1
1
Reforma VEFI
4. přednáška z předmětu
Veřejné finance I.
Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.
2
Obsah přednášky
Reformy VEFI a nové nástroje
rozpočtové politiky (zejména
propojení programového
rozpočtování, víceleté rozpočtování a
výkonového rozpočtování)
Reforma VEFI v ČR
3
Komplexní pojetí reformy VEFI
Reforma veřejných rozpočtů (státní rozpočet,
regionální rozpočty, místní rozpočty)
Reforma důchodového systému
Reforma zdravotního systému
Reforma rozpočtové politiky (nástrojů
rozpočtování)
4
VÝVOJ VEŘEJNÝCH FINANCÍ OD 70. ­ 80. LET
DO SOUČASNOSTI ­ KLÍČOVÉ PROBLÉMY
MEZINÁRODNÍ ANALÝZY A KOMPARACE
(OECD, SB, MMF, EU) ­ GENERACE
STANDARDŮ, ETALONŮ, DOPORUČENÍ VF
ŘÍZENÍ VÝDAJŮ
VÍCELETÉ ROZPOČTOVÁNÍ (STŘEDNĚDOBÉ
VÝHLEDY)
PROGRAMOVÉ ROZPOČTOVÁNÍ
VÝKONOVĚ ORIENTOVANÉ ROZPOČTOVÁNÍ
AKRUÁLNÍ PRINCIP VE VF
ŘÍZENÍ FISKÁLNÍCH RIZIK
5
FISKÁLNÍ CÍLENÍ
(STŘEDNĚDOBÉ
VÝDAJOVÉ RÁMCE)
AUDIT VÝDAJŮ
PROGRAMOVÉ
SESTAVOVÁNÍ
ROZPOČTU
ROZŠÍŘENÍ STŘ.
VÝDAJOVÝCH RÁMCŮ O
VÝDAJE
MIMOROZPOČTOVÝCH
FONDŮ
STÁTNÍ POKLADNA
1. AGREGÁTNÍ FISKÁLNÍ
DISCIPLÍNA (fiskální
udržitelnost)
2. EFEKTIVNOST
ALOKACE (ALOKAČNÍ
EFEKTIVNOST)
3. OPERAČNÍ (PROVOZNÍ,
TECHNICKÁ)
EFEKTIVNOST
NOVÉ NÁSTROJE
implementované v
ČR
INOVAČNÍ SMĚRY
ROZPOČTOVÉ
POLITIKY SB
6
- vymezení problematiky
- střednědobý přístup k rozpočtování
- programová struktura rozpočtu
- orientace rozpočtu na výkon
- situace v ČR
2
7
Příčiny reformních snah
Vymezení problematiky
- rostoucí objem finančních prostředků v rozpočtech
- fiskální nerovnováha (narůst deficitu a veřejného
dluhu)
- nutnost objektivizace a identifikace výdajů v
rozpočtech
- nevyhovující struktura rozpočtu neumožňující
efektivní rozhodování (horizont sestavování, struktura
oblastí)
- probíhající změny v systému řízení veřejného
sektoru (NPM,CAF, Benchmarking, ISO normy apod.)
8
Vývoj
Vývojové trendy rozpočtování
- PPBS ­ alokační systém založený na ekonomické
analýze (60. léta v USA)
- ZBB ­ rozpočtování vycházející z nuly, každoroční
obhajování rozpočtových položek
- víceleté rozpočtování a programové financování
- nástroj k identifikaci a evidenci existujících programů a
přidělování prostředků na ně v dalších rozpočtech
- na nástroj řízení výdajů a přidělování zdrojů v rámci
tvrdých rozpočtových omezení
- orientace rozpočtu na výkon
9
Základní cíle rozpočtového (výdajového) výhledu:
Výdajový program ­ základní charakteristika
- zlepšit makroekonomickou bilanci na základě vývoje konzistentního
a reálného výdajového rámce
-
- zlepšit alokaci zdrojů směrem ke strategickým prioritám
- zvýšit snahy o předpověditelnost politiky a financování
- poskytovat výdajovým organizacím striktní rozpočtové limity
společně se zvýšenou autonomii v rozhodování o těchto prostředcích
10
Předpoklady pro efektivní fungování:
Výdajový program ­ základní charakteristika
- spolehlivost prezentovaných odhadů hospodářského vývoje
a dalších podkladů
- dostatek informací
- reálné stanovení limitů
- vhodná struktura rozpočtu
- disciplína v systému ­ autonomie, erudice, kontrola
11
Veřejný výdajový program
Výdajový program ­ základní charakteristika
- soubor projektů s vymezeným cílem
- časový harmonogram
- vymezený rozpočet
- daná pravidla pro realizaci a financování,
hodnocení výsledků
- strategický dokument
- vnější a vnitřní faktory ovlivňující program
12Výdajový program ­ schéma
3
13Orientace na výkon
Orientace na výkon
- systematická implementace mechanismů sledujících
efektivitu vynakládaných prostředků
- moderní systémy řízení (NPM, CAF, Benchmarking, ISO
normy apod.)
