21URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
Co je to Urban Sprawl?
* Urban sprawl je projev suburbanizace
vznikající tlaky trhu zejména v okolí velkých
měst a reakce trhu na kompetitivní
nabídku území místních samospráv ležících
ve strategických lokalitách.
* Tyto podmínky potom vedou k vytváření
nové výstavby (bytové a ko-
merční):
URBAN SPRAWL
Jiřina Jackson
Tento článek je modifikací příspěvku, který autorka v poněkud pozměněné podobě a pod názvem Sprawl Evangelia uvedla ve sborníku
říjnové konference Tvář naší země a jehož část byla na této konferenci přednesena. Je namístě zde také uvést varování, jež autorka
přednesla na závěr svého projevu: ,,Za posledních 5 let, to je od doby svých prvopočátků, sprawl udělal ,,podstatný pokrok" a za
další čtyři roky, do té doby, než se pořídí alespoň částečně užitečný protisprawlový instrument, sprawl nebude nečinně čekat, bude
polykat další zelené louky, polykat investice a prostředky a vytvářet další brownfields a vylidňovat další oblasti."
22 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
­ mimo existující kompaktní zastavěná
území,
­ v oblastech vlivu rozvoje metropolitních
měst,
­ v pásech okolo hlavních dopravních
tahů,
­ na křižovatkách hlavních dopravních
tahů.
* Proces se projevuje jak hráči, tak aktivitami,
ale hlavně je zřetelný realizovanou
výstavbou.
* Často, ale ne exkluzivně, je tento nový
rozvoj na úkor aktivit, investic a relokací
ze zastavěného území metropolitních
měst.
Zastavěné, zastavitelné území
a území metropolitního vlivu
* Kompaktní zastavěné území
* Zastavitelné území
* Administrativní hranice
* Území metropolitního vlivu
Zdroj: RNDr. L.Sýkora, Ph.D.
Jak se projevuje
Urban Sprawl?
* Obchodní, logistické, průmyslové a jiné
podniky zřizují svá zařízení mimo zastavěná
území sídel ­ na zelené louce.
* Obchodní, logistická a jiná komerční
zařízení vznikají na komunikačních křižovatkách
a podél dálničních a hlavních
silničních tahů.
* V okolí větších i meších měst a mimo
zastavěná území obcí se rozkládají čistě
obytná území ­ kolonie rodinných
domků ­ bez návaznosti na jakoukoliv
občanskou vybavenost.
* Zvyšují se požadavky na dopravní
obslužnost a infrastrukturu v nových
lokalitách.
* Zvyšuje se závislost na osobní automobilové
dopravě.
* V zastavěných územích a centrech měst
se nedostává veřejných prostředků a soukromého
kapitálu na obnovu existující
výstavby, či existující podvyužité infra-
struktury.
* Městská sídliště se stávají ghetty se zvýšenou
kriminalitou a s vybydleným
a poloprázdným bytovým fondem.
Co podporuje Urban Sprawl?
* Tržně vedený rozvoj, který nemusí platit
veškeré komplexní náklady spojené
s důsledky své činnosti, na které pak
musí doplácet zbytek společnosti.
* Rozvoj vedený tržními potřebami, nikoliv
potřebami území.
* Nedostatečné nástroje usměrňující tlaky
trhu.
* Nedostatečné nástroje územního plánování,
které by provázaly potřeby ekonomického,
strategického a územního rozvoje.
* Nedostatečné nástroje vhodné pro koordinaci
aspirací místních samospráv při
rozvoji ,,svého" území.
Urban Sprawl je problémem většiny
vyspělých společností, které se ho v rámci
principu udržitelného rozvoje snaží různými
způsoby řešit.
Co způsobuje Urban Sprawl?
* Plýtvání již vynaloženými prostředky:
­ rozptyluje se existující hustota osídlení,
­ podvyužívá se existující infrastruktura,
­ odlivem aktivit za zastavěných území se
z nich stávají ,,Brownfields",
­ odsávání fiskálních příjmů existujících
území.
* Plýtvání novými prostředky:
­ potřeba nové infrastruktury,
­ potřeba nové občanské vybavenosti,
­ požadavek na větší spotřebu materiálu,
zboží a energií.
* Zvyšování nároků na dopravu:
­ zvyšuje se nárok na dopravní obslužnost,
­ zvyšuje se nárok na využívání soukromého
automobilu,
­ zvyšují se požadavky na výstavbu nových
a na rozšiřování existujících silnic.
* Zhoršování životního prostředí:
­ zhoršuje se kvalita ovzduší a životního
prostředí,
­ ztráta lesní či zemědělské půdy.
Kdy se jedná o nový rozvoj
a kdy o sprawl?
Často je těžké rozlišit, kdy se jedná
o nutné a užitečné investice či lidské
právo na slušné bydlení a kdy se jedná
o sprawl.
* Uchování ekonomické výkonnosti
a zaměstnanosti je pro udržitelnou ekonomiku
nezbytné.
* Taková nová výstavba způsobí ale ve
svém okolí obvykle tlak na další rozvoj.
* V zájmu ekonomického rozvoje například
agentura CzechInvest rozvine
a nabídne investorům do roku 2006 2130
ha vesměs greenfield pozemků.
* Komerční a průmyslový sprawl, i když
je zatím vedoucí složkou, je poměrně
nevinný z hlediska zvratnosti procesu
(velké pozemkové celky) a ve svých
územních nárocích.
* Následný rezidenční sprawl je ve své
podstatě nezvratný, v tomto případě by
bylo 2130 ha rozděleno například do
20­40 tisíc jednotlivých vlastnictví
nových rodinných domků.
