Ekonomika životního prostředí
Jana Soukopová a kol.
2
Recenzenti:
Prof. RNDr. Jiří Hřebíček, CSc.
Doc. Mgr. Tomáš Pitner, Ph.D.
Autoři:
Autorsky se na zpracování textu podíleli autoři z Ekonomicko-správní fakulty a
z Přírodovědecké fakulty Masarykovy univerzity a z Univerzity obrany
Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D., Ekonomicko-správní fakulta MU – vedoucí
autorského týmu a editor textu
Ing. Eduard Bakoš, Ph.D., Univerzita obrany
Mgr. Bc. Marie Doleželová, Přírodovědecká fakulta MU
Ing. Barbora Kaplanová, Ekonomicko-správní fakulta MU
Ing. Viktor Kulhavý, Ekonomicko-správní fakulta MU
Ing. Jarmila Neshybová, Ekonomicko-správní fakulta MU
© Jana Soukopová a kolektiv, 2009
ISBN
3
4
OBSAH
ÚVOD.......................................................................................................................................................... 6
1 ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY ....................................................................................... 7
1.1 PŘÍRODA, ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ A JEJICH OCHRANA..................................................................... 7
1.2 TRVALE UDRŽITELNÝ ROZVOJ ................................................................................................. 14
2 EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ......................................................... 23
2.1 EKONOMICKÁ ČINNOST A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ......................................................................... 23
2.2 OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ A EKONOMIE....................................................................... 24
2.3 EKONOMICKÉ ŠKODY ZE ZNEHODNOCOVÁNÍ ŽP A METODY JEJICH KVANTIFIKACE ................. 30
2.4 MAKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ .................................... 36
2.5 MIKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ...................................... 38
3 ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO
PROSTŘEDÍ ............................................................................................................................................ 43
3.1 ZISKOVÝ A NEZISKOVÝ SEKTOR A JEHO ROLE V OCHRANĚ ŽP ................................................. 43
3.2 ENVIRONMENTÁLNÍ SLUŽBY A JEJICH POSKYTOVATELÉ .......................................................... 45
3.3 SUBJEKTY VEŘEJNÉHO SEKTORU A JEJICH ROLE V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ................. 48
3.4 NESTÁTNÍ NEZISKOVÉ ORGANIZACE A JEJICH ROLE V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ............ 53
3.5 OBČANÉ A JEJICH ROLE V OCHRANĚ ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ .................................................... 55
4 FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ....................................................... 61
4.1 KLASIFIKACE VÝDAJŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ................................................... 61
4.2 CELKOVÉ VÝDAJE NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ.......................................................... 64
4.3 VEŘEJNÉ VÝDAJE NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ........................................................... 66
4.4 ZAHRANIČNÍ ZDROJE ............................................................................................................... 72
4.5 METODY KVANTIFIKACE EFEKTIVNOSTI VÝDAJŮ NA OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ........... 75
5 POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU............................................................. 80
5.1 POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ............................................................................................. 80
5.2 POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČESKÉ REPUBLICE ............................................................ 83
5.3 SPŽP A SEKTOROVÉ POLITIKY ................................................................................................. 89
5.4 POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ EVROPSKÉ UNIE................................................................... 93
6 REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽP .................................................................................... 99
6.1 REGIONÁLNÍ POLITIKA A ŽP .................................................................................................... 99
6.2 CÍL VEŘEJNÉ SPRÁVY A SAMOSPRÁVY ................................................................................... 100
6.3 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČR.................................................................................................. 101
6.4 OBECNÉ PRAVOMOCI A PŮSOBNOST ÚSC V OBLASTI OCHRANY ŽP A ROZVOJE ÚZEMÍ .......... 102
6.5 MÍSTNÍ SAMOSPRÁVA A NÁSTROJE OCHRANY ŽP................................................................... 104
6.6 NÁRODNÍ SÍŤ ZDRAVÝCH MĚST ČR ....................................................................................... 107
6.7 TÝMOVÁ INICIATIVA PRO MÍSTNÍ UDRŽITELNÝ ROZVOJ – TIMUR......................................... 110
7 EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽP ......................................................................... 114
7.1 PODSTATA EKONOMICKÝCH NÁSTROJŮ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ............................. 114
7.2 KLASIFIKACE EKONOMICKÝCH NÁSTROJŮ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ........................ 115
7.3 POPLATKY ............................................................................................................................. 116
7.4 EKOLOGICKÉ DANĚ................................................................................................................ 119
7.5 EKOLOGICKÁ DAŇOVÁ REFORMA .......................................................................................... 122
7.6 DOTACE................................................................................................................................. 128
7.7 DEPOZITNĚ REFUNDAČNÍ (ZÁLOHOVÉ) SYSTÉMY (DRS)........................................................ 128
7.8 OBCHODOVATELNÁ EMISNÍ POVOLENÍ................................................................................... 129
8 DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽP ......................................................................... 132
8.1 DOBROVOLNÉ ENVIRONMENTÁLNÍ AKTIVITY ........................................................................ 132
8.2 KLASIFIKACE NÁSTROJŮ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ................................................... 135
8.3 DOBROVOLNÉ NÁSTROJE REGULAČNÍ .................................................................................... 136
5
8.4 DOBROVOLNÉ NÁSTROJE INFORMAČNÍ.................................................................................. 140
8.5 DOBROVOLNÉ NÁSTROJE VZDĚLÁVACÍ.................................................................................. 145
9 OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY ......................... 147
9.1 PROČ SE ZABÝVAT OCHRANOU OVZDUŠÍ?.............................................................................. 147
9.2 VÝZNAMNÉ PROBLÉMY OVZDUŠÍ........................................................................................... 148
9.3 HLAVNÍ ZNEČIŠŤUJÍCÍ LÁTKY A SITUACE ZNEČIŠTĚNÍ V ČR .................................................. 157
9.4 EKONOMICKÉ SOUVISLOSTI OCHRANY OVZDUŠÍ.................................................................... 162
10 OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY........................................................... 169
10.1 DŮVODY OCHRANY VOD........................................................................................................ 169
10.2 ZÁSOBY, KVALITA A SPOTŘEBA VOD V ČR............................................................................ 170
10.3 STAV JAKOSTI VODY V ČR..................................................................................................... 171
10.4 ORGANIZAČNÍ ZABEZPEČENÍ SYSTÉMU VODNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ A OCHRANY VOD V ČR.... 173
10.5 ZÁSADNÍ DOKUMENTY OCHRANY VOD V ČR......................................................................... 175
10.6 POVODNĚ .............................................................................................................................. 177
10.7 EKONOMICKÉ SOUVISLOSTI OCHRANY VOD........................................................................... 179
11 ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY .............................. 186
11.1 POJETÍ ODPADŮ ..................................................................................................................... 186
11.2 ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ ČR............................................................................................. 189
11.3 PRODUKCE ODPADŮ V ČR ..................................................................................................... 193
11.4 SUBJEKTY PŮSOBÍCÍ V OBLASTI ODPADOVÉHO HOSPODÁŘSTVÍ ............................................. 196
11.5 EKONOMICKÉ SOUVISLOSTI NAKLÁDÁNÍ S ODPADY .............................................................. 199
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK .................................................................................................. 206
6
Úvod
Jana Soukopová
Je zřejmé, že životní prostředí představuje jednu z nutných existenčních jistot člověka.
Změny přírodních životadárných systémů, jako je globální klima, světový vodní cyklus,
stratosférický ozonový štít a bohatství biologické rozmanitosti, jsou spolu
s ekonomickými otázkami hlavními problémy a diskutovanými otázkami současnosti.
Kvalitativní stránka rozvoje a trvale udržitelný rozvoj společnosti a jeho součásti jako
je ochrana životního prostředí a politika ochrany životního prostředí jsou nedílnou
součástí veřejné politiky většiny vyspělých ekonomik. Ochrana životního prostředí a
právo na příznivé životní prostředí jsou zakotveny v Chartě základních práv EU i
v Listině základních práv a svobod ČR.
V posledních desetiletích 20. století se ukázalo, že životní prostředí a jeho zdroje jsou
důležité nejen pro ekonomický prospěch, ale mnohem důležitější jsou funkce přírody
jako prostředí pro uchovávání života lidí a života všech dalších živočišných i
rostlinných druhů. Příroda Země je nejen zdrojem materiálních statků, ale je také
prostředím, které umožnilo vznik a rozvoj člověka, milionů rostlinných i živočišných
druhů a obecněji života vůbec.
Ekonomika životního prostředí, jak ji vidí kolektiv autorů, hledá ekonomické optimum
kvality životního prostředí a zabývá se problematikou ekonomicky efektivní ochrany
životního prostředí a to obecně i v jednotlivých oblastech ochrany.
Od svých počátků byla ekonomika životního prostředí pojímána spíše jako ekonomika
znečišťování životního prostředí, protože fakticky šlo o ekonomické souvislosti řešení
pouze jedné (asimilační funkce neboli funkce odpadiště) z více funkcí životního
prostředí. Z tohoto hlediska by bylo výstižnější hovořit spíše o ekonomice znečišťování
(a o ekonomice asimilační funkce přírody) než o ekonomice životního prostředí
Tento text je napsán se zřetelem na uvedené souvislosti a měl by čtenářům pomoci se
orientovat v oblasti ochrany životního prostředí a ekonomických souvislostí z pohledu
veřejného i soukromého sektoru. Autoři se v něm opírají o své osobní zkušenosti
s oblastí ochrany životního prostředí a ekonomikou v této oblasti, jakož i aktuální
poznatky získanými řešením projektů z oblasti ochrany životního prostředí a veřejných
výdajů v této oblasti. Je zaměřen především na Českou republiku a to v kontextu
s ekonomikou životního prostředí v Evropské unii.
Předložená publikace je určena širší odborné veřejnosti, pracovníkům v oblasti ochrany
životního prostředí na všech úrovních veřejné správy i soukromého sektoru a studentům
jak ekonomie tak oborů souvisejících s ochranou životního prostředí.
7
1 Základní východiska a pojmy
Jana Soukopová
V této kapitole budou definovány pojmy jako příroda, prostředí, životní prostředí, trvale
udržitelný rozvoj a bude nastíněno, proč je nutné životní prostředí chránit.
1.1 Příroda, životní prostředí a jejich ochrana
1.1.1 Příroda
Příroda je veškerá hmota a energie a to hlavně v základní, člověkem neovlivněné a
nezměněné formě. V podstatě je to svět ve kterém žijeme, který nás obklopuje (v širším
slova smyslu). Příroda tady byla již před vznikem lidské civilizace. Tato příroda, jejíž
existence a zákonitosti stále přetrvávají i v současnosti se označuje jako prvotní
příroda (v podstatě je to příroda nedotčená lidskou rukou). Naproti tomu příroda
přetvořená člověkem se někdy nazývá druhotná příroda.
S příchodem člověka se situace v přírodě změnila, člověk se stává dominantním prvkem
a formovatelem přírody. Při hodnocení tohoto formování přírody v předměty, které
uspokojují lidské potřeby pak můžeme vycházet z antropocentrického pohledu na
svět, při kterém člověka můžeme vnímat jako nadřazeného přírodě a skutečnosti
hodnotit z hlediska přímých nebo zprostředkovaných dopadů na člověka. Můžeme však
vycházet i tzv. eko-centrického pohledu, kdy budeme člověka vnímat jako nedílnou
součást přírody a jiným (neantropogenním) prvkům přiznávat tzv. existenční hodnotu.
Přírodu má smysl si myšlenkově rozdělit na relativně homogenní složky přírody. Pro
klasifikaci složek přírody v širším smyslu, tedy přírody, kde již existuje a rozvíjí se
lidská společnost, lze uplatnit dvě základní hlediska:
a) hledisko biologického vývoje, při kterém rozlišujeme
- složky živé přírody (všechny živé organismy ve vesmíru, nejjednodušší
organismy, rostliny divoce rostoucí i šlechtěné, aj.)
- složky neživé přírody (vše ostatní co nespadá pod pojem živé přírody jako
ovzduší, voda, půda, fyzikální složky, neživé předměty vytvořené
člověkem).
b) hledisko cílevědomé lidské činnosti, podle kterého můžeme rozlišovat:
- procesy a struktury, které vznikly a reprodukují se bez lidského přičinění
(pohoří, neregulované vodní toky, volně žijící živočichové a rostliny, aj.),
- procesy a struktury, které jsou výsledkem lidské činnosti (vodní díla,
šlechtěné rostliny, aj.).
Výše uvedený přístup k vymezení složek přírody má význam pro uvědomění si
vzájemných vztahů člověka a přírody. Na jedné straně člověk přírodu přetváří a
využívá k uspokojení svých potřeb na druhé straně zůstává biologickou jednotkou, je
součástí procesů původní přírody a je na ní závislý.
Příroda tedy plní následující funkce:
pro lidskou společnost a její ekonomiku poskytuje přírodní zdroje, poskytuje
prostor pro lidské aktivity včetně prostoru pro ukládání odpadů,
stále jí zůstává funkce (poskytování) prostoru, zdrojů a prostředků pro samotný
život (je podmínkou a zdrojem života).
8
Plnění těchto funkcí si často vzájemně konkuruje, což je předmětem zájmu ekonomie.
Technický rozvoj umožňuje tyto problémy omezenosti postupně řešit. Současně často
ale s sebou přináší problémy nové. Na jejich řešení a vývoj do budoucna v současnosti
existují jak optimistické tak pesimistické vize vývoje.
1.1.2 Životní prostředí
Pojem životní prostředí se ve vědecké i další literatuře objevuje mnohem později než
pojem příroda. Jde vlastně o koncept umožňující zkoumání a chápání vztahů člověka a
přírody.
Pojem “životní prostředí“ je dnes používán v mnoha oborech, a to ne zdaleka jen
technických či přírodovědných (biologie, ekologie, geografie), ale v rostoucí míře i ve
oborech humanitních, jako např. etika, právo či ekonomie. Vývoj názoru na význam
pojmu životní prostředí prodělal v posledních několika desetiletích značný vývoj. Co
tedy můžeme rozumět pod tímto pojmem?
Původní statická definice definovala životní prostředí jako „soubor faktorů nutných
k životu určitého živého organismu“.
Na konferenci UNESCO 1967 byla za životní prostředí označena ta „část světa, kterou
organismus používá, pozměňuje a které se musí i přizpůsobovat, aby nezahynul.“ Tato
definice se označuje za dynamickou definici pojmu životní prostředí.
Později v Tbilisi v roce 1979 bylo životní prostředí definováno jako „systém složený z
přírodních, umělých a sociálních složek materiálního světa, které jsou nebo mohou být s
člověkem ve stálé interakci.“ Tato definice dle Šauera (1997) osvětluje pojem zúžený,
tzv. pojem “životní prostředí člověka“ proto byla déle rozšířena na tzv. systémovou
definici, která životní prostředí označuje jako „systém složený z přírodních, umělých a
sociálních složek materiálního světa, jež jsou nebo mohou být se sledovaným objektem
ve stálé interakci“
Většinou se pojem “životní prostředí“ používá ve smyslu “životní prostředí člověka“.
Z pohledu ekonomického je však potřebné tyto dva pojmy odlišovat a pojem životní
prostředí budeme chápat jako prostor a v něm prostředí, které umožňuje jakémukoliv
organismu (jedinci, populaci téhož druhu) v tomto prostoru žít, vyvíjet se a
rozmnožovat.
Obecně lze během vývoje pozorovat jistý posun v chápání životního prostředí. V
počátku bylo pojímáno jako pasivní, statická příroda, která je brána v potaz jen jako
trpný prvek. Později byla definice upravena tak, že životní prostředí charakterizovala
jako aktivní, dynamický prvek, který doznává změn, vyvíjí se, a tak je na něj třeba
nahlížet. Nakonec byly do vymezení zahrnuty umělé a sociální složky.