- rozpočet se vymezuje nejen výdaji, ale především výstupy a
účinky výdajů
- problém stanovení ukazatelů pro celý program
- kontroly plnění ­ operativní, podrobné
14Nástroje pro zlepšování odpovědnosti manažerů
Vláda hledá nejefektivnějšího dodavatele (i v rámci
soukromého sektoru) ­ tedy toho, který poskytne službu za
nejvýhodnější cenu při stanovených podmínkách
Testování
trhu
Vláda vytváří prostředí pro možnou volbu mezi poskytovateli
služeb v rámci interního trhu vládního sektoru
Oddělení
poskytovatel
-příjemce
Explicitní specifikace výstupů dává manažerům jistotu o tom,
jaký se od nich očekává výkon
Specifikace
výstupu
Snižování provozního rozpočtu v souvislosti s plánem na růst
produktivity nutí manažery hledat zlepšení
Dividenda
z efektivity
Manažeři dostávají přidělené zdroje na provozní výdaje na
základě vlastního uvážení rozhodují o vstupech
Rozpočet
nákladů na
provoz
VýhodyNástroj
15Stanovení výkonových ukazatelů na program
Náklady na vyřízenou žádost budou
průměrně 150 Kč
Náklady
Alespoň 65% klientů bude spokojenoKvalita služeb
Chybovost posouzení požadavků
nepřekročí 2%
Kvalita práce
97% bude vyřízeno do 3 dnů, 99,9%
do 5 dnů
Včasnost
Bude vyřízeno 500000 žádostíObjem práce
PříkladMěřítko
16
17Střednědobý přístup k rozpočtu 18Střednědobý přístup k rozpočtu
4
19Situace v ČR
- po roce 1989 redefinice systému řízení NH, redefinice
systému VEFI, restrukturalizace, privatizace apod.
- hospodářská recese 96/97
- 1999 pětiletý fiskální výhled
-z. č. 218/2000, o rozpočtových pravidlech
zavedení víceletého rozpočtování (rozpočtových
výhledu)
- programové financování především v oblasti
reprodukce investičního majetku
- vymezuje dokumentaci programu, ISPROFIN,
systém schvalování programů
20
Víceleté rozpočtování v ČR
Rozpočtové výhledy na 2 roky (sestavuje MF ČR,
vláda předkládá s návrhem SR do PS, PS bere
na vědomí) - na více let: programy, státní záruky,
programy a projekty EU
Zpočátku rozpočtové výhledy měly jen
orientační charakter a chyběla provázanost mezi
rozpočtovým výhledem a státním rozpočtem
Později v rámci EU doporučovaného fiskálního
cílení byla zavedeny výdajové rámce
(rozpočtové stropy) v rámci dokumentů SR a
schvalované PS
21
Střednědobý výhled obsahuje (č. 18/2000)
vývoj zákl. ukazatelů NH (zejména HDP a
spotřebitelské ceny)
záměry vlády týkající se P, V a salda SR a SF
částky střednědobých výdajových rámců (dle kapitol
SR a SF)
celkové příjmy a výdaje SR a SF
P a V jednotlivých kapitol SR a SF
výdaje na programy (na dobu fin.) schválené vládou
výdaje na programy a projekty EU
přehled závazků fyz, a práv. osob, za které se zaručily
jménem státu OSS
v případě schodku předpokládaný způsob jeho
financování
22
Střednědobý výdajový rámec (č. 18/2000)
celkové výdaje SR v návrhu SR se stanoví na
základě střednědobého výdajového rámce
střednědobý výdajový rámec tvoří celkové výdaje
státního rozpočtu a státních fondů na každý z roků,
na které je sestavován střednědobý výhled, a
stanoví jej na návrh vlády PS v usnesení k vládnímu
návrhu zákona o SR, a to vždy jednou částkou
(výjimky např. realizace st. záruk)
od částky se odečítají (přičítají) některé výdaje (jiný
vývoj spotřebitelských cen, změna zákonů o
rozpočtovém určení daní, jiná výše zdrojů EU,
mimořádné situace, jiné vlivy - dvě promile)
23
Programy
programem se rozumí soubor věcných,
časových a finančních podmínek pro pořízení
nebo tech. zhodnocení hmotného a nehmotného
majetku, jeho údržbu, opravy atd.
