1
1
Rozpočtová soustava a
rozpočtová pravidla
3. přednáška z předmětu
Veřejné finance I.
Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.
2
Obsah přednášky
Struktura rozpočtové soustavy
ČR
Rozpočtový proces
Rozpočtová pravidla ČR
3
Rozpočtová soustava (v užším pojetí)
Provázaný systém relativně samostatných
dílčích rozpočtů
Dynamická interakce a nepřetržité finanční
toky
Zabezpečuje realizaci funkcí státu a
uskutečnění priorit veřejných politik
Nutnost rozvržení fiskální kapacity fiskálních
jednotek a jejich vzájemné kompatibility
4
Rozpočtová soustava v širším smyslu
zahrnuje
Soustavu veřejných rozpočtů
Strukturu rozpočtových orgánů a institucí
Kontrolní struktury (kontrolní orgány a
kontrolní systémy) veřejných financí
Rozpočtová pravidla
Rozpočtová skladba
5
Vertikální struktura rozpočtové
soustavy
Závislá na územně správním uspořádání
státu
Teorie fiskálního federalismu
Fiskální decentralizace
EU ­ subsidiarita
Internacionalizace rozpočtové soustavy
6
Horizontální struktura rozpočtové soustavy
Vedle každé fiskální jednotky (rozpočtu) ve
vertikální struktuře ,,stojí" autonomní
horizontální rozpočet
Závislá na struktuře fondového
(mimorozpočtového, parafiskálního)
financování (hospodaření)
Závisí na konceptu sociálního a zdravotního
pojištění
2
7
Soustava veřejných rozpočtů ČR
Dotace
Příjmy
Dotace
Výdaje
Fondové
financování
Výdaje
Státní
rozpočet
Příjmy
Dotace
Výdaje
Výdaje
Rozpočty
obcí
Rozpočty
krajů
Příjmy
Příjmy
Dotace
Fondové
financování
může být také
na krajské
úrovni a obecní
úrovni
8
Vymezení rozpočtu
Peněžní fond (úsc = decentralizovaný pf)
Bilance příjmů a výdajů
Finanční plán
Právní dokument
Nástroj veřejných politik
Nástroj kontroly
Ekonomický vztah
9
Do veřejných rozpočtů dále patří:
Rozpočet DSO
Rozpočet regionální rady soudržnosti (NUTS II.)
Rozpočty příspěvkových organizací státu (úsc)
Rozpočty organizačních složek státu (úsc)
Rozpočty VVŠ, VVÚ, ŠPO
Jiné (např. veřejnoprávní rozhlas a televize)
Některé VR jsou na rozhraní, záleží na metodice
jejich započítávání nebo nezapočítávání do VR
10
Systém fondového (mimorozpočtového)
financování (hospodaření)
Dílčí veřejný (nebo ,,smíšený") rozpočet nezávislý na
SR (regionálním, municipálním rozpočtu)
Vlastní příjmy a výdaje
Účelová vazba mezi příjmy a výdaji
Zaměřen na specifický segment veřejného sektoru
nebo NH nebo plní specifickou funkci
,,Fondovost" se projevuje zpravidla v kapitálovém
pojetí (a v ,,nepropadnutí" zdrojů na konci roku)
Nositelem rozpočtu autonomní právnická osoba
(výjimky)
Různé klasifikace mimorozpočtových fondů
11
Klasifikace fondů v ČR
1. Svěřenecké (pojistné nekomerční)
2. Státní (účelové)
3. Privatizační (majetkové)
4. Pro podporu podnikání (tzv. vládní
agentury)
12
Svěřenecké fondy v ČR
zatím pouze zdravotní pojišťovny
mohou to být různé důchodové,
nemocenské, sociální, úrazové fondy
apod.
v současnosti je sociální pojištění
příjmem státního rozpočtu v kapitole
MPSV ­ ČSSZ, očekává se perspektivně
vytvoření Sociální pojišťovny
3
13
Státní fondy
1. Státní fond pro zúrodnění půdy (2005)
2. Státní fond životního prostředí
3. Státní fond ČR pro podporu a rozvoj
české kinematografie
4. Státní fond kultury ČR
5. Státní fond dopravní infrastruktury
6. Státní fond rozvoje bydlení
7. Státní zemědělský intervenční fond
14
Fondy podpory podnikání
(tzv.vládní agentury - disponující peněžními fondy)
1. PGRLF, a.s.
2. ČMZRB, a.s.
