1 1 Veřejné výdaje 2. přednáška z předmětu Veřejné finance Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. 2 Obsah přednášky Opakování poznatků z veřejné ekonomie Vývoj veřejných výdajů od roku 1870. Funkce veřejných výdajů. Třídění veřejných výdajů ­ rozpočtová skladba. Další formy vládních politik s fiskálními dopady Metodika GFS a ESA 95. 3 Opakování VE (podívat se do učebnice VE) Pojem, velikost, pružnost veřejných výdajů Struktura veřejných výdajů Příčiny růstu veřejných výdajů Faktory růstu VV Modely a teorie vysvětlující růst VV Efektivnost VV Druhy ekonomických analýz VV 4 Veřejné výdaje Klíčový nástroj veřejných politik (struktura, priority)! Vládní nákupy statků a služeb Transferové platby (redistribuce) Velikost VV = podíl na HDP Substituční a důchodový efekt VV 5 Ukazatel pružnosti výdajů ve vztahu k HDP , kde vv t a vv t +1 - veřejné výdaje v období ,,t" a ,,t + 1", HDP t a HDP t + 1 - produkty v období ,,t" a ,,t + 1". t t1t t t1t HDP HDPHDP vv vvvv E - - = + + 6 Pokud jde o další ukazatel, tj. o tzv. marginální sklon veřejného sektoru k HDP, je tento ukazatel definován jako přírůstek výdajů v procentech k procentnímu přírůstku HDP, tj.: , kde vv t a vv t +1 - veřejné výdaje v období ,,t" a ,,t + 1", HDP t a HDP t + 1 - jsou produkty v období ,,t" a ,,t + 1". t1t t1t HDPHDP vvvv b - - = + + 2 7 Faktory růstu veřejných výdajů Změna preferencí Demografická struktura Urbanistický faktor Geografický faktor Technicko-technologické změny Inflace Demonstrační efekt Fiskální iluze Jiné vlivy 8 Modely a teorie růstu VV Vývojové modely růstu vv (fáze růstu) Wagnerův zákon (s růstem důchodů roste relativní velikost veřejného sektoru) Teorie prahových efektů (zvýšení vv po mimořádných událostech se nevrací ,,zpět") 9 Efektivnost veřejných výdajů Efektivnost (poměr vstupů k výstupům), hospodárnost (min. nákladů), účinnost (max. výstupů), účelnost (adekvátnost cílům, reálnost zavedení) Rozhodování o výběru veřejných projektů (veřejný zájem) Tendence veř. sektoru a veř. financí k neefektivnosti Problém oceňování nákladů a výnosů Alokační efektivnost Provozní (technická, operační) 10 Metody ekonomické analýzy Jednokriteriální (dominantní kritérium) Analýza minimalizace nákladů Analýza účinnosti nákladů (nákl. efektivnost) Analýza nákladů a užitečnosti Analýza nákladů a výnosů Vícekriteriální metody 11 Typy nákladů a užitků Reálné a peněžní Přímé a nepřímé Hmotné a nehmotné Konečné a meziprodukt Vnitřní a vnější 12 Definice veřejných výdajů Existuje více definic veřejných výdajů, např: VV je ta část HNP, kterou spotřebováváme spíše kolektivně než soukromě (Samuelson, 1995). VV jsou výdaje související s realizací základních funkcí vlády na všech jejích úrovních. (Hamerníková, Kubátová). A další ... 3 13 Vývoj veřejných výdajů od roku 1870 Od roku 1870 vzrostly veřejné výdaje ve všech industrializovaných zemích bez ohledu na jejich geografické, sociální a institucionální rozdíly. Největší nárůst je patrný do roku 1980, pak zpomalení růstu, stagnace či dokonce pokles veřejných výdajů. Důvody růstu a vysvětlující teorie viz VE. 14 Graf: Růst veřejných výdajů v letech 1870 ­ 1996 (v % HDP) Zdroj: Tanzi, V., Schuknecht, L. Public Spending in the 20th century. 