1 1 Úvod do veřejných financí 1. přednáška z předmětu Veřejné finance Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. 2 Obsah přednášky 1. Úvod (literatura, legislativa, předpoklady ke zkoušce apod.) 2. Vymezení základních pojmů a problémů VEFI (opakování a rozšíření poznatků VE) 3 Literatura VEFI Skripta: Šelešovský, J., Jahoda, R.: Veřejné finance v ČR a EU, ESF MU, Distanční studijní opora, Brno 2005 Peková, J.: Veřejné finance, ASPI 2005 Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance, Eurolex 2004 -------------------------------------------------------------------- Beňová, E. a kol.: Financie a mena, Ekonom, Bratislava 2003 Buchanan, J. M.: Veřejné finance v demokratickém systému, Computer Press, Brno 1998 Klaus, V.: Problémy českých veřejných financí na počátku nového desetiletí, CEP 2002 Musgrave, A. P., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi, Management Press 1994 Peková, Pilný, Jetmar: Veřejná správa a finance, ASPI 2005 Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru, Grada 1997 Šelešovský, J. a kol.: Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí, ESF MU, Brno 2003 4 Významné dokumenty VEFI Koncepce reformy veřejných rozpočtů ČR, MF ČR 2003 Konvergenční program ČR (aktualizovaný), 2005 Zákon o státním rozpočtu na daný rok Státní závěrečný účet za uplynulý rok Legislativa Případně dokumenty EU, OECD, SB, MMF 5 Hlavní legislativa (zákony) VEFI Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní) Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích 6 Další legislativa Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí Vyhláška MF ČR č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje Zákon 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a k. řízení (Daňové zákony, zákon o účetnictví, atd.) 2 7 Výuka a zkouška Dosažené body za vystoupení na seminářích, kritické oponentury vystoupení, písemný test apod. = vše bude sděleno na seminářích Semináře povedou Ing. Jahoda a Ing. Dvořáková Přednášky = doc. Šelešovský (některé vybrané přednášky Ing. Jahoda, Ing. Dvořáková) Zkouška ústní = doc. Šelešovský, Ing. Jahoda a Ing. Dvořáková Semináře se netýkají studentů oboru Evropská hospodářská, správní a kulturní studia 8 Informace o VEFI Informační systém MU (interaktivní osnova předmětu) Seznam literatury, legislativy a významných dokumentů Témata přednášek a prezentace PP přednášek Úkoly a materiály k seminářům (témata) Výsledky testů Otázky ke zkoušce 9 VEŘEJNÉ FINANCE Interpretace VEFI a stručný vývoj teorie VEFI vymezení (opakování) základních pojmů veřejných financí 10 Pohled na VEFI VEFI Realita (systém VEFI daného státu) Věda (teorie) Předmět výuky Legislativa struktura institucí nástrojů a vztahů Vrstva politicko- Ideologická (neoklasické, neokeynesiánské zázemí atd.) Vrstva ,,technologická" Spíše fiskální politika Spíše rozpočtová politika Angloamerické pojetí Kontinentální pojetí Metateorie Disciplín Veřejného sektoru Průřezová disciplína (Metateorií je VE) 11 Pohled na VEFI VEFI Realita (systém VEFI daného státu) Předmět výuky Legislativa, struktura, Institucí, nástrojů a vztahů Věda (teorie) 12 Pohled na VEFI VEFI Realita (systém VEFI daného státu) Věda (teorie) Předmět výuky Vrstva politicko- Ideologická (neoklasické, neokeynesiánské zázemí atd.) Vrstva ,,technologická" Spíše fiskální politika Spíše rozpočtová politika 3 13 Pohled na VEFI VEFI Realita (systém VEFI daného státu) Věda (teorie) Předmět výuky Angloamerické pojetí Kontinentální pojetí Metateorie disciplín Veřejného sektoru Průřezová disciplína (Metateorií je VE) 14 Abstrakce ­ vztah mezi VEFI a VS NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ VEFI - ,,obsluhují" VS -podsystémem VS - průnik do celého NH -podsystém finančního systému Veřejný sektor Veřejný sektor 15 Hlavní problémy související s vymezením předmětu studia fiskální teorie dichotomie veřejných financí a veřejné ekonomie (teorie veřejného sektoru) ,,schizofrenie" vznikající při pokusech o dělbu problematiky mezi veřejnými financemi a veřejnou ekonomii (teorii veřejného sektoru) pojmologický ,,babylon" rychlé změny v reálném vývoji veřejných financí kombinace autonomních a průřezových aspektů veřejných financí souběh různých teoretických přístupů k veřejným financím veřejné finance jako vědní disciplína zatím netvoří ucelený teoretický systém (neexistuje jednotný, teoreticky kohezní systém VEFI, jde o ,,eklektický" mix přístupů), podle některých teoretiků se ,,čeká" na nové paradigma VEFI 16 V čem spočívá dichotomie vztahu mezi veřejnými financemi a veřejnou ekonomii (teorii veřejného sektoru) Příčiny: - ,,překotný" vývoj reality nedostatečně ,,uchopený" teorií (věda ,,nestačí" tempu = globální problémy, decentralizace, nadnárodní VEFI, NNO, nové fenomény ­ permanentní fiskální nerovnováha, posuny v daňové politice ­ daňová harmonizace, rovná daň - kvazi fiskální financování apod.) - úzká vazba na sociálně politický a ideologický kontext 17 P roblém y definice a vym ezení obsa hu po jm u ,, veřejné finance" d icho to m ie veřejných financí veřejného sekto ru zam ěření na o tázky ˇ veřejn ého fina n co vá ní ˇ veřejných příjm ů (a zejm éna da ní) ˇ veřejných vý da jů ˇ deficitu veřejný ch rozpočtů ˇ veřejného dluhu ˇ e kono m ické úlohy státu ˇ h la vn í oblasti činností veřejn ého sekto ru ˇ specifika produ kcí ˇ efektivno sti činností preference buď : T eo rie veřejný ch fina ncí nebo : E kono m ie veřejného se ktoru ˇ T heory of P ublic F ina nce ˇ P u b lic S ector E co no m ics ˇ E cono m ié publique 18 Veřejné finance Veřejné finance lze definovat rozšířením obecné definice financí, tj. jde o peněžní vztahy vznikající v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních fondů. 4 19 Co budeme chápat pod pojmem ,,veřejné finance"? Veřejné finance jsou pojmem sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací probíhajících v rámci ekonomického systému mezi autoritami (orgány a institucemi) tzv. veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.). 20 Definice VEFI - prof. Tuček VF se rozumí souhrn financí státu a veřejných samosprávných svazků, přičemž se někdy do VF zahrnují i finance některých státních podniků ... (Širší definice, která má nejen teoretický a učebnicový význam, ale také praktický aspekt, neboť se promítá v rozdílných metodických a statistických přístupech.) 21 Pojetí VEFI VEFI Užší pojetí Širší pojetí VEFI Národní (státní) Mezinárodní (nadnárodní) 22 Definice VEFI - J. M. Buchanan VF jako subdisciplína klasické, neoklasické i keynesiánské politické ekonomie, spočívají primárně v analýze účinku fiskálních institucí .. (Můžeme k tomu dodat i další směry, např. institucionální ekonomie.) 23 Teoretické pojetí VEFI Přístupy (směry) Neokeynesiánské Neoklasické Neokonzervativní Neoliberální Institucionální 24 Teoretické pojetí VEFI Interpretace Normativní Pozitivní 5 25 Přístupy v oblasti teorie veřejných financí (vědecké školy, monografie, učebnice, příspěvky, pol. dokumenty apod.) Normativní interpretace základních problémů veřejných financí (spíše metoda dedukce a formování axiomatického systému = nesporná východiska vládní politiky) Pozitivní přístup (spíše metoda indukce analyzující dopady např. vládních politiky, spíše popis skutečnosti bez hodnocení ,,prospěšnosti") 26 Přístupy v oblasti teorie veřejných financí (vědecké