REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. KVE Obsah přednášky n 1. Reformy ve světě a nové směry n 2. Reforma v ČR (principy, etapy apod.) REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY VE SVĚTĚ n Vyspělé státy – již od 60. let n Postsocialistických zemích – opožděně v 90. letech až do současnosti (spojené s demokratizací) n V rozvojových zemích VEŘEJNÁ SPRÁVA (pojetí, funkce, stránky) n Vrchnostenská x nevrchnostenská (služba veřejnosti) n Etatizovaná x neetatizovaná (směrem k samosprávě) n Ústřední x územní n Státní správa x samospráva (územní, neúzemní) n Centralizace x decentralizace n Koncentrace x dekoncentrace n Regulace x deregulace n Byrokratizace x debyrokratizace n Odbornost x legitimita NOVÉ SMĚRY n New Public Management (NPM) – Nový Zéland, VB n Cíle NPM: orientace na zákazníka, na vliv či dopad poskytnuté služby, na náklady, na produkt n Jde o filozofii přístupů a současně soubor nástrojů, které se postupně rozrůstají a diverzifikují (někdy až nepřehledně) n Manažerský přístup n Výkonnost, efektivnost n Služba veřejnosti n Marketingový přístup n Standardizace n Privatizace n Konkurence ve veřejném sektoru n Vládní agentury n Delegování výkonných pravomocí na regionální a lokální úroveň veřejné správy a jejich organizace n Globální rozpočet (nikoliv jednotlivé položky, ale smluvní částka) NOVÉ SMĚRY n Controlling (nezávislé interní a externí grémia prověřující služby organizací veřejné správy) n Benchmarking (nejlepší praxe na základě srovnání) n CAF (společný hodnotící rámec = zlepšování organizace pomocí sebehodnocení) n ISO normy kvality a jakosti n Etika (etické kodexy) n Poptávkový model řízení veřejné správy n Partnerství veřejného a soukromého sektoru n Omezení a limity NPM Omezení a limity NPM n Existují objektivní hranice privatizace a komercializace n Existují určité hranice využitelnosti poznatků manažerského řízení ve VS n „Řídícím subjektem“ je občan (je vlastníkem, spotřebitelem služeb VS, je reprezentantem veřejného zájmu) Specifika managementu VS (viz poznatky z veřejné ekonomie) n Faktor veřejného zájmu n Faktor neziskovosti n Faktor veřejné služby Specifika managementu VS Faktor veřejného zájmu: n - zatímco v tržním sektoru nepůsobí, pro VS je prioritní n - je nutno identifikovat veřejný zájem n - rozhodnout metodou veřejné volby, jakým způsobem bude respektován n - veřejnou kontrolou zjišťovat, jak je rozhodnutí respektováno Specifika managementu VS Faktor neziskovosti: n - nemůžeme spoléhat na kategorii zisku, musíme pracovat přímo s kategorií užitku (účelu) a porovnávat a jakými náklady dosáhneme jednotlivých užitků v celém řídícím systému – od tvorby koncepcí až po kontrolu Faktor veřejné služby: - Kvalitu hodnotí občan, který si veřejnou správu platí z daní - Zapojit občana do celého procesu řízení od tvorby koncepce až po kontrolu Další nové (přístupy) filozofie řízení ve VS (vedle NPM) n Informatizace (E – government = elektronická VS) = komunikace s veřejnosti, transparentnost VS, sdílení databází mezi složkami VS apod. n Regulatorní reforma (OECD) = redukce regulace a kvalita regulace n Dobré vládnutí (good governance) = zvýrazňuje úlohu občana n Udržitelný rozvoj - Agenda 21, tj. program pro 21. století (Konference OSN v Rio de Janeiro 1992) n Místní agenda 21 (v úsc) Východiska reformy VS v ČR n Struktura VS v roce 1989 Federální vláda Republikové vlády Národní výbory (krajské, okresní, místní) Východiska reformy VS v ČR Po roce 1989 q Decentralizace veřejné správy q Zrušení systému národních výborů a vytvoření samosprávných