evidují se v ,,Informačním systému finan.
reprodukce majetku" (ISPROFIN spravuje MF)
registruje daný správce kapitoly (i změnu) se
souhlasem MF
výši účasti SR na fin. programu stanoví vláda od
5 mld. Kč a ministerstvo do 5 mld. Kč
výdaje na program jsou účelově určené
24
Dokumentace programu
a) identifikační údaje, podprogramy,
harmonogram přípravy a realizace
b) bilanci potřeb a zdrojů financování
c) specifika cílů s technicko-ekonomickým
zdůvodněním a vyhodnocením
efektivnosti
5
25
ISPROFIN má následující funkce
(Informační systém programového financování)
Manažerský systém pro řízení a kontrolu čerpání položek
státního rozpočtu.
Pro každou akci, investiční nebo neinvestiční, plánovat finanční
potřeby a zdroje podle podmínek stanovených vyhláškou MF.
Akce je evidována, a v průběhu realizace sledována, podle
hodnotových, termínových a technologických kriterií
stanovených vyhláškou.
Systém umožňuje průběžné operativní sledování průběhu
realizace akce a zpracování požadované dokladové
dokumentace.
Zpracovává dokumentaci nutnou k uvolňování finančních
prostředku v souladu se stanovenými postupy.
Umožňuje export a import dat, jak v samotném sytému, tak i
mezi cizími vnějšími informačními systémy.
Základní údaje o jednotlivých akcí zpřístupňuje na Internetu.
26
Podíl programového financování na státním rozpočtu ČR
15,2%
16,3%
12,3%
13,2%
10,3%
9,2%
6,6% 6,9%
%
%
%
%
%
%
%
%
%
%
2000 2001 2002 2003
Podíl
programového
financování na
SR
Podíl programů
reprodukce
majetku na SR
Podíl programů na rozpočtu
27
Dotace a návratné fin. výpomoci
na dotace a návratné fin. výpomoci není právní
nárok
může poskytnout ústřední orgán st. správy, úřad
práce, AV ČR, GAČR, OSS dle zákona
rozhoduje poskytovatel na základě žádosti příjemce
(vydá písemné rozhodnutí)
poskytovatel uvede podmínky poskytnutí a
zaznamená v Centrální evidenci dotací (CEDR)
některé dotace na základě dohod mezi
poskytovatelem a příjemcem (dle zvl. zákona)
specifické dotace pro úsc (stanoví zákon o SR)
28
CEDR (informační systém pro
centrální evidenci dotací)
podpůrný nástroj pro sledování, evidenci, vyhodnocení a
kontrolu dotací poskytovaných ze státního rozpočtu
má vazby na další registry veřejné správy - Centrální
evidenci obyvatel (CEO) a Automatizovaný registr
ekonomických subjektů (ARES) a je koncipován na
jednotném Územně identifikačním registru
člení se do několika částí které jsou provozovány na
jednotlivých stupních relevantních institucí (MF ČR, ÚFDŘ,
FŘ a FÚ) a na dalších ministerstvech i agenturách, které
poskytují dotace
systém, který řeší státní podporu hypotečního úvěrování je
provozován na MMR ČR
29
Uspořádání jednotlivých částí IS CEDR
Schéma
30
Reforma veřejných rozpočtů v ČR
Dokument schválen vládou v roce 2003
Příčiny reformy
Opatření reformy
6
31
REFORMA VEŘEJNÝCH
ROZPOČTŮ ČR
1. ETAPA ­ ZPRACOVÁNÍ KONCEPCE (1.
VARIANTA 12/2002, 2. VARIANTA 5/2003)
2. ETAPA REALIZACE - NOVELIZACE
LEGISLATIVY, NÁSTROJŮ
ROZPOČTOVÉ POLITIKY APOD.