3. EGAP, a.s.
4. ČEB, a.s.
5. Česká konsolidační agentura (dříve
Konsolidační banka, s.p.ú.) (2006)
Pozor: Existují také vládní agentury
konzultační, poradenské, informační apod.
15
Privatizační (majetkové) fondy
1. FNM (2005)
2. Pozemkový fond
3. (Fond dětí a mládeže - zrušen)
16
,,Nepravé" fondy (kvazifondy)
Důchodový účet (součást SFA)
Jaderný účet (součást SFA)
Národní fond (kontext s EU)
Povodňový fond? (MZe ČR 2006)
Jedná se o účelové účty, nikoliv samostatné
instituce (právnické osoby). Zůstatky na
účtech se převádějí do následujícího roku.
17
Pozitiva a negativa fondů
Pozitiva: diverzifikace funkcí VEFI, účelovost,
transparentnost, adresnost, programovost,
efektivnost, nepodléhají politickým a hospodářským
cyklům, mohou získávat doplňující prostředky na
finančním trhu, někdy i mezinárodní zdroje,
participace ze soukromým sektorem apod.
Negativa: dtto s ,,opačným znaménkem", tj.
fragmentace VEFI, duální rozpočty, nečitelnost,
neefektivnost, nerovnoprávnost výdajových
programů, administrativní náročnost, narušení
rozpočtové strategie vlády, fiskální rizika apod.
18
Soustava rozpočtově finančních orgánů
Ministerstvo financí (orgán exekutivy)
Územně finanční orgány (FŘ, FÚ)
Celní orgány (GŘC, CŘ, CÚ)
Správci kapitol
Finanční útvary úsc
ČSSZ (okresní správy, krajské správy)
Zdravotní pojišťovny
Jiné
4
19
Kontrolní struktury (okruhy) veřejných
financí
Finanční kontrola ve veřejné správě (MF ČR,
územně finanční orgány, správci kapitol, úsc)
Vnější kontrolní systémy (např. NKÚ,
přezkoumávání hospodaření úsc)
Jiné (celní orgány, ČSSZ, zdravotní
pojišťovny atd.)
Kontrola parlamentem, soudní kontrola (např.
NSS, ÚS)
Ostatní
20
Zaměření kontroly VEFI
Porušení rozpočtové kázně (první fáze každé
kontroly, relativně snadná)
Sledování efektivnosti, účelnosti a
hospodárnosti (sofistikované a obtížné, neboť
je nutné definovat kritéria)
Přechod od kontroly ex post ke kontrole
ex ante
21
Rozpočtová soustava - tendence
Nárůst fiskální kapacity a narůst počtu a typů
fiskálních jednotek
Nejednoznačnost zařazení rozpočtů (subjektů) do
rozpočtové soustavy (např. státní podniky, vládní
agentury, některé veřejnoprávní subjekty atd.)
Diverzifikace, decentralizace, fragmentace
Komplikovanost a netransparentnost vazeb a toků
Internacionalizace (např. EU, NATO)
Propojenost s NNO a soukromým sektorem (PPP)
Hledání nových metod a nástrojů ovlivňování
(řízení?, regulace?) rozpočtové soustavy
22
Rozpočtový proces
Pracovní (technologický) postup členěný do
etap či fází
Kontinuální a víceletý
Jeho ,,produktem" je rozpočet (rozpočtový
výhled), který se pohybuje v operačním
prostoru rozpočtového procesu
Je vymezen legislativou, procedurami
rozpočtové politiky a rolí aktérů (exekutiva,
parlament, NKÚ, ČNB, zastupitelstvo, rada
úsc atd.)