Hrozby sprawlu
Aktuální stav
 Obchodní řetězce vytvářející svá zařízení
mimo zastavěná území měst na
zelených pozemcích příměstských
obcí.
 Logistické firmy vytvářející svá zařízení
na zelené louce mimo zastavěná
území měst na pozemcích příměstských
obcí při hlavních dopravních
tazích.
 Výrobní investice mimo průmyslové
zóny mimo zastavěná území na
pozemcích příměstských obci při hlavních
dopravních tazích.
 Soukromé nízkopodlažní bydlení
mimo zastavěné městské území na
pozemcích příměstských obcí.
 Nové druhy využití mimo zastavěná
území.
Prognóza vývoje
 Saturace obchodních řetězců je téměř
dokončena, problém je, že svou přítomností
pak obchodní zařízení vytváří
sprawl tlak na další výstavbu, obytnou
i komerční.
 Logistika obchodních řetězců téměř
dokončena, ostatní logistika bude
v sprawlu pokračovat.
 Sprawlový tlak výrobních investic
bude pokračovat, pokud nebudou k dispozici
dostatečné instrumenty, které by
zjednodušily majetkovou konsolidaci
a využití již zastavěného území.
 Tlak sprawlu vyvolaného požadavky
na soukromé bydlení ještě skutečně
nezačal. Nová výstavba rodinných
domků v okolí velkých měst reprezentuje
pouze malé procento z těch, kteří
mají aspiraci soukromého bydlení.
Chybí zatím schůdné financování.
V územních plánech příměstských
obcí je již místo pro tento druh sprawlu
plně a dlouhodobě rezervováno.
23URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
Co s městským územím,
ze kterého odešel investiční
a lidský kapitál?
Vytvoří se nám Brownfield. Co jsou to
Brownfields?
* ,,Brownfields" jsou pozemky a nemovitosti
uvnitř urbanizovaného území, které
ztratily svoji funkci a využití, mají pravděpodobně
ekologickou zátěž a zdevastované
výrobní či jiné budovy.
* Tyto nemovitosti pak ekonomicky
a fyzicky deprimují své prostředí a okolí.
Komplexitou a nákladností řešení problémů
spojených s renovací a ozdravěním
pak tyto nemovitosti odrazují soukromý
kapitál od účinné intervence.
* Brownfields vznikají zejména restrukturalizačními
tlaky ve společnosti, jejichž
řešení trh nezvládne a tam, kde je upřednostňován
snazší a jednodušší rozvoj na
zelených loukách.
* Politicky je problém vnímán ve vyspělých
zemích od konce 70. let a ve své
širší souvislosti je spojován s principy
kompaktního města a udržitelného roz-
voje.
* Největším problémem se Brownfields
stávají, když se neřeší.
Co stojí znovuvyužití
Brownfields?
Agentura CzechInvest uvádí následující
čísla programu na podporu rozvoje průmyslových
zón:
3,120 mld. Kč (100%) stojí příprava
1,780 ha(100%) průmyslových pozemků;
1.420 mld. Kč (45%) z těchto prostředků
je určeno na znovu využití 340 (20%) ha
průmyslových brownfields.
To znamená, že jeden ha průmyslového
rozvoje na brownfields je nejméně 4,4
krát dražší než obdobný rozvoj na zelené
louce.
CzechInvest program je vhodný pouze
pro brownfields nad 10 ha, kde se zachovává
průmyslové využití. Pro menší
brownfields, nebo tam, kde je potřeba
změnit využití území na jiné než průmyslové,
programy zatím nejsou.
Rizika, problémy a náklady spojené
s rozvojem na brownfields soukromý
kapitál řešit nechce, neumí a ani nemůže.
Intervenci zde obvykle začne kapitál
veřejný.
Veřejná intervence
* Tam kde problém nevyřeší trh, problém
,,zbude" veřejné sféře k vyřešení.
* Tak tomu není jen u nás, ale i v mnoha
jiných zemích, kde se posledních 30 let
veřejná sféra angažuje v řešení restrukturalizačních
problémů.
* Forma veřejné intervence je různá v různých
zemích a kyvadlo iniciativy se
pohybuje mezi intervencí ve státní úrovni
a intervencí v místní úrovni.
* Nezbytné zde jsou:
­ jasné cíle státních politik,
­ koordinovaný přístup,
­ mezirezortní spolupráce,
­ mezioborová spolupráce,
­ spolupráce státní, regionální a místní
správy a samosprávy,
­ budování expertizy a vzdělání,
­ důvěra soukromého sektoru a veřejnosti.
* Veřejná intervence se projevuje v několika
formách.
* Podstatnou, ale ne vše spasující intervencí,
jsou finance.
* Dalšími formami veřejné intervence jsou
­ vhodný právní a legislativní rámec,
­ vhodné daňové prostředí,
­ vhodné instituční modely,
­ vhodné metodické vedení,
­ vhodné vzdělávací programy.
* Pouze finanční intervence bez podpory
ostatních možných druhů veřejné intervence
se může minout výsledkem, jelikož
nemá dostatečné místní ,,zázemí".
* Ve světě existuje plno příkladů ,,jak ne
na to".
Kdo platí za sprawl?
Za sprawl obvykle platí celá společnost,
poněvadž dříve nebo později se společnost
jeho následky pokouší řešit.
Řešení vyžaduje náklady na restrukturální
a sociální programy ­ platí je vždy
daňový poplatník.
