národní standard kompetencí projektového řízení verze 3.1. Brno: Společnost pro projektové řízení, 2010.
IPMA. Výkladový slovník projektového řízení verze 3.1. In Národní standard kompetencí projektového
řízení verze 3.1. Brno: Společnost pro projektové řízení, 2010.
ISO 9000. Systémy managementu jakosti – Základy, zásady a slovník. Praha: Český normalizační institut, 2001.
ISO 9004. Systémy managementu jakosti – Směrnice pro zlepšování výkonnosti. Praha: Český normalizační
institut, 2000.
IVANIČKA, K. (1983): Základy teórie a metodológie socioekonomickej geografie. Bratislava: Slov. pedagogické
nakladatelství
KAPLAN, R. S., NORTON, P. D., Balanced Scorecard – Strategický systém měření výkonnosti podniku,
Praha: Management press, 2005.
LABOUNKOVÁ, V., PŮČEK, M., ROHREROVÁ , L.a kolektiv (2009): Metodická příručka pro zpracování
strategických dokumentů mikroregionů. Ústav územního rozvoje, p.o., Brno, 47 s., volně ke stažení
http://www.uur.cz/default.asp?ID=3179
LINARD, K., FLEMING, Ch., ‘Linking corporate vision and KPIs in a Balanced Scorecard for public sector
agencies’, [Online] at http://www.aes.asn.au/conferences/2001/refereed%20papers/linnard%20-%20fleming.pdf,
accessed May 10th, 2008.
LUKÁŠOVÁ, R., ŠPAČEK, D. Role personálních útvarů v rámci řízení krajských úřadů ČR. Manažment
v teórii a praxi, 2008, vol. 4, no. 1–2, s. 4 a násl.
MALLYa, T., Základy strategického řízení a rozhodování, Praha: Grada Publishing, 2007.
Metodika posílení analytických, koncepčních a implementačních kapacit strategického řízení v krajích,
http://ceses.cuni.cz/CESES-355.html
Ministerstvo financí (2012): Metodika přípravy veřejných strategií. MF ČR 2012, Praha, volně ke stažení na
http://www.verejne-strategie.cz/
OCHRANA, F, PŮČEK, M. (2011). Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě. Smart Administration.
Praha, Wolters Kluwer.
OCHRANA, F, PŮČEK, M. (2012). Dosahování úspor a odstraňování plýtvání ve veřejné správě. Praha,
Wolters Kluwer, 228 s
POTŮČEK, M. a kol. Jak jsme na tom. A co dál? – Strategický audit České republiky. Praha: Sociologické
nakladatelství a CESES UK FSV, 2005.
POTŮČEK, M. a kol. Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství, 2005.
PŮČEK, M., KOPPITZ, D. (2012): Strategické řízení a plánování pro obce, města a regiony.
Vydání 1. Praha: NSZM, 2012, volně ke stažení na www.nszm.cz
PŮČEK, M., OCHRANA, F. a kol. (2009): Chytrá veřejná správa. Kohezní politika. Ministerstvo pro místní
rozvoj, česká a anglická verze, 200 s.
SEDLÁČKOVÁ, H., BUCHTA, K., Strategická analýza, Praha: C. H. Beck, 2006.
SMITH, M. L. a kol. Vnímání a realita korupce v České republice. Nové výzkumy, metody a postupy.
Praha: ISEA, 2008.
VODÁČEK, L., VODÁČKOVÁ, O., Moderní management v teorii a praxi, Praha: Management press, 2009.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 421
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ
SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM
NA FINANČNÍ KONTROLU
František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je seznámit studenty s podstatou systému kontroly veřejné správy
s důrazem na provádění finanční kontroly.
Časová zátěž: Xh (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
Kontrolní systém veřejné správy v ČR se skládá z několika podsystémů (resp. prvků).
Tyto podsystémy jsou relativně samostatné, to znamená, že jsou svým fungováním
na sobě vzájemně nezávislé. Přehled kontrolních podsystémů (prvků) veřejné správy
v ČR podává následující tabulka.
Tab. 1 - Kontrolní prvky (podsystémy) veřejné správy v ČR
Kontrolní prvek Druh prováděné kontroly
Poslanecká sněmovna
Parlamentu ČR
Politická kontrola veřejné správy
Laická kontrola Kontrola veřejné správy veřejností
Nejvyšší kontrolní úřad
Externí nezávislá kontrola (zejména)
výdajových aktivit státní správy
Uřad pro ochranu
hospodářské soutěže
Externí nezávislá kontrola nad antimonopolní
politikou a dohled nad dodržováním
zákona o veřejných zakázkách
Systém vnitřního auditu a finanční
kontroly ve veřejné správě
Interní kontrola prováděná každým subjektem
veřejné správy, který realizuje výdaje
Zdroj: autor
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU422
Po vstupní stručné charakteristice jednotlivých kontrolních prvků a druhů prováděné
kontroly se podrobně zaměříme na systém vnitřního auditu a finanční kontroly ve
veřejné správě, kterou subjektům veřejné správy ukládá realizovat zákon č. 320/2001
Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě.
14.1.1 Politická kontrola veřejné správy Poslaneckou sněmovnou
Významnou roli při kontrole veřejné správy má Poslanecká sněmovna. Ta provádí
tzv. politickou kontrolu veřejné správy. K tomu má dva institucionální prvky – a to
kontrolní výbor a rozpočtový výbor.
Do kompetencí kontrolního výboru patří:
a) projednávání kontrolních závěrů Nejvyššího kontrolního úřadu a kontrola účinnosti
přijatých nápravných opatření
b) projednávání návrhu státního rozpočtu v kapitole Nejvyšší kontrolní úřad
c) projednávání výročních zpráv Nejvyššího kontrolního úřadu
d) projednávání zpráv Ministerstva financí o cenové kontrole
e) Předvolání člena vlády či vedoucího jiného správního úřadu, v jehož čele nestojí
člen vlády k podání informací a vysvětlení o fungování spravované instituce,
resp. podání informace o problému, který souvisí s fungováním vedené instituce
Rozpočtový výbor je dalším kontrolním orgánem. Jeho zvlláštností je, že funguje
(obrazně řečeno) jako odborný orgán Poslanecké sněmovny v oblasti přípravy, schvalování
a kontroly státního rozpočtu. K jeho pravomocem patří:
a) projednávání návrhu státního rozpočtu ještě před prvním čtením návrhu rozpočtu
v Poslanecké sněmovně,
b) projednávání usnesení výborů a oponentních zpráv jednotlivých výborů k jednotlivým
návrhům rozpočtových kapitol a přijímání usnesení k těmto kapitolám
c) kontrola plnění státního rozpočtu v průběhu rozpočtového období,
d) projednávání státního závěrečného účtu,
e) předvolávání členů vlády a vedoucích jiných státních orgánů, v jejichž čele nestojí
člen vlády, aby podali vysvětlení o hospodaření s rozpočotvými prostředky v jimi
spravované kapitole státního rozpočtu.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 423
Poslanecká sněmovna může na základě kontrolních výsledků iniciovat nápravu, například
tím, že iniciuje návrh na změnu zákona.
14.1.2 Laická kontrola veřejné správy
Veřejná správa je kontrolována i samotnou veřejností. Veřejnost má právo na veřejné
informace, kromě těch, které stanoví zákon jako neveřejné. Tím se otevírá možnost
kontroly veřejné správy samotnou veřejností.
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím stanovuje povinnosti
tzv. povinných subjektů, které musí poskytovat informace občanům. Vlastníkem informace
o činnosti veřejné správy se tak stává občan, který mmá ze zákona nárok na
danou iformaci.
Mezi tzv. povinné subjekty patří:
a) orgány státní správy,
b) orgány územní samosprávy a jejich orgány ,
c) veřejné instituce,
d) subjekty, jimž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech fyzických či právnických osob působících v oblasti veřejné
správy (a to to jen v rozsahu jejich rozhodovací činnosti).
Způsob poskytování informací povinného subjektu se může dít dvojím způsobem:
a) aktivně (na informačních tabulích svých sídel, úřadů, webových stránkách)
b) pasivně (na základě žádosti). V tomto případě může o informaci žádat jak občan
ČR, tak i cizinec. Žadatel o informaci nemusí ve své žádosti zdůvodňovat, proč
danou informaci žádá. Povinný subjekt je povinen do 15 dnů od doručení žádosti
na ni odpovědět, a to buď jejím splněním, nebo zamítnutím. Může také požádat
žadatele o informaci o doplňující informace. Pokud je zpracování odpovědí na žádost
spojené s vynaložením nákaldů na straně povinného subjektu, může tento na
žadateli žádat jejich uhrazení. Povinný subjket však musí tuto skutečnost oznámit
žadateli o informaci ještě před tím, nežli vyžadovaná informace byla poskytnuta.
Důvodem pro neposkytnutí informace mohou být zejména skutečnosti, kdy
daná iformace má charakter utajovaných skutečností (bezpečnotní důvod), je
předmětem obchodního tajemství či by byl porušen zákon o ochraně osobních
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU424
údajů. Tyto důvody k neposkytnutí informací jsou definovány v jednotlivých odpovídajících
zákonech. Proto si je povinný subjekt nemůže vyložit podle svého
výkladu. Příkladem může být cena veřejné zakázky, která nemůže být obchodním
tajemstvím, neboť se týká veřejných prostředků.
Jestliže poviný subjekt odmítne poskytnout požadovanou informaci, může se žadatel
odvolat k nadřízenému orgánu ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení odvolání.
Nadřízený orgán rozhodne do 15 dnů. Poté s emůže žadatel případně obráti na
soudní přezkoumání žádosti. Soud může, shledá - li že důvodu odmítnutí žádosti
neexistují, nařídit povinnému subjektu požadované informace poskytnout.
Další prostor (možnosti) kontroly ze strany veřejnosti jsou uvedeny v následující tabul-
ce.Tabulkajevyplněnapromožnostikontrolyobcenebokrajedlejednotlivýchzákonů.
Tab. 2 - Možnosti kontroly ze strany veřejnosti na příkladu samosptávy
Zákon Možnosti kontroly ze strany veřejnosti
Zákon č. 128/2000
Sb. o obcích
• Právo účastnit se na zastupitelstvu, právo klást otázky
a dostat odpověď (neprodleně nebo do 30 dnů)
k projednávaným bodům
• Obec musí zveřejňovat informace (úřední deska,
dálkový přístup), zejména rozpočet, prodej a pronájem
majetku, vyhlášky
• Právo občanů předkládat žádosti, podněty, stížnosti
Zákon č. 129/2000
Sb. o krajích
Zákon 106/1999
Sb. o svobodném
přístupu
k informacím
• Úřady mají povinnost poskytovat informace vztahující
se k jejich působnosti (do 15 dnů od podání žádosti,
lhůtu lze proložit o dalších 10 dnů)
• Poskytnutí informací lze zpoplatnit
Zákon č. 85/1990
Sb. o právu
petičním
• Úřad je povinen obsah petice posoudit a do 30 dnů
písemně odpovědět iniciátorům petice.
Zákon č. 22/2004
Sb. o místním
referendu
• Lze jej uspořádat pouze na území jedné obce
• Vyhlášení schvaluje zastupitelstvo (z vlastního podnětu
či podnětu občanů)
• Naotázkymusíbýtodpověď„ano“,„ne“a výsledekjezávazný
Zákon č. 500/2004
Sb., správní řád
• Právo na „dobrou veřejnou správu“
• Práva účastníků řízení, správní lhůty, odvolání
• Postup řešení stížností
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 425
Zákon č. 183/2006
Sb., o územním
plánování a stavebním
řádu
• Práva účastníků řízení
• Veřejné projednání územního plánu a jeho změn
Zákon č. 100/2001
Sb., o posuzování
vlivů na životní
prostředí
• Občané mohou uplatňovat připomínky
• Účast na veřejném projednávání
Zdroj: autoři
14.1.3 Nejvyšší kontrolní úřad
Kontrola veřejné správy je prováděna i externími institucemi. Jednou z nich je Nejvyšší
kontrolní úřad. Fungování tohoto úřadu stanovuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším
kontrolním úřadu. Orgány Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen NKÚ) jsou prezident
NKÚ, viceprezident NKÚ, Kolegium NKÚ a Kárná komora NKÚ.
Na čele NKÚ stojí prezident NKÚ, který zastupuje NKÚ navenek. Prezident NKÚ
(a viceprezident) skládají slib do rukou prezidenta republiky na devítileté funkční
období. Složením slib se ujímají funkce. Prezident NKÚ má zákonem stanovené následující
působnosti, jak ukazuje tabulka.
Tab. 3 - Působnosti prezidenta NKÚ
Oblast působnosti
a její předmět
Obsah působnosti
Řízení
Řídí NKÚ
Předsedá Kolegiu
Předsedá Kárné komisi NKÚ
Předkládání
dokumentů
Kolegiu
Návrh kontrolní činnosti a návrh jeho změn
Návrh rozpočtu a závěrečného účtu rozpočtové kapitoly NKÚ
Všechny kontrolní závěry vztahující se ke státnímu
závěrečnému účtu
Návrh výroční zprávy NKÚ
Návrh organizačního a pracovního řádu NKÚ
Návrh jednacího řádu Kolegia NKÚ a senátů úřadu
Návrh kárného řádu
Podněty Poslanecké sněmovny, Senátu a vlády
Zdroj: Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu (§ 3). Tabulka vlastní.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU426
Zástupcem prezidenta NKÚ je viceprezident, který jej v době nepřítomnosti v plném
rozsahu zastupuje. Členové úřadu jsou voleni v počtu 15 členů Poslaneckou sněmovnou
na návrh prezidenta NKÚ. Výkon funkce člena NKÚ (vedle jiných důvodů
souvisejících s pravomocným odsouzením) končí dosažením věku 65 let. Členové
úřadu a kontroloři vykonávají kontrolní činnost na základě písemního pověření prezidenta
NKÚ nebo jím pověřeného člena NKÚ.
Prezident NKÚ, viceprezident NKÚ a členové NKÚ tvoří Kolegium NKÚ. Kolegium
NKÚ je orgánem, který rozhoduje na základě nadpoloviční většiny přítomných členů
Kolegia NKÚ za předpokladu, že je přítomna nadpoloviční většina členů. Základní
působnosti Kolegia NKÚ uvádí následující tabulka.
Tab. 4 - Působnosti Kolegia NKÚ
Předmět
působnosti
Působnost definovaná zákonem
Schvaluje
Plán kontrolní činnosti
Návrh rozpočtu a závěrečného účtu NKÚ předkládaného do Poslanecké
sněmovny
Kontrolní závěry vztahující se k státnímu závěrečnému účtu
Kontrolní závěry, které si stanoví při schvalování plánu kontrolní
činnosti nebo které mu nařídí přikáže prezident NKÚ
Výroční zprávu
Jednací řády Kolegia NKÚ, senátů NKÚ, Kárný řád
Rozhoduje
O odvolání proti rozhodnutí o námitce proti kontrolnímu protokolu
O námitce podjatosti, jestliže ji vznesla kontrolovaná osoba proti
členu NKÚ
Zdroj: Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu (§ 3). Tabulka vlastní.
Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislým kontrolním orgánem České republiky. Nejvyšší
kontrolní úřad provádí kontrolu u ministerstev, jiných správních úřadů a státních
orgánů, fyzických a právnických osob. Přehled o předmětu a působnostech NKÚ
v oblasti kontroly ukazuje následující tabulka.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 427
Tab. 5 - Zaměření kontrolní činnosti NKÚ
Kontrolovaná oblast Působnost v dané oblasti
Státní majetek
Kontrola hospodaření se státním majetkem
a finančními prostředky vybíranými na
základě zákona ve prospěch právnických osob
(vyjma prostředků vybíraných obcemi v jejich
samostatné působnosti)
Státní rozpočet
Plnění
státního
rozpočtu
Kontrola plnění státního rozpočtu
Státní
závěrečný
účet
Kontrola státního závěrečného účtu
Poskytnuté zahraniční prostředky
ČR
Kontrola hospodaření s prostředky
poskytnutými ČR ze zahraničí
Záruky
Kontrola hospodaření s prostředky, za něž
převzal záruky stát
Státní cenné papíry
Kontrola vydávání a kontrola umořování státních
cenných papírů
Státní zakázky Kontrola zadávání státních zakázek
Zdroj: Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu (§ 3). Tabulka vlastní.
Jak je z uvedených působností zřejmé, v současné době NKÚ vykonává kontrolu jen
těch prostředků, které se vážou k subjektům státní správy. Doposud nebyla schválena
změna zákona o Nejvyšším státním úřadu, která by umožňovala kontrolovat i samosprávu.
Předmětem kontroly NKÚ tedy nemůže být kontrola aktivit realizovaných
samosprávou, vyjma těch případů, kdy se jedná o prostředky poskytované ze státního
rozpočtu (např. dotace).
Zákon stanovuje, že NKÚ realizuje jak formální kontrolu, tak i kontrolu obsahovou
(výkonnostní audit).
Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu na základě kontrolního řádu. Kontrolní
řád upravuje postup mezi kontrolující stranou (Úřadem, orgány NKÚ, členy NKÚ
a kontrolory pověřenými kontrolní akcí) a kontrolovanými osobami. Kontrolní činnost
realizují členové NKÚ a kontroloři na základě písemného pověření prezidenta
NKÚ, nebo jím pověřeného člena NKÚ. Povinností kontrolujících je zjistit skutečný
stav věci. Konstatovaný stav musí být prokázán doklady. Povinností kontrolujících je
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU428
oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly. Z kontroly se musí pořizovat kontrolní
protokol. Kontrolující musí seznámit kontrolovaného s kontrolním protokolem.
Stejnopis kontrolního protokolu je předáván kontrolované osobě. Kontrolovaná
osoba podepisuje jeho převzetí. Kontrolované osoby jsou povinny poskytnout součinnost
a nezbytné technické a materiální vybavení pro výkon kontroly.
Závěry z kontrolních činností jsou projednávány v Kolegiu Nejvyššího kontrolního
a jsou publikovány ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu. Závěry z kontrolních
činnostní jsou projednávány i kontrolním výborem Poslanecké sněmovny.
14.1.4 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ÚOHS) je vedle Nejvyššího kontrolního
úřadu další významnou externí kontrolní institucí. Předmětem kotorly ÚOHS
je dohledn nad antimonopolní politikou a dohled nad (formálním, právním) dodržováním
zákona o veřejných zakázkách. Zatímco NKÚ se při kotrole veřejných
zakázek soustřeďuje na ekonomickou stránku nakládání s prostředky, ÚOHS sleduje
procesní (formální) stránku veřejného zadávání tak, aby veřejné zadávání bylo transparentní,
nediskrinimační a rovné pro všechny soutěžící.
ÚOHS je nezávisloi kontorlní institucí. Jeho působnost upravuje zákon č. 273/1996
Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěěže. Sídlem úřadu je Brno.
Na čele ÚOHS stojí předseda, kterého jemnuje a odvolává na návrh vlády prezident
republiky.
Tab. 6 - Způsoby zahájení kontroly
Způsob zahájení kontroly
veřejné zakázky
Forma provedení Předmět napadení
Přímo Vlastní iniciativa ÚOHS
Zadávací podmínky,
Vyloučení uchazeče,
Rozhodnutí o výběru
nejvýhodnější nabídky,
Volba zadávací procedury
Na návrh stěžovatele
Písemné podání návrhu
stěžovatele k přezkoumání
úkonů, které podle návrhu
stěžovatele porušují principy
zadávání veřejných
zakázek
Zdroj : autor
Jak je z tabulky zřejmé, existují dvě základní možnosti podání návrhu. Prvním je způsob,
kdy samotný ÚOHS zahájí kontrolu, existuje – li důvodné podezření, že došlo
k porušení zákona o veřejných zakázkách.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 429
Druhým způsobem je podání návrhu ze strany samotné poškozené osoby (stěžovatele),
kdy tato se cítí být poškozena jednáním zadavatele a využila již všech oprqvných
prostředků. Jedná se tedy o uchazeče, který neuspěl ve veřejné soutěži a předmětem
napadení je některý z výše /v tabulce) uvedených důvodů. Stěžovatel podává návrh,
přičemž skládá kauci. Jestliže se stížnost ukáže jako neoprávněná, propadá státu.
V případě, že je stížnost oprávněná, je vráena stěžovateli včetně úroku.
Stěžovatelem může být i jiná osoba (veřejnost), která se domnívá, že došlo k porušení
zákona. Taková osoba kauci neskládá. V tomto případě záleží jen na vůli ÚOHS, zdali
se bude daným podnětem zabývat a zahájí kontrolu veřejné zakázky
Jestliže ÚOHS zahájí řízení, může vydat tzv. předběžné opatření. Proti předběžnému
opatření je možné se odvolat, avšak toto odvolání nemá odkladný účinek. Obsahem
předběžného opatření je zákaz uzavření smlouvy s dosavadním vítězem zadávacího
řízení. Výběrové řízení může být i pozastaveno. Předběžné opatření je zrušeno poté,
co ÚOHS vydá konečné rozhodnutí.
Obsah konečného rozhodnutí může být následující:
a) v případě, že byl porušen zákon, ÚOHS uloží zadaveteli tzv. nápravné opatření.
To je však možné pouze tehdy, jesltiže nebyla podepsána smlouva. Nápravné
opatření může mít různé formy. První je zrušení zadávacího řízení jako celku,
nebo za druhé s emůže jednat o zrušení jednotlivého úkonu.
b) ÚOHS konstatuje, že nebyl porušen zákon.
Pokud zadavatel porušil zákon o veřejných zakázkách, dopustil se správního deliktu.
Za to může být zadavateli uložena pokuta. Podmínky naplnění správního deliktu podrobně
stanovuje zákon.
14.1.5 Systém vnitřní (finanční) kontroly ve veřejné správě
Instituce veřejné správy mají ze zákona povinnost vytvářet vnitřní kontrolní systém
a provádě interní kontrolu nakládání s veřejnými prostředky. Pravidla výstavby vnitřního
kontrolního systému upravuje v ČR zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole
ve znění úprav. Ten ve  čtvrté části stanovuje způsoby zavedení, udržování a prověřování
účinnosti vnitřního kontrolního systému.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU430
14.1.5.1 Vnitřní kontrolní systém
Vnitřní kontrolní systém je takovým interním kontrolním systémem, který je vytvářen
uvnitř veřejné správy. Tuto povinnost ukládá zákon č. 320/2001 Sb., o finanční
kontrole (§ 25, odstavec 4) všem vedoucím zaměstnancům orgánu veřejné správy,
kteří mají zákonem stanoveno v rámci vymezených povinností, pravomoci a odpovědnosti
zajistit fungování vnitřního kontrolního systému. Zároveň mají povinnost
podávat vedoucímu orgánu veřejné správy včasné a spolehlivé informace o výsledcích
dosahovaných při plnění stanovených úkolů, jakož i podávat informace o existujících
rizicích a závažných nedostatcích v činnosti orgánu veřejné správy a o přijímaných
opatřeních a nápravných účincích.
Funkcí vnitřního kontrolního systému je realizovat jak účetní kontrolu, kontrolu
dokumentů, tak i audit výkonnosti. Za vytváření a fungování takového systému odpovídá
v rámci své odpovědnosti vedoucí orgánu veřejné správy. Cílem vnitřního
kontrolního systému je (viz § 25 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve znění
úprav):
• vytvářet podmínky pro hospodárné, efektivní a účelné fungování veřejné správy,
• včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat všechna rizika vznikající a ohrožující
účinné fungování veřejné správy,
• produkovat a podávat informace příslušným úrovním řízení o zjištěných nedostatcích
a o přijímání opatření k jejich nápravě.
Vnitřní kontrolní systém se opírá o tzv. řídící kontrolu.
14.1.5.2 Řídící kontrola ve veřejné správě
Jádrem vnitřního kontrolního systému je řídící kontrola. Vztah mezi vnitřním kontrolním
systémem a řídící kontrolou ukazuje obrázek.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 431
Obr. 1 - Vnitřní kontrolní systém, řídící kontrola a její prvky
Zdroj: Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Obrázek vlastní.
Podsystémem vnitřního kontrolního systému je řídící kontrola. Je způsobem řízení,
jak realizovat uvnitř orgánu veřejné správy funkčně a procesně realizovat vnitřní
kontrolu. Z hlediska formy je řídící kontrola realizována třemi základními způsoby,
a to jako předběžná kontrola, průběžná kontrola a následná kontrola. Uvedené druhy
kontrol jsou realizovány jak ve formě formální kontroly (účetní a dokumentační) tak
i ve formě obsahové kontroly (auditu výkonnosti, jehož jádrem je sledování hospodárného,
efektivního a účelného nakládání s veřejnými zdroji.
K nezávislému provádění kontroly (resp. auditu) je uvnitř orgánu veřejné správy vytvářen
funkčně nezávislý útvar interního auditu. Pokud se jedná o malou jednotku
veřejné správy, pak se touto problematikou zabývá k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec,
který je oddělený od řídících výkonných struktur. Útvar interního auditu je
přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, který zajišťuje jeho funkční nezávislost
a  organizační oddělení od řídících výkonných struktur. Příkladem jsou
nezávislé útvaary inerního auditu ve strukturách jendotlivých ministerstev či krajských
úřadů.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU432
Funkcí interního auditu je provádět nezávislé a  objektivní přezkoumávání a  vyhodnocování
operací vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy. Zákon
o finanční kontrole stanovuje obsah činností interního auditu. Ty jsou soustředěny
na prověření, zda uvnitř orgánu veřejné správy jsou:
• všechny operace prováděny v souladu s právními předpisy (dokumentační audit),
• zda všechny údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují
majetek, zdroje financování a hospodaření s ním (finanční audit),
• nastaveny audity systémů, které prověřují a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu
veřejné správy včetně vymáhání pohledávek a zajištění správy veřejných
prostředků,
• činnosti orgánu veřejné správy realizovány hospodárně, efektivně a účelně (audit
výkonnosti).
U  organizačních složek státu a  příspěvkových organizací mohou orgány veřejné
správy ve své působnosti nahradit funkci interního auditu výkonem veřejnou správní
kontroly. Stejně tak mohou učinit územní samosprávné celky (§ 29, odstavec 4 zákona
o finanční kontrole).
Obce, které mají méně jak 15 tisíc obyvatel, mohou nahradit funkci útvaru interního
auditu přijetím jiných dodatečných opatření, které dostatečně substituují činnosti
útvaru interního auditu. Pokud však daná opatření nejsou účinná, je povinností obcí
útvar interního auditu zřídit.
Útvar interního auditu formuluje nálezy ze svých zjištění do zprávy o  výsledcích
auditu. Tu předává bez zbytečného odkladu vedoucímu orgán veřejné správy
s  doporučeními k  přijetí opatření ke zdokonalení účinnosti fungování vnitřního
kontrolního systému, k předcházení a zmírnění rizik ohrožujících fungování veřejné
správy a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Výsledky interního auditu
jsou souhrnně uváděny v roční zprávě, která je předkládána vedoucímu orgánu
veřejné správy.
14.1.5.2.1 Předběžná kontrola
Předběžná kontrola ve veřejné správě je součástí řídící kontroly. Její podstatou je, že
je kontrolou ex ante. Je tedy provděna na počátku uvažované (plánované) aktivity. Na
obsah, zaměření a subjekty předběžné kontroly ukazuje následující tabulka.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 433
Tab. 7 - Předmět, obsah, zaměření a subjekty předběžné kontroly
Předmět předběžné
kontroly
Obsah kontroly Odpovědný subjekt
Audit výkonu
ex ante
Kontrola hospodárnosti,
efektivnosti a účelnosti
zamýšlené akce
Příkazci operací
Rozpočet Kontrola rozpočtu Správce rozpočtu
Účty Kontrola účtů
Hlavní účetní, vedoucí
zaměstnanec odpovědný
za vedení účetnictví
Dokumenty
Kontrola souladu s právními
předpisy
Správce rozpočtu, hlavní
účetní, vedoucí zaměstnanec
odpovědný za formálně
správné vedení dokumentace
Zdroj: zákon o finanční kontrole (§ 26). Tabulka vlastní.
Jak je z tabulky zřejmé, předběžná kontrola má dvě základní formy. Je jednak kontrolou
formální a jednak obsahovou kontrolou.
Z formálního hlediska na začátku plánované výdajové akce prověřujeme, zda připravovaný
záměr a s tím související odpovídá veškerým právním a účetním náležitostem.
Tato kontrola sleduje tedy procesní (formální) stránku).
Klíčovoujeobsahovákontrola.Tajezaměřenaekonomicky.Jejímvýstupemjezjištění,
zda plánované výdajové aktivity dávají ekonomický smysl, neboli jsou–li ekonomicky
racionální (účelné), efektivní a hospodárné z hlediska zvoleného způsobu řešení.
Protože obsahem tohoto postupu je auditování očekávaného stavu (výsledku), je tato
předběžná kontrola ekonomických výsledků taktéž nazývána „auditem ex ante“.
Obsahem auditu ex ante je nákladově užitková analýza zamýšlených dopadů, kterou
je ze zákona povinen realizovat vedoucí orgánu veřejné správy či vedoucí zaměstnanec
veřejné správy. S použitím metod nákladově užitkové analýzy prověřujeme
dopady zamýšlené akce a prověřujeme, zda přitom budou splněna kritéria hospodárnosti,
efektivnosti a účelnosti. Obsah a zaměření předběžné obsahové (ekonomické)
kontroly ukazuje tabulka.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU434
Tab. 8 - Obsahové zaměření předběžné kontroly
Předmět kontroly Zaměření kontroly
Cíle Kontrola zamýšlených a stanovených cílů uvažované akce
Předpoklady
a rámcové podmínky
Kontrola analýzy předpokladů a rámcových podmínek
Kritéria pro hodnocení
a výběr variant
Kontrola vhodnosti vymezených hodnotících kritérií
Varianty řešení
Posouzení adekvátnosti jednotlivých možných variant
řešení
Náklady a přínosy
Kontrola kalkulace nákladů a přínosů jednotlivých
variant
Rizika
Posouzení identifikace rizik a jejich ohrožení souvisejících
s realizací jednotlivých variant
Zdroj: autor
V prvním kroku kontrolujeme cíle. Cíle jsou obrazem očekávaného (plánovaného)
výsledku, který chceme dosáhnout. V rámci předběžné kontroly cílů hledáme odpovědi
na tyto otázky:
• Pokrývají cíle plně předmětné řešení problému?
• Jsou cíle vzájemně na sebe navázané?
• Nedochází k dublování (překrývání) stanovených cílů?
• Mají cíle jasně stanovená kritéria?
• Je možné cíle vyhodnotit?
• Jsou stanovené cíle reálné? Máme k  jejich naplnění potřebné zdroje a  další
potřebné podmínky?
Při kontrole pokrytí řešeného problému cíli kontrolujeme, zda stanovené cíle pokrývají
řešení daného problému natolik, že v případě, že cíle budou splněny, tak bude
daný problém očekávaně vyřešen. Pokud tomu tak je, pak v závěrech předběžné kontroly
konstatujeme, že stanovené cíle komplexně pokrývají řešení daného problému
a že je předpoklad, že stanovený cíl (cíle) při jejich realizaci povedou k vyřešení existujícího
problému.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 435
V návaznostinatentokontrolníkrokprověřujemekompatibilitucílů.Protožecílejsoumyšlené
(předjímané) stavy, k nimž vedou určité plánované činnosti, měli bychom tyto zamýšlené
činnosti prověřit z hlediska návaznosti, a to zda jsou dané činnosti dostatečné (úplné) k realizaci
cílů a zda na sebe potřebně časově a obsahově navazují. Pokud tomu tak je, konstatujeme
v závěrech předběžné kontroly, že kontrolované cíle jsou kompatibilní. Nedodržení principu
kompatibilnosti cílů by se negativně projevilo v realizační fázi, a to neefektivním vynalože-
nímzdrojůa časovýmiprodlevami.Zároveňbychomměliprověřit,zdajsoucíleformulovány
jednoznačně, aby nedocházelo k jejich redundanci. Tím ex ante zabraňujeme případnému
promrhávání vzácných zdrojů z důvodu nadbytečně neúčelného použití zdrojů. Při kontrole
vyhodnotitelnosticílůprověřujeme,zdaformulovanécílemůžemedostatečněhodnotit.
V druhém kroku provádíme kontrolu analýzy předpokladů a rámcových podmínek.
Podrobně prověřujeme, zdali byly vymezeny všechny subjektivní (např. připravenost
personálu) a objektivní předpoklady (legislativa) a rámcové realizační podmínky. Pro
subjektivní předpoklady platí, že jsou ze strany řídících složek veřejné správy ovlivnitelné
(např. možností přeškolení personálu). Objektivní podmínky jsou dány jako
za daných podmínek nezměnitelné faktory, protože jsou nezávislé na vůli řídících
složek veřejné správy. Nelze je proto bezprostředně ovlivnit. Jsou to ale podstatné limitují
determinanty, které tvoří vnější rámec pro realizaci cílů. Patří k nim například
legislativní prostředí či rozpočtové omezení. V závěrech předběžné kontroly se proto
konstatuje, zda jsou dané předpoklady a rámcové podmínky dostatečně komplexně
vymezeny s ohledem na stanovené cíle a zda (ne)představují riziko pro realizaci cílů.
V třetím kroku provádíme kontrolu vhodnosti vybraných hodnotících kritérií. Kritéria
jsou měřítka k  hodnocení jednotlivých variant. Jejich smyslem je, abychom
stejnými indikátory porovnali jednotlivé varianty. V tomto kontrolním aktu zjišťujeme,
zda vybraná kritéria se vztahují k definovaným cílům tak, abychom mohli vybrat
nejlepší variantu. Klademe si přitom následující otázky a hledáme na ně v rámci
předběžné kontroly odpovědi, jak ukazuje tabulka.
Tab. 9 - Prověření hodnotících kritérií
Prověřovaná stránka Prověřující otázka Závěr předběžné kontroly
Propojení kritérií se
stanovenými cíli
Vztahují se kritéria ke
stanoveným cílům?
Kritéria jako hodnotící
nástroj
Mají všechna kritéria stanovena
měřící jednotky?
Umožňují daná kritéria
objektivně hodnotit stanovené
cíle a varianty?
Zdroj: autor
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU436
Při předběžné kontrole stanovených kritérií hledáme odpovědi na uvedené otázky
a s ohledem na zjištěný stav formulujeme závěry z předběžné kontroly.
Ve čtvrtém kroku kontrolujeme vhodnost uvažovaných jednotlivých variant řešení.
Jedná se o rozhodovací proces, kdy z uvažovaných variant vybíráme na základě zvolených
kritérií (kritéria) nejlepší variantu. Pro hodnocení variant lze použít různé
metody. V rámci předběžné kontroly posuzujeme, které metody (resp. metoda) jsou
nejvhodnější k výběru nejlepší varianty.
V rámci předběžné kontroly taktéž zjišťujeme, zda byla vypracována variantní řešení
problému. Variantní řešení znamená, že vybíráme minimálně ze dvou variant, kdy
bereme na zřetel tzv. nultou variantu (tj. ponechání existujícího stavu) a tu porovnáváme
s variantou změnovou. Kontrolujeme, zda jsou navrhované varianty přiměřené
k řešení problému a zda jejich výčet je relativně konečný a dostatečný s ohledem na
možné způsoby řešení.
V  pátém kroku provádíme kontrolu kalkulace nákladů a  přínosů jednotlivých
variant. Obsahové zaměření této předběžné kontroly ukazuje následující tabulka.
Tab. 10 - Zaměření předběžné kontroly při prověřování nákladů a přínosů
Zaměření
kontroly
Předmět
kontroly
Kontrolní otázky v rámci předběžné
kontroly
Závěr
z předběžné
kontroly
Formální
stránka
Dokumentace
(projekty,
plány)
Odpovídá daná dokumentace
všem formálním náležitostem
stanovených předpisy?
Účetní
dokumentace
Jsou plánované náklady v souladu
se zákonem o účetnictví?
Obsahová
stránka
Náklady a přínosy
(užitky)
Prověřují kalkulační postupy principy
hospodárného, efektivního
a účelného nakládání se zdroji?
Hodnotící
metody
Umožňují zvolené hodnotící
metody náležitě hodnotit stanovené
cíle a zpracované varianty?
Kalkulačně
analytické
postupy
Jsou použité postupy nákladově
užitkové analýzy věcně správné?
Zdroj: autor
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 437
Jak je zřejmé, kontrola nákladově užitkové analýzy se soustřeďuje na prověření jak
formální, tak zejména obsahové prověření provedené nákladově užitkové analýzy.
Klademe si přitom otázky a hledáme na ně odpovědi. Odpovědi zaznamenáváme
a dokumentujeme jako součást závěru z předběžné kontroly.
V šestém kroku provádíme posouzení identifikace rizik a jejich ohrožení souvisejících
s realizací jednotlivých variant. Rizikem rozumíme událost, která ohrožuje
realizaci dané varianty či prováděné činnosti. Zákon o finanční kontrole ukládá vedoucímu
orgánu veřejné správy povinnost provádět analýzu rizika a zajistit ochranu
veřejných prostředků proti rizikům. Smyslem je provést identifikaci rizika, stanovit
jeho závažnost (váhu), pravděpodobnost nastání rizika a odhadnout možné negativní
důsledky. Na základě těchto informací pak vedoucí orgánu veřejné správy přijímá
strategii k eliminaci rizika.
Celkové závěry z předběžné kontroly jsou důležitou informací pro vedoucího orgánu
veřejné správy pro konečné rozhodnutí k realizaci uvažované akce. Po rozhodnutí
k realizaci dané akce se provádí průběžná kontrola.
14.1.5.2.2 Průběžná kontrola
V průběhu realizace stanoveného cíle je prováděna průběžná kontrola. Za realizaci
průběžné kontroly odpovídá vedoucí orgánu veřejné správy. Zajišťuje ji prostřednictvím
svých podřízených vedoucích zaměstnanců organizačních útvarů nebo k tomu
pověřených zaměstnanců, jejichž působností je provádění této kontroly. Průběžná
kontrola může být z hlediska zaměření realizována jako formální kontrola či obsahová
kontrola.
Průběžná formální kontrola je kontrolou, která sleduje administrativně dokumentační
stránku realizovaných procesů. Její podstatou je tzv. audit souladu. Zjišťuje se, zda
proběhlé procesy jsou korektní jak po stránce účetní, tak i po stránce dokumentační.
O výsledcích této kontrola provádí kontrolující subjekt zápis.
Klíčovým druhem průběžné kontroly je kontrola obsahová, protože při ní sledujeme
racionální ekonomickou stránku nakládání se zdroji. Zjišťujeme především, zdali
jsou průběžně plněny ukazatele hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání se
zdroji.
Průběžná kontrola je „rozložena“ v čase, čímž se rozumí, že v jednotlivých časových
bodech zjišťujeme, zda jsou plněny plánované ukazatele. Pokud při kontrole zjistíme
odchylku od plánovaného stavu, přijímáme opatření k nápravě. Plán průběžné kontroly
může mít například následující formu.
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU438
Tab. 11 - Průběžná kontrola (kontrola plnění indikátorů stanovených cílů)
Kon-
trolní
časový
bod ti
Indikátory daného cíle Ci
Kontrolní
závěrI1
I2
I3
I4
I5
I6
I7
t1
Indi-
kátor
plněn.
Indi-
kátor
plněn.
Indi-
kátor
plněn.
Doba
plnění
nastává
v čase t2
Doba
plnění
nastává
v čase t2
Doba
plnění
nastává
v čase t2
Doba
plnění
nastává
v čase t2
Stanovené
indikátory
(ukazatele)
jsouprůběžně
plněny.
t2
Indi-
kátor
plněn.
Indikátor
je
plněn.
Indi-
kátor
není
plněn.
Indi-
kátor
plněn.
Indi-
kátor
plněn.
 Indi-
kátor
plněn.
 Indi-
kátor
plněn.
Nutná
korekce
u indiátoru
I3
.
Zdroj: autor
Jak je zřejmé, průběžná obsahová kontrola je založena na monitorování indikátorů
jednotlivých cílů. Kontrolující orgán v průběžné kontrole sleduje, nakolik jsou
plněny stanovené ukazatele. Jak je zřejmé, v čase t1
byly kontrolovány indikátory I1
až I3
. Průběžná kontrola nezjistila žádné závady v jejich plnění, jak konstatuje i závěr
z protokolu průběžné obsahové kontroly.
V čase t2
již nastává doba plnění indikátoru I4
a indikátoru I5
. Proto byly zahrnuty
do průběžné kontroly. Průběžná kontrola nezjistila u nich žádné odchylky. Problém
však nastal v plnění indikátoru I3
. Kontrola zjišťuje odchylky od plánovaného stavu,
odhaluje příčiny a formuluje doporučení pro vedoucího orgánu veřejné správy k přijetí
opatření vedoucí k nápravě zjištěného stavu.
14.1.5.2.3 Následná kontrola
Následná kontrola je kontrolou ex post. Je kontrolou, která následuje po zjištěních
průběžné kontroly. Proto také rozlišujeme obdobné formy následné kontroly, jako
je tomu v případě průběžné kontroly. Průběžná kontrola může být proto realizována
jako formální či jako kontrola obsahová.
Následná kontrola může být prováděna ve dvou stupních:
a) jednostupňová kontrola zjišťuje, zda byla učiněna náprava nedostatků z předchozí
průběžné kontroly
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU 439
b) dvoustupňová kontrola, která je kontrolou, kdy po realizaci prvního stupně následné
kontroly, jímž je kontrola odstranění nedostatků zjištěných při průběžné
kontrole, se provádí další kontrola. Ta je svým obsahem totožná s průběžnou
kontrolou. Následnou kontrolu druhého stupně můžeme proto označit pojmem
„nadstavbová“ kontrola. Je to vlastně průběžná kontrola, avšak organizačně, personálně
a časově prováděna tak, že jsou k její realizaci využity kapacity následné
kontroly. Tím může být dosaženo úspory nákladů.
Po skončení dané aktivity provádíme závěrečnou kontrolu. Závěrečná kontrola je
„kontrolou kontroly ex ante“. Smyslem závěrečné kontroly je zjistit, zdali byly splněny
stanovené cíle. Informace z této kontroly využíváme jako informační zdroje pro
zefektivnění řízení veřejné správy.
Otázky a úkoly:
• Objasněte systém kontroly v ČR!
• Jste asistent poslance. Máte přednášku na střední škole, kde máte studentům
vysvětlit význam politické kontroly veřejné správy.
• Jaké jsou možnosti laicské kontroly (kontroly ze strany veřejnosti) ve veřejné
správě? Nesouhlasíte s rozhodnutím či postupem kraje (případně obce, ministerstva
– vyberte), jak využijete své možnosti?
• Jste představitelem NKÚ. Máte obhájit rozsah svých pravomocí před poslaneckou
sněmovnou. Jaké argumenty použijete? Je nějaká působnost, která by
měla být rozšířena?
• Co kontroluje ÚOHS ? Jaká je role ÚOHS ve věci zadávání veřejných zakázek?
• Prostudujte si podrobně zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole a charakterizujte,
jak tento zákon řeší problém vnitřního kontrolního systému v ČR.
• Co si představujete pod cílem zákona č. 320/2001 Sb. « vytvářet podmínky pro
hospodárné, efektivní a účelné fungování veřejné správy » ?
• Jste v čele útvaru interního auditu kraje nebo města (zvolte dle vlastního úvážení).
Jaké sjou vaše pravomoci? Co je předmětem vaší práce?
• Jste vedoucí zaměstnanec ministerstva. Týká se vás zákon o finanční kontorle
? Pokud ano, jak?
• Máte podezření na korupci v konkrétní instituci veřejné správy (zvolte). Jaké
jsou vaše možnosti z hlediska kontrolního systému u zvolené instituce?
14 SYSTÉM KONTROLY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU440
• Jak je chápáno « riziko » v zákonu o finanční kontrole? Jaké mají povinnosti
vedeoucí zaměstnanci?
• Proč se provádí následná kontrola?
SHRNUTÍ KAPITOLY
V  této kapitole jsme se zabývali prolbémem kontorly ve veřejné správě. Kontrola
veřejné správy může probíhat jak « vně » (veřejností, Poslaneckou sněmovnou,
Nejvyšším kontrpolním úřadem, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže) tak
i vnitřními mechanismy veřejné správy. V takovém případě hovoříme o vnitřním
kontrolním systému veřejné správy, v jehož rámci vedoucí orgánu veřejné správy
musí provádět tzv. řídící kontrolu, která se z časového hlediska skládá z předběžné
knotroly, průběžné kontroly a následné kontroly. Povinnost provádět tuto kontrolu
stanovuje vedoucím zaměstnancům orgánu veřejné správy zákon č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Kontrolní systém ČR Externí kontrola veřejné správy Interní kontrola veřejné správy
Kontrola ze strany Poslanecké
sněmovny
Laická kontrola Nejvyšší kontrolní úřad
Uřad pro ochranu hospodářské
soutěže
Vnitřní kontrolní systém veřejné
správy
Rídící kontrola
Audit výkonu Předběžná kontrola Následná kontrola
Průběžná kontrola Riziko
Použitá literatura:
BENCO, J. – KOMODA, J. – NEMEC, J.: Kontrola vo verejnom sektore. Banská Bystrica,UMB, 2001
NEMEC, J. – OCHRANA, F. – PAVEL, J. – ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě. Praha: Wolters Kluwer, 2010.
REKTORIK, J. – ŠELESOVSKÝ, J. A KOL.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Ekopress,
Praha, 2003.
Zákon č. 320 ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů
(zákon o finanční kontrole)
Zákon č. 166 ze dne 20. května 1993 o Nejvyšším kontrolním úřadu
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 441
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP
K INFORMACÍM
VEŘEJNÉ SPRÁVY
Špaček David
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je uvést do problematiky práva na informace a ochrany osobních
údajů. Legislativa upravující svobodu informací má představovat jeden z nástrojů
demokratizace veřejné správy a může napomáhat praktickému uplatňování
principů otevřenosti a průhlednosti, které bývají uváděny jako charakteristiky
tzv. dobrého vládnutí (good governance).
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
Záruky zákonnosti ve veřejné správě lze obecně charakterizovat jako soubor právních
prostředků sloužících k zajištění dodržování principu zákonnosti, případně k obnovení
právního stavu a zajištění zákonné realizace norem správního práva a výkonu
veřejné správy v případě, že byl princip legality porušen. Záruky zákonnosti jsou
prostředky právními a musí jít vždy výlučně o mechanismy, které právo zakotvuje
a  upravuje. V dodržování principu zákonnosti mohou však napomáhat i další – mimoprávní
– faktory jako etika, náboženství apod. (Frumarová, 2005).
Záruky zákonnosti ve veřejné správě se jako celek vztahují jak na tzv. vnitřní činnost
veřejné správy, kdy k případnému porušení práva dochází výlučně v činnosti
správních orgánů, tak na tzv. vnější činnost, kdy k  porušení práva dochází navíc
i v chování subjektů, které jsou adresáty povinností správněprávního charakteru, či
jinak vyjádřeno adresáty veřejnosprávního působení. Právní záruky zákonnosti ve
veřejné správě plní několik základních funkcí (Frumarová, 2005):
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY442
a) Funkce preventivní a motivačně-stimulační - jde o takové právní záruky, které
již buď pouhou svojí existencí v právu, či řádnou a účinnou realizací příslušným
subjektem, zabezpečují dodržování a respektování principu zákonnosti a působení
jako určitý motiv či stimulace na všechny zúčastněné subjekty (jak správní
orgány, tak adresáty), aby tento princip zachovávaly a neporušovaly;
b) Funkce nápravná, právoobnovující - tyto právní záruky zajišťují nápravu v případě,
kdy již nastal protiprávní stav porušením principu zákonnosti ze strany
některého subjektu, jejich funkcí je obnovit právní stav a zajistit zákonnou realizaci
norem správního práva a zákonný výkon veřejné správy, tedy opětovné
dodržování principu zákonnosti, přičemž lze dále rozlišit dvě základní skupiny
těchto záruk: buď obnovení právního stavu zajistí subjekt jiný, odlišný od porušitele,
nebo je vázán k nápravě přímo porušitel zásady zákonnosti;
c) Funkce reparační - tyto právní záruky zpravidla nastupují v  případech, kdy
už určitému subjektu vznikla škoda právě v důsledku porušení zásady legality
a vzniku protiprávního stavu, a zajišťují tak náhradu či odstranění této škody,
čímž též zpětně motivují porušitele (neboť je to zpravidla on, kdo nese náklady
náhrady škody), aby již v budoucnu princip zákonnosti neporušoval;
d) Funkce represivní, příp. donucovací - tyto právní záruky v sobě kromě prvku
znovuobnovení právního stavu a zásady zákonnosti obsahují i určitý prvek represe
či donucení.
Jako nejvýznamnější záruky zákonnosti ve veřejné správě, které jsou zakotveny v českém
právu a které se vzájemně doplňují, můžeme vymezit zejména tyto (Frumarová, 2005):
1. kontrola veřejné správy,
2. ochrana před nezákonnými právními předpisy a vadnými individuálními správními
akty,
3. uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností,
4. přímé donucení ke splnění právní povinnosti,
5. právo na přístup k informacím,
6. petice a stížnosti,
7. trestní, příp. disciplinární odpovědnost úředníků a pracovníků ve veřejné správě,
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 443
8. Veřejný ochránce práv,
9. ochrana před nezákonnou nečinností veřejné správy.
Nížesebudemezabývatprávemnainformace.Disciplinárníodpovědnostiúředníkůse
dotkneme v přednášce o právním postavení úředníků v ČR. Ostatní nástroje jsou rozvedeny
buď v předmětu Správní proces anebo Kontrola ve veřejném sektoru.
15.1 PRINCIP OTEVŘENOSTI A PRŮHLEDNOSTI A LEGISLATIVA „FOI“
Pro účely studia vyjdeme z definice principu otevřenosti a průhlednosti, jak je vymezen
v dokumentu European principles for Public Administration (OECD 1999).
Otevřenost zde znamená snahu zpřístupnit veřejnou správu pro vnější kontrolu její
činnosti, respektive nečinnosti. Průhlednost je definována jako možnost “skrz naskrz
prohlédnout“ činnosti veřejné správy právě v rámci otevřenosti. Oba tyto principy
jsou navzájem propojeným nástrojem obecné zásady rule of law, ale také zásady rovnosti
před právem a zásady odpovědnosti institucí veřejné moci.
Bílá kniha o evropském vládnutí v rámci ohraničování slova otevřenost říká: Instituce
by měly pracovat otevřeněji (in a more open manner). Spolu s členskými státy by měly
aktivně komunikovat o tom, co je úkolem EU a jaké rozhodnutí přijímá. Měly by přitom
užívat jazyk, který je dostupný a srozumitelný všeobecné veřejnosti, což Komise
považuje za obzvlášť důležité pro to, aby byla posílena důvěra v komplex institucí (confidence
in complex institutions). Otevřenost je zde spojena s principem participace, který
je zde vymezen následovně: Kvalita, relevance a účinnost politik EU podle Komise záleží
na rozšíření participace na celém řetězci politik - od tvorby koncepce až po její implementaci.
Účast je zde opět nástrojem k posílení důvěry - zde v konečný výsledek politik
a v instituce, které politiky vykonávají (which deliver policies). Komise zde zdůrazňuje, že
participace záleží především na ústředních vládách, které by měly následovat „inkluzivní
přístup“ (inclusive approach) v rámci rozvíjení a implementování politik EU. Je tak zdůrazněno
právo intenzivní účasti ve veřejné správě ). Cílem je zesílit kulturu konzultací
a dialogu (reinforced culture of consultation and dialogue).
Zmíněný dokument Open Government - Fostering Dialogue with Civil Society vyjmenovává
principy, které představují podle tvůrců tohoto dokumentu základy, na
kterých je budována otevřená vláda (open government). Za tu je označena vláda, která
je přístupnější, více reagující a průhlednější ve své činnosti (more accessible, responsive
and transparent in its operations). Za klíčové přitom tento dokument považuje
následující tři principy:
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY444
• odpovědnost - ve významu možnosti identifikovat a dovolávat se odpovědnosti
zaměstnanců za jejich činnost;
• průhlednost, která vyžaduje, aby byly veřejnosti dostupné spolehlivé, relevantní
a včasné informace týkající se aktivit vlády;
• otevřenost, požadující, aby vláda naslouchala občanům a podnikatelům a brala
v úvahu jejich návrhy v procesu vytváření a implementování veřejných politik.
Propojení principů otevřenosti a transparentnosti je patrné například v ustanoveních
portugalské ústavy (ve znění revize z roku 1997). Právo na přístup k informacím je
zde součástí druhé kapitoly nazvané „Práva, svobody a garance politické participace“
- článek 48 vedle práva občanů na účast v politickém životě a na správě veřejných
záležitostí garantuje právo všech Portugalců na objektivní objasnění aktů státu
a ostatních veřejnoprávních korporací, jakož i právo být informováni vládou a úřady
o řízení veřejných záležitostí. Tento článek je dále rozvinut ustanovením odstavce 1
článku 268, který však přiznává pouze občanům právo, aby je na jejich žádost veřejná
správa informovala o průběhu všech řízení, na nichž mají bezprostřední zájem a jež
se jich týkají spolu s jejich právem, aby jim bylo sděleno konečné rozhodnutí těchto
řízení.
Princip otevřenosti a průhlednosti souvisí také s tvrzením Dahla (2001, s. 91): „Možnost
získat poučené porozumění veřejných záležitostem není jen součástí definice
demokracie. Je to požadavek na demokracii.“ (Whyte a Macintosh, s. 2). K průhlednosti
bývá někdy přidáno adjektivum politická, protože je tento pojem využíván
i v oblasti teorie informatiky, kde vyjadřuje udržování iluze kyberprostoru. Význam
průhlednosti ve smyslu informatiky nesmí být z pochopitelných důvodů charakteristický
právě pro termín politické transparentnosti. Nesmí být vytvořena a udržována
iluze o fungování veřejné správy, nýbrž zajištěna pravdivost stavu.
Princip otevřenosti a průhlednosti a především jeho praxe ovlivněná právem na informace
souvisí s některými prvky učení o veřejné správě Maxe Webera, především
s  nedostatky v praxi byrokracie, kterých si byl vědom. Důležitost zaručení, ochrany
a monitoringu práva na informace je významná především proto, že „převahu zasvěcených
profesionálů se každá byrokracie snaží ještě zesílit utajením svých znalostí
a záměrů. Byrokratická správa má vždy tendenci být správou s vyloučením veřejnosti.
Byrokracie skrývá své vědění a své konání před kritikou, jak jen může... Pojem
„úřední tajemství“ je její specifický vynález a ona nic nefedruje tak fanaticky jako tuto
manýru, třebaže v mnoha oblastech činnosti vůbec není věcně zdůvodněna“ (Weber,
1997, s. 85).
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 445
S ohledem na možné problémy otevřenosti autoři dokumentu Modernising Government
(OECD,2005,s.35)upozorňují,že„historieotevřenostivevládějevelmimladá,zatímcohis-
torietajemnostijestarástaletí.Balancovánípotřebychránitlegitimnínárodníbezpečnostní
zájmya potřebyveřejnékontrolyvládníchaktivitbylovždyvýzvoua v současnostijevýzvou
stále aktuálnější.“ Na straně 37 citovaného dokumentu je uvedena tabulka, která ukazuje
vývoj legislativy FOI (freedom of information) v členských státech OECD, který ukazuje,
že na významu tato oblast nabývala až od 80. let dvacátého století a především potom v následujícímobdobí
od letdevadesátých. Snahyzabezpečitširšípřístupk informacímsamy
o soběvládupodlenichvíceneotevírajíneboneuspokojujípoptávku,pokudnejsoudoprovázeny
ekvivalentními snahami zabezpečit kvalitu veřejných informací.
Otevřenost a průhlednost v praxi vždy významně určuje - především limituje - veřejnost,
resp. utajení některých informací. Charakter veřejnosti nebo neveřejnosti informací
v praxiřadysoučasnýchdemokratickýchstátůovlivňujeoblastFOI(freedomofinformation).
Právní předpisy, které obsahují normy zakládající přístup k určitým informacím, jsou
považovány za jeden z nástrojů k vdechnutí života principu otevřenosti a průhlednosti.
Princip otevřenosti a průhlednosti a s ním i právo na přístup k veřejným informacím
jsou pokládány za důležité předpoklady naplňování jiných principů, které vycházejí
ze slov demokracie či demokratizace (a staví na myšlenkách principu participace) „proces
demokratizace vyžaduje účast veřejnosti na informované diskusi k záležitostem
veřejného zájmu ... (a) požaduje též, aby měli občané nástroje ke kontrole správy k podpoře
její efektivnosti a zabránění korupce.“ (Swedish Ministry of Justice). Například
Tuháček a Korbel (2005, s. 48) potom tvrdí, že „široký přístup k informacím je velice
vhodným prostředkem kontroly veřejné správy ze strany veřejnosti, a tím i jedním
z prostředků zdokonalování jejího chodu. Navíc je zřejmé, že bez zakotvení co nejširšího
přístupu k informacím není možné, aby se kterýkoli občan stal plnohodnotným
partnerem.“ Kužílek a Žantovský, iniciátoři prvního obecného českého zákona o svobodném
přístupu k informacím, zdůrazňují aspekt posílení racionálnosti činností
veřejné správy - „Rozvoj praktických činností spojených s přístupem k informacím
působí na veřejnou správu iniciačně a katalyzačně... Nutí totiž k ujasnění povahy informací,
jejich toků, charakteristik, významu a toho, jak se s nimi nakládá... Svoboda
informací usnadňuje identifikaci problémů v oblasti vzdělanosti pracovníků, pořádku
v agendě, znalosti právních souvislostí vlastní práce.“ (2002, s. 127).
Legislativní zakotvování práva na přístup k informacím není fenoménem nikterak
starým. I když bylo právo na přístup k dokumentům vlády regulováno poprvé ve
Švédsku v roce 1766 (Freedom of the Press Act61
) (tedy o něco dříve, než byla přijata
61 Obsah zmíněného švédského právního předpisu však nelze v práci posoudit, protože není k dispozici.
Autor se jeho anglický překlad snažil získat na základě elektronické žádosti úřadu švédského parlamentu,
na který však nebylo odpovězeno.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY446
francouzská Deklarace práv člověka a občana) tento moderní trend otevírání vlády
prostřednictvím určitých druhů informací je uskutečňován v západních demokraciích
až v druhé polovině 20. století. Výjimkou je také Finsko, které bylo v době přijetí
švédské legislativy z 18. století součástí tohoto státu. V USA prošla tato legislativa
úspěšně kongresem až v roce 1966.
Ve většině západních zemí bylo přijetí legislativy FOI podmíněno negativní kritikou
stavu tajemnosti vlády a vládnutí, jejich neprůhledností a neotevřeností občanům
a občanské společnosti, což vede k vytváření tzv. demokratického deficitu, tzn. stavu,
kdy existuje rozdíl mezi politicky proklamovanými cíli a praxí, která není v soula-
du s očekáváními konstituentů veřejné moci, že proklamované cíle budou splněny.
V transformujících se postkomunistických zemích střední a východní Evropy sehrál
v oblasti vytváření a přijímání této legislativy patrně větší úlohu faktor módy podobných
právních předpisů, který ovlivnil významně i často nedostatečnou fázi přípravy
této legislativy, která se promítla i do její praxe.
Ačkoli je právo na přístup k informacím označováno za jedno z velmi důležitějších
práv v stále se rozvíjející demokracii, není často výslovně součástí základních zákonů
států, které ve svých ústavách definují fundamentální práva člověka a občana a abstraktně
odkazují na principy demokracie. Ústavy demokratických států však většinou
obsahují vedle práv souvisejících s právem na přístup k informacím (zejména právo
svobody projevu) základní limity práva na přístup k informacím, jimiž je zejména
právo na ochranu soukromého života, a též právo na soudní či jinou nezávislou
ochranu právními předpisy zaručených práv, a rovněž zákaz jakékoli diskriminace,
tzn. rovněž ve vztahu subjekt-adresát veřejné správy.
Otázky a úkoly:
• Shrňte filozofii principu otevřenosti a průhlednosti veřejné správy. Co se v návaznosti
na požadavky, které tento princip stanovuje, očekává od veřejné
správy?
15.2 CÍLE PRÁVNÍ ÚPRAVY VEŘEJNÝCH INFORMACÍ
Obecným cílem právních předpisů, které upravují právo na přístup k veřejným informacím,
je na základě ústavních zmocnění či ústavních principů a hodnot upravit
a konkretizovat právo na přístup k informacím určitých (nikoliv všech) orgánů veřejné
moci. Ustanovení těchto právních předpisů mají v prvé řadě vymezit okruh
veřejných informací a upravit postup potřebný k jejich získání.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 447
Velmi široké vymezení účelu nalezneme například v  irském zákoně o  svobodně
informací (Freedom of Information Act z roku 1997), který vymezuje svůj účel násle-
dovně:
• umožnit, aby veřejnost získala v souladu s veřejným zájmem a právem na soukromí
co možná nejširší přístup k informacím úřadů,
• umožnit veřejnosti, aby byly osobní údaje, které se k nim vztahují a se kterými
úřady disponují, opravené,
• stanovit nezbytné výjimky z práva na přístup k informacím,
• umožnit osobám asistenci k zabezpečení realizace práva na přístup k informacím,
• poskytnout nástroje k nezávislému přezkoumání jak rozhodnutí úřadů, tak i jejich
činnosti související s naplňováním tohoto zákona,
• pro tyto účely zřídit úřad informačního komisaře a definovat jeho funkce,
• zajistit, aby veřejné úřady publikovali určité informace, relevantní pro účely
tohoto zákona,
• a také novelizovat zákon o úředních tajemstvích a stanovit jiné související věci.
Samotná právní úprava veřejných informací by měla splňovat požadavky kladené
obecně na kvalitní tvorbu zákonů, zejména požadavek přesnosti, jasnosti, srozumitelnosti
a nerozpornosti. V řadě případů legislativy z oblasti FOI se ustanovení této
legislativy vztahují paradoxně k vymezením informací neveřejných. Účel legislativy,
která upravuje přístup k veřejným informacím, předpokládá vymezení veřejných informací.
Na základě analýzy vybraných právních předpisů lze tvrdit, že řada právních
předpisů z oblasti FOI definuje veřejné informace velmi obecně, a to především ve
propojeném vztahu k povinným subjektům, které mají po přijetí zákona a nabytí jeho
účinnosti povinnost zveřejňovat veřejné informace. Často však tato obecnost není
blíže specifikována a veřejnost informací je třeba posuzovat vzhledem k široké množině
výjimek, které zakládají neveřejnost informací (tzn. je nutné najít tzv. negativní
právní definici veřejné informace).
Skupinu neveřejných informací představují takové údaje, které samotné zákony upravující
obecný rámec přístupu k informacím, a také speciální zákony, které je rozvádějí,
ze své působnosti osvobozují, nebo které označují kategorickou právní normou za
neveřejné. Různorodost omezení práva na přístup k informacím může někdy vést
až k legislativní nepřehlednosti či vzájemnému odporování si některých ustano-
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY448
vení právních předpisů v právním řádu, avšak i uvnitř samotných zákonů, což
může znemožňovat snahy po jednotné interpretaci ustanovení těchto zákonů. Řešení
potom náleží judikatuře ústavních či jiných příslušných soudů nebo novelizaci
právního předpisu.Různorodost v oblasti neveřejných informací klade také zvýšené
nároky na související vzdělání všech úředníků veřejné správy a politických zástupců,
kteří s  informacemi veřejnými i  neveřejnými přijdou do styku. Vede rovněž
k požadavkům na kvalitu právních informačních systémů, které mají zaměstnanci
i veřejnost k dispozici. Zvyšuje nároky na informovanost adresátů veřejné správy (občanů,
podnikatelských subjektů, neziskových organizací atp.).
Skupinu neveřejných informací představují ve všech vybraných státech takové údaje,
které samotné zákony, které upravují obecný rámec přístupu k informacím, a také
speciální zákony, které je rozvádějí, ze své působnosti osvobozují. V demokratických
státech nemůže být omezení práva na přístup k informacím opodstatněno jinými, než
zákonnými důvody. Tento požadavek vyplývá rovněž z obecně uznávaných principů
ústavního práva. Platí rovněž zásada, že pokud pouze část požadovaných dokumentů
patří do výjimek z práva na přístup k informacím, část zbývající má být vždy veřejná,
tzn. má být po splnění právními předpisy předpokládaných náležitostí zpřístupněna.
Je také uznávána zásada odmítnout zpřístupnění informací, které se vztahují ke třetí
straně („third party information“). Třetí stranu zákony definují jako jakoukoli osobu,
skupinu osob nebo organizaci, která se liší od osoby, jež podala žádost o informace.
Mezi neveřejné informace se standardně řadí osobní údaje. Z  irského právního
předpisu je patrné, že tento právní předpis v sobě zahrnuje i úpravu osobních údajů
a ochranu nakládání s nimi (jejich získávání, skladování, změnu či vymazání a zpřístupňování).
Ta je v řadě zemí upravena právními předpisy speciálními. Je tomu tak
i v ČR, kde zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých
zákonů definuje (v § 4) osobní údaje následovně:
a) osobním údajem jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného
subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze
subjekt údajů přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu
nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou,
ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu,
b) citlivým údajem osobní údaj vypovídající o národnostním, rasovém nebo etnickém
původu, politických postojích, členství v odborových organizacích, náboženství
a filozofickém přesvědčení, odsouzení za trestný čin, zdravotním stavu a sexuálním
životěsubjektuúdajůa genetickýúdajsubjektuúdajů;citlivýmúdajemjetakébiometrický
údaj, který umožňuje přímou identifikaci nebo autentizaci subjektu údajů.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 449
S  ohledem na neveřejnost informací může vyvstat otázka, zda-li není účelem
těchto právních předpisů spíše než otevřenost zakotvení uzavřenosti, či spíše než
právo na informace vytvoření právního základu pro zákazy informování o činnostech
veřejné moci. S tím souvisí i diskuze ohledně tvrzení Webera o přirozené tendenci
byrokracie být tajemná, která je relevantní i s ohledem na případnou neveřejnost
různých druhů podkladů pro konečné rozhodnutí. Tyto podklady se přitom mohou
vztahovat k právu na dobrou správu, jak jej vymezuje například Charta základních
práv EU. U  těchto výchozích materiálů rozhodování však může být legislativou
svobody informací zakotvena neveřejnost (může tedy dojít k určitému paradoxu),
čímž je limitována také participace v procesu přijímání rozhodnutí, respektive její
informovanost.
Například bulharský zákon ve svém odstavci 14 řadí do příkladů informací, jejichž
veřejnost může být omezena, zahrnuje také názory a doporučení připravené úřadem
nebo pro úřad, a dále také zprávy a konzultace a to pro oblast přípravných prací na
právních předpisech (podobné ustanovení je součástí článku 20 irského obecného
zákona, který zakotvuje právo na přístup k informacím). Zákon o otevřenosti vládních
aktivit Finska na základě ustanovení části 5 nezahrnuje pod definici úředních
dokumentů například také poznámky osob ve službě úřadu nebo osob zmocněných
úřadem a takové návrhy dokumentů, které ještě nebyly zveřejněny pro účely prezentace
nebo jiného rozhodnutí, či dokumenty obstarané pro účely vnitřního vzdělávání,
opravu informací nebo jiným podobným vnitřním aktivitám úřadu. Finský právní
předpis mezi utajené úřední dokumenty řadí také informace, které jinak mohou posloužit
benchmarkingu - „dokumenty obsahující informace o činnosti a profesním
tajemství státu, municipality či jiných veřejných korporací nebo korporace, instituce
či orgánu soudu nebo jiného vykonavatele práva, a také dokumenty obsahující podobné
informace, pokud by přístup způsobil ekonomickou ztrátu těmto subjektům
nebo posílil rivalitní pozici jiné veřejné korporaci nebo fyzický osobě provozující
stejnou nebo rivalitní činnost, nebo by omezoval příležitost veřejného korporace,
nebo korporace, instituce či jinému orgánu soudu nebo jiného vykonavatele práva
pro získávání finančních prostředků, investování, financování nebo dluhovou službu
za příznivých podmínek.
Také procedurální náležitosti práva na přístup k informacím mohou být v rozporu
s principem otevřenosti a průhlednosti - kvůli různé míře konkretizace požadavků
na žádost o  informace, zakotvení dodržování lhůt pro poskytování informací
a jejich nedodržování bez existence sankcí v zákonu, obecně vymezené oblasti poplatků
za informace, kdy se jednotlivé poplatky mohou významně a neodůvodněně
lišit mezi úřady, diskréční pravomoci úředníků (jejich volné uvážení v případě řešení
konkrétního případu) a s tím souvisejícím prostorem pro korupční jednání atd.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY450
V praxi nejde pouze o zakotvení práva na informace v právním řádu. Důležitější
je rovina realizace tohoto práva, tzn. především aktivita, nikoliv pasivita, na což
bývá často zapomínáno. Může být vytvořen perfektní právní rámec svobody informací,
avšak jeho účinnost může být nulová či mizivá. Z komentářů situace svobody
informací vyplývá, že v praktickém naplňování práva na informace se může objevit
dalších řada překážek, které se objevují jak na straně subjektů veřejné správy,
tak na straně adresátů.
U vykonavatelů veřejné správy bariéry souvisí mimo jiné s kvalifikací úředníků v oblasti
svobody informací. Stejná komplikace informační praxe se objevuje i na straně
občanů, což reflektují také poměrně nízké statistiky zohledňující počet žádostí o informace
v  některých zemích či regionech. Problémem je také nezájem veřejnosti
podílet se na věcech veřejných rovněž kvůli nedůvěře v zastupitelské orgány a orgány
veřejné správy, který se projevuje mimo jiné také nízkou účastí ve volbách, která
volá též po otázkách legitimnosti orgánů demokracie. Tento nezájem občanů může
být následkem vnímání politické praxe v zemi charakterizované neochotou úředníků,
kteří často ve vztahu k občanům ještě uznávají princip “Náš úředník, náš pán.”
na místo moderně chápané veřejné správy jako služby veřejnosti, což rozšiřuje demokratický
deficit a brzdí snahy po demokratizaci. Brzdou může být také korupce.
Některé problémy praxe svobody informací a tedy také i výzvy pro její nápravu jsou
patrné i z výročních zpráv informačního komisaře Kanady.62
Ten ve svých zprávách
vyjmenoval následující problémy kanadské federální praxe, kterou zakotvil již zákon
z roku 1983:
• nedodržování lhůt,
• politický vliv na státní službu (obavy úředníků, cenzura),
• nekvalitní informační management,
• některé materiály jsou jen v el. podobě na HD úředníků,
• tradiční neochota uchovávat záznamy o nařízeních ministrů či záznamy o diskusích,
které odůvodňují konečné rozhodnutí,
• neadekvátní tréninkové kurzy,
• 2001: během 18 let účinnosti zákona došlo pouze ke „skromnému“ využití práva
na přístup k informacím,
62 Postavení tohoto úředníka je vymezeno federálním zákonem Kanady z roku 1983 Access to
Information Act.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 451
• unreasonable fees (informační zlaté doly),
• nedostatečná komunikace s  žadateli k  objasnění a  napravení nedostatečných
žádostí,
• neexistence alternativních formátů (accessibility),
• nedůvěra v zákon na všech úrovních vlády i u parlamentu.