Definice životního prostředí v legislativě České republiky. §2 zákona č. 17/1992 Sb.,
o životním prostředí - „Životní prostředí je vše, co vytváří přirozené podmínky
existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho
složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie.“
Jinde je životní prostředí „soubor přírodních, umělých a sociálních složek světa, které
jsou (nebo mohou být) v bezprostředním styku s člověkem.“
Je zřejmé, že životní prostředí se neskládá jen z přírodních složek, ale také ze složek
umělých a sociálních. Přitom se někdy umělé a sociální označuje za společenské
prostředí. Dosavadní definice jsou srozumitelné a jasné. Jedinou obtíž - redukování
pojmu životního prostředí na přírodní prostředí.
9
1.1.3 Druhy, složky a faktory životního prostředí
Při konkrétním zkoumání životního prostředí můžeme zvolit různou velikost (rozsah)
tohoto prostředí. Potom můžeme rozlišit:
mikroprostředí, tedy životní prostředí jednoho jedince,
mezoprostředí, kdy se jedná o životní prostředí větší skupiny jedinců (např.
rodiny)
makroprostředí, tedy životní prostředí ještě větší skupiny jedinců (např. stát)
globální prostředí, kdy je životním prostředím celá biosféra, aj.
Bereme-li v potaz životní prostředí člověka, můžeme rozlišovat různé druhy životního
prostředí podle druhu aktivity, kterou v rámci dané prostředí člověk vykonává. Můžeme
rozlišit pracovní prostředí, prostředí pro bydlení, rekreační prostředí, léčebné prostředí,
prostředí pro volnočasové aktivity apod.
V rámci životního prostředí je možné rozlišit jako u přírody jednotlivé složky životního
prostředí, mezi které patří:
přírodní složky životního prostředí, kterými jsou:
- neživá příroda,
- ovzduší (atmosféra),
- půda (pedosféra, litosféra) a krajina,
- voda (hydrosféra),
- flora,
- fauna,
- člověk1
,
umělé složky ŽP, kterým jsou především předměty uměle vytvořené člověkem,
sociální složky ŽP, kdy sociální prostředí člověka zahrnuje jeho životní a
pracovní podmínky, úroveň příjmů, vzdělání a také společenské podmínky.
Z tohoto pohledu pak sociálními složka ŽP mohou být např.:
- obytné prostředí,
- pracovní prostředí,
- rekreační prostředí aj.
Jiná klasifikace složek, kterou používá např. Šauer (1997, 2008) vymezuje následující
složky životního prostředí:
ovzduší,
voda,
půda včetně geologického podloží,
rostlinstvo (flóra) a živočišstvo (fauna)
elektromagnetické pole,
toky energií,
předměty uměle vytvořené člověkem a
člověk.
1
Člověk má jako jediný z dosud známých živých organismů v životním prostředí specifické postavení.
Na jedné straně je součástí přírody a platí pro něj všechny základní přírodní zákony a na druhé straně
je schopný přírodní zákony využívat k uspokojování svých potřeb
10
My budeme využívat následující klasifikaci složek životního prostředí:
neživé složky životního prostředí, kterými jsou
- voda (hydrosféra),
- ovzduší (atmosféra),
- půda (pedosféra),
- horninové podloží (litosféra) a
živé složky životního prostředí, kterými budeme rozumět
- živé organismy (biosféra a biocenóza2
včetně člověka)
Podle Šauera (2008) jsou jiným a v současné době stále více využívaným konceptem
důležitým z pohledu ekonomiky životního prostředí tzv. faktory životního prostředí.
Jedná se o vlastnosti složek životního prostředí, které jsou příčinou negativního
působení na jiné prvky životního prostředí (jako příklad je možné uvést znečištění
ovzduší, změnu hladiny spodní vody, změny v chemickém složení půdy aj.). Změněný
prvek se v důsledku působení jiného prvku může stát dalším faktorem v řetězci příčin a
následků a působit na další prvky (např. znečištěné ovzduší působí na půdu a ta
následně na rostliny).
Tabulka 1.1 Složky životního prostředí a faktory životního prostředí přinášející negativně
hodnocené důsledky
Složky životního prostředí Faktory životního prostředí
Znečišťující látky (pevné či plynné)
Teplotní změnyOvzduší
Změny v proudění vzduchu
Znečišťující látky
Změny hladiny povrchové vody
Změny hladiny spodní vody
Změny teploty vody
Voda
Změny v proudění
Znečišťující látky
Snížení obsahu látek potřebných pro výživu
Zhutnění
Změna struktury půdy
Půda
Změny podmínek průsaku vody
Snížení biodiverzity
Přemnožení na určitém místě
Genetické změny
Schopnost přenášet nemoci
Flóra a fauna
Přenášení toxických látek
Zvýšení intenzity různých druhů záření
Elektromagnetické pole
Snížení intenzity různých druhů záření
Pramen: Šauer, 2008 upraveno autorem
Pokud bychom měli uvést příklady faktorů životního prostředí, tak pro jednotlivé
složky životního prostředí typické faktory životního prostředí, které mohou přinášet
2
Biocenóza neboli společenstvo je soubor populací všech druhů rostlin, živočichů, hub a
mikroorganismů, které žijí v určitém biotopu; existují mezi nimi určité vztahy.
11
negativně hodnocené důsledky uvádí tabulka 1.1. Zvláštní pozornost zaslouží faktory
životního prostředí u složky předměty uměle vytvořené člověkem, kdy Šauer (2008)
tyto předměty chápe jako prvotní zdroj znehodnocování životního prostředí a vyřešení
problémů fáze řetězce příčin a účinků považuje za nejúčinnější způsob ochrany
životního prostředí. Také konstatuje, že poznání příčin a následků uvedených faktorů
životního prostředí je velmi důležité pro efektivní rozhodování a jednání subjektů
(domácností, firem i veřejných institucí) vzhledem k životnímu prostředí a to v rámci
soukromého i veřejného sektoru (Šauer, 2008).
1.1.4 Ochrana životního prostředí
Právě v souvislosti s přibýváním negativně hodnocených důsledků působení faktorů
životního prostředí vznikla specifická činnost lidí nazývaná ochrana životního
prostředí. Tato činnost zahrnuje ochranu okolního prostředí nutného pro uspokojivý
život všech organismů na planetě Zemi a to včetně člověka samotného. Pojem sám je
ovšem vymezen velice vágně a velmi často je nevhodně interpretován mnoha různými
nevědeckými způsoby. Navíc bývá také ne zcela přesně zaměňován s pojmem ekologie
(popřípadě s příbuzným pojmem ochrana přírody), jenž bývá také velmi často
interpretován zcela nepřesně či nesprávně. Naprosto přesné vymezení tohoto pojmu je
tedy poměrně obtížné a i jeho četné odborné definice jsou velmi obecné a vágní.
S pojmem ochrana životního prostředí souvisí také pojem péče o životní prostředí,
který je širším pojmem než ochrana životního prostředí a zahrnuje v sobě ochranu i
tvorbu životního prostředí.
Součástí ochrany životního prostředí je:
ochrana půdy,
ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti,
ochrana ozónové vrstvy, zlepšování kvality ovzduší a snižování emisí,
ochrana vod prostřednictvím snížení znečištění vod a předcházení povodním,
ochrana klimatu,
ochrana geologického dědictví planety Země,
nakládání s odpady a obaly a odstraňování starých ekologických zátěží,
omezování průmyslového znečištění a environmentálních rizik a
udržitelné využívání zdrojů energie.
Z pohledu ochrany životního prostředí je nutné také zmínit pojem polutant. Podle
slovníku cizích slov je polutantem zečišťující či odpadní látka. Polutanty rozlišujeme
primární a sekundární. Přičemž primární polutantem je přímo znečišťující látka, která je
přímo vypouštěna do životního prostředí, zatímco sekundární polutant je látka nová,
která vznikla chemickými reakcemi z primárních polutantů3
.
1.1.5 Přírodní zdroje
Jiným pohledem na přírodní statky než je hledisko prostředí je jejich chápání jako
přírodního bohatství, nebo přírodních "zdrojů" v širším slova smyslu.
Do přírodních zdrojů v širším slova smyslu lze zahrnout:
3
Znečišťující látky totiž po vypuštění nezůstávají beze změny, ale kromě různých fyzikálních změn a
dynamických jevů (šíření v prostoru, turbulentní difúze či změny koncentrace) vstupují do
chemických reakcí, jejichž výsledkem jsou látky nové – sekundární polutanty.
12
přírodní zdroje v užším smyslu, tedy takové statky, které člověk odebírá z
přírody a přetváří je v různé produkty. Mohou z nich být získávány suroviny,
paliva, energie nebo mohou být bezprostředně využívány jako spotřební
předměty (jako např. pitná voda)
přírodní procesy, tedy síly přírody, které společnost využívá jak ve výrobním
procesu, tak i v nevýrobní sféře (např. sluneční záření, energie vodních toků,
větrná energie, apod.)
ostatní přírodní podmínky, kam patří například klimatické, tepelné, srážkové
poměry, vegetace aj.
Pro ekonomiku jsou významné především přírodní zdroje, které jsou v současnosti či v
budoucnosti využitelné ve výrobě či ve spotřebě. Ekonomie se zabývá především
takovými přírodními zdroji, které existují v omezeném množství vzhledem výrobním či
spotřebním potřebám a je potřeba s nimi hospodařit.
Velikost přírodního bohatství také ovlivňuje ekonomický a vědecko-technický pokrok.
Na jedné straně díky němu dochází ke spotřebovávání přírodních zdrojů a jejich
omezenost, na druhé straně jsou nacházeny nové přírodní zdroje a způsoby jejich
přetváření, čímž je omezenost neustále překonávána.
Významným hlediskem pro klasifikaci přírodních zdrojů je hledisko
reprodukovatelnosti. Podle tohoto hlediska dělíme přírodní zdroje na:
obnovitelné, které umožňují určitou míru využívání, aniž se likviduje jejich
zásoba. K jejich reprodukci přitom může docházet pouze působením přírodních
procesů (např. reprodukce ryb v mořích a oceánech) nebo je možné k jejich
reprodukci přispívat vynakládáním práce a kapitálu (chov ryb v rybnících,
řekách a jezerech).
neobnovitelné (vyčerpatelné), které mají svůj kvantitativní limit. Jejich
reprodukce je vzhledem k časové dimenzi lidského života téměř nulová.
Typickým příkladem jsou přírodní zdroje nerostného původu (např. ložisko
hospodářsky využitelného nerostu - zlata, stříbra, mědi aj.).
Pozemky jsou přírodním zdrojem, který sice můžeme využívat po neomezenou dobu
bez jeho technického opotřebení, ale nemůžeme jej reprodukovat.
1.1.6 Ekosystém a ekologické zákony
Významným pojmem z pohledu ochrany životního prostředí je pojem ekosystém.
Ekosystém je základní funkční jednotkou přírody. Definic ekosystému je mnoho. My
použijme definici ze zákona ČNR na ochranu přírody a krajiny z roku 1992 tj. zákona č.
114/92 sbírky, podle které je ekosystém funkční soustava živých a neživých složek
životního prostředí, jež jsou navzájem spojeny výměnou látek, tokem energie a
předáváním informací a které se vzájemně ovlivňují a vyvíjejí v určitém prostoru
a čase.
Živé a neživé složky z předchozí definice označujeme jako ekologické faktory a
rozlišujeme:
a) živé = biotické, což jsou ostatní organismy obklopující organismus, jehož
ekologie nás zajímá a zahrnují především vztahy mezi organismy vnitrodruhové,
mezidruhové a trofické (potravní). Důležité jsou v současnosti antropogenní (tj.
lidmi tvořené) ekologické faktory.
13
b) neživé = abiotické, to jsou fyzikální a chemické vlastnosti prostředí a nejsou
podmíněny činností organismů. Abiotické podmínky dále dělíme na klimatické,
edafické (půdní) a hydrické (vodní).Tyto složky jsou proměnné a mění se v
prostoru a čase.
Ekosystémem je například les, vřesoviště, řeka, tůň, moře i celá biosféra (také živý obal
Země, která přestavuje tu část planety Země, kde se byť i jen sporadicky a nepravidelně
vyskytují nějaké formy života4
), ale i klec s kanárem.
Biologický subsystém každého ekosystému obsahuje z funkčního hlediska vždy tři typy
živých organismů:
a) Producenty – organismy, které fotosyntézou vytvářejí biomasu5
svých těl a
zároveň produkují kyslík. Patří mezi ně rostliny a řasy.
b) Konzumenty – organismy, které získávají energii a látky potřebné ke stavbě
těla konzumací jiných organismů6
.
c) Reducenty (destruenty) – kteří jsou vlastně také konzumenty, ovšem jako
mikrofágové (houby a saprofytické bakterie) konzumují mrtvou biomasu těl
organismů a jejich zbytků. Svou činností organickou hmotu rozkládají na
původní minerální látky, které jsou jako živiny zase zpřístupněny
producentům(rostlinám).
Přesun energie a látek v potravě z jejího rostlinného zdroje řadou organismů, které je
konzumují a samy jsou konzumovány, se nazývá potravním řetězcem.
Producenti, konzumenti a reducenti vytvářejí spolu s biotickými složkami základ
látkového koloběhu ekosystému, jehož součástí jsou koloběh látek (tzv.
biogeochemické cykly) a tok energie. Energie vstupuje do většiny ekosystémů dvojím
způsobem, ze slunečního záření7
a formou energetického dodatku (z jiného
ekosystému). Energetický dodatek přitom může být přirozený (příliv, mořské proudy,
vítr, záplavy…) nebo antropogenní (hnojení, práce techniky, vypouštění odpadních
vod…).
Homeostáze (z řec. homoios, stejný, a stasis, trvání, stání) znamená samočinné
udržování hodnoty nějaké veličiny na přibližně stejné hodnotě. U živých organismů je
to schopnost udržovat stabilní vnitřní prostředí, které je nezbytnou podmínkou jejich
fungování a existence, i když se vnější podmínky mění8
. Z této schopnosti ekosystému
pak vyplývá určitá stabilita ekosystému, kdy tato stabilita neznamená neměnnost, ale
to, že se ekosystém mění soustavně, ale pouze v určitých mezích, takže je možné najít
konstantu, podle které osciluje. Tuto dynamickou rovnováhu si však udržuje vlastními
4
Zahrnuje část atmosféry (přibližně do výšky 18 km v oblasti tropů a 10 km v polárních oblastech),
prakticky celou hydrosféru a povrch litosféry (do desítek metrů pod povrchem půdy, v případě
výskytu jeskyní obývaných živými organismy až do hloubky několika kilometrů).
5
Biomasa je masa organické hmoty, která přitom vzniká z anorganických látek oxidu uhličitého a
vody.
6
Konzumují li producenty (tedy rostliny) označujeme je jako býložravce. Konzumují li býložravce,
označujeme je jako masožravce nebo všežravce. V rámci masožravců a všežravců se ještě rozlišují
tzv. predátoři, kteří stojí na vrcholu tzv. potravinové pyramidy, kde výše postavení živočichové
požírají níže postavené.
7
Přeměnu energie slunečního záření na další formy energie nazýváme transformace nebo též disipace.
8
Koncept homeostáze v biologii popsal a publikoval francouzský fyziolog Claude Bernard roku 1865,
pojem pochází od amerického fyziologa W. B. Cannona (1932).
14
silami, pomocí svých vlastních procesů, bez zásahu z vnějšku a bez podstatné změny
své vlastní struktury. Pak je možné hovořit o vlastních autoregulačních
mechanismech.
Homeostáze je tak podstatou asimilační schopnosti přírody, kdy příroda je schopna
vyrovnat se s pomocí svých vlastních autoregulačních mechanismů s určitými vnějšími
vlivy (např. rozložit škodlivé látky přicházející s odpadními vodami do řek, aj.