Čísla mluví
Od roku 1930 klesl počet obyvatelstva
žijícího na území ČR o 400 tisíc, ale přesto
se dvojnásobně zvýšila celková zastavěná
plocha na území naší republiky. Procentuelní
podíl zastavěné plochy k celkové
výměře našeho území vzrostl také skoro
dvojnásobně.
Je to výraz zvyšování prostorového komfortu
společnosti, nebo výraz nehospodárnosti
využití území a příklad urban sprawlu?
Demografické a vývojové
prognózy
Počet obyvatel ČR se snižuje a výhledově
se dále snižovat bude (trendy doložené
demografickými prognózami).
Většina krajů je pod rozvojovým průměrem
EU a tento trend bude nutné
během příštích dekád vyrovnat (index
méně než 0,75 EU průměru s výjimkou
Prahy, která je nad EU průměrem ­ index
asi 1,25).
Cílem EU je vyrovnaný regionální
rozvoj (za tímto účelem je k dispozici program
kohezního fondu).
Sprawl v ČR je a bude přímým projevem
přelévání kapitálových, územních
a lidských kapacit z jednoho místa na
místo jiné a příznakem čistě rozvojových
trendů ne přímého demografického růstu.
Kdo vyhrává a kdo ztrácí
v této hře?
Vyhrává:
* specifický okruh spotřebitelů,
* výrobce specifických produktů,
* společnosti využívající možnosti rozvoje
na greenfields,
* obce v okolí velkých měst, dálničních
tahů a jejich křižovatek.
Ztrácí:
* zbytek společnosti tím, že se zhoršuje
životní prostředí a plýtvá se prostředky,
Rok Počet obyvatel Výměra zastavěné Výměra zastavěné Podíl zastavěné
na území ČR plochy celkem (ha) plochy ha /obyvatele plochy na celkové
výměře (%)
1930 10 6743 388 74 682 0,6996 0,9470
1950 8 896 133 85 854 0,9651 1,0887
1970 9 807 697 112 564 1.1477 1,4274
1991 10 02215 126 636 1,2292 1,6058
1999 10 278 098 130 102 1,2658 1,6498
Pramen: M.Říha, článek Anarchie urbanismu v české krajině, 2001
24 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
* staří, sociálně slabší a jinak postižení
obyvatelé, kteří tímto mají omezenou
dostupnost ke službám a jsou znevýhodněni
v kvalitě těch služeb, které jim
zůstanou k dispozici,
* velká města, která začnou mít fiskální
a sociální problémy,
* menší města mimo hlavní tahy, ve kterých
,,umře pes" a bude chybět fiskální
a lidský kapitál k zachování jejich rozvojových
trendů,
* určité kraje tím, že se jejich populace bude
přemísťovat do metropolitních oblastí
a venkov se bude dále vylidňovat.
Filozofické a etické otázky
Proč?
* Proč omezovat jednotlivce v jeho právu
využít svůj pozemek co nejvýnosněji?
* Proč omezovat samosprávy ve své primární
zodpovědnosti zajistit pro ,,své"
občany co nejvýhodnější využití území?
* Proč omezovat obchodní či jiné organizace,
aby se rozvíjely jak chtějí a kde
chtějí?
* Proč omezovat státní agentury a státní
programy, aby umísťovaly své dotace dle
vlastního výběru či dle lobování obcí
a investorů?
Protože na potíže, které způsobí tyto
subjekty uplatňováním svých práv a rozhodnutí,
bude muset jednou doplácet zbytek
společnosti.
Proč není sprawl součástí
politické agendy?
Sprawl je nový jev, v ČR postihnutelný od
roku 1997.
* Český plánovací systém ve svých plánech
velkých územních celků a rozvojových
regionálních strategiích hrozbě
sprawlu zatím nevěnuje patřičnou pozor-
nost.
* Příslušná ministerstva a jejich odborné
urbanistické ústavy zatím k problému
sprawlu nezaujímají viditelné stanovis-
ko.
* Jen velmi málo odborníků hrozbě sprawlu
a procesům, znakům a nákladům se
sprawlem spojeným rozumí.
* Vládní programy podporují téměř
výhradně rozvoj na zelené louce.
* Úloha rozhodování o rozvoji území byla
přenesena na 6 239 místních samospráv,
které prosazují zájmy ,,svých" voličů.
* Nejednotnost názoru ­ sprawl může prospět
jedné samosprávě, ale její sousedi
mohou být takovým vývojem velmi
negativně ovlivněni.
Zatím sprawl v ČR není procitován
jako problém.
Jak vzniká Urban Sprawl?
* Neregulovanou aktivitou trhu.
* Neusměrňovanou územní aktivitou místních
samospráv.
* Nedostatkem usměrňujících nástrojů:
­ strategických,
­ taktických,
­ fiskálních,
­ územních,
­ vzdělávacích,
­ jiných.
Kde je rozvoj žádoucí
Udržitelný ekonomický rozvoj, zvyšování
kvality života a zlepšování životního
prostředí je pro naši společnost nezbytný
a nemá smysl a nedá se mu bránit. Když se
má rozvoj konat, kde se má konat?
* Tam, kde je již existující infrastruktura.
Nejlépe uvnitř zastavěných území existujících
sídel.
* Tam, kde je dobrá dostupnost veřejné
dopravy a při železničních zastávkách.
* Ve fiskálně či jinak podporovaných
růstových zónách, ve kterých již byl
dohodnut vstup komplexních investic.
Takový rozvoj je ekonomičtější jak
v zajištění infrastruktury, tak v zabezpečení
využití veřejné dopravy, a nemá tak
devastující efekt na životní prostředí.