0 10 20 30 40 50 60 70 1870 1913 1920 1937 1960 1980 1990 1996 %HDP Francie Německo Velká Británie Švédsko Japonsko USA Průměr 15 Graf: Výdaje vládního sektoru v ČR v letech 1995 ­ 2004 (v mld. Kč) Zdroj: Data z makroekonomické predikce MF ČR. 0,0 200,0 400,0 600,0 800,0 1000,0 1200,0 1400,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* mld.Kč 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 %HDP Konsolidované výdaje VS vč. čistých půjček Konsolidované výdaje VS bez čistých půjček Podíl na HDP vč. čistých půjček Podíl na HDP bez čistých půjček 16 Pojetí veřejných výdajů Makroekonomické Financování veřejných statků a služeb Institucionální a programové financování Veřejné projekty a programy (vč. veřejné zakázky, veřejná podpora, partnerství veřejného a soukromého sektoru) Konvenční přírůstková (historická) metoda a řízení veřejných výdajů 17 Veřejné projekty a programy Rozšíření veřejných aktivit a přechod od tzv. financování institucí k financování veřejných výdajových projektů a programů. Co je podle našeho názoru důležité zdůraznit, pokud jde o tyto projekty a programy ve srovnání s veřejnými výdaji? Ve srovnání s ,,veřejným projektem" je ,,veřejný výdajový program" soubornějším a komplexnějším pojmem k označení různých činností, různých veřejných projektů a dokonce i k označení vazeb mezi různými subjekty nejen veřejného, ale i soukromého sektoru. 18 Vazby mezi veřejnými výdaji, veřejnými výdajovými projekty a výdajovými programy spolufinancování projektů 1. Financování institucí 2. Financování projektů, ů státní místní veřejný sektor financování institucí projekty programy veřejné výdaje veřejné příjmy neziskový (non- profit) ziskový soukromý sektor veřejná rozpočtová soustava veřejné zakázky Kooperace 4 19 Základní funkce veřejných výdajů Souvislost s historickým vývojem podílu veřejných na HDP Viz VE alokační, redistribuční (distribuční), stabilizační. 20 Ostatní funkce veřejných výdajů Regulační Kontrolní Stimulační Aj. 21 Alokační funkce Rozhodování o alokaci (umístění) veřejných výdajů (objem a struktura) Rozhodování o velikosti a struktuře poskytovaných veřejných výdajů, produkce veřejných statků v rámci rozpočtového omezení Portfolio statků z veřejného sektoru (produkce) a soukromého sektoru 22 Graf: Veřejné výdaje na obranu v letech 1900 ­ 1995 (v % HDP) Zdroj: Tanzi, V., Schuknecht, L. Public Spending in the 20th century. 0 2 4 6 8 10 12 1900 1920 1937 1960 1980 1995 %HDP Francie Německo Velká Británie Švédsko Japonsko USA Průměr 23 Redistribuční funkce Normativní přístup: shoda na snižování nerovností (spravedlnost X efektivnost) Přerozdělování, které má vést ke zmírnění sociálních a důchodových nerovností ve společnosti 24 Graf: Veřejné výdaje na transfery a subvence v letech 1870 ­ 1995 (v % HDP). Zdroj: Tanzi, V., Schuknecht, L. Public Spending in the 20th century. 0 5 10 15 20 25 30 35 1870 1967 1960 1970 1980 1995 %HDP Francie Německo Velká Británie Norsko Japonsko USA Průměr 5 25 Stabilizační funkce Veřejné výdaje jako nástroj makroekonomické politiky sloužící k dosažení plné zaměstnanosti a ekonomického růstu 26 Charakteristika tzv. magického čtyřúhelníku Z uvedeného grafu, znázorňujícího ve zjednodušené podobě zmíněný vztah, je zřejmé, že by ,,posun" jednoho z vrcholů čtyřúhelníku vedl k posunu ostatních vrcholů. (Viz Nemec, J.: Štát a trh. EF UMB, Banská Bystrica 1997, s. 14). inflace ekonomický růst nezaměstnanost platební bilance 27 Graf: Veřejné výdaje na nezaměstnanost v letech 1937 ­ 1996 (v % HDP) Zdroj: Tanzi, V., Schuknecht, L. Public Spending in the 20th century. 