1
1
Fiskální federalismus
6. přednáška z předmětu
Veřejné finance I.
Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.
2
Obsah přednášky
1. Definice fiskálního federalismu
2. Základní pojmy
3. Realizace fiskálních funkcí
4. Optimální pojetí územních
financí
3
Definice fiskálního federalismu
Vícestupňové uspořádání rozpočtové soustavy
příslušné země
Existuje objektivně bez ohledu na formu státu
a veřejnou správu
Vertikální struktura veř. rozpočtů je tvořena
vazbami mezi hlavními úrovněmi řízení,
horizontální struktura charakterizuje vztahy
mezi rozpočty na stejné úrovni
Přispívá k realizaci všech funkcí VEFI a daní,
jeho podstata je však v alokační funkci
4
Jaké jsou příčiny vzniku
vícejednotkových fiskálních systémů?
je to výsledek historického vývoje (R. A.
Musgrave, P. B. Musgraveová)
je to důsledek prostorového aspektu
základních fiskálních funkcí
5
Teorie fiskálního federalismu
Teorie fiskálního federalismu byla
definována v USA, proto se tento pojem
fixoval v teorii a používá se i pro unitární
státy
Z ekonomického hlediska je veřejný
sektor povahy ,,federativní", neboť
fiskální rozhodování jsou rozdělena mezi
různé úrovně řízení (minimálně centrální a
místní)
6
Fiskální federalismus řeší
Problémy vertikální a horizontální
struktury veřejných rozpočtů
Stupeň fiskální centralizace státu,
transfery mezi veřejnými rozpočty a
vazby mezi rozpočty navzájem
Rozdělení fiskálních funkcí, rozdělení
pravomocí v získávání daňových příjmů
a daňovém určení vybraných výnosů
2
7
Modely fiskálního federalismu
plně centralizovaný
kombinovaný
plně decentralizovaný model
8
Soustava veřejných rozpočtů ČR
Dotace
Příjmy
Dotace
Výdaje
Fondové
financování
Výdaje
Státní
rozpočet
Příjmy
Dotace
Výdaje
Výdaje
Rozpočty
obcí
Rozpočty
krajů
Příjmy
Příjmy
Dotace
Fondové
financování
může být také
na krajské
úrovni a obecní
úrovni
9
Klasifikace fondů v ČR
1. Svěřenecké (pojistné nekomerční)
2. Státní (účelové)
3. Privatizační (majetkové)
4. Pro podporu podnikání (tzv. vládní
agentury)
10
Historický vývoj fiskálního federalismu
Do poloviny minulého století posilování
centrální vlády a centrálního rozpočtu (vliv I.
a II. SV?)
Od 60. let decentralizační tendence a
preference subsidiarity (EU)
Současně dochází k diverzifikaci VEFI do
složek fondového financování
Přeexponování trendu = fragmentace VEFI
11
Princip subsidarity
Rozhodnutí v rámci Unie jsou přijímána co
nejblíže k občanovi, a zároveň je
respektována identita členských států
Unie. V praxi to znamená, že každý
veřejný úkol má být vždy na té úrovni, na
níž může být uspokojivě splněn, tj. na
úrovni obce, regionu, spolkové země,
členského státu a nakonec na úrovni
Evropské unie.
12
Vysvětlení: D1 a D2 - jsou poptávkové křivky dvou fiskálních
jednotek po veřejném statku. Qc - centrálně stanovený objem
statku, p - konstantní náklady na hlavu
Decentralizační teorémcena
objem veřejného
statku
p
A
Q10 Qc Q2
D1
D2
B
C
E
D
3
13
Fiskální jednotka
definice
principy vzniku
a) geografický princip
b) právní princip
c) technický princip
Cílem fiskální jednotky je vytvořit dostatečný
objem zdrojů na příjmové straně rozpočtu
proto, aby mohly být profinancovány určité
záměry a cíle na výdajové straně.
14
Fiskální potřeba
Nj = nsZj , kde
Zj - je počet členů fiskální jednotky
ns - jsou jednotkové náklady na
poskytování standardní úrovně veřejného
statku
15
Fiskální kapacita
Cj = tsBj , kde
Bj - je daňová základna
ts - je standardní daňová sazba
16
Fiskální pozice
Poměr dvou definovaných veličin, tj. fiskální
kapacity (Cj) a fiskální potřeby (Nj). Lze ji
vyjádřit takto:
js
js
j
j
j
Zn
Bt
N
C
P ==
17
Fiskální pozice
Lze též definovat jako poměr výkonu (Mj)
a daňového úsilí (tj/ts).