Jak a ve které úrovni
lze sprawl regulovat či
usměrňovat ?
Sprawl lze a je nutné regulovat ve všech
správních a samosprávních úrovních:
* státu,
* kraje,
* obce.
Je ale důležité, aby se jednotlivé úrovně
mezi sebou doplňovaly, komunikovaly
a spolupracovaly:
* stát v obstarávání vhodného právního
rámce a programů,
* kraj v usměrňování a regulaci, obsažené
ve svém rozvojovém, strategickém
a územním plánu,
* obce v programech aktivně podporujících
využití svého zastavěného území.
Nástroje k potírání Urban
Sprawlu
Urban Sprawl je nutno regulovat ve
všech správních a samosprávních úrovních.
V různých úrovních je také nutné
vytvořit a používat vhodné nástroje.
Ve státní úrovni jsou to:
* vhodné státní politiky a priority;
* vhodné oborové strategie;
* vhodný právní rámec:
­ fiskální nástroje,
­ kompetenční vymezení,
­ úprava majetkových práv,
­ vhodné nástroje územního plánování;
* vhodné programy:
­ investičních pobídek pro nové využití
brownfields,
­ vhodné programy obnovy existujícího
bytového fondu,
­ vhodné pobídky pro usměrnění lokace
nové výstavby;
* vhodný monitorovací a usměrňovací
systém:
­ systém objektivních indikátorů územního
rozvoje
­ systém odvodů znevýhodňující výstavbu
mimo zastavěná území,
­ vzdělávací a osvětové programy,
­ vynutitelnost práva.
Usměrňování a regulace
sprawlu v úrovni státu
* Jasné přihlášení se k principům udržitelného
rozvoje.
* Jasné přihlášení se k ochraně nezastavěných
území.
* Vytvoření vhodného legislativního rámce,
včetně podmínek územního plánování,
ekonomického, finančního a fiskálního
rozvoje a vhodných nemovitostních práv.
* Propojení cílů strategického, ekonomického
a rozvojového plánování.
* Dotační tituly podpory již zastavěných
území.
* Nutnost prokázání ,,nezbytnosti" výstavby
na nezastavěném území.
Usměrňování a regulace
sprawlu v úrovni regionu
* Dle platného znění zákona č. 50/76
Sb. (ve znění pozdějších předpisů) má
kraj ve své samostatné působnosti svůj
územní rozvoj.
* Z tohoto důvodu má kraj velmi silnou
pozici v usměrňování a regulování svého
rozvoje. To také znamená, že kraj je
schopen usměrňovat a regulovat Urban
Sprawl (potřebuje k tomu ale také spolupráci
svých sousedů).
Jak na to?
Vize čeho se chce dosáhnout:
* jasně vyslovené priority,
* přidělené zodpovědnosti,
* monitorování plnění.
25URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
Implementační dokumenty:
* strategický plán,
* rozvojový plán,
* územní plán a jeho vhodné zadání.
Je nutno využívat již známé a vytvářet
nové nástroje usměrňující sprawl.
Usměrňování sprawlu v úrovni
obce
* V územních plánech obcí je zjevná
snaha o to, aby ,,jejich" území bylo využíváno
co nejvýhodněji z hlediska zájmů
,,jejich" občanů.
* Obce mezi sebou tvrdě soutěží ve snaze
přilákat a získat do ,,své" obce investice
­ jak soukromé, tak státní, či z fondů EU.
* V chránění zájmu ,,svých" občanů obce
často přehlédnou, že jejich rozvojová
výhoda se může jevit nevýhodou vedlejší
obci, regionu, či státu.
* Nedostatečnost instrumentů nepomáhajících
obcím k tomu, aby byly schopny
reálně konsolidovat majetkové poměry
uvnitř svých, již urbanizovaných území
a vytvořit tam podmínky kompatibilní
s výstavbou na zelené louce, nutí investory
k investicím na těchto nových rozvojových
plochách.
* Obce ve snaze získat takové investice
velmi často nadhodnocují své růstové
potřeby a vyčleňují ve svých územních
plánech nové rozvojové plochy, přestože
by jinak existovaly rozvojové možnosti
uvnitř již urbanizovaného území.
* Obce mají příjmové a jiné výhody z příchodu
nových investorů, jež zpočátku
převyšují nevýhody, které pro ně, nebo
pro sousední obec nastanou z důvodů
nedostatečných investic do již zastavěného
území.
Úloha kraje jako hlavního
aktéra
Proč kraj?
* SPŽP ČR a zákon č. 129/2000 Sb., z. č.
132/2000 Sb. a z. č. 148/00 Sb. na kraje
přenáší v samostatnou působnost
v implementaci principů udržitelného
rozvoje, povinnost pečovat o životní
prostředí a odpovědnost schvalovat
územní rozvoj kraje.
* Praxe EU klade velký důraz jak na vyrovnaný
regionální rozvoj, tak na uplatňování
politiky péče o životní prostředí.
* Zákon č. 50/76 Sb. (ve znění pozdějších
předpisů) v platném znění umožňuje krajům
v jejich samostatné působnosti pořídit
pro své území platný územní plán velkého
územního celku (ÚP VÚC) a to i ve formě
územního plánu kraje nebo též regionu.
Vyhláška č. 135/2001, příloha 2 upravuje
jeho obsah (proces pořizování včetně
zadání však trvá minimálně 4 roky).
* Dosavadní platné ÚP VÚC dnes nejenom
nereprezentují politickou realitu,
ale také na sprawlové tendence neref-
lektují.