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 1937 1960 1980 1996 %HDP Francie Německo Velká Británie Norsko Japonsko USA Průměr 28 Realizace funkcí ve výdajích veřejných rozpočtů Obtížně odlišení kterou funkci konkrétní výdaj naplňuje ­ časté překryvy Alokační - 30-40 % Redistribuční cca 40-60 % Stabilizační cca 10-20 % Stabilizační funkce naplňována centrem, naopak alokační nižšími rozpočty 29 Třídění veřejných výdajů Teoretické (učebnicové) Rozpočtová skladba Zákony (rozpočtová pravidla) Nemandatorní, mandatorní, kvazimandatorní Mezinárodní členění 30 Teoretické (učebnicové) Běžné a kapitálové Návratné a nenávratné Plánované a mimořádné Dle funkcí státu Dle úrovně veřejných rozpočtů 6 31 Soustava veřejných rozpočtů ČR Dotace Příjmy Dotace Výdaje Fondové financování Výdaje Státní rozpočet Příjmy Dotace Výdaje Výdaje Rozpočty obcí Rozpočty krajů Příjmy Příjmy Dotace Fondové financování může být také na krajské úrovni a obecní úrovni 32 Rozpočtová skladba (závazné a jednotné třídění) Vyhláškou 323/2002 se stanoví rozpočtová skladba jakožto jednotné třídění příjmů a výdajů, které se uplatňuje v rozpočtech organizačních složek státu, při sledování plnění státního rozpočtu, při sledování čerpání rezervního fondu organizačních složek státu, v rozpočtech státních fondů, při pohybech na účtech státních finančních aktiv, při peněžních operacích spojených s řízením likvidity státního rozpočtu a při plánovaných a skutečných operacích rozpočtů a ostatních peněžních fondů obcí, krajů a dobrovolných svazků obcí s výjimkou fondu cizích prostředků, fondu sdružených prostředků a fondu podnikatelské činnosti. 33 Rozpočtová skladba (závazné a jednotné třídění) odpovědnostního (podle kapitol SR) druhového (podle druhu) odvětvového (podle odvětví) konsolidačního (uvnitř veřejných rozpočtů) 34 Odpovědnostní (není povinné pro úsc) Kapitola 301 Kancelář prezidenta republiky Kapitola 302 Poslanecká sněmovna Parlamentu Kapitola 303 Senát Parlamentu Kapitola 304 Úřad vlády České republiky Kapitola 305 Bezpečnostní informační služba Kapitola 306 Ministerstvo zahraničních věcí Kapitola 307 Ministerstvo obrany Kapitola 308 Národní bezpečnostní úřad Kapitola 309 Kancelář veřejného ochránce práv Kapitola 312 Ministerstvo financí Kapitola 313 Ministerstvo práce a sociálních věcí Kapitola 314 Ministerstvo vnitra Kapitola 315 Ministerstvo životního prostředí Kapitola 317 Ministerstvo pro místní rozvoj 35 Odpovědnostní (není povinné pro úsc) Kapitola 321 Grantová agentura České republiky Kapitola 322 Ministerstvo průmyslu a obchodu Kapitola 327 Ministerstvo dopravy Kapitola 328 Český telekomunikační úřad Kapitola 329 Ministerstvo zemědělství Kapitola 333 Ministerstvo školství,mládeže a tělovýchovy Kapitola 334 Ministerstvo kultury Kapitola 335 Ministerstvo zdravotnictví Kapitola 336 Ministerstvo spravedlnosti Kapitola 338 Ministerstvo informatiky Kapitola 343 Úřad pro ochranu osobních údajů Kapitola 344 Úřad průmyslového vlastnictví Kapitola 345 Český statistický úřad 36 Odpovědnostní (není povinné pro úsc) Kapitola 346 Český úřad zeměměřický a katastrální Kapitola 347 Komise pro cenné papíry Kapitola 348 Český báňský úřad Kapitola 349 Energetický regulační úřad Kapitola 353 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Kapitola 358 Ústavní soud Kapitola 361 Akademie věd České republiky Kapitola 372 Rada pro rozhlasové a televizní vysílání Kapitola 374 Správa