1 1 Systém finanční kontroly 13. přednáška z předmětu Veřejné finance I. Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. 2 Obsah přednášky 1. Legislativa a diverzifikované systémy (podsystémy) kontroly VEFI 2. Systém finanční kontroly ve veřejné správě (podsystém kontroly VEFI) 3 POZOR: Základní odlišení a protiklady I. Kontrola v celém systému VEFI - vychází z množství zákonů, které jsou někdy nekompatibilní (širší pojem a pohled) II. Finanční kontrola ve veřejné správě (užší pojem) dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě), prováděcí vyhlášky a metodik MF ČR ­ významný zákon z hlediska čerpání prostředků EU (NENÍ ROZHODUJÍCÍ ZÁKON, MOHOU SE MĚNIT, ROZHODUJÍCÍ JE MECHANISMUS FK!) 4 Kontrola v celém komplexu VEFI Fin. kontrola (320/2001) Jiné kontrolní systémy NKÚ Přezkoumání hospodaření 5 Finanční kontrola (320/2001) Tržní sektor NNO Veřejný sektor VEFI Žadatelé a příjemci Ž+P Ž+P 6 Nezbytnost kontroly Fáze rozpočtového procesu jako procesu řídícího či manažerského (sestavování, schvalování, realizace, kontrola) Veřejné prostředky (prostředky daňových poplatníků) Tendence VSI k neefektivnosti Členství v EU (viz problémy ČR s čerpáním zdrojů a negativním výrokem pro některé programy) 2 7 Aktuální trendy kontroly Porušení rozpočtové kázně (první fáze každé kontroly, relativně snadná) ­ původní pojetí Sledování efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti (sofistikované a obtížné, neboť je nutné definovat kritéria) ­ nové pojetí Přechod od kontroly ex post ke kontrole ex ante ­ nové pojetí 8 MEZINÁRODNÍ RÁMEC (mezinárodní standardy) Od roku 1953 nejvyšší kontrolní instituce členských zemí OSN se sdružují v INTOSAI (přes 200 kontrolních institucí) Na IX. kongresu INTOSAI v Limě 1977 přijata tzv. Limská deklarace o základních směrech finanční kontroly (z toho vychází EU) INTOSAI generuje různé standardy a metodiky Od roku 1990 sdružení kontrolních institucí evropských zemí EUROSAI Nařízení Komise č. 438/2001 k zavedení řídících a kontrolních systémů ve státech EU pro čerpání z fondů EU 9 1. VYBRANÁ LEGISLATIVA (určitá nekompatibilita) Ústava Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Zákon č. 166/1993 Sb., o NKÚ Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád 10 2. VYBRANÁ LEGISLATIVA (určitá nekompatibilita) Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a k. řízení Zákon č. 531/1990 Sb., o ÚFO Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků Zákon č. 420/2004 o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí 11 ZÁKON Č. 552/1991 Sb., O STÁTNÍ KONTROLE Základní zákon pro kontrolu, ale netýká se kontroly v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, zákon má procesní charakter Kontrolní činnost je zaměřena na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky ČR a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných předpisů Vztahuje se na ministerstva a ústřední správní úřady, místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy, ostatní orgány st. správy (specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce), nikoliv soudy (s výjimkou jejich hospodaření) 12 Kontrolní struktury (okruhy) veřejných financí (a jejich nositelé ­ instituce) Finanční kontrola ve veřejné správě (MF ČR, územně finanční orgány, správci kapitol, úsc) Vnější kontrolní systémy VEFI (např. NKÚ, zákon o přezkoumávání hospodaření obcí) Jiné samostatné instituce VEFI (celní orgány, ČSSZ, zdravotní pojišťovny atd.) Kontrola parlamentem (a zastupitelstvy úsc), exekutivou (vláda), soudní atd. Ostatní 3 13 PARLAMENTNÍ KONTROLA PS Schvalování zákonů Kontrola exekutivy Schvalování rozpočtu a st. záv. účtu Interpelace ústní a písemné Výbory a komise PS Vyšetřovací komise Volba poslanců do dozorčích rad a kontrolních orgánů některých veřejných institucí (SF, GAČR, Všeobecná ZP apod.) Petice, jiná podání občanů Návrh na vyslovení nedůvěry vlády 14 VLÁDA (Exekutiva) Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR Řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev MINISTERSTVA ­ kontrolují dle svých kompetencí 15 