32
Vývoj příjmů, výdajů a deficitu
veřejných rozpočtů v ČR
33,0
35,0
37,0
39,0
41,0
43,0
45,0
47,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Příjmyavýdajev%HDP
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
Saldov%HDP
Saldo VR bez čistých půjček a výdajů TI
Příjmy
Výdaje bez čistých půjček a výdajů TI
33
Vývoj celkových mandatorních
výdajů
Mandatorní výdaje
výdaje vyplývající ze zákona (tj. sociální transfery, platba na penzijní připojištění,
stavební spoření, platba státu do zdravotního pojištění, dluhová služba apod.)
výdaje vyplývající z jiných právních norem a z výdajů vyplývajících ze smluvních
závazků státu (záruky, transfery mezinárodním organizacím atd.)
Quasi-mandatorní výdaje
výdaje na aktivní politiku zaměstnanosti, na obranu, mzdy a platy v rozpočtové sféře a
předurčené kapitálové výdaje
34
Důvody pro fiskální konsolidaci
Důvody ,,vnitroekonomické"
riziko domácího ekonomického vývoje
zmenšování prostoru pro realizaci vládních rozpočtových priorit,
pokles prostoru pro investice
neexistence zabudovaných nástrojů pro zvrácení těchto
nepříznivých tendencí
Důvody vnější ­ integrace do EU/EMU
ztráta dobré výchozí pozice ČR
absolutní rozpor s principy platnými v EU
penalizace finančními trhy z důvodu nedůvěry ve zdravý fiskální
vývoj
35
Deficit veřejných rozpočtů
kandidátských zemí
36
Mimořádné příjmy a výdaje
veřejných rozpočtů
7
37
Dynamika veřejných výdajů
38
Švédský příklad
39
Holandský příklad
40
Poměr opatření na příjmové a
výdajové straně
34,5%
65,5%
28,5%
71,5%
23,7%
76,3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2004 2005 2006
Opatřenína příjmové straně Opatřenína výdajové straně
41
Příjmová a výdajová opatření ve státním
rozpočtu 2004 ­ 2006 dle reformy
Aktivní opatření na straně příjmů = 71,2 mld.
Aktivní opatření na straně výdajů = 199 mld.
Aktivní opatření celkem = 270,2 mld. Kč
42
Vývoj deficitů veřejných rozpočtů a veřejného dluhu
ČR (bez závazků ČKA) v pasivním a aktivním scénáři
-10
-9
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Deficitv%HDP
11
18
25
32
39
46
53
60
67
74
81
Dluhv%HDP
Deficit - pasivní scénář
Deficit - aktivní scénář
Dluh - pasivní scénář
Dluh - aktivní scénář
Fiskální reforma
Maastrichtské kriterium
fiskálního deficitu a dluhu
8
43
Rizika dalšího pokračování reformy
Nemocenské pojištění
Sektor zdravotnictví
Důchodové pojištění
Střednědobý výdajový rámec
Počty a platy státních úředníků
Nastavení částek důchodového minima
Státní sociální podpora
Oblast sociální péče
a další ...
44
Koncepce reformy veřejných rozpočtů
... Reforma nesmí být vnímána jako
jednostranná akce ministerstva financí,
jdoucí proti zájmům výdajových resortů.
Jedině kolektivní odpovědnost celé vlády za
fiskální reformu umožní nalézt žádoucí
úspory a současně vytvořit prostor pro
realizaci vytýčených vládních výdajových
priorit.