Stabilita ekosystému má z hlediska životního prostředí velký význam, neboť čím je
homeostáze větší a tím víc dokáže ekosystém odolávat vnějším vlivům. Z tohoto
pohledu je důležité vymezit základní ekologické zákony související se stabilitou
ekosystému, tzv. ekologické zákony. Mezi základní ekologické zákony pak patří
následující zákony::
Ekosystém je tím stabilnější, z čím většího počtu prvků se skládá..
Ekosystém je tak stabilní, jako jeho nejslabší článek.
Proti působení vnějších vlivů (faktorů) má ekosystém určité hranice tolerance.
Ekosystém, který není schopen uvést svůj odpad do koloběhu látek v přírodě, je
vystřídán jiným..
Zákon minima - vývoj živočicha nebo rostliny závisí zejména na faktoru, který
je pro jeho vývoj nejméně příznivý (1840, J. Liebig).
Zákon superpozice - výsledný účinek vznikne souhrnným působením
jednotlivých dílčích faktorů (používá se při zvažování působení několika faktorů
i v dalších vědách, nelze jej použít pro nelineární jevy a v případě synergie).
1.2 Trvale udržitelný rozvoj
Trvale udržitelný rozvoj (mimo ekonomický kontext také trvale udržitelný život) je
takovým způsobem rozvoje lidské společnosti, který uvádí v soulad hospodářský a
společenský pokrok s plnohodnotným zachováním životního prostředí. Mezi hlavní cíle
trvale udržitelného rozvoje patří zachování životního prostředí dalším generacím v co
nejméně pozměněné podobě.
1.2.1 Vznik pojmu trvale udržitelný rozvoj a jeho význam
Myšlenka trvale udržitelného rozvoje pochází z dokumentu OSN z roku 1987, kde je
trvale udržitelný rozvoj definován jako: Rozvoj, který uspokojuje naše dnešní potřeby
takovým způsobem, aby to neohrožovalo šance budoucích generací uspokojovat
jejich potřeby.
V prosinci roku 1983 schválilo valné shromáždění OSN Zvláštní komisi pro životní
prostředí a rozvoj, která měla přispět k vyřešení tří naléhavých úkolů (Remtová,
1996):
přezkoumat kritické problémy životního prostředí a rozvoje a formulovat
realistické návrhy jejich řešení
předložit z tohoto hlediska návrhy nové formy mezinárodní spolupráce
prohlubovat poznání a angažovanost v činnosti jednotlivců, dobrovolných
organizací, podniků, ústavů a vlád
Komise představovala nezávislou instituci, mající vztah k jednotlivým vládám a k OSN,
avšak nepodléhala pod jejich řízení. Komise čítala 21 členů z 20 zemí a začala pracovat
15
1.11.1984 v Ženevě. Během svého trvání zasedala v různých částech světa, aby mohla
lépe pochopit ekologickou situaci všech regiónů. Při zasedáních byla ve všech zemích
pořádána tzv. veřejná slyšení, na nichž mohl kdokoliv svobodně vyjádřit své názory,
týkající se daného problému. Na posledním shromáždění komise, které se konalo
27.2.1987 v Tokiu, bylo vydáno prohlášení, které bývá někdy označováno názvem
“Tokijská deklarace”. V tomto prohlášení jsou stručně shrnuty výsledky práce komise
obsažené celkově ve zprávě “Naše společná budoucnost”. Tehdy komise definovala
pojem trvale udržitelný rozvoj jako cíl a kritérium národní politiky a mezinárodní
spolupráce, na něž by se měly všechny země zaměřit. Zároveň uvedla i osm základních
principů, které by při řízení činností měly všechny země uplatňovat pro trvale
udržitelný rozvoj, které jsou (Remtová 1994, Šauer 2008 aj.):
1. oživení hospodářského růstu.,
2. změna kvality růstu
3. ochránit a obohacovat bázi přírodních zdrojů,
4. zajistit udržitelnou hladinu populace,
5. nová orientace techniky a odstraňování rizik,
6. spojovat ekonomická a ekologická hlediska při rozhodování,
7. mezinárodní hospodářské vztahy musí podlehnout reformaci a
8. upevnit mezinárodní spolupráci.
Byla také publikována zpráva skupiny odborníků na mezinárodní právo pod názvem
“Právní zásady ochrany životního prostředí a udržitelného rozvoje”. Z této velice
obsažné zprávy nebylo patrné, jak by měl trvale udržitelný rozvoj v různých oblastech
konkrétně vypadat. Zvláštní komise pouze definovala pojem trvale udržitelného
rozvoje. Také nebylo ze zprávy zcela jasné, do jaké míry se dají převést teoretické
zásady do praktických opatření a zda se podaří pro tato opatření dosáhnout světového
souhlasu.
Proto byla na červen 1992 (ke dni 20. výročí první Konference ve Stockholmu) svolána
další konference do brazilského Rio de Janeiro “Konference OSN o životním
prostředí a rozvoji9”, nazývána též Summit Země. Konference, jejíž heslo znělo “V
našich rukou”, se shodla na tom, že převratná transformace společnosti směrem k trvalé
udržitelnosti je jediným způsobem, jak překonat hrozby globální ekonomické krize10
.
Na konferenci v Rio de Janeiro byly podepsány 153 zeměmi „Dohoda o biologické
diverzitě” a „Dohoda o změně klimatu”. V otázce týkající se problému odlesňování
vydala Komise pouze právně nezavazující „Prohlášení o zásadách managementu,
udržování a trvale udržitelného rozvoje všech typů lesů”. Nejdůležitějším, rámcovým a
nejobjemnějším spisem, dokumentem ze Summitu Země je však tzv. Agenda 21, která
představuje první celosvětový plán pro aplikaci trvale udržitelného rozvoje. Strategie
9
Na této konferenci, která se konala od 3. do 14. června 1992, byla věnována velká pozornost světové
veřejnosti. Zúčastnilo se jí více než sto hlav vlád, asi 6 000 delegátů vlád, 8 000 novinářů a mnoho
zástupců nevládních organizací.
10
Příprava konference začala již v roce 1989, když byla vytvořena speciální skupina při OSN, která
sestavila mezinárodní přípravný výbor, jehož úkolem bylo sestavení mezinárodních dohod
zabývajících se řešením hlavních globálních problémů životního prostředí , za které byly stanoveny
odlesňování Země, neustálé snižování biodiverzity a vznik klimatických změn v důsledku oteplování
atmosféry způsobené vypouštěním plynů odpovědných za skleníkový efekt. Přípravný výbor se před
konferencí sešel čtyřikrát, ale úplné dohody v návrhu řešení všech zmíněných problémů nebylo
dosaženo (Moldan, 1995).
16
postupu vpřed je popsána na 800 stranách dokumentu z konference. Původně se měla
stát základním dokumentem “Charta Země”, ale na jednom ze zasedání přípravného
výboru byl název změněn na Agenda 21. Agenda 21 je rozdělena do 40 kapitol a 4
tématicky zaměřených sekcí (Moldan, 1997). Agenda 21 rozšířila principy trvale
udržitelného rozvoje a za základní principy TUR jsou nyní považovány následující
principy:
1. Propojení základních oblastí života – jde o propojení ekonomického,
sociálního a životního prostředí, protože řešení zohledňující pouze jednu nebo
dvě z nich není dlouhodobě efektivní.
2. Dlouhodobá perspektiva - každé rozhodnutí je třeba zvažovat z hlediska
dlouhodobých dopadů, je třeba strategicky plánovat.
3. Kapacita životního prostředí je omezená - nejenom jako zdroje surovin, látek
a funkcí potřebných k životu, ale také jako prostoru pro odpady a znečištění
všeho druhu.
4. Předběžná opatrnost - důsledky některých našich činností nejsou vždy známé,
neboť naše poznání zákonitostí fungujících v životním prostředí je stále ještě na
nízkém stupni, a proto je na místě být opatrní.
5. Prevence - je mnohem efektivnější než následné řešení dopadů; na řešení
problémů, které již vzniknou, musí být vynakládáno mnohem větší množství
zdrojů (časových, finančních i lidských).
6. Kvalita života - má rozměr nejen materiální, ale také společenský, etický,
estetický, duchovní, kulturní a další, lidé mají přirozené právo na kvalitní život,
7. Sociální spravedlnost - příležitostí i zodpovědnosti by měly být děleny mezi
země, regiony i mezi rozdílné sociální skupiny. Chudoba je ohrožující faktor
udržitelného rozvoje; proto je až do jejího odstranění naše odpovědnost
společná, ale diferencovaná. Sociálnímu pilíři udržitelného rozvoje se přikládá
stále větší význam a udržitelný rozvoj je čím dál častěji chápán jako "Trvalé
zlepšování sociálních podmínek v rámci ekologické únosnosti Země."
Ekonomika v tomto výkladu hraje roli nástroje k dosažení zlepšení sociálních
podmínek,
8. Zohlednění vztahu "lokální - globální" - činnosti na místní úrovni ovlivňují
problémy na globální úrovni - vytvářejí je nebo je mohou pomoci řešit (a
naopak),
9. Vnitrogenerační a mezigenerační odpovědnost (či rovnosti práv), tj.
zabezpečení národnostní, rasové i jiné rovnosti, respektování práv všech
současných i budoucích generací na zdravé životní prostředí a sociální
spravedlnost; mluvíme o morální povinnosti k budoucím generacím zajišťujeme
jim možnost života ve zdravém prostředí? Nebudou muset spíše
řešit problémy, které dnes my vytváříme a nad kterými přivíráme oči?
10. Demokratické procesy - zapojením veřejnosti již od počáteční fáze plánování
vytváříme nejen objektivnější plány, ale také obecnou podporu pro jejich
realizaci.
Další klíčový summit byl summit v Johanesburgu (26.8. – 4. 9. 2002). Tím, že stav
světových ekosystémů se za deset let po summitu v Riu nezlepšil, spíše zhoršil, jediná
cesta pro záchranu bylo návrh na sladění celkového rozvoje společnosti tj. ekonomický
17
+ sociální + institucionální + kulturní + politický rozměr s životním prostředím.
Heslem summitu v Johanesburgu bylo: People, Planet, Properity: tzn. že v centru
pozornosti trvale udržitelného rozvoje jsou lidé, odstranění chudoby a sociální aspekt.
Summit v Johannesburgu byl takzvaným implementačním summitem – nehledaly se
nové koncepce, závazky, ale cesty jak je naplnit. Základní dokumenty (např.
Implementační plán) však mají pouze morální závaznost a ne právní (např. do 2010
zastavit snižování biodiverzity).
Projekty vyšlé ze summitu v Johanesburgu směřují do tzv. oblastí WEHAB:
W – water – voda
E – energy – energie – pro venkov – decentralizovat dodávky energie, prostor
pro obnovitelné zdroje energie, omezení skleníkového efektu
H – health – zdraví
A – agriculture – zemědělství – v rozvojových zemích
B – biodiversity - zachování biodiverzity – chybí však spolehlivé indikátory
jejího měření
1.2.2 Koncepce trvale udržitelného rozvoje
Koncepce trvale udržitelného rozvoje (vývoje, života, Sustainable development, zkr.
TUR) předpokládá mnoho globálních změn, které jsou v různé formě, úplnosti a
pragmatičnosti obsažené v různých mezinárodních i národních dokumentech (např.
Agenda 21, Deklarace Summitu Země, zákon č. Sb. aj.), bez nároku na vyčerpávající
výčet, který by obsahoval mnoho stránek textu.
Následující přehled obsahuje nejdůležitější aspekty změny k trvalé udržitelnosti:
Komplexnost změny - globálně ve světě, v celé společnosti, ve všech
činnostech, ovlivňujících životní prostředí.
Dostatečná rychlost změny - mnoho procesů nevratných, resp. dlouhodobě
vratných degenerativních změn biosféry bylo již nastartováno (eroze, degradace
půdy, poškození ozónové vrstvy, snižování biodiverzity, nahrazování
přirozených ekosystémů umělými nestabilními ekosystémy atd.).
Dodržování zásady předběžné opatrnosti - jakýkoli zásah do genofondu,
využití nevhodné technologie, nová chemická látka apod., může mít vzhledem k
zatím jen povrchně popsané složitosti toků látek a energie v biosféře
nepředvídatelné důsledky (PCB, freony, DDT, antibiotika, azbest aj.).
Odpovídající demografický a sociální vývoj - přes diskuse o možnostech naší
Země uživit za určitých podmínek několikanásobek dnešního počtu obyvatel je
exponenciální růst počtu lidí na Zemi nesporně největším globálním problémem.
Je nutné dosáhnout demografického zlomu, spojeného se vzděláváním obyvatel
nejchudších zemí a zajištěním jejich životních potřeb, neprohlubovat současné
ekonomické rozdělení světa.
Podpora integračních a kooperačních tendencí ve světě se současným
zachováním´národních, náboženských a etnických specifik a preference
výroby pro místní trh. Důsledkem bude snížení spotřeby zdrojů na zbrojení,
přiblížení úrovně ekonomického a duchovního rozvoje zemí, omezení dopravy
na velké vzdálenosti.
Zásadní změna spotřeby - spotřeba musí sloužit pro uspokojování
18
„rozumných“ potřeb, se znalostí vlivu spotřeby na životní prostředí a možnosti
snížit tento vliv (náhrada živočišné potravy rostlinnou, důraz na dlouhodobou
životnost výrobků, zvažování dlouhodobých „investic“ - plynový pohon aut,
úsporné „žárovky“, pasivní a aktivní vytápění sluneční energií apod.).
Zásadní změna výroby - výrazné zvýšení účinnosti technologií, důsledná
recyklace, snížení spotřeby materiálů při stejné nebo vyšší užitné hodnotě
výrobku (mikroelektronika), prodloužení morální a fyzické doby užívání
výrobku, minimalizace vlivů na životní prostředí atd.
Na mezinárodní úrovni se předpokládá zejména:
dohody o omezení vzniku a vlivu znečišťujících látek (látky poškozující
ozónovou vrstvu ve stratosféře, oxidy síry, skleníkové plyny aj.)
společné programy rozvoje alternativních zdrojů energie, recyklace, výzkumu
biosféry
ochrana citlivých území a zachování biodiverzity- tropické deštné pralesy,
mokřady, biosférické rezervace a národní parky, ochrana dalších území
prosazování komplexních přístupů šetrnější průmyslové výroby a zemědělství EMS,
integrovaný management, ekolabelling
dohody o snižování zbrojení
ocenění hodnoty neobnovitelných zdrojů ("nová ekonomika") a vyčíslení
externalit
dohody o využívání obnovitelných zdrojů (rybolov, sladká voda, mezinárodní
teritoria - Antarktida, kosmický prostor)
rozpracování zásad Agendy 21 do mnoha sektorových aktivit a průběžná
evaluace jejich realizace
důsledné prosazování dohod o ochraně ohrožených druhů (problémy – např. lov
velryb) a ochraně biodiverzity
prosazování zásad rovné konkurence – vyšší konkurenceschopnosti nesmí být
dosaženo na úkor biosféry
Na lokální (národní) úrovni pomůže směřování k TUR široké uplatňování EIA, dostatek
pravomocí pro řešení lokálních problémů, dobrá informovanost, soustavné vytváření
kvalitních životních podmínek obyvatelstva, využívání indikátorů TUR pro pravidelné
sledování stavu životního prostředí a společnosti, plánovitý rozvoj území, zahrnující
aspekty přírodní, sociální, urbánní, ekonomické aj. a uplatňování zásad krajinné
ekologie
Z výše naznačených aspektů TUR vyplývá, že TUR rozhodně neznamená odmítnutí
rozvoje, ale jeho jiné směřování a jiné priority. Současně může kromě řešení problémů
vztahu člověk - Země znamenat i řešení řady prohlubujících se sociálních problémů –
jako např. nezaměstnanost, sociální rozdíly ve společnosti, drogy, rasová diskriminace,
nezajištění základních životních potřeb pro podstatnou část obyvatelstva Země,
monopolizace a šablonovitosti života společnosti aj.