Mladou praxi zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím do roku
2001 shrnuli Kužílek a Žantovský (2002, s. 128). Zákon je komentován v poslední
kapitole. „Tam, kde se povinné subjekty z jakéhokoli důvodu informace poskytnout
zdráhají, mají k dispozici celou škálu úhybných manévrů a zdržovacích taktik, které
odporují duchu zákona a v řadě případů i jeho liteře.“ Podle jejich názoru se jednalo
především o: a) vyžadování přemrštěných úhrad za „vyhledávání“ informace,
které úřad má anebo může mít k dispozici, b) nadužívání institutu „obchodního tajemství“
k zadržování informací, které buď obchodním tajemstvím nejsou, anebo
nemohou být chráněny, protože jde o použití veřejných prostředků, c) nadužívání
institutu „ochrany osobních údajů“ k zadržování informací o veřejném působení fyzické
osoby, c) odmítání žádostí o poskytnutí informací s odůvodněním, že úřad není
povinným subjektem ve smyslu zákona, d) odmítání poskytnout dostupnou část informace,
jejíž část tvoří chráněné informace; a e) ignorování zákona s vědomím, že
většinou nebude uplatněna žádná sankce za jeho porušení.
Některé problémy praxe svobody informací a tedy i výzvy pro její nápravu jsou
patrné z výročních zpráv kanadského informačního komisaře. Postavení tohoto
úředníka je vymezeno federálním zákonem Kanady z roku 1983 o přístupu k informacím
(Access to Information Act). Tyto výroční zprávy mohou podnítit srovnávací
analýzy praxe v jiných zemích, ve kterých se mohou objevit podobné problémy. Tyto
problémy mohou být rovněž relevantní součástí života práva v zemích post-komunistických.
Blíže se k těmto zprávami budeme zabývat v přednášce.
Otázky a úkoly:
• Co je cílem obecných zákonů upravujících právo na přístup k veřejným informacím.
• Jaký je potenciál a jaké překážky tohoto nástroje?
• Jak jsou v ČR definovány osobní údaje? Využijte i definice Úřadu pro ochranu
osobních údajů (viz e-čítanka k přednášce).
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY452
• Jaká práva a povinnosti při zpracování osobních údajů stanovuje český zákon
o ochraně osobních údajů? (informace k zodpovězení této otázky naleznete především
v následujícím ustanoveních tohoto zákona: § 4 e), f), m) a n), HLAVA II)
• Co ukazuje monitoring práva na informace kanadského informačního komisaře,
v čem může být jeho přístup inspirativní/neinspirativní pro českou praxi. Věnujte
se metodě, kterou kanadský informační komisař používá pro hodnocení
praxe. Jaké problémy vymezuje kanadský informační komisař v současné zprávě
o jeho ročním hodnocení? (viz http://www.oic-ci.gc.ca/eng/rp-pr_ar-ra.aspx).
15.3 AKTIVNÍ POVINNOST ZPŘÍSTUPNIT INFORMACE A JINÉ
NÁSTROJE PRO SNAZŠÍ REALIZACI PRÁVA NA PŘÍSTUP
K VEŘEJNÝM INFORMACÍM
Přístupy jednotlivých právních norem rozeznávají dva typy povinností spojených se
zpřístupňováním informací. Veřejné informace jsou na základě příslušných legislativ
zpřístupňovány buď na žádost fyzických či právnických osob (pasivní povinnost
zpřístupnit) nebo je u určitých druhů informací stanovena povinnost je zpřístupnit
ex officio (aktivní povinnost zpřístupnit). Níže se dotkneme především aktivní
povinnosti zpřístupnit veřejné informace a jiným nástrojům, které legislativa často
zakotvuje a které usnadňují právo na přístup k veřejným informacím.
15.3.1 Metadata a jejich aktualizace
Právní předpisy vybraných států ukládají povinným subjektům vytvořit tzv. metadata
(metainformace), tj. informace o informacích.
K usnadnění přístupu občanů k informacím v Bulharsku měly být zřízeny administrativní
struktury a veřejné registry všech dokumentů držených a generovaných
ústřední a lokální vládou, zahrnující i tzv. klasifikované informace, tzn. informace
z různých důvodů utajené. Bulharský zákon o právu na přístup k informacím rovněž
stanovuje povinným subjektům vydat materiály vysvětlující podstatu práva na přístup
k informacím a procedury předepsané tímto právem.
Podobnou funkci jako výše uvedené mají plnit v  Irsku zákonem předpokládané
referenční knihy veřejných úřadů, registry dokumentů institucí Evropské unie či
dokumenty předpokládané návrhem zákona Bosny a Hercegoviny nebo Jihoafrické
republiky. Vedoucí jednotlivých úřadů ve Spojených státech amerických výslovně
zakotvenou povinnost vydávat tyto pomocné materiály nemají. Na požádání je však
musí předložit.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 453
Rozdíl lze spatřit v tom, že irský zákon na rozdíl od některých ostatních předpokládá
aktualizaci těchto povinných metainformačních publikací alespoň každé 3 roky. Tato
aktualizace je charakteristická i pro Kanadu či Hong-Kong, kde mají být podobné dokumenty
povinnými subjekty publikovány periodicky, nejméně každoročně. Právní
předpis Hong-Kongu však jde dále, když v praví, že kdykoli se služba pro veřejnost
změní nebo je úplně nová povinné subjekty mají zpřístupnit dostatečné informace
k vysvětlení těchto skutečností.
Návrh legislativy Jihoafrické republiky předpokládá povinnost informačního úředníka
každoročně aktualizovat tyto pomocné dokumenty (manuály či průvodce) pouze
ve vztahu k příslušnému ministerstvu a pouze u kategorií takovýchto dokumentů,
které jsou dostupné automaticky každé osobě bez uplatnění žádosti nebo se k takovéto
kategorii materiálů vztahují (čl. 15). Ministerstvo má potom tyto dokumenty
obligatorně nejméně jednou za rok publikovat.
I když zákon Bulharska nařizuje k zajištění průhlednosti správy a ulehčení přístupu
k veřejným informacím každému vedoucímu správní jednotky publikovat v pravidelných
časových intervalech aktuální informace, týkající se popisu dat, systému
odpovědností v úřadu, úřední hodiny a kontakty, kam lze podat žádost, velikost těchto
intervalů však blíže nespecifikuje. Podobná legislativní situace jako v Bulharsku je
charakteristická i pro Maďarsko.
15.3.2 Vzdělávání pracovníků veřejné správy a osvěta veřejnosti
Pro ulehčení uskutečňování práva na přístup k informacím účel zákona v Bulharsku
výslovně předpokládá vzdělávání pracovníků veřejné správy zejména v oblasti
implementace práva na přístup k informacím. Povinnost vzdělávání povinných subjektů
má být podle návrhu legislativy Jihoafrické republiky zabezpečována Komisí
pro lidská práva. Nařízení Evropské komise potom zakotvuje v odstavci 14 článku
1 povinnost institucí školit své zaměstnance k asistenci občanům realizujícím jejich
právo na přístup k dokumentům institucí.
K zajištění řádného fungování veřejné správy v plnění úkolů spojených s výkonem
práva na přístup k informacím mají být výslovně jen podle bulharského zákona poskytnuty
subjektům veřejné správy dostatečné finanční prostředky.
15.3.3 Povinnost asistovat
V Irsku je legislativně zakotvena povinnost veřejného úřadu poskytnout dostatečnou
asistenci osobám, které hledající záznam v souladu s ustanoveními zmíněného
irského zákona po splnění předpokládaných náležitostí - na základě žádosti a pouze
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY454
v případě postiženého žadatele. Asistence může být také poskytnuta žadateli, kterému
nemohou být poskytnuty či zpřístupněny informace na základě irského zákona
u tohoto úřadu. Ustanovení návrhu zákona Jihoafrické republiky stanovují každému
informačnímu úředníkovi povinnost dostatečně asistovat žadateli, pokud je to
nezbytné k naplnění předpokládaných podmínek tohoto návrhu pro možné uskutečnění
práva na přístup k informacím a to bez jakéhokoli poplatku.
Jiné právní předpisy mohou tuto povinnost vymezovat úžeji - asistovat občanům
v případech jak a kde podat žádost o zpřístupnění.
Některé právní předpisy mohou opakovat také povinnost úřadů vzájemně spolupracovat
a navzájem si asistovat, kdykoli to vyžaduje uskutečňování práva na přístup
k informacím.
15.3.4 Povinnost oznámit obdržení žádosti
V některých zemích je rovněž stanovena povinnost odpovědných subjektů oznámit
žadateli obdržení žádosti, lhůty pro toto oznámení a také náležitosti tohoto oznámení.
V Irsku musí toto oznámení o obdržení žádosti obsahovat rovněž procedury
povinné pro uskutečňování práva na přístup k záznamům, lhůty pro podání žádosti
spolu, jakož i odpovědnost veřejných úřadů při nedodržení zákonem stanovených
povinností spolu s možnými opravnými prostředky proti rozhodnutí těchto povinných
subjektů.
15.3.5 Povinnost vyřídit žádost a její nesplnění, odmítnutí žádosti
Řada zákonů zakotvuje zásadu co možná nejrychlejšího vyřízení žádosti, která je následně
upřesněna lhůtou pro vyřízení. V některých případech může být tato lhůta
následně ale prodlužována.
V případě nedodržení časových lhůt pro zpřístupnění platí v řadě zemí domněnka,
že povinný subjekt přístup zamítl. V Bulharsku byly v případě nesplnění zákonem
daných povinností stanoveny pokuty odpovědným úředníkům.
V demokratických státech musí být odmítnutí žádosti vždy založeno jen na zákonem
předpokládaných situacích a musí být podle právních předpisů vybraných zemí
řádně odůvodněno. Například v Irsku může odpovědný vedoucí odmítnout žádost
například z těchto důvodů:
a) jestliže se vztahuje k záznamu, který neexistuje nebo nemůže být nalezen, i když
pro nalezení byly učiněny potřebné kroky,
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 455
b) žádost neobsahuje zákonem předpokládané náležitosti,
c) pokud by podle názoru odpovědného vedoucího vyhovění žádosti z důvodu počtu
či přirozenosti požadovaných záznamů či z přirozenosti požadované informace,
vyžadující nápravu a přezkoumání počtu záznamů nebo přezkoumání požadovaného
druhu záznamů, způsobilo podstatnou a nepřijatelnou překážku v práci
veřejného úřadu, či její narušení.
d) publikace záznamu je požadována právem s úmyslem přinést efekt ne později než
12 týdnů od obdržení žádosti vedoucím,
e) žádost je podle názoru vedoucího povrchní nebo výhovění jí působí obtíže, nebo
f) poplatek či vklad požadovaný na základě tohoto zákona nebyl uskutečněn.
15.3.6 Úřad informačního úředníka
Povinné subjekty mají v některých zemích rovněž ustanovit zvláštní funkci informačního
úředníka („information officer“), který by měl vyřizovat žádosti o poskytnutí
přístupu k informacím. Například zákon Hong-Kongu nařizoval každému oddělení
jmenovat úřadníka pro oblast přístupu k informacím („Access to Information Officer“),
který má být odpovědný za podporu a oproti jiným zemím, kde je tento úřad
zřízen, také za dohled nad aplikací zákona o přístupu k informacím.
15.3.7 Požadavek rozvíjet informační management úřadu
Finský zákon nařizoval povinnost implementovat vhodnou praxi informačního
managementu, aby bylo zajištěno, že dobře funguje princip služby veřejnosti. Pro
zavádění prvků efektivního informačního managementu zákon předpokládal vedle
vzdělávání personálu také vytvoření informačního řídicího systému a také nutnost
zohledňovat při všech reformách souvisejících s realizací práva na informace možné
dopady na tuto realizaci či na kvalitu informací.
15.3.8 Publikování výročních zpráv
Kromě výše zmíněného mají povinné subjekty v řadě států pravidelně (ročně) informovat
o svých aktivitách spojených s právem na přístup k informacím, a to formou
výročních zpráv. Obecně je právně zakotvována povinnost subjektů veřejné správy
pravidelně informovat veřejnost o aktivitách v oblasti svobody informací.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY456
15.3.9 Silnější ochrana práva na přístup k informacím a úřad
informačního komisaře
V demokratických státech je legislativou ústavní či zákonné síly zajištěna ochrana
jimi zaručených práv. I s ohledem na institucionální a procedurální formy existují ve
státech rovněž různá specifika.
Na rozdíl od řady zemí zřizuje zákon o svobodě informací Irska úřad informačního komisaře
(„information commisioner“), jemuž uděluje právo přezkoumat rozhodnutí a rovněž
velmisilnýnástrojspočívajícív možnostianulovattotorozhodnutí.Tosemůžestátúčinným
nástrojem jeho dohledové funkce nad plněním idejí irského zákona o svobodě informací
a můžerovněžposílitochranuprávanapřístupk informacím.Tímsetakéirskýinformační
komisař liší od podobných institucí, kde mají informační komisaři / ombudsmané pouze
nástrojetypudoporučení,zveřejněnív médiíchapod.podobnějakočeskýveřejnýochránce
práv. Irský informační komisař podobně jako jemu podobné úřady ve vybraných zemích
může započít svoji kontrolní činnost buď z podnětu žadatele či z vlastní iniciativy.
V Maďarsku legislativa předpokládala vytvoření ombudsmanské instituce pro ochranu
osobních údajů.
15.4 PASIVNÍ POVINNOST ZPŘÍSTUPNIT VEŘEJNÉ INFORMACE
A JINÉ NÁSTROJE OMEZUJÍCÍ REALIZACI PRÁVA NA
PŘÍSTUP K VEŘEJNÝM INFORMACÍM
Níže shrneme nástroje, kterými může legislativa upravující procedury a požadavky
na přístup k veřejným informacím znesnadňovat přístup k veřejným informacím.
Kromě níže uvedených je sem samozřejmě možné zařadit nedostatečnou (kusou, neúplnou)
právní úpravu nástrojů, které usnadňují přístup k informacím.
15.4.1 Žádost, její forma a náležitosti
V případě pasivní povinnosti zpřístupnit informace legislativa svobody informací
řada právních předpisů předpokládá určité podmínky, které musí být splněny pro
následné uskutečňování práva na přístup k informacím. V řadě zemí musí osoba,
která si přeje zpřístupnit určité veřejné informace, podat nejdříve žádost.
Právní předpisy mohou o požadavcích na žádost hovořit pouze neurčitě, jiné požadavky
výslovně specifikují. V prvním případě může praxi napomoci jednotný striktně
legislativou upravený formulář žádosti, který platí pro všechny subjekty, které mají
poskytovat veřejné informace.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 457
15.4.2 Poplatky
Poplatky související s  právem na přístup k  informacím jsou v  řadě států jednou
z podmínek možné realizace tohoto práva. Proto bývá jejich specifikace součástí primárních
právních předpisů či častěji sekundárních právních předpisů jednotlivých
států. Některé země však poplatky blíže nevymezují.
Otázky a úkoly:
• Vyjmenujte a charakterizujte nástroje (právní instituty) usnadňující přístup
k informacím, které zakotvují obecné právní předpisy upravující právo na přístup
k informacím.
• Jaké nástroje omezující přístup k veřejným informacím může zakotvovat legislativa
upravující právo na přístup k veřejným informacím? Vyjmenujte je
a charakterizujte je.
15.5 ČESKÉ PRÁVO NA PŘÍSTUP K VEŘEJNÝM INFORMACÍM NĚKOLIK
POZNÁMEK K ZÁKONU Č.106/1999 SB.
15.5.1 Působnost zákona a povinné subjekty
V  ČR je pro oblast práva na informace základním obecným předpisem zákon
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Jeho novelizace se týkaly
v širokém měřítku právě elektronických prvků otevřenosti a průhlednosti a inkorporovaly
evropskou směrnici o opakovaném použití informací veřejného sektoru.
Zákono svobodnémpřístupuk informacímvymezujejakopovinnésubjektynásledující:
a) státní orgány,
b) územní samosprávné celky a jejich orgány,
c) veřejné instituce, a 
d) subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v  oblasti veřejné
správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
Tento zákon kategoricky vymezuje stranu nabídky veřejných informací, které mají
být zpřístupněny elektronicky, když ve svých ustanoveních stanovuje povinným subjektům
úkol zpřístupnit určité informace způsobem umožňujícím dálkový přístup.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY458
Předpokládá tak určitý stupeň e-připravenosti všech povinných subjektů (tzn.
i malých obcí) (pokud povinný subjekt není fyzickou osobou) a tudíž i její vyhodnocování.
V § 2 zákon obecně říká, že povinné subjekty mají povinnost poskytovat
informace vztahující se k jejich působnosti.63
V případě samostatné působnosti
územních samosprávných celků je tato množina veřejných informací těžko perfektně
vymezitelná, což nemusí být v praxi externí kontroly na škodu.
15.5.2 Aktivní zveřejňování a ICT
Povinné subjekty mají poskytovat informace na základě žádosti nebo zveřejněním.64
Pokud se jedná o zveřejnění v elektronické podobě, musí být použit formát, jehož
specifikace je volně dostupná a použití uživatelem není omezováno (§ 16a odst. 7).
Množina informací, které mají být zveřejněny bez ohledu na to, zda-li jsou požadovány,
způsobem, který umožňuje dálkový přístup je vymezena v § 5. Jeho ustanovení
jsou tak současně kritérii pro vyhodnocování. Mezi těmito ustanoveními však není
blíže rozvedena požadovaná kvalita povinně zveřejňovaných informací, přestože
jejich zveřejnění může klást velké nároky na formulační schopnosti povinných
subjektů. Předpokládaná množina veřejných informací klade požadavky i na jejich
zveřejněnou strukturu, tzn. design webového umístění povinného subjektu. Relevantní
jsou zde povinnosti vyplývající ze zákona o informačních systémech veřejné
správy (včetně důrazu na přistupitelnost) a prováděcích standardů a prováděcích
právních předpisů.
Podle současného zákona o svobodném přístupu k informacím mají být elektronicky
zveřejněny především tyto informace:65
a) důvod a způsob založení povinného subjektu, včetně podmínek a principů, za
kterých provozuje svoji činnost,
b) popis organizační struktury, místo a způsob, jak získat příslušné informace, kde
lze podat žádost či stížnost, předložit návrh, podnět či jiné dožádání anebo obdržet
rozhodnutí o právech a povinnostech osob,
63 Viz např. rozsudek Městského soudu v Praze 5 Ca 80/2003-26: pod pojmem „informace vztahující se
k působnosti úřadu“ je třeba rozumět všechny informace, které úřad má, či by měl mít, tj. veškeré informace,
které na úřadě leží , s nimiž úřad pracuje. Pokud úřad nemá informaci, kterou podle svých povinností
k dispozici má mít, je povinen tuto informaci doplnit a žadateli poskytnout.
64 Zveřejněná informace je vymezena v odst. 5 § 3 zákona č. 106/1999 Sb..
65 Srovnej písm. a) až j) - viz odst. 1 § 5 zákona č. 106/1999 Sb.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 459
c) místo, lhůta a způsob, kde lze podat opravný prostředek proti rozhodnutím povinného
subjektu o právech a povinnostech osob, a to včetně výslovného uvedení
požadavků, které jsou v této souvislosti kladeny na žadatele, jakož i popis postupů
a pravidel, která je třeba dodržovat při těchto činnostech, a označení příslušného
formuláře a způsob a místo, kde lze takový formulář získat,
d) postup, který musí povinný subjekt dodržovat při vyřizování všech žádostí, návrhů
i jiných dožádání občanů, a to včetně příslušných lhůt, které je třeba dodržovat,
e) přehled nejdůležitějších předpisů, podle nichž povinný subjekt zejména jedná
a rozhoduje, které stanovují právo žádat informace a povinnost poskytovat informace
a které upravují další práva občanů ve vztahu k povinnému subjektu, a to
včetně informace, kde a kdy jsou tyto předpisy poskytnuty k nahlédnutí,
f) sazebník úhrad za poskytování informací,
g) výroční zpráva za předcházející kalendářní rok o své činnosti v oblasti poskytování
informací,66
h) výhradní licence poskytnuté podle § 14a odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím,
i) usnesení nadřízeného orgánu o výši úhrad (vydaná podle § 16a odst. 7),
j) adresa elektronické podatelny,
k) v případě právních předpisů vydávaných v rámci působnosti povinných subjektů
musí povinné subjekty vždy minimálně odkázat na místo, kde jsou tyto informace
již zveřejněny způsobem umožňujícím dálkový přístup,
l) seznamy hlavních dokumentů, zejména koncepční, strategické a programové povahy,
které mohou být poskytnuty podle tohoto zákona včetně případných návrhů
licenčních smluv,67
m) novou povinností je do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost zveřejnit takovéto
informacezpůsobemumožňujícímdálkovýpřístup(odst.3§5).Topředpokládá,že
kontrolujícísubjekty,aletakéžadateléznají,respektivemohouznátobsahvšech
žádostío informace,a tov oboujejíchformách-písemnéi ústní.Z tohovyplývávý-
znamnýpožadavekna dostatečnouevidencižádostípovinnýmsubjektem,nežjak
je předpokládají předepsané náležitosti výroční zprávy a proces vyřizování úst-
66 Ta je blíže rozvedena ustanoveními § 18.
67 Podle § 14a.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY460
níchžádostí,a takézveřejněnítétoevidencepotenciálnímžadatelůmo informace;
n) specifickou skupinou jsou informace vyplývající z činnosti povinných subjektů,
které vedou a spravují registry, evidence, seznamy nebo rejstříky obsahující
informace, které jsou na základě zvláštního zákona každému přístupné; i tyto informace
musí povinné subjekty zveřejňovat způsobem umožňujícím i  dálkový
přístup; je zde dokonce výslovně stanoveno, že tak musí činit v přehledné formě
(odst. 5 a 6 § 5).
V rozporu s výše uvedeným vymezením zveřejněné informace (tzn. ani s definicí
doprovodné informace68
) není pravděpodobně zpřístupnění tzv. metadat (někdy
též „informace o informacích“) a jejich aktualizace. Jejich cílem je především napomoci
orientovat se ve světě labyrintu veřejných informací. Povinnost vydávat
metadata a také je aktualizovat je výslovnou součástí některých právních předpisů
zahraničních (viz výše).
Povinnostzveřejnitinformacezpůsobem,kterýumožňujedálkovýpřístup,splnípodle
zmíněného právního předpisu (odst. 6 § 5) úřady tím, že je způsobem umožňujícím
dálkový přístup bez zbytečného odkladu zpřístupní správci portálu veřejné správy
nebo mu je předají. Formu a datový formát zpřístupňovaných a předávaných informací
má přitom stanovit prováděcí právní předpis.69
Může zde dojít k situaci, kdy
povinné subjekty požadované informace zpřístupní nebo předají správci a ten je
již nezveřejní. Zákon o svobodném přístupu k informacím však s takovouto možností
výslovně nepočítá. Blíže ji rozpracovává novelizovaný zákon o informačních
systémech veřejné správy a je možné využít také ochrany, kterou vymezuje legislativa
pro případy nečinnosti veřejné správy.70
Zákon o svobodném přístupu k informacím
však mohl být důslednější.
S  účinností od 1. 1. 2007 byla (a  dosud je) vyhláškou Ministerstva informatiky
stanovena povinná struktura informací zveřejňovaných o  povinném subjektu
způsobem umožňujícím dálkový přístup (a to včetně tzv. životních situací).71
Tato
vyhláška vychází podle jejího odůvodnění z toho, že struktura údajů, jak je uvedena
v § 5 odst. 1 a 2 zákona, není pro praktické potřeby zveřejňování informací dosta-
68 § 3 odst. 6 definuje doprovodnou informaci jako informaci, která úzce souvisí s požadovanou
informací (například informace o její existenci, původu, počtu, důvodu odepření, době, po kterou důvod
odepření trvá a kdy bude znovu přezkoumán, a dalších důležitých rysech).
69 Patrně zákonem o informačních systémech veřejné správy (č. 365/2000 Sb.) předpokládaný provozní
řád pro dodávání datových zpráv orgánu veřejné moci prostřednictvím portálu veřejné správy, které má
vydávat Ministerstvo informatiky a zveřejňovat jej ve Věstníku (§ 6g).
70 Blíže k tomuto tématu např. Frumarová, K. Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním
řádu.
Praha: Linde 2005.
71 Vyhláška č. 442/2006 Sb., především v Příloze č. 1 a Příloze č. 2. Otázkou zůstává, zda-li budou povinnosti
zde uvedené ministerstvem v budoucnu vůbec vyhodnocovány.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 461
tečně popisná. Odůvodnění odkazuje na dřívější Standardu ISVS pro zveřejňování
vybraných informací o veřejné správě způsobem umožňujícím dálkový přístup
ÚVIS, který nová vyhláška nahrazuje. Struktura zveřejňovaných informací obsahuje
podle tvůrců vyhlášky kromě zákonem výslovně předpokládaných povinností také
nezbytné údaje, bez nichž by ostatní údaje ztrácely smysl, protože identifikují povinný
subjekt a jejich potřeba zveřejňování vyplývá z obecné praxe (název povinného
subjektu, identifikační číslo, doručovací adresa atd.) a životní situace. Nepředpokládá,
že webové prezentace obcí mohou být substituovány jiným webovým umístěním,
které informace požadované § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahují.
Důležitou roli zde sehrává portál ePUSA, který se snaží řešit neexistenci, nebo
neúplnost obsahu a formy webu některých, především malých obcí. Informace zde
publikované vycházejí však ze staršího Standardu ISVS.
15.5.3 Pasivní zveřejňování informací (na základě žádosti) a ICT
Je-li informace poskytována na základě žádosti, má být poskytnuta ve formátu a jazyku,
podle obsahu žádosti o poskytnutí informace, pokud by změna formátu nebo
jazyka nebyla pro povinný subjekt nepřiměřenou zátěží (která zde není definována)
a pokud zákon nestanovuje jinak. Pokud je to však možné s přihlédnutím k povaze
podané žádosti a způsobu záznamu požadované informace, mají povinné subjekty
výslovně podle odst. 5 § 4 poskytnout informaci vždy elektronické podobě.72
Žádost o poskytnutí informace může být povinnému subjektu podána žadatelem
ústně nebo písemně, přičemž za písemnou formu zákon považuje i podání prostřednictvím
sítě nebo služby elektronických komunikací. Pouze pro písemnou
formu jsou předepsány určité povinnosti týkající se procesu vyřizování žádosti
(§§ 14 - 16a, § 18, tzn. především počítání lhůt ode dne, kdy povinný subjekt obdrží
žádost, povinnost pořídit záznam o postupu při poskytování informace, avšak také
zahrnout do výroční zprávy).
Novelizovaný zákon upravuje podrobněji elektronické podání žádosti. Je-li žádost
učiněna elektronicky, musí být podána prostřednictvím elektronické podatelny
povinného subjektu, pokud ji povinný subjekt povinně zřizuje (nevyžaduje však použití
zaručeného e-podpisu). Pokud adresa elektronické podatelny není zveřejněna,
postačí podání na jakoukoliv elektronickou adresu povinného subjektu. Zákon výslovně
říká, že není-li elektronická žádost podána popsaným způsobem, není žádostí
72 Pokud žádost o poskytnutí informace směřuje k poskytnutí zveřejněné informace, povinný subjekt
musí nejpozději do 7 dnů místo poskytnutí informace sdělit žadateli údaje umožňující vyhledání a získání
zveřejněné informace, to však neplatí v případě, že žadatel trvá na přímém poskytnutí zveřejněné informace.
V tomto případě musí být zveřejněná informace poskytnuta přímo. Pro urychlení procesu poskytnutí
informací se doporučuje uvést tento požadavek přímo v žádosti.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY462
ve smyslu tohoto zákona. Vzniká tu možný problém, který může praxi elektronického
zpřístupňování informací brzdit, kdy existuje prostor pro rozhodnutí
o nezveřejnění v případě, že adresa elektronické podatelny je sice povinným subjektem
zveřejněna, avšak žadatel o informace ji nenajde.
Další nedostatek pro příznivou praxi může představovat ustanovení, podle kterého
v případě, že požadované informace se nevztahují k jeho působnosti, povinný
subjekt může žádost odložit (§ 14 odst. 5 písm. c). I když musí tuto skutečnost do
7 dnů od doručení žádosti žadateli sdělit, nemusí žadatele již odkázat na subjekt,
který s požadovanou informací disponuje. I když zákon vymezuje náležitosti žádostí
v § 14 odst. 2, využití ICT může napomoci zapojením elektronického formuláře, který
může být jednotný pro všechny povinné subjekty. V zákoně o svobodném přístupu
k informacím chybí také výslovná povinnost oznámit obdržení žádosti.
15.5.4 Veřejné a neveřejné informace
Veřejnost informace je vázána na rozhodnutí povinného subjektu, pokud:
a) se informace vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům
povinného subjektu (§ 11 ods. 1 písm. a);
b) jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu
(pokud zákon nestanoví jinak), a to jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím
(§ 11 ods. 1 písm. b).
Základní množině veřejných informací, které mají být podle 106ky poskytovány
také elektornicky, jsme se dotkly výše v bodu o aktivní povinnosti zpřístupnit určité
informace.
Neveřejnými informacemi jsou podle “106ky” kategoricky
a) utajované skutečnosti vymezené speciálním zákonem,
b) informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby
a osobní údaje, pokud je jejich neveřejnost zakotvena ve speciální legislativě73
,
c) některé údaje o příjemci veřejných prostředků74
,
73 Například § 11 až 16 občanského zákoníku , § 5 a 10 zákona č. 101/2000 Sb. , o ochraně osobních
údajů a o změně některých zákonů.
74 Podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb. jsou veřejnými údaji jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má
příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků)Toto ustanovení se nevztahuje
na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče,
hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 463
d) informace o  majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem,
získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění
anebo sociálním zabezpečení,
e) obchodnítajemství75
(veřejnostsevztahujejenk informacímuvedenýmvýšev písm.c),
f) informace o probíhajícím trestním řízení,
g) informace o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků,
h) plnění úkolů zpravodajských služeb,
i) přípravě, průběhu a projednávání výsledků kontrol v orgánech NKÚ,
j) činnosti příslušné organizační složky Ministerstva financí podle zvláštního právního
předpisu76
,
k) informace vzniklé bez použití veřejných prostředků, která byla předána osobou,
jíž takovouto povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace
souhlasí,
l) informace zveřejňovaná na základě zvláštního zákona a v předem stanovených
pravidelných obdobích až do nejbližšího následujícího období,
m) informace, jejíž zveřejněním by byla porušena ochrana práv třetích osob k předmětu
práva autorského77
,
n) informace, které získal povinný subjekt od třetí osoby při plnění úkolů v rámci
kontrolní, dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti prováděné na základě
zvláštního právního předpisu, podle kterého se na ně vztahuje povinnost mlčenlivosti
anebo jiný postup chránící je před zveřejněním nebo zneužitím, pokud
nevznikly činností povinného subjektu;
o) S ohledem na myšlenky principu otevřenosti a průhlednosti může být v rozporu
ustanovení odst. 4 § 2 tohoto zákona, podle kterého se povinnost poskytovat informace
netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací.
území (na zákl. odst. 2 § 8b zákona č. 106/1999 Sb.)
75 Obchodní tajemství je vymezeno v § 17 zákona č. 513/1991 Sb. (obchodní zákoník).
76 Zákon č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně
a doplnění souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
77 Všechna omezení práva na informace má přitom povinný subjekt provést tak, že vždy poskytne
požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví
zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. Zákon č. 121/2000 Sb.
(autorský zákon). toto rozvádí v odst. 5 § 11.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY464
15.5.5 Poplatky za přístup k informacím
Zpřístupnění může být vázáno také na zaplacení poplatků žadatelem. Jejich výše
nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů
dat a s odesláním informací žadateli. Může však být vyžadována i úhrada za “mimořádně
rozsáhlé vyhledání informací“. Žadatel však o výši poplatku a způsobu jeho
kalkulace musí být informován písemně předem, jinak povinný subjekt ztrácí nárok
na úhradu nákladů (§ 17). Oblast poplatků je upravena nařízením vlády č. 173/2006
Sb. Ani v jednom ze zmíněných předpisů není však blíže vymezeno mimořádná rozsáhlost
vyhledání informací, pro něž by měl být stanoven způsob kalkulace nákladů.
15.6 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM A USTANOVENÍ
DALŠÍCH ZÁKONŮ
15.6.1 Zákon č. 123/1998 Sb.
Ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb. je speciálním právním předpisem zákon č. 123/1998
Sb., o  právu na informace o  životním prostředí. Ten při vymezování svého účelu
(v § 1) mimo jiné říká, že stanovuje “aktivní zpřístupňování informací o životním
prostředí“, které definuje jako poskytování informací neomezenému okruhu subjektů,
aniž by bylo třeba podat žádost (§ 2 písm. d), a podporu používání zařízení umožňující
dálkový přístup. Úkolem povinných subjektů78
je výslovně podle § 10a: a) zpracovávat informace
vztahující se k jejich působnosti a vytvářejí nezbytné technické a další podmínky
pro aktivní zpřístupňování informací; b) v rozsahu stanoveném tímto zákonem vést a aktualizovat
elektronické databáze obsahující informace vztahující se k jejich působnosti,
(pokud je nevede jiný povinný subjekt, který pověřenou osobu založil, zřídil, řídí nebo
pověřil),které musí být přístupné prostřednictvím zařízení umožňujících dálkový přístup.
Objekty aktivní povinnosti zpřístupnit, které mohou být opět považovány za součást
kritérií účinnosti elektronizace, jsou v zákoně vymezeny pouze demonstrativně.79
V případě
pasivní povinnosti zpřístupnit (tzn. zpřístupnění na základě žádosti) je stanovena
asistence striktněji, než jak ji vymezuje zákon č. 106/1999 Sb. - podle § 4 v případě, že je
žádost podána u povinného subjektu, jenž nemá dotyčnou informaci k dispozici a současně
nemá podle zvláštních právních předpisů povinnost takovou informaci mít, sdělí
78 Mezi povinné subjekty podle § 2 písm. b spadají: 1. správní úřady a jiné organizační složky státu a orgány
územních samosprávných celků, 2. právnické nebo fyzické osoby, které na základě zvláštních právních předpisů
vykonávají v oblasti veřejné správy působnost vztahující se přímo nebo nepřímo k životnímu prostředí,
3. právnické osoby založené, zřízené, řízené nebo pověřené subjekty uvedenými v bodech 1 a 2, jakož i fyzické
osoby pověřené těmito subjekty, které na základě právních předpisů nebo dohody s těmito subjekty poskytují
služby, které ovlivňují stav životního prostředí a jeho jednotlivých složek (dále jen „pověřená osoba“).
79 Podle odst. § 10aPovinné subjekty aktivně zpřístupňují předmětem povinnosti jsou zejména ..
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 465
žadateli bez zbytečného odkladu, nejpozději do 15 dnů od obdržení žádosti, že požadova-
nouinformacinemůžez tohotodůvoduposkytnout.Pokudjedotazovanémupovinnému
subjektu známo, který povinný subjekt má požadovanou informaci k dispozici, postoupí
mu žádost ve lhůtách stanovených ve větě první a uvědomí o tom žadatele.80
I zde mohou být v rozporu s myšlenkami otevřenosti a průhlednosti některá ustanovení:
součástí neveřejných informací (§ 8) jsou mimo jiné informace, které se se týkají
dosud nezpracovaných nebo nevyhodnocených údajů81
, nebo informace, které se týkají
vnitřních pokynů povinného subjektu, které se vztahují výhradně k jeho vnitřnímu
chodu (písm d). Pro konkrétně uvedený úřad - Ministerstvo životního prostředí zákon
specifikuje povinnosti, které napomáhají praxi zveřejňování předmětných
informací - podle odst. 6 § 10a patří mezi povinnost aktivně zpřístupnit82
i seznam
informací, které mají mít povinné subjekty k dispozici s uvedením, u jakého povinného
subjektu lze informace získat, a rovněž mezinárodní smlouvy a dohody, právní předpisy
Evropských společenství, zákony a další právní předpisy v oblasti ochrany životního
prostředí (zde je patrná analogie s předchozím principem spolehlivosti a předpověditelnosti)
a zprávy o jejich provádění a plnění, avšak pouze v případě, že jsou zpracovávány.
15.6.2 Požadavky správního řádu a jiných českých zákonů
Důležitá ustanovení, která se týkají povinně zveřejňovaných informací, stanovuje v ČR
také správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.). Správní orgány mají podle jeho ustanovení
také zřizovat úřední desku, jejíž obsah má být zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový
přístup.83
Úřední deska může být elektronicky zřízena i nepřímo, a to v případech
kdy správní orgán není schopen zajistit zveřejnění obsahu úřední desky. Správní
řád však nezmiňuje žádná kritéria této neschopnosti.Nepřímé zřízení elektronické
úřední desky podléhá režimu veřejno-právní smlouvy. Pro případy, kdy není tato povinnost
zabezpečena ani uzavřením smlouvy, je stanoven speciální postup.84
80 Jiná je zde rovněž lhůta pro zpřístupnění informace - podle § 7 je obecně 30 dnů, v odůvodněných
případech nejvýše do 60 dnů.
81 Podle odst. 8 je však neveřejnost limitována tím, že povinný subjekt sdělí žadateli údaj o odhadu
doby potřebné na zpracování nebo vyhodnocení požadovaných údajů, a pokud tuto činnost neprovádí sám,
i identifikační údaje osoby, která má tuto činnost provést.
82 Za součást této povinnosti může být považována i zpráva o stavu životního prostředí, kterou má
každoročně projednat a schválit vláda (viz § 12 citovaného zákona).
83 Úřední desku, která má být obecně vždy veřejně přístupná, zřizují podle § 26 současného správního
řádu všechny správní orgány, vyjma fyzických osob, které vykonávají působnost správního orgánu, s výjimkou
podnikajících fyzických osob, u nichž výkon této působnosti souvisí s předmětem podnikání.
84 Veřejno-právní smlouvy speciálně upravuje § 160 správního řádu. Nedojde-li k uzavření veřejnoprávní
smlouvy, má se podle odst. 4 § 26 správního řádu v případě obecního úřadu postupovat podle
ustanovení obecního zřízení (§ 65 zákona o obcích, který obsahuje ustanovení upravující případy, kdy
orgán obce neplní povinnosti v přenesené působnosti). V případě jiného správního orgánu má rozhodnout
nadřízený správní orgán, že pro něj bude tuto povinnost vykonávat sám nebo že jejím vykonáváním pověří
jiný podřízený věcně příslušný správní orgán ve svém správním obvodu.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY466
S  úřední deskou souvisí kromě požadavku vyhlášení právních předpisů územních
samosprávných celků další významné požadavky legislativy. Pro případy českých
územních samosprávných celků (obce a kraje) jde typicky o informace, které se vztahují
k a) programu, b) reálné podobě průběhu programu orgánů, jejichž jednání
je ze zákona výslovně veřejné (např. zastupitelstvo obce/kraje aj.), a to včetně jeho c)
výsledků). Bod b) je zde uveden i přesto, že s touto povinností účinný zákon o obcích
výslovně nepočítá. Elektronické zpřístupnění však není v rozporu s požadavkem
tohoto zákona, že zápis z jednání musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí.
Neodporuje také povinnosti, že obec má informovat občany o činnosti orgánů obce
na zasedání zastupitelstva a dále jiným způsobem v místě obvyklým (§ 97).85
Požadavek
na místní obvyklost formy komunikování veřejné správy se svým okolím souvisí
jak se stranou veřejné správy, tak i s lokální poptávkou adresátů jejích činností. Toto
ustanovení je jen konkretizací specifického práva občanů obce, které je součástí § 16
- právo nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní
rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů
zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy.
Specifickou součástí množiny veřejných informací jsou ty, které se vztahují k tvorbě
a přijímání rozpočtu. Povinnosti jsou českou legislativou rozvedeny pro všechny
úrovně veřejné správy, a to i v oblasti elektronizace. Rozpočtová pravidla pro centrální
úroveň výslovně stanovují Ministerstvu financí povinnost zpřístupnit způsobem
umožňujícím dálkový a zde též „nepřetržitý“ přístup státní závěrečný účet, po skončení
pololetí též zprávu, v níž hodnotí vývoj ekonomiky a plnění státního rozpočtu, avšak
vždy poté co předepsané dokumenty vezme na vědomí Poslanecká sněmovna (někdy
výslovně spolu s jejím rozpočtovým výborem).Pro vytvoření této zprávy jsou předepsány
také informační povinnosti jiným subjektům administrativní soustavy - především
tzv. roční zprávy, které mají být rovněž zveřejněny podobným způsobem.86
Rozpočtová
pravidla pro územní samosprávné celky výslovně nestanoví použít elektronickou
formu zpřístupnění. Ve srovnání s povinnostmi pro centrální úroveň předepisují více
náležitostí vztahující se k participaci. V souvislosti s návrhem rozpočtu a závěrečného
účtu ÚSC hovoří o povinnosti vhodným způsobem zveřejnit tyto dokumenty nejméně
po dobu 15 dnů před jejich projednáním v zastupitelstvu, aby se k němu mohli občané
vyjádřit v dané lhůtě písemně, nebo ústně na zasedání zastupitelstva.87
85 Bývalá ředitelka Krajského úřadu kraje Vysočina Zikmundová informovala o tom, že kraj uvažoval
o přímých zvukových přenosech z jednání zastupitelstva kraje a vytvoření archivu zvukových záznamů
z jednání. Upozorňuje však na to, že i tento proces předpokládá souhlas všech dotčených subjektů se zpracováním
jejich osobních údajů, který podle jejího názoru v současné době nelze technicky zajistit. (Srovnej
Zikmundová, S. Otevřený úřad a principy dobré správy - “Zavíráme?”. In Veřejná správa 39/2006 - http://
www.mvcr.cz/casopisy/s/2006/39/pril1.html).
86 A to vždy do 30. června běžného roku za minulý rok - blíže viz § 20 a § 21 zákona č. 218/2000 Sb.
87 Blíže viz § 11a § 17 zákona č. 250/2000 Sb. Tato ustanovení kopírují právo občana obce uvedené např.
v § 16 písm. d) zákona o obcích.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 467
15.7 VYHODNOCOVÁNÍ PRAXE SVOBODNÉHO PŘÍSTUPU
K INFORMACÍM V ČR
Ministerstvo vnitra shrnulo praxi účinnosti 106ky ve svých zprávách z roku 2007
a 2011, které se měly promítnout do změny legislativy. K těmto zprávám jsou v níže
uvedeném barevném boxu uvedeny otázky a úkoly k samostudiu. Oba hlavní dokumenty
analýz jsou k dispozici v e-čítance k přednášce.
Ministerstvo vnitra dostatečně nevyhodnocuje praxi elektronizace, kterou 106ka požaduje.
Jen rámcově se jí ve svém hodnocení věnuje Český statistický úřad (k jeho
přístupu k hodnocení e-governmentu se vrátíme v poslední přednášce).
V určitých oblastech může být deficitní praxe vyhodnocování subjekty veřejné správy
doplněna výzkumy jiných, zejména neziskových subjektů. Významnou úlohu sehrává
iniciativa Infoliga, která od roku 2005 publikuje pořadí úřadů českých samospráv
podle souhrnné hodnoty obsažnosti jejich webové stránky. Iniciativa je součástí
projektu otevřete.cz, který zastřešuje iniciátor 106ky Kužílek. Metodu hodnocení Infoligy,
která weby samospráv boduje, shrnuje dokument v e-čítance.
Otázky a úkoly:
• Co je cílem českého zákona č. 106/1999 Sb.?
• Jaké povinné subjekty zákon č. 106/1999 Sb. vyjmenovává? Definujte jednotlivé
povinné subjekty, které stanovuje zákon č. 106/1999 Sb.
• Jak velká je množina státních orgánů jako subjektů povinných poskytovat veřejné
informace? (viz též bod 3.2 zmíněné analýzy účinnosti 106ky z roku 2007)
» Čím je specifické vymezení povinného subjektu územní samosprávný
celek? (viz bod 3.3 analýzy účinnosti 106ky z roku 2007)
» Charakterizujte povinný subjekt „veřejná instituce“ (viz úvod bodu 3.4 analýzy
účinnosti 106ky z roku 2007 a článek Rigela v e-čítance k přednášce)
• Existuje zákonem předpokládaný jediný úřad zabývající se metodickou pomocí?
(viz bod 2.2 analýzy z roku 2007)
• Jaké z usnadňujících nástrojů, které jsou součástí zahraniční legislativy (viz
výše bod 3), naleznete v českém zákoně č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu
k informacím?
• Jaké nástroje omezující přístup k veřejným informacím, které jsou součástí
zahraniční legislativy (viz výše bod 4) naleznete v zákoně č. 106/1999 Sb.?
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY468
• Jaké poplatky za informace vyžaduje vaše domovská obec a kraj, jehož jste
občanem (viz informace na jejich webových stránkách)?
• Jaké špatné zkušenosti z praktického uplatňování zákona vypočítává analýza
účinnosti 106ky z roku 2007 (viz str. 114 – 118) a jaká jsou východiska změn,
které jsou navrženy ve zprávě o analýze účinnosti 106ky z roku 2011 (bod 1.,
tj. s. 4 – 10)?
• Jak velkou aktivitu v oblasti žádostí o informace ukazuje výroční zpráva,
kterou publikovala vaše domovská obec?
• Jaké jsou práva a povinnosti Úřadu pro ochranu osobních údajů? (viz HLAVA IV
zákona o ochraně osobních údajů).
• Jaký je vztah zákona č. 106/1999 Sb. a zákona č. 123/1998 Sb.?
• Jak definuje aktivní a pasivní povinnost zpřístupnit informace zákon
č. 123/1998 Sb.
• Jaké povinnosti související s právem na přístup k veřejným informacím stanovuje
český správní řád?
• Kdo je v ČR informačním úředníkem obce a kraje (viz zákon o obcích a zákon
o krajích)?
• Vysvětlete metodu hodnocení v iniciativě Infoliga? Jaké jsou její aktuální
výsledky (viz web projektu, který je k dispozici na portálu www.otevrete.cz)
Co najdete v elektronické čítance k přednášce?
• Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím (Ministerstvo
vnitra, prosinec 2007)
• Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím (dokument III.B,
pro Ministerstvo vnitra zpracoval Kužílek, srpen 2011)
• Rigel, F. Subjekty povinné poskytovat informace ve světle judikatury, únor, 2010.
• Rozhodnutí Ústavního soudu – Je ČEZ veřejnou institucí?
• Interpretace pojmu osobní údaj Úřadu pro ochranu osobních údajů.
K některým těmto textům se vztahují úkoly ve studijním textu.
15 PRÁVO NA PŘÍSTUP K INFORMACÍM VEŘEJNÉ SPRÁVY 469
Použitá literatura:
DAHL, R., A. O demokracii: průvodce pro občany, Praha: Portál, 2001.
KORBEL, F. et al. Právo na informace (komentář). 2. aktualizované a doplněné vydání podle stavu
k 1. 5. 2005. Praha: Linde a. s. 2005.
KUŽÍLEK, O., ŽANTOVSKÝ, M. Svoboda informací - Svobodný přístup k informacím v právním řádu
České republiky. Praha: Linde a. s. 2002.
OECD. Open Government - Fostering Dialogue with Civil Society, 2003.
SWEDISH MINISTRY OF JUSTICE. The Swedish Approach to Public Access to Documents.
ŠPAČEK, D. Moderní principy veřejné správy a vyhodnocování její elektronizace (Disertační práce).
Brno: Masarykova univerzita, 2007.
Uvedená legislativa.
WEBER, M. Autorita, etika a společnost: Pohled sociologie dějin. Praha: Mladá fronta 1997.
WHYTE, A., MACINTOSH, A. Transparency and Teledemocracy: Issues from an ‘E-consultation’.
V textu uvedená legislativa.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Záruky zákonnosti ve veřejné správě a jejich funkce
Princip otevřenosti a průhlednosti
Princip participace
Cíle právní úpravy veřejných informací
Veřejné a neveřejné informace
Kategoricky a dispozitivně neveřejné informace
Osobní a citlivé údaje
Nástroje usnadňující přístup k veřejným informacím
Problémy a omezování přístupu k veřejným informacím
Role nových technologií
Česká legislativa FOI a uvažované změny do budoucna
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR470
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ
PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ,
SYSTÉM VEŘEJNÝCH
ZAKÁZEK V ČR
František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY:
Cílem této kapitoly je poskytnout základní informace o způsobu poskytování veřejných
služeb, tvorbě veřejných projektů a systému veřejných zakázek.
Časová zátěž: Xh (samostudium a příprava otázek a úkolů)
16.1 SLUŽBY VE VEŘEJNÉM SEKTORU
Pro uspokojování veřejných potřeb veřejný sektor zabezpečuje veřejné statky a veřejné
služby. Veřejná správa jako subjekt odpovědný za zabezpečování veřejných statků
a veřejných služeb tak stojí před problémem, zdali veřejné statky a veřejné služby sama
produkovat či tyto služby a statky nakupovat v privátním sektoru formou veřejných
zakázek či PPP projektů či sama vytvářet veřejné projekty k budoucímu uspokojování
veřejných potřeb. V této kapitole se proto soustředíme na problém zabezpečování
veřejných služeb, tvorbu veřejných projektů a systém veřejného zadávání.
16.1.1 Vymezení pojmu « veřejné služby », resp. služby ve veřejném
sektoru
Pro potřeby této publikace budeme „veřejnými službami“ označovat takové ekonomické
produkty, které jsou určené k uspokojení potřeb veřejnosti, přičemž na rozdíl
od veřejných (případně smíšených statků) mají nemateriální charakter, jsou neskladovatelné,
poskytované přímo a jednorázově („právě teď“) cílové skupině na daném
území spravovaném odpovědným objektem veřejné správy.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 471
Veřejné služby jsou jedním z podpůrných realizačních nástrojů alokační, redistribuční
a stabilizační funkce státu. Z alokačního hlediska jsou veřejné služby poskytovány
určité cílové skupině a  na určitém území spravovaném odpovídajícím subjektem
veřejné správy. Předpisy stanovují podmínky pro poskytování veřejných služeb
a orgány veřejné správy jsou tím činitelem, který ze zákona za zabezpečování těchto
služeb odpovídá. V této souvislosti můžeme hovořit o centrálně poskytovaných
službách (subjektem, resp. Garantem nebo zadavatelem jejich poskytování je stát) či
o místních veřejných službách, kdy zodpovědnost za poskytování těchto služeb patří
do kompetence místní samosprávy. Příklady poskytování veřejných služeb na úrovni
státní správy a samosprávy ukazuje následující tabulka.
Tab. 1 - Příklady poskytování služeb na úrovni státní správy a samosprávy
Rovina veřejné správy Příklady poskytované služby
Státní správa (veřejné
služby poskytované
státní autoritou)
Bezpečnost občanů
Služby integrovaného záchranného systému
Výkon státní správy
Výstavba, opravy a údržba dálnic a silnic I. třídy
Systém zdravotní péče na území státu (např. fakultní
nemocnice)
Systém vysokoškolského vzdělávání na území státu
Veřejné služby poskytované
orgánem
samosprávy - kraj
Výkon státní správy přenesený na kraj
Výstavba, opravy a údržba silnic II. a III. třídy
Dopravní obslužnost území kraje
Středoškolské vzdělávání na území kraje
Systém zdravotní péče ne území kraje (např. krajské
nemocnice)
Veřejné služby poskytované
orgánem
samosprávy - obec
Výkon státní správy přenesený na obce
Sběr a odvoz komunálního odpadu
Opravy a údržba místních komunikací
Péče o zeleň
Veřejné osvětlení
Předškolní a základní vzdělávání
Dopravní obslužnost území obce (například MHD)
Zdroj: autor
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR472
Jak je z tabulky zřejmé, při poskytování veřejné služby rozlišujeme, kdo je poskytovatelem
dané veřejné služby. V závislosti na tom rozlišujeme státem poskytované služby
a samosprávou poskytované služby. Ve veřejné správě tak stojíme před problémem,
který subjekt má poskytovat veřejnou službu a jakou podobu (ve smyslu standardu)
má poskytovaná služba mít.
Pokud se podíváme na poskytování veřejných služeb z hlediska právní formy poskytovatele,
existuje celá řada možností kým (v jaké právní formě) může být veřejná
služba na konkrétním území poskytována. Příklady uvádí následující tabulka pro
kraj nebo obec. Obec / kraj může zabezpečovat poskytování veřejných služeb různými
cestami, a to (1) přímo (úřadem, organizační složkou či jiným orgánem), nepřímo
pomocí zřízených či založených (2) pomocí neziskových organizací nebo (3) pomocí
ziskových organizací (s.r.o., a.s., družstvo), (4) nepřímo nákupem služeb (veřejná
zakázka) či podobnou formou. Různá právní forma je důležitá – dává možnost provést
optimalizaci veřejné služby na základě konkrétních místních podmínek. Není
tedy možné říci, že jedna právní forma (např. příspěvková organizace) vyhovuje vždy
a všude. Například jedna obec má na provádění komunálních služeb (sekání trávy,
čištění města, odklízení sněhu, svoz odpadků atd.) zřízenou příspěvkovou organizaci,
jiná má na to společnost s ručeným omezeným ve vlastnictví obce a třetí to zadává
jako jednotlivé veřejné zakázky. Každý přístup má své výhody a nevýhody.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 473
Tab. 2 - Příklady poskytovatelů veřejných služeb dle právní formy (zadavatel obec/kraj
Pramen: Půček –Ochrana 2009
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR474
16.1.2 Ekonomické souvislosti poskytování veřejné služby různými
úrovněmi veřejné správy
Při poskytování veřejné služby stojíme před ekonomickým problémem, na jaké
úrovni zabezpečovat veřejnou slubu. Má být veřejná služba poskytovaná centrálně
s určitým standardem, či je vhodnější problém poskytování veřejné služby dát do
kompetence samosprávy ? Na daný problém není jednoduché jednoznačně odpovědět,
přestože z (mikro) ekonomického efektivnosti se problém jeví jednoznačně, jak
ukazuje následující graf.
Graf. 1 - Veřejná služba (statek) zabezpečovaná centrálně a úrovní samostrávy
Cena
D1 D2 Sc
A
S B
C
D
E
0 Q1 Qc Q2 Množství veřejné služby (statku)
Legenda:
D1…...poptávková křivka v samosprávném celku (obci) č. 1
D2…...poptávková křivka v samosprávném celku (obci) č. 2
Sc….... státem (centrem) stanovený standard
Q1…...optimální úroveň spotřeby v samosprávném celku (obci) č. 1
Q2…...optimální úroveň spotřeby v samosprávném celku (obci) č. 2
Qc…...zdarma poskytované jednotné množství stanovené centrálním orgánem
C….....mezní náklady produkce
SAB…ztráta blahobytu v důsledku vynucené úspory
SDE…ztráta blahobytu v důsledku nadměrné spotřeby
Standard (nabídka)
stanovený ústředním
orgánem státní správy
Jednotkové
produkční
náklady
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 475
Pro zjednodušení předpokládejme, že máme dva samosprávné celky (resp. dvě obce),
v nichž občané poptávají určitou veřejnou službu(či statek) v určitém množství. Poptávka
po dané službě je v samosprávném celku č. 1 ve výši Q1
. V samosprávném
celku č. 2 je poptávka po dané službě ve výši Q2
. Z mikroekonomického hlediska se
jedná o efektivní alokaci, kdy za danou jednotkovou cenu C za produkovanou veřejnou
službu a množství poptávané služby Q1
, resp. Q2
dochází v obou samosprávných
celcích k efektivní alokaci. Jak je zřejmé, poptávané a spotřebovávané množství dané
služby (statku) se liší což může být nadřízenou autoritou veřejné správy považováno
jako nežádoucí stav.
Nechť za daných podmínek zasáhne sociálně orientovaná vláda a rozhodne, že daná
služba bude poskytována ve stejné výši (a zdarma) jako standard Qc, který odpovídá
množství, jež se nachází původně spotřebovávaným množstvím Q1
a Q2
. Jaké jsou
mikroekonomické dopady na efektivnost?
V samosprávném celku č. 1 dostávají občané více, nežli původně poptávali a spotřebovávali.
Proto dochází ke ztrátě na efektivnosti v důsledku nadměrné spotřeby,
kterou měří ztráta na efektivnosti vyjádřená plochou SDE. V samosprávném celku
č. 2 došlo zásahem centrální autority ke snížení původní spotřeby, tudíž ke ztrátě blahobytu
v důsledku vynucené úspory. Přestože je celkový užitek pro oba samosprávné
celky kladný, protože veřejná služba je poskytována bezplatně, dochází ke ztrátě na
efektivnosti. Problém je samozřejmě složitější, nežli ukazuje uvedené zjednodušené
schéma. Lze například oprávněně namítnout, že ten samosprávný celek, který původně
poptával větší množství veřejné služby, si zbytek může opatřit tím, že si jej
zaplatí. To je pravdou, ale přesto dochází ke ztrátě na efektivnosti u toho samosprávvného
celku, který původně spotřebovával nižší množství. Otevřenou otázkou přitom
zůstává, zda kombinace, kterou zvolil první samosprávný celek, není společensky
nákladnější, nežli byl původní způsob. Stručně řečeno, exaktní odpověď je závislá
na konkrétním případu. Smyslem tohoto zjednodušeného zobrazení prolbému je
upozornit na to, že ve veřejné správě bychom při rozvažování o způsobu a formě
poskytování veřejných staků a služeb měli nejdříve podrobněji analyzovat a testovat
očekávané dopady daného způsobu poskytování veřejné služby, a teprve poté přijmout
odpovídající rozhodnutí.
16.1.3 Reformy v systému poskytování veřejných služeb
Součástí reformy veřejné správy je i reforma v poskytování veřejných služeb. Soudobá
teorie nabízí pro oblast reformy poskytování veřejných služeb následující modely
(resp. přístupy).
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR476
Tab. 3 - Možné modely (přístupy) reformování způsobu zabezpečování veřejných služeb
Reforma Podstata Příklad aplikace
Inkrementální
Reforma v rámci existujícího
systému veřejné správy
Francie
Manažerská
(umírněná) reforma
Změna ve stylu
manažerského řízení
Holandsko, Irsko
Systémová
Radikální, převratná změna
v zabezpečování veřejných
služeb
Nový Zéland,
Velká Británie
Zdroj: autor
Uvedené přístupy popisuje Coombes a Verheijen (1997). Inkrementální přístup je takový,
který je reformou, jež je prováděna v rámci existujícího systému veřejné správy.
Příkaldem je Francie, která zachovala klasický model veřejné správy (samosprávu),
pracovní jistoty, kariérní řád. Stručně řečeno, tato reforma odděluje způsob řízení ve
veřejné správě od způsobu řízení v privátním sektoru.
Ve srovnání s tím radikální reforma hledá inspiraci ve způsobu řízení privátního sektoru.
Tam platí, že neefektivní produkční jendotky jsou přirozeně odsouzeny k zániku, protože
nejsou efektivní. Právě tato idea se stala inspirací pro reformu veřejné správy, označovanou
také jako nový systém řízení veřejné správy. Cílem je dosáhnozt takovou výkonnost
ve veřejné správě, která by byla srovnatelná s privátním sektorem. Součástí takové reformy
je tvorba předpokladů a podmínek pro alternativní poskytování veřejných služeb známé
pod zkratkou ASDA (Alternative Service Delivering Arangements). Nástroji k poskytování
veřejných služeb v rámci ASDA (viz např. Wright, Nemec, 1997; Meričková, 2005) jsou:
a) smluvní zabezpečování veřejných služeb
b) neziskové organizace
c) poukázky
d) koncese
e) PPP projekty
Manažerská umírněná reforma hledá reformní změny ve (« vnitřním ») zdokonalení
způsobu řízení veřejné správy. Tento model zachovává přednosti tradičního způsobu
řízení veřejné správy, přičemž klade důraz na stabilitu pracovních míst státních
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 477
zaměstnanců a « odfiltrování » negativních politických vlivů na pracovníky veřejné
správy. Jednou z úloh takto « politicky odfiltrovaných » pracovníků veřejné správy je
v rámci existujících pravidel fungování veřejné správy efektivně zabezpečovat veřejné
služby. Rysem takto prováděné reformy veřejné správy pak v oblasti zabezpečování
veřejných služeb je:
a) vytvářet organizačně administrativní předpoklady pro efektivní zabezpečování
veřejných služeb se zvýšením politické kontroly nad byrokracií
b) poskytovat kvalitní veřejné služby s podporou sociální role státu
Jak je zřejmé, uvedené přístupy (modely) nabízejí různé způsoby, jak dosahovat tentýž
cíl – kvalitní a efektivní poskyotvání veřejných služeb. Praxe ukazuje, že každý model
má své omezení. Inkrementální reforma je « pomalá » v čase, systémová reforma se
spoléhá na automatické působení tržních principů  « přenesených » do veřejného
sektoru. Manažersky umírněná reforma vede k posílení byrokracie. Není tedy jednoduché
nalézt nějaký pro všechny země obecně platný model, jak zabezpečovat
veřejné služby. Jde spíše o to umět nalézt určitou inspiraci v uvedených přístupech
a tvořivě s epokusit o jejich apliakci do pomínek ČR.
16.2 VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH TVORBA
16.2.1 Vymezení pojmu « veřejné projekty»
Veřejným projektem rozumíme zamýšlenou (plánovanou) systémovou aktivitu, jejímž
cílem je poté zámysl veřejného projektu prakticky realizovat (implementovat)
do podoby veřejné investice. Veřejný projekt má následující charakteristické rysy, jak
ukazuje tabulka.
Tab. 4 - Charakteristické znaky veřejného projektu
Rys Obsah rysu
Iniciační rys pro zahájení
prací na veřejném projektu
Veřejná potřeba, veřejná poptávka, veřejný zájem
Ex ante účelová aktivita Budoucí uspokojení veřejné potřeby
Systémové pojetí Projekt jako plán systémově púropojených činností
Cíle Očekávaný výsledek realizovaného projektu
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR478
Rys Obsah rysu
Ukazatele hodnocení
projektových cílů
Indikátory
Zdroje a omezení
Disponibilní lidské, věcné a finanční zdroje a jiná
(např. legislativní) vnější omezení
Casové termíny
Plán na sebe navazujících činností s termínem
plánovaného ukončení
Organizace Způsob organizačního řízení projektu
Monitoring Kontrola plnění prací při realizaci projektu
Zdroj: autor
Iniciačním motivem pro zahájení prací na veřejném projektu je veřejná potřeba řešit
nějaký aktuální problém. Může jím například být přetrvávající dopravní kolaps
ve městě. Vzniká tak poptávka veřejnosti po uspokojení (naplnění) určité veřejné
potřeby. Subjekty veřejné správy se daným problémem zabývají a s ohledem na kritérium
veřejného zájmu rozhodují, zda daný problém řešit jako veřejný projekt. Pokud
subjekty veřené správy přijmou rozhodnutí, že daný problém bude řešen jako veřejný
projekt, pak pak do úvahy připadá možnost, že daný problém bude přímo řešen
a realizován subjekty toliko veřejné správy, nebo (což je obvyklá forma řešení) bude
řešen formou veřejné zakázky. Do úvahy také připadá řešit problém partnerstvím
soukromého a veřejného sektoru formou PPP projektů.
Veřejný projekt je ex ante účelovou aktivitou. To znamená, že veřejný projekt existuje
jako zámysl (plán) orientovaný do budoucnosti. Rysem tohoto plánu je, že má
účelový charakter, tedy má určitý ekonomický (racionální) smysl. Protože projekt je
plánem na sebe navazujících činností, které mají vyústit do očekávaného výsledku,
má veřejný projekt podobu na sebe navazujících a vzájemně skloubených činností.
Proto hovoříme o tom, že veřejný projekt má systémovou podobu.
Očekávané výsledky veřejného projektu jsou definované v cílech. Cíle projektu jsou
očekávané výsledky, které má realizace veřejného projektu přinést. Vedle cílů má
porjekt stanoveny i ukazatele hodnocení plnění cílů. Tyto ukazatele využíváme jednak
při hodnocení předkládaných variant řešení problému abychm vybrali nejlepšího
realizátora projektu, a také je využíváme v procesu realizace projektu, abychom zjistili,
zda jsou v daném čase plněny stanovené projektové cíle a jejich ukazatele.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 479
Projekt potenciálně váže lidské, věcné a finanční zdroje. Ty musíme brát při tvorbě
plánovací projekční dokumentace na zřetel, aby byl projekt realizovatelný. Současně
musíme brát na zřetel i jiné vnější omezující podmínky. K nim patří zejména existující
legislativa či technické normy.
Pro reálné sestavení projektu potřebujeme jednotlivé projekční činnosti naplánovat
v daném čase. Hledáme přitom způsob, jak naplánovat dané činnosti tak, aby
nedocházelo při realizaci projektu k časovým prodlevám. Nástrojem pro časové plánování
činností je síťová analýza a nalezení kritické cesty v porjektu. Jde o ty na sebe
navazující činnosti, které nemají časovou rezervu. Na kritické cestě nesmí docházet
k prodlevám, neboť jinak by nebyl splněn plánovaný realizační termín veřejného
projektu.
Projekt musí být patřičně zorganizován. Za realizaci veřejného prjektu odpovídá
správce (manažer) projektu, který má k  tomu svým nadřízeným stnovena práva
a povinnosti.
Veřejný projekt je průběžně monitorován, kdy cílem je sledovat, zda jsou dodržovány
plánované termíny a stanovené ukazatele. Problém monitoringu veřejného projektu
je případem realizace kontroly (vnitřního kontrolního systému) ve veřejné správě, jak
ji ukazuje kapitola 15.
16.2.2 Základní metodické kroky při tvorbě a realizaci veřejných
projektů
Při tvorbě a realizaci veřejných projektů můžeme rozlišit tytow základní fáze:
a) fáze předpřípravy veřejného projektu, kdy příslušné subjekty veřejné správy rozhodují,
zdali daný problém je veřejně politickým problémem a zda jeho řešení je
ve veřejném zájmu,
b) fáze přípravy veřejného projektu, kdy po rozhodnutí daný problém realizovat
formou veřejného projektu, se tvoří projektová dokumentace,
c) fáze implementace, kdy veřejný projekt je zaváděn do praxe,
d) fáze exploatace, kdy z realizovaného projektu plynou užitky.
Klíčovou fázi při tvorbě a realizaci projektů představuje druhá fáze, v níž můžeme
rozlišit následující metodické kroky tvorby a ohodnocování veřejných projektů, jak
ukazuje tabulka.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR480
Tab. 5 - Základní metodické kroky tvorby a ohodnocování veřejných projektů
Číslo kroku Název kroku
1 Analýza rámcových podmínek
2 Stanovení cílů
3 Vymezení podmínek k dosažení cílů
4 Stanovení hodnotících kritérií
5 Návrh variant
6 Hodnocení variant
7 Výběr nejvhodnější varianty
8 Doporučení k realizaci
9 Realizace vybrané varianty
Zdroj: autor
Výchozím krokem je analýza rámcových podmínek. Rámcovými podmínkami se
rozumí souhrn předpokladů a limitujících faktorů, které musí příslušný orgán veřejné
správy brát na zřetel při tvorbě projektu. Patří k nim zejména legislativní rámec
a taktéž například limitující technické normy pro možné způsoby řešení problému.
Po této rozvaze, která vymezuje rámcové podmínky, následuje stanovení cílů.
Cíli veřejného projektu se rozumí očekávání budoucích efektů z veřejného projektu.
Cíle projektu jsou tedy předjímané ideální (anticipované) stavy, v nichž je vyjádřen
budoucí efekt z veřejného projektu. Při tvorbě veřejných porjektů formulujeme dva
druhy cílů – a to cíle funkční (činnostní) a objektové cíle. Funkční cíle mají strategickou
povahu, jsou proto nejobecnější. Objektové cíle jsou odvozeny z funkčního
cíle projektu a jsou formulovány tak, že je můžeme přímo vyhodnotit. Ukažmě si
na daný problém na následujícím příkladu, kdy veřejným projektem bude v rámci
reformy státní správy (ministerstva) zavést účinný informační systém. Nechť projekt
bude mít formulovány následovné cíle, jak ukazuje tabulka.
Tab. 6 - Funkční a objektové cíle veřejného projektu « Informační systém »
Druh cíle Příklad Poznámka
Činnostní
cíl
V rámci ministerstva
vytvořit do 31.12.2014
účinně fungující informační
systém.
Jde o funkční cíl, který strategicky
zaměřuje, kam má veřejný projekt
směřovat.
Apod.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 481
Druh cíle Příklad Poznámka
Objektové
cíle
Indikátory
Kompatibilita dat s informačním
systémem Úřadu
vlády a s informačními systémy
ústřední státní správy
Indikátorem je kompatibilita systému
Dostatečná kapacita pro
ukládání dat (minimálně
x GB v závislosti na velikosti
vstupních dat)
Indikátorem je stanovená minimální
rychlost x GB ukládání dat
Rychlost odezvy informačního
systému nepřevyšuje
únosnou uživatelskou mez
(y ms)
Indikátorem je stanovená rychlost
odezvy y ms
Přehledné uživatelské GUI
systému (grafické rozhraní)
vyjádřené na škále jako stupeň
spokojenosti
Indikátorem je uživatelské přehledné
prostředí vyjádřené stupněm
spokojenosti měřené na pěti
stupnicové škále.
Doba nasazení informačního
systému v plné funkčnosti
nepřekročí x dnů
Indikátorem je počet dní, které jsou
potřebné pro účinné fungování systému
z hlediska potřebného proškolení
dotyčného personálu krajského úřadu.
Apod.
Zdroj: autor
Funkční cíl projektu „zavést účinný informační systém“ směřuje činnost, avšak nedává
informace o tom, jaký tento systém má v detailech být. To ukazují až objektové cíle
s jejich indikátory (hodnotícími kritérii).
Dalším krokem je vymezení podmínek, za nichž je možné cíle dosáhnout. Lze je
definovat jako souhrn subjektivních a  objektivních předpokladů, za nichž může
být veřejný projekt realizován. Ze strukturálního hlediska lze podmínky rozčlenit
do dvou základních skupin, a to na podmínky subjektivní a  objektivní. Subjektivní
podmínky se týkají všech faktorů, které se vztahují k lidskému činiteli, jež bezprostředně
ovlivňuje tvorbu, ohodnocování a realizaci veřejného projektu. K nim patří
např. rozhodovatelé, vykonavatelé, cílové a nátlakové skupiny. Subjektivní podmínky
vystupují jako katalyzační a inhibiční faktory veřejných projektů, neboť jejich stav
vypovídá např. o  odborné připravenosti, psychické odolnosti, mravních kvalitách
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR482
všech subjektů, které vstupují do řešení veřejného projektu. Druhou skupinu podmínek
tvoří podmínky objektivní. To jsou takové podmínky, které leží mimo rámec
lidských činitelů řešících (příp. ovlivňujících) veřejný projekt. Patří k nim např. legislativní
rámce, vládní rozhodnutí pro daný resort, rozpočtové omezení.
Na základě uvedených postupů je možné přistoupit ke zpracování návrhových variant
řešení. Varianty jsou možné způsoby, jak dosáhnout stanovené cíle. Smyslem vypracování
variant je nalézt za daných podmínek a stanoveného cíle nejlepší (optimální)
variantu řešení problému. Prootže jde o rozhodovací proces, vybíráme v krajním případě
nejméně mezi dvěma variantami. První z nich je tzv. nultá varianta. Při nutlé
variantě uvažujeme s nezměněným stavem. Při jejím zkoumání zjišťujeme, jaké jsou
důsledky ponechání neřešení existujícího stavu. Je žádoucí, aby tyto důsledky byly
podepřeny ekonomickou analýzou. K tomu můžeme např. použít metodu analýzy
společenských nákladů a společenských přínosů (viz metoda CBA). Při nenulové variantě
vytváříme řešení, kdy projektujeme budoucí možné (očekávané) stavy světa,
k nimž vede ta či ona projekční varianta. K hodnocení návrhů pak používáme některou
z hodnotících metod. Opíráme se přitom o hodnotící kritéria. Ta vystupují jako
měřítka k tomu, abychom určili, nakolik ohodnocované varianty umožňují naplnění
budoucích očekávaných efektů z realizace veřejných projektů. Pro hodnocení variant
lze v zásadě využít dvou druhů kritérií, a to kvantitativních, kdy přímo zachycujeme
a  ohodnocujeme relevantní užitné vlastnosti, a kvalitativních, kdy používáme transformační
techniky k převodu kvalitativních stavů na stavy popsané kvantifikovanými
veličinami. Pro zájemce uvádíme, že podrobné hodnotící postupy ukazujeme např.
v publikaci Ochrana (2010).