Výkon (Mj) vyjadřuje poměr skutečných
výdajů (nj) fiskální jednotky k výdajům
zajišťujícím standardní úroveň služeb
(ns):
s
j
js
jj
j
n
n
Zn
Zn
M ==
18
Při optimalizaci situace fiskální
jednotky lze uplatnit různé postupy
stanovit optimální počet členů fiskální
jednotky při známém objemu veřejného
statku,
stanovit optimální objem veřejného
statku, je-li známa velikost této jednotky,
určit, jaká velikost fiskální jednotky je
optimální z hlediska úspor a nákladů
vznikajících s rozšířením počtu jejích
členů nebo se zvýšením objemu
poskytovaného statku.
4
19
Fiskální autonomie fiskálních jednotek
Míra
soběstačnosti vlastní rozpočtové zdroje
územních = ---------------------------------------
jednotek celkové potřeby
20
Finanční autonomie obcí (návrh 2007)
Daňové příjmy = 57,3 %
Nedaňové příjmy = 9,4 %
Kapitálové příjmy = 5,7 %
Dotace = 27,6 %
21
Finanční autonomie krajů (návrh 2007)
Daňové příjmy = 36,4 %
Nedaňové příjmy = 2,3 %
Kapitálové příjmy = 0,3 %
Dotace = 61,0 %
22
Rozložení fiskální kapacity v
soustavě veřejných rozpočtů
ČR
Doporu-
čení
teorie
19,9 %24,9 %55,2 %
1/31/31/3
Fondy
(zejména
svěřenecké)
Územní
rozpočty
SR
23
Realizace fiskálních funkcí
jednotlivými úrovněmi rozpočtů
Alokační ­ realizuje se všemi
úrovněmi, v současnosti se
upřednostňuje decentralizace a
subsidiarita
(Re)distribuční ­na ústřední úrovni
Stabilizační ­ priorita na centrální
úrovni
24
Rizika ,,nesprávného" pojetí f. funkcí
Decentralizace redistribuce a nebezpečí
prohloubení nerovností mezi různými
fiskálními jednotkami
Decentralizace stabilizační fiskální funkce
není efektivní
5
25
Územní finance ­ definice
Hospodaření územních (místních a
regionálních) autorit a jejich orgánů lze
přirovnat k hospodaření fiskálních
jednotek, uspořádaných na geografickém
principu
26
Veřejné statky zabezpečované rozpočty
obcí
Celostátní
Místní
Zpoplatněné veřejné statky (poplatkové
služby)
Poručnické
Jejich rozsah a struktura předurčuje fiskální
kapacitu fiskálních jednotek.
Samostatná a přenesená působnost.
27
Kraje a obce v ČR a územní rozpočty
Kraje = 14 (včetně Prahy)
Regionální rady regionů soudržnosti = 8
Dobrovolné svazky obcí = 784 (pouze
samostatná působnost)
Obce III. = 205
Obce II. = 388
Obce I. = 6242
Obce I. a) stavební a matriční úřad
Obce I. b) jeden z těchto úřadů
Obce I. c) 0
28
Jiná klasifikace obcí v ČR
Statutární města (mohou se členit na
městské části nebo městské obvody s vlastní
samosprávou ­ implikace pro VEFI)
Města (nad 3000 obyvatel)
Městys (,,městečko") ­ novelizace zákona o
obcích
Vesnice (do 2000 obyvatel) ­ není
legislativně upraveno
29
Samostatná a přenesená působnost
Kraje = 2/3 přenesená působnost
Obce III. = 2/3 přenesená působnost
Obce II. =  přenesená působnost
Obce III. = méně jak  přenesené působnosti
IMPLIKACE PRO VEFI!
30
Problémy územní veřejné správy
Kraje ­ není dokončen proces fiskální
decentralizace (8,92 % daňové určení)
Rozdílná velikost (počet obyvatel) obcí III. resp.
jejich správních obvodů
Fragmentace VS ­ malé obce (80 % do 1500)
DSO (mikroregiony) ­ problémy:
a) účelové a rozvojové
b) pouze samostatná působnost
c) vágní legislativa
d) malé finanční zdroje
e) nedostatečná majetková základna
6
31
Možná řešení fragmentace obcí
(návrhy z výzkumu ESF MU)
Sloučení obcí (politická neprůchodnost)
Společné obecní úřady (jako v SR)
Redefinovat institut místních částí a osadních
výborů (podmínka pro slučování obcí)
Posílit obce III. (překlopení řady samostatných
působnosti do přenesené, z tajemníka ředitel
jako na KÚ, metodické a kontrolní aktivity apod.)
Posílit DSO (stimulovat rozvojová DSO, globální
provozní dotace, ,,místní poplatky" DSO, daňové
určení apod.)
Vznik DSO v rámci správního obvodu obcí III.