1.2.3 Strategie udržitelného rozvoje v ČR
V ČR je pro trvale udržitelný rozvoj klíčová Strategie udržitelného rozvoje ČR, která
byla schválena vládou usnesením č. 1242 ze dne 8.12.2004.
19
Tabulka 1.2 Strategické cíle udržitelného rozvoje pro jednotlivé pilíře a klíčová témata TUR
Pilíře Strategický cíl
Udržet stabilitu ekonomiky a zajistit její odolnost vůči negativním vlivům.
Podporovat ekonomický rozvoj respektující kapacitu únosnosti životního prostředí a
zajišťující udržitelné financování veřejných služeb (udržitelnou ekonomiku).Ekonomický pilíř
Rozvíjet a všestranně podporovat ekonomiku založenou na znalostech a
dovednostech a zvyšovat konkurenceschopnost průmyslu, zemědělství a služeb.
Zajišťovat na území ČR dobrou kvalitu všech složek životního prostředí a fungování
jejich základních vazeb a harmonické vztahy mezi ekosystémy, v nejvyšší ekonomicky
a sociálně přijatelné míře uchovat přírodní bohatství ČR tak, aby mohlo být předáno
příštím generacím, a zachovat a nesnižovat biologickou rozmanitost.
Systematicky podporovat recyklaci, včetně stavebních hmot (snižující exploataci
krajiny a spotřebu importovaných surovin).
Minimalizovat střety zájmů mezi hospodářskými aktivitami a ochranou životního
prostředí a kulturního dědictví, hmotného i nehmotného.
Zajišťovat ochranu neobnovitelných přírodních zdrojů (včetně zemědělského půdního
fondu).
Environmentální
pilíř
Zachovat strategickou potravinovou soběstačnost ČR.
Udržet stabilní stav počtu obyvatel ČR a postupně zlepšovat jeho věkovou strukturu.
Trvale snižovat nezaměstnanost na míru odpovídající ekonomicko-sociálnímu
motivování lidí k zapojování do pracovních aktivit.
Podporovat rozvoj lidských zdrojů a dosáhnout maximální sociální soudržnosti.Sociální pilíř
Udržet vhodné formy rozmanitosti kultur, života venkova a aglomerací. Zajistit
kulturní diverzitu a diverzitu životního stylu. Zajistit rovnoprávnost komunit,
dosažitelnost služeb dle jejich rozdílných životních potřeb a priorit.
Zajistit stálý růst úrovně vzdělanosti ve společnosti, včetně vzdělanosti v kultuře, a tím
zajišťovat konkurenceschopnost české společnosti.
Rozvíjet etické hodnoty v souladu s evropskými kulturními tradicemi.
Výzkum a vývoj,
vzdělávání
Zpřístupňovat kulturu všem lidem zejména s ohledem na to, že kultura je základní
součástí společnosti založené na znalostech a rozvojový faktor.
Obhajovat a prosazovat národní zájmy ČR v rámci nejširších mezinárodních vztahů,
významných mezinárodních organizací i v rámci bilaterálních vztahů.
Dosáhnout splnění mezinárodních závazků ČR v oblasti udržitelného rozvoje.
Evropský a
mezinárodní
kontext
Přispívat k řešení klíčových globálních problémů udržitelného rozvoje.
Podporovat udržitelný rozvoj obcí a regionů.
Podporovat rozvoj veřejných služeb a sociální infrastruktury.
Umožňovat účast veřejnosti na rozhodování a tvorbě strategií ve věcech týkajících se
udržitelného rozvoje a vytvářet co nejširší konsenzus při přechodu k udržitelnému
rozvoji.
Bránit posilování možností lobbistických a aktivistických skupin vydávat své
partikulární zájmy za zájmy udržitelného rozvoje a takto odůvodněné je prosazovat
proti zájmům celku.
Zvyšovat efektivnost výkonu a zlepšovat činnost veřejné správy v souladu s požadavky
udržitelného rozvoje.
Správa věcí
veřejných
Přijímat opatření při zajišťování vnější a vnitřní bezpečnosti, která by odrážela
požadavky ochrany před mezinárodními konflikty a měnící se formy kriminality,
včetně mezinárodního zločinu a zejména terorismu.
Pramen: Strategie udržitelného rozvoje ČR, upraveno
Na základě bodu II/2 tohoto usnesení měl být do 30. 11. 2007 předložen návrh
aktualizace Strategie udržitelného rozvoje České republiky. Doposud však tato
aktualizace byla vzata vládou pouze na vědomí pod názvem „Principy, nástroje a návrh
20
priorit pro dopracování aktualizované Strategie udržitelného rozvoje ČR“ a termín
předložení aktualizované Strategie byl přesunut na 30. listopad 2009 (Situační zpráva ke
Strategii udržitelného rozvoje ČR, 2009).
Strategie z roku 2004 definuje hlavní (strategické) cíle, dílčí cíle a nástroje. Jsou
formulovány tak, aby co nejvíce omezovaly nerovnováhu ve vzájemných vztazích mezi
třemi pilíři TUR – ekonomickým, environmentálním a sociálním. Strategické cíle pro
tyto pilíře a klíčová témata ukazuje tabulka 1.2.
K této strategii byla vydána Situační zpráva, která obsahuje soubor 34 indikátorů, které
pokrývají všechny tři klíčové pilíře i další klíčová témata TUR, stanovená ve strategii a
informují o významných skutečnostech ve vztahu k udržitelnosti rozvoje několika
způsoby:
Pokud je stanoven konkrétní cíl, tak o jeho dosažení, resp. přiblížení či
vzdalování se od cíle.
Pokud cíl není explicitně stanoven, ale existuje možné srovnání s jinými státy
(městy, podniky, atd.), pak ukazují toto srovnání.
V případě existence dat v delším časovém období a možné konstrukce
indikátorů stejnou metodikou, pak lze hodnocení doplnit analýzou trendu, která
zvyšuje výpovědní hodnotu indikátoru, sama o sobě ale není dostatečná
(Situační zpráva udržitelného rozvoje ČR, 2009).
1.2.4 Získávání poznatků o přírodě a životním prostředí
Člověk získává poznatky o přírodě a životním prostředí jednak běžnými mimovědními
způsoby a jejich předáváním mezi sebou z generace na generaci a jednak vědeckým
poznáváním.
O přírodě v užším slova smyslu nám poznatky přináší přírodní vědy. Přírodovědní
disciplínou, která se zabývá studiem vztahů existujících mezi živými organismy a
prostředím, ve kterém se nachází (stanovištěm), je ekologie. Ta Prostředím rozumí
všechny neživé (abiotické) prvky (jako je teplota a složení vzduchu, minerály
v horninách apod.) a živé (biotické) prvky, tedy na uvažovaném místě se vyskytující
živé organismy.
Podle šíře zkoumaných objektů dělíme ekologii na:
ekologii jedince (autekologie) - nejužší pojem, týká se pouze vztahu jednoho
konkrétního jedince k ostatním jedincům, nebo k okolnímu prostředí. Příklad:
ekologie zajíce
ekologii populací (demekologie) - zabývá se vztahy mezi soubory jedinců
stejného druhu (populace) a prostředím. Příklad: ekologie zaječí populace,
osídlující podhorské louky v Pošumaví.
ekologii společenstev (synekologie) - se zabývá vztahy mezi souborem jedinců
různých druhů pobývajících na jednom stanovišti (společenstvo). Příklad:
ekologie bukového lesa.
ekologii biomů - zabývá se nejvyšší úrovní přírodních objektů (biom), je blízce
příbuzná biogeografii, tedy nauce o rozmístění organismů na Zemi. Příklad:
ekologie středoevropských opadavých lesů.
21
V současné době existuje celý systém ekologických věd11
.
Environmentalistika (neboli nauka o životním prostředí) je vědní disciplína,
využívající poznatků různých vědních oborů ekologie, chemie, fyziky nebo ekonomie,
která zkoumá vzájemné působení člověka a ekosystémů. Environmentalistika zahrnuje
ochranu přírody, monitoring složek životního prostředí, využívání přírodních zdrojů,
nakládání s energiemi, péče o zdraví lidské populace apod. Zabývá se také prevencí
znečišťování prostředí a nápravou vzniklých škod a prevencí nežádoucích zásahů.
Zákonitosti rozvoje člověka a společnosti (včetně jejich vztahu k přírodě a životnímu
prostředí) zkoumá řada společenskovědních disciplín, jako filosofie, sociologie,
psychologie, ekonomie, politologie (včetně environmentální politiky jako vědní
disciplíny) a další.
Z pohledu ekonomiky životního prostředí budou kromě vlastních ekonomických teorií a
konceptů hrát roli i koncepty etiky, lidských hodnot, potřeb, norem a zájmů, a také
vlastnictví a vlastnických práv. Jak říká Šauer (2008) výsledkem tohoto zkoumání pak
mohou být jak poznatky, které vysvětlují skutečnosti a objasňují příčiny a následky, ale
také slouží různým subjektům (vědeckým, ale i politickým) k hodnocení a rozhodování
o řešení problémů životního prostředí.
Otázky
1. Jaký je rozdíl mezi ekologií a environmentalistikou?
2. Jaké znáte klasifikace složek životního prostředí a jaký je mezi nimi zásadní
rozdíl.
3. Diskutujte vlastnosti ekologických zákonů.
4. Pokud již byla vydána nová Strategie udržitelného rozvoje ČR porovnejte ji se
Strategií udržitelného rozvoje ČR z roku 2004.
Související literatura:
[1] BEGON M., HARPER J. L., TOWNSEND C. R..Ekologie, jedinci, populace a
společenstva,.Olomouc: Vydavatelství Univerzity Palackého Olomouc 1997, ISBN
8070676957
[2] BRANIŠ, M. Úvod do ekologie a ochrany životního prostředí, 3. přepracované
vydání, Praha: Informatiorium Praha, 2003, 189 s., ISBN 8073330245
[3] BRANIŠ, M. a kol. Výkladový slovník vybraných termínů z oblasti životního
prostředí a ekologie, Karolinum Praha, 1999, 46 s., ISBN 8071847585
[4] ČAMROVÁ, L.(ed.): Ekonomie a životní prostředí - nepřátelé či spojenci?, Praha:
Alfa Publishing a Liberální institut, 2007, 399 s., ISBN 9788086851693
11
Patří do něj např. obecná ekologie, která se zabývá obecně platnými ekologickými principy, ekologie
mikroorganismů, ekologie rostlin, ekologie živočichů, ekologie člověka, zabývající se vztahy mezi
příslušnými organismy a prostředím, ekologie moře, v rámci které jsou zkoumány vztahy mezi
organismy a prostředím v mořích, ekologie lesa, která zkoumá vztahy mezi organismy a prostředím v
lese, ekologie krajiny, zkoumající souvislosti mezi částmi krajiny, změny v krajině (včetně důsledků
činností člověka), ekologie globální, ve které jsou zkoumány souvislosti a změny na celé planetě
Zemi a jejich vliv na život, aplikovaná ekologie, zabývající se praktickou aplikací ekologických
poznatků, aj.
22
[5] FIALA, J., HŘEBÍČEK, J. Příprava pracovníků státní správy a samosprávy v
oblasti prevence znečišťování životního prostředí podle standardů Evropské unie. 1. a 2.
díl. VŠB-Technická universita Ostrava, Ekonomická fakulta, 2001. 150 s. a 143 s. ISBN
80-7078-916-6
[6] KOTOVICOVÁ, J. a kol. Ochrana životního prostředí. 1. vyd. Brno: MZLU
v Brně, 2004. 82 s., ISBN 8071577499.
[7] MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí, Praha:
COŽP UK, 1997, 307 s., ISBN 8071844349
[8] MOLDAN, B. Podmaněná planeta, Praha: Karolinum, 2009, 419 s., ISBN
9788024615806
[9] OBRŠÁLOVÁ, I. - RUDOLF, E. Environmentální ekonomika, Pardubice:
Univerzita Pardubice, 1997, 99 s., ISBN 8071941891
[10] RITSCHELOVÁ, Iva. Úvod do ekonomiky životního prostředí. Vyd. 1. Ústí nad
Labem : Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, 2002. 96 s. ISBN 8070444150.
[11] STONAWSKI, J.: Základy ekologie, Karolinum Praha 1997
[12] ŠAUER, P. Základy ekonomiky životního prostředí. Praha : Nakladatelství a
vydavatelství litomyšlského semináře, 2008, 115 s., ISBN 9788086709130
[13] ŠAUER, P.; DVOŘÁK, A. a kol. Úvod do ekonomiky životního prostředí. Praha :
VŠE, 1997, 154 s., ISBN 8070795484
[14] ZELENKA, J.; ŠTEJFA, J. Environmentální a ekologický slovník vybraných
pojmů. Vyd. 1. Hradec Králové : Gaudeamus, 2000. 183 s. ISBN 8070416270
[15] REMTOVÁ, K.Trvale udržitelný rozvoj a strategie ochrany ŽP. Ostrava: MŽP a
VŠB–TU. 1996. ISBN 80-85368-93-5
[16] Strategie udržitelného rozvoje České republiky, 2004, on-line, dostupné z WWW:
<http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/MZPMSFHDHBNA >
[17] Situační zpráva ke Strategii udržitelného rozvoje ČR, Praha: MŽP, 2009, ISBN
978-80-7212-488-6
23
2 Ekonomie, ekonomika a životní prostředí
Jana Soukopová a kol.
Tato kapitola ukazuje hlavní ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí,
kterou jsou aktuální zejména v zemích OECD, resp. Evropské unii a porovnává je
s přístupy, uplatňovanými v ČR.
2.1 Ekonomická činnost a životní prostředí
Je zřejmé, že jakákoli ekonomická činnost se nutně dotýká životního prostředí. Tento
vztah má několik základních forem. Ve vztahu k životu člověka i všech živých
organismů životní prostředí člověku poskytuje a zabezpečuje:
ochranu proti kosmickým vlivům,
relativně stálé fyzikálně chemické podmínky pro život,
pitnou vodu v rámci přírodního koloběhu vody,
zdroje látek,
přirozenou dekontaminaci,
fertilitu půdy,
zdroje energie,
biologické zdroje a
životní prostor“.
Ve vztahu e ekonomické činnosti životní prostředí poskytuje (Štěpánek 1997):
vstupy pro ekonomickou činnost - obnovitelné i neobnovitelné přírodní zdroje
(rostliny, zvířata, paliva, nerostné suroviny),
místo pro průmysl, zemědělství, komunikace i obytná sídla,
místo pro zbytkové látky z výroby a spotřeby (emise, odpady, teplo, hluk),
spotřební materiální i imateriální statky (vodu, čistý vzduch, estetické hodnoty).
Člověk životní prostředí využíval a ovlivňoval od počátků své existence. Po celá staletí
však tento vztah nebyl společností vnímán jako konfliktní nebo negativní. Pro
pochopení vývoje znečišťování životního prostředí a vazeb s ekonomickou činností je
nutné vidět souvislosti s etapami historického vývoje lidské společnosti, které můžeme
shrnout následně:
1. etapa, zahrnující starověk, středověk a novověk (až do průmyslové revoluce),
kdy zásadním znakem jsou malé nároky na přírodní zdroje
2. etapa, od průmyslová revoluce, kdy základním znakem této etapy je
znehodnocování životního prostředí regionálního charakteru
3. etapa, od vědecko-technické revoluce, kdy začíná globální charakter problémů
životního prostředí.