Po ohodnocení variant tyto sestavujeme do pořadí a doporučujeme k realizaci nejlepší
variantu. Hodnocení variant se může dít i formou hodnocení nabídek v rámci
veřejné soutěže. Nejlepší variantu doporučujeme k realizaci a poté ji realizujeme. Po
implementaci vybrané varianty nastává fáze exploace veřejného projektu, kdy realizovaná
varianta přináší po dobu životního cyklu užitky.
16.3 VEŘEJNÉ ZAKÁZKY
16.3.1 Institut veřejných zakázek a její fáze
Při zabezpečování statků a služeb stojí subjekty veřejné správy před řešením následující
otázky: vyprodukovat dané statky samotnými institucemi veřejné správy, nebo
je kontrahovat formou veřejného zadávání či PPP projektů? Daná otázka je otázkou
politického rozhodnutí příslušného subjektu veřejné správy, který by se při koneč-
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 483
ném rozhodování měl opírat o ekonomickou stránku navrhovaného řešení. Pokud
se subjekt veřejné správy, který stojí v pozici tzv. veřejného zadavatele, rozhodne řešit
daný problém formou veřejné zakázky, její zadávání probíhá podle následujících fází,
jak ukazuje tabulka.
Tab. 7 - Fáze veřejné zakázky
Číslo fáze Obsah fáze
1 Rozvaha o zadání veřejné zakázky
2 Příprava dokumentace a zadávání veřejné zakázky
3 Hodnocení nabídek
4 Výběr nejvhodnější nabídky
5 Exploatace vybrané nabídky
6 Monitorování stanovených cílů
První fází veřejné zakázky je zodpovězení otázky, zda daný problém řešit formou
veřejného zadávání? Jak již bylo zmíněno, subjekt veřejné správy má možnost mezi
vlastní produkcí (insourcingem), nebo se rozhodnout, že daný problém bude outsorcován.
Může přitom volit formu veřejné zakázky, kdy na základě veřejné soutěže
pořizuje potřebnou dodávku, stavbu nebo službu. Kritériem pro rozhodování jsou
jak bezprostřední ekonomická kritéria (efektivnost uvažované akce), tak jimi mohou
být i jiná kritéria související například s udržením zaměstnanosti či s politickými cíli.
Rozhodne-li se subjekt veřejné správy, že bude daný problém řešit formou veřejného
zadávání, postupuje podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění
úprav. V případě, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky přesahuje hranici
1 mil. Kč u dodávek a služeb a 3 mil. Kč u staveb, musí být na takovou zakázku vyhlášena
veřejná soutěž88
. Subjekt veřejné správy vystupuje v roli veřejného zadavatele.
Jeho povinností je připravit zadávací dokumentaci a zveřejnit ji. Klíčovými zásadami
postupu zadavatele jsou, aby postupoval transparentně, nediskriminačně a rovně se
všemi uchazeči výběrového řízení. Obsahem zadávací dokumentace je:
a) předmět veřejné zakázky
b) předpokládaná cena
c) hodnotící kritéria
88 Pokud je předpokládaná hodnota pořizované dodávky, služby či stavby pod uvedenými limity, pak se
jedná o veřejnou zakázku malého rozsahu, na níž nemusí být vyhlašováno výběrové řízení. Veřejné zakázky,
na něž musí být vyhlašováno výběrové řízení se podle výše předpokládané hodnoty dělí na podlimitní
veřejné zakázky a nadlimitní veřejné zakázky. Nadlimitní veřejné zakázky musí být zveřejňovány v databázi
veřejných zakázek EU.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR484
d) váhy hodnotících kritérií (není – li schopen je zadavatel stanovit, dává pouze
pořadí kritérií; váhy pak stanoví hodnotící komise)
e) náležitosti zpracování nabídky
f) druh soutěže
g) termín a místo, kde má být nabídka odevzdána
h) další náležitosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách
Uchazeč odevzdává svoji nabídku ve stanoveném termínu, a pokud tato splňuje formální
náležitosti, které kontroluje komise pro otevírání obálek, postupuje nabídka
k hodnocení nabídek, které provádí hodnotící komise. Ta hodnotí nabídky podle
kritérií, které stanovil zadavatel. Zákon o veřejných zakázkách stanovuje, že hodnotícími
kritérii pro zadání veřejné zakázky mohou být:
a) ekonomická výhodnost nabídky, nebo
b) nejnižší nabídková cena
Je – li hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, pak zákon o veřejných
zakázkách ukládá, že v takovém případě zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle
základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, „stanoví vždy
dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Dílčí hodnotící
kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky. Mohou jimi
být zejména nabídková cena, kvalita, technická úroveň nabízeného plnění, estetické
a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí, vliv na
zaměstnanost osob se zdravotním postižením, provozní náklady, návratnost nákladů,
záruční a pozáruční servis, zabezpečení dodávek, dodací lhůta nebo lhůta pro
dokončení (viz § 78, odst. 4). Pokud se zadavatel rozhodne zadat veřejnou zakázku
podle základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, pak „stanoví
vždy dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny.
Dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky. Mohou
jimi být zejména nabídková cena, kvalita, technická úroveň nabízeného plnění,
estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí,
vliv na zaměstnanost osob se zdravotním postižením, provozní náklady, návratnost
nákladů, záruční a pozáruční servis, zabezpečení dodávek, dodací lhůta nebo lhůta
pro dokončení.“ (§ 78, odst. 5).
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 485
Komise pro hodnocení nabídek provádí podle zveřejněných kritérií hodnocení nabídek,
sestavuje pořadí nabídek s doporučením zadavateli realizovat nejlepší nabídku.
Zadavatel poté uzavírá smlouvu s uchazečem, který se umístil jako první v pořadí.
Pokud není smlouva uzavřena, pak osloví druhého v pořadí, resp. třetího v pořadí.
Jestliže ani v tomto případě není smlouva uzavřena, pak se výběrové řízení zruší.
16.3.2 Analýza dokumentu Metodika hodnocení veřejných zakázek
Protože veřejné zakázky svým objemem ve srovnání se státním rozpočtem vážou přibližně
40 % objemu státního rozpočtu,89
je ve veřejném zájmu, aby ve všech fázích
veřejného zadávání byla posilována ekonomická stránka výběru veřejných zakázek.
K tomu byl pod gescí Odboru veřejného financování Ministerstva pro místní rozvoj
zpracován dokument s názvem Metodika hodnocení veřejných zakázek.(Autor této
kapitoly je jedním ze zpracovatelů zmíněné metodiky). Metodika se soustřeďuje na
to, aby při veřejném zadávání byly uplatňovány principy hospodárného, efektivního
a účelného nakládání se zdroji (tzv. principy 3 E). Ty totiž nejsou v zákoně o veřejných
zakázkách vůbec zmíněny. Ukažme si, jak by měl veřejný zadavatel v jednotlivých
fázích uplatňovat principy 3 E, jak mu to zejména ukládá zákon o finanční kontrole.
16.3.2.1 Uplatnění 3 E ve fázi rozvahy o zadávání veřejné zakázky
První fází veřejné zakázky je fáze rozvahy. Fáze rozvahy svým ekonomickým obsahem
patří do oblasti předběžné kontroly (auditu ex ante), jak jej veřejnému zadavateli
ukládá zákon o finanční kontrole (viz kapitola 15). V rámci této fáze si zadavatel
klade otázky, na něž hledá kladnou či zápornou odpověď. Je vhodné, aby si zadavatel
uvedený proces dokumentoval. V případě kontroly veřejných zakázek ze strany Nejvyššího
kontrolního úřadu je pak schopen věcně doložit, že skutečně byla provedena
předběžná kontrola. Zadavatel by při této kontrole měl být schopen dokumentačně
doložit, že předběžnou kontrolu skutečně provedl. Dokumentace může mít například
formu, jak ukazuje tabulka.
89 Jde o srovnání s objemem výdajů na všechny veřejné zakázky (tedy včetně úrovně samosprávy).
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR486
Tab. 8 - Problémové otázky ve fázi rozvahy veřejné zakázky (zadavatelský audit ex ante)
Prověřovací problémová otázka
Odpověď na danou
otázku (ano/ne) Komentář
Ano Ne
1. Je daný problém, který má
být řešen, společenským
problémem?
2. Existuje společenská poptávka
po řešení daného problému
a je ve veřejném zájmu problém
řešit veřejným sektorem?
3. Je ekonomicky výhodnější
daný problém řešit vlastními
silami?
4. Je ekonomicky výhodnější řešit
daný problém externě?
5. Lze dostatečně doložit účel
veřejné zakázky?
Zdroj: autor
Výchozí otázka je zaměřena na zjištění, zda daný problém má povahu tzv. společenského
problému. Společenským problémem je otázka, která se svým obsahem týká
veřejnosti. Jestliže existuje společenská poptávka po řešení daného problému, pak
odpovídající subjekt (potenciální zadavatel) prověřuje, zda je řešení problému ve
veřejném zájmu, a zda uspokojení dané veřejné potřeby patří do jeho kompetencí.
V případě kladné odpovědi si zadavatel klade otázku, jakým způsobem uspokojit
existující veřejnou potřebu? Racionálně se rozhoduje, zda je vhodnější ji uspokojit
vlastními silami, či zda je vhodnější jej řešit formou veřejné zakázky.
Jestliže bylo rozhodnuto řešit problém veřejnou zakázkou, pak je zadavatel povinen
v rámci předběžné kontroly prověřit účel uvažované veřejné zakázky, tedy předběžně
„ověřovat“, zda použité veřejné zdroje na veřejnou zakázku budou ekonomicky smysluplně
použity. Zadavatel prověřuje, zda veřejná zakázka je prostředkem k realizaci
cíle veřejné politiky a zda jí budou uspokojeny identifikované veřejné potřeby. Tak
například v případě veřejné investice ex ante ověřuje, že nabytý majetek bude prokazatelně
používán k plnění funkcí státu a že bude po celou dobu životnosti účelně
a efektivně využíván k výkonu stanovených činností. Taktéž při pořizování běžného
majetku je žádoucí prověřit, že se jedná o smysluplnou akvizici. Tím by mělo být eliminováno
riziko pořízení veřejné zakázky, která se po realizaci zadávacího procesu
posléze ukáže jako nesmyslná.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 487
16.3.2.2 Fáze přípravy dokumentace a zadávání veřejné zakázky
z pohledu principů 3 E
Jestliže ze strany (potenciálního) zadavatele bylo ve fázi rozvahy veřejné zakázky prověřeno,
že zadání veřejné zakázky přispěje k řešení problému a přinese očekávaný efekt, je
možné přistoupit k fázi přípravy dokumentace a zadávání veřejné zakázky. Také v této
fázi je potřebné brát na zřetel principy 3 E. Proto metodika Hodnocení veřejných zakázek
stanovuje zadavatelům povinnost prověřit ekonomickou racionalitu předmětu
veřejné zakázky a soulad technických podmínek s předmětem veřejné zakázky.
Z ekonomického hlediska je předmětem veřejné zakázky pořízení určitého veřejného
statku nebo veřejné služby za vynaložené veřejné finance. Realizovaná veřejná zakázka
má tedy přinést uspokojení určité identifikované veřejné potřeby. Protože na
pořízení odpovídajícího statku či služby, jimiž má být uspokojena veřejná potřeba,
jsou nutné veřejné finance, pak s ohledem na vzácnost zdrojů zadavatel prověřuje,
zda pořízení daného statku či služby se řídí zásadou získání hodnoty za peníze
(VFM, Value for Money), čili jestli daná alokace bude účelná, efektivní a hospodárná.
K tomu prověřuje, zda jsou k takovému pořízení veřejného statku či služby
odpovídajícím ekonomickým způsobem definovány technické podmínky a předmět
veřejné zakázky. Zadavatel si klade tyto otázky (viz následující tabulka).
Tab. 9 - Prověřování technických podmínek a předmětu veřejné zakázky z pohledu 3E
Prověřovací problémová otázka
Odpověď na danou
otázku (ano/ne) Komentář
Ano Ne
1. Lze prokázat, že realizace předmětu
veřejné zakázky plně přispěje k uspokojení
identifikované veřejné potřeby?
2. Vztahují se vymezené technické podmínky
k předmětu veřejné zakázky?
3. Mají definované podmínky charakter
vlastností, které se komplexně vztahují
k předmětu veřejné zakázky?
4. Je předmět veřejné zakázky stanoven
tak, že je možné ho hodnotit nákladovými
a užitkovými kritérii?
Zdroj : autor
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR488
Kladná odpověď na první otázku dává informaci o tom, že zadávaná veřejná zakázka
je ekonomicky racionální aktivitou, protože jejím cílem (účelem) je pořízení poptávaného
veřejného statku, který má uspokojit určitou veřejnou potřebu. V takovém
případě je plánované vynaložení zdrojů na veřejnou zakázku ekonomicky účelnou
alokací zdrojů, protože v definovaném předmětu veřejné zakázky je obsažen očekávaný
společenský užitek.
Z hlediska prověřování vztahu mezi předmětem veřejné zakázky a technickými podmínkami
zadavatel prověřuje, zda technické podmínky se svým obsahem vztahují
k předmětu veřejné zakázky a zároveň jsou formulovány tak, že komplexně vymezují
všechny předpoklady a podmínky na realizaci dodávek a služeb, aby byl splněn
účel veřejné zakázky. Po prověření obsahové správnosti a komplexnosti technických
podmínek se tyto stávají součástí zadávací dokumentace. V neposlední řadě zadavatel
prověřuje, zdali je předmět veřejné zakázky stanoven tak, aby z něho bylo možné
komplexně odvodit hodnotící kritéria potřebná pro evaluaci nabídek90
. Výsledky
prověření předmětu veřejné zakázky a technických podmínek z pohledu 3 E mohou
být součástí kontroly veřejné zakázky prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem. Zadavatel
by si proto měl výsledky prověřování technických podmínek a předmětu
veřejné zakázky uchovávat a na požádání kontrolního orgánu Nejvyššího kontrolního
úřadu je doložit.
16.3.2.3 Fáze hodnocení a výběru veřejné zakázky z pohledu uplatnění 3E
Metodika Hodnocení veřejných zakázek zadavateli ukládá stanovit hodnotící kritéria
tak, aby prověřovala hospodárné, efektivní a účelné nakládání se zdroji. Zákon
o veřejných zakázkách stanovuje dvě základní hodnotící kritéria, a to ekonomickou
výhodnost nabídky, nebo nejnižší nabídkovou cenu. Nejdříve si ukažme na prověření
kritéria nejnižší nabídkové ceny.
16.3.2.3.1 Prověření kritéria nejnižší nabídkové ceny
Při volbě jediného hodnotícího kritéria nejnižší nabídkové ceny zadavatel prověřuje,
zda obsah a postupy při použití tohoto kritéria jsou v souladu s principem hospodárnosti.
Staví si přitom otázky, jak ukazuje tabulka 3.
90 Ideální by bylo, kdyby zákon o veřejných zakázkách ukládal vymezit předmět veřejné zakázky ve
formě „cílů veřejné zakázky“. To by mohlo zlepšit zadávání veřejných zakázek a  zvýšit přesnost jejich
hodnocení. „Cíl veřejné zakázky“ je totiž očekávaný (předjímaný) stav (užitek), který má veřejná zakázka
přinést. Za předpokladu, že by cíle byly stanoveny jako objektové cíle (blíže viz Ochrana,2011), pak by bylo
možné nabídky objektivněji hodnotit. V některých resortech jsou již takové dokumenty. Tak například
Bílá kniha o obraně stanovuje, že „definované vlastnosti požadovaného výrobku nebo služby musejí být
relevantní cíli, k jehož naplnění je nákup realizován“ (Bílá kniha o obraně, část 8.4).
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 489
Tab. 10 Prověření volby jediného hodnotícího kritéria nejnižší nabídkové ceny
Prověřovací problémová otázka
Odpověď na danou
otázku (ano/ne) Komentář
Ano Ne
1. Je kritérium nejnižší nabídkové
ceny zcela v souladu s principem
„hospodárnosti“, jak ji vymezuje
zákon o finanční kontrole
(§ 2, písmeno m)?
2. Je prokazatelné, že podmínky veřejné
zakázky a vymezený předmět
veřejné zakázky plně pokrývají
předpokládanou užitnou hodnotu
veřejné zakázky?
3. Je v zadávací dokumentaci dostatečně
definováno, jaká hodnota za
(minimální) vynaložené peníze
má být dosažena?
4. Je možné ve smlouvě mezi zadavatelem
a realizátorem veřejné
zakázky dostatečně garantovat
splnění požadovaných předmětných
vlastností veřejné zakázky?
Pramen: autor
Výchozí otázka prověřuje soulad kritéria „nejnižší nabídkové ceny“ s principem hospodárnosti.
Její podstatou je zjišťování, zdali je při použití jediného hodnotícího
kritéria „nejnižší nabídkové ceny“ zajištěno, že je možné za danou nejnižší nabídkovou
cenu vybrat nabídku, která nabízí očekávané předmětné plnění veřejné zakázky
za podmínky, že bude dosažena její předpokládaná užitná hodnota. Jestliže tomu tak
je, pak v takovém případě je kritérium „nejnižší nabídkové ceny“ v souladu s principem
„hospodárnosti“, jak ji vymezuje zákon o finanční kontrole (§ 2, písmeno m).
Druhá otázka je zaměřena na prokazování, že podmínky veřejné zakázky a vymezený
předmět veřejné zakázky plně pokrývají předpokládanou užitnou hodnotu veřejné
zakázky. Podstatou řešení tohoto problému je ověření, zda danými podmínkami
bude „garantována“ předpokládaná užitná hodnota veřejné zakázky. Musí být zaručeno,
že minimalizací ceny se dosáhne splnění předmětného plnění veřejné zakázky
ve smyslu účelu, který má nabízená veřejná zakázka přinést. To může zadavatel do-
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR490
sáhnout tak, že pro daný předmět veřejné zakázky stanoví minimální či maximální
parametry a jejich ukazatele, které musí potenciálně přijatá nabídka mít. Problém
názorně přibližuje tabulka.
Tab. 11 - Administrativní předpoklady pro stanovení souladu hospodárnosti s kritériem nejnižší
nabídkové ceny
Parametr, předpoklad,
podmínka
Ukazatel
Maximální (minimální)
prahová hodnota
daného ukazatele
A
B
…
Z
Zdroj: autor
Zadavatel v  oblasti stanovení podmínek, předpokladů a  parametrů předmětného
plnění veřejné zakázky určí takovou úroveň jejich ukazatelů, že bude garantováno
předmětné plnění veřejné zakázky a bude dosažena předpokládaná úroveň užitné
hodnoty veřejné zakázky. Zadavatel stanoví potřebné prahové hodnoty ukazatelů
jednotlivých parametrů vztahujících se k předmětnému plnění veřejné zakázky
a s ohledem na ně formuluje zadání veřejné zakázky. Posléze provede rozvahu, zdali
bude možné ve smlouvě mezi zadavatelem a realizátorem veřejné zakázky dostatečně
garantovat splnění požadovaných předmětných vlastností veřejné zakázky. Jestliže
na všechny zmíněné otázky zadavatel získá kladné odpovědi, pak je možné k výběru
nejvhodnější nabídky použít jediné hodnotící kritérium „nejnižší nabídkové ceny“.
Závěrem problému je žádoucí zmínit i  otázku složek nejnižší nabídkové ceny.
Z praxe veřejných zakázek je známo, že zadavatel při použití jediného hodnotícího
kritéria nejnižší nabídkové ceny v zadávací dokumentaci nezřídka ztotožní nejnižší
nabídkovou cenu s pořizovací cenou. To může vést v případě dlouhodobých investic
k nesprávnému rozhodnutí, kdy rysem takového postupu je porušení principu
efektivnosti. Zadavatel by měl vědět, že nejnižší nabídková cena má dvě základní
nákladové složky a s ohledem na tuto skutečnost se rozhodovat při volbě hodnotících
kritérií veřejných zakázek. První složku tvoří pořizovací cena. Je to cena, za níž byla
pořízena daná akvizice. Druhou složkou jsou náklady související s celoživotním cyklem
veřejné zakázky. Platí tedy:
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 491
NNC = PC +CN, kde
NNC nejnižší nabídková cena
PC pořizovací cena
CN náklady na životní cyklus
Jestliže se jedná o veřejnou zakázku, kdy je pořízen dlouhodobý investiční majetek,
pak je žádoucí brát na zřetel i celoživotní náklady. Z praxe veřejných zakázek jsou
známy případy, kdy na základě použití jediného hodnotícího kritéria nejnižší nabídkové
ceny byla sice vybrána nabídka s nejnižší pořizovací cenou, avšak v průběhu
životního cyklu veřejné zakázky se ukázalo, že vítězná nabídka má mnohem vyšší
náklady na životní cyklus, nežli tomu je (bylo) u jiných nabídek. Takový výběr nabídky
by byl oprávněně předmětem kritiky ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu
jako případ porušení principu hospodárnosti a neefektivního rozhodnutí. V tomto
případě se jako vhodnější ukazuje použít agregované kritérium ekonomické výhodnosti
nabídky, kdy dílčími hodnotícími kritérii jsou mimo jiné pořizovací cena
a provozní náklady.
16.3.2.3.2 Použití kritéria ekonomické výhodnosti nabídky a jeho
prověření z pohledu 3 E
Kritérium ekonomické výhodnosti nabídky používáme tehdy, jestliže předmět veřejné
zakázky je natolik složitý, že není možné či vhodné jej hodnotit pouze podle
jediného hodnotícího kritéria nejnižší nabídkové ceny. Jedná se obvykle o pořizování
veřejných statků a služeb, které se vyznačují řadou nákladově užitkových vlastností,
jež ve svém celistvém celku charakterizují předmět veřejné zakázky. Zadavatel v tomto
případě stojí před rozhodovacím problémem, jak vybrat variantu, která je nejlépe
pořízenou hodnotou za peníze.
Uvedené souvislosti jsou formulovány v zákoně o veřejných zakázkách následovně: „Rozhodne
– li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle základního hodnotícího kritéria
ekonomické výhodnosti nabídky, stanoví vždy dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala
vztah užitné hodnoty a ceny. Dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění
veřejné zakázky“ (§ 78, odstavec 4). Jak je zřejmé, s ohledem na uvedené ustanovení
zadavateli vyplývají dvě základní povinnosti, a to povinnost stanovit hodnotící kritéria tak,
aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny, a za druhé povinnost určit dílčí hodnotící kritéria
tak, aby se vztahovala k nabízenému plnění veřejné zakázky. Ekonomickým obsahem
oboupovinnostíjeuplatňováníprincipů3E.V případěprověřovánívztahuužitnéhodnoty
a ceny z pohledu 3 E si zadavatel může klást následující otázky, jak ukazuje tabulka.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR492
Tab. 12 - Prověření vztahu užitné hodnoty a ceny z pohledu 3 E
Prověřovací problémová otázka
Odpověď na danou
otázku (ano/ne) Komentář
Ano Ne
1. Pokrývají dílčí hodnotící kritéria
celý předmět veřejné zakázky?
2. Jsou dílčí hodnotící kritéria stanovena
tak, že vyjadřují vztah užitné
hodnoty a ceny?
3. Jsou ve vztahu užitné hodnoty
a ceny obsaženy ukazatele hospodárnosti,
efektivnosti a účelnosti?
Zdroj : autor
Pro komplexní posouzení nabídek je potřebné, aby zvolená dílčí kritéria všestranně
prověřovala užitnou hodnotu pořizovaného veřejného statku/služby a aby umožňovala
hodnotit, s jakým stupněm hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti budou dané
zdroje vynaloženy. Druhá otázka prověřuje povinnost zadavatele stanovit dílčí hodnotící
kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Obsahem vztahu
užitné hodnoty a ceny je prověření hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti alokace
zdrojů použitých na pořízení veřejné zakázky.
Užitnou hodnotou se rozumí očekávaný užitek, který bude plynout z realizované
zakázky. Cenou se pak rozumí náklady, za něž bude daná hodnota získána („vysoutěžena“).
Zákonem požadované vyjádření vztahu užitné hodnoty a ceny je možné
vyjádřit různými způsoby. Příklady ukazuje tabulka.
Tab. 13 - Příklady a ukazatelé prověřování vztahu užitné hodnoty a ceny z pohledu 3 E
Druh vztahu
užitné hodnoty
a ceny
Odpovídající
dílčí hodnotící
kritérium
Hodnotící
metoda
Prověřovaný
princip 3E
Náklady/jednotka
výstupu
Nákladová
efektivnost
CEA (analýza
efektivnosti
nákladů)
Efektivnost
Počet vypro-
dukovaných
jednotek z jednotky
nákladů
Produktivita
nákladů
Inverzní CEA
(1/CEA)
Efektivnost
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 493
Druh vztahu
užitné hodnoty
a ceny
Odpovídající
dílčí hodnotící
kritérium
Hodnotící
metoda
Prověřovaný
princip 3E
Efektivnost vynaložených
nákladů
měřená výnosovým
procentem
Vnitřní výnosové
procento
IRR
(vnitřní výnosové
procenta)
Efektivnost, účelnost
(ve smyslu
stupně splnění
stanoveného cíle)
Návratnost
nákladů
Doba návratnosti
vynaložených
nákladů na pořízenou
investici
ROI
(metoda návratnosti
investice)
Efektivnost,
hospodárnost
Čistý přínos
Čistý přínos z investice
jako rozdíl
mezi současnou
hodnotou přínosů
a nákladů
NPV
(čistý přínos)
Efektivnost,
účelnost,
hospodárnost
Budoucí hodnota
z vynaložených
nákladů
Očekávaná budoucí
hodnota
z investice
Metoda výpočtu
budoucí hodnoty
(FV)
Efektivnost,
účelnost,
hospodárnost
Užitnost nákladů
Hodnocení vynaložených
nákladů
na dosažení stanovených
užitkových
ukazatelů
Kardinální stupnice
v kombinaci
s metodou vážení
dílčích kritérií
Účelnost,hospo-
dárnost
Stupeň uspokojení
z vynaložených
nákladů
Užitek z veřejné
služby
měřený na stupnici
s deskriptorem
Explorační
techniky
Účelnost,
hospodárnost
Atd.
Zdroj: autor
Jak je z tabulky zřejmé, vztah užitné hodnoty a ceny má řadu modifikací. Pro zadavatele
je klíčové, aby uměl se zřetelem na předmět veřejné zakázky a její specifika
vybrat ty ukazatele, které komplexně prověří užitnou hodnotu nabídek a jejich relaci
k nabízené ceně. Pokud jsou zadavatelem ukazatele vztahu užitné hodnoty a ceny
voleny správně, prověřují zároveň i hospodárnost, efektivnost a účelnost. To je možné
ukázat na tabulce 6, kdy jednotlivá dílčí hodnotící kritéria jsou odvozena z relace
užitné hodnoty a ceny, přičemž prověřují uplatnění principů 3E.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR494
Dílčí hodnotící kritéria obvykle nejsou svým ekonomickým významem stejná.
Zákon o veřejných zakázkách tuto skutečnost vyjadřuje ustanovením, že v případě
ekonomické výhodnosti nabídky je povinností zadavatele stanovit váhy dílčích
kritérií. Navrhovaná metodika Hodnocení veřejných zakázek doporučuje provádět
„objektivizaci procesu stanovování vah dílčích kritérií“. Jí se rozumí to, že zadavatel
(případně hodnotící komise) použije ke stanovení vah více postupů, a poté z nich
(například aritmetickým průměrem) stanoví výslednou váhu, kterou uvede v  zadávací
dokumentaci. Příklady různých postupů stanovení vah je možné nalézt
v publikaci Ochrana (2011). Na základě stanovených kritérií hodnotící komise doporučuje
zadavateli k realizaci ekonomicky nejvhodnější nabídku. Tato problematika je
standardním a dostatečně známým postupem, který je podrobně popsán v odborné
literatuře i v samotné metodice.
Výběrem nejvhodnější nabídky a uzavřením smlouvy je z pohledu současného znění
zákona o veřejných zakázkách uzavřen proces zadávání a výběru veřejné zakázky.
16.3.3 Fáze exploatace vybrané nabídky a monitorování plnění
očekávání (cílů)
Veřejný zadavatel by neměl opomíjet, že pořízenou veřejnou zakázkou zadavateli
vznikají povinnosti, které mu jako správci nabytého majetku ukládají další zákony.
Proto navrhovaná metodika Hodnocení veřejných zakázek zadavateli ukládá monitorování
veřejné zakázky ve fázi exploatace, kdy cílem je v rámci tzv. vnitřního
kontrolního systému (viz ustanovení zákona o finanční kontrole, část IV) prověřovat
hospodárné, efektivní a účelné nakládání s majetkem, který byl získán formou veřejné
zakázky.
Toto sledování se děje v rámci fáze monitoringu výsledků, jenž je realizován ve formě
tzv. průběžné kontroly, jak ji definuje zákon o finanční kontrole. Taktéž zákon
o majetku stanovuje, že zadavatel je povinen sledovat, zda pořízená investice (zákon
o majetku § 14, odstavec 1) je používána ke stanovenému účelu a hospodárně. Zadavatel
při této průběžné obsahové kontrole sleduje, nakolik jsou naplňovány ukazatele
hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. O této skutečnosti vede písemný záznam ve
formě protokolu, který mohou zkoumat orgány interní a externí kontroly v rámci
tzv. auditu výkonu.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR 495
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete na příkladech pojem « veřejné služby ». Vyjmenujte veřejné služby,
se kterými se setkáváte takřka denně. Existuje nějaká veřejná služba,
kterou jste dosud nečerpali?
• Které veřejné služby jsou poskytovány z úrovně státu, kraje, obce?
• Jak (v jaké právní formě) může zabezpečovat veřejné služby obec? Uveďte
příklady a vysvětlete rozdíly. Proč je právní forma důležitá?
• Podívejte se na internetové stránky vaší obce nebo kraje a zjistěte co nejvíce
informací o poskytovaných veřejných službách. Uplatněte znalosti z této kapitoly
a zhodnoťe přístup vaší obce / kraje.
• Charakterizujte reformní přístupy (modely) veřejných služeb.
• Připravte scénář reformy veřejných služeb v ČR.
• Zvolte si nějaký veřejný problém a navrhněte postup jeho řešení formou
veřejného projektu.
• Vymezte na příkladech pojem veřejný projekt.
• Co jsou funkční a objektové cíle veřejného projektu? Uveďte na příkladu.
• Jste vedoucí odboru investic. Nové vedení vaší instituce chce uplatňovat princip
3 E při zadávání veřejných zakázek. Jak to provedete? Uveďte na konkrétním
případu.
• Charakterizujte jednotlivé fáze veřejné zakázky.
• Co je kritérium ekonomické výhodnosti nabídky? Kdy a proč jej uplatníte?
Vysvětlete na konkrétních případech.
• Podívejte se na internetové stránky vaší obce nebo kraje (nebo jiné instituce
dle vašeho výběru – jiný výběr zdůvodněte) a zjistěte informace o veřejných
zakázkách. Při uplatnění znalostí z této kapitoly zhodnoťe přístup vaší obce.
SHRNUTÍ KAPITOLY
Kapitola řeší tři klíčové problémy související s uspokojováním veřejných potřeb: problém
zabezpečování veřejných služeb, tvorbu veřejných projektů a veřejné zakázky. Charakterizje
veřejné služby jako produkty nemateriální, neskladovatelné a nepřenosné povahy.
Ukazuje, že ve veřejné správě existují celkem tři základní reformní přístupy k veřejných
službám (přírůstkový, manažerský a radikální systémový). Analyzované přístupy se mohou
stát inspirací pro reformu v oblasti veřejných služeb v podmínkách ČR.
16 VEŘEJNÉ SLUŽBY, VEŘEJNÉ PROJEKTY A JEJICH ŘÍZENÍ, SYSTÉM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V ČR496
V části zabývající se veřejnými projekty je podá metodický postup subjektů veřejné
správy při rozhodování o tvorbě, realizaci a exploataci veřejných projektů. Třetí část
kapitoly s evěnuje veřejnému zadávání. Výchozí otázka, před níž stojí subjekt veřejné
správy je, zda daný statek či službu (terminologií zákona o veřejných zakázkách « do-
dávku », « službu », « stavbu ») vyprodukovat vlastními silami (insorcing), nebo ji
zadat ve formě veřejné zakázky. Pokud se zadavatel rozhodne pro řešení problému
formou veřejného zadávání, musí dodržet určité formální postupy, které mu ukládá
zákon o veřejných zakázkách. Ty jsou v této kapitole blíže charakterizovány spolu
s metodikou hodnocení veřejných zakázek (vydanou Ministerstvem pro místní rozvoj),
jejímž smyslem je posilovat ekonomické stránky veřejného zadávání.
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Veřejné služby
Způsoby zabezpečováníé veřejných
služeb
Reformní přístupy k zabezpečování
veřejných služeb
Veřejné projekty
Postup při tovrbě a sestavování
veřejných projektů
Veřejné zakázky Fáze veřejné zakázky
Postup při zadávání, hodnocení
a výběru veřejných zakázek
Zákon o veřejných zakázkách Zákon o finanční kontrole
Zákon o majetku České
republiky
Použitá literatura:
BEBLAVÝ,M., SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ,E: Institucionálne dilemy pri zabezpečení verejných služeb.
Bratislava: Transparency International, 2006.
COBES, D. – VERHEIJEN, T. : Reforma verejnej správy.Porovnanie skúseností Východu a Západu.
Bratislava : NISPAcee, 1997.
MERIČKOVÁ,B. :Alternatívneprístupyk poskytovaniumiestnychverejnýchslužieb.BanskíBystrica :EFUMB,2005.
OCHRANA, F. : Veřejné služby – jejich poskytování, zadávání a hodnocení. Praha : Ekopress, 2007.
OCHRANA, F.: Veřejné výdajové programy, veřejné projekty a zakázky (jejich tvorba, hodnocení
a kontrola). Praha: Wolters Kluwer, 2011.
PAVEL,J. Veřejné zakázky v České republice. Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky. Studie 2/2009.
PŮČEK, OCHRANA a kol. (2009) : Chytrá veřejná správa. Praha : MMR 2007
STRAND, I.- RAMADA,P.-CANTON, E. et al. Public procurement in Europe. Cost and effectiveness.
European Commision, March 2011.
VOZÁROVÁ, Z. : Kontrahovanie služieb vo verejnom sektore. Dizertačná práca. Banská Bystrica : EF UMB, 2012
WRIGHT, G. – NEMEC, J. : Management verejnej správy. Teorie a praxe z transformace veřejné správy
ze zemí střední a východní Evrop.y. Praha : Ekopress, 2003.
Zákon č. 219 ze dne 27. června 2000 o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích
ve znění úprav.
Zákon č.320 ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě ve znění úprav.
Zákon č. 317 ze dne 14. března 2006 o veřejných zakázkách ve znění úprav
Zákon č. 139 ze dne 14. března 2006 o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) ve znění úprav.
Hodnocení veřejných zakázek. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, 2012. (Pracovní verze navrhované
metodiky pro implementaci 3 E do zadávacích procedur veřejných zakázek).
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 497
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ
VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI
VEŘEJNÉ SPRÁVY
Půček Milan, Mička Pavel
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je seznámit s problematikou marketingu ve veřejné správě a s problematikou
participace - zapojování veřejnosti do činnosti veřejné správy, zejména
do rozhodování. Z hlediska participace je nezbytné pochopit význam
participace, vidět rozdíly v přístupech k zapojování veřejnosti a seznámit se
s důležitými postupy (zejména participační žebřík). Na marketing je v této kapitole
pohlíženo jako na jeden z přístupů zapojování veřejnosti, ale současně také
jako na samostatné téma. Jsou zde vysvětleny odlišnosti od podnikového (obecného)
marketingu, vysvětlena problematika územního (např. městského) marketingu
a jsou zahrnuty využitelné marketingové strategie (marketingový mix dle
4P a jeho alternativy).
Časové zátěž: X hodin (samostudium a příprava otázek a úkolů)
ÚVOD
Druhápolovina20.stoletíjenejenv západníEvropěspojenas reformamiveřejnésprávy,ve
kterýchpřestávajíbýtorgányveřejnémocitímjedinýma nejdůležitějšímtvůrcemveřejných
politik. Hierarchický přístup (od shora dolů) je konfrontován s koncepty založenými na
pluralitě a zapojení veřejnosti (širokého spektra aktérů) do veřejného rozhodování.
Výsledkem těchto reforem bylo rozvinutí participativního přístupu (zapojování veřejnosti)
při řešení veřejných záležitostí. Participační přístup v tomto kontextu můžeme
chápat jako zvýšení vlivu, který občané mohou uplatnit pro ovlivnění rozhodování
ve veřejné správě. Vyšší míra participace pak znamená, že se moc/vliv přesouvá z politických
a správních institucí do rukou občanů [Bernard 2012].
Po roce 1989 se participativní přístup, stal předmětem zájmu i v postsocialistických
zemích. Nejen v České republice ale procházel vztah občanů a orgánů veřejné správy
složitým vývojem. Po krátkém období, kdy se řešení složitých celospolečenských
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY498
otázek stalo předmětem širokých veřejných diskusí91
, přichází období symbolizované
neoliberálním přístupem, jehož principy se z ekonomické oblasti přesouvali i do
ostatních sfér. Snaha o hledání konsenzu napříč všemi složkami společnosti, či volání
po veřejné diskusi bylo označováno jako nelegitimní zásah (často občanských iniciativ
a dalších aktérů) do fungování demokratických institucí92
. Větší důraz na zvýšení
aktérů z řad občanů ve veřejné rozhodování lze zaznamenat na konci tisíciletí a to
i díky přípravám na vstup93
ČR do EU. Trend otevírání veřejné správy a zapojování
organizované i neorganizované veřejnosti.
V ČR jsou patrné 3 přístupy politické reprezentace k zapojování veřejnosti (participaci)
do rozhodovacích procesů:
1. Participace a obecněji komunikace s veřejností jako „nutné zlo“
2. Marketing (a šířeji moderní management) jako nástroj pro participaci a správnou
komunikaci s veřejností – manažerský přístup
3. Participace a správná komunikace jako součást hodnot a filosofie
Přístupy jsou na příkladu obcí popsány na následujícím obrázku. První přístup – tedy
plnění jen zákonných povinností – nelze považovat za nesprávný. To však platí jen
tehdy, pokud veřejná správa tyto povinnosti dobrovolně a v plném rozsahu plní. Problém
u tohoto přístupu však je to, že v některých případech musí veřejnost svá práva
vymáhat. Veřejná správa by vždy měla jít v dodržování zákonů příkladem. Druhý
přístup - problematika marketingu je popsána v bodě 3 tyto kapitoly. Třetí přístup
chápe participaci jako součást filosofie či hodnot politiků a vedoucích úředníků či
manažerů ve veřejné správě. Na úrovni obcí či regionů se využívají například principy
místní Agendy 21 (je průmětem zásad udržitelného rozvoje na místní úrovni – viz
www.ma21.cz), projektu Zdravé město (viz ww.nszm.cz), komunitního plánování sociálních
služeb a podobně.
91 Koneckonců i samotná podstata Občanského fóra vycházela ze spontánní a dobrovolné účasti občanů
na veřejné dění.
92 Významnou část devadesátých let minulého století tak můžeme chápat jako ideový střet, který nejlépe
charakterizují pohledy dvou hlavních představitelů té doby - V.Havla a V.Klause.
93 Například díky zohlednění participace v tzv. „předvstupních fondech“ Evropské unie.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 499
Obr. 1: Přístupy k participaci a komunikaci s veřejností v ČR na příkladu obcí:
PASIVNÍ
Komunikace vnímána
jako „nutné zlo“
Informování a zapojování
ve ejnosti jen pro
formální napln ní
zákonných povinností.
Ob an je vnímán jako
pasivní p jemce.
PRAGMATICKÝ
Komunikace a zapojování
ve ejnosti je sou stí
budování pozitivního obrazu
m sta. asto selektivní u ití
(jen kdy se to hodí).
Vychází z nástroj
m stského/regionálního
marketingu.
Ob an je vnímán jako klient.
PARTICIPATIVNÍ
Komunikace a zapojování
ve ejnosti je integrální
sou stí rozhodovacích
proces . Probíhá neustále (i
kdy s rozdílnou intenzitou).
Vychází z konceptu
Dobrého vládnutí (Good
governance). Ob an je
vnímán jako partner.
Pramen: autoři
17.1 ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ROZHODOVACÍCH PROCESŮ
17.1.1 Vymezení tématu participace
Pro vztah aktérů z řad organizované i neorganizované veřejnosti a veřejné správy je
charakteristická výrazná různorodost a proměnlivost a stejně tak se liší i způsoby, jak
mohou občané a další aktéři projevit svůj názor či přímo ovlivnit nějaké rozhodnutí.
Účast ve volbách, podepsání petice, vystoupení na veřejné diskusi, vyplnění dotazníku,
dlouhodobá práce v pracovní skupině či účast v místním referendu představuje
jen zlomek participačních možností, které se nabízejí. Souhrnným označením pro
podobné aktivity je termín participace. V obecném vyjádření znamená participace
účast, účastnictví nebo podílení se a je zřejmé, že s takto nejasným vyjádřením
nevystačíme.
Participacepřitompředstavujenejednotnýa velmiheterogenníkoncept,kterýmůže být
ve svém nejužším pojetí spjat s jakoukoliv formou přímé či nepřímé účasti na správě
věcí veřejných. Participace se pak omezuje pouze na participaci politickou. Politická
participace bývá často definována jako „takové aktivity jednotlivců, které směřují k více
či méně přímému ovlivňování a výběru rozhodovatelů a/nebo určitých akcí.“ [Verba-
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY500
&Nie1987], jinými slovy tedy znamená „takové dobrovolné aktivity, kterým se členové
společnosti podílejí na volbě vládnoucích představitelů a přímo či nepřímo na formování
veřejné politiky“ [McKlosky 1968, cit. dle Čermák a Vobecká 2011].
Na druhou stranu široké pojetí participace se vztahuje k životu jedince uvnitř společnosti
a jeho účasti na veškerých společenských aktivitách. Jak tvrdí Gardner: „občan,
který přijde k volbám nebo chce promluvit na veřejném shromáždění, podílí na veřejném
životě stejně jako rodiče, kteří vychovávají své děti k odpovědnosti nebo jako
mládež, která dobrovolně pomáhá postiženým dětem“ [Gardner, 1999].
Pro potřeby této kapitoly lze ale pracovat s pojetím participace vypracovaným S.Arnsteinem.
Ta chápe participaci jako „redistribuci moci, která umožňuje chudším vrstvám
občanů, kteří jsou v současnosti vyloučeny z politického a ekonomického procesu, být
rozumně zahrnuti v budoucnosti. Jde o strategii, prostřednictvím které se nemajetní
lidé mohou zapojit do určování toho, jakým způsobem budou předávány informace,
stanovovány cíle a priority, alokovány veřejné prostředky, ... Zkráceně to znamená způsoby,
kterými mohou iniciovat sociální změny, díky kterým budou moci se i oni podílet
na přínosech plynoucích ze společnosti.“ [Arnstein,1969]. A.Arnestein také používá
termín občanská participace (Citizen Participation), čímž se jasně vymezuje i vůči
úžeji pojatému vymezení politické participace. Občanskou participaci pak je možno
vnímat i jako permanentní proces emancipace společnosti, ve které si její členové
uvědomují nejen práva a svobodu, které jim demokracie zaručuje, ale také odpovědnost
a nezbytnost podílet se na chodu celé společnosti. Participaci zároveň nelze
spojovat pouze s formalizovanými pravidly či postupy. Naopak neformální postupy
jsou často typickými představiteli vyšších stupňů participace.
Participace není hodnotově neutrální pojem. Naopak zájem o participaci je spíše než
s pozitivistickým přístupem spojen s normativním pohledem. Normativní pohled
se například projevuje v úvaze „Kolik participace vlastně demokracie potřebuje?“
[Bernard 2012]. Odpověď může na jedné straně dát například Schumpeterův přístup
kompetitivní demokracie (stavějící na dodržování procesních pravidel, které sami
o sobě jsou dostatečnou zárukou demokracie), nebo Habermasův zájem o deliberativní
demokracie (hledající základní smysl v diskusi). Ukotvení tématu participace lze
najít i v dalších teoretických přístupech. Snad nejpříměji se na participaci váže koncept
Politické kultury. Podle G.A.Almonda a S.Verby je politická kultura vyjádřením
vztahu občana a politického systému (resp. jak je tento systém vnímán, internalizován
a hodnocen členy dané společnosti). Almond a Verba definují tři základní typy
politické kultury a to parochiální, poddanský a participační. Pro participační typ
politické kultury je charakteristická orientace občanů na celý politický systém (na
vstupy i výstupy) a na vlastní aktivní roli v tomto systému. Almond a verba záro-
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 501
veň upozorňují, že existují i určité smíšené typy. Například formulují tzv. občanskou
kulturu (civic culture), kde dominují rysy participativní, které jsou doplňovány
i poddanskými a parochiálními orientacemi.
Na místní i regionální úrovni je možno na pozadí aktivní účasti veřejnosti na tvorbě
veřejné politiky identifikovat rostoucí míru sociálního kapitálu. Sociální kapitál
je vztažen k sociálním vazbám uvnitř dané společnosti. Tam, kde dochází k častým
interakcím mezi členy společnosti, kdy si skupiny i jednotlivci navzájem důvěřují
a jejich vzájemné kontakty nejsou podmíněny bezprostřední návratností investovaných
prostředků (čas, ochota, energie), tam dochází k budování sociálního kapitálů.
Důraz na aktivní roli občanů a dalších aktérů do tvorby a implementace veřejných
politik je obsažen i v nových formách správy, které můžeme souhrnně nazvat jako
Governace. Ačkoliv se jedná o poměrně široký koncept a setkáváme se nejen s různými
označeními (Good governace, Participatory governance, Strategic governance…),
ale zejména s různými definicemi.
17.1.2 Praktické uplatnění participace
Pro bližší pochopení participace praktického uplatnění participace ve veřejné správě
vhodné se nejprve seznámit s typologií, kterou vytvořila S.Arnstein na základě
analýzy tří velkých federálních sociálních programů USA. Zaměřila se zejména
na  postavení chudších vrstev, přistěhovalců a různých menšin, kterým v USA 60. let
sice byla přiznána veškerá občanská práva, nicméně byly poněkud přehlíženy pokud
jde o aktivní zapojení do veřejného rozhodování. Výsledkem její práce je tzv. Participační
žebřík (a Ladder of Cititizen participation).
Arnstein konstruuje celkem 8 stupňů zapojení veřejnosti, které dále spojuje do tří
základních úrovní (neparticipace, „kvasi“participace a participace). Typologii je třeba
číst odspodu, jako bychom stoupali po žebříku – odtud participační žebřík. Nižší
stupeň představuje nižší míru přesunu moci od veřejných rozhodovatelů na občana.
S.Arnstein sama charakterizovala posun na vyšší příčku žebříku jako proces, ve
kterém se „nikdo“ v různých oblastech rozhodování stává „někým“ s dostatečnými
pravomocemi k tomu, aby dané veřejné instituce zodpovědně přistupovaly k jeho
názorům a potřebám“ [Arnstein,1969].
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY502
Obr. 2 Participační žebřík podle Arnsteina
Občanská kontrola
Delegování moci
Terapie
Informování
Konzultace
Uspokojování veřejného mínění
Partnerství
Manipulace
Participace
„Kvasi“participace
Neparticipace
Pramen: Arnstein, 1969
Snadná praktická využitelnost na názornost participačního žebříku vedla k tomu, že
se začal v různých modifikacích používat i ve veřejných dokumentech a metodických
materiálech. V praxi se například setkáme s velmi zjednodušeným dělením participace
na pouze tři stupně a to informování – konzultace – aktivní participace. Toto
dělení bylo použilo poprvé OECD v publikaci Citizens as Partners.
V roce 2009 připravila Rada Evropy dokument s názvem „Code of Good Practice for
Civil Participation in the Decision-making Process“. Dokument se významně věnuje
spolupráci mezi aktéry z občanského sektoru s veřejnými rozhodovateli. Definuje
4 základní stupně participace: informování, konzultace, dialog a partnerství. Inovací
v dokumentu je propojení jednotlivých stupňů participace s procesem tvorby politických
rozhodnutí. Rozhodovací proces je zde dekomponován do 6 kroků (nastolení
témat, návrh řešení, rozhodování, implementace, monitoring, reformulace) a v každém
kroku se zabývá tím, jak intenzivně je možné zapojit veřejnost.
Vláda ČR schválila v roce 2009 Metodiku zapojení veřejnosti do přípravy vládních dokumentů.
Dokument připravilo Ministerstvo vnitra. I tato metodika pracuje se 4 stupni
zapojení (informování – připomínkování – konzultace – partnerství) a i zde se poprvé
objevujepropojeníúrovnězapojenís jednotlivýmikrokyprocesu(jednáseRIAproces).
Výhodou metodiky je i to, že na ní navazuje Manuál pro zapojování veřejnosti do přípravy
vládních dokumentů, který již zcela prakticky popisuje různé formy spolupráce.
Inspirace výše uvedenými příklady participačních žebříků a zkušenosti s jejich uplatňováním
v ČR nás vedla k formulaci následující typologie participačních aktivit (viz
obrázek). Participační žebřík má 5 stupňů.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 503
Obr. 3: Participační žebřík
Číslo stupně Stupeň participace
Pramen: autoři
Při jakémkoliv dělení participace zohledňující intenzitu a charakter zapojení aktérů do
rozhodování ale neplatí jednoduchá úměra, že vyšší stupeň participace je vždy lepší.
Nejnižším stupněm participace je informování, které představuje jednosměrný komunikační
tok od orgánů veřejné správy směrem k občanům a dalším aktérům. Informování
je nezbytným předpokladem pro dosažení jakékoliv vyšší úrovně. Informování ex ante
(předem o připravovaných akcích) je lepší než informování ex post (o tom, co již bylo
uskutečněno). I druhý stupeň, připomínkování, je založen na jednosměrném komunikačním
toku a to od aktérů směrem k veřejnému rozhodovateli. Aktéři mohou tímto
způsobem předávat své nápady, potřeby, přání, požadavky či kritiku a to bez toho aniž by
získali okamžitou odezvu od veřejného rozhodovatele. I zde platí, že vhodnější je získání
názorů a pohledů na dané téma před zahájením rozhodovacího procesu, než jen získání
zpětné vazby k již připravenému rozhodnutí. Konzultace pak představují obousměrnou
komunikační vazbu. Dochází při nich k dialogu, vyjasňovaní situace, předkládání argumentů,
vzájemnému vysvětlování atd. Konzultace se mohu odehrávat přímo (ve stejném
čase, místě atd.) nebo i nepřímo (např. využitím moderních informačních technologií).
Předchozí stupně vycházeli pouze z předávání informací s tím, že veřejný rozhodovatel
sám zohlední (či nezohlední) výstupy z těchto participačních aktivit při samotné přípravě
rozhodnutí. V případě partnerství již ale dosahujeme kvalitativně vyšší formy spolupráce.
Pro partnerství je typické rovnocenné postavení zapojených aktérů i veřejného
rozhodovatele (např. všichni společně připravují návrh řešení). Partnerství již také klade
vyšší nároky na kapacitní připravenost všech zúčastněných. Konečně v určitých situacích
může dojít k delegování rozhodování do rukou aktérů. V participační praxi k tomuto
nedochází příliš často (typickým příkladem může být místní referendum) a je třeba jasně
definovat aktéry, na které je rozhodovací pravomoc delegována i další okolnosti.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY504
Pokud participační žebřík naplníme příklady pro 3 přístupy k participaci a komunikaci
uvedené v úvodu kapitoly, vznikne následující tabulka.
Tab. 1: Příklady naplnění participačního žebříku – přístup „nutné zlo“, marketing, vládnutí
Pramen: autoři
V praxi se tak můžeme setkat se dvěma přístupy při rozhodování:
1. Postup: rozhodni – oznam – obhajuj
V tomto případě je rozhodnuto o řešení problému ještě předtím, než je rozhodnutí
oznámeno. Hlavním účelem komunikace je obhájení rozhodnutí. Běžně se
takto postupuje při přístupu komunikace „jako nutné zlo“, ale v řadě případů také
při využívání marketingu.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 505
2. Postup: diskutuj – dospěj k dohodě – (rozhodni) a proveď
Toto je typický postup, pokud je participace považována za součást filosofie. Je
též běžně využívána při používání marketingu (pokud to odpovídá marketingové
strategii). Zvolíme-li tento postup a zvládneme-li diskusi, je řešení problému
obvykle snadnější nebo nalezené řešení problému smysluplnější. Tento postup
však není možné uplatnit vždy. Nepoužívá se obvykle při řešení krizových situací
(např. živelné pohromy) nebo tam, kde by diskuse vedla k návrhu řešení porušující
zákony – tedy oprávněné zájmy jiných účastníků. Před zahájením diskuse
je také nezbytné analyzovat očekávání všech skupin aktérů a mít zpracovaný komunikační
plán (tedy plán komunikace vůči jednotlivým skupinám aktérů, který
respektuje očekávání aktérů). Je tedy nutné mít potřebné znalosti a kompetence,
jak zapojování veřejnosti efektivně zvládat.
16.1.3 Promítnutí participace do činnosti veřejné správy
Pro aktivní zapojení občanů a dalších aktérů neexistují v českém prostředí žádné
právní překážky. Z čistě formálního hlediska je v našem právním řádu participace
předpokládána a vyžadována. Většinou je ale podmínka zapojení veřejnosti a dalších
aktérů formulována jen formálně bez přímých praktických dopadů. S ohledem na
typologie z předešlé kapitoly se i při formálním naplnění zákonných požadavků pohybujeme
v nižších patrech participačního žebříku94
a v českém prostředí se proto
také častěji setkáme tradičními formami účasti občanů na veřejném rozhodovaní.
Tradiční formy participace lze chápat jako takové participační postupy, které jsou již
plně formalizovány, zakotveny v našem právním řádu a které tedy veřejná správa konat
zpravidla musí. Naproti tomu lze najít i celou řadu inovativních způsobů zapojení
veřejnosti do rozhodovacích procesů a nové a nové metody a přístupy k nám přicházejí
ze zahraničí. Inovativní metody participace otevírají a zprůhledňují rozhodovací
procesy, rozšiřují prostor participace do nových oblastí a umožňují občanům hledat
řešení a formulovat rozhodnutí. Svým charakterem se jedná téměř výhradně o metody
interaktivní, ve kterých je vyžadována určitá ochota a vůle vzájemně participovat
a to jak na straně občanů, tak veřejné správy. Inovativní formy participace představují
zejména ty metody, které veřejná správa využívat může [Mička 2006].
Svět tradičních i svět inovativních forem participace není striktně oddělen. U mnoha
metod a technik zaleží, jakým způsobem jsou využity95
. Inovativní formy participace
zřejmě nemohou zcela nahradit tradiční formy zapojení veřejnosti. Mohou však být
uplatňovány všude tam, kde tradiční formy participace jsou nedostatečné96
.
94 S.Arnstein v této souvisloti užívá termín prázdný rituál (empty ritual).
95 Např. veřejné setkání může mít charakter klasického a formálního setkání zástupců veřejné instituce s občany,
ale také může jít o velmi interaktivní jednání, kde se společně vyjasňují stanoviska nebo definují priority
96 Např. kromě pravidelných voleb je možné využít potenciálu veřejnosti i v průběhu volebního období
v rámci různých workshopů, pracovních skupin, veřejných setkání
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY506
Uplatnění participace (zejména jejích vyšších forem) v činnosti veřejné správy má
výrazný normativní charakter a stejně tak své kritiky i zastánce. Zastánci participace
budou zřejmě zdůrazňovat přednosti, které účast občanů a dalších aktérů na veřejné
rozhodování přináší. Je to zejména kvalitnější rozhodovací proces (v diskusích
se objevují nová řešení, upozorňuje se na jinak skryté problémy), s vyšší veřejnou
podporou (což následně usnadňuje i jeho implementaci) a navíc dochází budování
nových pozitivních vazeb a vztahů uvnitř dané komunity a mnohdy i k růstu důvěry
ve veřejné představitele.
Participace ale není univerzální nástroj uplatnitelný vždy a všude. Jako i jiné přístupy
má svá omezení a nedostatky. Participační procesy jsou zpravidla delší a nákladněj-
ší97
, nastává problém odpovědnosti za konkrétní rozhodnutí nebo mohou vybraní
aktéři celý participační proces zneužít pro prosazení vlastních zájmů.
Ať už patříme mezi neochvějné propagátory participačních procesů či k jejich odpůrcům,
musíme si všimnout řady úspěšných příkladů spolupráce veřejné správy
s aktéry z občanského i soukromého sektoru. V českém prostředí je třeba zmínit
Místní agendu 21, která je realizována v mnoha našich městech, nebo komunitní
plánování sociálních služeb.
17.2 MARKETING VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
17.2.1 Úvod a vymezení marketingu
S používáním nástrojů marketingu v neziskovém a následně ve veřejném sektoru se
začalo v 70. letech 20. století, zejména v anglosaských zemích v rámci přípravy a realizace
reforem.
Za obecný (podnikový) marketing lze považovat činnosti, procesy a metody usměrňování
a  aktivního ovlivňování podnikání podle potřeb trhu (toto je nejčastější
definování obecného marketingu). Obecný marketing v sobě integruje všechny činnosti,
které budují silné vztahy se zákazníkem a ovlivňují celkovou strategii podniku
a jeho postavení na trhu.
V tomto smyslu by jádrem marketingu území (státu, kraje, obce) pak měla být institucionalizovaná
podpora komunikace mezi stranou poptávky (občan, turista atd.)
a nabídky - státní, krajská, obecní správa a jí zřízené nebo založené organizace a společnosti,
neziskové organizace poskytující služby, ziskový sektor (KURON, I., 1998).
97 Nemusí se jednat vždy o finanční či materiální náročnost, ale mnohdy jde hlavně o lidské zdroje
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 507
V  roce 1971 představil Philip Kotler, pojem sociální marketing. Následně rozpracoval
několik marketingových strategií pro uplatňování marketingu v neziskových
organizacích98
. Marketing ve veřejném sektoru se rozvíjí v kontextu aplikace širšího,
hierarchicky vyššího konceptu managementu tzv. New public managementu.
Většina autorů se shoduje, že nelze pouze mechanicky přenášet poznatky z obecného
(podnikového) marketingu do zcela odlišných podmínek veřejného sektoru. Nicméně
osvědčený koncept marketingového managementu aplikovaný v soukromých firmách,
spočívající v utváření nabídky dle požadavků strany poptávky, byl významně adaptován
a přenesen postupně také na řízení neziskového a veřejného sektoru. Obvykle se
vychází z definice marketingu podle Philipa Kotlera, který definuje marketing jako99
:
„společenský a řídící proces, kterým jednotlivci a skupiny získávají to, co potřebují a požadují,
prostřednictvím tvorby, nabídky a směny hodnotných produktů s ostatními“.
17.2.2 Odlišnosti marketingu ve veřejné správě od obecného marketingu
Během 80. a 90. let 20. století se zformovaly tři základní pojetí marketingu veřejného
sektoru100
:
1. marketing ve veřejném sektoru odvozený od neziskového marketingu101
, jeho
uplatňování se týká zejména poskytování veřejných služeb, například ve školství,
zdravotnictví, sociální oblasti,
2. marketing ve veřejném sektoru odvozený od obecného (podnikového) marketingu a 
3. marketing veřejného sektoru (zejména v  podobě městského či teritoriálního
marketingu102
) jako relativně autonomní aplikační oblasti.
Obecný (podnikový) marketing má z hlediska teoretického uchopení marketingu
ve veřejném sektoru zásadní význam, neboť umožňuje identifikovat jeho zvláštnosti
(specifika) a  tak postihnout jeho podstatu. Nejvýznamnější odlišnosti aplikace
marketingu v podmínkách podniku a podmínkách veřejného sektoru (na příkladu
města) nám shrnuje následující tabulka.
98 KAPLAN A.M; HAENLEIN M. The increasing importace of public marketing: Explanations, applications
and limits of marketing within public administration. European Management Journal [online]. 2009,
vol. 27, s. 197 – 212. Dostupný z WWW:<sciencedirect.com>.
99 KOTLER P., Marketing management, s. 4.
100 Ježek, J. (2010), Aplikace městského marketingu v praxi: vývoj, očekávání, realita (kritický pohled).
E + M Ekonomie a management 4 / 2010
101 Viz práce například:
HOHN, S. Public Marketing. Marketing-Management für den öffentlichen Sektor. Wiesbaden: Gabler,
2006. 242 s.
BRAUN, G.E. (ed.). Marketing im kommunalen Bereich. Stuttgart: Verlag Bonn Aktuell, 1989. 349 s.
102 Např. MEYER, J.A. Regionalmarketing. München: Verlag Franz Vahlen, 1999. 243 s.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY508
Z tabulky je patrné, jsou možnosti použití marketingu v podmínkách veřejné správy
(na příkladu města) ve srovnání s podmínkami v ziskovém sektoru výrazně omezené
a obtížněji realizovatelné. Je to způsobeno například: velkým množstvím cílových
skupin (zejména zákazníci veřejných služeb, občané atd.) a dotčených (neboli zájmových)
skupin, rostoucí komplexita problémů a možnosti jejich řešení atd. Jde o to,
že současná situace v každém městě je výsledkem dlouhodobého vývoje, přičemž
nelze ani jednoduše ani krátkodobě změnit zásadním způsobem nejenom infrastrukturu,
fyzické a sociální prostředí města, ale ani strukturu jeho obyvatelstva anebo
ekonomiky.
Tab.2 Vybrané odlišnosti obecného (podnikového) marketingu a marketingu ve veřejné správě na
příkladu města
Č.
Kritérium
z hlediska
marketingu
Přístup dle obecného
(podnikového) marketingu
– na příkladu podniku
Přístup dle marketingu
veřejného sektoru – na
příkladu města
1
charakter
místa prodeje
mobilní nemobilní
2
místo prodeje
produktu
nezávislé na území spojené s územím
3
hlavní motiv
marketingu
maximalizace zisku
uspokojování veřejné poptávky
dosahováním stanovených
(společných) cílů – např.
zvyšování kvality života
4
časový horizont
změn
pomocí
nástrojů
marketingu
střednědobý a krátkodobý dlouhodobý
5
komplexita
transakčních
vztahů
malá (ve srovnání
s městem)
velká, komplexní
6
počet na-
bízených
produktů
menší množství velké množství
7
aktéři
marketingu
pracovníci marketingového
oddělení (několik
málo)
velké množství aktérů
(potřeba participativního
managementu)
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 509
Č.
Kritérium
z hlediska
marketingu
Přístup dle obecného
(podnikového) marketingu
– na příkladu podniku
Přístup dle marketingu
veřejného sektoru – na
příkladu města
8
členění- zá-
kazníci
dle jednotlivých typů
nabízeného produktu (výrobku
nebo služby)
2 hlediska členění zákazníků:
(1) z hlediska kvality života ve
městě jako celku: (a) občané,
(b) návštěvníci, (c) podnikatelé
či zaměstnavatelé; (3)
zákazníci jednotlivých veřejných
služeb
9
počet
zákazníků
menší počet, jejich větší
homogenita
velký počet, rozdílnost potřeb,
přání a zájmů
10
přístup
marketingu
3 přístupy: (1) Marketing
konkrétního produktu
(výrobku, služby), (2)
Komplexní marketing
podniku (zaměřeno na
produkty a image podniku),
(3) Budování značky
(branding)
2 přístupy: (1) Propagace
města zaměřená na (a) občany
(více občanů), (b) návštěvníky
nebo (c) podnikatele
a zaměstnavatele nebo (d)
zákazníky jednotlivých veřejných
služeb, (2) Komplexní
marketing města (image
města) nebo budování značky
města – tyto přístupy prakticky
splývají
11
pluralita
rozhodování
není nezbytná nezbytná, nutná
12
podnikatelské
riziko
relativně velké relativně malé
13
schopnost
flexibility
a adaptability
vůči vnějšímu
prostředí
relativně velká relativně malá
Pramen: autoři s využitím Ježek (2010)
17.2.3 Teritoriální (územní, městský, regionální) marketing
Pojem teritoriální (územní, regionální, městský) marketig se začal používat na počátku
90 let minulého století, zpočátku v návaznosti na nové koncepty územního
plánování, regionálního rozvoje a rozvoje měst. Nejčastěji je spojován s hledáním
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY510
cest pro zvyšování kvality obyvatel daného území, oživováním center měst, zvyšování
návštěvnosti, lákání nových investorů. Zahrnuje též marketing veřejných služeb
na daném území. Klíčovám nástrojem marktingu je marketingová strategie, která se
koncipuje pomocí některého z marketingových mixů (viz kaptiola 3.4).
Klasický teritoriální (například městský) marketing se zaměřuje na jednu nebo několik
z níže uvedených oblastí zájmu:
1. Na občany: Snahou města je zvýšit počet občanů nebo přesvědčit stávající, aby
se z města neodstěhovali. Někdy též aby se trvale žijící obyvatelé přihlásili ve
městě k trvalému pobytu – městům jsou přidělovány finanční prostředky podle
rozpočtového určení daní, kdy peníze město dostává jen za své občany, tedy za ty
osoby, které jsou ve městě přihlášeny k trvalému pobytu. Motivace představitelé
měst pro navyšování počtu občanů mohou být různé (např. zvýšit význam města,
překročit stanovený počet obyvatel), ale rozhodně je jedním z nich navýšení prostředků
z rozpočtového určení daní.
Jiným druhem marketingu zaměřeným na občany (než teritoriální marketing)
je politický (volební) marketing. Jeho cílem je pomocí nástrojů marketingu (a)
zlepšit image politické strany nebo konkrétního politika, (b) dosáhnout lepšího
volebního výsledku.
2. Na turisty: Snahou je přilákat více návštěvníků (tedy nejen klasických turistů,
ale také osob na služebních cestách atd.), kteří ve městě budou utrácet peníze za
služby a v ideálním případě přenocují. Cílem marketingu může také být (a) představení
města jako turistické destinace nebo (b) návštěvnost konkrétní kulturní
či sportovní akce (či akcí) města nebo (c) návštěvnost konkrétní památky, muzea
ve městě atd. V řadě případů je možné tyto snahy města nazývat spíše propagací
města, než marketingem, který pracuje s marketingovým mixem.
3. Na investory: zaměstnavatele nebo podnikatele. Atraktivita města je spojena nejen
s přírodním a kulturním prostředím, kvalitou služeb atd., ale též s možností
získat ve městě nebo v dojezdové vzdálenosti motivující práci. Města se snaží přilákat
nové nebo udržet stávající podnikatele či zaměstnavatele, snaží se přilákat
další investice na území města nebo v jeho okolí. Klasickým opatřením měst patří
vyčleňování nových ploch v územním plánu pro podnikání (často bez skutečně
odpovědné analýzy, zda je to nezbytné), vytváření nových průmyslových zón
(v některých případech bez aktivního marketingu zůstávají dlouhá léta prázdné),
podporují revitalizaci brownfields atd.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 511
4. Na zákazníky vybraných veřejných služeb, které město poskytuje: Město jako
veřejnoprávní korporace je přímo nebo prostřednictvím svých zřízených či
založených organizací nebo společností poskytovatelem některých veřejných
služeb – například předškolní a základní vzdělávání, dopravní obslužnost (např.
městská hromadná doprava – dále MHD), sociální služby atd. Například cílem
marketingu MHD může být navýšení počtu přepravovaných osob (čili optimalizace
přepravních výkonů směrem k nákladům) nebo snaha města snížit počet aut
z důvodu znečištění, hluku atd., které vjedou do města.
Některá města došla k názoru, že provádění izolovaných marketingových aktivit často
nevedou k žádanému výsledku. Marketingové aktivity se tak propojují z dlouhodobého
hlediska s aktivitami v rámci strategického řízení (jsou součástí strategického
přístupu města) a současně jsou z krátkodobého hlediska prováděny komplexně (systematicky
s využitím marketingového mixu). V takovém případě města provádějí
komplexní marketing města (budování image města) nebo budování značky města
(tak zvaný branding).
17.2.4 Marketingová strategie - marketingový mix
Z  hlediska využívání marketingu je důležité sestavení marketingové strategie. Je
jasné, že každá marketingová strategie musí z  hlediska informování, komunikace
a participace respektovat platnou legislativu. Míra otevření se vůči veřejnosti a rozsah
participace nad zákonné povinnosti je definovaná v marketingové strategii. Z hlediska
participace tak může být ve strategii obsažen celý participační žebřík (viz část
2 kapitoly) nebo jen částečně, případně je marketing spíše používán jako efektivní
nástroj k obhajování přijatých rozhodnutí.
Metodickým základem každé marketingové strategie je marketingový mix. Marketingový
mix (klasické pojetí je označováno jako 4 P) upravil v roce 1960 americký
profesor a specialista na marketing E. Jerome McCarthy. Alternativou ke klasickému
marketingovému mixu 4 P (které jsou uplatnitelné ve veřejném sektoru) jsou další
novější přístupy, který marketingový mix 4 P nenahradily, ale spíše doplnily. Jde o 
• marketingový mix 4C
• marketingový mix 3V
• webový marketingový mix 4S
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY512
17.2.4.1 Klasický marketingový mix 4P
Marketingový mix 4 P je postaven na hodnocení čtyřech oblastí z hlediska podniku
– produktu (product), ceny (price), místa (place) a propagace (promotion).
Ve veřejném sektoru se marketingový mix 4 P používá v upravené podobě, kdy je
z hlediska obce, kraje, státu nebo poskytovatele veřejné služby posuzováno:
1. Product - Obvykle jde o  (a) podmínky poskytování konkrétní veřejné služby
(např. vzdělávací program základní školy včetně atraktivity budov a vybavení;
expozice a související služby zámku či muzea; kvalita a rozsah městské hromadné
dopravy atd.) nebo (b) území (obce, kraje, státu) z hlediska atraktivity pro
občany (trvalé bydliště), návštěvníky (přenocování a utracení peněz za služby),
investory (více pracovních míst). V případě politického marketingu je produktem
nejen program, zaměření, hesla politické strany atd., ale také osobnost jejich
představitelů.
2. Price (cena) – U marketingu konkrétní veřejné služby jde o cenu, kterou zákazník
za službu platí (tedy např. cena jízdenky v městské hromadné přepravě). Problémem
veřejného sektoru však je, že cena, kterou zákazník platí, často neodpovídá
nákladům na tuto službu (např. příspěvek na umístění dětí v mateřské škole kryje
jen malou část nákladů) nebo je služba poskytována bezplatně (např. zdravotnictví,
školství – rodiče hradí např. jen obědy a některé učebnice). U marketingu
území je cena vázána např. k ceně bydlení nebo pozemků pro nové rodinné domy
(ale také k celkovým nákladům na bydlení), ceně pozemků v průmyslové zóně
pro investory atd.