32
Možná řešení fragmentace obcí
(návrhy z výzkumu ESF MU)
Centralizace služeb na krajské úrovni
(filiálky kraje v území, tj. na obcích)
Transformace DSO do obchodních
společností (věcné veřejné služby) jako v
Itálii
Vznik ,,správních" svazků obcí (delegace
správních činností na orgány svazku jako
ve Francii). Existuje návrh novelizace
zákona o obcích (tzv. společenství obcí)
33
Zákon č. 137/2006, kterým se mění některé zákony (zák.
č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje)
Regionální rada regionu soudržnosti =
NOVÁ PRÁVNICKÁ OSOBA (od 1.1.2006)
VZNIKAJÍCÍ SE ZÁKONA
Nový subjekt veřejných rozpočtů
34
Pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální
soudržnosti se zřizují regiony, jejichž územní vymezení je totožné s
územními statistickými jednotkami NUTS. Jedná se o tyto regiony
soudržnosti:
a) Praha, vymezený územím hlavního města Prahy,
b) Střední Čechy, vymezený územím Středočeského kraje,
c) Jihozápad, vymezený územím Jihočeského a Plzeňského
kraje,
d) Severozápad, vymezený územím Karlovarského a Ústeckého
kraje,
e) Severovýchod, vymezený územím Libereckého,
Královéhradeckého a Pardubického kraje,
f) Jihovýchod, vymezený územím Jihomoravského kraje a kraje
Vysočina,
g) Střední Morava, vymezený územím Olomouckého a Zlínského
kraje,
h) Moravskoslezsko, vymezený územím Moravskoslezského
kraje.
35
Regionální rada regionu soudržnosti
Regionální rada je řídícím orgánem Regionálního
operačního programu pro příslušný region
soudržnosti.
Orgány Regionální rady jsou výbor Regionální rady,
předseda Regionální rady a úřad Regionální rady .
Na vztah státu a Regionální rady se při činnostech
upravených zákonem vztahují ustanovení o
přenesené působnosti krajů obdobně.
Regionální rada hospodaří podle vlastního rozpočtu
a zajišťuje výkon finanční kontroly. Hospodaření
Regionální rady za uplynulý kalendářní rok
přezkoumává Ministerstvo financí.
36
Příjmy rozpočtu Regionální rady
a) dotace ze státního rozpočtu na financování
programů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské
unie,
b) dotace z rozpočtů krajů na financování programů
spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie,
c) dotace z rozpočtů krajů na činnost Regionálních
rad,
d) příjmy z vlastního majetku a majetkových práv,
e) přijaté peněžité dary a příspěvky,
f) přijaté půjčky, úvěry a návratné finanční výpomoci,
g) úroky z vkladů, penále a jiné platby získané v
souvislosti s použitím prostředků Regionální rady.
7
37
Výdaje rozpočtu Regionální rady
a) výdaje na programy spolufinancované z
rozpočtu Evropské unie a závazky vyplývající
pro Regionální radu z plnění povinností
uložených jí zákony,
b) výdaje na vlastní činnost Regionální rady,
c) splátky přijatých půjček, úvěrů a
návratných finančních výpomocí,
d) sankce za porušení rozpočtové kázně.
38
VÝBOR
Členy výboru volí ze svých členů zastupitelstva
krajů, které tvoří region soudržnosti. Je-li region
soudržnosti tvořen jedním krajem, má výbor 15
členů. Je-li region soudržnosti tvořen více kraji,
je každý kraj ve výboru zastoupen 8 členy.
Výboru je vyhrazeno schvalování rozpočtu
Regionální rady a závěrečného účtu Regionální
rady.
Výbor volí a odvolává z řad svých členů
předsedu a místopředsedy. Počet
místopředsedů se stanoví tak, aby každý kraj byl
ve výboru zastoupen buď předsedou výboru
nebo místopředsedou.
39
VÝBOR
Výbor jedná a rozhoduje o věcech spojených s realizací
Regionálního operačního programu, zejména pak schvaluje:
a) realizační a řídící dokumentaci Regionálního operačního
programu,
b) opatření, týkající se publicity a informovanosti o Regionálním
operačním programu,
c) výběr projektů, kterým Regionální rada poskytne dotaci či
návratnou finanční výpomoc,
d) výroční a závěrečnou zprávu o realizaci, případně i další
zprávy a podklady spojené s realizací Regionálního operačního
programu,
e) další záležitosti, pokud tak stanoví jednací řád výboru.
40
ÚŘAD
Úřad je výkonným orgánem Regionální rady, který
zabezpečuje veškeré úkoly spojené s funkcí řídícího
orgánu Regionálního operačního programu s
výjimkou těch záležitostí, které jsou svěřeny výboru.
Úřad dále plní úkoly spojené s odborným,
organizačním a technickým zabezpečením činnosti
Regionální rady.