obcí (nebyla však ustavena krajská samospráva a zvažovala se varianta zemská a krajská) q zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, zák. č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, zák. č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech q Listopad 1990 – první svobodné volby do obecních zastupitelstev q Okresní úřady = jediné orgány státní správy s všeobecnou působností q Pověřené obecní úřady (přenesená působnost) Východiska reformy VS v ČR Na úrovni okresů = Okresní úřady (linie státní správy s atypickými „demokratickými“ prvky = okresní shromáždění, schvalování rozpočtu, rozpočtové určení daní apod.) Dekoncentráty na okresech a krajích (finanční úřady, celní úřady, úřady práce, inspektoráty atd.) a detašovaná pracoviště ministerstev V roce 1992 zřízen Úřad pro legislativu a veřejnou správu, který měl zpracovat koncepci reformy veřejné správy Rozpad federace a vznik ČR 1993 Východiska reformy VS v ČR n Diskutované problémy: země nebo regiony model VS (oddělený nebo spojený) počet VÚSC (11, 13, 17) dvojjadernost východočeské aglomerace jihlavský celek (proti dualistickému úsilí) n Záměry vlády ČR v oblasti reformy VS (1994) n Zpráva o přípravě reformy ústřední státní správy (1996) n Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o VÚSC Hlavní nedostatky veřejné správy v ČR (kritika EU) n VS nebyla chápána jako veřejná služba (byrokratizace, mocenské postavení) n Silně etatistická, nízký stupeň decentralizace (absence regionů či krajů) n Nízká úroveň horizontální koordinace činnosti jednotlivých orgánů VS, převládá vertikální úroveň resortního řízení (resortismus) n Vysoká míra přerozdělovacích procesů veřejných rozpočtů přes státní rozpočet n Malá efektivnost výkonů veřejné správy a veřejného sektoru (veřejných služeb) Hlavní nedostatky veřejné správy v ČR (kritika EU) n Nízká účinnost používaných forem nástrojů a metod řízení ve VS a nezvládnutí moderních metod managementu n Malá systémovost ve veřejné kontrole a to jak profesionální, tak občanské n Nízká profesionální úroveň úředníků, neexistence koncepčně propracovaného systému přípravy pracovníků ve veřejné správě, jejich pracovněprávního postavení a odměňování n Nesystémové řešení přenosu informací v rámci VS REFORMA VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR od roku 1999 n DOKUMENTY REFORMY: n Koncepce reformy veřejné správy – březen 1999 projednáno vládou – do gesce MV ČR (náměstkyně pro reformu VS – prof. Strecková z ESF MU) n DÍLČÍ KONCEPČNÍ DOKUMENTY: n Koncepce zvýšení účinnosti veřejné kontroly n Koncepce zvýšení účinnosti veřejného sektoru n Koncepce zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě n Koncepce zvýšení účinnosti veřejných financí n Koncepce přípravy pracovníků ve veřejné správě n Koncepce informatizace územní veřejné správy n Program změn řízení veřejné správy na úrovni centrálního stupně ZÁKLADNÍ PRINCIPY A ATRIBUTY REFORMY n Subsidiarita n Decentralizace n Dekoncentrace n Profesionalizace n Depolitizace n Standardizace Pozn.:Rozhodnutí parlamentu: Přijetí spojeného modelu veřejné správy (samostatná a přenesená působnost úsc) HLAVNÍ SMĚRY REFORMY 1.Reforma územní veřejné správy a) vznik krajů b) zánik okresních úřadů a vznik obcí III. (obce s rozšířenou působností) c) (optimalizace výkonů veřejné správy úsc) 2.Reforma a modernizace ústřední státní správy a) Reforma ústřední státní správy spojená s reorganizací (2006 – 2007) b) Modernizace ústřední státní správy – pokračovat po roce 2007 až do 2010 (reforma kvality veřejné správy) VEŘEJNÁ SPRÁVA V ČR (státní správa) n 15 ministerstev a 11 dalších úřadů ústředních orgánů st. správy (zastaralý název) = 26 ústředních správních úřadů n Celkem 776 podřízených správních úřadů n Plus další samostatný (Rada pro rozhlasové a televizní vysílání) n Plus podřízené OSS a PO (plus další instituce) n V ústředních státních úřadech = 23 000 zaměstnanců n V podřízených 776 správních úřadech = 77 000 zaměstnanců n (Celkem 100 000) VEŘEJNÁ SPRÁVA A VEŘEJNÝ SEKTOR V ČR n Územní samosprávné celky n 14 krajů včetně Prahy n 205 obcí s rozšířenou působností (obce III.) – UK + KRES ESF MU n 388 obcí s pověřeným obecním úřadem (obce II.) n 6248 obcí (obce I. – 3 typy obcí) n Stát převedl na kraje v roce 2001 (z ministerstev) = 2 641 organizací (OSS a PO) n Zrušení okresů 2002 = na kraje dalších 551 organizací (OSS a PO) VEŘEJNÁ SPRÁVA A VEŘEJNÝ SEKTOR V ČR n Veřejný sektor n 750 000 - 800 000 pracovníků veřejného sektoru n St. administrativa a ozbrojené složky (cca 320 000) n Z toho 100 000 pracovníků na správních úřadech n 61 000 pracovníků územních samosprávných celků n (18 000 pracovníků okresních úřadů přesunuto na úsc a na stát) n 62 000 zastupitelů obcí n 666 krajských zastupitelů Problémy reformy územní veřejné správy n Kraje – není dokončen proces fiskální decentralizace (8,92 % daňové určení) n Rozdílná velikost (počet obyvatel) obcí III. resp. jejich správních obvodů n Fragmentace VS – malé obce n DSO (mikroregiony) – problémy: a) účelové a rozvojové b) pouze samostatná působnost c) vágní legislativa d) malé finanční zdroje e) nedostatečná majetková základna Možná řešení fragmentace obcí (návrhy z výzkumu ESF MU pro MV ČR) n Sloučení obcí (politická neprůchodnost) n Společné obecní úřady (jako v SR) n Redefinovat institut místních částí a osadních výborů (podmínka pro slučování obcí) n Posílit obce III. (překlopení řady samostatných působnosti do přenesené, z tajemníka ředitel jako na KÚ, metodické a kontrolní aktivity apod.) n Posílit DSO (stimulovat rozvojová DSO, globální provozní dotace, „místní poplatky“ DSO, daňové určení apod.) n Vznik DSO v rámci správního obvodu obcí III. Možná řešení fragmentace obcí (návrhy z výzkumu ESF MU) n Centralizace služeb na krajské úrovni (filiálky kraje v území, tj. na obcích) n Transformace DSO do obchodních společností (věcné veřejné služby) jako v Itálii n Vznik „správních“ svazků obcí (delegace správních činností na orgány svazku jako ve Francii). Existuje návrh novelizace zákona o obcích (tzv. společenství obcí) Dobrovolné svazky obcí n Mohou založit jen obce (pokud je tam jiná právnická osoba = sdružení) n Činnost DSO vymezena zákonem o obcích (samostatná působnost) n DSO hospodaří v režimu jako úsc n Majetek vložený obcemi zůstává majetkem obcí n DSO může získat vlastní majetek n Zákon nedefinuje zakládání právnických osob prostřednictvím DSO, ale je to možné (týká se obchodních společností a NNO, předpokládá se rozšíření na PO = anticipace školský zákon 2004) Směry a projekty ústřední státní správy n Od roku 2004 se řízení reformy VS rozdělilo (na MV ČR zůstala reforma územní samosprávy, na Úřad vlády přešla reforma ústřední st. správy) n A Racionalizace procesů v ústř. st. správě n B Zlepšení řízení v ústř. st. správě n C Zvýšení kvality ústřední státní správy n D Implementace a zlepšování státní služby v ústř. st. správě n E Racionalizace financování ústř. státní správy Reforma a modernizace ústřední státní správy - Projekty n A Racionalizace procesů v ústř. státní správě n A 1 Identifikace poslání (cílů) úsú n A 2 Popis a analýza procesů v úsú n A 3 Vypracování