3. Place (místo) - Zejména jde o dostupnost služby (a) geografickou (tedy např.
umístění základní školy v rámci města, vzdálenost autobusové zastávky od bydliště
atd.), (b) časovou (např. rozsah otevírajících hodin na úřadě, četnost
spojů MHD atd.), (c) informační (např. možnost dálkového ověření informací,
možnost objednání na konkrétní hodinu na úřadu atd.), (d) dostupnost pro znevýhodněné
(např. bezbariérovost městské hromadné dopravy, přístupu do úřadů
atd.). Kromě dostupnosti je důležitý také rozsah a kvalita distribučních kanálů.
Jde například o otázku, zda je služba vázána jen na konkrétní místo nebo může
být poskytnuta dálkově – jako příklad lze uvést elektronické poskytování korespondence
nebo třeba v sociálních službách rozvoz obědů).
4. Promotion (propagace) – tato oblast marketingového mixu je ve veřejném sektoru
nejčastěji řešena. Jde o způsoby propagace produktu – cílem propagace je
uvést informace týkající se produktu ve známost, a to jak obecně, tak vůči cílové
skupině. Běžně se používají dle druhu produktu například tisové zprávy, tiskové
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 513
konference, informace ve vlastních médiích (např. radniční zpravodaj, regionální
televize), internetové stránky a sociální sítě, články v tisku, inzerce, brožury,
publikace, výstavy, propagační akce, nástroje práce s veřejností jako jsou veřejná
projednávání, kulaté stoly atd.
17.2.4.2 Marketingový mix 4C (zjišťování očekávání zákazníků)
Marketingový mix 4C slouží ke stanovení marketingové strategie se zaměřením na očekávání
zákazníků veřejných služeb, občanů daného území atd. Hlavní rozdíl oproti 4P
je úhel pohledu – nedíváme se na 4P z pohledu veřejné správy, ale z pohledu zákazníka.
Odtud je také označení „C“ (customer). Jednotlivá písmena „C“ pak znamenají:
• Customer solution: Jde o řešení potřeb a očekávání zákazníka (odpovídá Product
ze 4P)
• Cost: Je chápáno jako náklady vzniklé zákazníkovi (odpovídá Price ze 4P)
• Convenience (Channel): Jde o ověření dostupnosti řešení (odpovídá Place ze 4P)
• Communication: Jde o prověření systému komunikace (odpovídá Promotion ze 4P)
Hlavní odlišností od 4P je začít při tvorbě marketingové strategie nejprve přemýšlet
o očekávání zákazníka, přičemž jsou očekávání strukturovány pomocí 4C. Začíná se
tedy pohledem zákazníka a až pak se řeší 4P, tedy z pohledu veřejné správy. Prověřuje
se, zda je možné očekávání naplnit. Tento pohled je ve veřejné správě v řadě případů
velmi účinný – například se používá při marketingu průmyslových zón (tedy při vyhledávání
investorů) nebo při marketingu v oblasti cestovního ruchu (hledají se očekávání
jednotlivých skupin návštěvníků – např. rodin s dětmi, seniorů, cyklistů, zahraničních
návštěvníků atd.). Mix 4C se také používá v rámci politického (volebního) marketingu.
Tento pohled má i svá rizika – s ohledem na charakter veřejné správy (omezení daná
dostupnými finančními zdroji, právy jiných skupin zákazníků, legislativou chránící
životní prostředí atd.) není možné část očekávání naplnit, respektive tato snaha může
vést k populismu nebo k naplňování těchto očekávání na úkor budoucnosti (např.
zadlužování, odkládání nezbytných investic do infrastruktury atd.).
17.2.4.3 Marketingový mix 3V
Marketingový mix 3V je alternativní metoda stanovení marketingové strategie. Autorem
je Nirmalya Kumar, který definoval marketingový mix na rozdíl od tradičního
mixu 4P nově pomocí 3V takto:
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY514
• Valued customer (hodnotný zákazník): Jde o  hledání odpovědi na otázky:
„Kdo jsou zákazníci?“ a zejména „Koho obsluhovat?“ atd.
• Value proposition (hodnotová nabídka): Jde hledání odpovědi na otázky:
„Co nabízet?“, „Plní hodnotová nabídka potřeby hodnotných zákazníků?“ atd.
• Value network (hodnotová síť): Jde o hledání odpovědi na otázku: „Jak nabízet?“
Využitelnost tohoto konceptu marketingového mixu je v řadě veřejných služeb obtížná
nebo nerealizovatelné – existuje státem garantovaná dostupnost služeb. Její využití
je možné například v marketingu cestovního ruchu (zaměření na vybrané skupiny
návštěvníků – např. na rodiny s dětmi). Využitelná je též při hledání investorů.
17.2.4.4 Webový marketingový mix 4S
Marketingový mix 4S vypracoval Efthymios Constantinides jako rámec pro řízení
marketingových aktivit realizovaných prostřednictvím internetu. Jednotlivá
„S“ znamenají:
• Scope (strategie): Jde o provázání internetových aktivit města či poskytovatele
veřejných služeb se strategií instituce.
• Site (stránky): Jde o prověření funkčnosti stránek a sociálních sítí z hlediska očekávání
zákazníků.
• Synergy (synergie): Jde o zajištění synergie tří klíčových komponent - propojení
internetových aktivit (a) s ostatními marketingovými aktivitami mimo internet,
(b) s ostatními procesy uvnitř organizace a se souvisejícími IT infrastrukturou
a službami, (c) integrace s externími partnery
• System (systémy): Zahrnuje správu a provoz veškerého technologického zázemí
webových stránek (hardware, software, síťová infrastruktura a související IT
služby - administrace webových stránek, platební systém, sledování návštěvnosti
webu)
Je nepochybné, že v budoucnosti bude ve veřejném sektoru využitelnost mixu 4S narůstat
– s rostoucím významem poskytování informací a vybraných služeb dálkovým
přístupem. V současnosti je vhodný například k marketingovým aktivitám spojených
s pořádáním kulturních akcí na území města nebo v oblasti cestovního ruchu.
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 515
Otázky a úkoly:
• Proč je participace důležitá? Jste na zastupitelstvu své obce. Čím přesvědčíte
zastupitele, aby zlepšili svůj přístup k participaci.
• Vysvětlete pojem participační žebřík, popište jeho jednotlivé stupně. Uveďte
příklady, které znáte ze zkušenosti s veřejnou správou.
• Na jakém stupni participačního žebříku je obec, ve které jste přihlášen k trvalému
pobytu nebo v ní žijete nebo v ní studujete? Čím zdůvodníte své stanovisko?
Porovnejte přístup své obce k participaci s krajem či státem.
• Na základě znalostí veřejné správy uveďte příklady institucí, obcí atd., které
chápou participaci jako “nutné zlo”, využívají participaci jako nástroj marketing,
u nichž je participace součást filosofie nebo hodnot.
• Projděte si internetové stránky www.nszm.cz a www.ma21.cz. Kolik obcí
a krajů v ČR uplatňuje nějakou formu místní Agendy 21. Proč to obce dělají?
Co to jim a jejich občanům přináší?
• Vysvětlete výhody a nevýhody postupu rozhodování: diskutuj – dospěj k dohodě
– proveď. Jaký je jiný postup? Uveďte příklady, které znáte z praxe,
přístupy porovnejte.
• Jaké jsou odlišnosti marketingu ve veřejné správě (například na příkladu města)
od obecného marketingu?
• Uveďte příklad města, které využívá marketing a zhodnoťte jej. V jaké oblasti
je marketing využíván (kdo jsou zákazníci)? Jaká strategie je uplatňována?
• Chcete zvýšit návštěvnost města nebo konkrétní památky či muzea. S využitím
znalostí marketingu ve veřejné správě navrhněte strategii.
• Navrhněte marketingovou strategii pro konkrétní veřejnou službu nebo území
nebo ministerstvo.
• Jste starostou města, které vybudovalo průmyslovou zónu. Jak využijete marketing
jako nástroj pro získávání investorů?
• Jste ředitel městské společnosti, která provozuje MHD. Jak přesvědčíte své
zákazníky, aby více využívali MHD? Využijte nástroje marketingu.
• Porovnejte marketingový mix dle 4P a 4C na konkrétním případě (ministerstvo,
samospráva, poskytovatel veřejné služby).
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY516
SHRNUTÍ KAPITOLY
Kapitola upozorňuje na význam participace při činnosti veřejné správy, zejména při
rozhodování. V ČR se setkáme se 3 hlavními přistupy ke komunikaci a participaci
– participace jako « nutné zlo », marketing jako nástroj komunikace a participace,
participace jako součást filosofie a hodnot rozhodovatelů. Tyto 3 přístupy k participaci
jsou v kapitole rozepsány do stupňů participačního žebříku. V kapitole jsou
uvedeny odlišnosti marketingu ve veřejné správě od obecného marketingu. Využití
marketingu ve veřejné správě má řadu omezení, které jsou dané zejména její komplexností,
množstvím aktérů, zákazníků a dotčených skupin, charakterem veřejných
služeb (u řady z nich je státem garantovaná dostupnost), nemožností ovlivňovat některé
jevy rychle (např. urbanismus) atd. Specifickou oblastí je teritorální (územní,
regionální, městský) marketing. Marketingové strategie se metodicky opírají o tak
zvaný marketingový mix, ať již v klasické podobě (4P) nebo v jeho alternativách (4C,
3V, 4S).
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
participace participační žebřík informování
připomínkování konzultace partnerství
rozhodování místní Agenda 21 komunitní plánování
marketing teritoriální marketing marketingový mix
4P produkt cena
místo propagace 4C
3V 4S branding
Použitá literatura:
Arnstein, Sherry. “A Ladder of Citizen Participation,” In: Journal of the American Institute of Planners (35)
4:216-24, July 1969.
BRAUN, G.E. (ed.). Marketing im kommunalen Bereich. Stuttgart: Verlag Bonn Aktuell, 1989. 349 s.
Čermák, D., J. Vobecká a kol. 2011: Spolupráce, partnerství a participace v místní veřejné správě: význam,
praxe, příslib. Sociologické nakladatelství , 2011.
Citizens as Partners – information, consultation and public participation in policy-making. OECD 2001
Code of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process, The Council of Europe,
2009
Dahl,R.: O demokracii, Praha 2001
Elster,J.: Deiberative Democracy. Cambridge 1998
G.Smith: Democratic innovations: Designing Institutions for Citizen Participation. Cambridge 2009
Gardner,J.W.: budování komunity. Praha 1999
Gittell,M. A kol.: Limits to citizen participation. 1980
HÁJEK, O., PŮČEK, M., NOVOSÁK, J. (2011): Marketing muzeí: případové studie muzeí Zlínského kraje.
Časopis Slezského zemského muzea. Série B
17 MARKETING A ZAPOJOVÁNÍ VEŘEJNOSTI DO ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY 517
Hewlett,M. a Ramesh,M.: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford 1995
HOHN, S. Public Marketing. Marketing-Management für den öffentlichen Sektor. Wiesbaden: Gabler,
2006. 242 s.
J.S.Fishkin: When People Speak: Deliberative Democracy&Public Consultations
Ježek, J. (2010), Aplikace městského marketingu v praxi: vývoj, očekávání, realita (kritický pohled). E + M
Ekonomie a management 4 / 2010
K.Müller: Češi a občanská společnost. Triton, 2003
KAPLAN A.M; HAENLEIN M. The increasing importace of public marketing: Explanations, applications
and limits of marketing within public administration. European Management Journal [online]. 2009, vol.
27, s. 197 – 212. Dostupný z WWW:<sciencedirect.com>.
KESNER, L. : Marketing a management muzeí a památek. 1. vyd. Praha: Grada, 2005. 304 s
KOTLER P., Marketing management, Grada, 2013
Lenda Chaloupková,H.: Moje obec, moje město – věc veřejná. Praha 2000
M.Klicperová-Baker, I.K.feierabend a kol: Demokratická kultura v české republice: občanská kultura, étos a
vlastenectví ze srovnávacího pohledu. Academia 2007
MĚSTSKÝ MARKETING: Informace dostupné na www.mestskymarketing.cz
MEYER, J.A. Regionalmarketing. München: Verlag Franz Vahlen, 1999. 243 s.
Nekola,M.: Politická participace a efektivita vládnutí. In: Rozvoj české společnosti v Evropské unii (Příspěvky
z konference konané ve dnech 21.-23.10.2004). Praha 2004. str.323-334.
O.Čepelka a kol: Práce s veřejností v nepodnikatelském sektoru. Omega 1997
OCHRANA, F, PŮČEK, M. (2011). Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě. Smart Administration.
Praha, Wolters Kluwer.
Ochrana, F., Půček, M. Dosahování úspor a omezování plýtvání ve veřejném sektoru. Praha: Wolters Kluwer
ČR, 2012. 228 s. ISBN 978-80-7357-909-8 (brož.),
P. Rakušanová, B.Stašková: Organizovaná občanská společnost v České republice. Professional Publishing,
2007.
Poteman,C.: Participation and Democratic Theory. Cambridge 1970
Potůček,M. a kol: Strategické vládnutí a Česká republika. Grada 2007
PŮČEK, M., OCHRANA, F. a kol. (2009): Chytrá veřejná správa. Praha. MMR 200 s. http://www.mmr.cz/
Kohezni-politika-a-Uzemni-agenda-EU/Kohezni-politika/Dokumenty
Putnam, Robert,D.: Making democracy work.Civic traditions in modern Italy.Princeton 1992
RUMPEL, P. (2002):. Městský marketing jako koncept rozvoje města. Veřejná správa, 29(2002), 1-8.
Shapiro,I. a Habermas,J: Teorie demokracie dnes. Praha 2002
V.Foretová, M.Foret: Komunikující město. Open SocietyFund 1996
V.Hloušek,L.Kopeček (eds.): Demokracie: teorie, modely, osobnosti, podmínky, nepřátelé a perspektivy
demokracie. 2004.
Vajdová, Z. 1996. „Politická kultura - teoretický koncept a výzkum.“. In: Sociologický časopis, Vol.32, 1996.
Verba,S. a Nie,N.H.: Participation in America. Chicago 1987
Veselý,A, Nekola,M. a kol: Analýza a tvorba veřejných politik. Slon 2007
Wates, Nick: Community planning handbook. London 2000
Wilcox,D.: The guide to effective participation. Brighton 1994
518 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ
VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ.
ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ
DOKUMENTY PRO PODPORU
ŘÍZENÍ A ROZHODOVÁNÍ VE
VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. HODNOCENÍ
DOPADŮ REGULACÍ (RIA).
František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY :
Cílem této kapitoly je popsat podstatu rozhodování ve veřejné správě, vymezit
vhodné analýzy, které jsou potřebné pro tvorbu rozhodnutí. Cílem je též popsat
roli podpůrných dokumentů používaných na úrovni ústřední státní správy pro
podporu řízení a podat informaci k hodnocení regulačních dopadů (RIA).
Časová zátěž: Xh (samostudium a příprava otázek a úkolů)
18.1 METODY PRO ANALÝZU A VYMEZENÍ
PROBLÉMŮ – PODKLAD PRO ROZHODOVÁNÍ
18.1.1 Přehled analytických metod
Před tvorbou variant každého rozhodování musí ve veřejném sektoru předcházet
analýza. Prvním krokem je jednoznačné vymezení problému, o kterém má být rozhodováno.
Vymezení problému je výchozím předpokladem pro účinné rozhodování.
V rámci prováděné analýzy shromažďujeme potřebné informace, podrobně analyzujeme
problémy, hledáme jejich příčiny a identifikujeme důsledky. Její součástí je
také návrh variant řešení a příprava doporučení pro rozhodovatele (návrh na do-
51918 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
poručení či zamítnutí včetně zdůvodnění). Varianty představují množinu možných
způsobů řešení. Přípustnost řešení je dána existujícími vnějšími a vnitřními podmínkami
a omezeními daného řešení. S ohledem na tyto podmínky a cíle týkající
se rozhodnutí, vytváříme varianty řešení. Z nich vybíráme optimální variantu. Optimální
varianta je (za daných omezujících podmínek) nejlepší možnou variantou,
která nejlépe splňuje stanovené cíle.
Pro analýzu a vymezování problémů ve veřejné správě se nabízí řada metod (viz následující
tabulka). Při jejich volbě bychom měli postupovat tak, abychom pro analýzu
problému vybrali nejlepší metodu. Co znamená nalézt „nejlepší metodu?“ Nejlepší
metodou je taková metoda, která je pro daný analyzovaný problém (z hlediska jeho
předmětného obsahu, stanoveného cíle) a  s  ohledem na disponibilní prostředky
z dané disponibilní množiny metod nejvhodnější (optimální) metodou. Při hledání
vhodné metody můžeme postupovat dle následujícího diagramu.
Obr. 1 - Metodický postup při volbě vhodné metody
Zdroj: Ochrana, Půček 2011
Přehled metod pro analýzu a vymezení problému uvádí následující tabulka.
520 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Tab. 1 - Metody pro analýzu a vymezení problémů
Č. Název metody Podstata metody
1
Analýza klíčových
otázek
Metoda spočívá v definování klíčových otázek (pomocí
proč?, jak?, kdy?, kde?, co bude stát?) a nalezení odpovědí
(argumentů) na tyto otázky.
2
Analýza
aktérů (analýza
cílových
skupin)
Kvalitativní analýza rolí a činností klíčových činitelů, kteří
ovlivňují řešení problému. Výstupem metody je popis role
aktérů.
3
Analýza
rámcových
omezení řešení
problému
Převážně kvalitativní analýza relevantních podmínek, které
jsou klíčovými omezujícími faktory pro řešení problému.
Podle potřeby může být analýza rámcových omezení
doplněna kvantitativní analýzou rámcových omezení.
4
Analýza
událostí
Ex post analýza vyhodnocující účinnost původního rozhodnutí.
Kauzální analýza podpořená retrospektivním
pohledem na již proběhnuvší tok událostí.
5 Brainstorming
Heuristická metoda zaměřená na kolektivní generování
myšlenek na jakýkoliv problém, kdy hledáme nejlepší
řešení.
6 Brainwriting Písemná forma brainstormingu. Heuristická metoda.
7
Diagram
„proč – proč“
Kauzální analýza problému podpořená grafickou
interpretací.
8
Ishikawův
diagram
Grafická kauzální analýza problému sledující logiku
příčin a následků souvisejících s hlavním problémem.
9
Dimenzionální
analýza
Heuristická metoda odpovídající na základní kriteriální
otázky: „co se děje?“, „kde se to děje?“, „jak se to děje?“,
„jaké jsou kvalitativní charakteristiky problému?“,
„jaké jsou kvantitativní charakteristiky problému?“
10
Hierarchická
analýza
Klasifikační kauzální analýza
11
Explanace
problému
v diagramu
kauzality
Kauzální analýza s grafickou podporou diagramu příčin
a účinků
12
Klasifikační
analýza
Logické třídění (klasifikace) jednotlivých stránek problému
s použitím formálně logických vztahů (obsahu a rozsahu
pojmů).
52118 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Č. Název metody Podstata metody
13
Myšlenková
mapa
Kvalitativní metoda strukturně grafického zobrazení
problému
14
Strom
problémů
Grafická strukturně funkční analýza daného problému.
15 SWOT analýza
Analýza silných, slabých stránek, příležitostí a rizik projektu
či změny
Zdroj: Ochrana, Půček 2011
18.1.2 Příklady analýz - analýza klíčových otázek
Je jednoduchou manažerskou metodou a slouží pro provedení rychlé analýzy problému
nebo podmínek změny. Spočívá v definování klíčových otázek (pomocí proč?,
jak?, kdy?, kde?, co bude stát?) a nalezení odpovědí (argumentů) na tyto otázky (viz
tabulka). Pomáhá také vymezit, zda se řeší správný problém.
Tab. 2 - Analýza klíčových otázek
Klíčové otázky Odpovědi na klíčové otázky
Parametr změny
Definování klíčové
otázky
Formulace
odpovědi
Argumentace
Klady /
příležitosti
Zápory /
hrozby
Cíl změny
Proč?
Kde?
Harmo-
nogram
(termíny
a aktivity)
Jak?
Kdy?
Náklady
Co
stojí?
Závěr
Je změna
nezbytná?
Zdroj: Půček, Ochrana 2011
522 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
18.1.3 Příklady analýz - analýza cílových skupin
Analýza aktérů je velmi podobná „analýze cílových skupin“. Ta se při analýze variant
rozhodování používá při vymezení očekávání (potřeb, požadavků atd.) jednotlivých
cílových skupin (rozhodnutí se jich týká přímo) a dotčených skupin (rozodnutní se
jich nějakou mírou dotýká). Cílové a dotčené skupiny mohou kladně nebo záporně
výsledek rozhodování ovlivnit. Analýzu je možné provést pomocí následující tabulky.
Tab. 3 - Příklad analýzy cílových skupin – příklad vyplnění pro organizační změnu
Č.
Popis cílové skupiny
Očekávání
Návrh
opatření
Název skupiny
(a její popis)
Vliv kladný
/ záporný
Význam
1
Zaměstnanci slučovaných
útvarů,
kterým změna pomůže
nebo ji vítají
kladný střední
2
Zaměstnanci, kterým
přibude práce
záporný velký
3
Zaměstnanci, kteří
budou propuštěni
záporný velký
4
Odborová
organizace
záporný velký
5
Ostatní
zaměstnanci
? malý
6 Média ?
dle
okolností
7 Veřejnost ? malý
Zdroj: Ochrana, Půček 2011
18.1.4 Příklady analýz - dimenzionální analýza
Tvůrcem této heuristické metody je J. V. Jensen (1978). Smyslem této metody
je formou sestavení otázek vést k prvotnímu prozkoumání problému. V prvním
kroku provádíme rozvahu o daném problému, vymezujeme jeho věcnou stránku
a s ohledem na ni definujeme jednotlivé rozměry (dimenze) daného problému.
Jestliže máme stanoveny dimenze problému, sestavíme tabulku s otázkami pro
provedení dimenzionální analýzy. Příklad uvádí následující tabulka.
52318 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Tab. 4 - Dimenzionální analýza
Dimenze
Kriteriální
otázka
Otázky k analýze problému v rámci
dané dimenze
Odpovědi
na položené
otázky
Předmě-
tová
Co?
Co brání fungování? Co je překážkou
změny? Co nefunguje? Co není možné
provést?
Prosto-
rová
Kde?
Kde je daný problém lokalizován? Kde je
potřebné provést změnu?
Časová Kdy? Kdy daný problém vznikl (vzniká)?
Kvantita-
tivní
Kolik?
Jak velké?
Z kolika
částí?
Kolik příčin má daný problém?
Jak velké jsou jeho dopady?
Z kolika částí se skládá daný problém?
Kvalita-
tivní
Jaký?
Jaké povahy je daný problém?
Jaká je kvalita dané vlastnosti?
Atd. … … …
Zdroj: Ochrana, Půček 2011
Zásadou pro vytváření tabulky pro dimenzionální analýzu je, aby vymezené dimenze
komplexně pokrývaly daný problém. To zjistíme zejména tak, že si v rozvaze o problému
stanovujeme cíle analýzy. Z nich pak odvozujeme jednotlivé dimenze problému
a kriteriální otázky, na které chceme znát odpověď. Kriteriální otázky dekomponujeme
na otázky konkrétnější. Ty jsou pak cestami k odpovědi, jaká je povaha problému.
18.1.5 Příklady analýz - myšlenkové mapy
Myšlenkové (kognitivní) mapy jsou grafickým (v podstatě strukturně funkčním) zobrazením
zkoumaného problému, kdy se podrobně zamýšlíme nad tím, co všechno
o  daném problému víme a  jaké jsou strukturální a  funkční vztahy mezi identifikovanými
částmi (resp. strukturními prvky). Na základě vytvořeného mentálního
schématu reálného problému (kde mentální schéma je zjednodušenou myšlenkovou
konstrukcí skutečného problému) vedeme další diskusi, kdy se ptáme, zda je potřebné
ještě nějaké doplnění. Z dokončené kognitivní mapy pak můžeme závěrem odvodit
obsahový, strukturní a funkční obsah problému a navrhovat postupy k jeho řešení.
524 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Ukažme si na použití myšlenkové mapy (viz následující obrázek) na příkladu řešení
problému „cílově orientované rozpočtování,“ jak jej subjektům státní správy ukládá
realizovat Vyhláška č. 415 ze dne 20. listopadu 2008 (s přílohou „Metodická pomůcka
pro cílově orientované rozpočtování“).
Jak je zřejmé, ústředním pojmem je pojem „cílově orientované rozpočtování“. Šipky
v grafu vyjadřují (kauzální) závislost. K nim je možné dopsat symboly identifikující
příslušnou závislost.
Obr. 2 - Použití myšlenkové mapy na příkladu projektu „cílově orientované rozpočtování“
Zdroj: Ochrana, Půček 2011
18.1.6 Příklady analýz - SWOT analýza
Další z metod, která se používá při přípravě rozhodnutí, je SWOT analýza. V metodě
se hodnotí silné stránky (Strong point), slabé stránky (Weak point), příležitosti
(Opportunities) a hrozby (Threats). Nejčastěji se metoda používá při strategickém
plánování, ale je použitelná při celé řadě dalších změn (např. SWOT analýza projektu,
investice či jakéhokoli záměru, SWOT analýza oddělení, organizační struktury atd.).
K analýze se používá jednoduchá tabulka. Silné a slabé stránky se u projektu nebo
analyzované tématu váží k současné situaci. Příležitosti a rizika se u projektů váží
k budoucímu stavu – tedy jaké příležitosti a rizika realizace projektu přinese, jak uka-
52518 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
zuje následující tabulka. Alternativně je možné silné a slabé stránky vázat k vnitřním
vlivům a příležitosti a rizika k vnějším vlivům – takto postupujeme při analýze území.
Tab. 5 - SWOT analýza projektu nebo tématu
Klady Zápory
Současnost
(vnitřní
vlivy)
Silné stránky projektu (změny): Slabé stránky projektu (změny):
Budoucnost
(vnější
vlivy)
Příležitosti projektu (změny): Rizika projektu (změny):
Zdroj: autoři
18.2 ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
V této části publikace vymezíme podstatu rozhodování ve veřejné správě, jeho základní
formy a pravidla, která můžeme ve veřejné správě použít.
18.2.1 Podstata rozhodování ve veřejné správě
Aktéři veřejné správy stojí každodenně před problémem rozhodování. Rozhodováním
ve veřejné správě rozumíme činnost, která následuje po nastolení a řešení
nějakého společenského problému, jehož řešení patří do kompetence veřejné správy.
Rozhodování ve veřejné správě má formu cílevědomé činnosti, která je realizována
jako působení subjektu veřejné správy. Subjekt veřejné správy vystupuje v roli aktéra
veřejné správy, který má zákonem daná určitá práva a povinnosti, které uplatňuje
při řešení určitého problému. Rozhodování je vždy volbou. To znamená, že subjekt
veřejné správy při řešení problému vždy hledá nejlepší možné řešení s ohledem na
omezující podmínky a kritéria rozhodování.
Kritéria rozhodování mohou mít různou formu. Klíčovým kritériem by však v oblasti
veřejné správy měl vždy být veřejný zájem, který vyjadřuje společensky sdílenou
potřebu řešit daný problém tak, aby tento byl společensky efektivním a spravedlivým
řešením. Vedle „veřejného zájmu“ jako klíčového kritéria bereme při rozhodování ve
veřejné správě na zřetel i další kritéria, jak ukazuje následující tabulka. Platí přitom,
že uvedená kritéria by měla být v souladu s obecně formulovaným veřejným zájmem.
526 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Tab. 6 - Příklad klasifikace kritérií rozhodovací činnosti ve veřejné správě
Kritérium Příklad daného druhu kritérií
Způsob (metoda) použití daného
kritéria
Kvantitativní
kritéria
Efektivnost řešení daného
problému
Minimalizace nákladů na jednotku
výstupu (metoda analýza
efektivnosti nákladů, CEA)
Produktivita nákladů jako
maximalizovaný počet výstupů
na jednotku vstupu
Hospodárnost
Minimalizace nákladů na účinné
vyřešení daného problému
Návratnost nákladů
Doba, za kterou se vrátí náklady
na veřejnou investici
Čas
Realizační doba (minimalizační
kritérium), provozní doba (maximalizační
kritérium)
Atd.
Kvalitativní
kritérium
Spokojenost občanů
Stupeň spokojenosti občanů
s daným řešením problému
Atd.
Zdroj: autor
Kritéria rozhodovací činnosti můžeme rozdělit do dvou základních skupin. První
tvoří kvantitativní kritéria. To jsou taková kritéria, která mají jako hodnotící ukazatele
stanoveny měřící jednotky (např. nákladové jednotky, časové jednotky). Jejich
výhodou je, že jsou snadno vyhodnotitelná na základě daného ukazatele. Kvalitativní
kritéria nejsou celostními kritérii. Patří k nim například spokojenost občanů
s řešením daného problému. Pro hodnocení takových kritérií musíme najít způsob,
jak je „změřit.“ Může jím být například postup, kdy splnění daného kritéria hodnotíme
na stupnici. Z hlediska použití počtu kritérií pak hovoříme o jednokriteriálním
rozhodování nebo o  vícekriteriálním rozhodování. Volba počtu kritérií závisí na
rozhodovacím subjektu veřejné správy. Ten by měl volit počet kritérií s ohledem na
povahu problému. Rozhodovacím subjektem ve veřejné správě může být ze zákona
jedinec nebo kolektivní orgán. Hovoříme o tzv. monokratickém rozhodování a o kolegiálním
rozhodování.
52718 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
18.2.2 Monokratické a kolegiální rozhodování ve veřejné správě
Monokratické rozhodování znamená, že ze zákona rozhoduje jedinec vybavený
příslušnými právy a povinnostmi. Příkladem monokratického rozhodování je rozhodování
ministrů jednotlivých resortů; na úrovni samospráv se monokraticky
rozhodují hejtmani a starostové obcí. Monokratické rozhodování provádějí i vedoucí
orgánů veřejné správy. Ve všech případech jsou rozhodovací pravomoci monokraticky
se rozhodujících subjektů striktně stanoveny předpisem. Daný subjekt nesmí
svévolně překračovat svoje pravomoci.
Každá ze zmíněných forem má své přednosti a nevýhody (resp. omezení a rizika).
Rozhodujeme – li se monokraticky, pak transakční náklady na takové rozhodování
jsou nízké. Daný subjekt veřejné správy se může rychle rozhodnout. Nevýhodou však
je, že může docházet k nesprávnému (ve smyslu neefektivnosti a spravedlnosti) řešení
problému. V takovém případě pak hovoříme o manažerském selhání, kdy výsledkem
je nevyřešení daného problému.
Jak ukazuje následující obrázek, monokratický orgán se může rozhodnout tak, že
z původně výchozího stavu E0 volí způsob řešení X, kdy výsledky řešení jsou výhodní
pouze pro skupinu A. Může také zvolit opačný extrém, kdy výsledný stav zobrazuje
bod Y, kdy veškeré užitky jdou v prospěch skupiny B. Taktéž daný monokrat může
volit některý ze stavů, který leží na hranici dostupných možných řešení daný množinou
bodů na křivce XY. Jak je zřejmé, na křivce XY leží všechna možná efektivní
řešení. K nim patří i krajnosti X, Y. Efektivnost řešení ještě automaticky neznamená,
že se jedná o spravedlivé řešení. Dejme tomu, že na základě kritéria veřejného zájmu
je jím stav, který vyjadřuje bod Z. Daný jedinec, však může odborně i morálně selhat
a učinit nesprávné rozhodnutí, jak ukazuje případ S. Konečný stav je společensky
horší nežli před řešením problému. Takový stav nazýváme manažerským selháním.
528 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Obr. 3 - Monokratické rozhodování a jeho možné důsledky
Při kolegiálním rozhodování rozhoduje kolektivní orgán. Jedná se tedy o « rozhodování
ve sboru », čili většinovým hlasováním. Takto se například rozhoduje vláda,
zastupitelstvo kraje / obce, či kolegiální orgány (kolegium, odborné komise). Pro kolegiální
rozhodování platí, že je rozhodováním, kdy je vybráno řešení, které schvaluje
většina.
Výhodou většinového rozhodování je, že se jedná o demokratickou formu rozhodování.
To však nemusí zajistit, že bude vybrána efektivní řešení a že bude zároveň
vybraná varianta spravedlivým řešením. Další nevýhodou je, že takové hlasování je
již z pohledu transakčních nákladů nákladnější nežli hlasování monokratické. Podstatu
zmíněných problémů ukazuje následující obrázek.
52918 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Obr. 4 - Podstata kolegiálního rozhodování (použití většinového pravidla)
X
Skupina A
(menšina)
P
E0
R
S
Y
0 Z Skupina B (většina)
Legenda:
E0…....výchozí bod
R….....redistribuce ve prospěch skupiny B
P….....Paretovo zlepšení
XYZ…množina hlasovacích možností skupiny B kdy dochází k Paretovu zlepšení či
redistribuci
S..........manažerské selhání
Pramen: Samuelson, P.A.:Nordhaus,W D.:Ekonomie. Praha. Svoboda 1991, s.766.
Upraveno.
Hranice dostupných
možností při
kolegiálním
rozhodování
Kolegiální rozhodování je založeno na použití některého z většinových rozhodovacích
pravidel. Při rozhodování vlády či zastupitelstva je jím pravidlo prosté většiny,
kdy vítězí ten návrh, pro který hlasuje většina. Výhodou kolegiálního rozhodování
proto je, že je založeno na principu demokracie. Nevýhodou (či spíše rizikem) může
být, že při tomto hlasování nutně nemusí být vybráno efektivní a spravedlivé řešení.
Jak ukazuje obrázek, skupina B má většinu hlasů, proto může rozhodnout o všech
záležitostech. V zobrazeném případě má na výběr tři možnosti (varianty). Může buď
hlasovat za zachování původního stavu (bod E0), nebo hlasovat za změnu znázorněnou
posunem do bodu P, nebo zvolit variantu zobrazenou přesunem z bodu E0
do bodu R. Pokud vybere variantu do bodu R, většina si redistribucí polepší, ale
menšina utrpí ztrátu, přestože při rozhodování existovala varianta (posun do bodu
P), kdy obě skupiny by si polepšily. Taktéž při kolegiálním rozhodování může dojít
k manažerskému selhání. To je případ stavu zobrazený bodem S, kdy výsledný stav je
společensky horší nežli před rozhodováním.
530 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
18.2.3 Metodické kroky při rozhodování ve veřejné správě a vliv agendy
na výsledek rozhodování
18.2.3.1 Metodický postup při tvorbě návrhů pro řešení problémů ve
veřejné správě
V této části textu se zamyslíme nad procesně činnostní stránkou rozhodování ve
veřejné správě. Ukážeme si, jaké činnostní kroky je potřebné sekvenčně učinit, abychom
vyřešili určitý veřejný problém. Na sebe časově a předmětně navazující kroky
ukazuje následující tabulka. Jak nahlédneme, tyto kroky jsou v obecné rovině shodné
s kroky rozhodovací činnosti vůbec. Liší se specifikou předmětu rozhodování,
kdy předmětem rozhodování jsou věci veřejné, kdy o nich rozhodují subjekty veřejné
správy, přičemž v nejobecnější rovině berou na zřetel kritérium veřejného zájmu.
Tab. 7 - Metodické kroky rozhodovací činnosti ve veřejné správě
Číslo
kroku
Název kroku Předmět činnosti
1 Identifikace možností
Definování množiny příležitostí
pro vyřešení veřejného problému.
2 Stanovení cílů
Stanovení předjímaných stavů, které
jsou ideálním obrazem očekávaného
výsledku
3 Vymezení podmínek
Vymezují subjektivní a objektivní
rámec rozhodovací činnosti.
4
Tvorba návrhů (variant) řešení
a kritéria jejich hodnocení
Jsou možnými stavy světa, které lze
za předem definovaných podmínek
dosáhnout.
5 Hodnocení variant Výběr metody pro hodnocení varianty
6 Výběr varianty
Je procesem volby, kdy vybíráme
z množiny návrhů ten, který na základě
hodnocení (s ohledem na stanovené
cíle a omezující podmínky) je návrhem
nejlepším.
7 Realizace varianty Implementace vybraného návrhu.
Zdroj: autor
53118 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Výchozím krokem je identifikace možností. Možnost je příležitost, přičemž příležitost
je dána množinou toho, co se může uskutečnit za určitých podmínek. Na základě
identifikace stavu rozpoznáváme problémovou situaci, kdy hledáme odpovědi na následující
otázky:
a) Co je příčinou daného stavu?
b) Jaké jsou jeho důsledky?
c) Jaká je jeho tendence?
d) Je potřebné danou problémovou situaci řešit?
e) Jakými formami je možné problémovou situaci změnit?
f) Jaké cíle vedou ke změně situace?
Druhým krokem je stanovení cílů. Cíle představují očekávané (předjímané, anticipované)
stavy, které chce daný subjekt veřejné správy dosáhnout na základě realizace
vybraného rozhodnutí. Při tvorbě cílů bychom měli na počátku identifikovat objekt
veřejného zájmu, který chceme změnit.
Třetím krokem je analýza podmínek, za nichž lze problém řešit. Podmínky dělíme na
dva druhy, a to na podmínky subjektivní a podmínky objektivní. Do subjektivních
podmínek patří všechny ty předpoklady, které jsou spjaty se subjektivními faktory
rozhodovací činnosti (např. připraveností aktérů k rozhodování a realizování návrhů.
Jsou to podmínky, které můžeme ovlivňovat, resp. Určitým způsobem měnit přijatými
opatřeními. Do objektivních podmínek patří všechny okolní vlivy, které jsou nezávislé
na subjektivních činitelích rozhodovacího procesu. Nelze je proto bezprostředně
ovlivnit. Patří k nim např. existující legislativní prostředí, rozpočtové omezení apod.
Čtvrtým metodickým krokem rozhodovacího procesu je tvorba variant řešení
problému. Varianty jsou s  ohledem na dané podmínky přípustné způsoby řešení
problému. Z nich v následujícím kroku s ohledem na stanovená hodnotící kritéria
vybíráme tu variantu, která podává nejlepší způsob řešení problému. Ta je pak po
výběru realizována.
18.2.3.2 Vliv agendy na výsledek rozhodování
Při výběru způsobu řešení mohou v praxi vznikat různé kolize. Patří k nim i vliv
agendy na výsledek rozhodování. V praxi veřejné správy může tento efekt vznikat
například při jednání odborných (poradních) komisí. Výsledek jejich rozhodování
532 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
(např. Doporučení realizovat vybrané projekty) může však ovlivnit způsob projednávání
návrhů (čili agenda). Komise se obvykle řídí tzv. Statutem komise a jednacím
řádem komise, kdy mohou být použita různá rozhodovací většinová pravidla. Nemusí
to nutně být jen pravidlo prosté většiny či většiny relativní, kdy vítězí ta varianta,
která získá poměrně největší počet hlasů.
Vezměme případ, kdy komise bude posuzovat návrhy na základě párového porovnávání
(tzv. Condorcetovo kritérium)103
. Pro zjednodušení předpokládejme, že
vybíráme mezi třemi variantami. Označme je písmeny A, B, C.
Obr. 5 - Vliv agendy na výběr varianty
Zdroj: autor
Podstata párového srovnávání spočívá v tom, že se porovnávají dvojice variant a vítěz
se střetává v dalším kole s vítězem jiné dvojice, až na konec vzejde celkový vítěz. Pro
zjednodušení představy pro ty z vás, kteří sledujete tenis či hokej, jde o analogii play
off. Ten, kdo rozhoduje o agendě, může ovlivnit výsledek hlasování. Jak je zřejmé,
v námi zobrazeném případě v závislosti na změně agendy vítězí rozdílné varianty.
V agendě 1 jsou proti sobě v prvním kole postaveny varianty A a B. V prvním kole
vítězí varianta A, a ta je pak porovnávána s variantou C. V tomto případě je celkovým
vítězem varianta C. V  pořadí projednávaných alternativ, označených jako agenda
2, se celkovým vítězem stává varianta B. V agendě 3 vítězí A. Jak je zřejmé, pořadí
jednání (agenda) ovlivnila výsledek hlasování. Zajisté této kolizi je možné se vyhnout
použitím jiného hlasovacího pravidla. Avšak ani v tomto případě nezabráníme
103 Takový způsob projednávání je autorovi této kapitoly znám z jeho působení ve státní správě.
53318 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
možnému ovlivňování konečného výsledku. Tato skutečnost je v teorii známa jako
Arrowův teorém nemožnosti, který, zjednodušeně řečeno říká, že ani jedno většinové
pravidlo nezaručí, že výsledek hlasování bude efektivní, spravedlivý a neovlivněn
zákulisními preferencemi.
18.3 ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY PRO PODPORU
ŘÍZENÍ A ROZHODOVÁNÍ V ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVĚ
Pro účinnou podporu řízení a rozhodování na úrovni ústředních orgánů státní správy
je potřebné mít k dispozici odpovídající analytické, strategické, koncepční a prováděcí
dokumenty. K nim patří především vize, prognózy, strategie, koncepce, realizační
plány a programy a prováděcí metodiky.
Vize je ze zmíněných podpůrných dokumentů nejobecnějším podpůrným dokumentem
k výkonu řízení a rozhodování v ústřední státní správě. Dává v dlouhodobém
časovém podává základní obecný obraz o budoucím stavu resortu.
Vize svým obsahem odpovídá na základní strategickou otázku: Kam chceme jít? Co
chceme dosáhnout jako konečný cíl? Vize je v tomto smyslu „ukazatelem na cestě,“
kam chceme směřovat. K tomu, aby yla vize účinná, měla by mít tyto zákaldní rysy :
a) být realistickou vizí, což znamená, aby její obsah vycházel ze znalostí objektivních
tendencí společenského vývoje. Pokud by vize byla formulována jen jako
subjektivní přání, bez ohledu na objektivní vývojové tendence. pak se stává utopistickou
vizí, která reálně nemůže plnit funkci nástorje pro podporu rozhodování,
b) byla vizí veřejně známou, kdy tento požadavek znamená, že je veřejnosti a všem
zainteresovaným aktérům známa a je dostupná jako veřejná informace,
c) byla vizí sdílenou, která svým obsahem motivuje zainteresované aktéry ke společné
činnosti.
Dalším podpůrným dokumentem pro podporu rozhodování je prognóza. Ta obsahuje
informace o tom, jalký stav může v budoucnu nastat? Co mohou (resp. by měli
jednotliví aktéři) v této souvislosti činit? Prognóza je svým obsahem zaměřena k určité
předmětné oblasti. Pokud budeme uvažovat jednotlivvé orgány ústřední státní
správy (resp. resorty), pak můžeme hovořit o prognózách jednotlivých veřejných politik
(bezpečnostní progóza, prognöza vývoje zdravotnictví atd.) a prognózách vývoje
resortů. Z časového hlediska má prognóza stanoven určitý časový horizont, který
také je obvykle v názvu příslušného prognostického dokumentu vymezen.
534 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Dalším významým prvkem pro podporu rozhodování jsou strategie. Samotný pojem
strategie používáme ve dvojím smylsu :
a) strategie jako (řídící) způsob aktérů, jak dosáhnout stanovené strategické cíle,
b) strategie jako dokument
V prvním významu můžeme postupovat např. inkrementální strategií (tedy postupnými
změnami), či naopak můžeme být radikální a  uskutečňovat transformační
strategii. Z hlediska druhého významu pojmu « strategie » se jedná o určitý (blíže
specifikovaný) řídící dokument, který v delším časovém horizontu stanovuje cíle
resortu a způsoby, jak budou realizovány. Příkladem může být dokument Strategie
obrany České republiky.
Na strategii navazují střednědobé programovací dokumenty. Ty obsahují programové
či projektové plány, které mají být realizovány v daném programovacím období
tak, aby byly naplněny cíle reserotu. Programovací dokumenty svým obsahem odpovídají
tomu, co bylo řečeno v kapitole 17. o veřejných projektech.
Dalším důležitým nástrojem pro podporu řízení jsou koncepce. Koncepce je dokument,
který ve střednědobém nebo dlouhodobém časovém horizontu systémově
stanovuje způsob řešení určitého problému, podle něhož je také obvykle koncepce
nazvána. Koncepce by měla obsahovat následující části :
a) analytickou část
b) návrhovou část
c) realizační část
V analytické částí se provádí identifikace výchozího stavu. Ta může být podána ve
formě analytické studie. Návrhová část navazuje na analytickou část tím, že na základě
identifikace existujícího stavu jsou stanoveny (reformní) koncepční cíle a jsou
vypracovány varianty řešen k dosažení koncepčních cílů. Součástí zpracování variant
je jejich ekonomická analýza včetně identifikace roizik, která ohrožují jejich realizaci.
Spolu s variantami jsou navrženy i odpovídající realizační termíny. Výstupem návrhové
části je výběr jedné z variant. Poté následuje realizační část koncepce, kdy je
vypracováván realizační plán pro implmentaci vybrané varianty. Implementace varianty
podléhá kontrole. Při ní jsou uplatňovány tytéž kontrolní principy a postupy,
na něž bylo poukázáno v kapitole 15.
53518 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Dalším významným nástrojem pro výkon řízení jsou realizační plány. Realizační
plány jsou dokumenty, které mají charakter projektu, na jehož základě se realizují
vytyčené cíle. Realizační plány stanovují v daném (krátkodobém, střednědobém či
dlouhodobém) časovém horizontu organizační, věcné, personální a časové způsoby
k realizaci cílů. Stanovují odpovědnosti, kompetence a předpoklady k realizaci cílů.
Realizační plán plní dvě základní funkce, a to funkci projekčně koordinační a funkci
komunikační. Obsahem projekčně koordinační funkce je vytvoření zámyslu (plánu)
systémové návaznosti jednotlivých plánovaných činností tak, aby byly realizovány
stanovené cíle. V tomto smyslu vystupuje realizační plán jako projektový prováděcí
dokument. Realizační plán plní zároveň komunikační funkci. Podstatou komunikační
funkce je generování informací pro vnitřní komunikaci (v rámci resortu) a vnější
komunikaci (např. při projednávání postupu na úrovni vlády). Smyslem této komunikace
je poskytnout potřebné informace k  realizaci plánu jako prováděcího
projekčního dokumentu.
Z  realizačních plánů jsou odvozeny metodiky. Metodika je prováděcí dokument
s nejnižším stupněm obecnosti v hierarchii uvedených dokumentů. Účelem metodiky
je podrobně po jednotlivých krocích podat návod, jak prakticky postupovat v dané
předmětné oblasti tak, aby byly splněny stanovené cíle. V metodice jsou konkretizovány
jednotlivé kroky a činnosti odvozené z dokumentů vyšší obecnosti. Metodika
tudíž definuje jednotlivé kroky, úkony, časové návaznosti a odpovědnosti za realizaci
jednotlivých kroků Je to „teorie jednotlivých kroků,“ jak realizovat stanovené cíle
a zámysly.
18.4 HODNOCENÍ REGULAČNÍCH DOPADŮ (REGULATORY
IMPACT ASSESSMENT - RIA) NA ÚROVNI MINISTERTEV
A OSTATNÍCH ÚSTŘEDNÍCH SPRÁVNÍCH ÚŘADŮ
Při výkonu moci jsou realizovány zákony, nařízení, vyhlášky a jiné formy regulace
nežli je právní regulace. Provádí – li se regulace na úrovni ministerstev a ostatních
ústředních správních úřadů, musí být postupováno podle vládního dokuemntu nazvaného
Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (Usnesení vlády ze 13. srpna
2007). Principy RIA ukazuje tabulka.
536 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Tab. 8 - Principy regulace
Princip Vymezení
Přiměřenost
Regulaci provádět jen v nutné míře. Přijaté řešení musí být
přiměřené problému. Při rozhodování brát na zřetel
princip subsidiarity. Použití donucovacích prostředů musí
být přiměřené
Odpovědnost
Kdo reguluje, co je regulováno. regulace nesmí zvýhodňovat
žádné subjekty na trhu. Možnost stížností a odvolání.
Konzistence
Převídatelnost regulace. Regulace musí být homogenní
a rovná apliace pro všechny dotčené subjekty.
Transparentnost
Regulační úřad by měly působit transparentně. Jasnost
regulace
Cílenost
a směřování
Regulace se zaměřuje na řešení problému.
Zdroj : Obecné zásady pro hodnocení dopadů regaulace Usnesení vlády ze 13. srpna 2007). Tabulka vlastní.
Dokument Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (Usnesení vlády ze 13. srpna
2007) ukládá, že RIA musí být aplikována od okamžiku, kdy bylo rozhodnuto řešit
daný problém. RIA je uplatňována u všech obecně závazých právních přepdisů připravovaných
ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady. Jsou stanoveny
vyjmenované výjimky, k nimž patří :
a) příprava státního rozpočtua státního závěrečného účtu,
b) v případě stavu legislativní nouze,
c) v případě krizových situací,
d) návrhů právních předpisů, jejichž obsahem jsou pouze změny technického charakteru
a nemají žádný dopad na věcnou stránlu právního přepisu,
e) obecných procesních předpisů (např. správní řád, zákon o kontrole),
f) ostatních naléhavých případů, kd ymůže dojít k citelným ekonomickým ztrátám.
Výjimky musí být uvedeny v důvodové zprávě návrhu právního předpisu.
53718 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
RIA je prováděna ve dvou stupních. Rozlišujeme :
a) tzv. malou RIA, která je zkrácenou podobou
b) tzv. velká RIA, která je hlubí analýzou dopadů
Malá RIA je povinně sestavována u všech návrhů obecně záazných právních předpisů,
které jsou připravovány podle Legislativních pravidel vlády. Malá RIA má následující
strukturu, jak ukazuje tabulka.
Tab. 9 - Obsah malé RIA
Strukturní prvek Obsah
Důvod předložení
Název právního předpisu, identifikace problémů,
zhodnocení současného stavu,stanovení cílů, které mají
být dosaženy, rizika spojená s nečinností
Návrh variant
Možná řešení včetně « nulové » varianty (ponechání
daného stavu)
Vhodnocení nákladů
a přínosů
Náklady a přínosy všech variant (identifikace očekávaných
nákladů a přínosů), konzultace v průběhu
zpracování RIA, implementace a vynucování, přezkum
činností (stanovení měřtek a indikátorů k posuzování
navrhovaného řešení)
Návrh řešení
Závěrčné shrnutí kladů a nevýhod jednotlivých variant,
doporučení jendé varianty k řešení s přepdokládaným finančním
dopadem na státní rozpočet a na veřejné rozpočty
Zdroj : Obecné zásady pro hodnocení dopadů regaulace Usnesení vlády ze 13. srpna 2007). Tabulka
vlastní.
Jak je z  obsahu malé RIA zřejmé, její kroky jsou odvozeny z obecných zásad rozhoodvací
činnosti.
Na malou RIA může navazovat velká RIA. Velká RIA je rozšířením malé RIA. Velká
RIA musí být provedena vždy, když malá RIA identifikuje alespoň jeden z následujících
kvantitativních nebo kvalitativních dopadů. Ke kvantitativním dopadům patří :
a) jestliže jednorázové dopady jsou ve výši alespoň 30 mil. Kč za rok nebo na jednu
skupinu subjektů
b) jsou – li kumulované dopady (opakované nebo součet několika jednorázových)
ve výši alespoň 140 mil. Kč.
538 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
Ke kvalitativním dopadům patří :
a) dopady, které vedou k znevýhodnění některé sociální skupiny
b) narušují hospodářskou soutěž
c) podstatně mění fungování trhu
Také velká RIA má stanoveny výjimky. Dokument Obecné zásady pro hodnocení dopadů
regaulace k nim řadí změny sazby daně, změny ve výši regulovaných cen, změny ve
výši dávek, pojištění nebo důchodů, aniž by docházlo ke změně jejich struktury. Taktéž
mimo režim velké RIA je nárh právního přepdisu, který implementuje právo ES/EU.
Obsahem velké RIA je podrobná analýza problému, který byl identifikován v malé
RIA. Velká RIA pak tedy následuje po malé RIA.
Pro RIA jsou stanovena procesní pravidla. Postup přípravy právních přepdisů stanovují
Legislativní pravidla vlády. Jimi se rozumí dokument, podle něhož se postupuje
na úrovni ústřední státní správy při přípravě právních předpisů. Součástí právních
předpisů je analýza dopadů ve formě RIA. Ta slouží jako podklad pro rozhodnutí
o stanovisku ústředního orgánu státní správy k předloženému návrhu. Jádrem RIA
je ekonomická analýza nákladů a přínosů (CBA), kdy náklady a přínosy jsou kvantifikovány
v peněžních jednotkách. Protože toky přínosů i nákladů plynou v čase, je
potřebné určit jejich současnou hodnotu, což dosáhneme diskontováním nákladů
a přínosů budoucích let. Pro výpočet současné hodnoty přínosů B pak platí, že :
t ... dané časové období
T... konečný časový horizont, kdy projekt završí svoji ekonomickou životnost
Bt
... přínos v období t
r... diskontní sazba
Obdobně uríme současnou hodnotu nákladů. Při hodnocení variant pak výpočítáváme
čistou současnou hodnotu (NPV) každé varianty. Vypočítáme ji podle vztahu:
53918 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
O ekonomické racionalitě vypovídá kladný přínos varianty nad jejími náklady, tedy jestliže
rozdíl mezi současnou hodnotou celkových přínosů a celkových nákladů je větší než nula.
Tennávrh,kterýdosahujenejvětšíkladnýpřínos,jeekonomickynejpřínosnějšímnávrhem.
Otázky a úkoly:
• Jaké znáte metody pro analýzu a vymezení problémů?
• Vyberte si problém, který budete analyzovat. Problém jasně vymezte a vhodnými
metodami analyzujte.
• Zpracujte analýzu aktérů nebo cílových skupin pro konkrétní projekt či téma
(například velká oprava náměstí, optimalizace linek MHD, rušení školy atd.)
• Vyberte si konkrétní téma (například základní školství, sociálníslužby atd.)
a zpracujte SWOT analýzu.
• Vysvětlete na příkladech význam rozhodování ve veřejné správě.
• S jakými druhy rozhodnutí se jako občan (obce, kraje, státu – zvolte si) setkáváte?
• Co jsou kvalitativní a kvantitativní kritéria rozhodování. Jakým kritériem je
například hospodárnost ? Uveďte další příklady.
• Vysvětlete rozdíly monokratického a kolegiálního rozhodování ve veřejné správě.
Uveďte příklady.
• S jakými konkrétními manažerskými selhání při rozhodování ve veřejné správě
jste se setkali. Na základě znalostí z této kapitoly shodnoťte, proč k němu
došlo a jaké mělo důsledky. Pokud nemáte osobní zkušenosti, vyhodnoťe případy
popisované v médiích.
• Může dojít při kolegiálním rozhodování k manažerskému selhnání ? Vysvětleto
to. Uveďte příklady.
• Projděte si usnesení zastupitelstva vaší obce. Vyberte některé z nich (například
významnou investici), zhodnoťte postup tvorby rozhodnutí. Existovaly
varinty řešení a byly v materiálech popsány ? Mohlo zastupitelstvo rozhodnout
jinak (proč ano, proč ne) ?
• Najděte v právních předpisech ustanovení, která určují, jak mají subjekty veřejné
správy rozhodovat.
• Vyberte si ministerstvo (výběr zdůvodněte) a zhodnoťte jejich koncepční do-
kumenty.
• Prostudujte dokument Obecné zásady pro hodnocení dopadů regaulace Usnesení
vlády ze 13. Srpna 2007) a proveďte jeho obsahovou analýzu
540 18 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
• Připravte si na vámi zvoleném případě praktický návrh řešení RIA.
• Projděte si internetové stránky ministerstva pro místní rozvoj. Jaké programovací
dokumenty jsou zde uváděny pro stávající programové období čerpání fondů EU ?
• Stanovte určitý problém a dejte rámcový návrh jeho řešení (průmětu) v dokementu
vize, progóza, strategie, koncepce, programy a prováděcí plány a metodika
řešení.
SHRNUTÍ KAPITOLY
V této kapitole je podána analýza tří klíčových problémů vztahujících se k řízení ve
veřejné správě. První část ukazuje na podstatu rozhodování ve veřejné správě, uplatnění
monokratického a kolegiálního způsobu rozhodování a s tím související výhody
a nevýhoy daného způsobu rozhodování. Je upozorněno na to, že při rozhodování ve
veřejné správě může docházet k určitým problémům (kolizím), které mohou ovlivnit
výsledek rozhodování. Podrobněji je ukázano na rozhodovací agendu, která může
ovlivnit výsledek rozhodování. Druhá část kapitoly se zabývá rolí analytických a podpůrných
dokumentů, které používáme na úrovni ústřední státní správy. Jmenoitě se
jedná o vize, prognózy, strategie, koncepce, programy, realizační plány a metodiky,
které vystupují v roli podpůrných dokumentů pro řízení ústřední státní správy. Závěrečná
část kapitoly je věnována problému hodnocení regulačníh dopadů (RIA).
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Metody pro analýzu a vymezení
problému
SWOT analýza Dimenzionální analýza
Rozhodování ve veřené správě Kvalitativní kritéria rozhodování Kvantitativní kritéria rozhodování
Manažerské selhání Monokraitkcé rozhodování Kolegiální rozhodování
Podpůrné dokumenty pro
podporu řízení na úrovni
ústřední státní správy
Vize Prognózy
Strategie Koncepce Programy
Prováděcí (realizační) plány Metodiky
Analýza hodnocení dopadů Malá RIA Velká RIA
Použitá literatura:
ANSOFF, H.I. (1979). Strategic Management. London: Macmillan.
ANSOFF,H.I (1990). Implanting Strategic Management. Prentice Hall, Englewood Cliffs 1990
BEAUFRE, A. (1967). Úvod do strategie. Praha: Naše vojsko.
54118 ANALÝZA A ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. ANALYTICKÉ A KONCEPČNÍ DOKUMENTY...
BOVAIRD, T. (2005). Public governance: balancing stakeholder power in a network society. In: International
Review of Administrative Sciences, vol. 71 (2), 2005, pp. 217-229.
CLAUSEWITZ, C. VON (1959). O válce. Praha: Naše vojsko.
COOMBES, VERHEIJEN T. (1997). Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností Východu a Západu.
Bratislava: NISPAcee.
DENHARDT, R.B. – DENHARDT, J.V. (2000). The new Public Service. Service Rather than Steering.
In: Public Administrative Review. November – December 2000, Vol. 60, No 6.
DRECHSLER, W. (2004). Governance, good governance, and government: the case for Estonian administrative
capacity. TRAMES, Journal of the Humanities and Social Science, 2004, Vol. 8, No. 4, p. 388–396.
DROR, Y. (1968). Public Policymaking Reexamined. San Francisco: Chander Publishing Company.
DROR,Y. (2004). Strategic Brain for Central Government. In: The Capacity to Govern in Central and Eastern
Europe. Bratislava: NISPAcee.
DRUCKER,P.F. (1994). Věk diskontinuity. Praha: Management Press.
JIRÁSEK, J. (1993). Transformační řízení. Praha: Grada.
MINTZBERG, H. – QUINN, J.B. (1991) The Strategy Process - Concepts, Contexts, CASE. Prentice Hall,
Englewood Cliffs.
MINTZBERG, H. (1994). The Rise and Fall of Strategic Planning. Englewood Cliffs, Prentice Hall.
OCHRANA, F, PŮČEK, M. (2011). Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě. Smart Administration.
Praha, Wolters Kluwer.
Ochrana, F., Půček, M. Dosahování úspor a omezování plýtvání ve veřejném sektoru. Praha: Wolters
OCHRANA,F. (2005). Nákladově užitkové metody ve  veřejném sektoru.Praha: Ekopress.
OCHRANA,F. (2007). Manažerské metody ve veřejném sektoru. Druhé upravené a rozšířené vydání. Praha-
:Ekopress.
Oxford: Oxford University Press, p. 628–641.
PEARCE, J.A. –ROBINSON, R.B. (1988). CASE in Strategic Management. Irvin, Homewood
PETERS, B. G., SOOTLA, G., CONNAUGHTON, B. (EDS.). (2006). Politico-administrative Dilema: Traditional
Problems and New Solutions. Bratislava, NISPAcee, p. 5–11.
PETERS, B. G., WRIGHT, V. (1996). Public Policy and Administration, Old and New. In Goodin, R. E.,
Klingemann, H-D. (eds.): 1996. A New Handbook of Political Science.
POLLIT, CH. (1990). Managerialism and the Public Services. The Anglo-American Experience. Oxford:
University Press.
PORTER, M.E. (1992). Konkurenční strategie. Praha: Victoria Publishing.
POTŮČEK, M A KOL. (2007). Strategické vládnutí a Česká republika. Praha: Grada.
POTŮČEK, M. – NEKOLA, M. (2005). Manuál prognostických metod. Praha: Sociologické nakladatelství.
POTŮČEK,M. (2004). Strategy in Government. The United Kingdom Experience (Introduction). In:
Capacity to Govern in Central and Eastern Europe. Bratislava. NISPAcee, 2004.
POTŮČEK,M. A KOL. (2000). Vize rozvoje ČR do roku 2015. Praha: Gutenberg.
Strategie regionálního rozvoje ČR 2007-2013. Praha. MMR 2007.
TAVITS, M., ANNUS, T. (2006). Agentification in Estonia. In Public Administration and Development, 2006,
26, p. 3–16.
VESELÝ,A. – NEKOLA, M. (EDS.) (2007). Analýza a tvorba veřejných politik. Praha: Sociologické nakladatelství.
WEIHRICH, H – KOONTZ,H. (1994). Management. Praha: Victoria Publishing.
Williams, D.W. (2000). Reinventing the Proverbs of Government. In Public Administration Review. November
– Decenber 2000, Vol. 60, No. 6.
WRIGHT,G. – NEMEC, J. (EDS.) (2003). Management veřejné správy. Teorie a praxe. Praha: Ekopress.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR542
19 E-GOV – POTENCIÁL,
LIMITY, TRENDY A PRAXE
V ZAHRANIČÍ A V ČR
Špaček David
CÍL KAPITOLY
Text shrnuje terminologii, potenciál, limity, trendy a problémy e-governmentu
v zahraničí a v ČR.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
19.1 E-GOVERNMENT
V souvislosti s uplatňováním manažerských trendů v organizacích veřejné správy či
veřejného sektoru obecně, které se dosud snaží vstřebat poznatky z oblasti soukromého
sektoru a případně je přizpůsobit svému prostředí, bývá v posledních letech
zdůrazňováno, že pro prospěch všech občanů je potřebné zdokonalovat systém veřejné
správy, jeho jednotlivé součásti a procesy, které probíhají uvnitř systému i ve
vztazích veřejné správy se svým vnějším okolím. Jedním z nástrojů, který je v oblasti
modernizací a reforem veřejné správy a veřejného sektoru již po dvě desetiletí intenzivně
diskutovaný a rozvíjený v teorii i praxi, je elektronická podoba veřejné správy
a elektronické poskytování veřejných služeb.
S rozvojem informačních a komunikačních technologií (ICT) se patrně vždy objevovaly
úvahy o jejich praktickém využití ve veřejné správě. V současnosti literatura
z oblasti zapojování ICT do činností veřejné správy pracuje především s termíny
e-government a e-governance, které se již staly mezinárodními, neznamená to však,
že by byl jejich obsah chápán a přijímán literaturou vždy jednotně. S rozvojem dané
oblasti, která se stala v  modernizačních aktivitách velmi populární, dochází také
k nárůstu používaných termínů.
Různorodá terminologie někdy reflektuje věcnou oblast, na kterou se modernizační
úvahy, které zdůrazňují zapojení ICT, zaměřují. Tradičním příkladem různé terminologie,
která odráží předmětné zaměření projektů a která je diskutována spíše jako
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 543
samostatné oblasti vedle e-governmentu, jsou iniciativy zapojení ICT do jednotlivých
odvětví veřejného sektoru – zatím se v literatuře vyhranila především oblast e-zdravotnictví
(e-health či e-health services – viz též akční plán eEurope 2005) a e-justice.
E-demokracie je potom další součástí moderní terminologie, která zdůrazňuje zaměření
projektů elektronizace. Pojmenovává snahy o  demokratizaci demokracie
využitím nových ICT. V úvahách o e-demokratizaci jsou vždy vyjadřovány snahy
o smíšení demokracie zastupitelské s prvky demokracii přímé. Velmi aktuálním příkladem
rozvíjející se teorie i specificky zaměřených projektů, které mohou jít napříč
systémem veřejné správy a veřejného sektoru, je v současnosti e-participace, která
je někdy odlišována také od e-demokracie jako soubor nástrojů, které mají posílit
zapojování potenciálně dotčených subjektů či veřejnosti obecně do rozhodovacích
procesů o veřejných záležitostech.
Do použité terminologie se může promítnout i autory upřednostňovaná technologie, která
má přinést inovativní řešení pro současnou, nebo nově vytvářenou správní praxi. Příkladem
relativně nové terminologie je oblast nazývaná souhrnně jako mGovernment,
ve které jsou především v posledních několika letech intenzivněji diskutovány možnosti
a bariéry většího využívání mobilních telefonů pro poskytování veřejných služeb,
protože jejich penetrace je ve společnosti ve většině zemí mnohem větší, než penetrace
internetu. Do aktuální terminologie se také začíná postupně prosazovat potenciál aplikací
webu 2.0 a s ním i označení eGovernment 2.0 (viz např. Accenture, 2009).
Bez ohledu na autory používané označení použitá terminologie vždy pracuje s obecným
principem,ževeřejnásprávamásloužitveřejnostia hledatcesty,jaks využitímICTzdokonalit
své aktivity. Cílovým stavem je zajistit anebo podpořit poskytování služeb veřejnosti
zapojením nové technologie, a to i v oblastech, kde aktivity veřejné správy nabývají při
působení na společnost vrchnostenských podob (tj. něco vynucují, nebo vyžadují procedury
předepsané legislativou). Obecně uznávaným principem je také to, že e-government
nemá nahradit, ale spíše doplňovat existující způsoby poskytování služeb.
Současná literatura se shodne na tom, že definování elektronických veřejných služeb
či služeb e-governmentu není nejjednodušším úkolem. V  oblasti e-obchodu kromě
vztahů firma-spotřebitel (business-2-consumer, B2C) existují také důležité vztahy
firma-firma (B2B, business-to-business). Teorie managementu v této souvislosti tradičně
rozlišuje vnitřní a vnější okolí organizace a požaduje jejich důkladnější analýzu.
Podobné kategorie interakcí nalezneme i v současných definicích e-governmentu,
které se někdy snaží tímto způsobem vymezit e-government tak, aby byl srozumitelnější
a uchopitelnější pro řízení i vyhodnocování. Některé přístupy - např. definice
e-government a e-governance používaná v rámci UNESCO - staví na následujícím
odlišení e-služeb (e-services) od e-správy (e-administration).
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR544
a) Označení e-služby se zde používá pro různé podoby zdokonalení poskytování
veřejných služeb občanům (větší rychlost, pohodlnost, dostupnost atp.). Jiné přístupy
v této souvislosti pracují se zkratkami G2C (government-to-citizen) a G2B
(government-to-business), nebo také s obecnějším označením front-office, které
sevztahujek vládětak,jakjijejíkonstituentividíveforměinformacía služeb,které
poskytuje, a v interakcích s občany a podnikateli. Implementace e-governmentu
zde zahrnuje dvě oblasti - realizaci online služeb a vtahování občanů do diskuze
a rozhodování (v této souvislosti se někdy pracuje s termínem e-governance jako
se skupinou služeb podporujících či systematičtěji využívajících nástrojů e-participace,
nebo samostatně s kategorií e-participace či e-demokracie). Garcia et
al. (2005) hovoří o 3 „konstitutivních charakteristikách“ e-governmentu, které se
vždy v různé konfiguraci nalézají na webech „e-Gov“: informaci, nabídku služby
a možnost participace.
b) Termín e-správa se potom týká zdokonalení vládních procesů a vnitřních pracovních
procesů veřejného sektoru využitím nových informačních procesů. Vychází
z toho, že nové nástroje mají samozřejmě sloužit veřejnosti i nepřímo - využitím
uvnitř veřejné správy pro účely integrace existujících procesů a dosažení větší racionality
a systémovosti. Jiné přístupy pracují v této souvislosti se zkratkou G2G
(government-to-government), v mezinárodní literatuře je v této souvislosti rozpracováván
termín back-office. Dosud je v této oblasti velmi často zdůrazňovaná
nutnost organizační změny a  reingeneeringu správních procesů pro dosažení
efektivnosti.
Otázky a úkoly:
• Na jakou terminologii v oblasti elektronizace můžete narazit? Co mají používané
termíny (obsahově) podobného, čím se mohou lišit?
19.2 TRENDY V ZAHRANIČÍ
19.2.1 Aktuální politika EU
Současné pojetí e-Governmentu v rámci EU dosud velmi výrazně vychází z iniciativ
a faktických výsledků strategií informační politiky, které byly donedávna nazývány
eEurope. Bez ohledu na změnu názvu iniciativ zůstala jejich záměrem partnerská
podpora vytváření soudržné informační společnosti pro každého Evropana se zdůraznění
toho, že dosažení cílů není pouze věcí nových ICT a evropských institucí.
E-government byl a je v evropských informačních politikách považován za jeden
z nástrojů pro vytváření informační společnosti, který má být také do určité míry
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 545
standardizován, a to co se týká rozsahu nabídky elektronických veřejných služeb, tak
i způsobu jejich poskytování, který by měl zajistit propojitelnost některých řešení
e-governmentu i mezi členskými státy EU (hovoří se o  pan-evropských e-službách).
Iniciativy eEurope i dosavadní politiky požadovaly, aby členské státy ve spolupráci
s EU měly kromě online zpřístupnění základních dat, zjednodušení administrativních
procedur pro podnikatelské subjekty či koordinování (v oblasti informací veřejného
sektoru, využívání open source softwaru a výměny zkušenosti, a to např. prostřednictvím
programů IST a IDA) zajistily všeobecný elektronický přístup k službám, které
byly prohlášeny za základní. Tento seznam, který shrnuje níže uvedená tabulka, byl
přijat především pro účely standardizace - minimální elektronizace a unifikace hodnocení
praxe e-governmentu v rámci EU.
Tabulka 1 – Evropský seznam základních elektronických veřejných služeb
Veřejné služby pro občany
Veřejné služby pro
podnikatele
Daně z příjmu: přiznání, oznámení výměru
Sociální pojištění
za zaměstnance
Služby úřadů práce umožňující vyhledávající
zaměstnání
Daň z příjmů právnických
osob: přiznání, oznámení
výměru
Příspěvky sociálního zabezpečení (tři ze čtyř
následujících):
• podpora v nezaměstnanosti
• přídavky na dítě
• náklady lékařské péče (odškodnění nebo přímé
vyrovnání)
• granty studentům
DPH: přiznání, oznámení
výměru
Registrace nové
společnosti
Zasílání dat statistickým
úřadům
Osobní dokumenty (pasy a řidičské průkazy) Celní deklarace
Registrace aut (nové, použité a dovážené) Povolení vztahující se
k životnímu prostředí
(včetně oznámení)
Žádost o stavební povolení
Oznámení policii (např. v případě krádeže)
Veřejné knihovny (dostupnost katalogů a vyhledávacích
nástrojů)
Veřejné zakázky
Certifikáty (narození, manželství): žádost a doručení
Zápis na instituce vyššího vzdělávání / univerzity
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR546
Veřejné služby pro občany
Veřejné služby pro
podnikatele
Oznámení stěhování (změna adresy)
Služby vztahující se ke zdraví (např. interaktivní
rady vztahující se k dostupnosti služeb v různých
nemocnicích, objednávání se do nemocnic)
Zdroj: European Commission, 2002, s. 15.