státních hmotných rezerv Kapitola 375 Státní úřad pro jadernou bezpečnost Kapitola 381 Nejvyšší kontrolní úřad Kapitola 396 Státní dluh Kapitola 397 Operace státních finančních aktiv Kapitola 398 Všeobecná pokladní správa 7 37 Druhové třídí všechny příjmy a výdaje příjmové operace na třídy: 1.daňové příjmy (vždy v podrobnějším členění), 2.nedaňové příjmy,3.kapitálové příjmy, 4.přijaté dotace výdajové operace na třídy: 5. běžné výdaje, 6. kapitálové výdaje třída 8 ­ financování 38 Druhové třídění P a V (příklad) Třída Seskupení Podseskupení Položka Název a náplň položek položek ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 DAŇOVÉ PŘÍJMY ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11 Daně z příjmů, zisku a kapitálových výnosů ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 111 Daně z příjmů fyzických osob ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1111 Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1112 Daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti 39 Odvětvové třídění příjmů a výdajů 1. zemědělství a lesní hospodářství 2. průmyslová a ostatní odvětví hospodářství 3. služby pro obyvatelstvo 4. sociální věci a politika zaměstnanosti 5. bezpečnost státu a právní ochrana 6. všeobecná veřejná správa a služby 40 Odvětvové třídění P a V (příklad) Skupina Oddíl Pododdíl Paragraf ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 ZEMĚDĚLSTVÍ A LESNÍ HOSPODÁŘSTVÍ ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 Zemědělství a lesní hospodářství ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 101 Zemědělská a potravinářská činnost a rozvoj ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1011 Udržování výrobního potenciálu zemědělství, zemědělský půdní fond a mimoprodukční funkce zemědělství . ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1012 Podnikání a restrukturalizace v zemědělství a potravinářství 41 Konsolidační (uvnitř veřejných rozpočtů) příklady Záznamová jednotka 023 - Převody uvnitř peněžního fondu Převody především uvnitř státního rozpočtu. Použije se také zároveň s přeúčtováním investice z neinvestičních do investičních výdajů (spolu se zápisem na příjmovou položku 2119). Záznamová jednotka 024 - Dotace přijaté z území jiného okresu Dotace přijaté obcí od obce v jiném okrese téhož kraje. Záznamová jednotka 025 - Splátky půjčených prostředků přijatých z území jiného okresu Splátky půjčených prostředků přijaté obcí od obce v jiném okrese téhož kraje Záznamová jednotka 026 - Dotace poskytnuté na území jiného okresu Dotace poskytnuté obcí obci v jiném okrese téhož kraje. 42 Konsolidační (uvnitř veřejných rozpočtů) příklady Záznamová jednotka 027 - Půjčené prostředky poskytnuté na území jiného okresu Návratné finanční výpomoci, půjčky a úvěry poskytnuté obcí obci v jiném okrese téhož kraje. Záznamová jednotka 028 - Dotace přijaté z území jiného kraje Dotace přijaté obcí nebo krajem od obce v jiném kraji nebo od jiného kraje. Záznamová jednotka 029 - Splátky půjčených prostředků přijaté z území jiného kraje Splátky návratných finančních výpomocí, půjček a úvěrů přijaté obcí nebo krajem od obce v jiném kraji nebo od jiného kraje. Záznamová jednotka 035 - Dotace poskytnuté na území jiného kraje Dotace poskytnuté obcí nebo krajem obci v jiném kraji nebo jinému kraji. Záznamová jednotka 036 - Půjčené prostředky poskytnuté na území jiného kraje Návratná finanční výpomoc, půjčka nebo úvěr poskytnuté obcí nebo krajem obci v jiném kraji nebo jinému kraji. 