4. etapa, současnost ve které existuje reálná hrozba nevratných změn a jako
zásadní se jeví strategie prvence.
Tedy k základnímu obratu dochází s růstem počtu obyvatelstva a zejména s růstem
potřeb. Ukazuje se, že zatímco potřeby rostou neomezeně (ať jsou již vyvolávány
skutečně či uměle), stávají se statky životního prostředí stále více omezenými, a tím
24
stále více v ekonomickém smyslu "vzácnými".
Ekonomický zákon vzácnosti říká, že statky jsou vzácné, když neexistuje dostatek zdrojů
k produkci všech výrobků a služeb, které lidé chtějí spotřebovávat (Štěpánek 1997)..
Tržní prostředí ve vztahu ke kvalitě životního prostředí funguje neefektivně – není
citlivé na překračování limitů únosnosti. Dochází k překračování asimilační schopnosti
přírody a tím i k narušení ekologické rovnováhy prostředí v důsledku nadměrné
produkce škodlivin nebo v důsledku nevratného nadměrného čerpání neobnovitelných
zdrojů.
V minulém století narušily lidské aktivity vážně mnohé z životně důležitých
mechanismů. Právě proto, že zdravé životní prostředí je předpokladem existence
člověka na zemi, poutají pozornost odborné i laické veřejnosti stále více problémy
životního prostředí a to na lokální, regionální nebo globální úrovni. Klasifikace
problémů životního prostředí z hlediska možnosti řešení (poradní výbor OSN):
Problémy lidských sídel - lokální souvisí s územím s vyšší koncentrací
obyvatelstva, kde je převažující umělé prostředí, je v kompetenci národních
vlád, ale může mít i mezinárodní aspekty.
Územní problémy-regionální jsou problémy již většího území a oblastí včetně
vnitrozemských jezer a pobřežních vod, jsou v kompetenci národních vlád a je
při nich důležitá také mezistátní spolupráce.
Globální problémy jsou problémy světových rozměrů, které jsou v kompetenci
všech zemí a řeší se na základě mezinárodních dohod. Mezi globální problémy
životního prostředí dnes patří převážně:
- globální oteplování,
- narušování ozónové vrstvy ve stratosféře,
- kyselé deště,
- ohrožení biologické diverzity,
- degradace půdy,
- znečištění vod (povrchových i podzemních),
- růst spotřeby přírodních zdrojů a
- masivní produkce odpadů (zejména nebezpečných).
Za hlavní věcné příčiny vzniku problémů životního prostředí se zpravidla považují:
růst světové populace,
překotná urbanizace,
prudký hospodářský růst,
technologické změny zatěžující životní prostředí (fosfáty, freony…..) a
předimenzované spotřební vzorce chování člověka.
Kde zejména prudký hospodářský růst a s nimi související předimenzované spotřební
vzorce chování člověka mají hlavní příčnu v tržní ekonomice.
2.2 Ochrana životního prostředí a ekonomie
Ekonomický a environmentální přístup se liší v základním pohledu využití přírodních
Zdrojů životní prostředí obecně i ve způsobu řešení problémů. Pro ekonomiku bylo
životní prostředí pod dlouhou dobu jakousi zásobárnou, poskytující nezbytné vstupy –
což platilo i obráceně. Základní disharmonie a dualismus obou přístupů se odráží
25
v předmětu zkoumání, v pojmosloví i v metodice obou oborů.
Praktická nezbytnost sladit ekonomický přístup s hledisky ochrany životního prostředí
se však v poslední době stává nezbytností a tomu odpovídá i nutnost vytvořit nezbytné
přechody mezi disciplínami především prostřednictvím vhodných pojmů.
2.2.1 Vývoj environmentální ekonomie
Je velmi charakteristické pro lidstvo, že mnohem dříve, než vznikla environmentální
ekonomika (ekonomika ochrany životního prostředí), vznikla ekonomika přírodních
zdrojů (neboli ekonomika využívání životního prostředí). Ekonomika přírodních
zdrojů se formovala již na počátku 19. století, kdy vznikly např. základy lesnické
ekonomiky (jako vědy o racionálním využívání lesní půdy k produkci dřeva) či základy
zemědělské ekonomiky. Avšak teprve o jeden a půl století později, s nástupem masové
výroby v mnoha zemích po 2. světové válce a při rychle rostoucím počtu obyvatel světa,
kdy se začalo významně zhoršovat životní prostředí v mnoha zemích, se začala
formovat environmentální ekonomie a ekonomika (ekonomika životního prostředí).
Počátky environmentální ekonomie můžeme sledovat od 50. a 60. let 20. století, a to
zejména v severní Americe, kde se v tomto období začala projevovat snaha o hodnocení
nákladů a přínosů politiky životního prostředí a snaha o hodnocení přínosů
environmentálních veřejných projektů (Krutila a Eckstein 1958, Kneese 1965). Později
se v odborné literatuře začaly objevovat i vlivu čerpání přírodních zdrojů na
ekonomický růst (Dasgupta a Heal 1979, Maler 1974) (Rischelová a kol, 2002). Hlavní
pokrok však byl v metodice hodnocení dopadů na životní prostředí (hlavně v oblasti
znečištění ovzduší a vody). Později se řešily souvislosti ekonomického růstu a čerpání
přírodních zdrojů.
S rostoucím znečištěním životního prostředí v průběhu dvacátého století byla stále větší
pozornost věnována ekonomické analýze této problematiky. V polovině 20. století se
pak ekonomie životního prostředí vyčlenila jako samostatný obor, který zkoumá:
jak ovlivňuji ekonomické aktivity stav a vývoj životního prostředí,
jaké jsou nástroje a možnosti ovlivňování těchto vztahů a
jak ovlivňuje stav a regulace životního prostředí hlavní makroekonomické
agregáty (hrubý domácí produkt, inflaci, zaměstnanost, distribuci a redistribuci
důchodů aj.)
V historickém vývoji ekonomie životního prostředí je možné odlišit dva hlavní proudy,
které vycházejí z různých ekonomických škol:
1. Environmentální ekonomie navazuje na neoklasickou ekonomii a v centru
jejího zájmu je efektivní alokace vzácných zdrojů mezi vzájemně si
konkurujícím užitím.
2. Ekologická ekonomie vychází z klasické ekonomie a na rozdíl od
environmentální ekonomie klade důraz na vzájemnou provázanost
ekonomických aktivit na přírodě. Vychází z toho, že přírodní ekosystémy
podporují ekonomické systémy a zabývá se také dopady ekonomiky na přírodu.
Jako hlavní priority má udržitelné řízení ekonomického a ekologického systému
v časovém horizontu delším než uvažuje konvenční ekonomická analýza
(Ritschelová, 2002).
Rozdílem mezi oba směry je různé chápání pojmu hodnota. Environmentální ekonomie
se zaměřuje na potřeby lidí (poptávku), kdežto ekologická ekonomie se zaměřuje na
26
vědecké a environmentální důsledky ekonomických rozhodnutí (nabídku). Jestliže se
environmentální ekonomie zaměřuje na efektivní alokaci zdrojů, pak ekologická
ekonomie na výpočet nákladů a příjmů (cost-benefit) přírodních zdrojů.
2.2.2 Životní prostředí jako veřejný environmentální statek
Jak již bylo řečeno, dobrý stav životního prostředí je předpokladem existence člověka
na Zemi, a proto je zájmem každého státu ochrana životního prostředí a veškerých jeho
složek. Specifičnost životního prostředí je dána i jeho postavením jako statku.
Z pohledu ekonomické teorie je životní prostředí čistě veřejným statkem, tzn. že
jedince nelze vyloučit ze spotřeby a navíc užitek ze spotřeby jedince nesnižuje užitek
ostatních. Spotřeba tohoto statku je nedělitelně a nevylučitelně rozptýlena po celé
společnosti, bez ohledu na to, zda jednotlivci chtějí nebo nechtějí tento statek
spotřebovávat.
Ekonomická teorie (např. Samuelson, Nordhaus 2007, Musgrave, Musgraveová 1994)
rozděluje statky podle jejich charakteru spotřeby a možnosti vyloučení ze spotřeby (viz
následující tabulka).
Tabulka 2.1 Rozdělení statků
Možnost vyloučení ze spotřeby
Proveditelné Neproveditelné
Rivalitní Čistý soukromý statek Smíšený veřejný statek IICharakter
spotřeby Nerivalitní Smíšený veřejný statek I Čistý veřejný statek
Pramen: Musgrave, Musgraveová, 1994
Pro statky typu životního prostředí (Farský, Ritschelová, Vomáčková, 2001; 8) platí:
„Jednotlivci nejsou schopni docenit užitek, často tuto hodnotu nelze přesně
určit.
Existují externality.
Není zde konkurence na straně poptávky, substituce mezi statky také není možná.
Informovanost veřejnosti je problematická.
Trh je nedokonalý, deformovaný“.
Většina environmentálních statků jsou statky čistě veřejné, pro které platí nerivalita a
nevylučitelnost (např. veřejný park). Žádný jedinec nemůže být ze spotřeby vyloučen ať
již z technických nebo etických důvodů. Proto jsou veřejné statky volně dostupné a
bezplatně k dispozici, jsou „rozptýleny po celé společnosti bez ohledu na to, zda
jednotlivci chtějí tento veřejný statek koupit či nikoli. Veřejné statky jsou jak veřejná
„dobra“, tak veřejná „zla“(= veřejné statky, které „přinášejí“ náklady jednotně celé
skupině lidí, např. skleníkový efekt)“.
Jak uvádí Štěpánek (1997: 15) „ Problém zde nastává ve chvíli, kdy se environmentální
statky stávají nedostatkovými a mezi uživateli, kteří nejsou selektováni cenovým
mechanismem, začíná konkurence a rivalita“. Environmentální statky již nemají
charakter čistě veřejných statků, ale smíšených statků.. Právě nyní je nezbytná role
státu, který nahrazuje pomyslnou neviditelnou ruku trhu, tzv. „viditelnou rukou státu“ a
snaží se o dosažení optimálního stavu.
Tedy trh selhává a je nutné, aby na jeho místo nastoupil stát a snažil se svou intervencí
zamezit devastaci a znečišťování životního prostředí, ukázat na nutnost recyklace
27
odpadů a využití druhotných surovin. Každý vyspělý stát má vytvořenou vlastní politiku
životního prostředí, která obsahuje strukturu cílů, nástrojů a dílčích politik a zásad,
týkající se životního prostředí s orientací do budoucnosti (v ČR je to Státní politika
životního prostředí ČR, která je dále rozvedena v 5. kapitole).
2.2.3 Životní prostředí jako externalita
Barbora Kaplanová
Díky možnosti volně využívat některé statky a služby životního prostředí může
docházet mezi ekonomickými subjekty ke specifickému ekonomickému vztahu –
externalitám.
Externality jsou situace, kdy „aktivita jednoho ekonomického subjektu přináší jinému
ekonomickému subjektu buď určité náklady (externality negativní) a nebo výnosy či
výhody (externality pozitivní), aniž by za něj byl tento subjekt odškodněn a nebo za ně
musel platit (podle charakteru externalit)“. Farský, Ritschelová, Vomáčková (2001: 10)
Externality tedy vznikají neúmyslně a samovolně, přesto ale svými důsledky ovlivňují
chování ekonomických subjektů. Často vedou k tržnímu selhání a neodrážejí
společenské mezní náklady a užitky. Externality se dělí na pozitivní a negativní.
Negativní externality snižují výrobu nebo z obecného pohledu užitky a vyvolávají
vyšší náklady, které ale nejsou tím, kdo je způsobil, kompenzovány. Podle Hájka (2000;
12) vznikají za následujících podmínek:
mimořádně rozsáhlý objem produkce,
při výrobě a spotřebě se životní prostředí nadměrně zatěžuje,
ceny produktů jsou příliš nízké, neodrážejí společenské náklady související
s výrobou a
neexistují realistické tržní podněty k zavádění environmentálně šetrnější
technologie.
Při produkci negativní externality mají výrobci možnost snižovat náklady při zvyšování
objemu produkce, jiné subjekty ale nesou právě ty vyšší společenské náklady spojené
s produkcí tohoto statku. Při pokusu o omezení znečištění, tedy podnik „snižuje mezní
náklady znečištění, dochází k růstu nákladů na omezení znečištění. Optimum tvoří bod
rovnosti mezi sníženou daní (mezní náklady na znečištění) a zvýšenými náklady na
omezení znečištění“. (Farský, Ritschelová, Vomáčková 2001; 11)
U pozitivních externalit je situace podobná, rozdíl je v tom, že ekonomický subjekt
vytváří užitek i pro jiné subjekty, kteří mu za něj ale neplatí.
Úlohou státu je především se ve vztahu environmentální politiky a externalit snažit o
stanovení pravidel a uplatnění nástrojů při jejich regulaci, aby došlo k optimalizaci. Stát
by měl stanovit postup tak, aby pozitivní externality byly podporovány a negativní
naopak tlumeny a aby se veškeré náklady promítly do ekonomických kalkulací výrobců
a spotřebitel mohl volit mezi výrobky stejného užitku podle nejnižší ceny, „tj.podle
nejnižších vložených nákladů (nejnižších nákladů na externality), resp. podle nejnižších
dopadů výroby výrobku na životní prostředí“. (Hájek, 2000; 12)
Z předchozího textu je zřejmé, že externality mají velký vliv na kvalitu životního
prostředí. Bohužel právě v oblasti životního prostředí dochází velmi často k negativním
externalitám. Jako příklad lze uvést vznik emisí při výrobě nejrůznějších statků.
Důsledkem znečištěného ovzduší jsou pak mimo jiné škody na lidském zdraví, škody na
28
materiálních statcích (rychlejší koroze, nižší životnost omítek apod.), škody na lesních
porostech a na zemědělské produkci. To vše s sebou nese dodatečné náklady. Důležité
je poznamenat, že společensky efektivním řešením problému externalit není úplné
zamezení jejich vzniku, jak bychom se právě v souvislosti s produkcí emisí mohli
domnívat, ale zahrnutí soukromých i společenských nákladů do rozhodování původců.
V takovém případě hovoříme o internalizaci externalit.
Historicky nejstarší, a z pohledu ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí
klíčový, koncept internalizace externalit vypracoval ve třicátých letech minulého století
anglický ekonom Arthur Cecil Pigou (1877 - 1959).
Základní myšlenka je následující. Pokud se z důvodu existence externích efektů
nerovnají soukromé a společenské náklady průmyslové produkce, potom může stát
tento rozdíl eliminovat zavedením daně na příslušné aktivity. Sazba daně by měla být
určena tak, aby se původní příliš vysoké množství produkce snížilo na optimální
úroveň. Uvedené řešení je však spojeno s mnoha problémy. Mimo jiné vyžaduje
vysokou informovanost vlády. V ideálním případě je nutné znát výši externích nákladů.
Ta ale ve skutečnosti nemusí být konstantní, dokonce ani nemusí mít lineární průběh
v závislosti na množství vyrobených statků. Pokud je funkce externích nákladů rostoucí,
celá situace se velmi komplikuje12
. Kromě podmínky vysoké informovanosti vlády je
při zavádění Pigouovských daní nutné jednoznačně identifikovat původce dané
externality. V oblasti životního prostředí se však ukazuje, že jednoznačné určení
původce externalit je vzhledem ke kumulování negativních vlivů a přesahování
externalit přes hranice států prakticky nemožné. Liberální ekonomové naopak
argumentují, že Pigouovské daně jsou zbytečnými zásahy státu a často jsou používány
i v případech, kdy by při nastavení určitých podmínek mohla internalizace externalit
proběhnout více tržním řešením.