Právní (soudní) kontrola Ústavní soud (interpretace zákonů včetně legislativy týkající se nebo související s VEFI, přezkoumává některé zásahy VS, rozhodnutí a právní předpisy, případně je zrušuje nebo vyvozuje důsledky z jejich nezákonnosti) Nejvyšší správní soud a správní soudnictví: - o žalobách proti rozhodnutí správních orgánů - v oblasti VEFI např. daňové spory, spory mezi obcí a státní institucí apod. 16 NKÚ VYKONÁVÁ KONTROLU (Ústava a zákon č. 166/1993 Sb., o NKÚ) hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky (výjimka ÚSC v samostatné působnosti) státního závěrečného účtu plnění státního rozpočtu prostředky poskytnutými ČR se zahraničí a za záruky státu vydávání a umořování státních CP zadávání státních zakázek 17 ČNB (zák. č. 335/2002 Sb., o ČNB) postavení veřejnoprávního subjektu kompetence správního úřadu hlavní cíl: péče o cenovou stabilitu určuje měnovou politiku řídí peněžní oběh, platební styk a zúčtování bank a zajištění bezpečnosti platebních systémů vykonává integrovaný dohled nad finančním trhem poradní funkce vůči vládě vede účty státu dává do prodeje státní dluhopisy eviduje CP vydávané ČR se splatností do 1 roku stanoví režim kurzu české měny atd. 18 Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech Vykonávají správu daní Vykonávají finanční kontrolu Vykonávají kontrolu dodržování povinností stanovených zákonem o účetnictví Vykonávají cenovou kontrolu Vykonávají dozor nad loteriemi Vykonávají kontrolu výkonů správy poplatků, které jsou příjmem státního rozpočtu 4 19 Finanční kontrola - obce Zastupitelstvo (rozpočet, závěrečný účet, hospodaření atd.) Finanční výbor a Kontrolní výbor zastupitelstva Dále rada, starosta, tajemník OÚ Vnitřní kontrolní systém (u obcí nad 15 tisíc ­ povinný útvar interního auditu) 20 Finanční kontrola - kraje Zastupitelstvo (rozpočet, závěrečný účet, hospodaření atd.) Výbory zastupitelstva: Finanční výbor, Kontrolní výbor a Výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost (např. dotace do školství) Dále rada, hejtman, ředitel KÚ Vnitřní kontrolní systém včetně interního auditu V přenesené působnosti kontrola obcí, zejména přezkoumávání jejich hospodaření 21 Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření úsc Předmětem přezkoumání jsou následující údaje: plnění příjmů a výdajů rozpočtu včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových prostředků finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů, náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku peněžní operace, týkající se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky,anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami finanční operace, týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv 22 Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření úsc vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří územní celek zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, s výjimkou úkonů a postupů přezkoumaných orgánem dohledu podle zvláštního právního předpisu stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi ručení za závazky fyzických a právnických osob zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob zřizování věcných břemen k majetku územního celku účetnictví vedené územním celkem 23 Z. č. 420/2004 Sb. ­ Závěr zprávy Závěr zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření musí obsahovat vyjádření, zda při přezkoumání: a) nebyly zjištěny chyby a nedostatky, nebo b) byly zjištěny chyby a nedostatky, které nemají závažnost nedostatků uvedených pod písmenem c), anebo c) byly zjištěny nedostatky, spočívající 1. v porušení rozpočtové kázně, 2. v neúplnosti, nesprávnosti nebo neprůkaznosti vedení účetnictví, 3. v pozměňování záznamů nebo dokladů v rozporu se zvláštními právními předpisy, 4. v porušení povinností nebo překročení působnosti územního celku stanovených zvláštními právními předpisy, 5. v neodstranění nedostatků zjištěných při dílčím přezkoumání nebo při přezkoumání za předcházející roky, nebo 6. v nevytvoření podmínek pro přezkoumání 24 Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření úsc Přezkoumávání hospodaření obcí a DSO ­ Krajský úřad nebo auditor (dle volby obce) V případě obcí do 800 obyvatel, které nevykonávají hospodářskou činnost realizuje se jen jednorázové přezkoumání U ostatních obcí dílčí přezkoumání v průběhu roku a za celý rok jednorázové Přezkoumávání hospodaření krajů ­ MF ČR Dozor nad přezkoumáním MF ČR, které je metodicky řídí a koordinuje s finanční kontrolou 5 25 Finanční kontrola (dle rozpočtových pravidel) SK je odpovědný za hospodaření své kapitoly MF, ÚFO, SK a krajské úřady zajišťují kontrolu hospodaření s prostředky SR, NF dle legislativy (dle z. č. 320/2001) SK vyhodnocuje hospodárnost, efektivnost a účelnost Výsledky kontroly v roční zprávě SK (OSS), OSS, PO a SF Kontrola zahraničních zdrojů (z. č. 320/2001) 26 Porušení rozpočtové kázně dle rozpočtových pravidel Neoprávněné použití prostředků SR Neoprávněné použití nebo zadržení prostředků poskytnutých ze SR, SF, NF nebo ze SFA příjemcem Neprovedení odvodu PO Neuložení odvodu zřizovatelem Neprovedení stanoveného odvodu zřizovatelem PO Porušení povinností OSS (např. překročení závazného ukazatele, nehospodárnost atd.) 27 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě Zákon definuje systém finančních kontrol, které jsou správci kapitol a územně samosprávné celky povinny zajišťovat. Tento systém se týká nejen jejich hospodaření, ale i hospodaření organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně zajistí prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelné, alespoň roční hodnocení jeho účinnosti a přijímat opatření k jeho zkvalitňování. 28 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě Vymezuje uspořádání a rozsah f.kontroly vykonávané mezi orgány VS, mezi orgány VS a žadateli nebo příjemci veřejné f. podpory a uvnitř orgánů veřejné správy Dále vymezuje předmět, cíle, zásady, postupy a metody finanční kontroly. Vztahuje se i na st. podniky, PF Netýká se kontroly vykonávané NKÚ a netýká se přezkoumávání hospodaření úsc 29 Třístupňová organizační struktura systému finanční kontroly 1. MF ČR, jako ústřední správní úřad a gestor pro fin. kontrolu. Zabezpečuje funkci centra metodického řízení, koordinaci a výstupy zpravodajské systému o fungování kontrolních mechanismů (viz dále odbor 17) 2. Správci kapitol státního rozpočtu a orgány úsc jako správci veřejných rozpočtů. 3. Ostatní organizační složky státu a úsc a právnické osoby hospodařící s veřejnými prostředky. 30 Systém finančních kontrol tvoří 1. Veřejnosprávní kontrola (pozn. ,,vnější" k.) 2. Finanční kontrola podle mezinárodních smluv (tj. mezinárodních zdrojů) 3. Vnitřní kontrolní systém a) řídící kontrola (pozn. ,,manažerská" k.) b) interní audit 6 31 Systémy finanční kontroly ve veřejné správě Finanční kontrola vykonávaná kontrolními orgány (veřejnosprávní kontrola) Finanční kontrola podle mezinárodních smluv Vnitřní kontrolní systém Působnost MF ČR (územně finanční orgány) - organizační složky státu - státní fondy - ostatní st. organizace - poskytovatelé veřejné finanční podpory (mimo ÚSC) - žadatelé a příjemci veř. finanční podpory (mimo ÚSC) Působnost SK -vlastní kapitola -org. složky státu -příspěvkové organizace -žadatelé a příjemci veř. fin. podpory (mimo ÚSC) Působnost ÚSC -vlastní hospodaření -organizační složky -příspěvkové organizace -žadatelé a příjemci veř. fin. podpory -kraje u obcí v přenesené působnosti Řídící kontrola Interní audit Předběžná ˇ Příkazce operace ˇ Správce rozpočtu ˇ Hlavní účetní Průběžná Následná Finanční audit Audit systému Audit výkonu Předběžná Průběžná Následná Pramen: Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Kontrolní systémy ve veřejném sektoru a veřejné správě. Praha: Ekopress 2003 32 Veřejnosprávní kontrola (realizovaná kontrolními orgány) zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob před jejím poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití 33 Veřejnosprávní kontrola Provádí se u: OrganizaOrganizaččnníí slosložžky stky stáátutu StStáátntníí ppřřííspspěěvkovvkovéé organizaceorganizace