pravidel pro fungování tzv. agentur pro ústřední státní správu n A 4 Reorganizace ústřední státní správy Reforma a modernizace ústřední státní správy - Projekty n B Zlepšení řízení v ústřední státní správě n B 1 Efektivní horizontální komunikace a podpora tvorby celostátních strategií n B 2 Moderní manažerské techniky v úsú n B 3 Lepší koordinace ústř. st. správy směrem k územní veřejné správě n B 4 Řízení znalostí Reforma a modernizace ústřední státní správy - Projekty n C Zvýšení kvality ústřední státní správy n C 1 Zavádění a rozvoj řízení kvality v ústřední státní správě n C 2 Reforma regulace v ústř. st. správě n C 3 E – government (elektronická VS) Reforma a modernizace ústřední státní správy - Projekty n D Implementace a zlepšování státní služby v ústředních správních úřadech n D 1 Implementace služebního zákona Reforma a modernizace ústřední státní správy - Projekty n E Racionalizace financování ústř. st. správy n E 1 Rozvoj finančního a výkonového managementu n E 2 Využití soukromých zdrojů pro veřejné investice n E 3 Sjednocení a prohloubení kontroly v ústř. st. správě A 1 Identifikace poslání (cílů) úsú n Cílem je nově definovat a popsat poslání všech ústředních správních úřadů a určit jejich odpovědnost za hodnoty ve společnosti. Teprve na základě těchto cílů bude možné, metodou shora dolů, popsat klíčové procesy nezbytné pro naplnění poslání (cílů) a zbylé procesy. Ústřední správní úřady budou povinny sestavit střednědobé priority a cíle, které budou sloužit k identifikaci klíčových procesů nezbytných pro naplnění těchto priorit a cílů. n VÝSTUP: Poslání a střednědobé cíle všech ústředních správních úřadů (splněno) A 2 Popis a analýza procesů v úsú n Cílem je podrobně zmapovat a popsat (analyzovat) současné procesy (agendy) v rámci ústřední státní správy, tzn. vytvořit tzv. procesní model úřadu. Na základě toho definovat „kandidáty“ na přesun, tj. zaměřit pozornost na odlišení toho, které procesy jsou klíčové pro plnění poslání a cílů úřadu od ostatních procesů. Některé procesy se přitom ukáží jako neproduktivní nebo nesouvisející s posláním úřadu. Nepodstatné procesy nebudou dále detailně modelovány, čímž by mělo dojít k výrazným úsporám finančních prostředků při samotné analýze procesů. Pokud bude analýza procesů provedena, soustředí se minimálně na úroveň jednotlivých oddělení a v případě využití externí společnosti proběhne výběrové řízení. n VÝSTUP: Definice poslání jednotlivých ústředních správních úřadů. Na základě výsledku projektu A.1 identifikace poslání (cílů) ústředních správních úřadů. (do konce roku 2006) A 3 Vypracování pravidel pro fungování tzv. agentur pro ústřední státní správu n Prioritou je zajistit taková pravidla, aby se zvýšila především efektivnost a kvalita práce vykonávané v rámci ústřední státní správy. Agentury nemusí nutně znamenat tvorbu nového právního subjektu. Využít lze současné právem uznané subjekty jako např. organizační složky státu, příspěvkové organizace, veřejnoprávní korporace, právnické a fyzické osoby apod. Mottem je, že některé podpůrné služby lze zajistit efektivněji a přitom zároveň zvýšit kvalitu těchto služeb v rámci ústřední státní správy. n VÝSTUP: Pravidla pro fungování tzv. agentur. (splněno) A 4 Reorganizace ústřední státní správy n Na základě procesního modelu úřadu budou ústřední správní úřady zbaveny převážné části operativních a podpůrných procesů a činností. Tzv. sekundární funkce bude snahou v co největší možné míře centralizovat a převést na agentury. Ministerstva a další ústřední správní úřady budou více orientovány