V  současnosti plní úlohu základního evropského strategického rámce rozvoje
e-governmentu Digital Agenda for Europe, která byla přijata v létě 2010 jako
součást strategie Europa 2020. Strategie digitální agendy staví na tom, že v digitální
ekonomice uživatele e-služeb a  nabídku rychlého a  ultrarychlého (nad
100 Mb/s) internetu přitáhne atraktivní obsah a elektronické služby, které budou
dostupné interoperabilně a nezávisle na hranicích jednotlivých zemí. Strategie
také pracuje s cílem vytvořit jednotnou evropskou oblast pro platby (Single Euro
Payment Area, SEPA), v rámci které má dojít také k integraci elektronického fakturování
a mnohem většímu národnímu i přeshraničnímu využití eID. Tomu má
napomoci i revize existující evropské legislativy, která má rovněž zvýšit důvěru
uživatelů online služeb garantováním online práv občana (strategie předpokládá
přijetí kodexu EU s online právy občanů). Důvěru v online služby mají podpořit,
kromě vzdělávání a trénování počítačových dovedností, také nové nástroje,
které mají identifikovat nezbytné dovednosti uživatelů a také zpřehlednit dosud
roztříštěnou legislativu z oblasti e-služeb a jejich využití (k tomu účelu byl již
spuštěn portál eYou Guide na adrese www.ec.europa.eu/eyouguide), a širší využití
institucí typu CERT (Computer Emergency Readiness Teams) na národní
i na evropské úrovni.
Oblast e-governmentu je ve strategii digitální agendy samostatně specifikována
v rámci oblasti „ICT-enabled benefits for EU society“. Strategie upozorňuje
na to, že dosavadní praxe služeb e-governmentu je různá, většina z nich není
přeshraničních a jejich využití občany je dosud malé. Očekává, že stupeň jejich
využití poroste s růstem kvality a přistupitelnosti. Proto by se podle jejího textu
členské státy měly vyvarovat použití řešení, které zbytečně zatěžuje uživatele.
Členské státy by se měly dohodnout na seznamu klíčových přehraničních veřejných
služeb, které by měly být k dispozici online do konce roku 2015. Od
e-governmentu je opět oddělena oblast e-health, v rámci které strategie digitální
agendy také předpokládá, že do roku 2015 mají proběhnout pilotní testování
projektů, které mají „Evropanům“ zajistit zabezpečený online přístup k jejich
zdravotnickým datům. Již ke konci roku 2012 strategie předpokládá přijetí do-
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 547
poručení o  minimálních souboru prvků dat o  pacientech, u  kterých má být
zajištěna interoberabilita mezi členskými státy. Druhý cíl stanovuje, že k roku
2015 bude 50 % občanů a 80 % podnikatelských subjektů EU využívat služby
eGovernmentu (oproti jejich 38 % využití občany a 72 % podnikatelskými subjekty
v roce 2009).104
Cíle strategie digitální agendy v oblasti e-government specifikovala Komise v akčním
plánu The European eGovernment Action Plan 2011 – 2015 z prosince 2010. Ten
konstatuje, že vlády by měly s menšími zdroji poskytovat lepší služby, a vymezuje cíle
týkající se:105
• zvýšení schopností uživatelů, zajištění snadného přístupu k informacím a průhlednosti
a umožnění účinného zapojení občanů a podnikatelských subjektů do
procesů tvorby politiky (cíl „user empowerment“). Vychází se z toho, že veřejné
služby mohou zvýšit efektivnost a spokojenost uživatelů, pokud lépe naplní očekávání
uživatelů a budou konstruovány na základě jejich potřeb a ve spolupráci
s nimi. Pro ty mají být do konce roku 2013 Komisí a členskými státy odsouhlaseny
společné cíle a hodnotící kritéria (vč. indikátorů pro hodnocení oblasti
re-use). Do stejného termínu mají členské státy vyvinout personalizované e-služby,
které umožňují také sledovat stav transakce, do konce roku 2014 potom mají
občanům zajistit elektronický přístup k osobním informacím, které jsou o nich
registrovány, a automaticky je elektronicky informovat vždy, když jsou jejich data
zpracovávána. Do konce roku 2015 mají členské státy, Komise a instituce zastupitelského
charakteru jako parlamenty umožnit zapojení stakeholdrů do veřejných
debat a procesů rozhodování prostřednictvím e-služeb.
• vnitřního trhu. Na základě požadavků již dříve přijaté směrnice o službách (Directive
2006/123/EC) akční plán předpokládá, že firmy budou moci do  roku
2015 prodávat zboží a poskytovat služby „bezešvým“ způsobem prostřednictvím
jednoduchého elektronického zadávání veřejných zakázek a s využitím jednotných
kontaktních míst míst pro interakci s veřejnou správou. Členské státy mají
do roku 2015 nabídnou občanům přeshraniční a interoperabilní e-služby, které
občanům umožní studovat, pracovat, bydlet, obdržet zdravotnickou péči či jít
do důchodu kdekoli v EU. Do konce roku 2011 by pro ty účely měla Komise ve
104 European Commission. Communication From The Commission To The European Parliament, The
Council, The European Economic And Social Committee And The Committee Of The Regions: A Digital
Agenda for Europe. COM(2010) 245 final/2, Brussels, 26.8.2010, online.
105 Srovnej s European Commission. The European eGovernment Action Plan 2011 – 2015. Communication
From The Commission To The European Parliament, The Council, The European Economic And
Social Committee And The Committee Of The Regions: The European eGovernment Action Plan 2011-
2015 - Harnessing ICT to promote smart, sustainable & innovative Government. COM(2010)743, Brussels,
15. 12. 2010, online.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR548
spolupráci s členskými státy také zorganizovat výzkum poptávky po přeshraničních
službách, který by byl základem pro jejich společný seznam a identifikování
příslušných životních situací. Komise do konce roku 2015 předpokládá také implementaci
přeshraničních elektronických environmentálních služeb (ze způsobu
stanovení cílů vyplývá, že je tak do určité míry stanoveno nezávisle na výsledcích
uvažované studie o poptávce).
• efektivnosti a účinnosti vlád a správy. Akční plán zde nepředpokládá žádné konkrétněji
vymezené cíle. Výjimkou je pouze cíl, že do konce roku 2012 bude portál
ePractice.eu transformován do podoby, která umožní účinnější výměnu zkušeností
a informací, a že Komise přijme akční plán pro svoji elektronizaci na období
2011 – 2015. Ostatní cíle jen stanovují, že bude podporována výměna informací
a posílena spolupráce. Kvantitativně zde nejsou vymezeny cíle v podoblastech redukování
administrativní zátěže a zelená vláda.
• předpokladů rozvoje e-governmentu. Zde je cílem především přijetí odpovídající
nadnárodní a národní standardizace a strategie interoperability a také možnosti
sdílení řešení. Mezi klíčové předpoklady akční plán řadí také přeshraniční a interoperabilní
eID občanů a podnikatelských subjektů a také širší využití internetového
protokolu verze 6 (IPv6) v rámci infrastruktury e-governmentu (příslušná řešení
by přitom měla být členskými státy připravena do konce roku 2014).
19.2.2 TRENDY E-GOVERNMENTU V ČLENSKÝCH ZEMÍCH EU
Podíváme-li se do aktuálních verzí dokumentů eGovernment Factsheets iniciativy
epractice.eu, které shrnují politiku, legislativu a vybrané projekty e-governmentu
v  členských zemích EU, můžeme vymezit následující kategorie aktuálních trendů
e-governmentu v členských zemí EU (stav k září 2011):
• nová portálová řešení, která zpřístupňují služby občanům a / nebo podnikatelským
subjektům
• nástroje e-participace a  e-demokracie (včetně projektů budování komunity
a kvality života v místě)
• portály pro specificky zaměřené oblasti komunikace mezi úřady a podnikatelskými
subjekty (vč. elektronického zadávání veřejných zakázek, e-procurement)
• nástroje (mezi)národní elektronické identifikace
• elektronické služby uvnitř veřejné správy.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 549
Všechny tyto oblasti jsou ve sledovaných zemích napojeny na strategický dokument,
který vyjmenovává priority buď jen pro oblast e-governmentu, nebo - podobně jako
dosud informační politiky EU - pro budování informační společnosti. Některé nové
strategie také (i např. vlivem doporučení OECD) přinášejí reorganizaci a/nebo vytvářejí
novou organizaci koordinace rozvoje e-governmentu, včetně požadavků na jeho
vyhodnocování v praxi. Některými cíli se od současných strategií e-governmentu
odlišuje nová strategie Spojeného království Government ICT Strategy schválená na
konci března 2011. Tato strategie stanovuje kromě cílů spojených s personalizovanými
e-službami citlivými na potřeby uživatelů (mimo jiné) také cíl redukovat chyby
v projektech a, pokud je to možné, odprostit se od velkých projektů, jejichž implementace
je pomalá nebo přináší větší stupeň rizika chyb. Zdůrazňuje také, že vláda
ukončí oligopolní praktiky velkých dodavatelů ICT.
19.2.2.1 Portálová řešení
Dokumenty eGovernment Factsheet u  většiny zemí informují o  tom, že došlo
k inovacím jejich národních portálů. Inovace se netýkaly jenom rozsahu nově nabízených
služeb, ale také způsobu jejich poskytování. V řadě zemí je zdůrazňováno
budování portálu na principu životních situací (life events), což má umožnit lepší
strukturovanost informací, snadnější orientaci uživatele v nabízených službách
a podpořit možnosti personalizace existujících portálů. Některé portály propojují
poskytování elektronických služeb s národním řešením elektronické identifikace
občanů (eID). Jiné přizpůsobují portály novým kanálům přístupu k nim (mobilním
telefonům, internetu v televizi apod.). Některé národní portály nabízejí nově
registrovaným uživatelům anebo uživatelům, kteří využívají eID, také nástroje
typu zabezpečené elektronické pošty, prostřednictvím které můžou komunikovat
s veřejnou správou. Někdy tato el. pošta funguje také jako elektronické úložiště dokumentů,
které uživatel zaslal veřejné správě, nebo které od veřejné správy obdržel.
Nová dánská strategie očekává, že všichni dánští občané budou mít do konce roku
2015 digitální schránku, prostřednictví které jim budou zasílány písemnosti od veřejné
správy a kterou budou využívat ke komunikaci s veřejnou správou. Některé
portály nabízejí také e-learningové nástroje, které ukazují uživatelům, jak vyplnit
elektronické, nebo se snaží zjednodušit přístup k e-službám handicapovaným osobám.
Některé země přistoupily také k  integraci dosud samostatně existujících
portálů pro občany a podnikatelské subjekty. V řadě zemí pokračuje budování
cizojazyčných verzí národních portálů.
Specifické portály (tj. ty, které existují vedle národních portálů) se někdy snaží nabídnout
rovněž jednotný přístup k co možná největšímu množství elektronických
formulářů. Mezi nově prezentovanými portály patří také ty, prostřednictvím kterých
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR550
je možné si objednat ověřené opisy anebo výpisy z různých úředních dokumentů.
Mezi novými portálovými řešeními jsou často prezentovány portály z oblasti sociálního
zabezpečení a zaměstnanosti, anebo zdravotnictví.
V některých zemích existují nové webové stránky, které se zaměřují na elektronické
platby poplatků veřejné správě.
Nově se v praxi e-governmentu objevují portály zaměřené na děti a mládež. Na
mládež (ve věku 16-25 let) se zaměřuje francouzský portál portail-sante-jeunes.fr,
který nabízí informace o  pohlavních chorobách, antikoncepci, alkoholu, kouření,
nadměrné užívání drog, depresí, výživy atp. V říjnu 2009 byly Národním centrem
pro distanční výuku (Cned) spuštěny webové stránky Online Academia (academie-en-ligne.fr),
které zdarma nabízejí obsah kurzů francouzského základního školství
a mají pomoci jak žákům, tak jejich rodičům. V září 2009 byl v Lucembursku za
spolupráce několika institucí spuštěn portál Anelo.lu s cílem pomoci absolventům
škol začlenit se do trhu práce. Uvažovalo se o tom, že během roku 2009 bude stránka
nabízet online databázi volných míst a tréninkových kurzů, interaktivní modul o zájmech
mládeže a také databázi studií. V prosinci 2010 bylo na slovinském národním
portálu e-Uprava zpřístupněno video zaměřené na děti a mládež, které jim mělo zpřístupnit
základní informace o službách e-governmentu a umožnit jim jako uživatelům
upravit si vlastní videa a sdílet je s přáteli nebo zveřejnit na sociálních sítích. Již v září
2008 byla na portálu spuštěna část zaměřená na tuto skupinu uživatelů, která zpřístupňovala
3d virtuální svět vlády, který byl k dispozici na vládním portálu pro děti
a mládež (otroci.gov.si).
V praxi portálových webových stránek můžeme najít i ty, které se zaměřují na seniory
a  důchodce. Příkladem je slovinský portál starejsi.gov.si. Specificky věcně
zaměřenými portály jsou také ty, které se snaží zvýšit finanční gramotnost občanů.
Zvláštní charakter mají také portály, jejichž hlavním cílem je podporovat průhlednost
a otevřenost veřejné správy a opětovné využití veřejných informací. Například
v Irsku existuje samostatně portál Citizens Information, který se snaží integrovat
informace o existující struktuře veřejné moci a jejích službách. V březnu 2007 byl
v Irsku zahájen provoz portálu pro vyhledávání webů a informací veřejné správy a institucí
veřejného sektoru search.gov.ie.
Specifické jsou také nové elektronické služby, které se dotýkají policie a jejích činností.
Italskou národní cenu e-governmentu dostal v roce 2010 projekt iCarabinieri,
který umožňuje uživatelům najít policejní stanici, která je nejblíže místu, které uživatel
určí, nebo lokaci, která je automaticky detekována. V nalezení cesty asistuje
uživatelům 3D interaktivní mapa. Uživatelé webových stránek mohou také kontak-
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 551
tovat e-mailem nebo telefonicky požadovanou stanici. V Litvě je od července 2010
možné prostřednictvím portálu ep.policija.lt oznámit elektronicky trestný čin. Za
určitou podkategorii těchto portálů můžeme považovat antikorupční portály. Např.
v Bulharsku byl v prosinci 2007 spuštěn antikorupční portál (www.anticorruption.
bg), který umožňuje občanům anonymním způsobem oznamovat korupční jednání.
Zvláštní skupinu nových portálů představují ty, které nabízejí přeshraniční elektronické
služby. Mezi těmito portály hraje důležitou úlohu i Nordisk eTax (nordisketax.
net), který byl připraven v květnu 2005 a je přeshraničním daňovým portálem využívaným
daňovými správami Dánska, Švédska, Finska a Islandu. Portugalsko uzavřelo
v listopadu 2009 se Španělskem dohodu o uznávání platnosti digitálních certifikátů
a od konce února 2010 jsou mezi těmito zeměmi propojené některé služby e-governmentu
(např. registrace zaměstnanců v případě některých firem prostřednictvím
národních portálů pro podnikatelské subjekty).
19.2.2.2 Nástroje e-participace a e-demokracie (včetně projektů budování
komunity a kvality života v místě)
V březnu 2011 proběhly v Estonsku parlamentní volby, během kterých mohli Estonci
již po páté hlasovat prostřednictvím Internetu. Tuto možnost e-votingu využilo v tomto
roce 24,3 % voličů. Estonsko se v říjnu 2005 stalo první zemí, která umožnila občanům
volit své politické představitele „více“ elektronicky. Voliči museli mít kartu eID a čtečku
připojenou k PC, prostřednictvím kterého se přihlašovali do internetové schránky pro
e-volby. Od června 2007 nejsou osobám, které se zaregistrovaly na národním portálu
pro účely získání karty eVolič, zasílány klasickou poštou papírové volební lístky. V roce
2011 byla novinkou možnost využít mobilní-ID – mobilní telefon a jeho SIM karta
měly stejné funkce jako identifikační doklad a čtečka karty dohromady.
Nástroje e-participace můžeme také nalézt na nových portálech (nebo mezi novými
funkcionalitami portálů) legislativy. Například v Dánsku je od ledna 2008 v provozu
portál Retsinformation.dk, který zpřístupňuje informace z oblasti legislativy a odkazuje
také na parlamentní debaty k připravované legislativě.
Specifickou oblastí prezentovaných projektů, které jsou vztahovány k e-participaci,
jsou také ty, které se věnují projektům budování komunity a kvality života v místě.
Shrnující dokumenty z epractice.eu upozorňují např. na belgický web www.jeparticipe.be,
který je výsledkem regionálního projektu a umožňuje setkávání občanů, kteří
se chtějí podílet na realizaci projektů zvyšujících kvalitu života v místě (v době psaní
textu však tento web nefungoval). Součástí tohoto webu měl být adresář místních
iniciativ, který měly plnit místní asociace, sdružení a jiné zájmové skupiny.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR552
19.2.2.3 Portály a nové služby pro specificky zaměřenou komunikaci
mezi úřady a podnikatelskými subjekty
Mezi trendy e-governmentu v členských zemích můžeme řadit vytváření portálů, které
se zaměřují na oblast e-procurement - elektronického zadávání veřejných zakázek.
Často je však v členských zemích EU praxe e-procurement decentralizovaná a využití
národního portálu pro zadávání veřejných zakázek může být buď úplně dobrovolné,
nebo povinné pouze pro ústřední úřady. Jiný právní režim může být spojen např.
s nástroji dynamických nákupních systémů nebo s elektronickými aukcemi.
Příkladem nových služeb a také povinností, které se týkají komunikace mezi úřady
a podnikatelskými subjekty, je elektronické fakturování (eInvoicing). Od začátku roku
2011 mohou například v Nizozemí podnikatelské subjekty zasílat faktury všem ústředním
úřadům elektronicky prostřednictvím elektronické pošty Digipoort (digipoort.
com), která se má stát nástrojem pro bezpečnou a standardizovanou výměnu dat mezi
firmami a úřady (očekává se zapojení všech municipalit do konce roku 2018).
Mezi nově prezentované e-služby zaměřené na podnikatele patří i ty, které umožňují
kompletní elektronické založení nových podnikatelských subjektů.
19.2.2.4 Nástroje (mezi)národní elektronické identifikace
Rovněž nástroje elektronické identifikace (eID) jsou relativně samostatnou oblastí,
která je někdy spojena s předpoklady pro využití elektronických služeb federální či
regionální vlády a  někdy umožňuje rovněž elektronické podepisování dokumentů.
Standardem je ve členských zemích existence biometrických pasů. Dokumenty
eGovernment Factsheets ukazují, že vždy neplatí požadavek, aby nové karty eID integrovaly
více existujících řešení chytrých karet.
Jednou ze zemí, kde je v rámci EU nejpokročilejší praxe elektronické identifikace
(eID), je Belgie. Projekt eID byl zahájen v říjnu 2002 a pilotně byla karta šířena a testována
od března 2003 v několika komunách. Širší distribuce začala od září 2004,
jemuž předcházelo přijetí příslušné legislativy. Výměnu klasických identifikačních
dokladů za eID měly zabezpečit obce do konce roku 2009, od kdy bylo stanoveno
povinné používání pro každého Belgičana staršího 12 let. Belgické eID slouží jako
identifikační a cestovní doklady a umožňují připojit a potvrdit e-podpis k elektronickým
dokumentům (aktivování je dobrovolné) a také zprostředkovávají e-služby (od
ledna 2010 také službu elektronického zakoupení vstupenek na fotbal). Již dříve karta
umožňovala užívat eID jako jízdenku belgických drah. Karta také začala být vydávána
belgickými konzuláty a ambasádami a měla nahradit klasické ID více jak 300 tisíc
Belgičanů žijících v zahraničí. Kromě eID existuje v Belgii také elektronická karta
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 553
pro děti mladší 12 let (Kids-ID card), jejíž projekt byl oficiálně plně zahájen v březnu
2009. Již v červenci 2009 aktivovali chip této karty rodiče poloviny dětí v Belgii, a to
prostřednictvím speciálních webových stránek Allo Parents, v rámci kterých uvedli
více telefonních čísel pro kontaktování v případě, že někdo najde jejich ztracené dítě.
Na kartě je uvedeno také telefonní číslo 24/7 služby Child Focus.
eID karty začaly být vydávány také v Estonsku, a to od ledna 2002. Kromě identifikace
obsahují i tyto karty také digitální podpis, prostřednictvím kterého mohou být
využity veřejné i soukromé e-služby. V květnu 2007 byl zahájen projekt šíření mobilních-ID,
a to mobilním operátorem EMT ve spolupráci s několika bankami a jednou
certifikační autoritou. Digitální podepsání prostřednictvím mobilního-ID má stejné
právní účinky jako podepsání kartou eID. Použití mobilního-ID začala podporovat
od března i estonská policie a hraniční stráž. Aby mohli občané získat mobilní-ID,
musí mít platnou ID-kartu, PIN kód a čtečku karet a také smlouvu uzavřenou s poskytovatelem
mobilních služeb, který jim poskytne SIM kartu. Mobilní-ID mohlo
být objednáno také prostřednictvím elektronické aplikace na webu policie a hraniční
stráže. Certifikáty mobilních-ID mají platnost 3 roky.
19.2.2.5 Elektronické služby pro účely uvnitř veřejné správy a nové
povinnosti úřadů
Dokumenty eGovernment Factsheet také ukazují, že v  některých zemích se nové
povinnosti ve veřejné správě týkají využití open source produktů a standardů. Například
belgická federální vláda schválila jako první mezi vládami členských zemí
EU návrh na využití Open Document formátu (ODF) pro všechny vnitřní vládní
dokumenty v červenci 2006, a to s účinností od září 2008.
Ve Finsku funguje samostatně také národní portál e-služeb pro úřady (suomi.fi/
workspace), který zpřístupňuje vybrané e-služby a formuláře institucí státní správy
a některých municipalit.
S účinností od září 2003 dánská legislativa garantovala všem úřadům právo zasílat
dokumenty jiným úřadům elektronicky a také požadovat od ostatních úřadů elektronické
zasílání (s výjimkou citlivých dat a dokumentů). S cílem přinést úspory bylo
uvnitř veřejné správy (v rámci ministerstva financí) také vytvořeno pro všechna dánská
ministerstva ústřední servisní středisko pro IT (Statens IT, SIT) a také (již v roce
2004) implementován systém společného řízení dokumentů (FEDS).
Samostatnou oblastí e-služeb, které slouží výhradně účelům uvnitř veřejné správy, je
e-Learning.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR554
Otázky a úkoly:
• S jakými cíli pracuje aktuální strategie e-governmentu EU.
• Jaké trendy můžeme najít ve vývoji e-governmentu v členských zemích EU.
• Jaký cíle jsou spojovány s e-governmentem?
19.3 BARIÉRY PRAXE E-GOVERNMENTU
Elektronizace jako taková nutně vychází z klasické podoby veřejné správy a předpokládá
spolupráci a změny uvnitř jejího existujícího systému i ve společnosti. Odvíjí
se od funkcí a cílů státu a územních samosprávných celků, na nichž záleží i to, jak
se nabízené služby budou odvíjet od poptávky po nich a potřeb uživatelů, a představuje
dosud alternativu pro naplňování cílů veřejné správy. Mezi definicemi veřejné
správy v její klasické i v její elektronické podobě je možné nalézt určité analogie.
E-government můžeme také diskutovat například jako nástroj redukující selhávání
veřejné správy, faktor posilující adaptabilitu veřejné správy, nebo obecně jako vnitřní
faktor její efektivnosti, který může veřejná správa do určité míry ovlivnit. Významnou
otázkou zůstává, zda-li myšlenky a proklamace koncepčních dokumentů nebo
ustanovení právních předpisů a plánované a již realizované projekty e-governmentu
dosahují anebo dosáhnou očekávaných efektů.
Komplexnější výzkum v oblasti překážek rozvoje nabídky služeb e-governmentu a jejich
využití proběhl například v rámci projektu Breaking Barriers to e-Government.
Výstupy projektu vymezily (v publikaci Draft deliverable 1b, 2006) 7 následujících
hlavních kategorií bariér e-governmentu, které strukturovaněji nespojil se stranami,
jichž se týkají (veřejnou správou či občany apod.): selhání vedení v procesu implementace
(včetně politické podpory), finanční (nákladnost implementace a rozvoje
a nedostatečná analýza nákladů a přínosů), digital divides, slabá koordinace (a harmonizace),
pracovní a organizační nepružnost, nedostatek důvěry (zvýšené obavy
o dostatečnosti zabezpečení a ochrany soukromí a obecná nedůvěra ve vládu) a špatný
technický design (nedostatečná interoperabilita, obtížnost využití). Na této pilotní
studii stavělo v rámci citovaného projektu dotazníkové šetření, které proběhlo v květ-
nua červnu2006a testovalovýznamnostnížeuvedenýchbariérpraxee-governmentu.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 555
Tabulka 2 - 30 bariér e-governmentu (projekt Breaking Barriers to e-Government)
Druh bariéry
Bariéry rezistence
1) Koordinace mezi centrální, regionální a místní úrovní vlády
2)Vzdorování úředníků změně
3) Nedostatek politické podpory
4) Přání vyhnout se změnám u služeb, které již fungují dobře
Technické bariéry
5) Nedostatek interoperability mezi IT systémy
6) Nedostatečná bezpečnost e-identifikace a autorizace
Bariéry využití
7) Nízká úroveň využití internetu určitými skupinami obyvatel
8) ICT dovednosti občanů
9) ICT dovednosti úředníků
Administrativní bariéry
10) Nedostatek standardů pro e-identifikaci napříč EU
11) Rozdíly v administrativních tradicích a procesech v EU
12) Koordinace mezi členskými státy a Evropskou komisí
13) Rozdíly v zákonech a regulacích napříč EU
14) Velké množství jazyků v EU
Bariéry ochrany soukromí
15) Obavy veřejnosti z potenciální online krádeže či podvodu
16) Veřejnost vnímu rizika spojená s porušením soukromí a občanských svobod
Bariéry designu
17) Občané nejsou dostatečně motivováni užívat služby e-governmentu
18) Aplikace e-governmentu jsou obtížně použitelné
Právní bariéry
19) Absence jasných manuálů ochrany dat pro oblast sdílení informací
20) Nedostatečné obecné právo občanů komunikovat elektronicky s úřady
21) Neadekvátní politiky svobody informací
22) Právní obavy v oblasti PPP
23) Pracovněprávní předpisy omezující restrukturaci pracovních míst s využitím ICT
24) Zvýšená rizika odpovědnosti
25) Copyright omezující opětovné využití informací
Bariéry nákladů (text dotazníku hovoří ale o skupině Finanční a ekonomické bariéry)
26) Náklady rozvoje služeb e-governmentu
27) Náklady pro vládu spočívající ve variantním poskytování služeb
28) Vyšší náklady pro vládu spojené s dodržováním právních předpisů z oblasti
e-gov (např. svobodu informací, ochrana dat)
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR556
Bariéry přistupitelnosti
29) Zpřístupnění služeb e-governmentu pro osoby se zrakovým či jiným
postižením
Jiné bariéry
30) Obtížnost demonstrovat dlouhodobé nákladové efekty iniciativ e-governmentu
(v dotazníku je tato bariéra mezi bariérami nákladů)
Otázky a úkoly:
Jaké bariéry se mohou objevit v praxi e-governmentu?
Pociťujete vy osobně bariéry rozvoje e-governmentu v české praxi? Pokud ano,
jaké bariéry vnímáte?
19.4 VÝVOJ ELEKTRONICKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR – SHRNUTÍ
19.4.1 Vývoj politiky a vybrané projekty e-governmentu v minulosti
Vývoj informační politiky ČR probíhal již od počátku jejího samostatného působení
jako nezávislého unitárního státu od r. 1993. Ještě v polistopadovém období
československé federace byla v roce 1991 vytvořena Komise vlády ČR pro SIS (státní
informační systém). Komise však byla v červnu 1993 zrušena a její kompetence převzalo
Ministerstvo hospodářství, kompetence v oblasti řízení SIS přešly později na
Úřad vlády. Pro oblasti informatizace české veřejné správě byla vytvořena i Komise
pro informační systémy Svazu měst a obcí ČR (Komise ISMO), která se formovala
již od počátku svazu (1990).
V roce 1996 byl potom vytvořen samostatný Úřad pro státní informační systém
(ÚSIS). K jeho založení vedla opět snaha o vybudování jednotného propojeného
nadresortního státního informačního systému, který by v elektronické podobě shromáždil
veškerá potřebná data pro státní správu, byl přístupný ze všech orgánů státní
správy a sloužil potřebám všech resortů (ministerstev a jiných ústředních úřadů).
ÚSIS byl zřízen k 1. 11. 1996 zákonem č. 272/1996 Sb. a převzal kompetence Ministerstva
hospodářství a Úřadu vlády. Jeho postavení po celou dobu jeho existence
(existoval do roku 2000) charakterizoval Smejkal ve vztahu k resortním minister-
stvůmjako„SlabýÚSIS,silnéresorty“-„samozřejměvyhovovalavětšiněministerstev,
které chtěly utrácet peníze za informatiku podle svých představ a neměly zájem, aby
jim do toho někdo mluvil, natož úřad tak podceňovaný, jakým byl ÚSIS. Ponechání
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 557
odpovědnosti v rukou jednotlivých správců informačních systémů vedlo k tomu, že
nebylo možno (a prakticky nelze ani doposud) považovat jednotlivé informační systémy
orgánů veřejné správy za jednotný, provázaný a kooperující celek.“
S  cílem koordinovat informační politiku byla potom v  roce 1998 ustavena Rada
vlády pro informační politiku. Až v roce 1999 byl přijat první koncepční dokument
informační politiky ČR - Státní informační politika - cesta k informační
společnosti (SIP). Politika pracuje s řadou cílů, které jsou dosud aktuální. Obsahuje
obecnou myšlenku, že „součástí rozvoje informační společnosti je i vytváření informačních
systémů veřejné správy, které ji nejen zefektivní a zjednoduší, ale především
budou přínosem pro občany. Umožní např. vytvořit integrovanou síť kontaktních
míst veřejné správy, kde si občan nebo organizace na jednom místě mohou vyřídit
své záležitosti se státní správou“. Politika pracovala s prioritami v oblasti informační
gramotnosti, informatizované demokracie (omezující se na přístup k veřejným
informacím podle české legislativy), rozvoje informačních systémů veřejné správy
(s důrazem na rozvoj registrů a integraci existujících řešení, používání e-podpisu
a autentizace uživatele) a komunikační infrastrukturu veřejné správy, e-obchodu
a transparentnosti ekonomického prostředí. Informační politika předpokládala rovněž
přijetí dokumentu Koncepce budování informačních systémů veřejné správy
a přijetí komunikační infrastruktury veřejné správy. Pro účely zajištění interoperability
předpokládala také standardizaci a atestaci informačních systémů. Pro účely
koordinace vznikl v srpnu 1999 při úseku pro reformu veřejné správy v rámci Ministerstva
vnitra odbor informatizace veřejné správy.
Na SIP navazovala Koncepce budování informačních systémů veřejné správy,
která byla schválena vládou na podzim 1999, která předpokládala vůdčí roli dříve
vytvořené Rady vlády pro informační politika a ÚSIS při spolupráci příslušných
ústředních úřadů státní správy i subjektů samosprávy (v době přijetí fakticky existovala
pouze samospráva obecní). Informační systémy veřejné správy podle koncepce
„představují souhrn technických, programových, legislativních a organizačních opatření,
v nichž zejména intenzívní využívání výpočetní a komunikační techniky slouží
k podpoře výkonu veřejné správy a k její obousměrné komunikaci s veřejností.“ Veřejnou
správu je podle této koncepce třeba chápat jako komplexní, v mnoha směrech
provázaný systém. Jednotlivé informační systémy představují zdroje služeb (funkcí
nad daty), které by měly být prostřednictvím společné komunikační infrastruktury
veřejné správy a referenčního sdíleného a bezpečného rozhraní poskytovány v souladu
s platnou legislativou. Koncepce zdůrazňovala především nutnou bezpečnost
vytvořených nástrojů a roli standardizace prostřednictvím standardů SIS. Pro účely
sdílení financí a znalostí doporučovala také využít myšlenky partnerství veřejného
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR558
a soukromého sektoru (PPP). Koncepce vymezovala následující problémy ISVS,
které byly důsledkem především nekoordinovaného a prudkého vzniku informačních
systémů jednotlivých resortů v předchozím období:
• neexistence koncepčního řešení veřejné správy s  ohledem na možnosti, které
informační a komunikační technologie a zejména datové sítě typu Internet poskytují
pro procesy, činnosti a transakce, na kterých je činnost veřejné správy
postavena,
• realizace koncepčních, rozhodovacích a kontrolních procesů bez dostatečné báze
relevantních aktuálních informací a bez využití moderních prostředků,
• zúžený pohled na informační systém jako na prostředek úschovy dat v jinak konzervovaném
prostředí veřejné správy a související nekoordinované zavádění IS
ve veřejné správě,
• nepřítomnost závazných pravidel pro spolupráci stávajících resortních IS a pravidel
pro výměnu a sdílení dat,
• nedostatečná legislativní podpora využití nových technologií,
• nedostatečná analýza procesů ve veřejné správě a z toho plynoucí pracnost, nedokonalost
a neprovázanost postupů při výkonu veřejné správy,
• nízká úroveň horizontální i vertikální komunikace a spolupráce uvnitř subjektů
veřejné správy, mezi nimi navzájem a ve vztazích veřejné správy k okolí,
• nedostatečná informovanost veřejnosti o činnosti a hospodaření veřejné správy
a z toho plynoucí nedostatečná úroveň veřejné kontroly,
• nesystematické vzdělávání pracovníků veřejné správy zaměřené na využití nových
technologií a postupů.
Principem pro budování ISVS v následujícím období měla podle koncepce být:
a) realizace zásadní změny zaměření ISVS z pouhé podpory evidenčních činností
na přímou podporu procesů veřejné správy. Při této změně důsledně vycházet
z analýzy administrativně právního fungování veřejné správy jako služby veřejnosti,
neoddělovat data a funkce relevantní pro procesně právní vztahy a tyto
vztahy plně respektovat,
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 559
b) otevřenost a flexibilita vůči budoucím změnám územního členění i modelu veřejné
správy, které vyplynou z probíhající reformy veřejné správy,
c) projektové meziresortní řešení úkolů.
Koncepce upozorňovala na to, že ve stávajícím evidenčním pojetí ISVS byla pouze
evidována data charakterizující jednotlivé entity, přičemž pořizování a  aktualizace
těchto dat probíhala izolovaně pouze v rámci jednotlivých správních agend a se
značným časovým zpožděním od výchozích správních činností. Tuto situaci nemohlo
podle koncepce vyřešit pouhé převedení registru či správní evidence z jednoho
resortu na druhý nebo zavedení jinak organizačně vymezených základních registrů.
Proto zdůrazňovala a vymezovala základní registry, mezi které koncepce řadila
registr obyvatel, registr ekonomických subjektů, registr nemovitostí a registr územní
identifikace. Zaváděním jednotlivých základních registrů je dosud aktuální (viz
níže). Jejich údržbou, provozem, rozvojem a vytvářením vazeb na ostatní registry
měli být podle koncepce pověřeni správci. Koncepce vycházela z následujících cílů
v oblasti budování základních registrů:
• Pro každý z registrů je nutné stanovit jediný zodpovědný orgán státu jako správce
(ten sám pak rozhodne, zda bude současně zpracovatelem nebo zda zpracováním
pověří jiný subjekt), a který také rozhodne o konkrétním způsobu provádění aktualizačních
změn.
• Dále je nutné stanovit i kompetence dalších orgánů k souvisejícím činnostem,
zajistit koordinační roli ÚSIS, vypracování řízeného projektu a zejména definovat
institut a začlenění kontaktních míst veřejné správy.
• Základní registry budou přitom vytvářeny jako centrální s celoúzemní sítí pracovišť
(kontaktních míst veřejné správy), která budou oprávněna provádět
aktualizaci. Informace budou v systému základních registrů vedeny pouze na
jednom místě (s výjimkou základních identifikačních údajů fyzických a právnických
osob).
• Registry budou vedeny automatizovaně a informace v nich obsažené musí mít
právní závaznost. Registry budou vzájemně provázány a budou si navzájem poskytovat
informace. Datový obsah základních registrů bude referenčním zdrojem
dat pro ostatní registry. Systém základních registrů tak přispěje i k integraci obsahu
ISVS.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR560
Hlavním účelem základních registrů bylo podle koncepce soustředit datovou
základnu veřejné správy, nahradit mnoho dosavadních neúplných, nepřesných a dublujících
se registrů jediným úplným, věrohodným a aktuálním datovým zdrojem.
Zkvalitnění a lepší zpřístupnění dat mělo zmenšit nároky a zlepšit styk veřejné správy
s občany a ekonomickými subjekty. Tím měla být zvýšena efektivnosti a zkvalitněny
činnosti veřejné správy a zlepšena kontrola veřejné správy. Smejkal v této souvislosti
poznamenal: „Stále se - bez podložení právní úpravou - hovořilo o nutnosti vybudovat
jednotný, jediný a „všeobjímající“ Státní informační systém, ale z mnoha důvodů
(např. i kvůli možné zneužitelnosti) k tomu nikdy nedošlo.“ I koncepce však byla
relativně kritická, když v souvislosti s tehdejší praxí popisovala tehdejší stav základních
registrů následovně:
V současné době nelze jednotlivé registry orgánů státu považovat za funkční kooperující
celek. Činnost orgánů státu je spíše zabezpečována jednotlivými dílčími
systémy. Komunikace mezi těmito systémy je na různé úrovni, celkově ji však nelze
považovat za uspokojivou. Řada údajů je od občanů i právnických osob vyžadována
opakovaně a s následnou komunikací mezi systémy (ať už písemnou či elektronickou)
jsou problémy. Ve vedení základních registrů existují duplicity a stejná data do
nich vstupují vždy z několika zdrojů. Nedochází ke kontrole správnosti vkládaných
údajů, takže je například možné v registru ekonomických subjektů nalézt řadu podnikatelů
s neexistujícími adresami, občany pracující v neexistujících ekonomických
subjektech a podobně.
Základníregistrynejsouvesvémcelkujakozdrojejedinečnýchúdajůo fyzickýcha práv-
nickýchosobách,nemovitostecha územístátudeklarovány,nejednoznačněa omezeně
jsouzákonemstanovenymožnostiorgánůstátunasdílenípotřebnýchúdajůz hlediska
fungovánístátu,nenístanovenapovinnostsprávcůregistrůvéstaktuálnía správnéúdaje
(s výjimkou údajů osobních a údajů stávajícího katastru nemovitostí) a tyto údaje
poskytovat dalším orgánům státu. V současné době je tato úprava roztříštěna do
mnoha právních předpisů, které se vztahují pouze k vedení vždy jediného registru,
ale přitom by v rámci výkonu veřejné správy měla existovat pravidla společná.
Právě nedostatečná legislativní podpora možnosti předávání a výměny informací
mezi jednotlivými ISVS bude znamenat i největší obtížnost dosažení cílového stavu
výměny informací v rámci ISVS.
Při koncepčním řešení základních registrů je třeba rovněž zohlednit skutečnost, že
v současné době katastr (registr) nemovitostí je v podstatě legislativně zajištěn, má
zákonem stanoveného správce, resp. provozovatele, funguje stávající informační
systém katastru nemovitostí a další skutečnosti.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 561
Cílový stav základních registrů byl Koncepci budování ISVS vymezen následovně:
Obsah ISVS je integrován využíváním základních registrů, z hlediska současného
stavu poznání
• obyvatel,
• ekonomických subjektů,
• nemovitostí,
• územní identifikace,
které jsou datově konzistentní, automatizovaně vedené, mají právní závaznost
a jsou celoúzemně dostupné prostřednictvím společné komunikační infrastruktury
veřejné správy. Základní registry umožňují rekonstruovat stav k libovolnému (existujícímu)
datu v minulosti.
Základní registry – prostřednictvím referenčního sdíleného a bezpečného rozhraní
– si poskytují navzájem informace a obdobně jsou na ně povinně napojeny informační
systémy veřejné správy, obsahující, resp. využívající, data totožná s obsahem
základních registrů.
Styk občanů a ekonomických subjektů s orgány veřejné správy probíhá prostřednictvím
kontaktních míst, tj. pracovišť, spravujících více agend (nejen základních
registrů, pro které slouží i jako vstupy dat) jednotlivých orgánů veřejné správy, kde
lze na jednom místě vyřídit v záležitosti. Správnost všech zaváděných údajů je ověřována
v příslušných registrech.
Pravidla vedení základních registrů, pravidla poskytování údajů mezi registry
(včetně kategorizace údajů zejména s ohledem na osobní údaje a údaje podléhající
režimu mlčenlivosti) a povinnosti zúčastněných subjektů jsou legislativně zajištěny
zákonem o základních registrech. Tato pravidla výměny a sdílení dat mezi orgány
státu stanovená pro základní registry budou v „odpovídající“ míře stejná i pro
ostatní datové zdroje.
Akční plán realizace SIP, který předpokládala koncepce z roku 1999, byl vládou
schválen v květnu 2000 pro období do konce roku 2002. Zpracování Akčního plánu
bylo koordinováno Radou vlády pro státní informační politiku. Akční plán navazoval
na Koncepci budování informačních systémů veřejné správy a také na Koncepci
SIP ve vzdělávání, kterou vláda schválila v dubnu 2000 usnesením č. 351. Akční plán
obsahoval i velmi obecný scénář vývoje zdrojů státního rozpočtu pro realizaci SIP.
Zejména konsolidace základních registrů a jejich vzájemné propojení prostřednictvím
referenčního rozhraní bylo koncepcí považováno za základ pro cílové rozvinutí
elektronicky poskytovaných služeb veřejné správy občanů. Za relativně dosažitelný
a méně podmíněný cíl koncepce považovala vytvoření portálu veřejné správy.
Rámcový program Elektronická veřejná správa akčního plánu předpokládal již v roce
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR562
2001 informační systém o veřejných zakázkách a rovněž úřední desky soudů. Do
konce roku 2002 měl být zahájen také provoz vybraných elektronických služeb veřejné
správy, portálu veřejné správy („jednotné prezentační rozhraní informačních
systémů veřejné správy“) a kontaktních míst veřejné správy. Stejný termín byl stanoven
pro vytvoření základní komunikační infrastruktury veřejné správy a zdravotního
pojištění, spojující kontaktní místa veřejné správy a zdravotního pojištění, vybrané
územní organizace a centrální úřady, které provozují vybrané agendy a zpřístupňují
základní registry a pro metainformační systém, obsahující data o organizačních
jednotkách, informačních procesech, informačních vazbách a informačních zdrojích
ISVS. Rok 2002 byl i termínem pro zahájení základních registrů (územní identifikace,
obyvatel, ekonomických subjektů a nemovitostí), přičemž jejich „právní konsolidace
(po stránce obsahové, organizační a technologické)“ měla být schválena již v roce
2001“.
Dosažení cílů zmíněných koncepčních dokumentů měl napomoci první obecný
zákon o informačních systémech veřejné správy (zákon č. 365/2000 Sb.). Zákon
vymezoval jednotlivé pojmy, stanovil povinnosti orgánů veřejné správy, stanovil povinnou
atestaci informačních systémů z hlediska standardů. Za porušení povinností
orgánem veřejné správy nebo provozovatelem informačního systému byly stanoveny
pokuty až do výše 1 mil. Kč. Zákon také vytvořil Úřad pro veřejné informační
systémy (ÚVIS). Ten nahradil dřívější ÚSIS a mezi jeho úkoly patřily také vytváření
a správa Portálu veřejné správy. Při přípravě dokumentů měl nový úřad spolupracovat
s Radou vlády ČR pro SIP. I jeho postavení bylo ve vztahu k resortním ministerstvům
slabé – připomeňme v té souvislosti opět konstatování Smejkala „jeho postavení mu
nedovolovalo koncepční koordinaci budování ISVS - nebyl dostatečně silný a vůči
resortům jako MV, MPSV byl fakticky v podřízeném postavení“.
V roce 2000 byl také přijat zákon o elektronickém podpisu (z. č. 227/2000 Sb.).
Dozorem nad dodržováním povinností stanovených zákonem o  elektronickém
podpisu byl pověřen Úřad pro ochranu osobních údajů. Již v roce 2001 na konferenci
ISSS ředitel odboru automatizace daňové soustavy a informačních technologií
ministerstva financí Faltýnek (2001) upozorňoval na to, že s ohledem na záměry
elektronizace existují rozpory v zákonech, které i při elektronickém podání vyžadují
následně listinnou podobu dokumentu. Proto např. daňová přiznání měla být zpočátku
podávána paralelně v listinné i elektronické podobě, avšak bez e- podpisu ve
smyslu zákona č. 227/2000 Sb., kdy uživatel „e-tiskopisu daňového přiznání“ elektronicky
vyplnil přiznání využívající formátu XML, vyplněné přiznání odeslal, centrální
server zkontroloval správnost údajů (souladnost se zákonem) a  po odsouhlasení
obsahu proběhl tisk přiznání na tiskárně daňového subjektu, kde po zadání unikátního
čísla z listinného daňového přiznání byl tento soubor zpracován. V další fázi
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 563
již měly být listinné dokumenty nahrazeny soubory opatřenými e-podpisem a větší
elektronická komunikace měla probíhat i směrem od daňové správy k občanům.
Omezenější služby nabízelo v případě formulářů Ministerstvo práce a sociálních věcí
(MPSV). Zpřístupnilo elektronické formuláře buď pouze k vytištění, ručnímu vyplnění
a podepsání, nebo formuláře s možností elektronického vyplnění, následného
vytištění a ručního podepsání. Ještě v roce 2002 ředitel odboru informatiky tohoto
ministerstva Kučera upozorňoval, že v praxi e-podpisů není zaručena jednoznačná
identifikace, kterou vyžadují některé správní agendy v oblasti působnosti ministerstva
–sice bude e-podpis v pořádku, ale kvůli dalším identifikačním podmínkám,
které legislativa vyžaduje, může být žadatel vyzván k prokázání totožnosti na kontaktním
místě státní sociální podpory.
Cílům státní informační politiky měla napomoci také informatizace obcí a nově zřízených
krajů, kterou mělo koordinovat Ministerstvo vnitra, respektive jeho odbor
informatizace veřejné správy. Důležitou úlohu zde měly sehrát kontaktní místa veřejné
správy. Kontaktní místa veřejné správy měla zásadním způsobem usnadnit styk
občana s veřejnou správou. Cílem bylo zabezpečení profesionálně vybaveného pracoviště
s vyškolenou obsluhou a vybavené odpovídající výpočetní technikou, včetně
zajištění propojení na příslušné datové a informační zdroje (Internet, intranet). Cílově
mělo být možné, prostřednictvím technického vybavení, komunikovat se všemi
registry a  informačními systémy veřejné správy, popř. s  dalšími datovými zdroji
a informačními systémy. V kontaktních místech veřejné správy měly být také instalovány
informační terminály (kiosky) pro poskytování informací, které nevyžadovaly
osobní vyřízení. Základními funkcemi kontaktních mělo být v souladu s Koncepcí
budování ISVS:
• informační centrum – informace o veřejné správě, vydávání formulářů, návody,
rady jak postupovat a další tiskoviny, poradenská služba, informační terminály,
kiosky,
• registrační a aktualizační místo – elektronická podatelna, vstupy a výstupy základních
registrů,
• integrovaný úřad – průřezový, zajišťující výkon veřejné správy – příjem žádostí
a řeše-ní agend spadajících do působnosti více subjektů.
Již v tomto období se také v souvislosti s prioritou informační politiky – kontaktními
místy veřejné správy - objevuje se rovněž předchůdce dnešních Czech Pointů – EVA
(blíže viz Tlustý, 2002) a požadavek NKÚ a Poslanecké sněmovny více koordinovat
vynakládání finančních prostředků na ICT, přičemž byla diskutována využitelnost programového
financování na základě střednědobého horizontu, tak jak to předpokládala
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR564
rozpočtová pravidla. S projektem EVA souvisí i pozdější iniciativa Hospodářské komory
(2003), jejímž předmětem je vytvoření Informačních míst pro podnikatele v nově
vznikajících „malých okresech“ České republiky a jejich propojení do stávajících systémů
podpor poskytovaných řadou vládních a dalších agentur.
Akční plán realizace SIP byl v roce 2002 novelizován pro období do roku 2003.
Do jeho obsahu se promítla iniciativa zapojení kandidátských zemí do informační
politiky EU eEurope+ a vytvoření ÚVIS. Akční plán byl strukturován podle dříve
vymezených 8 prioritních oblastí státní informační politiky. Mezi nástroji realizace
akčního plánu zde zaznívaly mimo jiné opět kontaktní místa veřejné správy (s termínem
2001 - 2005, který předpokládal spolupráci MPSV, MV a ÚVIS) a rejstřík trestů
(2001 - 2002, MSp), ale také sbírka listin (2000 - 2003, MSp), elektronické podatelny
(2001 - 2002, spolupráce ÚVIS, Úřadu vlády ČR a orgánů veřejné správy) či portál
životního prostředí (2001 - 2002, spolupráce MŹP a ÚVIS).Elektronizační aktivity
měly zohledňovat související opatření eEurope+, která obsahovala evropské standardizační
cíle v oblasti všeobecného elektronického přístupu k základním veřejným
službám a iniciativy přistupitelnosti webu (Design for All, směrnice WAI, projekt
Blind Friendly Web prezentovaný na ISSS 2002).Termín pro přijetí legislativy upravující
základní registry byl prodloužen do roku 2003, všechny základní registry měly
být vytvořeny do konce roku 2005, kromě registru obyvatel (termín 2003). Do konce
roku 2003 měla být Ministerstvem vnitra zajištěna „informatizace a internetizace“
obcí a do konce roku 2006 potom „komplexní informatizace“ krajů. Byl prodloužen
také termín vytvoření komunikační infrastruktury ISVS (do konce roku 2005).
V květnu 2002 byl ve spolupráci MF s Komorou daňových poradců zahájen pilotní
provoz aplikace pro podávání přiznání k dani silniční, dani z nemovitostí, DPH
a Hlášení o vyplacených nezdaněných částkách fyzickým osobám po internetu bez
použití zaručeného e-podpisu. V polovině listopadu pak tato aplikace byla zpřístupněna
pro veřejnost a na konci ledna se testovalo podávání uvedených přiznání se
zaručeným e-podpisem. Aplikace byly zpřístupněny na základě politického tlaku
dříve bez dostatečně provedeného testování, které by se lépe vypořádalo s chybami,
a bez dostatečného personálního a finančního zázemí (Faltýnek, 2003).
Další významnou změnou v institucionálním zabezpečení informační politiky v ČR
bylo zřízení ministerstva informatiky (MI), na které k 1. 1. 2003 přešly v plném
rozsahu představené kompetence ÚVISu, úseku spojů Ministerstva dopravy a spojů
a kompetence v oblasti elektronického podpisu Úřadu pro ochranu osobních údajů.
Na svém webu se MI označovalo také za koordinátora rozvoje „elektronické veřejné
správy, e-Governmentu“ v ČR definovaného v souladu s novou Státní informační
a  komunikační politikou (SIKP) e-Česko 2006. Cestou k  dosažení cílů SIKP
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 565
měla být již dřívějšími plány předpokládané vytvořením pravidel komunikačního
prostředí, která by podpořila výměnu informací a byla nutnou podmínkou pro spolupráci
jednotlivých informačních systémů ve veřejné správě. S tím souvisí i důraz
na požadavek SIKP, aby pro veřejnou správu platil zásada, že údaje, které již jednou
fyzické a právnické osoby jednomu orgánu veřejné správy poskytly, nebudou zbytečně
vyžadovány znovu. Opětovně tu zaznívá cíl vytvořit, zabezpečit a využívat registry
a zajistit uvnitř systému veřejné správy ČR interoperabilitu informačních systémů
(při zohlednění Evropského rámce interoperability). Jeho naplnění měla napomoci
analýza současného stavu procesů ve veřejné správě, která měla zahrnovat i zmapování
informačních systémů jednotlivých složek veřejné správy. Za hlavní rozhraní
celého systému služeb v rámci e-governmentu vůči jeho uživatelům SIKP považovala
Portál veřejné správy (PVS).
Pro usnadnění styku občana s veřejnou správou měla být dále budována kontaktní
místa veřejné správy. Jejich úkolem byl podobný vymezení v předchozích koncepčních
dokumentech. Roli kontaktního místa měly plnit i obce a kraje a za podpůrný
projekt e-governmentu informační politika předpokládala také využití sítě s. p. Česká
pošta jako kontaktního místa veřejné správy.
V regulaci a praxi základních registrů se však za fungování MI mnoho nezměnilo.
Mezi povinnými součástmi praxe e-governmentu v ČR jsou od tohoto období také
e-podatelny, které definuje novelizovaný zákon č. 227/2000 Sb. , o elektronickém
podpisu v § 2 písm. y). Jejich praxi specifikuje také nový správní řád, a to i v případech
neschopnosti zajistit fungování. Podle nového správního řádu je také možné učinit
podání písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané
zaručeným elektronickým podpisem. Oblast e-podatelny specifikovalo také nařízení
vlády č. 495/2004 Sb. a vyhláška č. 496/2004 Sb. o elektronických podatelnách. Nařízení
stanovuje povinnost orgánů veřejné moci zřídit e-podatelny (nebo v případě
malého objemu elektronické komunikace zajistit příjem a odesílání zpráv prostřednictvím
e-podatelny jiného úřadu), vybavit příslušné zaměstnance zaručenými
elektronickými podpisy a zajistit odpovídajícím způsobem ochranu zpracovávaných
informací. Zavedení e-podatelny v praxi někdy podnítilo urychlení zavádění elektronické
spisové služby v rámci subjektů veřejné správy.
Nový správní řád také v § 26 zakotvuje povinnost zveřejnit obsah úřední desky subjektů
veřejné správy (obce, kraje, Hl. m. Praha) též způsobem umožňujícím dálkový
přístup.Požadavky SIKP 2004 se promítly do nové legislativy. Velmi důležitým byla pro
oblast e-governmentu v ČR novela zákona o informačních systémech veřejné správy
a souvisejících právních předpisů z poloviny roku 2006 (zákonem č. 81/2006 Sb.).
Novela měla pro občany zajistit rozvoj služeb portálu veřejné správy, vydávání ově-
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR566
řených výstupů z ISVS širším okruhem subjektů (některé obce, notáři, Hospodářská
komora, držitel poštovní licence) a  také dostupnost informací na  webových stránkách
jednotlivých orgánů formou přístupnou osobám se zdravotním postižením
(od  1. 1. 2008). Cestou k  tomu byly přísnější požadavky na řízení informačních
systémů subjektů veřejné správy. Od 1. 1. 2007 měla nabýt účinnosti řada ustanovení
zakládajících přísnější povinnost v rámci dlouhodobého řízení informačních
systémů – povinnost zpracovat (do 1. 1. 2009) informační koncepci a provozní dokumentaci
a uplatňovat je v praxi, a to podle § 5a. Součástí metodické pomoci v této
oblasti byly i příklady informačních koncepcí, úplná struktura informační koncepce
a procesní model řízení ISVS uvedené na webu Ministerstva informatiky na počátku
ledna 2007. Specifikuje je v současnosti vyhláška 529/2006 Sb. Na oba typy dokumentů
se vztahuje i povinnost atestace navazující i na dřívější atestaci životního cyklu
informačních systémů veřejné správy (jde o povinnost, která měla být zajištěna do
1. 1. 2010), která má zajistit i způsobilosti k realizaci vazeb informačního systému veřejné
správy s jinými informačními systémy prostřednictvím referenčního rozhraní
(§ 2 písm. j). Povinnost atestace dlouhodobého řízení se nevztahuje na obce, které vykonávají
přenesenou působnost pouze v základním rozsahu podle § 61 odst. 1 písm. a)
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. To však neznamená, že
se na ně nevztahuje povinnost informační koncepci a provozní dokumentaci zpracovat,
byť v redukovaném rozsahu, který bude vymezen připravovanou vyhlášky.106
19.4.2 Politika e-governmentu vlád od roku 2006
Praxe i legislativy e-governmentu se dotkly politické změny realizované zejména od září
2006. Netýkaly se přitom pouze institucionálního zabezpečení řízení informační politiky,
které vyústily ve zrušení Ministerstva informatiky (s konečnou platností zákonem
č. 110/2007 Sb. s účinností od 1. 6. 2007), a to i na základě programového prohlášení
nové vlády. To počítalo se sjednocením agend MI a MV a s dokončením nových „základních
kodexů“ (patrně mělo na mysli legislativu základních registrů). Na prohlášení
vlády navazovalo usnesení vlády č. 1085 ze září o souboru opatření pro urychlení rozvoje
eGovernmentu v ČR, které navrhl „ministr vnitra a informatiky“. Působnost stanovená
zvláštními zákony přešla na MV, s výjimkou působnosti ve věcech elektronických komu-
nikacía poštovníchslužeb,kterápřešlanaministerstvoprůmyslua obchodu,a působnosti
ve věcech veřejných dražeb přecházejících na ministerstvo pro místní rozvoj. Původně se
počítalo s tím, že agenda přejde pod Úřad vlády a politické vedení přímo pod předsedu
vlády, aby byla více zajištěna nadresortnost informatiky. Změnou kompetenčního zákona
byla ministerstvu vnitra přiznána obecná koordinační úloha pro ICT. Ministerstvu vnitra
měla později napomáhat Rada vlády pro informační společnost, zřízená v květnu 2007.
106 Souhrnné informace k novele jsou k dispozici např. zde: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/micr/
scripts/detail.php_id_3227.html (přistoupeno 21. 11. 2010).
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 567
Mezi hlavní priority nové vlády v  oblasti e-governmentu patřilo podle usnesení
č. 1085 maximální zjednodušení komunikace občanů s úřady, tak aby na jednom
univerzálním kontaktním místě mohl občan vyřídit veškeré záležitosti ve vztahu
k veřejné správě. Vláda v usnesení schválila vypracování legislativních změn a také
povinnost provádět veřejné připomínkové řízení prostřednictvím internetu a povinnost
vypořádat každou obdrženou připomínku a zveřejnit výsledek připomínkového
řízení. MV mělo připravit legislativní úpravy, které by umožnily používat elektronické
dokumenty i v případech, kde je dosud možné používat jen listinou formu. Opět
zazněla oblast registrů - legislativní návrhy měly být předloženy vládě v některých
případech již na konci září, v ostatních na konci října 2006, což patrně předpokládalo
extenzivní využití návrhů zákonů, které již v předchozí době připravila iniciativa
eStát. Na jejich základě se začal rýsovat i projekt datových schránek (viz níže).
Vláda z roku 2006, 2007, následující „úřednická“ vláda Fischera ani vláda současná
nepřijaly žádný jednotný dokument obecné národní informační politiky či národní
politiky e-governmentu. Tuto funkci neplní ani Státní politika v elektronických komunikacích
- Digitální Česko, kterou schválila současná vláda v lednu 2011 (svým
usnesením č. 50). V  programovém prohlášeních vlády 2007 zaznívá cíl vytvořit
Czech POINTy, kde bude možné z jednoho místa činit veškerá podání vůči orgánům
veřejné správy, získávat veškeré ověřené údaje vedené v dostupných centrálních registrech
a evidencích a získávat informace o průběhu všech řízení, která jsou s danou
osobou či o jejích právech a povinnostech orgány veřejné moci vedena. Předpokládalo
se předložení zákona o elektronické komunikaci ve veřejné správě, který by byl
předpokladem projektu datových schránek, a realizace koncepce zajištění jednotné
komunikační infrastruktury veřejné správy.
Řada cílů z  oblasti e-governmentu byla zakotvena v  dokumentu Efektivní veřejná
správa a přátelské veřejné služby - Strategie realizace Smart Administration
v období 2007- 2015, kterou již znáte. Technologie představovaly jeden z vrcholů
hexagonu veřejné správy, se kterým Strategie realizace Smart administration pracuje.
Prostřednictvím ICT mělo dojít k odstranění nadbytečného papírování i k zefektivnění
komunikace uvnitř veřejné správy. Cíle stanovené ve strategii Smart administration
specifikovala Strategie rozvoje služeb pro „informační společnost“, která byla
schválena na zasedání Rady vlády pro informační společnost v rámci konference
ISSS v dubnu 2008. Mezi milníky se zde předpokládalo také to, že v roce 2009 budou
zprovozněny datové schránky, bude existovat rozvinutá síť univerzálních kontaktních
míst veřejné správy, kde bude možno získat ověřené výpisy z vybraných rejstříků.
S rokem 2010 strategie spojovala zprovoznění centrálních registrů i to, že v rámci
kontaktních míst bude možné učinit veškerá podání vůči veřejné správě. V roce 2012
měly být k dispozici funkční aplikace pro oblast zdravotnictví, sociální péče, správ-
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR568
ního, soudního a daňového řízení a měla být k dispozici také funkční infrastruktura
pro dlouhodobé ukládání a archivaci elektronických dokumentů. V roce 2015 měl
být dokončen proces elektronizace datové základny, včetně elektronizace geografických
informací.
Mezi dokumenty, které mají koordinační i  standardizační charakter, můžeme zařadit
také Strategii implementace e-governmentu v území, kterou vláda schválila
na podzim 2008. Cílem strategie bylo specifikovat cíle zakotvené ve strategii Smart
administration, a to opět především pro účely financování projektů z evropských
zdrojů. Opět je řada z cílů zopakována. V souvislosti se snahou standardizovat do
určité míry rozvoj informačních systémů a elektronických služeb územní samosprávy
strategie předpokládá technologická centra krajů a obcí s rozšířenou působností
a regionální služby technologických center. Strategie a ji specifikující dokumenty
hovoří o následujících „typových projektech“: zřízení nebo update stávající spisové
služby na krajích či obcích, digitální mapě veřejné správy, digitalizaci a ukládání dat,
datové sklady, manažerských informačních systémech, CzechPOINT@home, včetně
analýzy procesů veřejné správy v návaznosti na zavedení technologických center a integrace
vnitřního chodu úřadu. Technologická centra mají být součástí tzv. „eGON
center“, vytvořených pro účely koordinace na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností.
Tato centra mají administrovat žádosti o projekty EU a zastřešovat vzdělávání
e-governmentu. Na národní úrovni měl zastřešovat vzdělávání Institut pro místní
správu (dnešní Institut pro veřejnou správu Praha). Pro účely informační podpory
implementace strategie implementace e-governmentu v území byly vytvořeny webové
stránky www.egon.centrum.cz.
Cíle, se kterými Strategie realizace Smart administration počítá, přetrvávaly (a v určitých
ohledech dosud přetrvávají) až do srpna 2014, kdy vláda oficiálně schválila
nový strategický rámec rozvoje veřejné správy - „Strategický rámec rozvoje veřejné
správy české republiky pro období 2014 – 2020“. Strategie oproti předešlým
strategickým dokumentům explicitně vymezuje spolupráci Ministerstva vnitra a Ministerstva
financí, stavíc na tom, že „ Toto rozdělení vyplývá ze stávajícího stavu
existence dvou klíčových poskytovatelů služeb ICT veřejné správě (OZ u České pošty)
a STC, kdy oba resorty preferují zachování duálního modelu – dvě instituce pro
poskytování služeb v oblasti ICT pro veřejnou správu, příp. komunikaci mezi orgány
veřejné moci a ostatními subjekty vč. sdílených služeb datového centra. Ministerstvo
financí zajišťuje priority směrem ke státním institucím v oblasti finančního řízení
a auditu. Ministerstvo vnitra zajišťuje komunikaci, registry a systémy sloužící pro veřejnou
správu a širokou veřejnost. Zpracování, manipulace a archivace dat, která jsou
sdílena s orgány a institucemi EU, spadá ohledně provozování informačních technologií
do působnosti MV a MF“.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 569
Nový strategický rámec reformy veřejné správy pracuje se čtvrtým strategickým cílem
„ Zvýšení dostupnosti a transparentnosti veřejné správy prostřednictvím nástrojů
eGovernmentu“. Ten rozpracovává následujícími očekávanými opatřeními a aktivitami
(blíže viz text strategického rámce, který je k dispozici na internetu):
• dobudování architektury eGovernmentu,
• koncepční zajištění fungování eGovernmentu a realizace projektů ICT,
• tvorba koncepčně-strategického materiálu – Strategie řízení investic do ICT,
• prosazování principu open data,
• rozšíření, propojení a konsolidace datového fondu veřejné správy a jeho efektivní
a bezpečné využívání dle jednotlivých agend i na principu “opendata“,
• dobudování informačních a komunikačních systémů veřejné správy a realizace
bezpečnostních opatření podle zákona o kybernetické bezpečnosti,
• podpora vzniku a vybavení orgánů veřejné moci pro ochranu infrastruktury ICT,
• novelizace relevantní legislativy vztahující se k eGovernmentu.
Otázky a úkoly:
• Shrňte charakteristiky e-governmentu do roku 2006. Jaké cíle se v informačních
politikách opakovaly a jaké zaznívají v aktuálním strategickém rámci?
• Jaké instituce do podzimu 2006 zastřešovaly (tj. měly řídit a koordinovat)
vývoj e-governmentu v ČR?
• Uveďte příklady projektů e-governmentu národní úrovně, které se realizovaly
v období do podzimu 2006.
• Jaké informační a transakční služby nabízí v současnosti Portál veřejné správy?
• Jaké oblasti upravuje zákon o informačních systémech veřejné správy?
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR570
19.4.3 Vybrané klíčové projekty e-governmentu ústřední správy
19.4.3.1 Czech POINT
K naplňování priorit posledních 3 vlád měla a má sloužit síť tzv. Czech POINTů.
Jde o projekt ústřední vlády jednotných kontaktních míst občana s úřady (one-stop-shops),
které měly v počáteční fázi občanům umožnit, aby na jednom místě získali
výpis z katastru nemovitostí, obchodního rejstříku, rejstříku trestů či živnostenského
rejstříku. Cíle předpokládaly, že v rámci projektu Czech POINT budou postupně
(rozsahem služeb organizovaných centrálně) vybudovávána univerzální kontaktní
místa, kde bude občan moci získat veškeré údaje vedené v centrálních neveřejných
evidencích a registrech. Tyto myšlenky nejsou nové a objevovaly se v každé přijaté
informační politice.
Oficiálně byl projekt pilotně zahájen 28. 3. 2007 na Úřadu MČ Prahy 13. Testování
mělo probíhat do konce června 2007 na 35 úřadech, které byly vybrány již v roce
2006, při odhadovaných finančních nákladech 6 milionů korun. Zkušební verze
Czech POINTu umožňovala poskytování ověřených výpisů z katastru nemovitostí,
z obchodního rejstříku, ze živnostenského rejstříku a z rejstříku trestů. V prosinci
2006 Ryšavý upozorňoval na názor Svazu měst a obcí ČR, že není úplně jasné technické
řešení projektu, a to včetně jeho propojení s Portálem veřejné správy. Na jaře
2007 Komise pro informatiku Svazu měst a obcí kritizovala, že finanční plány MV,
které projekt dosud zastřešuje, podhodnotily náklady na zaměstnance a také povědomí
občanů o projektu. Vznesla otázku, proč nejsou do projektu zapojeny také jiné
instituce – např. finanční úřady, instituce zajišťující agendy stavebního úřadu, či krajské
soudy, protože např. finanční úřady a stavební úřady jsou těmi subjekty, které od
občanů vyžadují řadu ověřených výpisů.
Ostrá verze projektu byla zahájena začátkem roku 2008. Nejprve se předpokládalo,
že se do projektu zapojí povinně obce s matričními úřady, které se stanou základem
sítě poskytovatelů Czech POINT. Proti tomu vystoupil Svaz měst a obcí. Nakonec
byla a je participace na projektu dobrovolná a dobrovolný je do určité míry i rozsah
služeb, která pracoviště Czech POINT poskytují (na základě modulů služeb, které
si zvolí jako optimální podle struktury svých klientů, dostupnosti služeb na jiném
pracovišti Czech POINT apod.). Rozšiřování pracovišť probíhalo za ekonomického
stimulování prostřednictvím dotací na pořízení a rozvoj pracoviště Czech POINT
v rámci priorit integrovaného operačního programu. Poplatky za služby jsou také
příjmem daného subjektu veřejné správy, který však musí v některých případech za
zprostředkování služby Czech POINTu zaplatit poplatek jinému subjektu (viz níže).
Skupina institucí, které můžou Czech POINT poskytovat, není ovšem otevřená a je
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 571
limitována ustanoveními novelizovaného zákona o ISVS. Ten v § 8a stanovuje, že
kontaktními místy veřejné správy jsou notáři, krajské úřady, matriční úřady, obecní
úřady, úřady městských částí nebo městských obvodů územně členěných statutárních
měst a úřady městských částí hlavního města Prahy, jejichž seznam stanoví prováděcí
právní předpis, zastupitelské úřady stanovené prováděcím právním předpisem, držitel
poštovní licence (Česká pošta s.p.) a Hospodářská komora ČR. Seznam obecních
úřadů a zastupitelských úřadů, které jsou kontaktními místy veřejné správy, stanovuje
ve své příloze novelizovaná vyhláška č. 364/2009 Sb.
Od zahájení projektu se počet Czech POINTů a jejich funkcionality rozšiřují. Hlavním
přínosem projektu je snížení administrativní zátěže, kdy občan již díky většímu
propojení informačních systémů veřejné správy nemusí tolik cestovat mezi různými
úřady a jejich budovami, aby od nich získal dokumenty potřebné pro vyřízení správní
či jiné záležitosti. Projekt přesouvá administrativní zátěž na jeho management, organizaci
i poskytovatele a zpřístupňuje vybrané služby bez ohledu na to, zda občané
vlastní e- podpis. Dosavadní vývoj projektu přinesl hladší horizontální i vertikální
spolupráci ve veřejné správě a lepší spolupráci mezi ústředními úřady a jinými zainteresovanými
subjekty (např. Českou poštou, Hospodářskou komorou, notářskou
komorou).
Důležitou změnou pro další rozvoj praxe Czech POINTů bylo přijetí tzv. zákona
o e-governmentu. Obsah zákona se s definicemi e-governmentu neshoduje a zákon
sám tento termín nevymezuje. Návrhovaný předpis definoval svůj účel následovně:
upravuje autorizovanou konverzi písemností, legalizaci elektronického podpisu, jednoznačné
určení fyzické osoby při elektronické komunikaci a poskytování služeb pro
komunikaci s orgány veřejné moci. V srpnu 2008 byl ve schválené podobě ve sbírce
zákonů vyhlášen pod číslem 300/2008 Sb. jako zákon o elektronických úkonech a autorizované
konverzi dokumentů.
Můžeme rozlišovat následující kategorie služeb poskytovaných v rámci Czech POINT:
• Vydávání ověřených výstupů z veřejných, částečně veřejných a neveřejných informačních
systémů. Některé z těchto výstupů bylo možné získat i dříve s využitím
e-podpisu (např. výpisy z katastru nemovitostí, Czech POINT neposkytují svým
klientům ověřené výpisy katastrálních map). Některé ověřené výpisy, a dosud
jich je málo, je možné získat z domova prostřednictvím služby Czech POINT E-SHOP
– výpisy poštou.
• Zprostředkování podání určitých dokumentů občana v rámci administrativních
procedur. Jde např. o přijetí podání podle živnostenského zákona, kdy žadatel
předkládá vyplněný jednotný registrační formulář, který získá od Hospodářské
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR572
komory nebo prostřednictvím webu Ministerstva průmyslu a obchodu. Do určité
míry má charakter zprostředkování podání také získání výpisu z Rejstříku
trestů.