8 43 Výdaje státního rozpočtu (z. 218/2000) výdaje na činnost organizačních složek státu a příspěvky PO (vč. financování programů a akcí) výdaje na důchodové pojištění, dávky nemocenského poj., sociální dávky, výdaje na podporu v nezaměstnání a na APZ dotace a návratné fin. výpomoci územním samosprávným celkům na nepodnikatelskou činnost, dotace DSO dotace a návratné fin. výpomoci právnickým a fyzickým osobám na podnikatelskou činnost dotace občanským sdružením, nadacím a NF a příspěvky politickým stranám dotace právnickým a fyzickým osobám na vybranou činnost neziskového charakteru dotace státním fondům peněžité vklady státu do akciových společností, nákup cenných papírů peněžní dary poskytnuté do zahraničí, vklady a příspěvky mezinárodním organizacím, výdaje související s ES výdaje na realizaci státních záruk, výdaje na dluhovou službu, výdaje na vládní úvěry další výdaje 44 Další formy vládních politik s fiskálními dopady 1. Kvazifiskální aktivity. 2. Závazky a potenciální závazky vlády. 3. Úvěrové garance. 4. Vládní půjčky. 5. Daňové výdaje. 45 1. Kvazifiskální aktivity Jsou to finanční transakce realizované centrální bankou nebo státem vlastněnými bankami za účelem dosažení cílů určitých politik. Zahrnují: úrokové dotace, podporu neprosperujících podniků a finančních institucí, splátky vládního dluhu, financování kursových ztrát, které vláda utrpěla. 46 2. Závazky a potenciální závazky vlády Explicitní závazky a dluhy ­ právně závazné a předvídatelné (např. rozpočtové výdajové programy, důchody, mzdy zaměstnanců státní správy, ...). Explicitní a potenciální závazky ­ zákonné nebo smluvní závazky, které se stanou splatné v případě určité události (např. státní garance, ...). Implicitní závazky ­ závazky, které nevyplývají ze zákona, ale souvisejí s očekáváním veřejnosti (např. realizace oprav a údržby infrastruktury, ...). Implicitní a podmíněné závazky ­ zákonem neupravené závazky, které se stanou splatnými za určité situace (např. při přírodní katastrofě, bankovní krizi, ...). 47 Situace ,,závazků" v ČR Omezení zákonem o rozpočtových pravidlech A. procentuální omezení B. nutnost schválení parlamentem C. poslední novelizace ­ ocenění garancí a závazků a vytváření rezerv 48 PŘÍKLAD: Zákon č. 358/2005, Sb. ČÁST PRVNĺ Zákon o poskytnutí státní záruky České republiky na zajištění úvěru poskytnutého společností EUROFIMA za účelem financování nákupu železničních kolejových vozidel § 1 (1) Česká republika poskytne státní záruku na zajištění úvěru, který akciové společnosti České dráhy poskytne Evropská společnost pro financování železničních vozů EUROFIMA za účelem financování nákupu osobních železničních vozů, elektrických lokomotiv řady 380 a elektrických jednotek řady 471 pro příměstskou dopravu. (2) Státní záruka podle odstavce 1 se poskytne na jistinu úvěru ve výši 45 000 000 EUR a úroky a poplatky spojené s poskytnutím úvěru podle příslušné smlouvy o úvěru, pokud tento úvěr bude splatný ve lhůtě do 31. prosince 2018. 9 49 3. Úvěrové garance Vláda může poskytovat záruku za úvěry čerpané různými agenturami, podniky, někdy i soukromými podniky. Jsou poskytovány v případech, kdy příjemce úvěru nedosahuje požadované úvěruschopnosti a pokud je účel úvěru v souladu s cíli, programem a politikami vlády. V realitě jsou často poskytovány bez vyhodnocení příjemce úvěr splatit nebo zvýhodňují vlivné spojence a nejsou systematicky vykazovány. 