2.2.4 Náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se
Z pohledu ekonomiky životního prostředí a efektivnosti je nutné vymezit rozdíl mezi
náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se. Podle Šauera (2008) ekonomické
subjekty vynakládají finanční prostředky ve vztahu k životnímu prostředí, aby omezily
vznik faktorů životního prostředí a tím omezily možnost negativních dopadů na složky
životního prostředí. Tyto finanční prostředky mohou být v teoretické rovině nazývány
náklady na zamezení znehodnocování ŽP a v praktické rovině náklady a výdaje na
ochranu životního prostředí. Těmito náklady mohou být náklady na zbudování
čističky odpadních vod nebo sběrného dvora.
Šauerův (2008) koncept faktorů životního prostředí však umožňuje odlišit náklady na
zamezení od nákladů vyhnutí se. Náklady na zamezení jsou vynakládány na likvidaci
či snížení určitého faktoru životního prostředí (např. stavba čističky v podniku kvůli
snížení vypouštěných škodlivých látek do řeky). Náklady vyhnutí se jsou náklady na
ochranu daného prvku před účinky tohoto faktoru a jsou součástí ekonomických škod ze
znehodnocování životního prostředí (např. program na prevenci před chorobami ze
znečištěné vody). Rozdíl mezi náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se je ukázán
na následujícím obrázku.
12
V tom případě je nutné znát výši externích nákladů ne v současné situaci, ale až po zásahu vlády,
protože po zavedení daně se sníží množství produkce a tedy i externí náklady. Jednou z možností, jak
daný problém obejít, je postupné přibližování k optimální sazbě pomocí odhadu mezních škod
v jednotlivých situacích. Tento proces je ovšem dlouhodobý a poměrně nákladný.
29
Obrázek 2.1 Náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se
Pramen: Šauer, 2008, str. 27
2.2.5 Trh, vlastnická práva a vládní regulace
Je důležité zdůraznit, že řešení problémů životního prostředí a optimálního hospodaření
s omezenými přírodními zdroji může probíhat buď prostřednictvím působení
„neviditelné ruky trhu“ nebo prostřednictvím „viditelné ruky státu“ prostřednictvím
vládních intervencí. Nejobvyklejší je kombinace těchto postupů.
Podle Šauera (2008:27) „řešení pomocí trhů vyžaduje zpravidla změny tradičně
uspořádaných vlastnických práv směrem k soukromému vlastnictví“. Kdy například
může být obtížné si představit vlastnictví složky ovzduší, ale již zcela běžně existuje
soukromé právo vypouštět do něj určité množství škodlivin. Vlastnická práva tedy
definují pravidla disponování statkem a oprávnění jeho užívání než jeho vlastnictví.
Z předchozího textu je zřejmé, že vyjasnění vlastnických práv k environmentálním
statkům nebo službám (environmentální služby viz kapitola 3.5) je důležité pro jejich
efektivní využití. Podle Šauera (2008) při důsledném vyjasnění vlastnických práv, kdy
je jednoznačně určeno, kdo má právo daný statek nebo službu využívat a kdo za něj
zároveň nese odpovědnost, se omezují konflikty o kontrolu nad vzácnými zdroji.
Přičemž vlastnictví může mít formu:
Soukromého individuálního vlastnictví, kdy se jedná o vlastnictví osob nebo
rodin, kde rozhodování o alokaci probíhá na základě soukromé volby
jednotlivců.
Soukromého skupinového vlastnictví, kdy se jedná o vlastnictví korporací,
družstev, aj., kde rozhodování o alokaci probíhá na základě kolektivní soukromé
volby. U této formy vlastnictví však může existovat tzv. „Prinicipal-agent
problem“ (problém vlastník-správce), kdy vlastníci nemusí dostávat úplné
informace od manažerů.
Veřejného vlastnictví, kdy se jedná o vlastnictví státu, obcí, krajů aj., kde
rozhodování o alokace probíhá na základě veřejné volby.
Účinná struktura vlastnických práv podle Štěpánka (1997: 16) vykazuje čtyři hlavní
charakteristiky:
popílek
Náklady na odlučovač popílku
Náklady na zamezení
Preventivní náklady
- preventivní
vyšetření nemocí
plic
- náklady na vitamíny
- náklady na
cestování ze
znečištěné oblasti
Náklady vyhnutí se
30
1. univerzalita, kdy všechny zdroje jsou v soukromém vlastnictví a všechna
oprávnění jsou kompletně specifikována,
2. exkluzivita, kdy všechny užitky a náklady vzniklé jako výsledek vlastnictví
využití zdrojů by měly patřit pouze vlastníkovi, a to přímo či nepřímo jejich
prodejem,
3. převoditelnost, kdy všechna vlastnická práva by měla být převoditelná z jednoho
vlastníka na druhého na základě dobrovolné směny,
4. vymahatelnost, kdy by vlastnická práva měla být zabezpečena proti
neoprávněnému přivlastnění či podobným zásahům jinými osobami či
institucemi.
Typickým statkem u kterého chybí jedna či více charakteristik základních vlastnických
práv jsou veřejné statky.
Studium vlastnických práv v oblasti přírodních statků obohatilo také ekonomickou
teorii. Typickým příkladem je koncept tzv. „tragédie obecní pastviny“, kdy ve své stati
G. Hardin (1968) ukazuje, jak u obecní pastviny s volným přístupem, kde nejsou určena
vlastnická práva, dochází k degradaci přírodních zdrojů. Příkladem tohoto
ekonomického modelu z praxe je vyčerpání určitých druhů ryb v mořích, pokud nejsou
stanoveny limity lovu.
O nutnosti vyjasnění vlastnických práv k environmentálním statkům a službám není
pochyb. Velké spory se však vedou o tom, jakou formu by toto vlastnictví v ideálním
případě mělo mít.
Řešení problémů optimálního hospodaření s environmentálními statky pomocí vládních
intervencí je často nazýváno politikou životního prostředí, kdy stát jako autorita
využívá určitých nástrojů (legislativních, administrativních nebo ekonomických)
k prosazení svých cílů (kapitola 5)13
.
Účinnost a hospodárnost řešení problémů životního prostředí státem může být ve
srovnání se soukromým řešením oslabováno z důvodů tzv. vládních selhání a problému
tzv. černého pasažéra, kdy sice subjekt s alokací prostředků na řešení
environmentálních problémů souhlasí, ale sám je neprovede a bude čekat, až je udělají
jiní.
2.3 Ekonomické škody ze znehodnocování ŽP a metody jejich
kvantifikace
Ekonomický přístup k problematice ochrany životního prostředí vychází ze dvou
základních kategorií, kterými jsou:
1. náklady na ochranu životního prostředí (náklady na zamezení a náklady na
vyhnutí se),
2. škody na životním prostředí, kdy teprve snížení či odstranění těchto škod je
kritériem efektivnosti nákladů na ochranu životního prostředí.
Škodami na životním prostředí pak rozumíme veškeré záporné důsledky změn kvality
jednotlivých složek životního prostředí (Ritschelová a kol, 2002). Ekonomické škody
ze znehodnocování životního prostředí jsou pak negativní ekonomické efekty
13
Toto pojetí je potřeba chápat jako politiku životního prostředí v užším slova smyslu.
31
způsobené ekonomickým subjektům (spotřebitelům, domácnostem, firmám či státu)
znehodnocováním životního prostředí.
Ekonomické optimum znečištění je pak definováno jako vztah mezi celkovými
náklady na životní prostředí a jeho znečištěním, přičemž ekonomicky efektivní způsob
ochrany prostředí je založen na analýze nákladů na ochranu prostředí a škod ze
znečištění, jejímž výsledkem je nalezení tzv. minima celkových nákladů na ochranu
prostředí14
.
Je zřejmé, že abychom mohli efektivnost vynaložených prostředků na ochranu životního
prostředí, ať již z pohledu nákladů na zamezení nebo nákladů vyhnutí se, je důležité
kvantifikovat škody na životním prostředí případně přínosy, které výdaje do dané
oblasti ochrany životního prostředí přinesly. To umožňuji metody mimotržního
oceňování.
2.3.1 Metody mimotržního oceňování
Existuje řada klasifikací metod mimotržního oceňování. Jedno z možných členění
metod, dělí mimotržní metody oceňování na:
1. přímé metody, kde je spotřebitel dotazován přímo,
2. nepřímé metody, kde je spotřebitelská úspora odvozena prostřednictvím
souvisejících trhů (trhy těch statků a služeb, u nichž jsou ekologické aspekty
posuzovány jako jedna z částí užitné hodnoty).
Pro účely této publikace však budeme používat členění mimotržních metod oceňování,
které vychází z neoklasické ekonomie a k určování ekonomických hodnot
environmentálních statků a služeb přistupuje dvojím způsobem:
1. prostřednictvím zjišťování ochoty jednotlivých lidí platit za udržení či zlepšení
kvality prostředí či prostřednictvím ochoty přijímat kompenzaci při zhoršení
podmínek životního prostředí. Jde tedy o metody založené na preferencích
jednotlivců neboli preferenční metody. Někdy se tento přístup také nazývá
přístupem prostřednictvím poptávkové křivky nebo přístupem prostřednictvím
měření užitku15
. Tento přístup vychází z utilitarismu neoklasické ekonomie,
podle něhož je ekonomická hodnota určována subjektivně preferencemi
jednotlivce a společnost není víc než suma jednotlivců. Patří mezi ně:
- metody vyjádřených preferencí (např. metoda kontingentního oceňování),
- metody odhalených preferencí (např. metoda cestovních nákladů, Hedonické
oceňování, metoda obranných výdajů).
2. prostřednictvím expertních (nepreferenčních) přístupů
- metody ekosystémové primárně vycházejí z expertního určování
ekologických hodnot různých částí životního prostředí (biotopů) (Hesenská
metoda),
14
Pokud by takto stanovená ochrana přesto vedla k nenávratným škodám na lidském zdraví či přírodě,
je oprávněné stanovit vědecky podložený limit znečištění (tzv. ekologický či sociální limit
znečištění), jehož dosažení bude vyžadovat náklady vyšší.
15
Ocenění užitku v aplikované ekonomii blahobytu je interpretováno jako výsledek ochoty jednotlivců
platit za určité zboží nebo službu. To pak umožňuje definovat přínos (užitek) jako jakýkoliv pozitivní
efekt, materiální nebo nemateriální, za který jsou jednotlivci ochotni platit.
32
- metody založené na zjišťování nákladů a rizik přes oportunitní náklady,
alternativní náklady (Metoda defenzivních výdajů),
- metody přístupu produkční funkce (Metoda dávka – reakce),
- multikriteriální expertní metody (Metoda hodnocení funkcí lesa).
V následujícím textu uvedu pouze nejpoužívanější metody ocenění environmentálních
přínosů (užitků) a nákladů (škod na životním prostředí) a pak speciální metody vyvinuté
v ČR.
2.3.2 Metody založené na preferenčním přístupu
V souladu s postuláty neoklasické ekonomie zaujímají mezi mimotržními oceňovacími
metodami významné místo metody, které měření užitku zakládají na subjektivním
chápání peněžní hodnoty vyjádřeném v kategoriích jako jsou spotřebitelské preference a
individuální užitek16
.
Kontingentní oceňovací metoda
Kontingentní oceňovací metoda (dále CVM) reaguje na absenci tržních informací o
spotřebitelských preferencích ve sféře ochrany životního prostředí tím, že na základě
analýzy ochoty platit (dále WTP) a ochoty přijmout kompenzaci při jejich ztrátě (dále
WTA) konstruuje hypotetické preference. Spotřebitelé vyjadřují své hodnocení přínosů
(užitků) nebo nákladů přímo, ale již ne v reálné situaci. V odpovědi na dotazy v
dotazníku17
vyjadřují velikost své ochoty platit za konkrétně specifikované zvýšení
ekologického užitku (přínosu) anebo se vyjadřuje jak velkou kompenzaci by požadovali
za utrpěnou ztrátu ekologického užitku (náklad). Tím je vytvořen simulovaný trh, kde
reakce spotřebitelů na hypotetickou situaci substituuje jejich chování na skutečném trhu.
Jde o subjektivní ocenění, které má přímou vazbu na rozpočtové omezení jednotlivce či
domácnosti.
Podle teoretických předpokladů by kvantifikace užitků na základě WTP a WTA měla
být srovnatelná. V praxi jsou však mezi oběma způsoby značně rozdíly, o jejichž
příčinách se vedou diskuze18
. V současné době se zaměřuje nemalé úsilí na
systematickou eliminaci již dostatečně známých typů zkreslení výsledného ocenění
(Tošovská 1997).
Metoda hedonického ocenění
Metoda hedonického ocenění již není založená na hypotetických preferencích, ale
vychází ze skutečného chování spotřebitelů. Vychází z předpokladu, že cena
soukromého statku je funkcí jeho užitných vlastností (charakteristik) a že lze změřit vliv
těchto jednotlivých vlastností na cenu. Rozdíl v množství či kvalitě užitných vlastností
má pak ceteris paribus za následek rozdílnou cenu. Cenový rozdíl plynoucí z rozdílu
16
Je třeba zdůraznit, že tradiční teorie spotřebitelské volby, kdy domácnosti maximalizují funkci užitku
ze statků a služeb nakupovaných na trhu je překonána ve prospěch přeformulované teorie, kdy
domácnosti maximalizují funkci užitku z předmětů volby nazývaných komodity, jež vytvářejí
pomocí tržních statků, svého vlastního času, svých dovedností a kvalifikací a dalších složek lidského
kapitálu i jiných vstupů (Tošovská 1997).
17
Poskytnuté písemně nebo na základě osobního interview
18
Odpovědí na tento problém pak může být následující: existuje asymetrické hodnocení zisků a ztrát,
v ochotě přijímat kompenzace je zahrnuto i nepeněžní ocenění nedostatek informací aj. (více např.
Tošovská 1997, Seják 2001)
33
příslušné užitné charakteristiky představuje implicitní nebo také hedonickou cenu (a
odráží současně zvýšení nebo snížení příslušného užitku). Stejný předpoklad platí pro
veřejné statky vykazující regionální rozdíly a jsou v komplementárním vztahu se
soukromým statkem.
U environmentálních veřejných statků přichází v úvahu v souvislosti s dvěma trhy:
s trhem nemovitostí, kde kvalita životního prostředí jako veřejného statku,
ovlivňuje cenu statku soukromého,
s trhem práce, kde se předpokládá, že zdravotní riziko, spojené s nízkou kvalitou
životního prostředí je zahrnuto ve mzdě.
U trhu s nemovitostmi, kde jako jeden z faktorů, které ovlivňují cenu nemovitosti,
vystupuje specifický ekologický užitek (např. vysoká čistota ovzduší), se cena
nemovitosti vyjadřuje pomocí co největšího počtu charakteristik nemovitosti jako
funkce ochoty respondenta platit za přínos získaný zlepšením některé z charakteristik.
Na základě regresní analýzy se zjišťuje cenový rozdíl vyvolaný změnou kvality
životního prostředí (Soukopová, 2007).
Metoda cestovních nákladů
Metoda cestovních nákladů, která vychází ze skutečného chování spotřebitelů,
umožňuje především kvantifikaci ztrát ekologických užitků spojených s devastací
rekreačních oblastí, jezer či dalších přírodně atraktivních lokalit. Odvozuje se
z individuálních cestovních nákladů, vycházejících z analýzy skutečného chování
spotřebitelů. Na základě kvantifikace nákladů, vypovídajících o finanční a časové
náročnosti návštěvy analyzovaných míst, se stanoví skutečná agregátní funkce poptávky
po dané lokalitě.