23
Fáze rozpočtového procesu
Sestavování
Schvalování
Realizace
Kontrola
24
Rozpočtový proces státního rozpočtu
Realizace státního
rozpočtu
Následná kontrola
Nejvyšší kontrolní
úřad
Zákon o státním
rozpočtu
Parlament Schválený státní
závěrečný účet
VládaČNB
Návrh státního rozpočtu
a střednědobého
výhledu
Ministerstvo financí Návrh státního
závěrečného účtu
Obce
Kraje
Státní fondy
Podkladyý a rozpočtový
výhled
Správcikapitol
(ministerstva, ústřední
orgány
Následná
kontrola
Průběžná kontrola
Kontrola
5
25
Rozpočtový proces úsc
Rada Komise
Závěrečný
účet
Projednání
Schvá
lení
Finanční výbor
Realizace a
kontrola
Zastupitelstvo
Návrh
rozpočtu
Ostatní
odbory
Finanční
odbor
Rozpočtový
výhled
26
Rozpočtové zásady a pravidla
Rozpočtové zásady (teorií zobecněná praxe)
Rozpočtová pravidla obecná (transformace
zásad do aplikovatelné podoby)
Rozpočtová pravidla konkrétní ,,přeložená" do
paragrafů zákona (zákonů), případně
dokumentů obcí a dalších veřejnoprávních
institucí
V ČR ,,velká" a ,,malá" rozpočtová pravidla
27
Vztah mezi rozpočtovými zásadami, obecnými
a konkrétními rozp. pravidly
Zásady
Obecná rozpočtová pravidla
Konkrétní rozpočtová pravidla
(paragrafové znění zákona)
Případně rozp. pravidla kraje, obce, VŠ apod.
28
Rozpočtové zásady
(podléhají historickému vývoji)
úplnosti a jednotnosti
reálnosti a pravdivosti
vyrovnanosti
publicity
transparentnosti
každoročního sestavování a schvalování
rozpočtu
jiné
29
Rozpočtové pravidla - obecná
institucionálního určení navrhovatele rozpočtu
způsobu vypracování výdajové stránky rozpočtu
předností výdajů před příjmy
schvalování rozpočtu
omezení přesunů v rozpočtu
alokace výdajů
vymezení rezerv
rozpočtového provizoria
časového užití a účelovosti výdajů
úhrady rozpočtově nezajištěných potřeb
sestavení a schválení procedury státního závěrečného účtu
jiné
30
Rozpočtová pravidla ČR (č. 18/2000)
upravují:
tvorbu, funkce a obsah střednědobého výhledu
SR, SR a státního závěrečného účtu
příjmy a výdaje SR
státní finanční aktiva a pasiva
podmínky řízení státní pokladny a st. dluhu
finanční hospodaření organizačních složek státu
a ,,státních" PO
podmínky zřizování SF
hospodaření s prostředky NF
finanční kontrolu
6
31
Střednědobý výhled (č. 18/2000)
sestavován na 2 roky (na více let:
programy, státní záruky, programy a
projekty EU)
sestavuje MF (v součinnosti se SK, úsc a
SF) a předkládá vládě ke schválení spolu
se SR
vláda předkládá na vědomí PS (současně
s návrhem SR)
32
Střednědobý výhled obsahuje (č. 18/2000)
vývoj zákl. ukazatelů NH (zejména HDP a
spotřebitelské ceny)
záměry vlády týkající se P, V a salda SR a SF
částky střednědobých výdajových rámců (dle kapitol
SR a SF)
celkové příjmy a výdaje SR a SF
P a V jednotlivých kapitol SR a SF
výdaje na programy (na dobu fin.) schválené vládou
výdaje na programy a projekty EU
přehled závazků fyz, a práv. osob, za které se zaručily
jménem státu OSS
v případě schodku předpokládaný způsob jeho
financování
33
Státní rozpočet (č. 18/2000)
Představuje finanční vztahy, které zabezpečují
financování některých funkcí státu v rozpočtovém
roce
Obsahuje očekávané příjmy a odhadované výdaje a
financující položky (viz rozpočtová skladba)
Je souhrnem finančních dokumentů (zákon o SR,
rozpis ukazatelů SR, rozpočty OSS)
Příjmy a výdaje SR se člení na kapitoly
Vychází ze střednědobého výhledu
Obsahuje dotační vztahy k rozpočtu úsc a SF
Závazné ukazatele SR na příslušný rok
34
Státní závěrečný účet (č. 18/2000)
Zpracovává MF v součinnosti se SK, ÚSC a SF
Předkládá návrh na řešení salda
do 30.4. předkládá vláda na schválení PS
Obsahuje údaje o výsledcích rozpočtového
hospodaření minulého roku
Součástí jsou závěrečné účty kapitol předkládané
PS samostatně jejich správci