• Functionality, které se týkají povinností stanovených v tzv. zákoně o e-governmentu
– kromě konverzi papírových dokumentů do ověřené elektronické formy
a naopak a ověření konvertovaných dokumentů, jde o služby spojené se zřízením
a zpřístupněním datových schránek.
• Interní komunikace ověřených výstupů z  některých informačních systémů
a registrování nových či změna již existujících informací v ISVS. Jde o služby
dřívějšího „vnitřního Czech POINTu“ a současné služby “CzechPOINT@office“,
mezi které patří výpis a opis z rejstříku trestů z moci úřední, autorizovaná konverze
z moci úřední, agendy matriky, agendy ohlašovny a agendy soudy. Tyto
služby mají charakter G2G a souvisejí s povinnostmi, že úřady musejí využívat
některé typy informací, které již jsou registrovány v informačních systémech,
aniž by je vyžadovaly po svých klientech.
Konkrétní seznam aktuálních služeb Czech POINT naleznete na webu projektu
a bude předmětem samostudia (konkrétně zde: www.czechpoint.cz).
Ministerské plány očekávaly také zprovoznění některých služeb Czech POINTu, které
se dosud nerealizovaly. Hovořilo se o tom, že do konce roku 2008 bude možné podávat
podněty soudům. Od dubna 2009 měly fungovat výpisy z informačního systému
„Info Soud“, k dispozici měly být také výpisy potvrzující to, že občan nedluží částky
zdravotního pojištění (plánováno od května 2009) a sociálního pojištění (plánováno
od července 2009). V březnu 2009 ministr vnitra a generální ředitel České televize podepsali
memorandum o spolupráci v oblasti t-government, která měla služby Czech
POINTu v budoucnu přinést na televizní obrazovky občanů (první pilotní projekty
se očekávaly na konci roku 2009). Zmíněné aktuální koncepční dokumenty z oblasti
e-governmentu hovoří take o službách portálu občana “CzechPOINT@home“, které
měly umožnit občanům využít některé služby Czech POINTu z domova. Hovořilo
se o tom, že by nové služby měly zahrnovat zpracované životní situace s návazností
na elektronické formuláře, rezervační systém schůzek na příslušném úřadě a zjištění
stavu podání. Systém měl být napojen na základní registry a integrován s funkcemi
Czech POINT. Měl stavět i na dobré praxi projektů z územní samosprávy (jako Virtuos,
eObec, eSMO – viz níže) (blíže viz též Beneš, 2009). Ve výběrovém řízení na
„Analýza a návrh prototypu CzechPoint@home“, které Ministerstvo vnitra vyhlásilo
v listopadu 2008, zvítězila společnost Asseco se svým řešením eObec. Změn služeb
Czech POINT se dotkne také novela zákona o ISVS, která umožní zapojení bank do
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 573
systému kontaktních míst (novelu podepsal prezident 22. 8. 2011). Portál eGov.cz
v červenci podotýkal, že ministerstvo patrně dostatečně nekonzultovalo tuto iniciativu
s bankami, z nichž některé potvrdily, že kvůli nárůstu administrativy o službách
vůbec neuvažují. Ještě zdráhavější jsou podle tohoto portálu banky v případě připojení
do datových schránek prostřednictvím jejich služeb elektronického bankovnictví
(eGov.Cz, Banky o Czech POINTy zatím velký zájem nemají, 1. 7. 2011).
Chybí také otevřené a průhledné řízení projektu, které by stavělo i na zveřejněných
informacích o spokojenosti uživatelů.
19.4.3.2 Datové schránky
Zákon o e-governmentu (z. č. 300/2008 Sb.) s sebou přinesl také první právní úpravu
datových schránek a jejich využívání v komunikaci mezi orgány veřejné moci
a fyzickými a právnickými osobami a mezi orgány veřejné moci navzájem. Svými
ustanoveními doplnil existující systém možností doručování dokumentů v listinné
nebo digitální podobě (viz Budiš a Hřebíková, 2010). Jeho ustanovení se projevila
i do změn řady zákonů. Mezi těmi základními je zmiňován zákon o e-podpisu,
zákon o archivnictví a spisové službě, správní řád, občanský soudní řád a vyhlášky,
které je specifikují (viz např. Ministerstvo vnitra, 2010). Zákon nabyl účinnosti dnem
1.července 2009 a předpokládalo se, že datové schránky nahradí klasický způsob komunikace
a stanou se elektronickým úložištěm k doručování a provádění úkonů vůči
orgánům veřejné moci. Provozně měl funkce datových schránek zajišťovat IS datových
schránek (ISDS) jako ISVS, který obsahuje informace o datových schránkách
a jejich uživatelích. MV mělo zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup seznam
orgánů veřejné moci a fyzických a právnických osob, jejichž datová schránka
plní současně funkci datové schránky orgánu veřejné moci.
Zákon č. 300/2008 Sb. rozlišuje datové schránky orgánů veřejné moci, právnických osob,
podnikajících fyzických osob a fyzických osob. Datové schránky mají zřízeny povinně
ze zákona, a to Ministerstvem vnitra, orgány veřejné moci, právnické osoby zřízené ze
zákona a právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku. Datovou schránku mohou
dobrovolně bezplatně získat také ostatní právnické osoby, fyzické osoby či podnikající
fyzickéosoby.Výjimkouz tétoskupinyjsouadvokáti,daňovíporadci,insolvenčnísprávci,
notářia exekutoři,nakterésevztahujepřechodnéobdobí,pojehožuplynutíbudeschránka
zřízena automaticky (např. pro advokáty povinnosti platí od 1. 7. 2012).
Zákon stanovil povinnou formu elektronické komunikace mezi orgány veřejné moci
prostřednictvím datových schránek (pokud se nedoručuje na místě a umožňuje-li
to povaha dokumentu) a povinnou formu elektronického doručování dokumentů
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR574
orgány veřejné moci osobám, které mají datovou schránku zřizenou a zpřístupněnou
ze zákona (umožňuje-li to povaha dokumentu a pokud se nedoručuje veřejnou
vyhláškou nebo na místě). Provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci (podávání)
prostřednictvím datových schránek však povinné není. Přípustné formáty datové
zprávy dodávané do datové schránky upravuje § 4, resp. příloha č. 3 vyhlášky č.
194/2009 Sb., o stanovení podrobností o užívání a provozování ISDS. V § 5 vyhláška
omezuje maximální velikost datové zprávy přijímané do datové schránky na 10 MB.
Převyšuje-li velikost datové zprávy tuto hranici, správce ISDS ji nepřijme k odeslání.
Datovými schránkami by měly být doručovány v podobě datové zprávy v zásadě
všechny dokumenty orgánů veřejné moci, s nimiž je ISDS schopen pracovat. Závěr,
zda povaha dokumentu umožňuje jeho zaslání, či nikoliv, musí vždy učinit orgán
veřejné moci, který dokument odesílá. Neopodstatněné zařazení dokumentu do této
kategorie může mít vliv na účinky doručení a může být i důvodem pro uplatnění
odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (Budiš a Hřebíková,
2010, s. 105).
Pomocí datové schránky mohou uživatelé posílat a přijímat úřední dokumenty v elektronické
podobě (jako tzv. datové zprávy) od orgánů veřejné moci. Jako u listovních
zásilek funguje fikce doručení - nepřihlásí-li se uživatel do datové schránky ve lhůtě
10 dnů ode dne, kdy byl dokument dodán do datové schránky, považuje se tento
dokument za doručený posledním dnem této lhůty (nevylučuje-li jiný právní předpis
náhradní doručení). Jinak doručení nastává okamžikem přihlášení osoby, která má
s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu. Do datové
schránky jsou od orgánů veřejné moci dodávány úřední listiny v elektronické podobě,
které jsou opatřeny e-podpisem odesílatele.
Zástupci MV často na konferencích a v rozhovorech v médiích zdůrazňují, že datová
schránka není e-mailová schránka a není možné s ní komunikovat přímo s jednotlivými
úředníky, ale pouze s celým úřadem. Oproti e-mailové komunikaci jsou datové
schránky bezpečným, garantovaným a autentizovaným komunikačním nástrojem,
který přináší zcela jinou kvalitu e-governmentu, než jakou kdy může poskytnout
e-mailová komunikace (Smejkal, 2011). Odlišují se – jak upozorňuje Lechner (2009)
- také od e-podatelen, jež jsou často zahlceny zprávami, které vůbec nejsou elektronickými
podáními učiněnými vůči orgánu veřejné moci, jež podatelnu provozuje,
protože musí zajistit i doručení zpráv bez zaručeného e-podpisu s kvalifikovaným
certifikátem (proto orgány veřejné moci podle Lechnera poměrně často nedodržují
nařízení vlády a e-podatelny neprovozují). Zasílat dokumenty do datové schránky
nebo zjišťovat, zda nějaký subjekt má zřizenu datovou schránku, může pouze subjekt,
kterému byla datová schránka zřízena107
. Mezi přínosy datových schránek zaznívá
107 Výjimku představuje možnost zjistit údaje o datové schránce orgánu veřejné moci a o datové schránce,
která současně plní funkci datové schránky orgánu veřejné moci.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 575
také vyčištění obchodního rejstříku – odhalení mrtvých firem a opravení neplatných
záznamů, zvýšení vymahatelnosti práva úspěšností doručování (Smejkal, 2011).
Pomocí datové schránky nebylo dříve možné také komunikovat s jinou fyzickou osobou,
podnikající fyzickou osobou nebo právnickou osobou. Od 1. ledna 2010 Česká
pošta zavedla službu „Poštovní datová zpráva“, která umožňuje zasílat dokumenty do
datové schránky právnické osoby, fyzické osoby podnikající nebo fyzické osoby (od
počátku roku to bylo možné pouze v případech faktur nebo obdobných žádostí o zaplacení,
od 1. 7. se již tato možnost vztahuje na cokoliv). Přijímání poštovní datové
zprávy je zcela zdarma. Odesílání je v tomto případě zpoplatněno. Od 1. července
2010 je možné prostřednictvím portálu www.mojedatovaschranka.cz ověřit, zda je
datová zpráva, kterou měl uživatel uloženou na pevném disku nebo která mu byla
přeposlána, pravá, nebo podvrh.
19.4.3.3 Základní registry
Strategie realizace Smart administration předpokládala podobně jako předchozí koncepční
dokumenty vytvoření základních centrálních registrů. Strategie rozvoje služeb
pro informační společnost mezi základními registry, jejichž zprovoznění stanovovala
na rok 2010, vypočítávala registr územní identifikace a nemovitostí, registr obyvatel,
registr osob a  oproti předchozím koncepčním dokumentům také registr práv
a povinností. Registr obyvatel (ROB), řešený v gesci MV, by měl obsahovat základní
identifikační a lokační údaje o všech státních občanech ČR, cizincích s povolením
pobytu v ČR a občanech jiných států, vedených v základních registrech (azyl atd.),
a také informaci o tom, zda má občan/obyvatel aktivní datovou schránku. Registr
osob (ROS), jehož gestorem je ČSÚ v úzké součinnosti s MV, by měl zahrnovat identifikační
a další základní údaje o všech podnikajících fyzických osobách, právnických
osobách, organizačních složkách státu a organizačních složkách zahraničních právnických
osob. Registr územní identifikace, adres a nemovitostí (RÚIAN), který je
řešen v gesci ČÚZK při spolupráci s MV, by měl pracovat se základními identifikačními
a lokalizačními údaji k územním prvkům, údaji o objektech v území a jejich
vzájemné časové a  územní vazby. Registr práv a  povinností (RPP), připravovaný
v gesci MV, by měl uchovávat informace o právech a povinnostech veřejnosti, ale
i orgánů veřejné moci a měl vycházet z právních předpisů, podzákonných norem,
samosprávných rozhodnutí, rozhodnutí orgánů veřejné moci a smluv, zakládajících
určitá práva a povinnosti. Předpokladem pro vytvoření RPP se mělo stát vytvoření
katalogu služeb veřejné správy a katalogu kompetencí subjektů veřejné správy.
Základním prvkem se měla stát také právně závazná elektronická sbírka zákonů (Baloun,
2008). Rodná čísla by měl v základních registrech nahradit jedinečný základní
identifkátor ORG.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR576
Základní registry by podle plánů měly spolupracovat mezi sebou jako ucelený integrovaný
systém a každý úředník měl mít přístup pouze k osobním údajům potřebným
pro výkon vlastní agendy. Zásadním prvkem v systému základních registrů se má
stát tzv. referenční údaj, který by měl být přebírán ze systému základních registrů
a v příslušných agendách by se měl využívat jako údaj zaručený, platný a aktuální,
bez nutnosti jeho ověření. Úřady by měly být napříště povinny využívat právě data ze
základních registrů a nikoliv je již vyžadovat po občanovi.
Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o  základních registrech 13. 2. 2009
a prezident podepsal zákon v březnu. Zákon o základních registrech byl nakonec
publikován pod číslem 111/2009 Sb. a soustřeďuje obecné ustanovení v oblasti základních
registrů i specifických ustanovení pro jednotlivé registry v jediném zákoně
(Bureš a Holenda, 2009). O rok později byl zákon o základních registrech novelizován
zákonem č. 100/2010 Sb. především proto, aby bylo možné testovací období systému
základních registrů prodloužit o 12 měsíců, tj. do 30. června 2012, a k ostrému spuštění
základních registrů došlo od července 2012. Propojení základních registrů má
být realizováno prostřednictvím informačního systému základních registrů (IZSR),
jehož správcem se stal nově vytvořený úřad Správa základních registrů. Ten funguje
na základě zákona o základních registrech od začátku roku 2010 jako organizační
složka státu, která spadá pod MV. Důležitým prvkem systému je převodník identifikátorů
fyzických osob - tzv. „ORG“, který je v gesci Úřadu pro ochranu osobních
údajů.
Ještě v květnu 2011 Smejkal kritizoval obrovský časový skluz budování základních
registrů v souvislosti s problémy soutěže na jejich vybudování. V případě RÚIAN
místopředseda ČÚZK v říjnu 2009 veřejně oznámil, že jeho úřad vypsal výběrové
řízení na jeho dodavatele. Vítězem zakázky se stala společnost Ness. V dubnu 2010
uzavřela na základě výsledků výběrového řízení smlouvu na implementaci základního
registru osob s ČSÚ společnost Adastra. Smlouva na realizaci ISZR byla podepsána
v dubnu 2011 se společností AutoCont CZ v hodnotě 320 milionů. Nejsvízelnější
situace se objevila v případě výběrového řízení na registr obyvatel a registr práv a povinností.
V březnu 2010 byla sice MV uzavřena výběrová řízení na jejich realizace
a vítězem soutěže se stala firma Accenture. Na základě odvolání firem ICZ a Asseco
však Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodl o zrušení výsledku veřejné zakázky
a výběrové řízení vrátil do fáze výběru vítěze. Smlouva na realizaci RPP byla
podepsaná se společností Asseco Czech Republic za 418 milionů (původní nabídka
421 milionů), smlouva na realizaci registru obyvatel byla podepsaná se společností
ICZ za 286 milionů (původní nabídka 308 milionů), a to v obou případech teprve
v červenci 2011 (eGov.cz, 24. 7. 2011). Ve výběrovém řízení Úřadu pro ochranu osobních
údajů na vytvoření IS ORG zvítězila v březnu společnost TESCO SW.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 577
Medializované informace dosud postihují především zmíněný vývoj výběrových řízení.
Dostupné informace o implementaci samotných dílčích projektů jsou spíše kusé
a není proto úplně jasné, v jaké fázi se v současnosti implementace projektu základních
registrů nachází (stav k 29. 8. 2011).
Praxe nového registru obyvatel má v budoucnu přinést pokročilejší služby elektronického
průkazu totožnosti (jde o projekt eObčanka).
Otázky a úkoly:
Vysvětlete projekt Czech POINT. Jaké služby jsou v rámci tohoto projektu v současnosti
nabízeny? O jakých funkcionalitách se uvažovalo a dosud se nerealizovaly?
(využijte i aktuálních informací na webu projektu - www.czechpoint.cz).
Vysvětlete projekt datových schránek. Jaké instituce musí datové schránky používat
povinně? Jaké problémy zaznívají v souvislosti s praxí projektu datových
schránek? (využijte i aktuálních informací na webu projektu - www.datoveschranky.info,
www.mojedatovaschranka.cz).
Vysvětlete projekt základních registrů? Jaká je jejich filozofie? Jaké základní
registry jsou uvažovány? Kdy mají základní registry fungovat a jaká je jejich
dosavadní praxe? (využijte i aktuální informace na webu Správy základních
registrů - www.szrcr.cz).
Na jaké problémy v rozvoji e-governmentu upozorňují v poslední době česká
média. Komentujte alespoň 3 (využijte také informace na webu www.egov.cz).
19.5 E-GOVERNMENT V ČESKÉ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVĚ
Územní samospráva je v ČR specifická především velkým počtem malých obcí.
Ten s sebou přinesl požadavky v nové (již výše nastíněné) legislativě, která především
od počátku nového tisíciletí přináší standardizační požadavky na vývoj
e-governmentu územní samosprávy. Ty měly přinést odstranění vzájemné nekompatibility
IS obcí, která je důležitá i kvůli jinému charakteristickému znaku české
obecní správy – obce (podobně jako kraje) mohou vykonávat i státní správu. Podle
rozsahu státní správy, kterou obce v ČR vykonávají, jsou obce v ČR rozdělovány
do několika kategorií. Pro současný vývoj e-governmentu je kvůli národnímu
strategickému rámci velmi důležité postavení obcí s rozšířenou působností, které
v ČR fungují od počátku roku 2003, kdy přebraly převážnou většinu kompetencí
po zrušených okresních úřadech. Důležitou koordinační funkci (včetně metodické
pomoci) mají kraje, resp. jejich orgány.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR578
Myšlenky, které jsou obsahem terminologie z oblasti e-governmentu, se v českých
podmínkách již promítly v  řadě dosud realizovaných nebo plánovaných projektů
územní správy. Shrnujeme-li charakteristiky e-governmentu v  české samosprávě,
vidíme, že do její praxe e-governmentu se díky smíšenému systému promítají charakteristiky
státní správy a samosprávy. Státní správa se vyznačuje zejména centralizací,
hierarchií a top-down zaváděním projektů, které ji mají (když už ne transformovat,
alespoň) modernizovat. V oblasti státní správy je rozvoj e-governmentu podmíněn
národními projekty, které jsou realizovány jednotlivými resorty státní správy, nebo
ve více resortech především za koordinace MV, s cílem zavést do ní větší systémovost
(z těch posledních vzpomeňme výše představené projekty Czech POINT, datové
schránky a základní registry). Ne vždy tyto národní projekty vedou k „symbióze“
státní správy a  samosprávy, což se diskutuje především na četných konferencích
k dané oblasti (odprostí-li se od pouhého představní národní politiky a prezentací
IT řešení firem).
Národní projekty e-governmentu státní správy vedou k (nebo alespoň předpokládají)
přizpůsobování IS obcí a krajů z oblasti samosprávy. V případě projektů českých
samospráv se kromě jejich vazby na IS státní správy projevuje jejich větší samostatnost,
která je limitována možnostmi jednotlivých obcí a krajů (a různých forem jejich
spolupráce) a standardizačními nástroji stanovenými na národní úrovni. Mezi důležité
standardizační nástroje patří v ČR např. požadavky zakotvené v zákoně o ISVS
(včetně představených povinnosti spojených s  dlouhodobým řízením IS), zákoně
o svobodném přístupu k informacím (jde např. o povinnost aktivně zpřístupňovat
některé druhy informací na webových stránkách), zákonu o e-podpisu či správním
řádu. Mezi relativně nové povinnosti patří i povinnost obcí komunikovat s určitými
typy subjektů prostřednictvím zmíněných datových schránek a zabezpečit vlastní
činností či ve spolupráci s jinými elektronickou spisovou službu. Kromě legislativních
nástrojů a politik patří v současnosti do nástrojů standardizace e-governmentu
v české územní samosprávě i nástroje ekonomické - např. (ko-)financování projektů
z evropských strukturálních fondů, které je doposud (právě kvůli vazbám na evropské
prostředky) navázáno na Strategii implementace e-governmentu v území z podzimu
2008. Mezi požadavky na standardizaci e-governmentu územní správy předpokládá
tato strategie také vytváření technologických center krajů a obcí s rozšířenou působností
a regionální a místní služby technologických center (viz výše).
Specifickou oblastí projektů e-governmentu české územní správy jsou ty, které jsou
realizovány v územně členěných statutárních městech a v Hl. m. Praze. Statutární
města představují v ČR skupinu měst, jejíž specifikou je to, že se mohou z rozhodnutí
svého zastupitelstva členit na městské části/obvody, které potom mají své vlastní
orgány samosprávného charakteru. Tyto městské části však mají omezené právní po-
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 579
stavení, které se odvíjí především od tzv. statutu, který definuje organizaci na ústřední
úrovni i na úrovni městských částí. Nelze plně hovořit o autonomii městských částí,
legislativa městským částem nepřiznává právní subjektivitu, považuje je za organizační
jednotky města, jejichž majetek, úředníci atp. se odvíjejí od ústředních městských
orgánů. Trochu jiné je postavení městských částí Hl. m. Prahy, které mají výslovně
přiznanou právní subjektivitu, v ekonomických otázkách mají však postavení podobné
jako městské části členěných statutárních měst.
Praxe egovernmentu v ČR je v českých podmínkách každoročně vyhodnocována
v řadě soutěží. Každoročně je také předmětem konference ISSS. Projekty jsou představovány
také během podzimních veletrhů INVEX a v rámci národních soutěží.
Mezi patrně nejznámější a  tudíž nejvíce medializované národní ceny za projekty
e-governmentu v ČR patří soutěže The Best magazínu Egovernment.cz, Zlatý erb
anebo Národní ceny za inovaci ve veřejné správě MV. Níže uvedený tabulky shrnují
trendy rozvoje e-governmentu v české územní samosprávě především na základě
výsledků těchto soutěží v období 2005 – 2010 a informací o oceněných a medializovaných
projektech.
Tabulka 4 – Oceňované a medializované služby určené především pro veřejnost
1) Služby určené především pro veřejnost
Počet-
projektů
M K
27 3
elektronická podpora obsluhy klientů v prostorách úřadu
(např. terminály pro platbu kartou, vyvolávací systémy apod.)
7
smart cards (Pilsencard) 1
síť kiosků s (omezeným) přístupem k internetu zdarma 2
wi-fi přístup k internetu, který je zdarma poskytován prostřednictvím
hotspotů financovaných veřejnou správou
2
zvýšení informovanosti o činnosti politických orgánů samosprávy
(zastupitelstva či rady) (např. přenosy místní kabelovou TV, webové
kamery, archivované audiovideozáznamy z jednání)
2
lepší navigace pro vyhledávání pracovníků úřadu 1
nové nástroje pro komunikaci úřadů s občany či podnikatelskými
subjekty v rámci správních agend (např. skype, call centrum, SMS-/
MMS-ing, sledování stavu podání, mobilní úřad)
8
kalendář akcí 1
portál (velko)města anebo portál metropolitní oblasti (např. Portál
Hl. m. Prahy)
1
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR580
1) Služby určené především pro veřejnost
Počet-
projektů
M K
27 3
portál s turistickými informacemi (např. Portál cykloturistiky Jihomoravského
kraje, Mapa Berouna a Berounska, portál Výletů ráj)
1 2
portál s informacemi o životním prostředí (např. Atlas životního
prostředí Prahy)
1
e-muzeum (Senorady) 1
Pozn.: M – municipality, K – kraje
Zdroj: Autor na základě své publikace Špaček, 2011a.
Tabulka 5 – Oceňované a medializované služby určené především pro vnitřní potřeby veřejné správy
2) Služby určené především pro vnitřní potřeby veřejné správy
Počet
projektů
M K
18 9
digitalizace dokumentů, včetně GIS určených výlučně pro vnitřní
potřeby úřadů
3 1
nástroje pro přípravu elektronických materiálů pro politické vedení
města a pro podporu jeho hlasování (např. e-Zastupitelstvo)
2
manažerské a ekonomické informační systémy úřadu
(např. portál strategického managementu, systém monitoringu počítačových
aktivit zaměstnanců, dynamická BSC)
7 6
spisová služba (např. statutárního města Brna pro centrální orgány
města i městské části)
2
infrastruktura regionální komunikační sítě v rámci správního území
města / regionu (metropolitní síť) určená pro potřeby veřejné správy
(včetně datových skladů)
(např. ROWANET, Plzeňský metropolitní IS)
2 2
e-learningové vzdělávací programy (MČ Prague 10) 1
portál dobré praxe (např. Dataplán) 1
Pozn.: M – municipality, K – kraje
Zdroj: Autor na základě své publikace Špaček, 2011a.
19 E-GOV – POTENCIÁL, LIMITY, TRENDY A PRAXE V ZAHRANIČÍ A V ČR 581
Tabulka 6 – Oceňované a medializované služby určené veřejnosti i veřejné správě
3) Služby určené jak veřejnosti, tak i veřejné správě
Počet
projektů
M K
10 4
GIS spojený s územním plánováním, který může být využit také
veřejností
3 2
výběr dodavatelů / zadávání zakázek / přidělování dotací
(např. portál Veřejné zakázky pod lupou Hl. m. Prahy)
2 1
infrastruktura regionální komunikační sítě v rámci správního území
města / regionu (metropolitní síť), která se postupně rozrůstá i do
oblasti G2C / G2B
(e.g. eSMO, iNovoměsto, eObec)
3
projekty nabízející standardizaci vnitřních i vnějších procesů (např.
projekt Virtuos)
1
dopravní kamerové systémy (Ostrava) 1
jednotný školský informační systém (PilsEDUnet) 1
Pozn.: M – municipality, K – kraje. Zdroj: Autor na základě své publikace Špaček, 2011a.
Otázky a úkoly:
• Jaké můžeme pozorovat trendy e-governmentu české obcí a krajů? Co umožňuje
projekt Virtuos plzeňského kraje a co systém ESMO Statutárního města
Ostravy?
• Jaké e-služby vyhrály poslední ročník soutěže Zlatý erb?
• Komentujte kvalitu webových stránek vaší domovské obce. Narazíte na nich na
e-služby, které jsou oceňovány v českých soutěžích e-governmentu?
• O jakých problémech praxe českého e-governmentu informoval v posledních
2 měsících server eGov.cz (vyjmenujte a charakterizujte alespoň 3).
Použitá literatura:
Zpracováno na základě:
1. ŠPAČEK, D. E-Government - cíle, trendy a přístupy k jeho hodnocení. Praha: C.H. Beck,
2012. 258 s. Beckova edice ekonomie. ISBN 978-80-7400-261-8.
2. ŠPAČEK, D. Elektronická veřejná správa a její trendy. In Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2013.
s. 183-222, ISBN 978-80-7400-447-6.
582 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
20 KORUPCE A ETIKA VE
VEŘEJNÉ SPRÁVĚ.
POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ
VZTAHY A PROBLÉM POLITIZACE
VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
David Špaček, František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je uvést do problematiky etiky ve veřejné správě a potenciálu
a limitů nástrojů, které jsou zde rozlišovány v zahraničí a v ČR.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
20.1 ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
20.1.1 Vymezení pojmu
Etika představuje obecně jeden z  normativních systémů společnosti. Je spojena
s aplikací morálních standardů ve společnosti, v jejím životě. Do obsahu etiky se vždy
promítají standardy / hodnoty, které v daném čase a prostoru zastává daná společnost
a které někdy zakotvuje legislativa nebo jiné normativní systémy (např. převažující
náboženství apod.). Je nutné upozornit na to, že co není etické v jednom správním
kontextu, může být vnímáno jako součástí etiky (a tím pádem určitá trpěná a zažitá
praxe) ve správním kontextu jiném.
Vidláková upozorňuje, že v odborné literatuře neexistuje jednotná definice etiky obecně,
ani etiky ve veřejné správě. Některé práce si položily základní otázku po definici
etiky a jejím vymezení od ostatních hodnot, například od morálky. K tomu je třeba
vysvětlit, že původ slova morálka je v latinském slově „mos“, znamenajícím zvyk, obyčej,
ale i zákon a pravidlo; v plurálu pak „mores“ znamená zejména mravy a charakter.
Etika se naopak odvozuje od řeckého slova „ethos“, jež znamená rovněž zvyk, obvykle
58320 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
však „dobrý zvyk“. V některých filozofických studiích se můžeme setkat i s takovým
vymezením těchto dvou pojmů, v němž morálka je objektem studia etiky jako vědní
discipliny (Vidláková, in Leštinská, Vidláková, Šelešovský, Špaček, 2006, s. 12).
Chapman a  kolektiv ve své knize Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí
(Praha: Sociologické nakladatelství 2003, s. 16) poznamenávají následující:
I když se často setkáváme - v teorii i v praxi - s převahou ekonomického hodnocení
služeb, zejména jejich efektivnosti a účinnosti, včetně ceny, kterou za ně občan
platí, v posledních letech se ve všech demokratických zemích zdůrazňuje důležitost
etického chování politiků a úředníků ve veřejných službách. Zdá se, že zejména pod
vlivem ideologie „new public management“ vzrostly obavy o to, aby právě s důrazem
na ekonomické aspekty veřejné služby nevymizela etika a další hodnoty, jež
byly tradičně s veřejnou službou spojovány.
... Samotná veřejná správa znamená skloubení autority s demokracií a problémy
s tím související nelze řešit paušálně, ale případ od případu; k tomu jsou nám přínosem
cizí zkušenosti, z nichž se můžeme poučit.
(s. 21) ... etika ve vládě se týká morálních standardů ve veřejné službě...
(s. 23) ... je možno citovat Ellen Wilkinsonovou (1932): „Nic není tak nebezpečné
v demokracii jako opatření, která se zdají být dostačující, ale ve skutečnosti jsou pouhou
fasádou.“. Možná by se mělo požadovat, aby Parlamentní instituce, procedury
a procesy byly podrobeny pravidelným prohlídkám svého stavu, které by zajistily, aby
byly v souladu s očekáváním širší veřejnosti a nepodléhaly iluzím o své dokonalosti.
Ve správně-teoretické, ale i politologické, ekonomicko- či sociologicko-správní literatuře
se začaly stále častěji objevovat studie vycházející z poznání nutnosti zakotvit
etiku do cílového zaměření správních reforem jako čtvrté E (vedle již klasických
principů 3E – economy, efficiency and effectiveness). Současně s růstem korupce ve
veřejné správě se často vychází z předpokladu, že protikladem korupce je etika (Vidláková,
in Leštinská, Vidláková, Šelešovský, Špaček, 2006, s. 12).
Etika není záležitostí jen předchozích dvou dekád veřejné správy. Její historie je patrně
stará jako veřejná správa sama. Z historie veřejné správy na území českého státu připomeňme
například požadavky na úředníky zakotvené během osvícenského absolutismu
za Josefa II. Jeho instrukce pro úřednictví z prosince 1783, označovaná jako pastýřský
list Josefa II., očekávala, že všichni úředníci se budou bez výjimky snažit, aby
vnikli do ducha panovníkových nařízení, neúřadovali jen mechanicky, aby se všichni
pokládali za císařovi spolupracovníky, odstraňovali úřední šiml a zbytečně nepsali (nepapírovali).
Ustanovení týkající se úřednické etiky zakotvovala samozřejmě i legislativa
další – vzpomeňme ještě obecné zásady činnosti župních a okresních úřadů, které
584 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
zakotvoval župní zákon (zákon č. 126/1920 o zřízení župních a okresních úřadů) - citujme
„Veškeré jednání jejich nechť jest ovládáno snahou napomáhati obecnému blahu
i  blahu jednotlivých občanů a  buď tak uzpůsobeno, aby vzbuzovalo u  obyvatelstva
důvěru k úřadu a pochopení pro úkoly státu a státní správy. Zvláště jest jejich povinností
starati se o zachování právního řádu a veřejného pořádku a pokoje a napomáhati
kulturnímu, hospodářskému a sociálnímu prospěchu všech vrstev občanstva.... Úřady
župní a okresní zprostředkují styk obyvatelstva se státní správou a mají styků svých
s obyvatelstvem využíti plnou měrou k tomu, aby poznaly jeho tužby a zájmy. Mají
věnovati plnou pozornost i poměrům politickým a zvláště jejich příčinám...
V  denním bezprostředním styku s  obyvatelstvem mají úředníci a  zřízenci župních
a okresních úřadů chovati se vůči osobám, dostavivším se do úřadu, přivětivě a ochotně,
majíjev mezíchsvépůsobnostipoučovatio způsobu,jakmajísedomáhatioprávněných
nároků, a dávati jim podle okolností potřebné vysvětlení. Při tom mají míti vždycky na
zřeteli, že úředníci a zřízenci vnitřní správy jsou povinni vycházeti obyvatelstvu vstříc
jako jeho vážní a dobře smýšlející přátelé...“108
Všeobecné úřední hodiny měly činit
nejméně 6 hodin denně. V neděli a ve svátcích měli být od 9 do 12 hodin dopoledne
přítomní v úřadě alespoň jeden úředník právník a jeden kancelářský úředník, aby vyřídili
neodkladné práce. Speciálně byl také upraven např. „styk telefonem“ – „Telefonu
v místě buď použito při každé vhodné příležitosti, by urychleně byly vyžádány nutné
zprávy, pozváni zájemníci, případně věc vyřízena; meziměstského telefonu buď užíváno
v případech nutných a kde toho veřejný zájem vyžaduje. Telefonická sdělení přijatá
neb odeslaná buďte vždy stručně, ale výstižně zaznamenána ... Ze záznamu buď patrno:
kdo komu telefonoval, za který úřad bylo jednáno, den, po případě hodina rozmluvy
a stručný obsah sdělení.“
V současnosti staví pojem etika veřejné správy a filozofie nástrojů etiky ve veřejné
správě v zahraniční literatuře na myšlenkách tzv. integrity veřejné správy. Požadavek
integrity veřejné správy je spojován s následujícími principy (OECD, 2000, s. 11):
• chování úředníků je v souladu s veřejným zájmem organizace, ve které pracují,
• fungování procesů veřejné správy je spolehlivé,
• k občanům se přistupuje rovně na základě požadavků legality a spravedlnosti,
• veřejné zdroje jsou využívány účinně, efektivně a řádně (effectively, efficiently
and properly),
• procedury přijímání rozhodnutí jsou průhledné pro veřejnost a existují nástroje,
které umožňují veřejnou kontrolu a nápravu.
108 Viz např. § 4 a § 5 nařízení vlády č. 290/1922 Sb. (jednací řád pro župní a okresní úřady).
58520 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
20.1.2 Etika a diskreční rozhodování správních orgánů
Většina autorů věnujících se problematice etiky ve veřejné správě zastává názor, že
nejvíce problémů etiky ve veřejné správě (veřejné službě) se odvíjí od základní otázky,
kterou je administrativní diskrece (Vidláková, 2006, s. 14), tj. diskreční – využijme
definice Lexikonu správního práva (Průcha a Pomahač, 2002, s. 72):
„O diskreci platí, že jde o neodmyslitelný rys rozhodování ve veřejnésprávě, o úvážlivost,
která je na jednom pólu přísně svázána principem legality a na druhém pólu
zůstává výrazem schopnosti úředníků jednat za určitých okolností dle vlastního
úsudku a  svědomí. Moderní veřejná správa hledá dlouhodobě vyvážený poměr
mezi oběma póly tak, aby nebylo vyloučeno správní uvážení v případech, kdy je
nezbytné zejména z důvodů správní racionality, a zároveň aby nebyla znevážena
právní jistota a ohrožena základní práva... Jedním ze spolehlivých ukazatelů, podle
něhož můžeme zjistit, zda je veřejná správa ovládána právem či nikoli, je míra volnosti
správního uvážení. Po zvážení toho, které soukromé a veřejné zájmy mohou
být poškozeny, má úřad z právně přípustných řešení zvolit to, které považuje za nejvhodnější.
Při správnímu uvážení se správní orgány řídí následujícími pravidly:
a) nesledují svým rozhodováním jiný než předepsaný účel,
b) vycházejí jen ze skutečností relevantních pro konkrétní případ a  zachovávají
přitom přísnou objektivitu a nestrannost,
c) respektují princip rovnosti,
d) dbají na vyváženost mezi tím, jak je naplňován předepsaný účel rozhodování,
a tím jak nepříznivý zásah do práv, svobod a zájmů dotčených osob může správní
akt vyvolat,
e) rozhodují v rozumné, danému případu přiměřené lhůtě,
f) posuzují jednotlivé okolnosti případu v souladu s tím, jak jsou i v jiných případech
uplatňována obecná ustanovení předpisů, jimiž jsou správní orgány
povinny se řídit.
... Jestliže se správní orgán při svém dovoleném uvážení odchýlí od obecné směrnice
způsobem nepříznivě zasahujícím do práv, svobod či zájmů dotčené osoby,
je vždy povinen toto odchýlení řádně odůvodnit. I tehdy, není-li zdůvodnění povinnou
součástí správního rozhodnutí, měl by správní orgán na požádání důvody
svého odchylného rozhodnutí dotčené osobě písemně a v přiměřené lhůtě sdělit.
586 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Podle Vidlákové je ve veřejné službě důležité, aby její zaměstnanci dokonale rozuměli
povaze své individuální odpovědnosti v  procesu rozhodování, aby byli
odpovědnými úředníky, a  dále, aby organizace, v  níž pracují, usnadnila jejich
správní uvážení (diskreci) tím, že zajistí, aby správní úředník měl příležitost chovat
se odpovědně.
20.1.3 Nástroje etiky ve veřejné správě
Mezi nástroje etiky ve veřejné správě můžeme vyjmenovat především následující:
a) písemná pravidla v podobě vnitřních předpisů (např. antikorupční politika úřadu,
kodexy etiky úředníků) či právních předpisů a jejich implementace (včetně
mechanismů tzv. whistle - blowing - upozornění na neetické problémy v  organizaci
– viz níže) a vynucování v rámci disciplinárních řízení, mechanismu
nezávislého rozhodování soudů či ombudsmanských institucí apod.
b) vzdělávání v etice (a to v rámci vstupního vzdělávání úředníků i průběžně)
c) etické chování vedoucí úředníků (hovoří se o jejich modelové roli)
d) zesílení nezávislé kontroly nebo dozoru - speciální komisaři / komise či výbor
pro realizaci anti-korupční strategie, specializovaní žalobci, nezávislé rady, investigativní
soudci apod. – viz např. Maor, 2004), včetně testování chování úředníků
inspekčními orgány (např. prostřednictvím nástrojů mystery shopping. Studie
OECD, 2008, vyjmenovává následující skupiny dozorových / kontrolních institucí:
» víceúčelové úřady (typu antikorupční úřad), které mají pravomoc vynucovat
zákony a  mají také preventivní funkci (např. typickým příkladem
je Hong Kong Independent Commission against Corruption,
Singapore Corrupt Practices Investigation Bureau, která ovlivnila vytvoření
podobných úřadů na jiných kontinentech),
» orgány vynucující právo, úřady anebo jejich organizační součásti, které
jsou většinou součástí policie anebo systému žalobců (státních zastupitelství)
– příkladem je Norwegian National Authority for Investigation
and Prosecution of Economic and Environmental Crime, belgická
Central Office for the Repression of Corruption, španělká Special
Prosecutors Office for the Repression of Economic Offences Related
Corruption, či maňarská Central Prosecutorial Investigation Office,
» instituce pro prevenci, rozvoj politiky a koordinaci (které můžeme dále
kategorizovat na instituce zabývající se výzkumem korupce, instituce
58720 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
z oblasti střetu zájmů, komise monitorující a koordinující implementaci
antikorupčních strategií apod.) – příkladem je francouzská Central
Service for the Prevention of Corruption, v USA Office of Government
Ethics,
V ČR platí zákon o finanční kontrole, který vyžaduje u každé instituce veřejného
sektoru vybudování kontrolního systému (předběžná, průběžná a následná kontrola)
a systému nezávislého interního auditu. V rámci tohoto systému musí existovat
systém řízení rizik včetně řízení rizika korupce a podvodů. Více o systému řízení
rizik – viz text Půček, M. (2014): Vedou vyšší výdaje na úředníka k nižšímu riziku
korupce? Analýza českých krajů. Ekonomický časopis. 2, 62/2014.
e) systém a výše odměňování zaměstnanců ve veřejné správě a politických představitelů
(včetně omezení přijímání darů, úpravy střetu zájmů a neslučitelnosti
funkcí)
f) protikorupční linky
g) sdělovací prostředky a nevládní organizace
h) stížnosti občanů.
Většina uvedených nástrojů má preventivní charakter. Represivní nástroje jsou
uplatňovány v případě, že je zjištěn rozpor s praxí předepsanou v pravidlech. Jsou
spojeny s uplatňováním odpovědnosti v rozsahu trestněprávních, pracovněprávních
(popř. služebních) a občanskoprávních předpisů. do míry jejich účinnosti se promítá
také složitost dokazování protikorupčních praktik a účinnost nezávislé soudní ochrany
a systému kontroly veřejné správy jako takového.
OECD(2000)v souvislostis nástrojietikyveveřejnésprávěhovořío „infrastruktuřeetiky“
(the Ethics Infrastructure) a rozlišuje nástroje podle jejich hlavních funkcí na následující:
a) poradní (guidance) – závazek politického vedení, stanoviska hodnot jako pravidla
chování, vzdělávání a trénování
b) managementu – koordinace novým speciálním orgánem anebo existujícím
orgánem ústřední správy, a to na základě stanovených podmínek a politik (koordinační
a kontrolní orgány by měly být také vzorem etického chování)
c) kontrolní – spojené především s právním rámcem, který má zajistit nezávislé
šetření a trestní řízení, a aktivní občanskou společností
588 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
V roce 1998 přijala Rada OECD Doporučení pro členské státy o zdokonalení etického
chování ve veřejné službě zahrnující dvanáct principů řízení etiky a do dvou roků
měla dostat od všech členských států (tedy včetně České republiky) zpětnou informaci,
jak se s tímto doporučením vypořádaly. Doporučení obsahuje tyto principy
(Vidláková, 2006, s. 16 – 17; OECD, 2000, s. 73 - 76):
1. Etické standardy pro veřejnou správu musejí být jasné.
2. Etické standardy musejí být zakotveny v právu.
3. Veřejní úředníci musejí mít k dispozici etické vedení.
4. Veřejní úředníci musejí znát svoje práva a povinnosti, zejména jsou-li obviněni
z nesprávného postupu.
5. Politická angažovanost ve prospěch etiky musí posilovat etické chování veřejných
úředníků.
6. Rozhodovací proces musí být transparentní a otevřený kontrole.
7. Musejí být jasná pravidla pro interakci mezi veřejným a soukromým sektorem.
8. Vedoucípracovnícimusejípodporovatetickéchovánía samibýtjehopříkladem.
9. Politika řízení, postupy a praxe musí podporovat etické chování.
10. Podmínky veřejné služby a  řízení lidských zdrojů musí podporovat etické
chování.
11. Veřejná správa musí disponovat adekvátními mechanismy odpovědnosti.
12. Musí existovat vhodné postupy a sankce za nesprávné chování.
Mezi požadavky na členské státy vyjmenovává antikorupční politika EU následující
(COM/2003/0317 final):
• silný politický závazek na nejvyšší úrovni vládnutí a jasné (antikorupční) stanovisko
lídrů a tvůrců rozhodnutí
• nutnost monitorovat a posilovat již implementované antikorupční nástroje. Vychází
se z toho, že antikorupční zákony jsou sice důležité, ale důležitější je jejich
implementace kompetentními a  viditelnými antikorupčními orgány (trénovanými
a speciálními službami jako anti-korupční žalobci). Měla by být zesíleno
zacílené hodnocení korupce (investigativní techniky, statistika a nástroje).
• veřejné posty by měly být otevřené všem občanům. Nábor a povyšování zaměstnanců
by měly reflektovat kritéria zásluhovosti. Platy a sociální práva musí být
adekvátní. Úředníci by měli oznamovat informace o svém majetku. Citlivé posty
by měly být předmětem rotace.
58920 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
• napříč veřejnými správami EU by měly být přijaty všeobecné standardy integrity,
jejichž praxe by měla být zvyšována s využitím nástrojů řízení kvality a standardy
auditu a jejich monitorováním, měl by být přijat a monitorován kodex etiky
• členské země by měly příjmout jasná pravidla týkající se whistle-blowingu,
(viz níže)
• členské země by měly zvyšovat netoleranci korupce veřejnosti, prostřednictvím
kampaní v médiích a vzděláváním,
• členské země by měly zavést jasná a průhledná pravidla financování politických
stran a externí finanční kontrolu politických stran,
• členské země a  EU by měly podporovat posilování integrity a  korporátní
odpovědnosti,
• měl by být zintenzívněn boj proti politické korupci a nedovolenému financování
zájmových skupin.
20.1.3.1 Etické kodexy a psaná pravidla chování ve veřejné správě
Etické kodexy sice mají svůj původ v  podnikatelském sektoru, uplatňují se však
i ve veřejném sektoru, a to od sedmdesátých let 20. století (Transparency International,
2008, s. 109). Převládá názor, že ve veřejné správě, a to jak ve státní správě,
tak v  územní samosprávě, vznikaly kodexy etiky nebo kodexy chování úředníků
jako odpověď na vzrůstající požadavky veřejnosti po větší odpovědnosti, integritě,
etických standardech a porozumění veřejných úředníků pro požadavky občanů. Nemá-li
kodex povahu právní normy, pak chování úředníka, které není v souladu s jeho
ustanoveními, není právně sankcionovatelné. Na druhou stranu jsou však potřebné
změny kodexu jsou snazší a rychlejší (Vidláková, 2006, s. 15).
Etický kodex je často interním dokumentem systému, který obsahuje soubor hodnot,
procesů a cílů. Kodexy etiky však mohou mít různou podobu, pokud jde o jejich
formu i jejich rozsah. V některých státech existují kodexy zahrnující všechny veřejné
úředníky, v  jiných jsou vydávány specifické kodexy jednotlivými ministerstvy,
případně jinými ústředními správními úřady. V ČR byl první a rozsahem subjektů
dalekosáhleji závaznější kodex etiky schválen usnesením vlády č. 270 z března
2001. Toto usnesení
590 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
• uložilo
» členům vlády a vedoucím ústředních orgánů státní správy vydat Kodex
pro potřeby jejich úřadů a seznámit s ním jejich zaměstnance,
» přednostům okresních úřadů
» vydat Kodex pro potřeby okresního úřadu a seznámit s ním jeho
zaměstnance,
» seznámit starosty obcí v obvodu své působnosti s tímto usnesením,
» ministru vnitra vydat Kodex formou informativního materiálu pro
veřejnost;
• doporučilo hejtmanům, primátorovi hlavního města Prahy, primátorům měst
Kladno, České Budějovice, Plzeň, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Hradec
Králové, Pardubice, Jihlava, Brno, Zlín, Olomouc, Ostrava, Opava, Havířov
a Most a starostům městských částí
» seznámit zaměstnance jejich úřadů s Kodexem,
» postupovat podle Kodexu,
» v případě potřeby vydat pro jejich úřady vlastní etický kodex vycházející
z Kodexu.
Kodex byl podle svých ustanovení výslovně doporučením pro zaměstnance správních
úřadů a  pro zaměstnance územních samosprávných celků. V  květnu 2012
vláda schválila Etický kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy. Jeho text
naleznete v e-čítance k přednášce.109
Jeho ustanovení shrňte vlastními slovy a porovnejte
s jedním z následujících kodexů – Evropský etický kodex či Modelový
kodex chování veřejných úředníků RE č. R (2000) 10 (viz příloha č. 3 a 4 publikace
Personalistika ve veřejné správě, která je k dispozici na webu Ministerstva vnitra).
109 Bližší informace naleznete v  na webu Vlády ČR (konkrétně zde: http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/eticky-kodex-uredniku-minimalizuje-korupcni-jednani-95380/;
přistoupeno 2. 11. 2012)
59120 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Přínosy etických kodexů shrnuje Transparency International následovně (2008, s. 112):
• Kodex poskytuje vedení a zaměstnancům vodítko; nástroj umožňující upevňovat
kulturu systému a odrážející hodnoty uznávané systémem. Definuje postupy
systému ve všech možných oblastech a ve vztahu k různým participačním skupinám.
Omezuje subjektivitu a nekonzistentnost v rozhodování.
• Zlepšuje obraz systému na veřejnosti. Demonstruje vůli a snahu • organizace jednat
v souladu s platnými normami a dobrými mravy.
• Zvyšuje loajalitu zaměstnanců a jejich hrdost na to, že jsou částí daného systému.
• Napomáhá vytvářet příznivé pracovní prostředí.
• Je nástrojem účinného řízení a  dosahování vysokého standardu ve všech
procesech.
• Je katalyzátorem pozitivních změn.
• Usnadňuje jednání se zainteresovanými skupinami.
• Napomáhá dobré a otevřené komunikaci.
• Zabraňuje nadřízeným, aby po podřízených požadovali nesprávná jednání.
• Zlepšuje výkonnost organizace.
• Kodexům etiky je především vytýkána neúčinnost, slabá vymahatelnost, formalismus
a prázdnost jejich slov.
Požadavky na etiku jsou často zakotveny v právních předpisech upravujících právní
postavení úředníků, především jejich povinnosti (v zákonech typu služební zákon,
zákon o veřejné službě apod.). Praxi v ČR se dotkneme v samostatné přednášce. Požadavky
na úřednickou etiku nalezneme ale i v ustanoveních speciálních právních
předpisů – např. v oblasti zadávání veřejných zakázek. Mezi právními předpisy, které
se týkají etiky ve veřejné správě, je nutné zdůraznit také ustanovení trestního zákona,
který může (ale v praxi vždy nemusí) vymezovat trestné činy spojené s větším rozměrem
korupčního jednání (viz níže). Specifickou úlohu mají také právní předpisy,
které upravují problematiku střetu zájmů (viz níže). Úředníkům mohou být právními
předpisy stanoveny následující zákazy či omezení (OECD, 2000, s. 42)
592 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
• porušení důvěry, neoprávněné využití důvěrných oficiálních informací, zneužití
osobních údajů
• špatný výkon správy (maladministration) – zneužití vybavení, veřejných financí
/ zdrojů
• obchodování s vlivem – uplatnění vlivu za určitý stimul
• omezení doplňkových zaměstnání a práce v soukromém sektoru
• dávání příkazů, které mají oklamat úředníky, anebo měnit nebo formulovat
špatné veřejné dokumenty
• zákazy přijímání darů a jiných zvýhodnění
• zákazy zneužití anebo vměšování do voleb
• omezení politické aktivity
• diskriminace
• účast na stávkách
• odmítnutí plnit zákonem stanovené povinnosti, opuštění zaměstnání (dezerce),
zanechání výkonu povinností
• nepotismus (viz níže)
• závažné opakované nedbalosti, porušení úředních povinností
• uplatnění represe vůči osobám, které informují o pochybení veřejného zájmu
• nedovolené obohacování.
Specifickým nástrojem je také právo na informace, které má zajistit otevřenost a průhlednost
veřejných informací. Obecně je v ČR upraveno zákonem č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím. Právu na veřejné informace se budeme věnovat
rovněž v samostatné přednášce. Speciálně může být upraveno i jinými právními
předpisy. V ČR se hovoří o požadavku více zprůhlednit zadávání veřejných zakázek
(z dostupných informací vzpomeňme úvahy o zveřejňování hlasování vlády o zakázkách
a grantech).
59320 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
20.1.3.2 Whistle-blowing
Implementace etiky ve veřejné správě je spojována také s nástrojem whistle-blowing.
Jde o  oznamování neetických praktik (pozn. whistle-blowing přeloženo doslova znamená
zapískání na píšťalku) a jejich právní ochranou. Transparency International
whistle-blowing definuje (2009, s. 5) jako „způsob upozorňování na nekalé praktiky
ohrožující veřejnost a jdoucí proti veřejnému zájmu“ a upozorňuje, že „zaměstnanci
bývají zpravidla první, kdo se o nekalých praktikách na pracovišti dozví. Informace,
které mohou poskytnout, mohou být klíčové pro řízení rizik uvnitř organizace i pro
ochranu veřejného zájmu. Existuje však řada důvodů, proč mohou být zaměstnanci
od zveřejnění takových informací odrazeni.“
Počátky whistle-blowingu jsou spojovány s reformami v USA, které měly zavést větší
odpovědnosti manažerů státní služby za výsledky. Konkrétně Civil Service Reform
Act z roku 1978, který je považován za první komplexní úpravu státní služby v USA od
roku 1883 a jedním z naplněných slibů prezidenta Cartera reformovat federální státní
službu, zakotvil také ochranu práv federálních zaměstnanců před jejich zneužitím federálními
manažery (což bylo určitou odezvou na ústavní krizi skandálu Watergate,
kdy systém státní služby zneužíval prezident Nixon). K účelu ochrany zaměstnanců,
kteří měli být potrestání za disciplinární přestupky, zřídil zákon rozhodovací kvazisoudní
institutici United States Merit Systems Protection Board. Zakotvil ochranu
federálním zaměstnancům, kteří by upozornili na důkazy spojené s porušováním
práva, zneužíváním manažerského postavení, velkým plýtváním zdrojů či zneužitím
moci (v souvislosti s nimi literatura využívá označení „whistleblower protection
law“). Transparency International (2009, s. 8) shrnuje rozdíl mezi oznamovatelem
(whistle-blowerem) a svědkem následovně:
594 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Úlohu whistle blowingu plní také kontrolní instituce (Nejvyšší kontrolní úřad, Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže110
, inspekce atd.) sdělovací prostředky, nevládní organizace,
sdružení a jiné nástroje občanské společnosti. V rámci samostudiu shrňte
vybranou českou korupční kauzu, která byla medializována (v novinách, televizi,
na internetu) během posledního roku. Shrňte problématiku kauzy a váš názor na
možnosti jejího řešení.
Mezi často medializované nevládní organizace patří Transparency International,
v ČR získává každoročně pozornost také soutěž Otevřeno x Zavřeno – první místo
anticeny Zavřeno získala v roce 2010 Rada Hlavního města Prahy za to, že skrývala
informace ohledně projektu Opencard. V roce 2011 hlavní anticenu a 1.anticenu
v  oblasti „účast veřejnosti na rozhodování“ dostala obec Šestajovice za vyloučení
opozičních zastupitelů z tzv. neveřejných pracovních porad zastupitelstva, aby nevynášeli
informace veřejnosti (blíže viz Otevřete.cz).
110 Na jeho webu naleznete také sekci informací o aktuálních problémech veřejných zakázek - konkrétně
zde: http://www.compet.cz/verejne-zakazky/aktuality-z-verejnych-zakazek/ (přistoupeno 4. 11. 2011).
59520 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
V České republice neexistuje komplexní právní předpis, který by upravoval whistleblowing
a ochranu oznamovatelů. Hlavními předpisy použitelnými v této oblasti jsou
pracovněprávnípředpisy.Jimiposkytovanáochranajevšakneurčitáa omezujesepouze
na oblast pracovněprávních problémů jednotlivého zaměstnance. Nepokrývá výslovně
nekalé nebo protiprávní praktiky zaměstnavatele, ani například trestněprávní jednání
(Transparency International, 2009, s. 43). Publikace Transparency International shrnuje
ochranu oznamovatelů v českém právu následovně (2009, s. 44 – 46):
• Správní řád
Podání podnětu, dle § 42 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, by nemělo být oznamovateli
na újmu a neměly by být vůči němu činěny přímé či nepřímé zákroky proto,
že takový podnět podal. Výslovně toto není nikde stanoveno. Taková osoba je chráněna
v těchto konkrétních správních řízeních jako osoba dotčená, např. má možnost
následné náhrady škody, má právo na anonymitu podání či na ochranu totožnosti.
Nicméně tato ochrana neřeší případné konkrétní dopady jednání oznamovatele na
jeho pracovní poměr, jeho trvání nebo na podmínky výkonu zaměstnání. Z hlediska
ochrany oznamovatele je tedy zákonné vymezení nedostatečné.
• Zákoník práce
Nejdůležitějším ustanovením na ochranu zaměstnanců obecně je omezení výpovědních
důvodů uvedených v ust. § 52 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen
„ZP“). Zaměstnavatel nemůže libovolně a bezdůvodně ukončit pracovní poměr se
zaměstnancem. Další ochranu zaměstnancům poskytuje ustanovení omezující změnu
místa výkonu práce nebo druhu práce.
Určitou ochranou je rovněž ustanovení, které zaměstnance opravňuje nedodržet
pokyny zaměstnavatele, pokud jsou protiprávní (obdobná úprava platí rovněž pro
pracovníky územně samosprávných celků). Odmítnutí takového pokynu nemůže být
chápáno jako porušení pracovních povinností a nemůže zakládat oprávnění zaměstnavatele
ukončit pracovní poměr.
Další ochranu představuje zásada, která umožňuje zaměstnanci odmítnout výkon práce,
která bezprostředně a závažným způsobem ohrožuje jeho život nebo zdraví, popřípadě
život nebo zdraví jiných fyzických osob. Takové odmítnutí nelze považovat za nesplnění
jeho povinností. Nerespektování práva zaměstnance na odmítnutí takových pokynů je
přestupkem, resp. správním deliktem zaměstnavatele podle zákona o inspekci práce.
ZP dále stanoví obecně povinnost zaměstnavatele zajišťovat rovné zacházení se všemi
zaměstnanci a výslovně zakazuje jakoukoliv diskriminaci.
596 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Podle ust. § 305 ZP mohou další práva zaměstnanců upravovat vnitřní předpisy. Nic
tak nebrání tomu, aby v organizaci vznikly vnitřní předpisy upravující oznamovací
mechanismy a další práva oznamovatelů. Stejně tak lze ochranu vymezit v kolektivních
smlouvách, kde podle zákoníku práce lze upravit mj. ostatní práva zaměstnanců
v pracovněprávních vztazích.
• Občanský zákoník a antidiskriminační zákon
Pojmy, které se týkají diskriminace, jsou upraveny v zákoně č. 198/2009 Sb., o rovném
zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (tzv. antidiskriminační
zákon). V případě diskriminace nebo nerovného zacházení v pracovním poměru ze zákonem
stanoveného důvodu, má ten, kdo byl tímto jednáním dotčen, právo se u soudu
zejména domáhat, aby bylo upuštěno od diskriminace, aby byly odstraněny následky
diskriminačního zásahu a aby mu bylo dáno přiměřené zadostiučinění (za zákonem
stanovených podmínek i právo na náhradu nemajetkové újmy v penězích). Antidiskriminační
zákon neuvádí, že by diskriminačním důvodem podle tohoto zákona bylo
i oznamovatelem učiněné oznámení, nicméně zaměstnanec má obecné právo na rovné
zacházení ve smyslu ust. § 13 a § 16 ZP. Zaměstnanec může svůj nárok opřít také o ust.
§ 11 a násl. občanského zákoníku, který upravuje otázky ochrany osobnosti.
• Veřejný ochránce práv
Veřejný ochránce práv podle zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, chrání
osoby před jednáním úřadů a dalších institucí a může provádět v jednotlivých věcech
nezávislá šetření. Nenahrazuje však činnost orgánů státní správy a nemůže měnit
nebo rušit jejich rozhodnutí. Může pouze požadovat, aby zjednaly nápravu. Ochrana
oznamovatelů je spíše teoretická. Antidiskriminační zákon přiznává nově působnost
veřejného ochránce práv ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací;
jedná se nicméně, jak je již uvedeno výše, spíše o metodickou pomoc.
• Inspektorát práce
Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, upravuje mimo jiné práva a povinnosti při
kontrole spadající do působnosti inspektorátu práce či úřadu práce. Pokud je kontrola
prováděna na podnět zaměstnance, je inspektor povinen zachovávat mlčenlivost
o jeho totožnosti. Tato poskytovaná ochrana opět neřeší dopady jednání oznamovatele
zejména na trvání pracovního poměru a v praxi je činnost inspektorátu práce
vykonávána většinou až po skončení pracovního poměru postiženého zaměstnance.
• Trestní právo
59720 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Je pravděpodobné, že oznamovatel bude z hlediska trestního práva v případě podání
trestního oznámení v postavení svědka, když bude příslušnému orgánu sdělovat
skutečnosti, ze kterých vyvozuje svá podezření. Oznamovatel v postavení svědka má
dle ustanovení trestního řádu některá zákonem stanovená práva na ochranu jednak
své totožnosti, jednak mu zákon zajišťuje poklidné podmínky výpovědi, které mají
zajistit její správnost a nerušenost. Procesní práva svědka jsou však v českém trestním
řádu omezena. Nedovolují mu nahlížet do spisu, podávat opravné prostředky,
nedovolují mu výslovně získat ani protokol o vlastní výpovědi.
Oznamovatel se může stát i poškozeným, jemuž trestným činem vznikla škoda a jehož
právní postavení mu přináší více procesních práv. V tomto případě má právo
účasti na trestním řízení, právo nahlížet do spisu, právo požadovat vzniklou škodu
či právo některých opravných prostředků. Definice poškozeného uvedená v trestním
řádu je však poměrně úzká.
20.1.3.3 Vzdělávání a etika ve veřejné správě
Etika ve veřejné správě může být předmětem specializovaných kurzů pro úředníky
anebo studenty, kteří studují obory, jejichž absolvování je potom považováno
za rovnocenné požadavkům na vybrané typy vzdělávání úředníků. Zmiňme v té
souvislosti alespoň strukturu kurzů typu Etika ve veřejné správě níže uvedenou
tabulkou, která ukazuje příklady dvou kurzů nabízených českými veřejnými
vysokými školami.
Tab. 1 - Příklady kurzů typu Etika ve veřejné správě v současné nabídce vysokých škol
ČZU v Praze (obor Veřejná
správa a regionální rozvoj)
VŠB TU – Ostrava (obor Veřejná ekonomika
a správa
1) Kurz Etika ve veřejné
správě
Kurz Etika v podnikání a ve veřejné správě
2) Co je etika?
1) Vymezení pojmů (etika, podnikatelská etika,
specifika podnikatelské etiky a etiky ve veřejné
správě).
3) Etika ctností. Mravní
ctnosti představují
získaný stav, který vede
člověka trvale k mravně
hodnotnému jednání.
2) Základní etické kategorie a pojmy - hodnoty,
hodnotová orientace, dobro a zlo, morální
normy.
598 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
ČZU v Praze (obor Veřejná
správa a regionální rozvoj)
VŠB TU – Ostrava (obor Veřejná ekonomika
a správa
4) Etika principů
a utilitaristická etika.
3) Faktory, které ovlivňují etické jednání. Individuální
, sociální a organizační faktory. Kultura
organizace-prvky organizační kultury, možnosti
jejich poznání a změna organizační kultury.
5) Čeho se týká naše
odpovědnost?
4) Společenská odpovědnost organizace
a odpovědnost členů organizace (vč. korupce)
6) Strategické a komunikativní
jednání.
5) Mezinárodní podnikatelská etika.
7) Sociální etika a její základní
principy, podle
nichž se má utvářet společenské
uspořádání.
6) Nástroje rozvoje etického jednání v organizaci
(Etické kodexy, Etický výcvik, Komunikace
v organizaci a se zákazníky a s občany, Úloha
ombudsmana, Úloha hodnot představených ve
vizi organizace.)
8) V čem spočívá
spravedlnost?
7) Dovednosti, které jsou důležité pro etické
jednání.
9) Sociální rovnost a sociální
spravedlnost.
8) Možnosti a meze zvyšování etického jednání
v podnikání a ve veřejné správě.
10) Politická etika.
11) Jaký je původ a poslání
státní moci?
12) Etika zastupitelského
uplatňování moci.
13) Původ a význam
lidských práv.
14) Etika ve vztahu
k životnímu prostředí.
15) Hospodářská etika
a její základní principy.
20.1.3.3 Testování chování úředníků prostřednictvím nástrojů typu
mystery shopping
Obecně je účelem mystery shoppingu vyhodnocení úrovně služeb poskytovaných
zákazníkům a v návaznosti na to iniciovat zkvalitnění těchto služeb. Mystery shopping
je založen na tom, že tajní („mystery“) zákazníci navštíví, zatelefonují nebo
třeba e-mailem kontaktují dotyčnou organizaci, při čemž se chovají podle předem
připraveného scénáře, který má zajistit, že se chovají jako klient organizace. Někdy
59920 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
se odlišuje tzv. „mystery calling“, kdy je telefonicky, dopisem, či e-mailem zjišťována
kompetentnost personálu, přepojování hovorů, včasnost poštovní a jiné odpovědi
před vlastní návštěvou „mystery zákazníka“. Existují národní či mezinárodní organizace,
které se snaží uchovat etický a profesionální standard praxe mystery shopiingu
(např. ESOMAR - Euroropean Society for Opinion and Marketing Research).
Tato metoda má svoje uplatnění i při zjišťování korumpovatelnosti úředníků. Patrně
se zde vychází z toho, že korupce se jen zřídka vyskytuje tam, kde může mít svědka
(Maor, 2004). Někdy se hovoří o testech integrity, během kterých je „testována“ reakce
osoby na předstíranou nabídku úplatku či jiného zvýhodnění. V současnosti je
zabudována do návrhu „testování spolehlivosti“ (testy „korupční odolnosti“) úředníků
v ČR, které by podle dostupných informací mělo nahradit agenty – provokatéry
a  mělo být zakotveno v  legislativě a  realizováno od jara příštího roku (hovoří se
o období od konce dubna 2011). Podle dostupných informací by se kromě policistů,
kterých se testování spolehlivosti již týkalo, testovala spolehlivost státních zástupců
či úředníků rozhodujících o velkých zakázkách. Testy jsou podle některých poněkud
problematické, protože narážejí na pravidlo, že stát nemůže „vyprovokovat“ trestný
čin. Inspektoři tak například nemohou přímo nabízet úplatek a zákon o policii testy
obecně popisuje jako „navození zdání situace, kterou je zkoušená osoba povinna řešit“.
Současný ministr vnitra chce vyhodnotit zkušenosti policejní inspekce a zavést
testy (a povolit odposlechy při podezření z korupce) na celou státní správu. Jak by ale
v takovém případě měly vypadat, ještě není jasné (viz např. iDNES.cz, 14. 9. 2010).
Staví se především na tom, že nová legislativa rozšíří počet osob, kterému testu spolehlivosti
podléhají.
Test spolehlivosti pro příslušníky Policie ČR je upraven v § 107 zákona o Policii ČR
(z. č. 273/2008 Sb.) následovně:
§ 107
(1) Inspektor je oprávněn k předcházení, zamezování a odhalování protiprávního
jednání provést u policisty, zaměstnance policie, inspektora a zaměstnance inspekce
(dále jen „zkoušená osoba“) zkoušku spolehlivosti.
(2) Zkouška spolehlivosti spočívá v navození zdání situace, kterou je zkoušená osoba
povinna řešit.
(3) K provedení zkoušky spolehlivosti může inspektor využít pod svým osobním
a bezprostředním vedením i jinou osobu s jejím souhlasem.
600 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
(4) Průběh zkoušky spolehlivosti inspektor dokumentuje obrazovým a zvukovým
záznamem a sepíše o něm úřední záznam. Záznam o provedení zkoušky spolehlivosti
se v jednom vyhotovení založí do osobního spisu zkoušené osoby.
(5) O provedení zkoušky spolehlivosti musí být zkoušená osoba bez zbytečných
průtahů prokazatelně informována. To neplatí, pokud by informování ohrozilo
plnění úkolů konkrétního trestního řízení nebo plnění úkolu v oblasti kontroly policie.
V případě překážky podle věty druhé je zkoušená osoba informována poté, co
ohrožení pomine. Po informování má zkoušená osoba právo nahlížet do pořízené
dokumentace.
(6) Prováděním zkoušky spolehlivosti nesmí dojít k  bezprostřednímu ohrožení
nebo poškození zdraví osob anebo majetku.
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete termín etika.
• Jaká je úloha etiky ve veřejné správě?
• Jaké nástroje etiky jsou rozlišovány? U jednotlivých nástrojů komentujte jejich
potenciál i limity jejich využití v praxi.
• Splňte úkoly, které jsou zvýrazněny v textu výše.
• Shrňte principy řízení etiky, které doporučovala organizace OECD.
20.2 KORUPCE
Chmelík a kol. ve své knize Pozornost, úplatek a korupce (Praha: Linde a. s. 2003)
věnují pozornost především problematice korupce. Korupce má podle nich tendenci
rozkvétat ve všech společenských režimech, i v tzv. demokratických společnostech,
kde nabývá své závažnosti mimo jiné proto, že se stává nechtěnou součástí systému,
součástí veřejné moci. Korupci je přisuzován atribut „nemoci společnosti“ se zhoubnými
účinky. Její univerzální síla a „ideologické motto“ je vyjádřeno ve rčení: „Každý
je úplatný, záleží jen na výši nabízené částky a okolnosti, za které je nabízena“.
Samotné slovo „korupce“ pochází z latiny a vychází ze slovního základu rumpere,
tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz corruptus označuje následek takového
zlomu a způsobuje to, že dotyčný je přinucen ke změně postojů, zásad a názorů.
Od devadesátých let minulého století se pojem korupce objevuje stále častěji v odborném
i politickém diskurzu. Vyzdvihují se negativní dopady korupce na legitimitu
60120 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
politických režimů, národní hospodářství, fungování soukromých podnikatelských
subjektů nebo dokonce životní prostředí, zkoumá se a měří její výskyt (Transparency
International, 2008, s. 17 – 18).
Transparency International definuje korupci jako zneužití pravomocí za účelem získání
nezaslouženého osobního prospěchu. Znamená takové jednání představitelů
veřejného sektoru (ať už se jedná o politiky či státní úředníky), jímž se nedovoleně
a nezákonně obohacují prostřednictvím zneužívání pravomocí, které jim byly svěřeny.
Důsledkem korupce je, že veřejné instituce přestávají sloužit veřejnému zájmu
a naopak se stávají platformou pro sledování zájmů soukromých. Dochází k narušení
výkonu základních funkcí státu. Jeho rozhodování se přestává řídit obecně závaznými
pravidly a namísto toho začíná poskytovat výhody na základě kupní síly jejích
jednotlivých klientů. (Transparency International, 2008, s. 18 - 20).
Chmelík a kol. upozorňují na to, že pojem korupce jako takový není v českém právním
řádu definován, v  trestním právu pak neexistuje ani stejnojmenná skutková
podstata takto pojmenovaného trestného činu. Přesto platné trestní právo skýtá
celou škálu trestných činů, které umožňují dostatečným způsobem postihovat korupční
aktivity (viz níže). Klíčovou úlohu zde sehrávají tzv. veřejní činitelé. Veřejným
činitelem podle platné právní úpravy tedy je především volený funkcionář nebo odpovědný
pracovník orgánu justice a veřejné správy (tj. státní správy i samosprávy).
Logicky se ve výčtu objevují i příslušníci ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru
– pravomoci jim svěřené jsou velmi silné a jejich zneužívání proto společensky velmi
nebezpečné.
Pro boj proti korupci byla založena skupina GRECO (Group of States against
Corruption; ČR je členem od r. 2002), která monitoruje přijímání protikorupčních
dokumentů Rady Evropy.
20.2.1 Typy korupce podle Transparency International
Transparency International vyjmenovává a  specifikuje následující typy korupce
(2005, s. 8 – 12, a 2008, s. 20 - 23):
• Malá administrativní korupce
» podplácení úředníků – s cílem zajistit si nebo jiné osobě nějakou výhodu.
Korupční příležitosti zde mohou být vytvářeny nadměrnou a nepřehlednou
regulací, která motivuje soukromé subjekty hledat „kratší
cesty“ pro řešení záležitostí. Může jít také o zneužití pravomocí vyplývajících
z dozorové činnosti veřejné správy.