* Nově pořízené a schválené ÚP VÚC ve
formátu kraje, jsou li vhodně zadány,
mohou obsahovat řadu protisprawlových
nástrojů a při vhodném použití objektivních
indikátorů územního rozvoje
mohou sprawl usměrňovat.
* ÚP VÚC ve formátu kraje mají také
plnou politickou legitimitu.
* Požadavky, vyvstávající z platného územního
plánu kraje, musí být také uvedeny
do souladu v územních plánech obcí.
* Zákon a vyhláška, i když se specificky
o sprawlu nezmiňují, limitování sprawlu
v podstatě umožňují.
Co kraj v současné době
nemůže?
* Usměrňovat vznik průmyslových zón
(rozhoduje MPO, priority CzechInvestu,
státní správa, lobování samosprávy
a územní plány obcí).
* Usměrňovat příliv dotací pro rozvoj bydlení
(rozhoduje MMR, státní správa,
lobování a programy místní samosprávy
a soukromých subjektů).
* Usměrňovat jiné kapitálové granty
poskytované v rámci veřejných rozpočtů
(rozhodují příslušná ministerstva, lobování
místní samosprávy a soukromých
subjektů).
* Usměrňovat růst místních sídel (rozhoduje
trh, státní správa a místní samospráva).
* Usměrňovat ekonomické aktivity místních
sídel ­ logistická centra, obchodní
centra, zábavné parky, průmyslové zóny,
(rozhoduje trh, místní samospráva a státní
správa).
* Usměrňovat aktivity v některých chráněných
územích (rozhodují rezortní ministerstva
a státní správa).
* Usměrňovat lokaci a program výstavby
hlavní infrastruktury (rozhoduje stát,
státní správa a často občanská sdružení).
* Usměrňovat rozvoj okolo dálničních /silničních
tahů (rozhoduje MDT, MMR,
státní správa a místní samospráva).
Co kraj může v rámci ÚP VÚC
ve formátu kraje?
* Stanovit základní podmínky vývoje území
a ochrany jeho přírodních, civilizačních
a kulturních hodnot (vyhl. č. 135/2001Sb.,
příloha 2 Bb, zák. č. 50/1976 Sb., §§1 a 9)
­ možnost stanovit potírání sprawlu jako
jednu z hlavních podmínek vývoje.
* Usměrňovat návrh rozvoje sídelní struktury
a rozvojových předpokladů obcí
(vyhl. č. 135/ 2001 Sb, příloha 2Bc
a zák. č. 50/1976 Sb., §1,) ­ růstová a časová
omezení.
* Usměrňovat návrh uspořádání území
a vymezení významných rozvojových
ploch nadmístního významu a speciálních
územních zájmů (vyhl. č. 135/2001
Sb., příloha 2d, zák. č. 50/1976 Sb.,
§1) ­ průmyslové, obchodní a růstové
zóny.
* Usměrňovat využití nadmístního významu
(vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2Be).
* Usměrňovat pořadí výstavby a využití
území (zák. č. 50/1976 Sb., §1. odst.1,
odst. 2, písm. e, j), může požadovat, aby
nová výstavba přímo navazovala na
výstavbu již existující.
* Usměrňovat návrh dopravní a technické
infrastruktury nadmístního významu
(vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2c, zák. č.
50/1976 Sb., §2, písm. g, i, §9).
* Určovat plochy a koridory pro veřejné
stavby (vyhl. č. 135/2001 Sb., příloha 2Bi).
* V závazné části dokumentace může
vyloučit, případně podmiňovat umístění
staveb, využití území nebo opatření
v území (vyhl. č. 135/2001 Sb., § 18,
odst.1, zák. č. 50/1976 Sb., §2, písm. f),
rezervování rozhodnutí pro vyšší orgán,
omezení určitého druhu stavby, limitace
velikostí určité stavby, ochranná pásma.
Potřebuje a chce kraj
usměrňovat tyto aktivity?
Potírání sprawlu v úrovni kraje
Nejvhodnějším nástrojem pro zamezení
a potírání sprawlu je ÚP VÚC ve formě
plánu kraje a tvořivé využívání právního
rámce, kterým je vymezen.
* V podmínkách platných právních úprav
umožňuje ÚPR v současné době nejefektivnější
řešení, které se po přijetí zastupitelstvem
stává krajským nástrojem řízení
územního rozvoje.
* Nevýhodou je jeho zdlouhavé pořizování.
Včetně zadání je dosažitelný v horizontu
4­5 let.
* Do té doby, než si kraj pořídí svůj vlastní
nástroj řízení svého územního rozvoje,
se může spoléhat pouze na:
­ stávající územně plánovací nástroje (ÚP
VÚC),
26 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
­ vhodnou legislativní činnost státu,
­ vhodné státní programy a dotační tituly,
­ dohody s ministerstvy kontrolujícími
dotační tituly,
­ dohody s agenturami kontrolujícími pro-
gramy,
­ dohody s obcemi,
­ dohody s investory,
­ neefektivnost komerčního trhu,
­ nedostupnost financí pro výstavbu vlastnického
bydlení.
Použitelné protisprawlové
nástroje ÚP VÚC ve formátu
kraje
* Existuje množství nástrojů a jejich kombinací,
které jsou použitelné k zamezení
urban sprawlu (uvádím pouze některé).
* Územní nástroje jsou zpravidla doplňovány
fiskálními opatřeními a investičními,
sociálními a jinými programy.
* Nástroje vytvářejí dopad na práva právnických
a fyzických osob.