Přílohu tvoří údaje o hospodaření:
a) územních samosprávných celků
b) závěrečné účty SF
c) přehled o st. finančních aktivech a pasivech
d) přehled o st. zárukách
e) přehled o stavech fondů organizač. složek státu
35
Příjmy státního rozpočtu (č. 18/2000)
výnosy daní
pojistné na soc. zabezpečení a příspěvek na st. politiku zaměstnanosti
výnosy cel (podíl ČR na nákladech správy)
příjmy od organizačních složek státu a odvody PO
odvod zisku ČNB
sankce za porušení rozpočtové kázně
správní a soudní poplatky
úhrady za státní záruky
příjmy z prodeje a pronájmu majetku ČR - OSS a PO (výjimka MO ČR)
splátky návratných finančních výpomocí
peněžní dary organizačním složkám státu
výnosy z majetkových účastí státu
výnosy z CP
penále za neoprávněné použití prostředků NF
prostředky získané z NF
pokuty
další příjmy
36
Výdaje státního rozpočtu (č. 18/2000)
výdaje na činnost organizačních složek státu a příspěvky PO (vč. financování
programů a akcí)
výdaje na důchodové pojištění, dávky nemocenského poj., sociální dávky,
výdaje na podporu v nezaměstnanosti a na APZ
dotace a návratné fin. výpomoci územním samosprávným celkům na
nepodnikatelskou činnost a dotace DSO
dotace a návratné fin. výpomoci právnickým a fyzickým osobám na
podnikatelskou činnost
dotace občanským sdružením a příspěvky politickým stranám, dotace nadacím
a nadačním fondům
dotace právnickým a fyzickým osobám na vybranou činnost neziskového
charakteru
dotace státním fondům
peněžité vklady státu do akciových společností, nákup cenných papírů
peněžní dary poskytnuté do zahraničí, vklady a příspěvky mezinárodním
organizacím
výdaje na realizaci státních záruk, výdaje na dluhovou službu, výdaje na vládní
úvěry
závazky k Evropským společenstvím
další výdaje
7
37
Střednědobý výdajový rámec (č. 18/2000)
celkové výdaje SR v návrhu SR se stanoví na
základě střednědobého výdajového rámce
střednědobý výdajový rámec tvoří celkové výdaje
státního rozpočtu a státních fondů na každý z roků,
na které je sestavován střednědobý výhled, a
stanoví jej na návrh vlády PS v usnesení k vládnímu
návrhu zákona o SR, a to vždy jednou částkou
(výjimky např. realizace st. záruk)
od částky se odečítají (přičítají) některé výdaje (jiný
vývoj spotřebitelských cen, změna zákonů o
rozpočtovém určení daní, jiná výše zdrojů EU,
mimořádné situace, jiné vlivy - dvě promile)
38
Rozpočet kapitoly (č. 18/2000)
Rozpočtové příjmy a výdaje správce kapitoly
Příjmy a výdaje OSS v jeho působnosti
Příspěvky a dotace na reprodukci majetku
PO a odvody PO v jeho působnosti
Dotace a návratné finanční výpomoci ze SR
pro fyzické a právnické osoby na úkoly a
činnosti, které jsou v působnosti SK
Rozpisové rezervy
39
Zvláštní kapitoly (č. 18/2000)
Všeobecná pokladní správa = příjmy a výdaje
všeobecného charakteru, součástí je i vládní
rozpočtová rezerva (MF)
Státní dluh (MF)
Operace státních finančních aktiv (MF)
Kapitoly PS, Senát, Kancelář prezidenta
republiky, ÚS, NKÚ, Kancelář veřejného
ochránce práv (rozhoduje rozpočtový výbor
PS)
40
Rozpočtové opatření - nutnost reagovat
na změny (č. 18/2000)
přesun prostředků SR v rámci a mezi
závaznými ukazateli
povolené překročení rozpočtu výdajů,
kterým nedochází ke změně závazného
ukazatele
vázání prostředků SR, kterým nedochází
ke změně závazného ukazatele
41
Státní finanční aktiva (č. 18/2000)
peněžní prostředky z výsledků
rozpočtového hospodaření minulých
let
majetkové účasti státu v obchodních
společnostech a CP (s kterými
nehospodaří správce kapitoly)
pohledávky státu
zvláštní účet důchodového pojištění
42
Státní finanční pasiva, tj. státní dluh
(č. 18/2000)
zahraniční půjčky
úvěry od bank
státní dluhopisy
jiné závazky
8
43
Řízení státní pokladny (č. 18/2000)
ČNB vede MF souhrnný účet běžného hospodaření st.