602 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
» Záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace.
» Zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy.
• Zneužívání veřejných zdrojů – např. skrze skryté rozpočtové položky či skryté
bonusy k platům. Tento typ korupce vytváří podmínky pro organizovanou formu
korupce. Vytváří se tak korumpovaná síť vzájemných služeb a protislužeb uvnitř
samotné organizace veřejné správy. Tento typ se řadí do kategorie velké politické
korupce a může mít například následující formy:
» zpronevěra veřejných zdrojů
» nehospodárné využívání veřejných zdrojů
» soukromý prospěch z privatizace
» zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek - Udělování
veřejných zakázek je postiženo problémy nejen na centrální, ale také na
nižších úrovních. V České republice je jejich udělování zasaženo střetem
zájmů (viz níže).
» Nepotismus, klientelismus, případně „prodej“ pozic – v tomto případě
jde o zvýhodňování určité skupiny lidí osobami, kterým byl svěřen
výkon veřejné moci. Toky výhod v rámci těchto vztahů mohou probíhat
až se značným časovým odstupem (to je také jeden z důvodů, proč
lze tyto formy korupce velmi těžko odhalovat). Osoby, které se těchto
vztahů účastní, totiž těží již ze samotné účasti na tomto vztahu, z čehož
pak plynou výhody, které osoby na tomto systému vztahů nezúčastněné
nemají. Velmi často se navíc nejedná o finanční výhody (plynoucí
např. z přidělovaných veřejných zakázek); může jít o prestiž či jiné nemajetkové
benefity (např. exkluzivní přístup k informacím, výhodná
zaměstnání, rychlejší pracovní postup, podíl při rozhodování o odměně
apod.). Klientelismus, nepotismus a prodej pozic mohou postupně
přerůst do korupční symbiózy politické elity s vlivnými ekonomickými
skupinami.
» Klientelismus je termín označující upřednostňování přátel a spřízněných
skupin. Je založený na vztahu mezi závislými klienty a jejich
patronem.
60320 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
» Nepotismus (z it. nepos – vnuk) je způsob uplatňování, upevňování
a rozšiřování vlivu významného jedince na společenské struktury
prostřednictvím prosazování vlastních příbuzných a oblíbenců
do lukrativních a společensky vlivných pozic a rolí.
» Charakteristickým znakem prodeje pozic je skutečnost, že dochází
k upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince prostřednictvím
placeného protežování. Tento jedinec je v postavení, které mu
umožňuje rozhodovat o personálních otázkách.
20.2.2 Korupční trestné činy podle českého právního řádu
Současný trestní zákoník (zákon č. 40/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů) upravuje
korupční trestné činy především v Dílu 2 a Dílu 3 Hlavy 10. Vyberme následující
ustanovení:
Díl 2: Trestné činy úředních osob
§ 329 Zneužití pravomoci úřední osoby
(1)Úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu
anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch
a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu,
b) překročí svou pravomoc, nebo
c) nesplní povinnost vyplývající z její pravomoci,
bude potrestána odnětím svobody na šest měsíců až tři léta nebo zákazem činnosti.
(2) Odnětím svobody na dvě léta až deset let bude pachatel potrestán,
a) opatří-li činem uvedeným v odstavci 1 sobě nebo jinému značný prospěch,
b) spáchá-li takový čin na jiném pro jeho skutečnou nebo domnělou rasu,
příslušnost k etnické skupině, národnost, politické přesvědčení, vyznání nebo
proto, že je skutečně nebo domněle bez vyznání,
c) způsobí-li takovým činem vážnou poruchu v činnosti orgánu státní správy,
územní samosprávy, soudu nebo jiného orgánu veřejné moci,
d) způsobí-li takovým činem vážnou poruchu v  činnosti právnické nebo
fyzické osoby, která je podnikatelem,
e) spáchá-li takový čin zneužívaje bezbrannosti, závislosti, tísně, rozumové
slabosti nebo nezkušenosti jiného, nebo
f) způsobí-li takovým činem značnou škodu.
(3) Odnětím svobody na pět až dvanáct let nebo propadnutím majetku bude
pachatel potrestán,
604 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
a) opatří-li činem uvedeným v odstavci 1 sobě nebo jinému prospěch velkého
rozsahu, nebo
b) způsobí-li takovým činem škodu velkého rozsahu.
(4) Příprava je trestná.
§ 330 Maření úkolu úřední osoby z nedbalosti
(1) Úřední osoba, která při výkonu své pravomoci z nedbalosti zmaří nebo podstatně
ztíží splnění důležitého úkolu, bude potrestána odnětím svobody až na jeden rok
nebo zákazem činnosti.
(2) Odnětím svobody až na tři léta nebo zákazem činnosti bude pachatel potrestán,
a) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 vážnou poruchu v činnosti orgánu
státní správy, územní samosprávy, soudu nebo jiného orgánu veřejné moci,
b) způsobí-li takovým činem vážnou poruchu v činnosti právnické nebo fyzické
osoby, která je podnikatelem,
c) způsobí-li takovým činem značnou škodu, nebo
d) zajistí-li takovým činem jinému značný prospěch.
(3) Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude pachatel potrestán,
a) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 škodu velkého rozsahu, nebo
b) zajistí-li takovým činem jinému prospěch velkého rozsahu.
Díl 3: Úplatkářství
§ 331 Přijetí úplatku
(1) Kdo sám nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s obstaráváním věcí obecného
zájmu pro sebe nebo pro jiného přijme nebo si dá slíbit úplatek, nebo kdo sám
nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s podnikáním svým nebo jiného pro sebe
nebo pro jiného přijme nebo si dá slíbit úplatek, bude potrestán odnětím svobody
až na tři léta nebo zákazem činnosti.
(2) Kdo za okolností uvedených v odstavci 1 úplatek žádá, bude potrestán odnětím
svobody na šest měsíců až pět let.
(3) Odnětím svobody na dvě léta až osm let nebo propadnutím majetku bude pachatel
potrestán,
a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému
značný prospěch, nebo
b) spáchá-li takový čin jako úřední osoba.
(4) Odnětím svobody na pět až dvanáct let bude pachatel potrestán,
a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému
prospěch velkého rozsahu, nebo
60520 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
b) spáchá-li takový čin jako úřední osoba v úmyslu opatřit sobě nebo jinému
značný prospěch.
§ 332 Podplacení
(1) Kdo jinému nebo pro jiného v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu
poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, nebo kdo jinému nebo pro jiného v souvislosti
s podnikáním svým nebo jiného poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude
potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo peněžitým trestem.
(2) Odnětím svobody na jeden rok až šest let, propadnutím majetku nebo peněžitým
trestem bude pachatel potrestán,
a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný
prospěch nebo způsobit jinému značnou škodu anebo jiný zvlášť závažný
následek, nebo
b) spáchá-li takový čin vůči úřední osobě.
§ 333 Nepřímé úplatkářství
(1) Kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem nebo prostřednictvím
jiného působit na výkon pravomoci úřední osoby, nebo za to, že tak již učinil, bude
potrestán odnětím svobody až na tři léta.
(2) Kdo z důvodu uvedeného v odstavci 1 jinému poskytne, nabídne nebo slíbí
úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta.
§ 334 Společné ustanovení
(1) Úplatkem se rozumí neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém
obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě
nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není nárok.
(2) Úřední osobou podle § 331 až 333 se vedle osoby uvedené v § 127 rozumí též
jakákoliv osoba
a) zastávající funkci v zákonodárném orgánu, soudním orgánu nebo v jiném
orgánu veřejné moci cizího státu,
b) zastávající funkci nebo zaměstnaná nebo pracující v mezinárodním soudním
orgánu,
c) zastávající funkci nebo zaměstnaná nebo pracující v mezinárodní nebo nadnárodní
organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního
práva veřejného nebo v jejím orgánu nebo instituci, nebo
d) zastávající funkci v podnikající právnické osobě, v níž má rozhodující vliv
Česká republika nebo cizí stát, pokud je s výkonem takové funkce, zaměstnání
nebo práce spojena pravomoc při obstarávání věcí obecného zájmu
a trestný čin byl spáchán v souvislosti s touto pravomocí.
606 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
(3) Za obstarávání věcí obecného zájmu se považuje též zachovávání povinnosti
uložené právním předpisem nebo smluvně převzaté, jejímž účelem je zajistit, aby
v obchodních vztazích nedocházelo k poškozování nebo bezdůvodnému zvýhodňování
účastníků těchto vztahů nebo osob, které jejich jménem jednají.
Kriminální činy uvedené v § 329 a § 330 se vyznačují tzv. speciálním subjektem – na
rozdíl od úplatkářství může být pachatelem jen a pouze veřejný činitel (Transparency
International, 2008, s. 38 – 39).
Často jsou páchány s korupčními motivy trestné činy poškození záznamu v počítačovém
systému a na nosiči informací a zásah do vybavení počítače z nedbalosti (§
232) nebo neoprávněného nakládání s osobními údaji (dle § 180). Typicky jsou tyto
činy spojeny s porušením povinnosti mlčenlivosti a prakticky jde o běžnější (a tolerovanější)
typ korupce, často jen za protislužbu v budoucnu – typickým příkladem je
poskytování údajů z evidence obyvatel pro potřeby soukromých osob.
Trestní zákon rovněž pamatuje na ochranu různých typů procesů před korupcí.
Především soudní řízení chrání skutková podstata trestného činu křivé výpovědi
a nepravdivého znaleckého posudku (§ 346), od roku 2002 pamatuje zákon i na padělání
a vystavování nepravdivých lékařských zpráv, posudků a nálezů (§ 350) pro účely
soudního či správního řízení. Aktivní korupce může být obsažena i v trestném činu
zasahování do nezávislosti soudu (§ 335). Prostor pro korupci je také při jiném typu
procesu v demokratické společnosti – volbách do zastupitelských sborů, jejichž regulérnost
chrání (mj. před korupcí) § 351 - maření přípravy a průběhu voleb nebo referenda.
Korupční prvek však má i řada trestných činů hospodářských a trestných činů proti
majetku. Jde o trestné činy pletich při řízení konkurzním a vyrovnacím (§ 256b),
pletich při veřejné soutěži a veřejné dražbě (§§ 257 a 258). Za korupční jednání lze
označit v některých případech také porušování povinnosti při správě cizího majetku
(§§ 220 a 221), poškozování věřitele (§ 252), zvýhodňování věřitele (§ 223) či
legalizaci výnosů z trestné činnosti (§ 216). Nakonec trestní právo pamatuje i na případy
korupce v rámci nekalé soutěže (§ 248 tr. zák.), kterou řeší i soukromé právo
v obchodním zákoníku. Ve vztahu ke korupci má klíčový význam skutková podstata
podplácení (nalezneme ji však v Obchodním zákoníku, resp. jeho § 49) (Transparency
International, 2008, s. 39 – 41, aktualizováno autorem).
20.2.3 Měření korupce
Korupce je fenomén, který se obtížně měří. Alespoň minimální korupce existuje
v každé zemi světa, ale je zřejmé, že míra korupce se mezi jednotlivými zeměmi
velmi liší. Metody měření korupce využívají standardních sociologických a ekonomických
postupů a  lze je v  zásadě rozdělit na kvalitativní a  kvantitativní.
60720 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Respondenty mohou být experti či laická veřejnost. Některé kvantitativní metody
měření se pokoušejí kvantifikovat míru korupce formou indexu (Transparency
International, 2008, s. 47 - 49).
Příkladem jedinečného (unikátního) indexu (tj. indexu, který je odvozen z dat získaných
zvláštním průzkumem sledujícím pouze daný účel) je Index plátců úplatků
(Bribe Payers Index; BPI), který hodnotí přední exportní země podle toho, do jaké
míry jsou mezinárodní společnosti se sídlem v těchto zemích náchylné k uplácení
vysoce postavených veřejných činitelů v patnácti zemích s rozvíjející se tržní ekonomikou.
Index plátců úplatků sestrojila společnost Transparency International na
základě dotazníkového šetření, které bylo k  tomuto účelu provedeno společností
Gallup International Association. Index BPI 2008 (Bribe Payers Index; index plátců
úplatků) seřazuje 22 předních mezinárodních a regionálních exportních zemí. Největší
náchylnost k uplácení v mezinárodních obchodních transakcích vykazují Čína,
Indie a Rusko, naopak nejmenší sklony k uplácení mají belgické a kanadské firmy. ČR
předmětem hodnocení v rámci tohoto indexu není.
Mezi kompozitní indexy, které jsou vytvořeny sloučením několika již existujících
indikátorů, anebo průzkumů, je řazen známý Index vnímání korupce (Corruption
Perception Index; CPI), který již od roku 1995 každoročně publikuje společnost
Transparency International. CPI se zaměřuje na korupci ve veřejném sektoru,
respektive na korupci, do níž jsou zapojeni státní úředníci, veřejné činitelé nebo
politici. V rámci měření tohoto indexu jsou každoročně seřazovány země podle
stupně vnímání existence korupce mezi úředníky veřejné správy a politiky. CPI
je kompozitní (složený) index sestavený na základě několika průzkumů korupce.
Při konstrukci Indexu je nejdříve nutné pro každou zemi určit zdroje, z nichž se
hodnota indexu vypočte. Aby byl příslušný zdrojový ukazatel zahrnut, musí splňovat
tři kritéria: musí umožnit srovnání více zemí, musí měřit celkovou úroveň
korupce a nesmí být starší než 3 roky. Index CPI vychází z povědomí o korupčních
praktikách mezi lidmi působícími v rozvinutých i rozvíjejících se zemích.
Zdrojem údajů jsou průzkumy zjišťující názory zástupců podnikatelské sféry
a analytiků (odborníků na danou zemi), přičemž může jít o rezidenty zkoumaných
zemí i o zahraniční experty. V rámci CPI jsou pro každou zkoumanou zemi
jsou shromážděny výsledky všech dostupných jedinečných indikátorů splňujících
jasně definované předpoklady, tyto hodnoty jsou následně normalizovány
na škálu od 0 do 10 a vypočtením průměru z těchto normalizovaných hodnot
pro tu kterou zemi je zjištěna výsledná hodnota Indexu vnímání korupce. Země/
území s nejnižším hodnocením je země s nejvyšší vnímanou mírou korupce ve
veřejném sektoru v rámci zemí zahrnutých do aktuálního indexu. V rámci CPI 
2010 byly na prvním místě Dánsko, Nový Zéland a Singapur (s hodnotou CPI
608 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
9.3), těsně za nimi bylo Švédsko a Kanada (CPI 2010 s hodnotou 9.2), Česká Republika
byla na 53. místě (s hodnotou indexu 4,6) (Transparency International,
2008, s. 49 – 51; a 2010a a 2010b).
Výhodou kompozitního indexu oproti indexu jedinečnému je zahrnutí více informací
a eliminace jednostranných vychýlení výsledků. Na druhé straně však kompozitní
indexy trpí nesourodostí vstupních dat.
Do výzkumného portfolia Transparency International patří kromě indexů BPI a CPI
také např. globální barometr korupce (Global Corruption Barometer, GCB). Jde
o reprezentativní průzkum prováděný mezi více než 70 000 domácnostmi ve více
než 65 zemích, který zkoumá názory a zkušenosti respondentů v oblasti korupce. Je
jediným celosvětovým průzkumem veřejného mínění zaměřeným na názory a zkušenosti
respondentů s korupcí. Jelikož jde o průzkum prováděný mezi veřejností, jde
o určitý indikátor poskytující obrázek o tom, jak korupce ovlivňuje život jednotlivců
na národní úrovni a jak lidé vnímají snahy vlád s korupcí bojovat.Podle výsledků
GCB 2009 jsou veřejný sektor a politické strany podle názoru české veřejnosti instituce
nejvíc zasažené korupcí. Jedenáct procent lidí zaplatilo za poslední rok úplatek
a 64 % dotázaných nevěří v efektivitu vládních protikorupčních opatření (Transparency
international, 2010c).
Vývoj některých indexů v posledních letech shrnuje níže pro region střední a východní
Evropy uvedená tabulka:
Země BG EST H LT LV PL RO SK SLO CZ
Corruption
Perceptions
Index
(hodnoty za
roky 2009,
2010, 2011)
3.8/
3.6/
3.3
6.6/
6.5/
6.4
5.1
4.7/
4.6
4.9/
5.0/
4.8
4.5/
4.3/
4.2
5.0/
5.3/
5.5
3.8/
3.7/
3.6
4.5/
4.3/
4.0
6.6/
6.4/
5.9
4.9
4.6/
4.4
GlobalCorruption
Barometer
(2010 – vnímání
- korupce “se
snížila”/”zůstala
stejná”/ “se zvýšila”,
v %)
28/
42/
30
n/a
4/
20/
76
8/
29/
63
9/
36/
55
26/
45/
29
2/
11/
87
n/a
5/
22/
73
14/
42/
44
Bribe Payers
Index (2008)
60920 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Otázky a úkoly:
• O jakých znacích korupce hovoří její definice?
• Shrňte požadavky na antikorupční politiku a praxi EU.
• S jakou typologií korupce ve veřejné správě pracují skripta Transparency
International? Jednotlivé typy korupce Transparency International stručně
charakterizujte.
• S jakými cíli a nástroji pracuje česká protikorupční strategie na období 2010 - 2012?
• Jaké hlavní závěry najdete ve studii Transparency International ohledně nedostatků
českého systému národní integrity? - viz především stránky 15 - 22
Studie národní integrity (Transparency International, prosinec 2011)
• Charakterizujte metody měření korupce a uveďte příklady metod měření
korupce.
• Co je podstatou indexu CPI, mezi jaké metody měření korupce patří a proč?
Na jakém místě v žebříčku CPI stojí v současnosti Česká republika.
• Jaké trestné činy spojené s korupcí zakotvuje platný trestní zákon?
• Jaké závazky si zakotvila Rada hlavního města Prahy pro dosahování cílů protikorupční
strategie a jaké nástroje k tomu hodlala využít? (viz body 1.4, 1.5,
3 a 4 dřívější verze Protikorupční strategie hl. m. Prahy, která je k dispozici
v e-čítance k přednášce).
• O jakých aktuálních korupčních kauzách se v současnosti hovoří v ČR?
20.3 STŘET ZÁJMŮ
Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce
může dostat nebo přímo dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto
zaměstnání nebo funkci zastává. Střet zájmů může nastat jak u veřejných funkcionářů,
tak u soukromých subjektů. Střet zájmů není sám o sobě korupčních chováním.
Je stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje (Transparency International, 2008, s. 26).
V ČR je problematika střetu zájmů upravena zákonem č. 159/2006 Sb. (ve znění pozdějších
předpisů). Tento zákon zakotvuje
• povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby nedocházelo ke
střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce
prosazovat nebo hájit. Dojde-li ke střetu veřejného zájmu se zájmem osobním,
nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které
610 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit. Osobním zájmem se pro
účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři
osobní výhodu nebo zamezuje vzniku případného snížení majetkového nebo jiného
prospěchu. Veřejný funkcionář nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že:
» využije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu
své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo
výhody pro sebe nebo jinou osobu,
» se bude odvolávat na svou funkci v záležitostech, které souvisejí s jeho
osobními zájmy, zejména s jeho povoláním, zaměstnáním nebo podnikáním,
nebo
» dá za úplatu nebo jinou výhodu ke komerčním reklamním účelům svolení
k uvedení svého jména, popřípadě jmen a příjmení nebo svolení ke
svému vyobrazení ve spojení s vykonávanou funkcí.
• povinnost veřejných funkcionářů oznamovat skutečnosti, které umožňují
veřejnou kontrolu jejich činností konaných vedle výkonu funkce veřejného funkcionáře,
veřejnou kontrolu majetku nabytého za dobu výkonu funkce a dalších
příjmů, darů nebo jiného prospěchu, získaných za dobu výkonu funkce, popřípadě
finančních závazků, které veřejný funkcionář má. Oznámení má formu
čestného prohlášení a  musí písemně informovat přesně, úplně a  pravdivě do
30. června následujícího kalendářního roku - viz § 7 – 12, tato ustanovení stanovují
také limity, do kterých se oznámení o činnostech, o majetku a o příjmech,
darech a závazcích vypracovávat nemusí – např. podíl v obchodní společnosti do
50 000 Kč anebo do 100 000 Kč v případě podílů u více obchodních společností,
souhrnná výše příjmů nebo jiných majetkových výhod do 100 000 Kč (nezapočítávají
se dary s cenou nižší než 10 000 Kč), nesplacené finanční závazky do
100 000 Kč.
• omezení některých činností veřejných funkcionářů a  neslučitelnost výkonu
funkce veřejného funkcionáře s jinými funkcemi. Podle zákona nesmí veřejný
funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) až i) (viz níže)111
» podnikat nebo provozovat jinou samostatnou výdělečnou činnost,
» být statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu, členem řídícího,
dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby,
pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, nebo
111 Nevztahuje na správu vlastního majetku a na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární,
uměleckou nebo sportovní, nejde-li o vlastní podnikání v těchto oborech.
61120 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
» být v pracovněprávním nebo obdobném vztahu nebo ve služebním poměru,
nejde-li o vztah nebo poměr, v němž působí jako veřejný funk-
cionář.
Veřejní funkcionáři jsou povinni činnosti tam uvedené ukončit bez zbytečného
odkladu poté, co začali vykonávat svou funkci, nejpozději však do 30 dnů ode
dne zahájení výkonu funkce.
• odpovědnost veřejných funkcionářů za porušení povinností stanovených tímto
zákonem, včetně sankcí, které lze veřejnému funkcionáři za porušení těchto povinností
uložit.
Legislativní definice veřejného funkcionáře je v zákoně o střetu zájmů
vymezena následovně:
§ 2
Veřejný funkcionář
(1) Pro účely tohoto zákona se veřejným funkcionářem rozumí
a) poslanec Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen
„poslanec“),
b) senátor Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „senátor“),
c) člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy, v jehož
čele není člen vlády1),
d) předseda a inspektor Úřadu pro ochranu osobních údajů,
e) předseda Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní
zkušebnictví,
f) člen Rady Českého telekomunikačního úřadu,
g) předseda Energetického regulačního úřadu,
h) člen bankovní rady České národní banky,
i) prezident, viceprezident a člen Nejvyššího kontrolního úřadu,
j) veřejný ochránce práv a jeho zástupce,
k) člen Rady pro rozhlasové a televizní vysílání,
l) člen zastupitelstva kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy2)
(dále jen „kraj“), který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, a člen zastupitelstva
kraje, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva
nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako
člen zastupitelstva kraje, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn,
612 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
m) člen zastupitelstva obce, městské části nebo městského obvodu územně
členěného statutárního města a městské části hlavního města Prahy3) (dále
jen „obec“), který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, a člen zastupitelstva
obce, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl
v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako člen
zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn,
n) starosta obce, místostarosta obce a členové rady obce a kraje, kteří nejsou
pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni.
(2) Pokud nejde o veřejného funkcionáře podle odstavce 1, rozumí se pro účely
tohoto zákona veřejným funkcionářem také
a) ředitel bezpečnostního sboru a vedoucí příslušník bezpečnostního sboru
1. a 2. řídicí úrovně podle zvláštního právního předpisu3a) v bezpečnostním
sboru, s výjimkou příslušníků zpravodajských služeb3b),
b) člen statutárního orgánu, člen řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu
právnické osoby zřízené zákonem, státní příspěvkové organizace,
příspěvkové organizace územního samosprávného celku, s výjimkou členů
správních rad veřejných vysokých škol a statutárního orgánu nebo členů
statutárního orgánu, členů řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu
samosprávných stavovských organizací zřízených zákonem,
c) vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního předpisu3c)
právnické osoby zřízené zákonem, státní příspěvkové organizace,
příspěvkové organizace územního samosprávného celku, s výjimkou právnických
osob vykonávajících činnost školy nebo školského zařízení,
d) vedoucí organizační složky státu, která je správním úřadem, a vedoucí
zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního předpisu3c)
v organizační složce státu, s výjimkou zpravodajských služeb3b),
e) vedoucí úředník územního samosprávného celku podílející se na výkonu
správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do
magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního
města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části
územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu
hlavního města Prahy nebo úřadu městské části hlavního města Prahy.
(3) Povinnosti podle tohoto zákona se na osobu uvedenou v odstavci 2, která podává
oznámení podle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 evidenčnímu orgánu (§ 14 odst. 1),
vztahují pouze tehdy, jestliže v rámci výkonu své činnosti
a) nakládá s finančními prostředky orgánu veřejné správy jako příkazce
operace ve smyslu zákona o finanční kontrole, pokud hodnota finanční
operace přesáhne 250 000 Kč,
61320 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
b) bezprostředně se podílí na rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo
na rozhodování při výkonu práv a povinností zadavatele při realizaci zadávané
veřejné zakázky,
c) rozhoduje ve správním řízení, s výjimkou blokového řízení, nebo
d) se podílí na vedení trestního stíhání.
Oznamovací povinnosti pro osoby uvedené v odstavci 2 jsou omezené (platí např.
tehdy, když v rámci výkonu své činnosti uvedené osoby bezprostředně se podílí na
rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo na rozhodování při výkonu práv
a povinností zadavatele při realizaci zadávané veřejné zakázky; jsou příkazci finanční
operace přesahující 250 000 Kč, rozhodují ve správním řízení, s výjimkou blokového
řízení, podílí se na vedení trestního stíhání).
Pro účely evidence oznámení o  činnostech, oznámení o  majetku a  oznámení
o příjmech, darech a závazcích je zřízen Registr oznámení. Jde o soubor dokladů podávaných
veřejnými funkcionáři, který je dostupný elektronicky na www.stretzajmu.
cz. Registr má vést „evidenční orgán“, a to i v elektronické podobě. Skupinu evidenčních
orgánů vymezuje § 14 – jde např. o:
• ministerstva nebo jiné ústřední orgány, v jehož oboru působnosti vykonává funkci
veřejný funkcionář
• ředitele krajského úřadu (jde-li o členy zastupitelstva jejich kraje nebo vedoucí
úředníky v krajském úřadu) (platí obdobně pro ředitele Magistrátu hlavního
města Prahy)
• tajemník městského úřadu, magistrátu statutárního města, úřadu městského
obvodu / městské části, a to pro jejich veřejné funkcionáře
Každý má právo na základě písemné žádosti bezplatně nahlížet do registru a pořizovat
si z něj opisy a výpisy. Do registru je možné nahlížet osobně u evidenčního
orgánu nebo v elektronické podobě prostřednictvím veřejné datové sítě. Průhlednost
registru je omezena tím, že lze do něho nahlížet pouze na základě písemné žádosti
(která by se měla evidovat po dobu 5 let). Na základě vámi vyplněné žádosti, která
musí mít stanovené náležitosti, vám evidenční orgán, který spravuje Vámi vyžadované
informace přidělí přístupové informace do aplikace centrálního registru na adrese
www.stretzajmu.cz. Například instrukce k podání žádosti na webu Moravské Třebové
hovořila o tom, že na základě přiděleného uživatelského jména a přístupového hesla
lze nahlížet do registru v elektronické podobě po dobu 24 hodin od prvního přístupu
do registru.
614 20 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Výpisy a opisy evidenční orgán neověřuje a tyto listiny nemají charakter veřejných
listin. Každý má právo písemně sdělit evidenčnímu orgánu, který registr vede, skutečnosti,
které nasvědčují nepravdivosti nebo neúplnosti údajů uvedených v oznámeních
evidovaných v registru. Evidenční orgán do 30 dnů ode dne obdržení sdělení písemně
oznámí tomu, kdo sdělení podal, jak bylo s jeho sdělením naloženo. Každý má právo
oznámit orgánu státní správy nebo územní samosprávy svoje podezření, že veřejný
funkcionář porušil povinnosti podle tohoto zákona. Pokud má jednání charakter přestupku,
evidenční orgán by měl bezodkladně informovat příslušný orgán státní správy.
Zákon také stanovuje, že veřejní funkcionáři zastupující stát nebo územní samosprávný
celek v řídících, dozorčích nebo kontrolních orgánech podnikající právnické osoby,
pokud v ní mají stát / ÚSC hlasovací práva, nenáleží za tuto činnost odměna. Veřejný
funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) až m) a odst. 2 písm. b) až e) se nesmí po
dobu 1 roku od skončení výkonu funkce stát společníkem anebo působit v orgánech
podnikající právnické osoby, anebo uzavřít pracovněprávní vztah se zaměstnavatelem
vykonávajícím podnikatelskou činnost, pokud taková právnická osoba nebo zaměstnavatel
v  posledních 3 letech přede dnem skončení funkce veřejného funkcionáře
uzavřeli smlouvu se státem, územním samosprávným celkem nebo právnickou osobou
zřízenou zákonem nebo zřízenou či založenou státem nebo územním samosprávným
celkem, jednalo-li se o nadlimitní veřejnou zakázku, a pokud veřejný funkcionář nebo
orgán, ve kterém veřejný funkcionář působil, o takové smlouvě rozhodoval.
V  případě přestupků vymezených v  § 23 (veřejný funkcionář nepodá oznámení,
nepodá přesné, úplné či pravdivé oznámení, střetu zájmů) může být veřejnému funkcionáři
uložena pokuta do výše 50 000 Kč.
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete problematiku střetu zájmů.
• S jakými nástroji eliminace střetu zájmů pracuje současná česká legislativa.
Co najdete v elektronické čítance k přednášce?
• Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy
• Studie národní integrity (Transparency International, prosinec 2011)
• Protikorupční strategie Hlavního města Prahy
• Příklad výpočtu rizika korupce
K některým těmto textům se vztahují úkoly ve studijním textu.
61520 KONKURENCE A ETIKA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ. POLITICKO-ADMINISTRATIVNÍ VZTAHY...
Použitá literatura:
ČESKÉ NOVINY.CZ. Johnovy recepty na korupci: manuál pro policii a bič na úředníky.
[online, 14. 9. 2010], [cit 2010-11-16]. Dostupné na < http://www.ceskenoviny.cz/domov/vlada/zpravy/
johnovy-recepty-na-korupci-manual-pro-policii-a-bic-na-uredniky/527774>.
EUROPEAN COMMISSION. Communication from the Commission to the Council, the European
Parliament and the European Economic and Social Committee - On a comprehensive EU policy against
corruption (COM/2003/0317 final).
iDNES.cz. Johnův recept na korupci: přibude odposlechů úředníků a bič na ministry. [online, 14. 9. 2010],
[cit 2010-11-16]. Dostupné na <http://zpravy.idnes.cz/johnuv-recept-na-korupci-pribude-odposlechu-
-uredniku-a-bic-na-ministry-1m6-/domaci.asp?c=A100914_
101051_domaci_js>.
MAOR, M. Feeling the Heat? Anticorruption Mechanisms in Comparative Perspective. Govenance:
An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 2004, Vol. 17, No. 1. pp. 1 – 28.
MINISTERSTVO VNITRA. Stanovisko poradního sboru ministra vnitra k Strategii vlády v boji proti
korupci 2010–2012. [online], [cit 2010-11-16]. Dostupné na: <http://www.mvcr.cz/clanek/stanovisko-
poradniho-sboru-ministra-vnitra-k-strategii-vlady-v-boji-proti-korupci-2010-2012.aspx>.
OECD. Specialised Anti-Corruption Institutions – Review of Models. OECD 2008.
OECD. Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries. Paris: OECD, 2000.
OTEVŘETE.CZ. Výsledky soutěže Otevřeno x Zavřeno 2010. [online], [cit 2010-11-16]. Dostupné na
<http://www.otevrete.cz/hodnoceni-uradu/soutez-otevreno-zavreno/>.
PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon – správní právo. Ostrava: Sagot 2002, ISBN 80-7208-314-7, s. 72 – 73
(Heslo Diskreční rozhodování).
PŮČEK, M. Vedou vyšší výdaje na úředníka k nižšímu riziku korupce? Analýza českých krajů. Ekonomický
časopis, 2014, (62): 2.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. CPI 2010 – Pořadí zemí. 2010b.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Index vnímání korupce (CPI) 2010 – Otázky a odpovědi. 2010a.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha:
Transparency International Česká republika, 2008.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Vývoj indexu CPI v České republice 1997 – 2010. 2010b.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Otázky a odpovědi k průzkumu Globální barometr korupce 2009, 2010c.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Whistleblowing a ochrana oznamovatelů v České republice. Praha:
Transparency International Česká republika, 2009.
VIDLÁKOVÁ, O. Etika ve veřejné službě. In Leštinská, V., Vidláková, O., Šelešovský, J., Špaček, D. Personalistika
ve veřejné správě (manuál pro personalisty územních samosprávných celků) (Kapitola 2). Brno:
Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta, 2006, ISBN 80-210-3984-1, s. 12 – 18.
V textu uvedená legislativa.
21 MEZINÁRODNÍANADNÁRODNÍ ORGANIZACEAVEŘEJNÁ SPRÁVA(SE ZAMĚŘENÍM NAEUAJEJÍ POLITIKY)616
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ
ORGANIZACE A VEŘEJNÁ
SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM
NA EU A JEJÍ POLITIKY)
David Špaček, František Ochrana, Milan Půček
CÍL KAPITOLY
Cílem kapitoly je uvést do problematiky globálního vládnutí a představení rolí
mezinárodních a nadnárodních organizací. Text se v závěrečné části zaměřuje
na představení aktuálního stavu institucionálního rámce EU a evropského práva.
Časová zátěž: 5h (samostudium a příprava otázek a úkolů)
21.1 ROLE MEZINÁRODNÍCH A NADNÁRODNÍCH ORGANIZACÍ
V REFORMĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY
Na základě historických zkušeností s vývojem mezinárodní spolupráce, který nabyl
specifických forem v podobě evropské integrace, je možné vymezit následující role
mezinárodních a nadnárodních institucí v činnosti a reformách veřejné správy, které
se někdy více a jindy méně promítají i do intenzivnější přeshraniční spolupráce, vždy
se však do určité míry doplňují:
• šíření hodnot a know-how (i s využitím benchmarkingu)
• finanční podpora
• politický tlak a vojenské operace
• nadnárodní regulační rámec a jeho vynucování
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 617
21.1.1 Šíření hodnot, know-how („dobré praxe) a benchmarking
První rolí, která je často zabudována do poslání a cílů mezinárodních a nadnárodních
organizací, je šíření hodnot moderních demokratických států a informací o dobré
praxi jejich fungování a řízení. Souhrnně je možné tuto formu nazvat také jako zpřístupňování
KNOW-HOW v různých podobách. Jde například o:
a) návody, jak přistoupit k řešení určité věci (guide-like information),
b) zpřístupnění poznatků na základě vlastních chyb a  omylů (lessons learned
information), či
c) poznatky v  podobě případových studií, které jsou vysloveně označovány za
dobrou / nejlepší praxi (best practice information).
Speciální formou šíření know how mohou představovat výstupy různých benchmarkingových
studií v členských zemích mezinárodní / nadnárodní organizace – tzn.
porovnávání srovnatelného mezi zeměmi a někdy též s odkazem na určitou vzorovou
(referenční) praxi (hodnotu), která ukazuje dosud nejlepší charakteristiku (benchmark)
v praxi určité správní aktivity. V případě, že srovnatelná organizace dosahuje
lepších výsledků, požaduje benchmarking analýzu toho, proč naše organizace dosáhla
výsledků horších. Těžiště tohoto nástroje je spatřováno v neustálém procesu učení
se dobré praxi srovnatelných organizací. Nejde však o zkopírování lepších výsledků,
vždy musí být kladen důraz na přizpůsobení se vlastním specifickým podmínkám.
Termín benchmarking byl původně využíván zeměměřiči (land surveyors), kteří jej
využívali k identifikaci bodu, od kterého byla následně prováděna všechna ostatní
měření. Během 70. let 20. století však tento termín nabyl širšího významu. Benchmarking
je od té doby považován především za metodu zvyšování kvality a výkonnosti.
Existuje řada definic tohoto nástroje. Všechny však zahrnují proces učení se, sdílení
informací a přijímání tzv. nejlepší praxe pro zlepšování vlastností vlastních aktivit.
Vznik tohoto nástroje je spojován se společností Xerox, v rámci které byl nástroj benchmarking
vymezen takto: „Benchmarking je nepřetržitý proces měření (vlastních)
produktů, služeb a praktik s ohledem na charakteristiky nejrivalitnějších (the toughest)
konkurentů nebo společností, které jsou považovány za lídry v daném odvětví
(nejlepší třídu).“ Z definic této metody vyplývá, že v praxi proces benchmarkingu zahrnuje
především následující prvky, které by mohly být graficky znázorněny v kruhu:
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)618
• pravidelné srovnávání výsledků a výkonnosti se srovnatelnými výsledky jiných
organizací,
• identifikaci mezer ve výkonnosti vlastní organizace na základě porovnání z předchozího
bodu,
• zlepšení vlastní výkonnosti na základě zjištěné implementace dobré praxe,
• následné pokračování v monitorování zlepšování vlastní výkonnosti a revidování
dosahovaných výsledků.
21.1.2 Finanční podpora
Kromě šíření dobré praxe jsou mezinárodní a nadnárodní organizace také výrazným
zdrojem finanční podpory reforem a  modernizací veřejné správy, případně
i  vojenských operací. Celkové zdroje, které plynuly do reforem veřejných správ
postkomunistických zemí z mezinárodních a nadnárodních organizací jsou velmi
obtížně zjistitelné a lze diskutovat i úroveň průhlednosti jejich toků, optimálnost řízení
finančních toků a jejich čerpání. Varianty jednotlivých forem finančních pomocí
a podpor jsou různorodé. Může se jednat o neúčelové podoby podpory, u nichž je
různá míra návratnosti (včetně nenávratnosti), nebo účelově zaměřené projekty, které
mohou souviset s realizací nadnárodní politiky. Speciální formu zde představují
mechanismy financování evropských politik, které v tomto předmětu rozebírat do
podrobna nebudeme.
Mezi důležité mezinárodní finanční organizace můžeme zařadit (viz též např. web
http://www.rozvojovka.cz/mezinarodni-financni-instituce):
a) CEB - Rozvojová banka Rady Evropy,
b) EBRD - Evropská banka pro obnovu a rozvoj,
c) EIB - Evropská investiční banka,
d) IMF - Mezinárodní měnový fond,
e) WB – Světová banka.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 619
Mezi důležité mezinárodní ekonomické organizace můžeme vyjmenovat:
a) OECD - Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj,
b) WTO - Světová obchodní organizace,
c) OSN - Organizace spojených národů,
d) EEA – Evropský hospodářský prostor.
Samostatnou kapitolou jsou samozřejmě evropské fondy. Strukturální fondy EU jsou
hlavním nástrojem regionální politiky EU, která je též nazývána jako politika hospodářské
a sociální soudržnosti. Mezi evropské strukturální fondy patří následující
(srovnej www.strukturalni-fondy.cz):
• Evropský regionální rozvojový fond (ERDF) byl zřízen v roce 1974 jako základní
nástroj regionální politiky k financování strukturální pomoci prostřednictvím
regionální rozvojových programů zaměřených na nejvíce postižené oblasti a ke snižování
meziregionálních nerovností. Prostřednictvím Regionálních rozvojových
programů se snaží snižovat nerovnosti v zaostávajících regionech a upadajících
průmyslovýchoblastech.Financujepředevšíminvestiční(infrastrukturní)projekty.
• Evropský sociální fond se zaměřuje na posilování hospodářské a sociální soudržnosti
zvyšováním zaměstnanosti a počtu pracovních příležitostí. Fond podporuje
neinvestiční (neinfrastrukturní / měkké) projekty. Úkoly Evropského sociálního
fondu vyplývají jednak přímo ze zakládacích smluv společenství (speciální ustanovení
o ESF), jednak z rámce úkolů strukturálních fondů.
• Fond soudržnosti (Kohezní fond) je na rozdíl od strukturálních fondů určený na
podporu rozvoje chudších států, nikoli regionů. V roce 1993 ho založila Maastrichtská
smlouva jako nástroj solidarity, který pomáhá slabším zemím splnit kritéria pro
vstup do Hospodářské a měnové unie, tzv. maastrichtská kritéria. Je někdy řazen
mimo strukturu strukturálních fondů. V současné době pomáhá všem 12 novým
členským státům, Řecku, Portugalsku a Španělsku. Nárok na pomoc z fondu má
stát, který nedosáhl 90 % průměru HDP Evropské unie. Fond spolufinancuje velké
projekty v oblasti životního prostředí a transevropských dopravních sítí.
Novými komunitárními iniciativami na období 2007-2013 jsou programy, které podporují
lepší využívání strukturálních fondů a Kohezního fondu. Iniciativy JASPERS,
JEREMIE a JESSICA vznikly ve spolupráci Evropské komise s Evropskou investiční
bankou (EIB), Evropským investičním fondem (EIF), Evropskou bankou pro obnovu
a rozvoj a Rozvojovou bankou Rady Evropy.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)620
Mezi strukturální fondy se často omylem řadí Finanční mechanismy EHP/Norska.
V roce 2004 je založily tři členské země Evropského sdružení volného obchodu
(Norsko, Island a Lichtenštejnsko) jako vyrovnávací kompenzaci za výhodu volného
přístupu na trhy deseti nových členských států EU.
V období 2007-2013 mohla Česká republika z různých fondů získat přibližně 752,7
miliard korun (cca 26,69 mld. euro). Evropská unie financovala maximálně 85 %
výdajů, český stát musel projekty spolufinancovat přibližně 132,83 miliardami. Česká
republika připravila pro období 2007 - 2013 celkem 24 operačních programů, které
se dále dělí na tématické, regionální, programy pro Prahu a programy spadající
pod Cíl Evropská územní spolupráce. Operační programy vznikly jako vyjednávací
kompromisy mezi Evropskou komisí a jednotlivými členskými státy. Priority EU pro
realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti definuje dokument Strategické
obecné zásady Společenství, členské státy svoje priority definují v Národním rozvojovém
plánu. Kompromisní podobu realizace politiky HSS na území členského státu
určil Národní strategický referenční rámec.
Na evropské fondy je v současnosti napojeno i financování dosud poslední české
strategie reforem veřejné správy - Strategie realizace Smart Administration, kterou
znáte z  předchozí výuky. Děje se tak především prostřednictvím integrovaného
operačního programu (IOP), který byl schválen Evropskou komisí v prosinci 2007,
a integrovaného programu Lidské zdroje a zaměstnanost(OPLZZ) (blíže viz http://
www.strukturalni-fondy.cz/).
Politika soudržnosti byla nedávno novelizována pro období 2014-2020112
.
Reformovaná politika soudržnosti očekává investice až 351,8 miliardy EUR do
evropských regionů, měst a reálné ekonomiky.
Otázky a úkoly:
• Vysvětlete termín global governance.
• Zobecněte funkce mezinárodních / nadnárodních organizací?
• Jaké fondy jsou v současnosti využívány pro financování z prostředků EU?
112 Viz web Evropské komise http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/index_cs.cfm (přistoupeno
26.9.2014)
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 621
21.2 ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKY VYBRANÝCH
MEZINÁRODNÍCH ORGANIZACÍ A JEJICH ORGÁNŮ
21.2.1 United Nations (OSN)
Za hlavního nositele konceptu global governance je považováno OSN. Zárodkem
OSN (United Nations; www.un.org) byla Společnost národů, která byla ustavena
v únoru 1920 americkým prezidentem Woodrowem Wilsonem. Původně měla ve
svém čele 5 stálých států (USA, Francii, Itálii, Japonsko a Velkou Británii), Cílem
této organizace mělo být zabránění opakování I. světové války a s tím související snaha
o celosvětový mír, zrovnoprávnění menšin a boj proti mezinárodnímu zločinu.
Charta OSN byla vypracována v dubnu až červnu 1945113
a upravuje práva a povinnosti
členských států a ustavuje orgány a postupy fungování OSN. Jako mezinárodní
smlouva kodifikuje Charta základní principy mezinárodních vztahů. Obsahuje kapitoly
o cílech a zásadách organizace, o členství, orgánech, o mírovém řešení sporů,
o postupech v případě ohrožení míru, o porušování míru a o agresi, o mezinárodní
ekonomické spolupráci a o nesamosprávných územích. Dne 26. června podepsalo
Chartu všech 50 účastnických zemí. Oficiálně však OSN vznikla 24. 10. 1945, kdy
Chartu OSN podepsala Čína, Francie, Sovětský svaz, USA, Velká Británie a většina
ostatních signatářských zemí OSN. V současné době je členskými státy OSN 192 zemí
světa. Bývalé Československo je jedním za zakládajících států Organizace spojených
národů. Česká republika jako nástupnický stát ČSFR je členem OSN od 19. 1. 1993.
Charta OSN stanovuje šest základních orgánů OSN:
• Valné shromáždění (General Assembly)
• Radu bezpečnosti (Security Council), jejímiž stálými členy jsou Čína, Francie,
Rusko, Spojené království a USA.
• Hospodářskou a sociální radu (Economic and Social Council, ECOSOC)
• Poručenskou radu (Trusteeship Council) , vytvořenou v roce 1945, která má zajistit
mezinárodní dohled nad 11 teritorii ve správě 7 členských zemí.
• Mezinárodní soudní dvůr (International Court of Justice, jehož sídlo je v Hague)
• Sekretariát OSN (Secretariat).
113 Její anglické znění je k dispozici zde: http://www.un.org/en/documents/charter/index.shtml
(přistoupeno 3. 11. 2011).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)622
Celé společenství OSN je však daleko širší a zahrnuje 15 úřadů a velké množství
programů, fondů a  nejrůznějších dalších specializovaných orgánů a  organizací.
Tyto subjekty, které jsou s OSN spojeny prostřednictvím zvláštních dohod,
předkládají zprávy o své činnosti Hospodářské a sociální radě a/nebo Valnému
shromáždění OSN. Mají své zvláštní rozpočty a správní orgány, určují si vlastní
zásady a pravidla a poskytují technickou pomoc a další podporu prakticky ve
všech oblastech, v  nichž se OSN angažuje. To do velké míry ztěžuje orientaci
veřejnosti v ekonomickém fungování OSN a promítá se patrně i do diskutabilní
průhlednosti o finančních tocích.
S ohledem na složitost organizace OSN někteří rozlišují až 3 „UNs“:
• první, které reprezentují hlavní mezivládní orgány OSN (Rada bezpečnosti,
Valné shromáždění a Hospodářská a sociální rada) a jiné orgány OSN jako specializované
agentury,
• druhé, které je spojováno se zaměstnanci Sekretariátu OSN a dalších organizací,
které existují v rámci systému OSN,
• třetí se potom skládá z nestátních aktérů - nevládních organizací, akademiků,
konzultantů, nezávislých komisí, expertů a jiných skupin či jednotlivců, kteří se
rutinně zapojují do činnosti OSN.
Rozpočet OSN schvaluje Valné shromáždění na návrh Generálního sekretáře (Secretary-General).
Na webu OSN jsou k  dispozici podrobné informace o  způsobu
vytváření a schválení rozpočtu, samotná průhledná informace o velikosti rozpočtu
však k dispozici není.
V polovině 90. let byla na půdě OSN ustavena Commission on Global Governance,
která přijala soubor ústředních hodnot (úcta k životu a svobodě, vzájemný respekt,
rovnost a spravedlnost, boj s korupcí atd.) a prioritní témata globálního vládnutí
(globální bezpečnost, management vzájemné ekonomické závislosti, reforma OSN
(včetně reformy Rady bezpečnosti OSN) a posílení vlády zákona a právního státu
v celosvětovém měřítku). Za jeden z prvních pokusů o prosazení vlády zákona na
globální úrovni je považováno zřízení Mezinárodního soudního dvora v Haagu (jehož
status je připojen k Chartě OSN), pro nějž se vžilo označení jako „světový soud“.
Ačkoliv diskuze o jeho ustanovení byla zahájena krátce po 2. světové válce, k jeho
definitivnímu vytvoření došlo až na základě Římského statutu z června 1998 (Piknerová,
Naxera a kol., 2011, s. 26 - 27).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 623
OSN nemá právo přímo narušit celistvost a samostatnost státu či národa jakoukoliv
přímou ozbrojenou akcí, většina jeho rozhodnutí je spíše doporučujícího charakteru,
rozhodnutí mají charakter řešení mezinárodních sporů mírovými prostředky a diplomacií.
Základním cílem je snaha o udržení mezinárodního míru a bezpečnosti
ve světě.
Fungování OSN je založeno na principu svrchované rovnosti členských států. Přesto
Charta OSN (Charter of the United Nations) nepředpokládá jednomyslné rozhodování,
ale v článku 18 říká, že rozhodování v rámci Valného shromáždění v důležitých
otázkách je založeno na 2/3 většině přítomných členů. V ostatních případech rozhoduje
prostou (nadpoloviční) většinou zúčastněných.
OSN realizuje celou řadu iniciativ. Kromě známého UNESCO, funguje v rámci OSN
i celosvětový portál veřejné správy a veřejných financí (UNPAN114
), prostřednictvím
kterého se uživatel webu může dostat i k profilům veřejné správy členských zemí
OSN.115
Pod záštitou OSN existuje fond UNDEF (The United Nation Democracy
Fund), který má být nástrojem budování občanské společnosti, a fond UNFIP
(United Nations Fund for International Partnerships), který má být nástrojem pro
budování spolupráce s OSN.
21.2.2 OSCE a NATO
Specificky zaměřenými organizacemi jsou Organizaci pro bezpečnost a spolupráci
v Evropě (OSCE; www.osce.org) a NATO (North Atlantic Treaty Organization, www.
nato.int).
OSCE vznikla v roce 1995 přeměnou Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě
(1975),jejížzákladyjsouspojenys r.1975v souvislostis helsinskoukonferencía tzv.hel-
sinskýmprocesem.CílemOSCEjakoregionálníbezpečnostníorganizacejepřecházení
konfliktůma jejichřešení,stejnějakoprotikonfliktnístrategie,kterámái hospodářskou
a ekologickoudimenzi.Organizacejetakéaktivnív oblastidohledunadprůběhemvoleb,
nezávislosti médií, nediskriminace, environmentalistiky či gender rovnosti.
OSCE má Stálou radu se sídlem ve Vídni jako nejdůležitější rozhodovací orgán, jehož
rozhodnutí jsou činěny na principu konsenzu. Rozhodnutí mají doporučující povahu.
Strukturu OSCE dále tvoří Parlamentní shromáždění (s poslanci z členských států),
Generální tajemník, úřadovna, Fórum pro spolupráci v bezpečnostních otázkách,
Ekonomické fórum pro hospodářské a ekologické otázky bezpečnosti s každoročními
schůzkamiv Praze,Úřadprodemokratickéinstitucea lidskápráva,Vysokýkomisařpro
114 Web této iniciativy je v současnosti zde: http://www.unpan.org/ (přistoupeno 16. 10. 2008).
115 Viz zde: http://www.unpan.org/DPADM/ProductsServices/ThematicPortals/PublicAdministrationCountryProfiles/tabid/677/Default.aspx
(přistoupeno 16. 10. 2008).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)624
otázkymenšinapod.DůležitájsoukaždoročníschůzkyRadyministrůa setkáníministrů
zahraničních věcí. Smírčí soud a arbitráž a vlastní statut jsou uznány většinou členských
států (blíže viz Tichý, Arnold a kol., 2006, s. 25, nebo www.osce.org).116
OSCE je financována z příspěvků 56 členských zemí, které zahrnují země Evropy,
střední Asie a Severní Ameriky. Stálá rada v prosinci 2010 schválila rozpočet organizace
na rok 2011, který pracuje s celkovými příjmy téměř 151 milionů EUR.
NATO je politickou a vojenskou organizací, jejímž primárním cílem je zajistit bezpečnost
a svobodu svých členských zemí politickými (diplomacií, spoluprací, dialogem)
a  vojenskými nástroji (kolektivní obranou, operacemi krizového managementu
a udržováním adekvátních vojenských kapacit). Jde o „Alianci nezávislých členských
států“. V současnosti má 28 členů (ČR se spolu s Maďarskem a Polskem stalo členem
v r. 1999). Spolu s jinými zeměmi existuje EAPC (Euro-Atlantic Partnership
Council). Správa NATO má část civilní struktury (NATO Headquarters, Permanent
Representatives and National Delegations, International Staff) a vojenskou strukturu
(s vedoucí úlohou The Military Committee) a další pomocné organizace a agentury
(pro logistiku, standardizaci, řízení leteckého provozu, krizové plánování, ICT atd.).
21.2.3 OECD
OECD se vyvinula z OEEC – Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci,
která vznikla v dubnu 1948 a jejímž základem byl Program evropské obnovy z roku
1947. Cílem této organizace byla úzká hospodářská spolupráce po ukončení Marshallova
plánu v roce 1952, vypracování společného programu obnovy, zvyšování
výroby a výměny zboží a služeb, odstraňování omezení obchodu a omezení platebního
styku mezi členskými státy. V prosinci 1960 se OEEC změnilo na Organizaci pro
hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD; Organisation for Economic Co-operation
and Development; www.oecd.org). Zahrnuje mezi svými členy také Austrálii, Japonsko
a USA (na rozdíl od OEEC) a také další mimoevropské státy. V současnosti je
v OECD 34 členských zemí, ČR od 21. prosince 1995.117
Cílem OECD je rozsáhlá spolupráce mezi národy za účelem posilování míru
a podporování konkurenceschopnosti států k zajištění hospodářského a sociálního
blahobytu národů, rozšiřování světového obchodu a podpory rozvojových zemí.
Obecně jsou tyto cíle definovány především v čl. 1 Úmluvy o OECD z prosince
1960.118
OECD je příkladem mezinárodní organizace, která funguje na bázi spolu-
116 Blíže viz Tichý, Arnold, s. 25.
117 Struktura členů je k dispozici zde: http://www.oecd.org/pages/0,3417,
en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00.html (přistoupeno 3. 11. 2011).
118 Úmluva je k dispozici zde: http://www.oecd.org/document/7/0,3343,
en_2649_34483_1915847_1_1_1_1,00.html (přistoupeno 16. 10. 2008).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 625
práce, a postrádá více nadnárodních prvků. Spolupracuje samozřejmě také s jinými
mezinárodními organizacemi, i těmi méně formálními jako G20 (viz např. Wouters
a Kerchhoven, 2011).
Rada OECD (ministerská, nebo velvyslanců; The Council), v níž mají všechny členské
státy svého zástupce a vystupuje zde také představitel Evropské komise, a generální
tajemník (Secretary-General, kterého Rada jmenuje) uskutečňují úkoly OECD svými
rozhodnutími, doporučeními nebo přijímáním úmluv. Kromě toho má rada svého
předsedu a mezi další orgány OECD lze zařadit výbory, pracovní a expertní skupiny,
kterých je v současnosti asi 200. Rada má rozhodovací pravomoc. Schází pravidelně
na úrovni stálých zástupců a rozhodnutí jsou přijímána na základě konsenzu. Jednou
ročně se setkává na ministerské úrovni a diskutuje klíčové otázky a stanovuje priority
další práce OECD. Důležitou úlohu při administraci má Sekretariát rady, který má
sídlo v Paříži a zaměstnává asi 2500 pracovníků.
Reprezentanti zemí se scházejí ve specializovaných výborech („Committees“), které
jsou platformou pro výměnu názoru a revizi pokroku ve specifických oblastech
politiky OECD - jako např. ekonomika, obchod, věda, zaměstnanost, vzdělávání či
finanční trhu. Okolo 40 000 vedoucích úředníků z národní úrovně správy se setkává
v rámci jednání výborů.
Na webu OECD jsou pravomoci jednotlivých orgánů shrnuty následujícím schématem:
Zdroj: Who does what?, OECD, online.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)626
Spojení s EU je – kromě zástupce Evropské komise v Radě OECD, zřejmé také tím,
že všechny členské státy EU náleží též k OECD.
OECD je financováno členskými státy. Národní příspěvky do ročních rozpočtů jsou
založeny na formuli, která zohledňuje velikost členských ekonomik. Rozpočet na rok
2011 pracuje s příjmy 342 milionů EUR (USA se podílí 22 %, ČR 0,68 %). OECD požívá
diplomatických privilegií a imunit stejně jako její úředníci a zástupci členských
zemí. Činnosti OECD jsou vyjmuty z daňových povinností.
Důležitou iniciativou, která zasahovala i do reforem a modernizací veřejné správy
postkomunistických zemí byla iniciativa OECD a Evropské komise SIGMA (Support
for Improvement in Governance and Management).119
Iniciativa začala být realizována
od r. 1992 s cílem napomoci zemím střední a východní Evropy modernizovat
jejich systémy „public governance“. Hlavním cílem bylo napomoci jim při implementaci
evropského práva. V této souvislosti docházelo i k vyhodnocování pokroku
a identifikování priorit, k asistenci reformátorům v podobě know-how i k asistenci
při získání financí.120
Od r. 2001 iniciativa SIGMA napomáhala některým bývalým
jugoslávským státům s budováním demokracie. SIGMA podporovala a podporuje
reformní úsilí svých partnerských členů v následujících 9 prioritních oblastech:
• design a implementace reformy,
• externí audit,
• finanční kontrola,
• právní rámec, postavení úředníků, justice,
• proces vytváření politiky a koordinace,
• management veřejných výdajů,
• systémy veřejné integrity,
• veřejné zakázky, a
• regulatorní politika – lepší regulace.
119 Webové umístění iniciativy je v současnosti zde: http://www.oecd.org/document/19/0,2340,
en_33638100_33638163_34842515_1_1_1_1,00.html (přistoupeno 3. 11. 2011).
120 Výstupy zveřejněné v rámci iniciativy jsou k dispozici zde: http://www.oecd.org/pages/0,3417,
en_33638100_34612958_1_1_1_1_1,00.html (přistoupeno 16. 10. 2008).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 627
Mezi výstupy iniciativy SIGMA patří i studie European principles for Public Administration
(1999), která se snažila identifikovat standardy veřejné správy členských
států Evropské unie (tehdejší „patnáctky“), jež měly být hodnotícím kritériem pro
fungování veřejných správ států ucházejících se o členství v ní (tedy i České republiky).
Tyto principy - standardy vznikly podle autorů dokumentu v průběhu vývoje
demokratických států na základě všeobecného konsenzu o  klíčových komponentách
tzv. good governance bez ohledu na rozdílné právní tradice a různost systémů
vládnutí (systems of governance). Obecně podle SIGMy zahrnují tyto standardy veřejnosprávních
činností nejen principy související se zásadou rule of law (sem autoři
řadí spolehlivost, předpověditelnost, odpovědnost a průhlednost), ale i technickou
a manažerskou schopnost, organizační kapacity a účast občanů. Dokument definuje
následující základní principy, z nichž potom mohou pramenit principy další:
a) spolehlivost a  předpověditelnost (právní jistota) činností veřejné správy, které
souvisejí především se zásadou spravování v souladu s právem, přičemž je zde
zdůrazňována neutralita této činnosti spojovaná s principem nediskriminace;
b) otevřenost a průhlednost. Otevřenost zde znamená snahu zpřístupnit veřejnou
správu pro vnější kontrolu její činnosti, respektive nečinnosti. Průhlednost potom
možnost skrz naskrz prohlédnout činnosti veřejné správy právě v  rámci
otevřenosti. Oba tyto principy jsou tedy navzájem propojeným nástrojem obecné
zásady rule of law, ale také zásady rovnosti před právem a zásady odpovědnosti.
Otevřenost a průhlednost bývá vždy limitována různým druhem utajení některých
informací.
c) odpovědnost (accountability). Zde je charakterizována jako povinnost vysvětlit
a ospravedlnit (explain and justify) činnost subjektu jinému, většinou subjektu
kontroly činnosti veřejné správy. Tento princip souvisí především se spolehlivostí
a předpověditelností. Jeho praxi významně napomáhá otevřenost a průhlednost.
d) efektivnost a  účinnost (efficiency and effectiveness). Efektivnost vykonávání
veřejné správy je zde považována za „specifickou dimenzi výše zmíněné
odpovědnosti“. Na efektivnost je zde nahlíženo jako na charakteristickou manažerskou
hodnotu spočívající v udržování dobrého poměru mezi zapojenými
zdroji a dosaženými výsledky. Účinnost je zde - jako s efektivností související
kvalita - tradičně definována jako úspěšné dosahování cílů a řešení veřejných
problémů vymezených právním řádem a vládou. Autoři si jsou vědomi toho,
že hospodárnost a rule of law „nemusejí jít ruku v ruce“: „Manažeři ve veřejné
správě (public managers) často považují právní procedury jako omezení, jež jsou
hospodárnosti nepřítelem.“
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)628
Další speciální organizační součástí OECD, která se zaměřovala na oblast reforem
a modernizace veřejné správy je mezivládní síť Government networks, která realizuje
program PUMA (Public Management Programme) již od počátku devadesátých
let. Její součástí je i výbor pro Public Governance, který formálně vznikl v roce 1990
a který se schází jednou za dva roky.121
21.2.4 Council of Europe (Rada Evropy)
Rada Evropy (Council of Europe; www.coe.int) byla založena v květnu 1949 v Londýně
(„Treaty of London“) státy Bruselského paktu (Francie, Velká Británie a státy
Beneluxu), Dánskem, Norskem a Švédskem, Itálií a Irskem. Nyní má 47 členských
států (ČR od 30. 6. 1993) a 1 kandidátskou zemi (Bělorusko od 12. 3. 1993).122
Její
sídlo je ve Štrasburku. Úkolem Rady Evropy, která je mezinárodní organizací, je
podpora při uskutečňování základních lidských práv, hospodářského a sociálního
pokroku. Formálně jsou vyjádřeny především v článku 1 a 3 statutu Rady Evropy.123
Každý, kdo chce být členem této organizace, musí uznat zásady právního státu, lidských
práv a  základních svobod. Po evropských společenství je podle některých
druhou nejdůležitější integračně politickou organizací, která sice nemá nadstátní
charakter jako evropská společenství, ale v důsledku mnoha smluv uzavřených
mezi členskými státy přispěla významně k harmonizaci práva jejích členských států.
Rada Evropy má podstatný význam pro další evropskou integraci a orientaci evropských
států na demokracii, právní státu a ochranu základních práv.124
Některé její cíle
jsou souběžné s cíli Evropských společenství. Evropská společenství uznala Úmluvu
o ochraně lidských práv a základních svobodách za výraz celoevropské tradice lidských
práv a považují za velmi důležitý pramen poznání pro existenci evropských
základních práv, která musí být respektována orgány Společenství. Evropská úmluva
o ochraně lidských práv a základních svobod byla přijata roku 1950 a její respektování
je zajišťováno Evropským soudem pro lidská práva.
Rada Evropy má následující orgány:
a) Výbor ministrů (The Committee of Ministers; ministerský / stálý) – výbor ministrů
je rozhodovacím orgánem Rady Evropy. Tvoří ho ministry zahraničních zemí
členských států (kteří rozhodují jednomyslně a kteří se řídí zpravidla doporuče-
121 Web je k dispozici zde: http://www.oecd.org/document/27/0,3343,
en_2649_33735_1814555_1_1_1_1,00.html (přistoupeno 16. 10. 2008).
122 Seznam členských států je k dispozici zde: http://www.coe.int/aboutCoe/index.asp?page=47pays1europe&l=en
(přistoupeno 3. 11. 2011).
123 Statut je k dispozici zde: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm (přistoupeno 3.
11. 2011).
124 Tichý, L., Arnold, R. et al., Opus citatum, s. 6 – 7.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 629
ními členských států), nebo stálí diplomatičtí reprezentanti ve Štrasburku. Výbor
je jak vládním orgánem, kde mohou být diskutovány problémy, kterým čelí
členské státy, tak i kolektivním fórem, kde jsou formulovány přístupy k celoevropským
problémům. Spolu s parlamentním shromážděním je Výbore strážcem
fundamentálních hodnot a monitoruje souladnost aktivit členských států se stanovenými
úkoly. Ministerská úroveň výboru se shází jednou ročně. Výbor je
nástrojem politického dialogu, spolupracuje s dalšími orgány RE, přijímá nové
členy, přijímá doporučení pro členské státy (která nejsou platná pro členské státy),
přijímá také rozpočet, implementuje programy spolupráce a asistence.
b) Sekretariát (The Secretariat) s více jak 2 000 stálých zaměstnanců a sídlem ve
Strasburgu, který řídí Generální tajemník (The Secretary General) a  jeho zástupce.
Sekretariát se dále člení na speciální direktoráty a rejstříky. Generální
tajemník je volen Parlamentním shromážděním. Je odpovědný za strategické
plánování a směry práce a ekonomické fungování RE
c) Parlamentní shromáždění (Parliamentary Assembly; PACE). Členové Parlamentního
shromáždění, které je především diskuzní platformou, jsou delegováni
parlamenty členských států a mohou přijímat rezoluce a doporučení adresované
Výboru ministrů. Ze středu členů shromáždění je každý rok volen Prezident.
Zatímco ve výboru má každý členský hlas jeden hlas, v Parlamentním shromáždění
je počet zástupců členského státu a tím i hlasů determinován velikostí země
(největší max. 18, nejmenší min. 2, v současnosti má Parlamentní shromáždění
318 členů). Pro činnost shromáždění je přijat jednací řád, který také zakotvuje
organizační strukturu – v současnosti předpokládá 10 výborů. Z iniciativy
Shromáždění byla vytvořena řada mezinárodních smluv, které jsou v současnosti
považovány za základní evropského systému práva v širším smyslu.
Speciální součástí organizační struktury Rady Evropy je Kongres místních a regionálních
úřadů (Congress of Local and Regional Authorities), jeho počátky
jsou spojené s Konferencí místních úřadů Evropy, která byla vytvořena v rámci
Rady Evropy v roce 1957 a skládala se z volených představitelů místních a regionálních
komunit. Výstupem činnosti konference byla mezinárodně ratifikovatelná
smlouva Evropská charta místní samosprávy, které se věnujeme samostatně
v přednáškovém okruhu o českém obecním zřízení, a Evropská charta regionální
samosprávy, která dosud existuje pouze ve formě doporučení, samostatně se této
charty dotkneme v přednáškovém okruhu o českém krajském zřízení. Kongresu
je složen z politických představitelů, kteří získali volbami mandát zastupitelského
charakteru v místních a regionálních úřadech. V současnosti má 318 stálých
členů a 318 náhradníků, kteří reprezentují přes 200 000 Evropských municipalit
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)630
a regionů.125
Speciální jednotkou je také Oddělení místní a regionální demokracie
a dobrého vládnutí (Department of Local and Regional Democracy and
Good Governance).126
Specifickým orgánem zájmového charakteru je také konference 400 mezinárodních
nevládních organizací (Conference of INGOs).
Nezávislými institucemi, které fungují v rámci struktury Rady Evropy, je Komisař
pro lidská práva (Commissioner for Human Rights), a také Evropský soud pro lidská
práva (European Court of Human Rights), který byl vytvořen v roce 1959.
Mezi aktuálními dokumenty upozorníme na nedávné doporučení Výboru ministrů
Rec(2007)7 členským státům o dobré správě.
Rozpočet RE na rok 2011 pracuje s příjmy 211 milionů EUR. Jeho výrazným zdrojem
jsou dobrovolné příspěvky.
Otázky a úkoly:
• Shrňte roli výše vyjmenovaných organizací v global governance.
• Uveďte příklady benchmarkingových studií, které publikovaly mezinárodní /
nadnárodní instituce.
21.3 ORGÁNY A INSTITUCE EU, EVROPSKÉ PRÁVO
21.3.1 Evropská společenství, Evropská unie a jejich politiky
• Evropská společenství vznikla jako mezinárodní organizace, založená mezistátními
smlouvami (smlouvami mezinárodního práva veřejného), a to
• Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO neboli Montánní unie, vzniklo v dubnu
1951 a zaniklo v roce 2002),
• Evropské hospodářské společenství (EHS), resp. Evropské společenství (ES)
(EHS vzniklo Smlouvou o založení EHS z března 1957 a smlouvou o Evropské
unii z února 1992 bylo přejmenováno na ES) a 
125 Webové stránky kongresu jsou v současnosti umístěny zde: http://www.coe.int/t/congress/1-Presentation/histoire_en.asp
(přistoupeno 16. 10. 2008).
126 Knihovna, kterou toto oddělení vede, je k dispozici zde http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/lo-
cal_and_regional_democracy/documentation/legal_instruments/0IndexConventionsRecommendations.
asp#TopOfPage (přistoupeno 16. 10. 2008).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 631
• Evropské společenství atomové energie (EURATOM neboli ESAE, vzniklo
v březnu 1957). Jejich základním obecným znakem je pojem integrace.
Právní samostatnost jednotlivých smluv nebyla Smlouvou o  Evropské unii (jde
o tzv. maastrichtskou smlouvu z roku 1992) odstraněna. Všechna tři společenství
jednají prostřednictvím hlavních orgánů, které byly spojeny. Jejich cíl má stejné zásady
– směřuje k základní hospodářské a sociální integraci členských států. Jednotlivé
základní dokumenty jsou samostatné i přesto, že struktura právního systému, který
vytvořily, je stejná. Vzdor tomu existuje relativně samostatná právní úprava platná pro
jednotlivá společenství. Zakládací smlouvy byly mnohokrát měněny, a to také z důvodu
přístupu nových členských států a z důvodu přesvědčení o nutnosti koncepčně
reformovat (doplnit) zakládací smlouvy ve smyslu účinnější integrace (prohlubování
integrace) (Tichý, Arnold a kol., 2006, s. 34). Diskuze o sjednocení smluv probíhala
relativně dlouhou dobu. Podpisem Lisabonské smlouvy dne 13. prosince 2007 uzavřeli
do určité míry (nikoliv však plně) vedoucí představitelé EU několikaletý proces
vyjednávání o institucionálních otázkách. V diskuzích o budoucnosti integrace se
tradičně střetává koncepce federalistická, která usiluje o politické sjednocení mající
za cíl vytvoření spolkového státu, anebo alespoň státního svazku s významnými
nadstátními pravomocemi, a koncepce funkcionalistická, která usiluje naproti tomu
o integraci jednotlivých sektorů především hospodářské povahy, jde jí o sjednocení
dílčích oblastí národních hospodářství, nevylučuje dílčí politickou integraci s federalistickými
prvky, která se uskutečňuje postupným způsobem.
Evropská společenství jsou mezinárodními organizacemi nadnárodního (nadstátního)
charakteru, které mají vlastní právní subjektivitu. Evropská unie byla
vytvořena v roce 1992 Smlouvou o Evropské unii (Maastrichtská smlouva), jíž se
dosáhlo dalšího stupně integrace členských států právě v Evropskou unii. Přínos
k integraci je spatřován v kodifikaci dvou pilířů (tzv. II. a III. pilíř), upravujících
společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a spolupráci ve věcech justice a vnitra,
vedle I. pilíře, který je tvořen právě Evropskými společenstvími. Další přínos je
spatřován v konkretizaci právní úpravy hospodářské a měnové unie v prvním pilíři,
kdy byl vytvořen soubor podmínek, institucionální základ a harmonogram kroků
fungování měnové unie. Byly také vytvořeny kroky pro vytvoření sociální unie
a upřesněny kompetence některých evropských institucí. Maastrichtská smlouva
také poprvé formulovala tzv. princip subsidiarity tak, že pravomoci v oblastech,
které nespadají do jeho výlučné působnosti (pravomoci), jsou Společenstvím
„atrahovány“ pouze tehdy, jestliže cíle takové činnosti nemohou být uspokojivě
dosaženy členskými státy a zároveň mohou být lépe dosaženy Společenstvím
(Tichý, Arnold a kol., 2011, s. 24).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)632
Dalšími novelizacemi byla potom Amsterodamská smlouva (z října 1997) a Nicéská
smlouva (která vstoupila v platnost v březnu 2003) a je poslední platnou novelizací
zakládacích smluv. Důležitou změnu, kterou Amsterodamská smlouva zavedla
a Nicéská novelizovala, je možnost tzv. úzké spolupráce, která umožňuje, aby skupina
členských států, která si přeje na určitém území užší spolupráci a hodlá uskutečnit
na tomto území intenzivnější integraci (jde o tzv. flexibilní integraci a mechanismus
posílené spolupráce), mohla tento záměr provést za dodržení určitých předpokladů.