* Nástroje se rozlišují na:
­ vhodné na to, aby se sprawlu předešlo
A
­ vhodné na to, aby se sprawlu zamezilo
B
* Moratoria B
* Růstové indexy A/B
* Minimální hustota A/B
* Beauty strips (ochranná pásma) A
* Green betls (zelené okruhy) A
* Dvojí jurisdikce A/B
* Rozvojové a růstové zóny A
* Důsledné vymezení zastavěného území
B
* Fázování výstavby na zastavitelném
území A/B
* Upřednostňování výstavby v zastavěném
území B
* Reserved powers (vymezené pravomoci
vyšších orgánů) B
* Přenositelné ,,rozvojové právo" B
Moratorium
Moratorium znamená okamžitý zákaz
určité činnosti.
* Moratoria jsou dočasná, ne systémová
řešení.
* Moratorium řeší okamžitý problém proti
kterému společnost zatím:
­ nemá řešení,
­ nemá dost informací k tomu, aby věděla
jak ho řešit,
­ nemá dost jiných prostředků a argumentů
k jeho řešení.
* Například v Norsku bylo donedávna
moratorium na výstavbu jakýchkoliv
obchodních prostor nad velikost 1.200m2
- (řeší se tím ohrožení místních prodejců
a formy životního stylu a rozvoje sídel).
* Příkladem všem známého moratoria je
i stavební uzávěra.
* Moratorium ale může být i šířeji použitelné
a omezující jiné aktivity.
Dá se moratorium použít na udržení
statutu quo územních plánů obcí během
pořizování ÚP VÚC ve formátu kraje?
Růstové indexy a koeficienty
* Růstové indexy je možno používat jako
nástroj regulace rozvoje jenom určitých
částí území nebo celého území.
* Růstové indexy pro různé části území
mohou být různé (to dává možnost
usměrňovat tam, kde je rozvoj z jakéhokoliv
důvodu vítanější).
* Růstový index vyjadřuje, jak rychle se
může dané území co rozvíjet:
­ o kolik procent například může
ročně/pětiletně vzrůst obyvatelstvo,
­ o kolik procent se může zvýšit v území
registrace nových staveb,
­ jiné růstové indexy jsou také možné.
* Růstový index nerozhoduje o využití
území, to je dáno tím kterým územním
plánem, ale pouze usměrňuje dobu využití
území.
Jsou růstové indexy použitelné v souladu
se zákonem č. 50/1976 Sb., §1, §2
písm. a, e, j a vyhláškou č. 135/2001 Sb.,
příloha 1/I písm. d, e, f ?
Minimální využití
* V našich poměrech je obvyklejší limitovat
maximální využití území.
* Limitací minimálního využití území se
předejde jeho nehospodárnému využití.
* Tento index pak vede ke kompaktnějším
formám výstavby.
* Zvlášť použitelný je tento nástroj při
usměrňování druhů výstavby bydlení.
* Možno požadovat minimální:
­ zastavěnost,
­ objem,
­ počet vytvořených jednotek,
­ jiné.
Je toto v souladu se zákonem č. 50/1976
Sb., § 2 písm. a, b, d, e?
Beauty strips
(ochranná pásma)
* Beauty strips jsou ochranná pásma, jež
omezují výstavbu okolo většinou lineárních
objektů.
* Ochranná pásma se v územním plánování
vyskytují v různé šířce okolo hlavní
infrastruktury, je v nich úplně nebo částečně
omezena výstavba.
* Obdobná ochranná pásma mohou být
využitelná i pro jiné účely, například
v okolí dálnic, silnic, nebo obchvatů
a mohou být vymezená tak, aby zabraňovala
výstavbě.
Jsou ochranná pásma použitelná v souladu
se zákonem č. 50/1976 Sb., §1, §2
písm. a, e, j?
Green belts (zelené okruhy)
* Zelený okruh chrání zájmy metropole
a zajišťuje jí určitou ochranu zejména:
­ před zájmy ostatních místních samos-
práv,
­ před zájmy soukromých subjektů,
­ před nekontrolovatelným rozvojem,
­ umožňuje přístup do přírody a biokoridorové
propojení.
* Zelený okruh je obvykle doplněn kombinací
jiných nástrojů, jako například dispersní
politika atd.
* Nejdéle fungující zelený okruh se nachází
okolo administrativního území Velkého
Londýna po více než 50 let.
* Zákonem zde byla naprosto omezena
výstavba v sídlech do vzdálenosti asi
50 km okolo Londýna.
* Tím se chránil zájem metropole a zabránilo
se rozšiřování sprawlu v této oblas-
ti.
* Zelený pruh koupil čas a chránil životní
prostředí, ale nezastavil přirozený rozvoj,
který se dnes přenesl za hranice
zeleného pruhu, kde obdobné restrikce
neexistovaly.
Je zelený okruh plánovačský přežitek
a/nebo je to stále využitelný nástroj?
Dvojí jurisdikce
* Tento nástroj chrání zájmy metropolitních
měst obdobným způsobem jako
zelený okruh, avšak nemá právní, ale má
smluvní podstatu a závisí na dohodě
okolních obcí s metropolí.
* V této oblasti se k pořizování a změnám
ÚP a k určitým územním rozhodnutím
v přilehlých obcích v oblasti dvojí jurisdikce
vyjadřuje jako dotčený metropolitní
orgán.
* Nástroj není pro metropoli ideální, ale je
lepší než žádný nástroj.
* Smluvně pak může být zajištěna také
jiná spolupráce (infrastruktura, sociální
a jiné služby atd.).