ŽŽadateladateléé o veo veřřejnouejnou finanfinanččnníí podporupodporu PPřřííjemci vejemci veřřejnejnéé finanfinanččnníí podporypodpory 34 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv mohou ji vykonávat mezinárodní organizace (EU, NATO) svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci jsou oprávněny vyžadovat si u orgánů veřejné správy ČR spolupráci nebo přímo zajištění jejího výkonu 35 Vnitřní kontrolní systém a) Řídící kontrola Součást vnitřního řízení orgánů veřejné správy Zajišťovaná odpovědnými vedoucími zaměstnanci Při přípravě operací, před jejich schválením, v průběhu až do jejich vypořádání a následně (tj. předběžná, průběžná a následná kontrola) Vedoucí organizace určí příkazce, správce rozpočtu a hlavní účetní (všichni musí např. verifikovat fakturu). Jen v malých organizacích a obcích se mohou poslední dvě funkce spojit. 36 Účast subjektů v předběžné řídící kontrole Příkazce operace Správce rozpočtu Hlavní účetní Výjimečně je možné spojit 7 37 PPřřííkazcekazce operaceoperace SprSpráávcevce rozporozpoččtutu HlavnHlavníí úúččetnetníí Vzorový dokladVzorový doklad ppřřijatijatáá fakturafaktura ppřředbedběžěžnnáá kontrolakontrola 38 Vnitřní kontrolní systém b) Interní audit Organizačně oddělený a funkčně nezávislý útvar podřízený přímo vedoucímu organizace (ministrovi, řediteli, starostovi apod.) Přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací Povinnost zřídit ve všech obcích nad 15 tisíc obyvatel a ve všech organizacích veřejného sektoru (vč. VŠ) s výjimkou malých organizací 39 Interní audit zahrnuje zejména finanční audity, které ověřují, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním. Např. zda jsou včas a ve správné výši zaúčtovány a uhrazeny všechny výdaje, zda z provedených inventarizací vyplývá, že skutečné stavy majetku odpovídají údajům v účetnictví a v účetních výkazech apod. audity systémů, které prověřují a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků. Dále zkoumají zda jsou doklady k zaúčtování podepisovány příslušnými zaměstnanci uvedených úřadů podle stanoveného oběhu účetních dokladů, dodržování třídění výdajů podle rozpočtové skladby, dodržování účtového rozvrhu apod. audity výkonu, které zkoumají výběrovým způsobem hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému. 40 Příklad vnitřního kontrolního systému obce/města s uplatněním požadavků zákona o finanční kontrole ve veřejné správě Starosta Systém vnější finanční kontroly Kontrolní orgány Příspěvkové org. plný rozsah Žadatelé/příjemci fin. prostředků - rozsah dle pověření Systém vnitřní finanční kontroly řídící kontrola interní kontrola (interní audit) § 25 zák. č. 320/2001 Sb., starosta zejména stanoví - pravomoci a odpovědnost vedoucích a dalších zaměstnanců - záznamové povinnosti o kontrolách - podmínky vnitřního kontrolního systému § 26 ­ 27 Řídící kontrola § 28 ­ 31 Interní audit (řízený starostou) § 26 Předběžná kontrola - ved. org. útvarů - ved. rozpočtu - ved. účetní - ost. zam. pověření starostou § 26 Průběžná a násl. kontrola - ved. org. útvarů ( odborů) - ost. zam. pověření starostou Působnost interního auditu - přezkum a vyhod. operací - doporučení starostovi - provádění finančního auditu - audit systémů - audit výkonů - plány interního auditu - kontrola a roční zprávy Pramen: Moderní obec 12/2002 str. 34. 41 Předkládání ročních zpráv MF ČR (roční zprávu s návrhem st. závěrečného účtu) Správci kapitol Kraje a Praha OSS Právnické osoby Obce a měst. části Prahy Vláda NKÚ 42 Útvary řízené přímo ministrem financí Kancelář ministraKancelář ministra Finančně analytickýFinančně analytický Interní auditInterní audit Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu O d b o r y : 8 43 Odbor MF 17 CENTRCENTRÁÁLNLNÍÍ HARMONOZAHARMONOZAČČNNÍÍ JEDNOTKA PROJEDNOTKA PRO FINANFINANČČNNÍÍ KONTROLUKONTROLU HarmonizaceHarmonizace finanfinanččnníí kontroly ve VSkontroly ve VS Auditu fondAuditu fondůů EUEU PPřřezkoumezkoumáávváánníí hospodahospodařřeneníí ÚÚSCSC VeVeřřejnosprejnospráávnvníí kontrolakontrola O d d ě l e n í : 44 Děkuji za pozornost.