Ostatní členské státy, které si nepřejí účastnit se této integrace, se na takové úzké
spolupráci nemusejí podílet. Dále však platí, že tyto státy nemohou takový vývoj,
uskutečnil-li se podle platných pravidel, jednostranně blokovat. Rada a Komise pravidelně
informují Evropský parlament o  vývoji existující úzké spolupráce. Velmi
podstatným rysem změn, které přinesla Niceská smlouva, je oslabování jednomyslného
způsobu rozhodování a jeho nahrazování většinovou tvorbou vůle na základě
kvalifikované většiny.
Diskuze o sjednocení smluv pokračovaly v dalším období. To s sebou přineslo nejprve
neúspěch Smlouvy o ústavě EU a další diskuze o hledání optimální podoby
smlouvy, které vyústily v (ne úplně jednoduché) přijetí Lisabonské smlouvy. Jejím
přijetí byl výslovně odmítnut dříve dráždivý koncept „ústavy“ a bylo upuštěno také
od představy sloučení zakládacích smluv do jediného dokumentu. Evropské společenství
atomové energie nebylo ani zrušeno ani začleněno do SEU. Zrušena byla
jak struktura, tak zvláštní postavení společné zahraniční a bezpečnostní politiky ve
třetím pilíři. Po námitkách Velké Británie byla z návrhu smlouvy vyňata Listina základních
práv. Lisabonská smlouva oproti smlouvě o Evropské ústavě zavádí některá
nová ustanovení, a to v oblasti politiky životního prostředí a energetické politiky.
Evropská unie jako nadstavba ES neměla až do přijetí Lisabonské smlouvy právní
subjektivitu ani ve vztazích mezinárodního práva veřejného, ani uvnitř členských
států. Významným jevem bylo však i za této situace implicitní uznání právní subjektivity
EU třetími státy, které uzavíraly s EU mezinárodní smlouvu (srov. Tichý, Arnold
a kol., 2006, s. 66 - 67).
K podání žádosti o členství v EU je oprávněn každý evropský stát. Dalším předpokladem
členství je respektování hodnot uvedených v čl. 2 Smlouvy EU a jejich podpora
žadatelem. Kromě toho existuje řada dalších předpokladů, které jsou nazývány jako
„implicitní předpoklady“ (Tichý, Arnold a kol., 2011, s. 66 - 67). Tyto předpoklady
byly uznávány již před vstupem v platnost smluv z Maastrichtu a Amsterodamu, když
byly obsaženy v tzv. Kodaňských kritériích, jak byla formulována v závěrech Evropské
rady v roce 1993. Kromě toho jsou další kritéria obsažena ve smlouvách o přidružení
(jde o tzv. asociační evropské smlouvy). Řízení o členství je zahájeno žádostí po-
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 633
danou Radě, před níž řízení probíhá a jež o žádosti rozhoduje. Druhou fází řízení
o členství je uzavření dohody mezi členskými státy a státem žadatelským. Třetí fáze
předpokládá ratifikaci této dohody všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními
předpisy. Platnost dohody o přistoupení a její účinky nastávají až její ratifikací nejen
členskými státy, ale i ratifikací žadatelského státu v souladu s jeho ústavními předpisy.
K nejvýznamnějším povinnostem členského státu patří povinnost loajality k EU,
označovaná též jako povinnost solidarity - členské státy jsou povinny podporovat
(být aktivní vůči) Unii při plnění jejích úkolů. Této povinnosti státu odpovídá ovšem
i právo státu na respektování národní identity a ochranu jeho oprávněných zájmů
a na druhé straně povinnost EU respektovat národní identitu členského státu a jeho
vitální zájmy. Podle čl. 50/1 novelizované SEU se může každý členský stát v souladu
se svými ústavními předpisy rozhodnout z Unie vystoupit. Toto právo poprvé zakotvila
Lisabonská smlouva. Vystoupení je jednostranný akt adresovaný členským
státem Evropské radě. Jeho jedinou podmínkou je soulad s vnitrostátními předpisy
vystupujícího státu. Předpokladem účinnosti vystoupení je uzavření dohody podle
pokynů Evropské rady a dohodu s vystupujícím státem uzavírá Rada (rozhodující
kvalifikovanou většinou) po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.
• Politika je na úrovni Společenství (EU) podmíněna určitými pravomocemi, zejména
v oblasti tvorby a prosazování práva a je především pojmem pozitivního
práva (zejména zakládacích smluv). Za politiky primární evropské právo označuje
jednak činnosti v oblastech hospodářské a měnové politiky, resp. soutěžní politiky.
Za politiky je však možné označit činnosti i v jiných oblastech, jako například
v oblasti soudnictví, lidských práv apod. Literatura rozlišuje dvě skupiny politik EU
- hovoří o společných politikách a koordinovaných politikách, a to v následujícím
smyslu:
• Společné politiky. Jako společné politiky se označují ty činnosti, které jsou vykonávány
přímo a výlučně institucemi Evropských společenství, na které přenesly
(delegovaly) členské státy příslušné pravomoci. Jde o  společnou zemědělskou
politiku, společnou obchodní politiku, soutěžní politiku, společnou dopravní
politiku a hospodářskou a měnovou politiky.
• Koordinované (někdy též „harmonizované“) politiky jsou ostatní politiky
upravené pozitivním právem. V oblasti těchto činností existuje konkurující či paralelní
pravomoc členských států a Společenství, přičemž Evropské společenství
provádí především koordinaci legislativních a jiných činností. Těžiště však leží na
členských státech. Jde například o následující politiky: politika sociální, regionální,
vědeckotechnická, energetika, ochrana ŽP, ochrana spotřebitele, informační
politika atd.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)634
Aktuální oblasti politiky Unie můžeme shrnout také níže uvedenou tabulkou.
Tab. 1 - Oblasti politiky Unie
Zdroj: McCormick, 2011, s. 128.
K návrhům politik se mohou občané vyjádřit i např. prostřednictvím elektronických
nástrojů (konkrétně např. webu Your voice in Europe, http://ec.europa.eu/yourvoice/
consultations/index_en.htm).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 635
21.3.2 Institucionální systém EU/ES127
Úkoly svěřené EU jsou plněny soustavou jejích orgánů. Právní úprava jejich postavení
vychází ze zakládacích smluv ESUO, EHS a ESAE, z nichž každá založila jeden
Parlament (resp. Shromáždění ESAE či Parlamentní shromáždění EHS a  EUSO),
Radu (resp. Radu ministrů), Komisi (resp. Vysoký úřad) a Soudní dvůr, tedy dvanáct
orgánů. Později byly orgány sloučeny. To však neznamenalo, že tři společenství existovala
samostatně. Každý z orgánů se při projednávání věci řídil (a dosud do určité
míry kvůli formě Lisabonské smlouvy řídí) tou zakládací smlouvou, jíž se věc týká.
Jednotným evropským aktem z roku 1986 byla potom zřízena Evropská rada a byla
založena možnost zřídit Evropskému soudnímu dvoru pomocný orgán - Soud prvního
stupně. Maastrichtskou Smlouvou EU byly komunitární orgány zapojeny do
úkolů celé EU, formálně bylo posíleno postavení Evropské rady a mezi orgány s rozhodovací
pravomocí byl z poradních orgánů převeden Účetní dvůr.
Stávající orgány by bylo možno třídit podle různých kritérií:druh pravomoci – rozhodovací,
kontrolní, poradní apod., zda jejich existence je založena primárním právem,
či vznikly z  rozhodnutí orgánů primárním právem založených, zda mají právní
subjektivitu atp. Tichý a kol. (2006) upozorňují na to, že tato kritéria se prolínají
navzájem a jejich použití je komplikováno také pilířovou strukturou EU. Orgány EU
proto rozdělují na orgány základní, které nazývají institucemi, a dále orgány finanční,
poradní, interinstitucionální a decentralizované. Orgány samy nemají právní subjektivitu,
není-li výslovně níže uvedeno jinak.
Základními orgány EU jsou:
a) Evropská rada
b) Rada EU
c) Evropská komise
d) Evropský parlament
e) Soudní dvůr
f) Účetní dvůr
g) Evropský veřejný ochránce práv (ombudsman)
h) Evropský inspektor ochrany údajů.
127 Zpracováno především na základě Hlavy III. Institucionální systém učebnice Evropské právo autorů
Tichého a kol. 2006 a 2011 a anglické publikace McCormick, 2011 (viz použitá literatura).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)636
Zvláštními orgány a entitami, nezařaditelnými do předchozí kategorie, jsou
a) zástupci vlád členských států v Radě,
b) orgány ES jako orgány EU,
c) asociační orgány jako orgány ES.
Finanční orgány mají právní subjektivitu a jsou jimi:
a) Evropská centrální banka.
b) Evropská investiční banka.
Poradními orgány jsou:
a) Evropský hospodářský a sociální výbor,
b) Výbor regionů,
c) Vědecko-technický výbor,
d) Politický výbor,
e) Koordinační výbor,
f) vyšetřovací komise EP ad hoc,
g) Výbor stálých zástupců COREPER (při Radě),
h) Výbor pro dopravu (při komisi),
i) Výbor Evropského sociálního fondu,
j) poradní orgány při Radě, Komisi i EP atd.
Na podporu členských států EU a jejich občanů byla zřízena celá řada specializovaných
a decentralizovaných agentur. Dělí se na:
a) Agentury Společenství,
b) Agentury společné zahraniční a bezpečnostní politiky,
c) Agentury pro spolupráci policejních a soudních orgánů v trestních věcech,
d) Výkonné agentury.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 637
Níže představíme pouze vybrané základní orgány. Jako doporučenou literaturu
můžete využít citovanou učebnici Evropského práva Tichého a kol. (2011), nebo informací
na Portálu EU europa.eu.int, či informací na Euroskop.cz.
21.3.3 Evropská rada
Evropská rada (European Council) je vrcholným politickým kolektivním orgánem
EU, který rozhoduje o zásadních směrech rozvoje EU. Proto je označována také
za „hybatele evropské integrace“ (Tichý a kol., 2011). Pouze Evropská rada určuje
strategické zájmy Unie v  rámci společné zahraniční a  bezpečnostní politiky. Jde
o mezivládní orgán v institucionálním systému EU. Evropskou radu jakožto politický
orgán Evropské unie nelze zaměňovat s Radou EU (Radou ministrů), která
je legislativním a výkonným orgánem Evropské unie, ani s Radou Evropy, která je
nezávislou mezinárodní organizací. Tomalová (in Šlosarčík et al., 2013, s. 15) poznamenává:
„Dlouhodobým paradoxem institucionální pozice Evropské rady byl rozpor
mezi jejím silným faktickým vlivem a slabým formálním zakotvením... Teprve Lisabonská
smlouva zařadila Evropskou radu mezi standardní instituce Evropské unie
a umístila ji přímo na vrchol unijní institucionální architektury... (s. 24) Vytváří z ní
poprvé jednu z oficiálních institucí EU ... a činí z ní tak formálně nejdůležitější mocenské
centrum v EU.“
Evropská rada vznikla institucionalizací schůzek hlav členských států a předsedů jejich
vlád (Haag 1969, Paříž 1972, Kodaň 1973), které se ukázaly nutné pro koordinaci
akcí vnějších hospodářských politik a zahraničních politik Společenství a členských
států. V závěrech pařížské schůzky 1974 se předsedové vlád dohodli, že v doprovodu
ministrů zahraničních věcí se budou setkávat třikrát do roka a dále podle potřeby.
První úprava postavení ER byla dána až Jednotným evropským aktem, který neupravuje
potřebněji její úlohu. Ta vyplývá z Deklarace o Evropské unii, která byla přijata
ve Stuttgartu v roce 1983. Oficiální status má od roku 1993 Smlouvou o Evropské
unii. Evropská rada je přímo zodpovědná za druhý (Společná zahraniční a bezpečnostní
politika) a třetí pilíř EU (Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech).
Evropská rada má od svého počátku v r. 1974 tyto úlohy:
1. Je místem svobodné a neformální výměny názorů mezi vrcholnými představiteli
členských států.
2. Může jednat o záležitostech spadajících do komunitární pravomoci, o otázkách
politické spolupráce i jakékoliv jiné záležitosti společného zájmu, může zároveň
vydávat obecná rozhodnutí k rozvoji EU.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)638
3. Může fungovat i jako odvolací instance pro otázky, ohledně nichž není shoda
u nižších instancí, zejména v Radě (např. v otázkách rozpočtu a společné zemědělské
politiky).
4. Evropská rada má také předkládat Evropskému parlamentu zprávu z  každého
zasedání a výroční zprávu o pokroku dosaženém v EU. Z podnětu Evropského
parlamentu po jeho souhlasu přijímá jednomyslně rozhodnutí, kterým formálně
stanoví složení Evropského parlamentu.
5. Svým rozhodnutím přijatým kvalifikovanou většinou navrhuje Evropskému parlamentu
kandidáta na předsedu Komise. Přitom je povinna se řídit výsledkem
voleb do Evropského parlamentu. Nesetká-li se kandidát v Evropském parlamentu
s podporou absolutní většiny, musí Evropská rada navrhnout kandidáta nového.
Evropská rada jmenuje se souhlasem předsedy Komise Vysokého představitele Unie
pro zahraniční a bezpečnostní politiku (v souvislosti s touto funkcí se v médiích používá
také označení „ministr/ministryně zahraničí“) Evropská rada také jmenuje
prezidenta, viceprezidenta a další členy Výkonné rady Evropské centrální banky.
Evropská rada stanovuje politickou a ekonomickou orientaci EU, zatímco Rada EU je
pověřena formálně konkretizovat usnesení prováděním aktů komunitárního práva.
Evropská rada neschvaluje právní normy, ale přijímá politická rozhodnutí o prioritách
budoucího vývoje. Její deklarace a směrnice nejsou pro členské státy právně závazné.
Právní závaznost získávají teprve procedurou hlasování na úrovni EU a případně
i členských států. Závěry jednání summitu jsou nicméně důležitým návodem pro
činnost Evropské komise i Rady EU.
Evropská rada se schází ve složení hlav států nebo předsedů vlád a předsedy Komise,
jimž jsou nápomocni ministři zahraničních věcí členských států a případně další členové
Komise. Evropská rada se schází nejméně dvakrát ročně. Svolává ji její předseda.
Někteří autoři vymezují 12 rolí Evropské rady128
a vzhledem k heterogennímu charakteru
formací Evropské rady se pro setkávání na nejvyšší úrovni vžil pojem summitry.
Rozšiřování změnilo atmosféru a povahu jednání Evropské rady, dohoda se stala zdlouhavější
a obtížnější. Spolupráce Francie a Německa hraje i nadále stěžejní roli.
128 Např. Šlosarčík a kol. (2013, s. 16): 1) Evropská rada jako orgán EU určující základní impulzy pro
další směřování evropské integrace; 2) ER jako rozhodovací orgán v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní
politiky a v oblasti společné obranné politiky a jako orgán se jmenovacími pravomocemi; 3) ER
jako Rada na úrovni hlav států a vlád; 4) ER jako setkání nejvyšších představitelů členských států v rámci
Mezivládní konference; 5) ER jako instance d´appel a nejvyšší arbitr v případě, že Rada nebo jiná nižší
administrativní jednotka není schopna dosáhnout dohody; 6) ER jako orgán přijímající víceletý finanční
rámec EU; ER jako koordinátor velkých projektů; (8) ER jako místo neformální výměny názorů; 9) ER jako
politická konference na nejvyšší úrovni; 10) ER jako hlavní kontaktní prvek EU s médii; 11) setkání ER
jako příležitost pro zástupce jednotlivých států získat mezinárodní souhlas s národními politikami ; 12) ER,
která v případě nutnosti funguje jako brzda evropské integrace.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 639
Evropská rada v zásadě rozhoduje „konsensem“ – političtí předáci členských států
se musejí nakonec ohledně integračně politického směřování a strategických úkolů
v zahraniční politice sjednotit. Neplatilo pravidlo kvalifikované většiny jako v případě
Rady. Evropská rada nebyla místem veřejné debaty a tajemnost fungování Evropské
rady posilovala skutečnost, že v předlisabonské Evropské unii neexistoval pro jednání
Evropské rady formální jednací řád (Tomalová, 2013). V určitých případech rozhoduje
kvalifikovanou většinou – např. i o tom, kdo ze zastoupených členských států
předsedá ve všech složeních Rady, s výjimkou Rady pro zahraniční věci. Hlasování
v Evropské radě se neúčastní její předseda a předseda Komise.
Vztahy Evropské rady s ostatními institucemi EU se někdy rozdělují do 3 kategorií
(Tomalová, 2013, s. 18 a násl.):
1. V případě Evropské komise je vztah založený na spolupráci, jejíž forma a kvalita
záleží na konkrétní podobě komise. Evropská rada si postupně osvojuje výlučné
právo Komise předkládat legislativní návrhy a nahrazuje ho klasickým mezivládním
jednáním mezi členskými státy. Díky politické váze Evropské rady, kterou
Komise nedisponuje, se Evropská rada stala nejvyšší politickou autoritou EU, jejíž
rozhodnutí zavazují členské státy. Evropská rada a s ní provázaná mezivládní
konference stály u zrodu všech důležitých institucionálních reforem EU.
2. V případě vztahu k Radě EU, se jednalo o vztah nadřazenosti-podřízenosti. Od
zrodu Evropské rady ztratila Rada EU velkou část své politické váhy a stala se spíše
orgánem technické povahy. Nebylo výjimkou, že Evropská rada udílela různým
formacím Rady instrukce včetně termínů pro jejich provedení. Evropská rada
v době svého vzniku v roce 1974 svěřila koordinaci činnosti Rady EU ministrům
zahraničí členských států, kteří ovšem nebyli schopni tuto funkci uspokojivě plnit.
V neposlední řadě v praxi platilo, že v situaci, kdy Rada EU nebyla schopna
dosáhnout dohody, posouvala se rozhodnutí do Evropské rady.
3. Rozhodnutí Evropské rady přinesly posilování Evropského parlamentu (včetně přímých
voleb). Debaty na půdě Evropského parlamentu, které se vztahovaly k setkání
Evropské rady, byly tradičně provázeny nízkou účastí europoslanců, někdy byla
patrná nedůvěra k Evropské radě. Evropský parlament zůstával také jedinou institucí
EU zahrnutou do legislativního procesu, která se neúčastnila setkání Evropské
rady. Jedinými okamžiky užšího kontaktu zůstávala pravidelná zpráva podávaná
předsedou Evropské rady na plenárním zasedání Evropského parlamentu.
Lisabonská smlouva zavedla (přes zjevnou opozici menších členských států) funkci
předsedy Evropské rady s funkčním obdobím 2,5 roku a možností znovuzvolení
dvakrát po sobě. O něm se v médiích hovořilo také jako o „prezidentovi EU“. Hlavní
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)640
výhoda institutu stálého předsedy Evropské rady se odvozovala od dlouhodobější
než jen šestiměsíční povahy nového formátu předsednické funkce. Předsedu má volit
i odvolávat Evropská rada. Jeho úkolem je řídit politiku Evropské rady a zastupovat
Unii v mezinárodních vztazích. Předseda Evropské rady nemůže být současně šéfem
státu nebo vlády, nesmí vykonávat žádnou vnitrostátní funkci. Má určité nadnárodní
postavení, a to přesto, že Evropská rada sama zůstává i nadále (po přijetí Lisabonské
smlouvy) mezivládním grémiem. Významné postavení předsedy Evropské rady je
zřejmé též z toho, že zajišťuje „vnější zastoupení“ Unie ve věcech společné zahraniční
a bezpečnostní politiky. Tyto funkce však vykonává, aniž by zasahoval do pravomocí
Vysokého představitele Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku, který má naproti
tomu funkci vedoucí, navrhovací a koordinační stejně jako exekutivní, a to z pověření
Rady EU. Stanovení politiky samotné se však uskutečňuje prostřednictvím Rady, která
respektuje strategické zájmy Evropské rady. O možné rivalitě se mluvilo zejména
v souvislosti s triem předseda Komise, předseda Evropské rady a vysoký představitel
Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je zároveň místopředsedou
Evropské mise a předsedou Rady pro zahraniční věci (tato funkce je jednou z nových
věcí zakotvených v Lisabonské smlouvě, viz dále). Ani jeden z aktérů nemá podle
Lisabonské smlouvy výlučné právo na vytváření společné zahraniční a bezpečnostní
politiky EU a vnímání funkce předsedy Evropské rady tak ovlivňují i jeho osobní
charakteristiky (Tomalová, 2013, s. 29).
Evropská rada se bude od 1. listopadu 2014 řídit jinými pravidly. Evropské radě je
nápomocen generální sekretariát Rady EU.
21.3.4 Rada (EU)
Rada EU (Council of the European Union), zkráceně se používá též výraz „Rada“.
Odlišujte tuto instituci od Evropské rady (a také od mezinárodní organizace Council
of Europe). Rada je kolektivním nepermanentním legislativním orgánem EU,
který zastupuje zájmy členských států EU v rámci evropské integrace. Jde o mezivládní
orgán v institucionálním systému. Sídlo Rady je v Bruselu. Kromě toho však
3 měsíce do roka zasedá v Lucemburku. Web EU (europa.eu) shrnuje, že vlády členských
států hájí v Radě Evropské unie své zájmy.
Rada je kolegiálním orgánem zástupců vlád členských států, z nichž každý do ní deleguje
jednoho zástupce každého členského státu na ministerské úrovni zmocněného
zavazovat vládu členského státu (proto se hovoří o Radě také jako o „Radě ministrů“).
Každý členský stát je v Radě zastoupen zástupcem na úrovni ministra. Není
třeba, aby to byl vždy ministr na centrální úrovni členského státu (postačí např. ministr
spolkové země Německa atp.). Musí ovšem být podle ústavního práva členského
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 641
státu oprávněn zavazovat (centrální) vládu svého státu a vykonávat hlasovací právo.
Rada není orgánem stálého složení, nýbrž se skládá podle příslušné oblasti z odpovídajících
ministrů. Formálně existuje jedna Rada, vzhledem k různým agendám,
které projednává, existuje v jejím rámci několik formací. V historii jich bylo až 22,
v současnosti existuje deset druhů složení Rady, jež jsou vyjmenovány v příloze Jednacího
řádu Rady: obecné záležitosti; zahraniční věci; hospodářství a finance (včetně
rozpočtu); spravedlnost a vnitřní věci (vč. ochrany před katastrofami); zaměstnanost,
sociální politika, zdraví, ochrana spotřebitele; vnitřní trh, průmysl a výzkum; konkurenceschopnost
(vč. turistiky); doprava, telekomunikace a energetika; zemědělství
a rybolov; životní prostředí; vzdělání, mládež kultura vč. audiovizuální oblasti. Zvlášť
významné v Radě jsou „obecné záležitosti“ a „zahraniční věci“. Rada ve složení „obecné
záležitosti“ má za úkol pečovat o soudržnost prací Rady v jejích různých složeních
(práce by se neměly překrývat, resp. přijatá rozhodnutí by měla být v souladu. Rada
ve složení „zahraničních věcí“ vytváří zahraniční politiku Unie – uskutečňuje strategické
cíle stanovené Evropskou radou a sjednocuje jejich výkon. Rada pro oblast
„hospodářství a rozpočtu“ je nazývána také jako Rada ECOFIN).
Základnu rozhodování Rady tvoří cca 165 pracovních skupin na expertní úrovni,
na vyšší úrovni se nacházejí specializované přípravné výbory a klíčovým článkem je
Výbor stálých zástupců (velvyslanců členských zemí při EU), COREPER, který je již
spíše politickou, než úzce expertní platformou (Šlosarčík a kol., 2013, s. 36).
Struktura Rady doznala Lisabonskou smlouvou 2 hlavních změn. Dosavadní Rada pro
všeobecné záležitosti a vnější vztahy byla rozdělena na Radu pro zahraniční věci (Foreign
Affairs Council, „FAC“) (tvoří ji ministři zahraničí) a Radu pro všeobecné záležitosti )
tvoří ji ministři či státní tajemníci pro evropské záležitosti). Rada pro zahraniční věci má
svého stálého předsedu – je jím Vysoký představitel pro společnou zahraniční a bezpečnostní
politiku EU. Všem dalším zasedáním (až na určité výjimky) Rady předsedá
příslušný ministr ze země, která byla pověřena předsednictvím v EU. Radě postupně
předsedá všech 27 členských států Unie, které se střídají vždy po šesti měsících. Během
těchto šesti měsíců předsednictví řídí zasedání na všech úrovních, navrhuje politické
směry a vypracovává kompromisní návrhy nezbytné k přijetí rozhodnutí Rady. Na
internetu nalezněte zemi, která byla v bezprostředně předcházejícím období předsednickou
zemí, současnou a budoucí předsednickou zemi. V zájmu kontinuity práce
Rady šestiměsíční předsednictví úzce spolupracují v rámci tříčlenných skupin. „Trojka“
předsednictví připravuje společný program činností Rady na období 18 měsíců. Princip
šestiměsíčního rotačního předsednictví je tak zasazen do kontextu osmnáctiměsíčních
„týmových předsednictví“ (Šlosarčík a kol, 2013, s. 50-52). Hovoří se také o „zbytkovém
předsednictví“, protože oproti původní podobě je jinak organizována činnost v zahraniční
politice (vlivem posílení Evropské rady - viz výše).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)642
Lisabonská smlouva sice formálně zrušila pilířovou strukturu EU, postavení Rady
v institucionální architektuře EU se zásadněji podle komentátorů nezměnilo. Osamostatnění
Evropské rady je sice změnou, přesto se vzhledem ke společnému zázemí
obou rad v Generálním sekretariátu i přes odlišný formát jejich předsednictví zdá,
že jde spíše o změnu uvnitř mezivládního prvku, než o zásadní změnu „trojúhelníkového“
půdorysu institucionální výstavby EU. Rada zůstává osou rozhodovacích
a legislativních procesů v EU, je však součástí velmi komplexního systému vazeb
mezi unijními institucemi a nemůže jednat osamoceně (Šlosarčík a kol., 2013, s. 38)
Radu svolává její předseda z vlastního podnětu, případně i na návrh člena Rady nebo
návrh Komise. Obvykle se v radě rozhoduje kvalifikovanou většinou. Do 31. 10.
2014 je rozhodování kvalifikovanou většinou (QMV) upraveno v přechodných ustanoveních.
Uskutečňuje se váženým hlasováním, kdy jsou stanoveny jednotlivé vážené
poměry. Např. Německo, Francie, Itálie a Velká Británie mají 29 hlasů, ČR 12, Polsko
a Španělsko po 27, malé státy mají minimálně 3 hlasy. Ostatní státy větší velikosti
(Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Lucemburk a Slovinsko) mají 4 hlasy. Rozhoduje-li Rada
na návrh Komise, uskutečňuje se rozhodnutí minimálním počtem 255 hlasů, za předpokladu,
že tvoří většinu členů v Radě. V ostatních případech je zapotřebí stejného
minimálního počtu hlasů, avšak navíc též souhlasu alespoň dvou třetin členů Rady.
Člen Evropské rady nebo Rady může navrhnout, aby při přijímání právního aktu
kvalifikovanou většinou bylo přezkoumáno, zda členské státy, které tuto většinu tvoří,
představovaly alespoň 62 % veškerého obyvatelstva Unie. Prokáže-li se, že tomu
tak není, právní akt není přijat. Při rozhodování kvalifikovanou většinou představují
čtyři členové Rady tzv. blokační menšinu; v případě jejich veta nelze kvalifikovanou
většinou rozhodnutí přijmout.
Postup po 1. listopadu 2014 se v případě hlasování kvalifikovanou většinou zásadně
mění. Rozhoduje-li Rada na návrh Komise, bude kvalifikovanou většinou většina
alespoň 55 % členů Rady, kteří zastupují alespoň 15 členských států. Obyvatelstvo
těchto států musí představovat alespoň 65 % obyvatelstva Unie. Nerozhoduje-li Rada
na návrh Komise nebo na návrh Vysokého zástupce pro zahraniční a bezpečnostní
politiku, bude platit většina alespoň 75 % členských států Rady, přitom členské státy,
které hlasovaly ve prospěch, musí disponovat alespoň 65 % obyvatelstva EU. Blokační
menšina v tomto případě funguje, je-li představována alespoň minimálním počtem
členů Rady, kteří dohromady představují více než 35 % obyvatelstva zúčastněných
členských států. Rozhoduje-li Rada jednoduchou většinou, rozhoduje většinou svých
členů (jednomyslnému přijetí rozhodnutí nebrání, zdrží-li se stát či státy hlasování).
Jednomyslnost je např. nutná tehdy, jde-li o schválení asociační smlouvy nebo
smlouvy o přistoupení nebo rozhoduje-li Rada o opatřeních v rámci daňové politiky.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 643
Radu podporuje organizačně Generální sekretariát. Rada zřizuje výbory a upravuje
jejich právní postavení. K dispozici má také výbor stálých zástupců vlád členských
států (tzv. COREPER, Comité des représentans permanents), který připravuje zasedání
Rady a provádí Radou uložené úkoly.
Pravomoci Rady jsou následující:
a) Rada má obecnou legislativní pravomoc ve všech oblastech, pokud nejsou výjimečně
svěřeny Komisi. Normotvorba je hlavní a  rozhodující úlohou Rady.
Přijímá, zásadně na návrh Komise, akty komunitárního práva (nařízení, směrnice,
rozhodnutí, atd.). Tuto pravomoc vykonává zásadně sama nebo společně
s Evropským parlamentem podle spolurozhodovacího, nebo kooperačního postupu.
Projednávání návrhu legislativního aktu v Radě a hlasování o něm nebo
obecná rozprava na úrovni Rady jsou veřejné a jednání je možné sledovat v přímém
přenosu na internetových stránkách Rady (video.consilium.europa.eu).
Pokud projednává návrh legislativního aktu a hlasuje o něm, má Rada zasedat
veřejně.
b) Rada koordinuje hospodářské politiky členských států a má rozhodovací pravomoc.
Rada je kromě toho místem, kde se členské státy dohadují o všech otázkách komunitárního
zájmu.
c) Charakter Rady souvisí s její funkcí politické spolupráce. Jejím úkolem je připravovat
dohody mezi členskými státy k uskutečnění cíle politické spolupráce
provádění společných politik. V tomto ohledu Rada rovněž provádí úkoly stanovené
Evropskou radou.
d) Rada má rovněž jmenovací pravomoci – jmenuje členy Účetního dvora, členy
Hospodářského a sociálního výboru a členy Výboru regionů.
21.3.5 Evropský parlament
Evropský parlament (EP) je zastupitelským sborem „lidu států sdružených ve Společenství“.
Zatímco Rada jako mezivládní orgán slouží především zájmům členských
států a Komise jako nadstátní orgán podporuje obecný zájem Unie, EP jako reprezentant
spektra veřejného mínění napříč Unii (a tedy rovněž orgán nadstátní) vyjadřuje
politické názory unijních občanů.
Evropský parlament se řadí mezi stálé orgány EU. Není parlamentem v klasickém
slova smyslu jako vrcholný mocenský a legislativní orgán. Dříve se také označoval
jako Shromáždění. Šlosarčík a kol. (2013) podotýkají, že od počátku evropského
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)644
integračního procesu usiluje Evropský parlament o takové postavení a pravomoci
v institucionální struktuře EU, které by svým charakterem odpovídaly roli národních
parlamentů v jednotlivých členských státech. Podle Tichého a kol. (2011) je pozoruhodné,
že zástupci v Evropském konventu k Ústavní smlouvě se nijak vehementně
nedožadovali ještě dalších nových pravomocí, např. práva zákonodárné iniciativy.
Původně byl zamýšlen jako orgán kontrolní a poradní, nicméně se postupně k tomuto
konceptu přibližuje. Název „Evropský parlament“ se začal používat až v roce 1962.
Výslovně byl uznán až Slavnostní deklarací Evropské rady o Evropské unii v červnu
1983 ve Stuttgartu a poté formálně i Jednotným evropským aktem z února 1986. Podle
Tichého a kol. se dosud nestal institucionálním těžištěm politického života Unie.
Má převážně „participativní“ roli v rozhodovacích a kontrolních procesech (byť jej
coby zákonodárce Lisabonská smlouva téměř plně emancipovala vůči Radě“). K nastolování
„velkých politických témat“ evropské agendy je předurčena Komise a střety
o ně, přitahující pozornost médií, se odehrávají zejména v Radě, zatímco EP zastihuje
spor v odborně sice náročné legislativní, ale politicky už méně vyhrocené podobě.
Má pak problém, jak ke svým, často velmi strukturovaným debatám (vysoký počet
členů, politických klubů, výborů atd.) přitáhnout pozornost širší veřejnosti, jak s ní
srozumitelně komunikovat a působit na formování evropského veřejného mínění, jak
od něj požaduje novelizovaná Smlouva o EU. Zásadní slabinou přitom je nedostatek
propojení mezi politickými uskupeními na úrovni EP (nejsou skutečnými „evropskými“
stranami) a jejich vnitrostátními články, které jsou naopak schopny ovlivňovat
veřejné mínění daleko více. Europoslanci se neorganizují dle své státní příslušnosti,
ale podle politického přesvědčení v rámci tzv. politických skupin.Výsledkem tohoto
faktického stavu je malý zájem veřejnosti o dění v EP a logicky i nízká a klesající účast
v evropských volbách. Značně skeptický k EP jako orgánu demokraticky legitimizujícího
jednání Unie je už tradičně německý Spolkový ústavní soud, který hodnotí jeho
význam – ve srovnání s vnitrostátními parlamenty – zejména kvůli disproporčnímu
způsobu jeho ustavování jen jako podpůrný (Tichý a kol., 2011, s. 153).
Evropský parlament má 750 poslanců, nepočítaje předsedu. Počet poslaneckých mandátů
v minulosti s každým rozšířením Společenství, resp. Unie vzrůstal. Lisabonskou
smlouvou byl počet mandátů stanoven jako v budoucnu již nepřekročitelný. Rozdělení
počtu mandátů na jednotlivé členské státy do jisté míry respektuje počet obyvatel
členských států, přičemž se odhlíží od rozdílů mezi Velkou Británií, Francií a Itálií
a posiluje se postavení menších států v čele s Lucemburskem. Zastoupení unijních
občanů je zajištěno poměrným sestupným způsobem (tzv. degresivně proporcionálně),
přičemž minimální národní kvóta činí 6 (Lucembursko a Malta) a maximální
96 míst (Německo) (ČR přísluší 22 mandátů). Přidělení kvót jednotlivým členským
státům Unie nestanoví nadále už primární právo, ale z podnětu a se souhlasem EP
jednomyslně Evropská rada. Toto řešení způsobuje tzv. vnitřní demokratický deficit
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 645
EP (v přepočtu na počet obyvatel připadá na jednoho europoslance 850 tis. Němců,
463 tis. občanů ČR, zatímco jen 65 tis. Lucemburčanů nebo Malťanů). Poslanci jsou
od roku 1979 voleni ve všeobecných a přímých volbách občany EU v každém členském
státě podle jeho vlastních volebních pravidel, ale ve stejných dnech pro celou
EU. Evropské volby nahradily vysílání zástupců národních parlamentů do Evropského
parlamentu, čímž došlo ke zrušení přímé vazby mezi oběma institucemi a poklesu
vlivu národních parlamentů. Vedle výborů poslanci zasedají také v politických skupinách
(frakcích), kde jsou sdruženi podle politické, nikoli státní příslušnosti.
Sídlo EP je stanoveno tak, že stálá zasedání probíhají ve Štrasburku, mimořádná
zasedání v Lucemburku nebo v Bruselu. Generální sekretariát a 20 stálých výborů
Evropského parlamentu působí v Bruselu.
Evropský parlament volí ze svého středu předsedu a  14 místopředsedů, kteří dohromady
tvoří předsednictvo, a  kolegium 5 kvestorů s  hlasem poradním, kteří
s předsednictvem vytvářejí Úřad Evropského parlamentu. Vedle Úřadu Evropského
parlamentu funguje tzv. Rozšířený úřad Evropského parlamentu, který se skládá
z Úřadu EP a předsedů politických klubů a který rozhoduje o vnitroorganizačních
otázkách EP, o vztazích k jiným orgánům ES a o vztazích k jiným orgánům vně ES
(s výhradou pravomoci Komise a Rady). Mandát předsednictva trvá 2,5 roku. Předsednictvo
je odpovědné za přípravu vlastního jednání plénu EP (návrh programu,
řízení zasedání atd.). Předseda EP patří k významným představitelům EU.
Pravomoci Evropského parlamentu spadají do 4 oblastí:
1. Legislativní – EP vykonává jako nejdůležitější legislativní funkci, nemá samostatnou
iniciativní pravomoc (její skoro monopol má Komise a EP samostatně
navrhuje jen pravidla pro přímou volbu a pro statusové otázky svých poslanců,
vlastní jednací řád a může předkládat návrhy na změnu Smluv, svými rezolucemi
se však občas obrací na Komisi s výzvami, aby předložila vhodný návrh
aktu Unie, nutný k provedení Smluv). Jednotný evropský akt a Smlouva o EU
rozšířily úlohu EP v  legislativním procesu rozlišením konzultačních postupů
(povinný a fakultativní), kooperačních postupů (zahrnuje EP do rozhodovacího
procesu, aniž by mu nicméně přiznal formální právo spolurozhodování), spolurozhodovací
postup (který činí z EP orgán s normotvornou pravomocí např.
v oblasti volného pohybu pracovníků, svobody podnikání a volného poskytování
služeb, oblast vzdělávání, kultury, zdravotnictví, ochrany spotřebitele atd.
EP nemá samostatné poslední slovo při schvalování návrhů legislativních aktů,
přestože mu zůstává zachována jeho poradní funkce, hlavní funkcí EP je rovné
spolurozhodování s Radou v tzv. řádném legislativním postupu, prostřednictvím
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)646
kterého má EP větší slovo v řadě důležitých oblasti evropské politiky, o nichž dříve
rozhodovala Rada (např. v případě rámce společné obchodní politiky, otázky
justiční spolupráce v trestních věcech). Někteří hovoří o zrovnoprávnění s Radou
v legislativním procesu. Na druhé straně si členské státy ponechaly možnost roli
EP omezit roli EP v aplikaci řádného legislativního procesu (např. v otázce sociálního
zabezpečení) - Lisabonská smlouva zavedla systém tzv. záchranné brzdy,
který členským státům umožňuje delegovat rozhodnutí o přijetí aktu na Evropskou
radu, pokud se domnívají, že návrh legislativního aktu může ohrozit jejich
národní systémy (čl. 48 SFEU).
2. Rozpočtová pravomoc - patří k velmi silnému nástroji EP, využívanému k prosazení
různých zájmů, a Lisabonská smlouva tuto pravomoc dále posílila. Svým
souhlasem se EP podílí na tvorbě víceletého finančního rámce Unie, který vymezuje
limity výdajů závazné pro jednotlivé roční rozpočty. EP má právo veta
při přijímání nařízení Rady, jímž se stanoví rozpočtová pravidla pro sestavování
a plnění rozpočtu, jeho audit a kontrolu rozpočtové kázně, stejně jako v případě
ročního rozpočtu Unie. Oproti dřívějším smlouvám, které dávaly EP konečné
slovo pouze u nemandatorních rozpočtových výdajů, tj. takových, které nejsou
závazným způsobem předepsány primárním nebo sekundárním právem Unie
(40 % všech), má EP podle Lisabonské smlouvy toto postavení rovněž u výdajů
obligatorních (60 %, které tvoří např. dotace strukturálních fondů). Lisabonská
smlouva tím zrušila toto dělení a stanovení celkové výše vlastních zdrojů Unie
rozhodnutím Rady vyžaduje konzultaci EP a schválení členskými státy, s prováděcím
nařízením Rady musí EP vyslovit souhlas. EP a Rada projednávají závěrečný
účet operací provedených za uplynulý rozpočtový rok a hodnotící zprávu Komise.
EP na základě doporučení Rady a přezkoumání výroční zprávy Účetního
dvora uděluje Komisi absolutorium za plnění rozpočtu, s čímž může spojit své
připomínky a vyslechnout zprávu o opatřeních učiněných na jejich základě. EP
také spolu s Radou usiluje o předcházení a potírání podvodů ohrožujících finanční
zájmy Unie.
3. Kontrolní – Kontrolní pravomoc je od počátku fundamentální funkcí EP. Funkci
politické kontroly vykonává EP především ve vztahu k činnosti Komise, v mnohem
menší míře vůči Radě, která má ovšem silnější postavení v rozhodovacím
procesu Unie. Podle zvyklosti EP vždy při nástupu nově ustavené Komise do
funkčního období veřejně projednává její programové prohlášení, roční programy
její činnosti a výroční zprávy. EP má právo průběžně interpelovat Komisi. Na
žádost čtvrtiny všech svých členů může EP zřídit dočasnou vyšetřovací komisi.
EP může za určitých podmínek také vyslovit nedůvěru Komisi, která poté musí
kolektivně odstoupit. Obdobně silné kontrolní pravomoci EP vůči Evropské radě
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 647
a Radě chybí. EP je pravidelně informován Vysokým představitelem Unie pro
zahraniční věci a bezpečnostní politiku, kterému může klást dotazy a podávat
doporučení. EP se také zabývá peticemi, které předkládají fyzické a právnické
osoby s bydlištěm, resp. statutárním sídlem v Unii ve věcech, spadajících do oblasti
činnosti Unie, jež se jich přímo dotýkají.
4. Jmenovací. Nejsilnější pravomoci získal EP vůči Komisi. Parlament byl oprávněn
schvalovat Komisi jako celek. Uplatňovala se neformálně zakotvená procedura
slyšení, a jako celku jí také mohl vyslovit nedůvěru. Získal také právo jednotlivé
členy Komise interpelovat. Při výběru kandidáta na post předsedy Komise
musí Evropská rada přihlédnout k výsledkům evropských voleb. Aby kandidát na
předsedu Parlamentem prošel, musí získat většinu hlasů všech poslanců, a nikoli
pouze přítomných, jak tomu bylo dříve. Ač může EP předsedu Komise volit, není
oprávněn jej odvolat. Do jmenování soudců ESD či Soudu první instance zapojen
EP nebyl.
V parlamentních demokraciích je nejvýše postavený, přímo volený zastupitelský sbor
zpravidla významným zdrojem demokratické legitimity a odpovědnosti jiných vrcholných
orgánů státní moci. V institucionální struktuře Unie, která není útvarem
státního (federativního) typu, určité prvky takového státního útvaru ale přesto vykazuje,
se vliv přímo voleného EP tomuto modlu postupně zčásti přibližuje. EP se
nikterak nepodílí na složení Evropské rady a Rady, jež je plně věcí vnitrostátního
uspořádání jednotlivých členských států. Rada ministrů bývá někdy označována za
orgán kvazi-zastupitelského typu, tvořeny delegovanými reprezentanty, její postavení
je s postavením EP přinejmenším rovnocenné. EP se rovněž nepodílí na jmenování
soudců Evropského soudního dvora. EP je konzultován před jmenováním členů Výkonné
rady Evropské centrální banky a členů Účetního dvora. Volí na dobu svého
funkčního období nezávislého veřejného ochránce práv.
21.3.6 Evropská komise
Evropská komise (EK) je formálně permanentní, kolektivní, nezávislou strážkyní
zájmů evropské integrace a smluv. Podle aktuálního znění zakládacích smluv mápodporovat
„obecný zájem Unie“ a za tím účelem vyvíjet vhodné iniciativy. Především
se to projevuje v zásadním právu Komise předkládat návrhy právních aktů, přičemž
nejdůležitějším právním aktem jsou tzv. legislativní akty, které jsou přijímány společně
Evropským parlamentem a Radou, a které mohou být přijaty pouze na návrh
Komise (pokud výjimečně v zakládacích smlouvách není stanoveno jinak). V případě
komise nejde již o mezivládní, ale o nadnárodní orgán. Komise je výkonným
orgánem, který je určitým předobrazem evropské vlády. Odlišuje se od Rady, která
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)648
je strážkyně zájmů členských států, i od Evropského parlamentu, který je ochráncem
zájmů občanů. Sídlem Komise je Brusel. Část aparátu pracuje v Lucemburku.
Komise se skládá z komisařů a předsedy Komise ustavených na pětileté funkční období.
Komise, která byla jmenována po nabytí platnosti Lisabonské smlouvy, tedy na
období 1. 12. 2009 až 31. 10. 2014 se skládá z jednoho státního příslušníka každého
členského státu. To platí i pro předsedu a Vysokého představitele Unie pro zahraniční
věci a bezpečnostní politiku, který je vždy ze své funkce místopředsedou Komise. Toto
pravidlo se změní od 1. listopadu 2014. Komise se zmenší a bude po tomto datu mít
takový počet členů, .který odpovídá dvěma třetinám počtu členských států. Evropská
rada však může jednomyslně změnit tento počet svým rozhodnutím. K členům Komise
se i od roku 2014 počítá předseda a Vysoký zástupce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní
politiku. Členové Komise budou od 1. 11. 2014 vybíráni podle rotačního
systému. Každá následující Komise musí být složena tak, aby uspokojivým způsobem
vyjadřovala demografické a geografické spektrum všech členských států.
Předseda Komise je odpovědný za směřování Komise. Stanoví hlavní směry činnosti,
v jejichž rámci musí Komise plnit své úkoly. Jmenuje místopředsedu z okruhu komisařů,
kromě Vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku, který je
místopředsedou Komise automaticky z ustanovení smluv. Rozdělení působností mezi
komisaře je dalším úkolem předsedy Komise.
Členové Komise mají být vybíráni na základě svých schopností a svého nasazení pro
Evropu, musí poskytovat plnou záruku své nezávislosti. Obsazení Komise se uskutečňuje
tak, že nejprve je ustaven předseda Komise (kandidáta navrhuje Evropská
Rada Evropskému parlamentu, přitom respektuje výsledek posledních voleb do EP,
EP volí předsedu Komise většinou svých členů). Návrh osobností ke jmenování za
členy Komise předkládá Rada (navrhuje seznam, který sestaví v dohodě se zvoleným
předsedou). Kandidáti Komise (její předseda, Vysoký komisař Unie pro zahraniční
a bezpečnostní politiku a ostatní členové Komise) jsou jako celek schvalováni Evropským
parlamentem. Jestliže Evropský parlament vyjádří se složením budoucí Komise
svůj souhlas, rozhoduje o jejím jmenování Evropská rada kvalifikovanou většinou.
Komise má fungovat nezávisle. Pokyny ze strany vlád, orgánů EU nebo institucí
apod. nejsou přípustné, nelze je vyžadovat ani přijímat. Komisaři se musí zdržet jakéhokoliv
jednání, které je neslučitelné s jejich úřadem. Členské státy jsou povinny
respektovat nezávislost členů Komise a nesmějí se pokoušet ovlivňovat komisaře při
plnění jejich úkolů. Členové Komise nesmějí během svého mandátu vykonávat žádnou
výdělečnou nebo bezplatnou profesionální činnost. Členové Komise se zavazují,
že nejen během funkčního období, ale i po jeho ukončení, budou plnit povinnosti
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 649
plynoucí z jejich postavení. Dodržování těchto povinností může být sankcionováno
Evropským soudním dvorem.
Vymezení pravomocí Komise není souhrnně upraveno. Pravomoc komise lze podle
literatury rozdělit na:
a) kontrolní (dohled nad dodržováním zakládacích smluv). Komise je „strážkyní
smluv“, garantem společných zájmů členských států EU, vyjádřených
v zakládacích smlouvách. Základním úkolem Komise je proto dbát na dodržování
zakládacích smluv a právních aktů ostatními orgány, členskými státy, občany
a dalšími subjekty. Pro ty účely má právo na informace a také právo tyto informace
v mezích stanovených Smlouvami a Radou ověřovat (i na místě). Může
podat žalobu proti členskému státu, který unijní právo porušuje, a sankcionovat
soukromé subjekty porušující unijní pravidla hospodářské soutěže. Komise
o činnosti Společenství každoročně vydává výroční zprávu měsíc před zahájením
zasedání Evropského parlamentu.
b) legislativní. Přestože je komise exekutivním orgánem, je oprávněna k legislativní
činnosti. Komise má iniciativní pravomoc, která spočívá v dominantní pravomoci
předkládat návrhy legislativních aktů Radě EU (otevírá legislativní proces,
proto se zde někdy nazývá jako „dveřník“) a také v právu předkládat připomínky
a stanoviska.Rada EU přijímá právní akty zásadně na návrh Komise. Rada
o návrh může jen požádat a má právo rozhodnout bez návrhu Komise jen výjimečně.
Odhaduje se však, že pouze 5-10 % legislativních návrhů Komise vzniká
bez podnětu z vnějšku. Komise má právo vzít v rámci unijního legislativního
procesu před jeho završením zpět ty návrhy, které by Rada EU nebo Evropský
parlament modifikovaly způsobem pro Komisi nepřijatelným (tím může bránit
tvorbě „legislativních přílepků“). Komise v mezích pověření Radou sjednává obsah
vnějších smluv EU (jde o tzv. delegovanou normotvornou pravomoc). Komise
není oprávněna měnit základní rámec evropské integrace - unijní primární právo.
Zde může dát podnět kterýkoli členský stát i stát usilující o vstup do EU.
c) Výkonnou pravomoc – jednak přímo na základě Smluv, jednak z udělení Rady
k provedení právních aktů přijatých Radou.Rada přijme základní pravidlo a Komise
k němu vydává prováděcí předpis. Komise vydává a uskutečňuje rozpočet
a spravuje programy.
d) pravomoc ve vnějších vztazích. Komise navrhuje Radě sjednání vnějších smluv a z jejího
pověření obsah smluv také sjednává. Je také zapojena do provádění společné
zahraniční a bezpečnostní politiky. Má tak i roli v implementaci některých politik.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)650
Komise má nejrozsáhlejší podpůrný aparát ze všech institucí EU (přes 30000 osob),
který jí dává unikátní vyjednávací a analytický potenciál, stejně jako procesní bariéry
proti vlivu členských států, zakotvené ve zřizovacích smlouvách (faktická neodvolatelnost
jednotlivých komisařů, neveřejnost rozhodování v kolegiu EK (Šlosarčík
a kol., 2013, s. 65 a násl.). Po organizační stránce se aparát Komise dělí zejména na generální
řditelství, služby Komise, kabinety komisařů a ostatní specializované útvary.
21.3.7 Evropský soudní dvůr (ESD)
ESD (Court of Justice) je vrcholným orgánem soudního přezkumu dodržování práva
ES. Jeho posláním je zajistit dodržování práva při výkladu a provádění zakládacích
smluv, což zahrnuje nejen primární právo, ale také právní akty. Dodržování práva
Unie zajišťuje Soud jak vůči orgánům EU, tak i členským státům a nepřímo i vůči
státním příslušníkům těchto států.
Sídlem ESD je Lucemburk. Soudci jsou jmenováni společnou dohodou vlád členských
států na dobu 6 let. Podmínkou pro jmenování je státní příslušnost členského
státu. Evropský soudní dvůr se skládá z 27 soudců. Soudcům jsou poskytnuty záruky
nezávislosti – jsou neodvolatelní, nadáni imunitou (imunita může být zrušena ESD
zasedajícím v plénu). Soudci nemohou zastávat jinou politickou nebo správní funkci.
Nemohou kromě výjimečného souhlasu Rady vykonávat jiné povolání placené či
neplacené. Nesmějí se účastnit rozhodování v žádné věci, v níž dříve byli angažováni
jako úředníci, poradci nebo advokáti jedné ze stran nebo o níž dříve rozhodovali jako
členové tribunálu Komise nebo z jiného důvodu.
Soudu napomáhají generální advokáti. K soudu byl přičleněn Soud první instance,
který byl zřízen za účelem odlehčení Soudu od případů jednodušších nebo administrativně
či ekonomicko-analyticky náročnějších. Jmenování soudců tohoto soudu se
řídí podobnými zásadami jako u soudců ESD.
21.3.8 Účetní dvůr
Účetní dvůr (Court of Auditors) je kolektivním orgánem vnější finanční kontroly
Unie. Jeho sídlo je v Lucemburku. Skládá se z tolika členů, kolik je členských států,
jmenovaných na 6 let Radou po konzultaci Evropského parlamentu.Jsou vybíráni
z členů nebo bývalých členů obdobných institucí existujících na úrovni členských
států. Jejich nezávislost je zajištěna obdobně jako u soudců Soudu. Účetní dvůr má
svého předsedu, kterou je volen na tři roky.
Účetní dvůr je kolektivním orgánem, přijímá jako celek stanoviska a správy. Každý
člen dvora je pověřen kontrolami v určité specifické oblasti.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 651
Účetní dvůr kontroluje hospodaření Unie, byl proto přezdíván jako „finanční svědomí
ES“. Nově kontroluje též výdaje na zahraniční politiku a vnitřní věci. Předmětem
kontroly jsou všechny příjmy a výdaje EU, ať rozpočtové či nikoliv. Kritériem kontroly
je soulad s právem a hospodárnost. Dvůr nekontroluje pouze orgány EU, ale i ty
finanční aspekty hospodaření EU, které se nacházejí na území členských států i využití
prostředků rozpočtu EU ve třetích státech. Má rozsáhlé vyšetřovací pravomoci
vůči všem orgánům ES i členských států, jakož i fyzickým a právnickým osobám,
včetně kontroly na místě a úplného přístupu k dokumentům.
21.3.9 Výbor regionů
Výbor regionů (Committee of the Regions) je poradním orgánem, který je složený ze
zástupců regionálních a místních vlád. Byl vytvořen teprve Maastrichtskou smlouvou.
Sídlem Výboru regionů je v Bruselu. Plenární zasedání výboru se koná nejméně
5 x ročně. Jeho vytvoření bylo vedeno snahou respektovat regionální a místní identity
v rámci EU a zapojit je do tvorby a realizace politiky EU v různých oblastech. První
schůze Výboru proběhla v březnu 1994.
Úkolem tohoto Výboru je hlídat princip subsidiarity a jeho využívání a bránit tak
centralizovanému způsobu rozhodování v rámci Unie i jejích členských zemí. Výbor
nemá rozhodovací pravomoc, je to pouze konzultativní orgán. Pravomoci Výboru
regionů spočívají ve vydání stanovisek na návrh nebo z vlastní iniciativy, a to v rámci
obligatorních, nebo fakultativních konzultací. Obligatorně je konzultován Radou
nebo Komisí v oblasti přeshraniční spolupráce, aktivit k povzbuzení vzdělávání, kultury,
zdravotnictví,dopravy, telekomunikačních a energetických transevropských sítí,
akcí v rámci hospodářské a sociální soudržnost, fondu soudržnosti a aktivit strukturálních
fondů. Fakultativní konzultace na návrh Rady, Komise, nebo Evropského
parlamentu nastává, kdykoliv to tyto orgány uznají za vhodné. Výbor sám pak může
na základě své iniciativy podávat vlastní stanoviska v záležitostech týkajících se měst
a regionů, jako například zemědělství nebo ochrana životního prostředí.
Počet členů výboru nesmí překročit 350 členů. Výbor je složen z členů zastupujících
místní a regionální orgány a náhradníků, národních delegací, politických skupin
a tematických komisí. Komise zkoumají návrh, který jim byl podán ostatními institucemi
ke konzultaci, a sestavují návrh stanoviska, ve kterém zdůrazňují jak shodu
s původním návrhem, tak i případné změny, které je na daném návrhu zapotřebí
přijmout před jeho schválením.
Lisabonská smlouva potvrzuje status a politickou úlohu Výboru regionů - přináší
tyto změny:
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)652
• Soudnímu dvoru svěřuje pravomoc rozhodovat o žalobách podaných Výborem
regionů na ochranu jeho práv.
• Výbor regionů má mít možnost podávat žaloby týkající se porušení zásady subsidiarity
některým legislativním aktem.
• Prodloužení funkčního období členů ze 4 na 5 let.
21.3.10 Kodaňská (přístupová) a maastrichtská konvergenční kritéria
V červnu 1993 uznala Evropská rada na svém zasedání v Kodani právo zemí střední
a východní Evropy vstoupit do Evropské unie po splnění tří kritérií:
1. politického: stabilní instituce garantující demokracii, právní stát, ochrana lidských
práv a respektování menšin;
2. hospodářského: fungující tržní hospodářství;
3. zavádění acquis: věrnost politickým, hospodářským a měnovým cílům Unie.
Tato vstupní kritéria byla potvrzena v prosinci roku 1995 na zasedání Evropské rady
v  Madridu, která zdůraznila důležitost přizpůsobení administrativních struktur
v jednotlivých kandidátských zemích tak, aby byly vytvořeny podmínky pro postupnou,
harmonickou integraci. Přesto si Unie vyhrazuje právo rozhodnout, kdy bude
připravena přijmout nové členy. Od roku 1998 byl tato kritéria předmětem pravidelného
hodnocení Evropské komise. V tomto roce bylo vyjednáno Radou s každou
kandidátskou zemí (kromě Kypru, Malty a  Turecka) tzv. přístupové partnerství.
Přístupová partnerství koordinují pomoc Evropského společenství zemím střední
a východní Evropy a stanovují priority pro každou oblast při adaptaci legislativy
Společenství (acquis). Na základě přístupového partnerství každá země vypracovala
podrobný program pro převzetí acquis Společenství, podle něhož následně organizovala
realizaci uvedených priorit. Program obsahoval závazné lhůty a  určení
potřebných lidských a finančních zdrojů. Komise i příslušné země tyto programy
i celá přístupová partnerství čas od času upravují. Přístupová partnerství zajišťovala
podporu při realizaci dalších předvstupních nástrojů – uplatnila se při společném
hodnocení střednědobých priorit hospodářské politiky, paktu proti organizovanému
zločinu, národních rozvojových plánů a jiných odvětvových programů nutných
k účasti ve strukturálních fondech po přistoupení a k realizaci cílů ISPA (Nástroj
předvstupní strukturální politiky) a SAPARD (Zvláštní předvstupní program pro zemědělství
a rozvoj venkova). Byly také východiskem při vypracování akčních plánů
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 653
na zvýšení administrativních a soudních kapacit v kandidátských zemích.129
K zajištění udržitelné směnitelnosti nutné pro dosažení hospodářské měnové unie
(HMU) stanovuje smlouva o EU pět konvergenčních kritérií, která musí být splněna
každým členským státem předtím, než může vstoupit do třetí fáze HMU. Komise
a Evropská centrální banka (ECB) vypracovávají zprávu o tom, zda jsou kritéria splněna.
Konvergenční kritéria jsou:
a) Rozpočtový deficit nesmí překročit 3 % HDP. Celkový vnitřní dluh nesmí překročit
60 % HDP. Udržení cenové stability a průměrná míra inflace, která je po
dobu jednoho roku blízká míře inflace tří členských států, jež v této oblasti dosáhly
nejlepších výsledků (nesmí o více než 1,5 % přesáhnout míru inflace tří
nejúspěšnějších států).
b) Dlouhodobé úrokové míry nesmí o  více než dva procentní body přesáhnout
míry tří nejúspěšnějších členských států s nejnižší mírou inflace.
c) Členská země musí po dobu posledních dvou let dodržovat stanovené rozpětí své
měny v Evropském měnovém systému bez devalvace.
Konvergenční kritéria mají zajistit vyvážený hospodářský vývoj v rámci hospodářské
a měnové unie (HMU), který by zabránil vzniku jakéhokoli napětí mezi členskými
státy. První dvě kritéria vztahující se k vnitřnímu dluhu a k rozpočtovému deficitu
musí být dodržována i po vstupu do třetí fáze HMU (1. ledna 1999). Pakt stability
s tímto cílem byl přijat na zasedání Evropské rady v Amsterodamu v červnu 1997.
Smlouva určuje, že HMU bude realizována ve třech etapách:
1. první etapa (1. červenec 1990 až 31. prosinec 1993): volný pohyb kapitálu mezi
členskými státy, užší spolupráce hospodářských politik a užší spolupráce mezi
centrálními bankami;
2. druhá etapa (1. leden 1994 až 31. prosinec 1998): konvergence hospodářských
a měnových politik členských států (k zajištění cenové stability a zdravých veřejných
financí);
3. třetí etapa (od 1. ledna 1999): založení Evropské centrální banky, zafixování
směnných kursů a zavedení jednotné měny.
129 Blíže k politice rozšiřování na příslušné webové stránce Komise - http://ec.europa.eu/enlargement/
the-policy/index_en.htm (přistoupeno 16. 10. 2008). Dosud jsou přístupné také zprávy o pokroku postkomunistických
zemí, které se staly členy EU v roce 2004 - konkrétně zde: http://ec.europa.eu/enlargement/
archives/key_documents/reports_1998_en.htm (přistoupeno 16. 10. 2008).
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)654
21.3.11 Evropský systém orgánů finančního dohledu (ESFS)
V souvislosti s finančním vývojem v roce 2008 a 2009 byla Evropskou komisí navržena
a po určitých modifikacích realizována koncepce vytvoření Evropského finančního
dozoru (ESFS). V současnosti tento systém zastřešují 2 pilíře:
• Evropskou radu pro systémová rizika (European Systemic Risk Council; ESRC).
Její úloha je – za předsednictví prezidenta Evropské centrální banky - následující:
» shromažďovat a  analyzovat všechny informace důležité pro sledování
a vyhodnocování potenciálních hrozeb pro finanční stabilitu, které
vznikají v důsledku makroekonomického vývoje a vývoje uvnitř finančního
systému jako celku,
» identifikovat tato rizika a stanovit pořadí jejich důležitosti,
» vydávat varování před riziky v případě, že se rizika jeví jako významná,
» v případě nutnosti vydávat doporučení ohledně opatření, která by se
měla přijmout v reakci na zjištěná rizika,
» sledovat plnění opatření požadovaných na základě varování a doporučení
a 
» efektivně působit jako prostředník mezi MMF, FSB a protějšky ze třetích
zemí.
• Evropský systém orgánů finančního dohledu (European System of Financial
Supervisors; ESFS).
» ESFS se má stát funkční evropskou sítí se sdílenými a vzájemně se posilujícími
odpovědnostmi. Na úrovni EU ho mají zastřešovat tři nové
evropské orgány dohledu:
» Evropský orgán pro bankovnictví (EBA),
» Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění
(EIOPA) a
» Evropský orgán pro cenné papíry (ESA).
» Každý z těchto orgánů měl mít právní subjektivitu.
Zmíněné instituce zahájily svou činnost od začátku roku 2011.
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 655
21.3.12 Nadnárodní regulační rámec a evropské právo a evropské
správní právo jako jeho specifický příklad
Normativní rámec představuje speciální formu vlivu mezinárodních a nadnárodních
organizaci na reformu a činnost veřejné správy. Promítá se především do nadnárodních
charakteristik některých organizací. V této části studijního textu budou shrnuty
charakteristiky evropského práva jako specifického normativního rámce (a to v jeho
užším a širším smyslu), který dopadá na systémy veřejné správy členských zemí a do
určité míry i zemí, které usilují o členství v EU.
Evropská unie je nejenom hospodářským a politickým, ale také právním a správním
společenstvím, a v tomto smyslu se vymezuje i prostor tvorby, implementace
a kontroly společných a koordinovaných správních politik členských států Evropské
unie. Evropská unie však nedisponuje legislativní pravomocí pro úpravu společných
základů nebo obecného právního rámce správního řízení či jednotlivých administrativních
procedur, pokud výkon této veřejnoprávní činnosti není svěřen do výlučné
působnosti orgánů EU. Výkon evropské veřejné správy obstarávají zpravidla správní
orgány členských států, které jsou organizačně součástí veřejné správy daného státu,
ale funkčně představují součást správy EU. Není to ovšem tak, že by jim taková
úloha byla z moci EU delegována v nějakém schématu nadřízenosti a podřízenosti,
jsou však povinny plnit závazky ze smluv EU. Národní správní systémy jsou relativně
autonomní. Členské státy jsou zavázány spravovat věci veřejné tak, aby byly naplňovány
cíle a úkoly Unie. V oblastech tzv. společné kompetence jsou navíc členské státy
povinny zdržet se všeho, co by ohrožovalo účinnost realizace společných správních
politik (Pomahač, In Pomahač a Vidláková, 2002, s. 46 - 56).
Za „evropské právo“ (v užším smyslu) bylo považováno právo Evropských společenství
(tzv. právo komunitární) a právo Evropské unie (tzv. právo unijní). Po
přijetí lisabonské smlouvy již literatura hovoří o „pramenech evropského práva“
a „evropském právu“. Evropské právo je považováno za zvláštní autonomní právní
řád, který je odlišný jak od právních řádů členských států, tak od práva mezinárodního.
Upravuje organizaci, kompetence a činnost Evropských společenství a Evropské
unie a je tvořeno smlouvami, na kterých jsou společenství založena (v tomto případě
jde o tzv. primární právo), dále tzv. odvozeným (sekundárním) právem, judikaturou
Soudu Společenství a také obecnými principy práva Společenství. Dříve bylo „unijní
právo“ vymezováno jako dynamicky se rozvíjející oblast, kterou předvídá Smlouva
o EU (SEU) a rozvijí zejména Amsterodamská smlouva a do které patří mezinárodní
smlouvy, rozhodnutí Evropské rady, společné akce, společné postoje, rámcová rozhodnutí
a jiné právní akty. Unijní právo bylo považováno za soubor právních norem,
které měly základ v těch ustanoveních SEU, která pouze nemodifikovala komunitární
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY)656
(zejména zakládací) smlouvy, ale stála obsahově mimo ně. Primární unijní právo
upravovalo koordinaci zahraniční, bezpečnosti, vnitřní politiky a justice (Tichý, Arnold
a kol., 2006). V současnosti se hovoří o pramenech předlisabonského unijního
práva (Tichý, Arnold a kol., 2011, 256).
Blíže viz též text k pramenům správního práva.
Otázky a úkoly:
• Co je podstatou evropské integrace?
• Uveďte 3 příklady společných a koordinovaných evropských politik. Jaké jsou
odlišnosti těchto dvou oblastí evropských politik a do které z těchto oblastí
patří evropský vliv na veřejnou správu členských států?
• Co požadovala tzv. Maastrichtská kritéria a proč? Kdy byla stanovena?
• Co je podstatou tzv. Paktu stability a růstu?
• Co je podstatou tzv. kodaňských kritérií a kdy byla stanovena?
• Jaké základní instituce EU znáte?
• Jaké funkce jsou přiznány Evropské radě?
• Jaké funkce jsou přiznány Evropskému parlamentu? Čím se liší například od
Parlamentu ČR?
• Jaký je vztah Evropské rady a Rady EU?
• Co je podstatou nadnárodního charakteru Evropské komise? Jaké jsou kompetence
této instituce (shrňte)?
• Jaké jsou funkce Účetního dvora?
• Jaké jsou kompetence Evropského soudního dvora?
• Jaký typ evropské instituce představuje Výbor regionů? Jakými funkcemi je
tento výbor nadán? Má rozhodovací kompetence?
• Vysvětlete funkci a nástroje Evropský finanční dohled (využijte podkladu v elektronické
čítance k přednášce, případně dalších informací z internetu apod.)
• Vysvětlete podstatu evropského práva a jeho prameny.
• Jaké aktuální problémy řeší EU?
• Jaký je váš názor na přínos a problémy evropské integrace?
21 MEZINÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ ORGANIZACE A VEŘEJNÁ SPRÁVA (SE ZAMĚŘENÍM NA EU A JEJÍ POLITIKY) 657
Použitá literatura:
BEVIR, M., HALL, I. Global Governance. In The SAGE Handbook of Governance. Sage, 2011, s. 352-366.
EUROPEAN COMMISSION. Financial supervision, online, <http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm>
(přistoupeno 4. 11. 2011)
EUROSKOP.CZ. Fondy EU, online <http://www.euroskop.cz/74/sekce/strukturalni-fondy/#obsah> (přistoupeno
16. 10. 2008).
Informace na webových stránkách mezinárodních organizací, na které odkazují poznámky v textu.
KACOWICZ, A. M. Globel Governance, International order, and world order. In Oxfor Handbook of Governance.
Oxford University Press, 2011., s. 688 a násl.
MAKARIUSOVÁ, R. Transformace světového řádu : Aktéři a globální vládnutí. Plezň, Aleš Čeněk, 2010.
MARX, A. Global governance and the certification revolution types, trends and challenges (Leuven Centre
for Global Governance Studies, Working Paper No. 53, online, November 2010).
McCORMICK, J. Understanding The European Union. Hampshiere: Palgrave Macmillan, 2011.
MINISTERSTVA VNITRA. Mezinárodní spolupráce ve veřejné správě, online <http://aplikace.mvcr.cz/
archiv2008/odbor/moderniz/mezinaro/zahr_pro.html> (přistoupeno 16. 10. 2008).
MINISTERSTVO FINANCÍ ČR. Program Phare v ČR úspěšně ukončen, online (http://www.mfcr.cz/cps/
rde/xchg/mfcr/hs.xsl/tiskove_zpravy_29897.html?year=2007) (přistoupeno 16. 10. 2008).
OECD. SIGMA PAPERS: No. 27 - EUROPEAN PRINCIPLES FOR PUBLIC ADMINISTRATION, OECD, 1999.
PIKNEROVÁ, L., NAXERA, V. Úvod. Globální vládnutí - Vybrané problémy. Plzeň, Aleš Čeněk, s. r. o.,
2011, s. 11 - 15.
POMAHAČ, R. WIDEMANNOVÁ, M. Veřejná správa a evropská právní integrace. Praha: VŠE 2003.
POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002, Kapitola 5 – Evropský správní
prostor, s. 46 – 56.
ŠLOSARČÍK, I., KASÁKOVÁ, Z. A KOL. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013.
TICHÝ, L., ARNOL,D R., SVOBODA, P., ZEMÁNEK, J., KRÁL, R. Evropské právo. Praha: C. H. Beck 2006.
TICHÝ, L., ARNOLD, R., ZEMÁNEK, J., KRÁL, R., DUMBROVSKÝ, T. Evropské právo. Praha: C. H. Beck, 2011.
WOUTERS, J., HACHEZ, N., SCHMITT, P. Managerial accountability: What impact on international
organisations’ autonomy? (Leuven Centre for Global Governance Studies, Working Paper No. 43, online,
March 2010).
WOUTERS, J., KERCHHOVEN, S. V. The OECD and the G20: An ever closer relationship? (Leuven Centre
for Global Governance Studies, Working Paper No. 71, online, July 2011).
WOUTERS, J., GERAETS, D. The G20 and informal international lawmaking (Leuven Centre for Global
Governance Studies, Working Paper No. 86, online, March 2012).
WOUTERS, J., KERCKHOVEN, S. V., ODERMATT, J. THE EU AT THE G20 AND THE G20’S IMPACT
ON THE EU (Leuven Centre for Global Governance Studies, Working Paper No. 93, online, May 2012).
Seznam klíčových slov, které mohou být předmětem testování
Role mezinárodních a nadnárodních organizací v reformě veřejné správy
OSN a jeho řízení
OSCE, NATO
OECD
Council of Europe
EU, její základní orgány a instituce, funkce evropského práva
Veřejná správa
prof. PhDr. František Ochrana, DrSc., Ing. Milan Jan Půček, Ph.D.,
Ing. David Špaček, Ph.D.
Vydala Masarykova univerzita v roce 2015
1. vydání, 2015