V čele úřadu stojí ředitel úřadu. Ředitele jmenuje a
odvolává výbor na návrh předsedy; jmenování
zakládá pracovní poměr k Regionální radě. Ředitel
je podřízen předsedovi.
41
Standardizace veřejných služeb
DRUHY VEŘEJNÝCH SLUŽEB:
Správní činnosti
Věcné veřejné služby
Služby poskytované ve formě finanční
podpory
42
Optimální velikost obcí ­ více kritérií
Ekonomická efektivnost ­ při jaké velikosti
může obce poskytnout nejvíce služeb s co
nejnižšími náklady
Demokracie ­ jaká velikost může nejlépe
zabezpečit občanskou kontrolu samosprávy
Distribuce ­ jaké struktury služeb mohou
poskytnout jejich nejrovnoměrnější rozložení
a daňové zatížení
Rozvoj ­ jaké velikostní struktury jsou nejlépe
vybaveny pro podporu ekonomického rozvoje
8
43
V rámci územních financí lze považovat
za důležité následující problémy
míru soběstačnosti územních (místních a
regionálních) rozpočtů
míru přerozdělování v rámci veřejné
rozpočtové soustavy
efektivnost výkonu alokační fiskální
funkce na místní a regionální úrovni
44
Evropská charta místní samosprávy
stanoví následující principy (ČR 3,5,6)
1. místní orgány mají v rámci vnitrostátní hospodářské
politiky právo na odpovídající vlastní zdroje, s nimiž
mohou v rámci svých pravomocí volně disponovat,
2. finanční zdroje místních orgánů jsou úměrné
odpovědnosti, kterou jim vymezuje ústava a zákon,
3. alespoň část finančních zdrojů místních orgánů pochází z
místních daní a poplatků, jejichž výši mohou místní
orgány v mezích zákona určovat,
4. finanční systém zajišťující zdroje pro místní orgány by měl
být natolik různorodý a životaschopný, aby umožnil jejich
průběžnou adaptaci na reálný vývoj nákladů, spojených s
jejich fungováním,
45
Evropská charta místní samosprávy
stanoví následující principy (ČR 3,5,6)
5. ochrana finančně slabších místních orgánů je důvodem
pro vznik institutu, který by zajišťoval finanční
vyrovnávání nebo přiměřená opatření, určená ke
kompenzaci důsledků nerovnoměrného rozdělení
potenciálních finančních zdrojů a finančních nákladů,
které musejí zajišťovat; takové postupy nebo opatření
nesmějí zmenšovat svobodu volby, kterou místní orgány
mohou uplatňovat ve sféře vlastní odpovědnosti,
6. s místními orgány musí být řádně projednán způsob
přidělených přerozdělovaných zdrojů,
7. pokud je to možné, dotace pro místní orgány by neměly
být účelově vázány. Poskytování dotací by nemělo
omezovat základní svobodu místních orgánů provádět
svou vlastní politiku v rámci své jurisdikce,
8. ve věci získávání úvěru na kapitálové investice mají místní
orgány v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh.
46
Existují různé přístupy k daňovému
určení
samostatný daňový základ pro místní a
regionální autority, které rozhodují o jeho
využití
společný daňový základ, v jehož rámci
mají místní a regionální orgány možnost
buď stanovit přirážky ke státním daním,
nebo dostávat určité procento z výnosu
tzv. sdílených daní
47
Nejčastěji uváděné argumenty ve prospěch
poskytování transferů územním rozpočtům
potřeba zmírnit vertikální fiskální nerovnováhu
zabezpečení horizontální fiskální rovnováhy
nutnost zabezpečit minimální standard
některých veřejných statků
potřeba neutralizace externalit
podpora stabilizace a ekonomického rozvoje na
místní úrovni centrální vládou
zabezpečení některých makroekonomických
cílů, apod.
48
Zákon č.248/2000 Sb., o podpoře
regionálního rozvoje
Oblasti podpory regionálního rozvoje
Podpora státu (MMR a další ministerstva),
kraje, obce III. a II.
Vymezení státem podporovaných regionů
Nástroje podpory (programy, finanční zdroje,
metodika)
Koordinace hospodářské a sociální
soudržnosti (předvstupní a strukturální fondy
EU, vymezení regionů soudržnosti NUTS 2)
9
49
Dotace mají dva druhy efektů
důchodový (příjmový) ­ neúčelové dotace
substituční efekt ­ účelové dotace
50
Důchodový efekt dotace
Veřejnýstatek
Privátní
statek
B
B B1
E
E1
Rozpočtovéomezenípopodpoře
Rozpočtovéomezenípředpodporou
i
i1
51
Substituční efekt dotace
Veřejnýstatek
Privátní
statek
B
B B1
E
E1
Rozpočtovéomezenípopodpoře
Rozpočtovéomezenípředpodporou
i1
i
52
Děkuji za pozornost!