pokladny - odděleně jsou sledovány:
a. příjmové a výdajové účty SR
b. účty státních finančních aktiv
c. zůstatky na účtech FÚ (daně pro ostatní veřejné
rozpočty)
d. účet řízení likvidity státní pokladny
e. účet mimorozpočtových prostředků organizačních
složek státu
f. účet státních právnických osob
g. účet státních fondů
h. účet dalších fondů (dle zákona)
44
Řízení státní pokladny (č. 18/2000)
pokladní nesoulad mezi P a V až do výše
6% celkových výdajů SR řeší MF přijetím
úvěru nebo prodejem státních dluhopisů
(plus výše schváleného schodku) nebo
formou finanční výpomoci z účtu g) a h) ­
vrácení do konce roku
přebytky na účtech SP a) až d) ­
krátkodobé investice do státních
dluhopisů nebo CP ČNB
45
Řízení státního dluhu (č. 18/2000)
MF je oprávněno nabývat, zcizovat a
právně zatěžovat státní dluhopisy a
nabývat a zcizovat dluhopisy ČNB
(operace na sekundárním trhu)
MF je oprávněno sjednávat obchody s
ostatními inv. nástroji vč. derivátů k
omezení úrokových, měnových aj. rizik
MF vytváří rezervu z výnosů emisí
státních dluhopisů pro úroková rizika a
rizika z neumístěných primárních emisí
46
Státní fondy (pozor: tzv. ,,účelové" SF!)
(č. 18/2000)
Pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů
a hospodaření s prostředky pro ně určenými se
zřizují SF jako právnické osoby
Každý SF se zřizuje zákonem
V zákoně musí být stanoven orgán, do jehož
působnosti SF patří
Musí být stanoveny finanční zdroje SF a způsoby
jejich použití
Zůstatky SF se převádějí do následujícího
rozpočtového roku
47
NÁRODNÍ FOND (č. 18/2000)
Souhrn peněžních prostředků, které svěřují ES
ČR k realizaci programů a projektů
spolufinancovaných z rozpočtu EU (výjimky)
Phare, ISPA, SAPARD (končí)
Strukturální fondy, Kohezní fond
MF je Platebním orgánem
Účty vede ČNB a zůstatky se převádějí do
následujícího roku
48
Finanční kontrola (č. 18/2000)
SK je odpovědný za hospodaření své kapitoly
MF, ÚFO, SK a krajské úřady zajišťují
kontrolu hospodaření dle legislativy
SK vyhodnocuje hospodárnost, efektivnost a
účelnost
Výsledky kontroly v roční zprávě SK (OSS),
OSS, PO a SF
9
49
Porušení rozpočtové kázně (č. 18/2000)
Neoprávněné použití prostředků SR
Neoprávněné použití nebo zadržení prostředků
poskytnutých ze SR, SF, NF nebo ze SFA
příjemcem
Neprovedení odvodu PO
Neuložení odvodu zřizovatelem
Neprovedení stanoveného odvodu zřizovatelem PO
Porušení povinností OSS (např. překročení
závazného ukazatele, nehospodárnost atd.)
50
Děkuji za pozornost!