školy, monografie, učebnice, příspěvky, pol. dokumenty apod.) Akcentace přístupu Makroekonomického Mikroekonomického Mimoekonomického 27 Vývoj VEFI Již v antice některé kategorie VEFI ­ např. Aristoteles ­ daně Středověk ­ T. Akvinský ­ daně Merkantilismus ­ např. cla Fyzikokraté ­ daňový monismus Klasická politická ekonomie (A. Smith = finance panovníka ­ ucelený systém VEFI v Bohatství národů, daňový pluralismus, daňové kanóny apod.) Kameralistika (hospodaření st. pokladny) a německá historická škola (Wagnerův zákon) Neoklasická škola (např. veřejné statky, externality) Keynes (např. stabilizační funkce VEFI) Současné neoklasické, neoliberální a neokonzervativní směry Institucionální ekonomie 28 Rozvoji soudobé teorie VEFI napomohli U. Mazzola, M. Pantaleoni, V. Pareto, K. Wicksell a E. Lindahl, A. Marschall, J. M. Keynes, J. Bénard, R. A. Musgrave, P. B. Musgraveová, P. A. Samuelson, J. Stiglitz a reprezentanti tzv. teorie veřejné volby, počínaje A. Downsem a konče G. Tullockem, K. Arrowem, W. J. Niskanenem, J. Buchananem a dalšími. 29 Vývoj teorie i praxe VEFI v Československu Hluboké tradice teoretických a praktických zkušeností v oblasti VEFI, jejichž počátky nalezneme již za I. republiky. Základní směry: Alois Rašín (neoliberální směr) Karel Engliš (zvláštní teleologický přístup) Keynesiánci (J. Macek, J. Nebesář) 30 Vývoj v Československu A. Rašín (ministr financí) měnová reforma deflační politika krácení státních výdajů K. Engliš (ministr financí, guvernér NBČS) odpůrce A. Rašína (proti deflaci za měnovou stabilizaci) rozpočtová reforma (1926) daňová reforma (1927) devalvace koruny 1934 6 31 Vývoj VEFI v Československu (realita) Po r. 1918 vznik samostatné republiky vedl k postupnému vytvoření jednotného systému VEFI (ČR, SR, ZU). Po velké hosp. krizi v 30. letech a vzniku nebezpečí války značná ingerence státu do hospodářství. II. SV a okupace - rozdvojení systému VEFI (Protektorát a SR), válečné hospodářství a omezení tržních vztahů. Po r. 1948 došlo k převzetí nového modelu státních financí po sovětském vzoru, modelu, založeném na centrálním plánovacím mechanismu. Veřejný sektor celé NH, systém VEFI plnil spíše evidenční funkci. Po r. 1989 návrat k tržnímu hospodářství a plnohodnotnému systému VEFI. 32 Okruhy problémů VEFI (příklady) Zkoumání cílů, rozsahu a nástrojů fiskálních funkcí a rozdělení fiskálních funkcí mezi jednotlivé úrovně veřejné správy Identifikace a ověřování nástrojů, metod a kritérií rozpočtové politiky Zkoumání reakcí na různá fiskální opatření (podnikatelé, domácnosti apod.) Zkoumání podílu veřejných výdajů na HDP, daňové kvóty Zkoumání dopadů zvýšení nebo snížení veřejných výdajů a změn jejich struktury Zkoumání daňových nástrojů a optimalizace daňového systému Hledání schémat rozhodování o výběru veřejných projektů a programů Zkoumání fiskálních rizik a jejich řešení Mezinárodní komparace fiskálních systémů 33 VÝVOJ VEŘEJNÝCH FINANCÍ OD 70. ­ 80. LET DO SOUČASNOSTI ­ KLÍČOVÉ PROBLÉMY MEZINÁRODNÍ ANALÝZY A KOMPARACE (OECD, SB, MMF, EU) ­ GENERACE STANDARDŮ, ETALONŮ, DOPORUČENÍ VF ŘÍZENÍ VÝDAJŮ VÍCELETÉ ROZPOČTOVÁNÍ (STŘEDNĚDOBÉ VÝHLEDY) PROGRAMOVÉ ROZPOČTOVÁNÍ VÝKONOVĚ ORIENTOVANÉ ROZPOČTOVÁNÍ AKRUÁLNÍ PRINCIP VE VF ŘÍZENÍ FISKÁLNÍCH RIZIK 34 FISKÁLNÍ CÍLENÍ (STŘEDNĚDOBÉ VÝDAJOVÉ RÁMCE) AUDIT VÝDAJŮ PROGRAMOVÉ SESTAVOVÁNÍ ROZPOČTU ROZŠÍŘENÍ STŘ. VÝDAJOVÝCH RÁMCŮ O VÝDAJE MIMOROZPOČTOVÝCH FONDŮ STÁTNÍ POKLADNA 1. AGREGÁTNÍ FISKÁLNÍ DISCIPLÍNA (fiskální udržitelnost) 2. EFEKTIVNOST ALOKACE (ALOKAČNÍ EFEKTIVNOST) 3. OPERAČNÍ (PROVOZNÍ, TECHNICKÁ) EFEKTIVNOST NOVÉ NÁSTROJE implementované v ČR INOVAČNÍ SMĚRY ROZPOČTOVÉ POLITIKY SB 35 Principy veřejných financí (VE) Nenávratnost Neekvivalence Nedobrovolnost 36 Funkce veřejných financí (VE) Alokační Distribuční (redistribuční) Stabilizační (v dalších přednáškách budou zmíněny další možné funkce, na jejichž existenci se teorie liší) 7 37 Alokační fiskální funkce souvisí s veřejným zabezpečením veřejných statků co znamená ,,veřejné zabezpečení" veřejných statků co znamená efektivní alokace veřejných statků? - optimální poměr mezi privátními statky a veřejnými statky - optimální množství a struktura veřejných statků - efektivní rozdělení produkčních nákladů veřejných statků mezi spotřebiteli 38 Distribuční fiskální funkce Dva fiskální přerozdělovací nástroje: - příjmový (daňový) - výdajový transfery záměrně redistribuční charakter dotace subvence 39 Daňově transferový mechanismus kombinuje: - progresivní zdanění vysokých příjmů s - dotacemi domácnostem s nízkými příjmy Nebo: - zdanění luxusního zboží s - dotacemi zboží pro obyvatelstvo s nízkými příjmy 40 (Re)Distribuční funkce VEFI Lorenzova křivka jako nástroj měření rozdělení důchodů a bohatství ve společnosti křivka absolutní nerovnosti procento obyvatel procento důchodu 80 60 40 20 odchylka od absolutní rovnosti 0 20 40 60 80 100 100 křivka absolutní rovnosti skutečné rozdělení důchodu 41 Stabilizační fiskální funkce Nástroje: měnové povinné rezervy diskontní sazba operace na volném trhu fiskální veřejné výdaje veřejné příjmy způsob financování deficitu 42 Stabilizační funkce VEFI Magický čtyřúhelník inflace ekonomickýrůst nezaměstnanost platební bilance 8 43 Stabilizační funkce (fiskální opatření) tzv. diskreční opatření; žádají zvláštní zásahy (intervence) vlády, mají jednorázový charakter a časová zpoždění (jde o změny v daňových sazbách, o zavedení nových daní, změny ve struktuře anebo v objemu veřejných výdajů, apod.), tzv. automatické (vestavěné) stabilizátory; působí po svém schválení a zabudování do systému automaticky, dlouhodobě a hlavně proticyklicky (jde o systém sociálních dávek, podpory v nezaměstnanosti, progresivní důchodové zdanění apod.). 44 Koordinace fiskálních funkcí Vztah ,,nekonzistence" Alokační versus redistribuční funkce Redistribuční versus alokační funkce Stabilizační versus alokační funkce 45 Hlavním účelem systému VEFI (fiskálního systému) je vytvořit dostatečný objem veřejných příjmů k profinancování tzv. veřejných výdajů v rámci různých veřejných rozpočtů Další důležité prvky a pojmy veřejných financí: daně a poplatky rozpočtová politika rozpočtový proces fiskální politika 46 VEŘEJNÉ FINANCE (složky, podsystémy) státu (ČR) průniky nadnárodních VEFI (EU) státní finance finance mimorozpočtových fondů municipální (nebo místní) finance krajské finance finance regionální rady regionu soudržnosti (nová práv. osoba a nový rozpočet od 1.7.06) finance organizací veřejného sektoru (PO, OS, veřejné VŠ, veřejné VI, ŠPO, veřejné zdravotnické zařízení od listopadu 2006 a další veřejnoprávní subjekty) ostatní 47 Obsahem vztahů a operací v rámci veřejných financí je tzv. veřejné zabezpečení určitých statků (tj. jejich produkce a poskytování) profinancování různých transferů (zejména sociálního rázu) stimulace ekonomických subjektů k určitému chování (např. k ekologickému chování formou dotací, pokut či daní) 48 Z hlediska tzv. vládních nákupů jsou důležité následující proporce nákupy výrobních faktorů versus nákupy zboží financování spotřeby versus financování investic prostředky poskytované spotřebitelům versus prostředky poskytované firmám 9 49 K tomu účelu vzniká tzv. fiskální systém založený na koloběhu finančních prostředků v rámci tzv. veřejné rozpočtové soustavy fungující na určitých principech 50 Děkuji za pozornost!