45
Doporučení Rady ECOFIN
použít dodatečné zdroje na snižování deficitu
zavést rozpočtové cílování založené na střednědobých
výdajových stropech
vytvořit pravidla pro snižování rizika zvyšující se zadluženosti
regionů a místních samospráv
zahájit reformu penzijních a zdravotních systémů
minimalizovat dopady operací České konsolidační agentury
46
Konkrétní cíle reformy
Podpora hospodářského růstu s cílem
dosáhnout jeho zrychlení (podpora
nabídkové strany)
Posílení konkurenceschopnosti ČR
Podpora vzdělanosti
Podpora rodin s dětmi se zaměřením na
pracující rodiny (daňový bonus)
47
Snížení základní sazby DPH
Snižuje se základní sazba DPH z 22% na 19%
Sociálně citlivé položky zůstávají ve snížené
5% sazbě
potraviny a nápoje,
léky a zdravotnické prostředky,
dodávky tepla,
stavební práce související s bydlením,
knihy a noviny,
dětské autosedačky a dětské pleny,
pohřebnictví a související služby,
vnitrostátní hromadná osobní doprava.
48
Podpora rodin s dětmi
Společné zdanění manželů s dětmi
Přispěje k podpoře rodin, které žijí ve společné
domácnosti se svými dětmi
Jedná se o snahu zamezit negativnímu
demografickému vývoji české populace
Zavedení daňového bonusu (od 1. ledna 2005
dostane rodina za každé vyživované dítě 6 000 Kč
ročně)
9
49
Podpora podnikání
V roce 2006 budou v České republice firmy
platit tak nízkou efektivní daň jako ve
Slovenské republice
Zjednodušení administrativních úkonů
spojených se zahájením a v průběhu
podnikání, zřízení centrálního místa pro
registraci a kontakt s úřady
Zrychlení odpisů
50
Podpora vědy a výzkumu
Snížením daňového zatížení veřejných vysokých
škol a veřejných výzkumných institucí.
Zavedením možnosti odpočítávat od základu daně
dary veřejným vysokým školám a veřejným
výzkumným institucím až do výše 10% základu
daně.
51
Omezení daňových úniků
Zamezení prodeje tabáku a lihovin na
tržištích
Zavedení registračních pokladen?
Povinné značení lihu
Omezení plateb v hotovosti
Finanční policie
52
KONVERGENČNÍ PROGRAM ČR ­
(VSTUP DO EUROZÓNY)
KONSOLIDACE VEŘEJNÝCH FINANCÍ
deficit dluh
2003 6,6 % (11,7 %) 30,0 (38,3 %)
2004 2,9 % 30,6 %
2005 2,6 %??ČSÚ 30,5
2006 3,6 % 30,8 %
2007 3,3 % (3,8-4%) 37,9 %
2008 2,7 % 37,8 %
PŘÍSTOUPENÍ K EURU 2010??
53
Rada ECOFIN 2004 - listopad
Ukončit situaci nadměrného schodku a snížit
schodek do roku 2008 pod 3 %
Důsledně realizovat opatření Konvergenčního
programu, zejména snížení mzdových nákladů ve
státní správě a snížení výdajů ministerstev
Vyšší rozpočtové příjmy použít na snížení deficitu
Zavést fiskální cílení založené na střednědobých
výdajových rámcích
Vytvořit pravidla pro snížení rizik zadluženosti úsc
Zahájit reformu penzijního a zdravotního systému
Minimalizovat negativní dopad ČKA
54
Rada ECOFIN 2005 - listopad
KP se plní, ale je málo ambiciózní
Přijmout výdajové škrty v oblasti spotřeby
vlády, aby nebyly překročeny výdajové rámce
Zvýšené příjmy použít na snižovaní deficitu
Větší úsilí věnovat penzijní reformě a
zdravotnictví
Dosáhnout většího souladu dat se
standardem ESA
10
55
Rada ECOFIN 2006 - leden
Deficit na rok 2008 ­ 2,7 % = nedostatečná
bezpečnostní rezerva
Zvýšit kvalitu rozpočtového plánování (příčiny
převodu neutracených výdajů do rezervních
fondů)
Posílit roli střednědobých výdajových rámců
Zlepšit dlouhodobou udržitelnost VEFI
urychlením důchodové reformy a reformy
zdravotnictví
56
Rada ECOFIN 2006 - listopad
?
57
Komplexní reforma VEFI by měla
zahrnovat
reformu veřejných rozpočtů (realizuje se,
byť nedůsledně)
reformu sociálního systému, zejména
důchodového systému (mění se jen
parametry, nikoliv systém, chybí politický
konsensus)
reformu zdravotního systému
58
Děkuji za pozornost