Je tento nástroj využitelný v našich
podmínkách?
27URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
Rozvojové a růstové zóny
* Rozvojové a růstové zóny jsou svým
vymezením obdobné jiným zónám
(památkové, ochrany životního prostředí
atd.) a obvykle sahají přes území více
než jedné obce či kraje.
* Na rozdíl od nám známých zón, kde se
rozvojové podmínky při jejich vymezení
obvykle zpřísňují, v těchto zónách se
naopak rozvojové podmínky uvolňují
více než v jiných částech území.
* Na tyto zóny jsou pak směřovány ostatní
investičně podpůrné programy a státní
dotace a granty.
* Uvolňovací mechanizmy jsou různé,
mimo oblast územního plánování (např.
rychlejší růstové indexy, výhodnější
využití území atd.) se také jedná o různá
daňová zvýhodnění a fiskální pobídky
(například ,,Location efficient mortgages"
atd.).
* Neexistují-li ještě plně mechanismy,
které by napomohly uskutečnění rozvoje
v rozvojových zónách, není důvod je
nevymezit.
* Do doby horizontu účinnosti ÚP VÚC
ve formátu kraje se mnohé tyto mechanismy
mohou objevit.
* Mino jiné již samo vymezení těchto zón
a jejich zveřejnění jako vhodného
nástroje napomůže tlaku, aby se vhodné
podmínky pro ně vytvořily.
Spadají takové rozvojové zóny pod
dikci zákona č. 50/1976 Sb., § 2, písm. h,
i, j, k?
Důsledné vymezení
zastavěného a zastavitelného
území
* Zákon č. 50/1976 Sb. (ve znění pozdějších
předpisů) v §10 vymezení zastavitelného
území vyžaduje, ale nepožaduje
ještě vymezení zastavěného (kompaktního)
území obcí.
* Dnešní realita je taková, že je většina
územních plánů místních samospráv již
ve schváleném či pokročilém stadiu,
pořizování, a již vymezila svá zastavitelná
území, která určí jejich budoucí
územní rozvoj.
* Úloha usměrňovacího orgánu ve formě
okresního úřadu mizí a kraj tuto úlohu
přebírá až od konce roku 2002.
* Do doby platnosti budoucího ÚP VÚC
ve formátu kraje mnohé další obce
dokončí pořizování svých plánů a další
zase revize svých existujících plánů.
* Z průzkumu územních aspirací obcí
v okolí Prahy v roce 1996 vyplývalo, že
v jejích ÚP se nacházelo neúměrné
množství pozemků pro bytové funkce,
viz ÚP hl. m. Prahy. (Kdo ví kolik je to
k dnešku? Kdo ví kolik z této místní
aspirace je ročně realizováno?)
* Index velikosti zastavěného k zastavitelnému
území je užitečným ukazatelem
aspirací rozvoje obcí.
* Indexy podvyužitých již urbanizovaných
území k zastavěnému či zastavitelnému
území mají také velkou vypovídací cenu.
Fázování výstavby na
zastavitelném území
* Tato iniciativa se běžně uplatňuje
v územních plánech, avšak zatím závisí
na majitelích pozemků, aby dali své
pozemky k dispozici pro plánovaný rozvoj.
Cenová očekávání majitelů pozemků
často záměry ÚP zhatí.
* Věcný návrh nového stavebního zákona
se zabývá zejména principy jak snížit
spekulaci s pozemky a jak přimět jejich
majitele k tomu, aby je v rozumném
časovém horizontu poskytly trhu.
* Toto jsou razantní instrumenty, jednající
ve veřejném zájmu, běžně však používané
ve vyspělých demokraciích.
* V případě, že nebude existovat zákonná
norma, která tomu napomůže, pak se
stane, že spekulující majitelé dodají trhu
málo pozemků a tím vzroste tlak na pořízení
změn ÚP, které povedou k tomu, že
další, zatím neurčené pozemky budou
určeny pro výstavbu.
* Velmi důležitým indexem pro ÚP VÚC
ve formátu kraje by měl být index poměru
zastavěného a zastavitelného území
jednotlivých obcí.
Může ÚP VÚC ve formátu kraje
v tomto případě požadovat určité závazné
formy fázování výstavby na zastavitelném
území vedoucí například k tomu, že
výstavba v zastavitelném území je možná
pouze tam, kde navazuje bezprostředně na
zastavěné území?
Je možné tento index využít index jako
růstovou regulaci?
Upřednostňování výstavby
v zastavěném území
* I o tuto iniciativu se pokouší věcný
návrh nového stavebního zákona, který
propaguje nástroje vhodné k tomu, aby
byla možná revitalizace existujících
území a aby se i zde zabránilo spekulacím
a nečinnosti majitelů nemovitostí.
* Tato iniciativa patří plně obcím.
* Z hlediska ÚPK by však bylo důležité průběžně
vědět, kolik brownfields či potencionálních
brownfields se v obcích nachází
(soukromých, veřejných i bezprizorných).
* Tato informace je nejen důležitá jako
absolutní číslo, ale také jako procento
vyjádřené:
­ k čistému zastavěnému území (bez zele-
ně),
­ k zastavěnému území,
­ k zastavitelnému území.
* Aby se taková analýza mohla uskutečnit,
je zapotřebí, a to urychleně, jednotné
metodologie, vycházející nejlépe jako
podklad z rezortního ministerstva (jinak
se budou sčítat hrušky s jablky a v každém
kraji jinak).