Byly vyvinuty modely, které braly zřetel i na substituční (nebo komplementární) vztahy
mezi jednotlivými lokalitami a umožnily kvantifikovat ekologické užitky, které jsou
přiřazovány změně kvality několika lokalit. Na základě takovéhoto modelu byly
hodnoceny např. škody spojené se ztrátou rekreační využitelnosti lokalit, znečištěných
havárií Exxon-Valdez na Aljašce (více např. Tošovská 1997)
2.3.3 Metody založené na nepreferenčním (expertním) přístupu
Metody založené na expertním (nepreferenčním) přístupu vycházejí z expertního
určování ekologických hodnot různých částí životního prostředí (biotopů), nebo nákladů
a rizik spojených s externalitami (přes oportunitní náklady, alternativní náklady aj.)
Protože existuje řada nepreferenčních metod (např. Metoda ovlivnění produkce, Metoda
nákladů na odstranění, Metoda preventivních výdajů, aj.) není možné je v této disertační
práci zcela obsáhnout. Uvedu zde pouze nejpoužívanější nepreferenční metody a
speciální metody vyvinuté v ČR.
Metoda defenzivních výdajů
Tato metoda - někdy též nazývaná metoda aversních výdajů či soukromých
kompenzačních výdajů - je založena na hypotéze o vzájemné zaměnitelnosti mezi
kvalitou životního prostředí a tržními statky. Předpokládá, že znečištění životního
prostředí je možno substituovat výdaji na předcházení či snížení jeho negativního
dopadu (např. znečištění ovzduší je možno zmírnit instalací praček vzduchu, znečištění
vody instalací vodního filtru v domácnosti či nákupem balené vody apod.). Přičemž
v praxi je nutno vybírat případy, kdy mohou být defenzivní výdaje interpretovány jako
34
substitut ocenění ztráty ekologických užitků velmi pečlivě. Vyžaduje to především
dostatečnou averzi příslušného subjektu k riziku, spojenému se snížením ekologického
užitku a dostatečný objem věrohodných informací o jeho dopadu.
V praxi je nutno velmi pečlivě vybírat případy, kdy mohou být defenzivní výdaje
interpretovány jako substitut ocenění škod na životním prostředí. Vyžaduje se přitom
splnění několika podmínek.
dostatečná averze příslušného subjektu ke škodám ze znečištění životního
prostředí. Nemá-li subjekt dostatečnou averzi k riziku, k realizaci defenzivních
(preventivních) výdajů nepřistoupí.
dostatečný objem věrohodných informací o dopadech škod na různé recipienty,
kterým příslušné subjekty disponují.
Metoda založená na “dose-response údajích”
Tato metoda předpokládá nejprve stanovit fyzické změny přírodního prostředí, které
jsou důsledkem znečištění a následně stanovit rozdíl, který tyto negativní dopady
způsobily v hodnotě výstupu daného odvětví.
Škody na životním prostředí ovlivňují v mnoha různých podobách jak skutečnou
produkci některých odvětví, tak produkční schopnost systému. V těchto případech je
možno měřit dopad škod vyhodnocením poměru mezi určitým negativním efektem
(např. zvýšení koncentrace SO2) a jeho následky (např. snížení hektarových výnosů), s
využitím údajů o cenách produkce. V rámci tohoto pojetí rozlišme dva přístupy:
1. V rámci prvního přístupu se vztah mezi škodou na životním prostředí a jejím
dopadem na výrobu vypočítává na základě funkce reakce na expozici (dávku
zatížení). Ekonomické ocenění se přitom vztahuje jen na funkci expozice a
výnosu (nejčastěji u zemědělské výroby). Tento vztah umožňuje vypočítat
marginální fyzickou produktivitu “ekologického” faktoru19. Vynásobením
tohoto výrazu cenou výstupu se získá marginální hodnota, která souvisí se
změnou kvality životního prostředí, resp. škodou na životním prostředí.
2. Druhý přístup souvisí s chováním výrobce, který je škodám na životním
prostředí vystaven. Reakcí na škody může být adaptační chování, které se
projevuje realizací různých opatření20. ¨
Kvantifikace škod na životním prostředí s využitím “dose - response” údajů, resp.
závislost mezi koncentrací škodlivin a jejich dopadem na recipienty prostředí, se
využívá nejen ve vztahu ke ztrátám na výnosech zemědělských plodin, ale i ke ztrátám
na produkční a mimoprodukční funkci lesa či ztrátám na kovových a stavebních
základních prostředcích vlivem zvýšené koroze.
Hesenská a Sejákova metoda
Dalším z možných přístupů k oceňování environmentálních nákladů a přínosů je
přístup, který ekonomické ocenění životního prostředí váže na území, protože biosféra
je spjata se zemským povrchem. Tento přístup je pak společný hesenské metodě, kterou
19
Ta se zjistí pomocí první derivace výrobní funkce ve vztahu k ekologickému vstupu.
20
Výrobce např. přejde v důsledku trvalého znečištění ovzduší a vody na rozsáhlejší úpravu odebírané
silně znečištěné vody či realizuje různá opatření preventivního charakteru (např. vybuduje usazovací
nádrž pro neupravenou vodu aj.).
35
pro hodnocení doporučuje Seják (1999) a která umožňuje rozšířit pojetí ekonomické
hodnoty i o aspekt vnitřní hodnoty ŽP, což je umožněno oceňováním nikoli
prostřednictvím spotřebitelů, nýbrž prostřednictvím ekologů (expertů), kteří mají
relativně nejlepší poznatky o vnitřní hodnotě (životodárných funkcích) životního
prostředí.
Hesenská metoda vychází ze základní představy, že na soustavné poškozování funkcí
přírodních statků musí společnost vynakládat prostředky na obnovu a revitalizaci těch
přírodních funkcí, které byly lidmi vážně poškozeny a jejichž poškození lze s
vynaložením prostředků napravit. Náklady na obnovu a revitalizaci funkcí přírodních
statků jsou konfrontovány s ekologickým užitkem oceňovaného přirozeného
ekosystému a srovnány s preferencemi lidí pro tento ekosystém. Oceňování
ekologických funkcí přírody vychází tedy jak z míry jejich ekologického užitku, tak z
míry nákladů na jejich revitalizaci.
Zvolený přístup pro ekonomické oceňování přírodního kapitálu byl uplatněn ve
spolkové zemi Hesensko21
v SRN. Bere v úvahu kvalitu přírodního kapitálu (hodnotu
ekologických funkcí území) v kombinaci se zjištěnými náklady na skutečně vykonanou
revitalizaci a skutečně vykonaná kompenzační opatření.
Bodová hodnota pro každý z biotopů22
, vyskytujících se na zemském povrchu v
podmínkách mírného pásma a v souvisejícím biosférickém okolí (uvažovány jsou
přírodní podmínky Hesenska, jež jsou srovnatelné s podmínkami v České republice),
byla získána z hodnocení osmi ekologických charakteristik každého z biotopů (zralost,
přirozenost, diverzita struktur, diverzita druhu, vzácnost biotopů, vzácnost druhů těchto
biotopů, citlivost biotopů, ohrožení množství a kvality biotopů). Každé charakteristice je
pak přiděleno ohodnocení (1-6). Souhrnný počet bodů pro každý biotop byl převeden do
peněžní podoby násobením bodu průměrnými náklady obnovení přírodních zdrojů.
Za účelem propojení hesenské metodiky a využití geografických informačních systémů
(GIS) a přístupu land cover (LC) byly hesenské biotopy agregovány do položek land
cover (Seják 1999). Tato metoda tedy umožňuje propočíst ekonomické hodnoty
ekologických funkcí celého území ČR. Metoda peněžního hodnocení biotopů byla
v roce 2000 v EU doporučena k aplikaci Bílou knihou o environmentální odpovědnosti.
Mezi speciální expertní metody patří Metoda hodnocení funkcí lesů vyvinutá v ČR, jejíž
podstatnou část přijal „Environment Directorate OECD – Environment Policy
Commitee“ pro „Handbook on Market Creation for Biodiversity“ (2003).
Metoda hodnocení funkcí lesů
Tato metoda vyvinutá Vyskotem (2003) je zaměřena výlučně na lesní pozemky s
lesními porosty. V současné době je to i nejobsáhlejší metoda oceňování funkcí lesa.
Lze ji zařadit mezi srovnávací vícekriteriální expertní postup v oceňování
environmentálních služeb - mimoprodukčních funkcí lesa. Metoda nabízí hodnotové
vyjádření potenciálů funkcí lesů pro Českou republiku podle hospodářských souborů a
21
V Hesensku je tato metoda rozvíjena již téměř 20 let a je dovedena do podoby konkrétních poplatků
za ztrátu (a dotací za zlepšení) ekologických funkcí území. Od roku 1998 se uplatňuje na federální
úrovni v celé SRN ve stavebním zákoně a umožňuje hodnotit změny ekologických funkcí území, ke
kterým dochází vlivem lidských činností. Nejnověji je hesenská metoda doporučena rovněž Bílou
knihou Komise ES o environmentální odpovědnosti k hodnocení škod na biodiversitě (Seják 1999).
22
Biotopy, území typická pro existenci určitých rostlinných a živočišných druhů. Biotop je tedy
prostředím pro fungování ekosystémů.
36
jejich reálných porostních typů. Základem metody je ekosystémové pojetí, které
vychází se z vzájemného poměřování významu různých funkcích lesa. Je uvedeno šest
funkcí: bioprodukční, ekologicko-stabilizační, hydricko-vodohospodářská, edafickáprotierozní,
sociálně-rekreační, zdravotně-hygienická.
Vyskot připouští možnost přiřazení peněžních jednotek jednotlivým celospolečenským
funkcím podle ceny funkce, u níž lze cenu vyjádřit. Vzhledem k potřebě vyjádřit
mimoprodukční funkce peněžními ukazateli, navrhuje autor tzv. faktor společenské
naléhavosti (intenzity společenské potřeby) stanovující váhu mimoprodukčních funkcí
lesa vzhledem k současným společenským požadavkům23
. Vyskotovu metodiku používá
od 1. 8. 2003 Ministerstvo životního prostředí ČR.
Obdobnou metodou hodnocení funkcí lesa, která uvažuje i vnitřní hodnotu životního
prostředí a umožňuje oceňování nikoli prostřednictvím spotřebitelů, ale prostřednictvím
ekologů, navrhl Šišák (2000). Používá však odlišné mimoprodukční funkce lesa než
Vyskot.
2.4 Makroekonomické souvislosti ochrany životního prostředí
Makroekonomie je obor ekonomické teorie, který se zabývá zkoumáním ekonomického
systému jako celku. Sleduje vztahy mezi agregátními veličinami jako například hrubý
domácí produkt, agregátní nabídka, agregátní poptávka, inflace, nezaměstnanost,
úroková míra a měnový kurz. Popisuje, jakými mechanismy se tyto veličiny utvářejí,
jaké faktory je ovlivňují a jakým způsobem je dosahováno ekonomické rovnováhy.
Poskytuje také základ pro provádění hospodářské politiky státu, a to jak fiskální
politiky, tak monetární politiky nebo zahraničněobchodní politiky.
Makroekonomie životního prostředí se zabývá zejména těmito problémovými okruhy:
Jak ovlivňuje stav a ochrana životního prostředí hlavní ekonomické problémy
(hospodářský růst, dostupnost zdrojů, rozdělování statků apod.).
Jak ovlivňují hlavní ekonomické aktivity (produkce, spotřeba výrobků a služeb)
životní prostředí.
Z pohledu makroekonomie posuzujeme výkonnost národní ekonomiky zpravidla
z pohledu několika základních ukazatelů, kterými jsou:
hospodářský růst – zajištění hospodářského růstu díky růstu hrubého domácího
produktu
vysoká zaměstnanost – zajištění dostatečně nízké míra nezaměstnanosti
stabilizace cenové hladiny – míra inflace
vyrovnaná platební bilance.
2.4.1 Ochrana životního prostředí a hospodářský růst
Z pohledu hospodářského růstu mohou vést rozhodnutí politiky životního prostředí státu
(environmentální politiky) na jedné straně k brzdění ekonomického růstu (např.
v důsledku silně působících jejích ekonomických nástrojů) na druhé straně v sobě
ochrana životního prostředí nese potenciál dalšího ekonomického růstu.
23
Jakým koeficientem (subjektivním kritériem) budou funkční schopnosti porostu plnit mimoprodukční
funkce oceněny, autor pokládá za společenskou uzanci.
37
Z pohledu životního prostředí je však ukazatel hrubého domácího produktu (HDP)
problematický, protože neposkytuje informace o stavu životního prostředí, ale dává
pouze informace o produktivitě ekonomiky. Z pohledu ochrany životního prostředí lze u
HPD jako ukazatele hospodářského růstu vymezit dva hlavní nedostatky:
1. Nejsou v něm zahrnuty negativní externality (škody na zdraví, ekosystémech,
vyčerpávání zásob neobnovitelných zdrojů aj.).
2. Není možné v něm kvantifikovat pozitivní důsledky odstraňování škod na
životním prostředí, které se odráží i v produktivitě ekonomiky a v růstu HDP.
2.4.2 Zaměstnanost a ochrana ŽP
Politika zaměstnanosti a politika životního prostředí byly po dlouhou dobu ve většině
zemí řešeny izolovaně. Teprve pod tlakem jak rostoucích požadavků na ochranu
životního prostředí, tak rostoucí nezaměstnanosti se objevila snaha o jejich integrované
řešení. Do poloviny sedmdesátých let 20. století převládal názor, že ochrana životního
prostředí nutí podniky přesouvat tradiční investice do investic na ochranu životního
prostředí, tím omezuje výrobní programy a vede k propouštění zaměstnanců. Nové
studie však doložily, že ochrana životního prostředí vyvolává na druhé straně nové
aktivity a vytváří nové pracovní příležitosti. Na druhou stranu je třeba vždy zvažovat,
do jaké míry mohu rozhodnutí v environmentální politice vést ke snižování počtu
pracovních příležitostí lokálního a k růstu nezaměstnanosti.
Jedním z faktorů, který může ovlivnit zaměstnanost, jsou uplatňované nástroje politiky
životního prostředí. V obecnější rovině je zřejmé, že administrativní nástroje, které
neumožňují flexibilní jednání podnikové sféry, jsou ve vztahu k zachování pracovních
míst méně příznivé než nástroje ekonomické. Zaměstnanost ovlivňují ve větší míře
nástroje, jež mají přímé cenové efekty, jako jsou environmentální daně, poplatky za
emise znečišťujících látek aj.24
Analytické studie zpracované v posledních deseti letech v zemích OECD dokládají, že i
když je dopad politiky životního prostředí na zaměstnanost velmi malý, je hodnocen
jako pozitivní. V evropských zemích se ochrana životního prostředí podílí na celkové
zaměstnanosti cca 1,5–2 %, v USA dosahuje téměř 3%.
2.4.3 Ochrana životního prostředí a cenová hladina
Je zřejmé, že výdaje na ochranu životního prostředí, stejně jako ekologické poplatky a
daně, případně ekologické limity působí inflačně. Nicméně je potvrzeno, že tyto vlivy
jsou velmi malé.
Podle pramenů OECD se tento vliv odhaduje maximálně ve výši 0,5% s tím, že ve
stabilizovaných ekonomikách se cenové vlivy vyrovnávají. Podle Ritschelové (2002:25)
„v případě, že je inflace nad 10% působí zde zcela jiné vlivy než regulace v ochraně
životního prostředí“.
24
Ze zahraničních zkušeností je možno odvodit, že největší obavy průmyslové sféry ze ztráty
konkurenceschopnosti – a následně zaměstnanosti – jsou spojovány se zavedením nových
ekologických daní. Proto je tolik pozornosti věnováno ekologické daňové reformě, která předpokládá
kompenzovat zvýšení ekologických daní snížením plošných daní zatěžujících pracovní sílu (kapitola
7.5 o ekologické daňové reformě)
38
2.4.4 Ochrana životního prostředí a mezinárodní obchod
Problém vztahu mezinárodního obchodu a ochrany životního prostředí je velmi
komplexní a mnohovrstevný a nelze jej tudíž chápat jinak než v co nejširším pojetí.