na poptávku po službách a budou efektivněji realizovat své poslání a cíle vlády. n VÝSTUPY: Návrh na zahájení činnosti agentur, nový kompetenční zákon, nová ústřední státní správa a funkční „agentury“. n (do konce roku 2007) B 1 Efektivní horizontální komunikace a podpora tvorby celostátních strategií n Cílem je stanovit taková pravidla pro horizontální (meziresortní) komunikaci ústředních správních úřadů, aby tato komunikace byla racionální, efektivní a méně zatížena byrokratickými procesy. Dohody a cíle ústředního správního úřadu by měly být respektovány postupem shora dolů, nikoliv zespoda nahoru. Výrazně se má minimalizovat meziresortní pracovní administrativa a komunikační zátěž ministrů a vlády odvozená od problémů na pracovní úrovni, tj. po stanovení cílů. n VÝSTUPY: Návrh pravidel a institucionálního zabezpečení efektivní horizontální komunikace, systém pro podporu tvorby celostátních strategií a průřezových řešení. (plní se) B 2 Moderní manažerské techniky v úsú n Cílem projektu je implementovat do ústřední státní správy systém podpory a tvorby kvalitního managementu, schopného využívat moderních technik a technologií při řízení. V ústředních správních úřadech budou vybudovány a podporovány odpovídající manažerské kapacity, schopné zavádět a šířit techniky řízení podle cílů (výkonů), rozpočtování zaměřené na sledování cílů (účelů) a výkonů, řízení lidských zdrojů a strategické řízení. n VÝSTUPY: Implementace manažerského vzdělávání zaměřeného na využití manažerských technik ve státní správě do systému vzdělávání ve správních úřadech, Koncepce rozvoje řízení v ústředních správních úřadech na období 2006 – 2010 n (plní se) B 3 Lepší koordinace ústř. st. správy směrem k územní veřejné správě n Cílem je zajistit jednotný a koordinovaný postup ústředních správních úřadů při vertikální komunikaci s územím. Podstatou je zlepšit koordinační a komunikační rozhraní mezi ústředními správními úřady a ostatní společností (obcemi, kraji, podnikateli, sdruženími...) n VÝSTUPY: Analýza koordinačních mechanismů ústřední státní správy vůči územní veřejné správě, věcný návrh řešení koordinovaného přístupu ústřední státní správy k územní veřejné správě. n (splněno) B 4 Řízení znalostí n Cílem je ošetřit systém předávání a uchování znalostí v útvarech/úřadech ústřední státní správy. Znalosti mají být zachovány a rozvíjeny, nikoliv ztraceny odchodem zaměstnance. Je třeba vyjít z procesního modelu ústředních správních úřadů, který je nástrojem pro správu znalostí. n VÝSTUPY: Upřesnění záměru systému předávání znalostí, parametry a předpoklady pro využití výstupů z procesní analýzy, systém předávání a uchovávání znalostí v útvarech/úřadech. n (do roku 2007) C 1 Zavádění a rozvoj řízení kvality v ústřední státní správě n Zavést do ústřední státní správy moderní metody a nástroje řízení kvality. n VÝSTUPY: Vzdělávací modul pro řízení kvality ve státní správě, kvalitativní management v ústřední státní správě, strategie aplikace CAF a metody benchmarkingu do ústřední státní správy. n (do roku 2010) C 2 Reforma regulace v ústř. st. správě n Připravit model uspořádání a fungování současných státních regulačních úřadů na základě moderních pravidel v EU a OECD, posílit zodpovědnost ústřední státní správy za kvalitu regulace ve svěřené oblasti, zavést systém pro odstraňování tzv. regulačního znečištění. n VÝSTUPY: Obecný model státních regulačních úřadů, pravidla pro analýzu dopadu regulace, Koncepce zlepšování regulace v ČR na období 2006 až 2010. n (do roku 2007) C 3 E – government (elektronická VS) n Cílem