Může ÚP VÚC ve formátu kraje na
základě takto získaných informací požadovat
dodržování určité úrovně těchto
indexů před tím, než lze uvažovat o změnách
zastavěného či zastavitelného úze-
mí?
Reserved powers
Jde o známá rozhodnutí, jež příslušejí
vyšším orgánům.
* Existují různé formy těchto rozhodnutí:
­ nadřízený orgán sám rozhodne,
­ nadřízený orgán rozhodne po společné
konzultaci s obcí,
­ nadřízený orgán odmítne podřízené roz-
hodnutí.
* V Německu například existují reserved
powers pro výstavbu obchodních zařízení
nad 800m2
celkové plochy.
* V jiných zemích toto existuje pro
výstavbu regionálního významu.
* Je pro kraj možné si na základě platného
ÚP VÚC ve formátu kraje si například
rezervovat rozhodnutí o zvětšení zastavěného/zastavitelného
území obce, neníli
toto v souladu s indexy poměru takovýchto
území uvedených ve schválené
dokumentaci ÚP VÚC ve formátu kraje?
* Je možné pro kraj na základě ÚP VÚC
ve formátu kraje si například rezervovat
rozhodnutí udělení výjimek pro výstavbu
řekněme v zeleném pruhu či okruhu
a/nebo rozhodnutí o změně rozvojových
indexů stanovených pro to či jiné území
v ÚP VÚC ve formátu kraje?
* Mimo tradiční použití, reserved powers
mohou také být nástrojem, který dodá
ÚP VÚC ve formátu kraje potřebnou flexibilitu
jak reagovat na nový vývoj ­
každý ÚP VÚC ve formátu kraje v době
kdy bude přijat je už zastaralý a je
nejméně 4 roky za realitou vývoje.
28 URBANISMUS A ÚZEMNÍ ROZVOJ ­ ROČNÍK V ­ ČÍSLO 6/2002
Přenositelné rozvojové právo
* Tento koncept je vhodný tam, kde již
v předešlé době byly určeny územním
plánem velké plochy pro rozvoj, které by
v nové situaci bylo vhodné nevyužít.
* Rozvojové právo takových ploch je možné
za určitých okolností od vlastníků po
dohodě vykoupit a přenést na jiný subjekt.
* Vlastnictví pozemku tím zůstává nedotčeno,
pouze je pozemek zatížen rozvojovým
omezením (pravděpodobně možné
registrovat v katastru nemovitostí).
* Tento instrument lze využít například
v metropolitních oblastech, kde územní
plány okolních obcí již určily množství
rozvojových pozemků, které jsou v přímém
rozporu se zájmy metropole.
* Metropole tak strategickým vykoupením
těchto práv může ovlivnit svůj rozvoj
i mimo oblast své jurisdikce.
* Obdobně mohou jednat obce či zájmové
a neziskové organizace, v případech, kdy
se jedná o zachování určité kvality
území, které by jinak bylo předurčeno
k výstavbě.
Není každému dáno stejně
* Ne každý kraj je postihnut sprawlem stejně.
* V některých krajích se protisprawlová
problematika pro velkou většinu území
kraje nebude týkat růstu, ale postupného
vylidňování, stárnutí obyvatelstva
a následného snižování hodnoty a úrovně
realitního majetku a služeb, což ve
svém důsledku dále povede k neekonomickému
a drahému využití již tak podvyužité
technické, sociální a kulturní
infrastruktury a které pak přirozeně směřuje
k dalšímu vylidňování. Kdo může
a má nohy, tak z takových oblastí přece
utíká. Únik zejména lidského, ale i investičního
kapitálu a aktivit s ním spojených
pak také způsobuje, že si takto postižené
území už neumí pomoci z vlastních,
zejména lidských zdrojů.
* Jiné části území v okolí statutárních měst
se budou potýkat s velkými růstovými
tlaky a bude se zde realizovat nová
výstavba a porostou zde nároky na
novou technickou, sociální a kulturní
infrastrukturu.
* Sama statutární města se pak v mnohých
případech budou potýkat s vylidňováním
ve prospěch obcí v okolí a ve ztrátě
investic a aktivit v již zastavěných územích,
které se přesunuly na zelenou
louku, mimo jurisdikci statutárního
města. Ekonomie využití území ve městech
se tak bude dále zhoršovat a technické,
sociální a kulturní služby budou
dražší služby, jejich podinvestovanost se
bude dále prohlubovat.
Závěrem
* Nástroje na potírání sprawlu nespočívají
pouze v ÚP VÚC ve formátu kraje ale
ÚP VÚC ve formátu kraje je momentálně
hlavní možností jak se mu region
může bránit a kterou má k jeho potírání.
* Nejdůležitějším dokumentem v okamžitém
horizontu, který napomůže sprawl
v budoucnosti kontrolovat, je zadání ÚP
VÚC ve formátu kraje
* Je-li priorita potírání Urban Sprawlu
dostatečně zakotvena v zadání ÚP VÚC
ve formátu kraje, pak odborní konzultanti
mohou využít tradiční české tvořivosti
k tomu, aby v horizontu 4­5 let vytvořili
v regionu vhodný instrument, který
­ usměrní nechtěné rozvojové trendy,
­ omezí vznik brownfields,
­ ušetří prostředky, které by jinak směřovaly
do budování nové a dotování existující
podvyužité infrastruktury,
­ omezí budoucí sociální problémy, gheta
atd.,
­ ochrání a zmírní škodlivé vlivy na životní
prostředí,
­ přiblíží kraj k principům udržitelného
rozvoje.
Ing.arch. Jiřina Jackson
Institute for Transport
and Development Policy