50 4. Vládní půjčky Za určitých okolností mohou nahrazovat přímé výdaje. Jsou určeny jednotkám, které si nemohou dovolit půjčovat si za komerčních podmínek, protože jejich činnost musí být dotována nebo jejich úvěruschopnost je nízká (např. státní podniky, zemědělské podniky, ...). Součástí vládní půjčky je obvykle úroková dotace. Vláda nese vysoké riziko platební neschopnosti. 51 5. Daňové výdaje Daňový výdaj = daňový výnos ušlý v důsledku zvýhodňujících ustanovení daňového práva. Zahrnuje: osvobození od daně, odčitatelné položky, daňové zápočty, odložení splatnosti daně, snížení daňové sazby. Smyslem je dosažení určitých cílů vládní politiky prostřednictvím poskytování výhod jednotlivcům nebo jednotkám. 52 Metodika GFS 1986 Metodika MMF = GFS 1986 (od roku 1986). Operace běžného roku jsou sledovány na pokladním, tzv. cash principu, tedy v okamžiku realizace příjmové či výdajové operace (jako např. v jednoduchém účetnictví). Konečné saldo = saldo všech peněžních transakcí v průběhu roku ve vládním sektoru. Výhody: včasnost, transparentnost, nízké nároky na zdrojová data. Nedostatky: systematicky nesleduje pohledávky a závazky, nejsou zohledněny náklady a výnosy, není k dispozici rozvaha vládního sektoru. GFS 2001 se blíží ESA 95 a bude zaváděna postupně 53 Metodika ESA 95 Metodika Evropské Unie (nahradila ESA 78). Transakce daného roku jsou zaznamenávány na tzv. předpisovém (akruálním) principu ­ operace se sledují, když se ekonomická hodnota vytváří, transformuje, zaniká ­ časová souslednost (jako např. v podvojném účetnictví), je obdobou hospodářského výsledku. Nutná existence systému národních účtů. U většině operací státu není rozdíl mezi GFS a ESA95 Překonává nedostatky metodiky GFS, ale v ČR zatím nezahrnuje celkové hospodaření vládního sektoru (např. dceřinné společnosti ČKA, ,,dráha") 54 Saldo s/bez čistých půjček Čisté půjčky = půjčky ­ splátky půjček Saldo vládního sektoru včetně čistých půjček ­ zahrnuje i příjmy a výdaje z operací spojených s privatizací majetkových podílů státu a s nabýváním a realizací jiného finančního majetku (nákup a prodej akcií a majetkových podílů, splátky dříve poskytnutých vládních půjček, realizované státní záruky, u nichž se předpokládá v budoucnu jejich návratnost apod.). Saldo vládního sektoru bez čistých půjček ­ vylučují se operace finančního charakteru, kdy se jedná pouze o změnu v rámci finančních aktiv. Saldo vládního sektoru bez čistých půjček a dotací transformačním institucím ­ kromě operací finančního charakteru se saldo očišťuje o dotace transformačním institucím, tj. úhradu ztrát ČKA/KOB, dotace z FNM pro finanční skupinu ČKA/KOB a Českou inkasní. důvodem těchto úprav je přiblížit výdaje (deficit) podle metodiky GFS k veličinám podle metodiky ESA95, případně vyloučit z dlouhodobé analýzy ,,nahodilé" operace státu 10 55 ČKA ČKA je řazena do sektoru vlády, její dceřinné společnosti jsou v sektoru finančních institucí. Hospodaření ČKA je propojeno s ostatními složkami centrální vlády, zejména státním rozpočtem a Fondem národního majetku (FNM ­ zrušen k 1.1.2006) ­ transfery mezi nimi byly plně konsolidovány. Transfery na úhradu ztrát ČKA jsou vždy zachycovány v roce, ve kterém ztráta vznikla, nikoliv v roce, kdy byla peněžně uhrazena v metodice GFS ovlivňuje saldo x v metodice ESA 95 ne 56 Děkuji za pozornost