je zejména rychlejší, spolehlivější a levnější poskytování služeb státní správy nejširší veřejnosti a implementací elektronické správy umožnit občanům a podnikatelským subjektům jednoduše a rychle komunikovat s úřady všech úrovní, samosprávy i státní správy. n VÝSTUPY: Správné, úplné a aktuální životní situace a veřejné služby on-line prostřednictvím Portálu veřejné správy, směrnice a příslušné závazné metodiky pro využívání základního výměnného formátu pro komunikaci mezi úřady VS. n (plní se, do roku 2007) D 1 Implementace služebního zákona n Zabezpečit realizaci služebního zákona, 28.5. 2002 byl vyhlášen zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). n VÝSTUPY: Dobrá připravenost správních úřadů na plnou účinnost služebního zákona, fungující systém vzdělávání státních zaměstnanců a přípravy čekatelů na státní službu, systém hodnocení státních zaměstnanců, systém kontroly dodržování služebního zákona ve služebních úřadech n (Několikrát odloženo – od 1.1.2007, nyní znovu odloženo od 1.1.2009) D 1 Implementace služebního zákona n Vytvoření GŘSS. n Vybudování systému komunikace ve věcech státní služby mezi správními úřady a GŘSS. n Jmenování prvních státních tajemníků, personálních ředitelů a jejich zástupců. Převod stávajících vedoucích ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády, vedoucích správních úřadů, které nemají nadřízený správní úřad, a vedoucích podřízených správních úřadů a jejich zástupců do státní služby. n Vytvoření personálních útvarů ve správních úřadech. n Příprava systemizace a organizačního uspořádání služebních úřadů. n Příprava založení Institutu státní správy jako státní příspěvkové organizace. n Výstavba a realizace Informačního systému o státní službě a platech (dále jen „ISSP“). n Příprava dalších služebních předpisů generálního ředitele státní služby E 1 Rozvoj finančního a výkonového managementu n Cílem projektu je zajistit tvorbu a rozvoj managementu, který bude schopen lépe realizovat nový způsob sestavování veřejných rozpočtů, rozvíjet metody na sledování výsledků a výkonů, definovat cíle na základě poslání, identifikovat potřeby cílové skupiny uživatelů služeb, efektivněji spolupracovat při realizaci horizontálních projektů atd. n VÝSTUPY: Plán na podporu a tvorbu výkonového a finančního managementu v ústřední státní správě, výkonový a finanční management v ústřední státní správě. n (do konce roku 2008) E 2 Využití soukromých zdrojů pro veřejné investice n Cílem je stanovit pravidla a nástroje (včetně právních) pro to, jak za stejným účelem využít soukromé i státní investice společně a také podpořit motivační mechanismy pro vstup soukromého kapitálu do veřejných investic. n VÝSTUPY: Pravidla pro společné investice veřejného a soukromého sektoru, pilotní projekty veřejného investování a jejich vyhodnocení. n (realizace 2006 – 2010) E 3 Sjednocení a prohloubení kontroly v ústř. st. správě n Cílem projektu je zajistit jednotný koncepční postup a metodiku v systému kontroly jako celku. Sjednotit kontrolu do širšího rámce a podpořit vazbu kontroly na efektivitu, výsledky, cíle, poslání, a strategie. n VÝSTUPY: Studie o současném systému kontroly ve státní správě, Koncepce kontroly ve státní správě. n (realizuje se – až do roku 2013) POZOR: AKTUÁLNÍ ZMĚNA n Na základě usnesení vlády ČR ze dne 25. října 2006 došlo k přesunu útvarů (27 tabulkových míst) zabývajících se reformou a modernizací ústřední státní správy a problematikou personálních a vzdělávacích činností ve státní správě z Úřadu vlády na MV ČR (tj. zpátky na MV). n Děkuji za pozornost!