Liberalizace mezinárodního obchodu, jeden z hlavních rysů současné světové (globální)
ekonomiky, s sebou přináší jak vlivy pozitivní, tak negativní. Postupující liberalizace
mezinárodního obchodu umožňuje jednotlivým zemím prohlubovat specializaci
založenou na využití vlastních komparativních výhod (např. levná pracovní síla v Asii).
Podle Ritschelové (2002) existuje v ekonomické teorii shoda na tom, že komparativní
výhody dané země mohou ovlivnit nejen kvalitu životního prostředí, ale i rozdílnou
náročnost politiky životního prostředí.
Země s nízkou mírou internalizace externalit jsou zvýhodněny (ekodumping), proti
tomu se pak mohou jiné země bránit (tzv. ekoprotekcionismus).
Nicméně dopady na jednotlivé subjekty mezinárodního obchodu jsou různé a celkové
působení je často obtížné vyhodnotit.
2.5 Mikroekonomické souvislosti ochrany životního prostředí
Viktor Kulhavý
Při hodnocení mikroekonomických souvislostí ochrany životního prostředí vycházíme
z hodnocení působení ekonomických subjektů a životního prostředí. Dle Ritschelové a
kol. (2002) tyto subjekty můžeme třídit podle různých hledisek, kterým jsou například
sektory národního hospodářství (obrázek 3.1) nebo podle odvětví (energetika, průmysl,
doprava aj.) a sledovat jejich vzájemné působení. Druhou možností je zaměřit se na
podnik jako reprezentanta těchto subjektů. Z tohoto pojetí budeme v této kapitole
vycházet.
2.5.1 Podnik a jeho role v ochraně ŽP
Problém znečištění z průmyslových zdrojů se v posledních desetiletích přesouvá od
koncentrovaných zdrojů k mnohem difúznějším – jde zejména o toxické a přírodě cizí
látky, které se uvolňují do okolního prostředí v průběhu užívání výrobků či po skončení
jejich životnosti (skládkování, spalování). Před podnikatelskými subjekty stojí výzva
převzít plnou odpovědnost nejen za výrobek, ale také za důsledky jeho používání a
finální demontáž (Kulhavý, 2008). Pro efektivní přibližování se udržitelnosti, podniky
potřebují mít jasnou vizi, na jejím základě stanovenou strategii a mít k dispozici
nástroje, které umožní dlouhodobé směřování k cíli, jímž je ekonomicky,
environmentálně a sociálně udržitelná společnost.
V podnicích proto roste potřeba strategického řízení v environmentální oblasti namísto
realizace jednotlivých projektů vylepšujících image podniku bez větších efektů pro
životní prostředí a komunitu.
V osmé kapitole jsou blíže popsány dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí v
podniku – využití těchto nástrojů patří mezi aktivity podniků nad rámec zákonných
požadavků. Zejména větší podniky již nezůstávají u pouhého naplňování legislativních
požadavků (compliance), ale reagují na požadavky "stakeholderů" (zainteresovaných
stran) a angažují se v oblasti "společenské odpovědnosti" - CSR (corporate social
responsibility) – dobrovolných opatření, která jim v dlouhodobém horizontu přinesou
konkurenční výhodu.
39
Důsledky ekologické krize pro činnost podniků
Klesající zásoby přírodního kapitálu spolu s rostoucí poptávkou po nich způsobují
zúžení manévrovacího prostoru v rámci socio-ekologického systému pro organizace i
jednotlivce (Robèrt et al., 2006). Z globálního hlediska budou nadále ovlivňovat
podnikatelské prostředí dvě skupiny trendů týkajících se dostupnosti zdrojů pro
ekonomické aktivity:
Tabulka 2.2 Trendy týkající se dostupnosti zdrojů pro ekonomické aktivity
Trendy vedoucí k poklesu Trendy vedoucí k růstu
biodiverzity (biologické rozmanitosti žijících
organismů)
koncentrací přírodě cizích látek v životním
prostředí
dostupnosti přírodních zdrojů regulace ekonomických aktivit
kvality přírodních zdrojů konkurence mezi podnikatelskými subjekty
možností přirozené regenerace přírodních zdrojů
nároků spotřebitelů týkajících se
environmentálních aspektů výroby a spotřeby
schopnosti ekosystémů asimilovat odpady globální poptávky po výrobcích a službách
sociálního kapitálu a důvěry populace planety
Pramen: Robèrt et al., 2006
Potenciální hrozbou pro podnik v každém odvětví hospodářství je negativní působení
protisměrných trendů způsobující zmenšování prostoru pro volbu – tedy jak v
dlouhodobém horizontu produkovat výrobky a služby při současném uspokojení
požadavků trhů a udržitelném využíváním dostupných zdrojů (viz obr. č. 2.2).
Obrázek 2.2: Zužující se prostor pro rozhodování podniků v socio-ekonomickém systému
Pramen: Robèrt et al., 2006 upraveno autorem
Pro dlouhodobou úspěšnost podniků bude zásadní otázkou porozumět negativním
trendům, které mají klíčový dopad na veškerou ekonomickou aktivitu. Akceptace
principů udržitelného rozvoje (Holmberg, Robèrt, 2000) a nalezení způsobu jejich
implementace do všech podnikových činností se tak stává strategickou prioritou.
Znamená to například snahu o:
podnik
40
omezování materiálové náročnosti produkce (snižování potřeby materiálů,
uzavřené technické cykly, recyklace, opětovné užití atd.) a
nalézání substitutů látek, jejichž koncentrace v biosféře mohou významně
ovlivňovat kvalitu života a přírodního kapitálu - např. koncentrace rtuti, olova,
chrómu, mědi a dalších v přírodě vzácných prvků (Azar, Holmberg, Lindgren,
1996).
Užívání těchto principů a jejich uvedení v praxi neznamená, že by mělo dojít k
zastavení využívání neobnovitelných či vzácných materiálů nebo k okamžitému
přechodu na obnovitelné zdroje energie. Principy se týkají systematických tlaků
působících na ekosystémy – systematickému nárůstu koncentrací přírodě cizích látek
nebo látek, které se běžně vyskytují v omezené míře; systematickému úbytku přírodního
kapitálu. Pokud podnik dokáže zajistit, aby např. produkované syntetické látky zůstaly v
uzavřených cyklech, je možné těchto látek využívat, dokud nebude dostupná
environmentálně příznivější a levnější technologie. Zde se tedy otevírá prostor pro
strategické environmentální myšlení v organizacích.
Podniky, které porozumí globální výzvě k udržitelnosti, mohou očekávat nejen
příležitosti pro nové výrobky, služby a trhy. V důsledku orientace jejich strategií na
trendy objevující se nyní, je vyšší pravděpodobnost získání budoucí komparativní
výhody25
. Řada velkých nadnárodních společností v poslední době oznámila své
ambiciózní environmentální a sociální cíle Jedná se o společnosti jako IKEA, Wal-Mart,
BP, Electrolux, Home Depot, General Electric a další. Jejich strategií je být součástí
řešení spíše než součástí problému.
Dopady rozhodnutí velkých společností ovlivní i malé a střední podniky, které jsou
součástí jejich dodavatelských řetězců. Pokud mají být vztahy s dodavateli zachovány,
budou se muset tyto podniky přizpůsobit změnám politiky a standardů produkce
velkých firem. Dopad takových rozhodnutí může být velký a zároveň může být
realizován v kratším čase než prosazování opatření na úrovni legislativy.
Význam malých a středních podniků v ochraně životního prostředí
Zvláštní význam je však v poslední době přikládán tzv. SMEs (malým a středním
podnikům), které tvoří v západních ekonomikách více než 90 % všech ekonomických
subjektů a zajišťují v ekonomikách 50-60 % zaměstnanosti. I když mohou SMEs
využívat výhody plynoucí ze strategie udržitelnosti mezi něž patří například zlepšení
image podniku, lepší vztahy s partnery na lokální úrovni, snižování nákladů na
materiály a energie či využití nových podnikatelských příležitostí, je zřejmé, že se
budou tyto podniky potýkat také s řadou problémů. Jedním z nejzávažnějších je
nedostatek finančních prostředků na realizaci projektů snižujících dopady podniku na
životní prostředí či na vlastní výzkum v této oblasti.
Uvedené výhody mohou být v dlouhém období přeneseny i na podniky, které jsou nyní
ve fázi svého založení (tzv. start-up companies). Pojednáváme zde o situaci podniku
jednoho či několika málo vlastníků, kteří díky své invenci či know-how nalezli tržní
mezeru a znají způsob, jak uspokojit potřeby přání zákazníků. Tyto subjekty se však
často potýkají s nedostatkem počátečního kapitálu či hledají silného partnera, který by
25
Sedm výhod pro udržitelnou organizaci uvádí např. Willard (2005): snížení nákladů na přijímání
zaměstnanců, udržení si špičkových zaměstnanců, rostoucí produktivita práce, snížení nákladů ve
výrobě, snížení nákladů v administrativě, zvýšení obratu/podílu na trhu, snížení rizik a snadnější
přístup k finančním prostředkům.
41
pomohl záměr zrealizovat. Zajímavým partnerem pro implementaci zásad strategického
udržitelného rozvoje v začínajících podnicích se zdají být podnikatelské inkubátory.
Tyto instituce mohou být založeny jako ziskové či neziskové subjekty.
Obecně lze říci, že začínajícím podnikatelům poskytují podporu ve formě koučování,
bezplatného pronájmu kancelářských prostor, zapůjčení výpočetní techniky, přístupu k
infrastruktuře (telefony, datové sítě), zprostředkování setkání s potencionálními
partnery a investory a další formy pomoci. Ve fázi inkubace je záměr začínajícího
podniku stále ještě přístupný modifikacím, které zvýší možnosti úspěchu na trhu.
Environmentální aspekty podnikání, které jsou v počáteční fázi podnikání zahrnuty do
tvorby strategie úspěchu na trhu, mohou pozitivně ovlivnit budoucí konkurenční pozici
podniku a představovat úsporu nákladů (např. v důsledku snadné demontovatelnosti
výrobků, vyhnutí se používání problematických materiálů, technologiemi šetřící
energie, využití obnovitelných zdrojů energie apod.)
Otázky a úkoly
1. Jaký je rozdíl mezi ekologickou a environmentální ekonomií?
2. Co jsou to náklady vyhnutí se a náklady na zamezení, najděte příklady z praxe
3. Jakou z mimotržních metod oceňování by jste použil(a) pro ocenění škod na
životním prostředí způsobeních znečištěným ovzduším? Svou volbu zdůvodněte.
4. Které z makroekonomických ukazatelů považujete za nejlépe využitelný pro
hodnocení vlivu stavu životního prostředí na fungování ekonomiky.
Související literatura
[1] AZAR, C., HOLMBERG, J., LINDGREN, K. Socio-ecological indicators for
sustainability. Ecological Economics 18, 1996, č. 2, s. 89-112.
[2] FARSKÝ, M.; RITSCHELOVÁ, I.; VOMÁČKOVÁ, H.. Životní prostředí z
pohledu účetnictví. Vyd. 1. Ústí nad Labem : Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad
Labem, 2001. 143 s. ISBN 8070443847
[3] FIALA, J., HŘEBÍČEK, J. Příprava pracovníků státní správy a samosprávy v
oblasti prevence znečišťování životního prostředí podle standardů Evropské unie. 1. a 2.
díl. VŠB-Technická universita Ostrava, Ekonomická fakulta, 2001. 150 s. a 143 s. ISBN
80-7078-916-6
[3] HEYNE, P.; SCHWARZ, J. Ekonomický styl myšlení. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola
ekonomická, 1991. 509 s. ISBN 8070797819
[4] HOLMBERG, J., ROBÈRT, K-H. Backcasting from non-overlapping sustainability
principles – a framework for strategic planning. International Journal of Sustainable
Development and World Ecology, 2000, č. 7, s. 291-308.
[5] MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí, Praha:
COŽP UK, 1997, 307 s., ISBN 8071844349
[6] MUSGRAVE, R. A.; MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Vyd. 1.
Praha : Management Press, 1994. 946 s. ISBN 8085603764.
[7] NELISSEN, N. STRASTEM, J., KLINKERS, L. Classics in Environmental
Studies, International Books, 1997.
[8] RITSCHELOVÁ, Iva. Úvod do ekonomiky životního prostředí. Vyd. 1. Ústí nad
Labem : Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, 2002. 96 s. ISBN 8070444150.
42
[9] ROBÈRT, K-H. et. al. Strategic Leadership Towards Sustainability. Karlskrona:
Blekinge Institute of Technology, 2006.
[10] SAMUELSON, P. A.; NORDHAUS, W. D. Ekonomie. 18. vyd. Praha : Svoboda,
2007. 775 s. ISBN 9788020505903.
[11] ŠAUER, P. Základy ekonomiky životního prostředí. Praha: Nakladatelství a
vydavatelství litomyšlského semináře, 2008, 115 s., ISBN 9788086709130
[12] ŠAUER, P.; DVOŘÁK, A. a kol. Úvod do ekonomiky životního prostředí. Praha :
VŠE, 1997, 154 s., ISBN 8070795484
[13] ŠTĚPÁNEK, Z. Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí. 1. vyd.
Olomouc : Vydavatelství Univerzity Palackého, 1997. 74 s. ISBN 8070677376.
[14] VITURKA, M. Základy environmentální ekonomie, 1. vyd. Brno : Masarykova
univerzita, 1997. 167 s. ISBN 8021015144.
[15] VLČKOVÁ, J. Podnikový ekolog. Praha : IREAS, Institut pro strukturální politiku,
2006. 270 s. ISBN 8086684466.
[16] WICKE, L. Umweltökonomie, Verlag Franz Vahlen, München 1991.
43
3 Role neziskového a ziskového sektoru v
oblasti životního prostředí
V politice států znamená respektování principu trvale udržitelného rozvoje uvědomění
si, že je nutné formulovat státní politiku životního prostředí. Role trhu a státu se musejí
doplňovat, což platí dvojnásob v informační politice v životním prostředí, kde zejména
může stát přímo působit (monitoring, zákonem nařízené sledování environmentálních
ukazatelů). V této kapitole vymezíme jakou úlohu v ochraně a tvorbě životního
prostředí plní ziskový a neziskový sektor.
3.1 Ziskový a neziskový sektor a jeho role v ochraně ŽP
Jana Soukopová
Z pohledu ochrany a tvorby životního prostředí a výdajů na ni, je nutné rozlišit roli
ziskového a neziskového sektoru, viz obrázek 3.1.
Obrázek 3.1 Členění sektorů národního hospodářství
Pramen: Rektořík, 2007
Při ochraně a tvorbě životního prostředí působí subjekty jak ziskového tak neziskového
sektoru a jejich působení se navzájem překrývá. Také je možné rozlišit soukromý a
veřejný sektor, podle typu vlastnictví.
3.1.1 Ziskový sektor a jeho role v ochraně životního prostředí
Soukromý ziskový podnikatelský sektor hraje v ochraně životního prostředí svou
nezastupitelnou roli. Je důležité zdůraznit, že narozdíl od veřejného sektoru v jehož
zájmu je veřejný zájem – zdravé životní prostředí, hlavním motivem firem působících
v oblasti životního prostředí je ZISK. Proto vždy bude existovat rozpor mezi zájmy
firem a zájmy státu v ochraně životního prostředí.
Prostor pro působení subjektů ziskového sektoru je dám tím, že veškeré služby
související s ochranou životního prostředí nemůže zajišťovat stát prostřednictvím svých
institucí a organizací (kapitola 3.4).
Mezi subjekty ziskového sektoru působící v oblasti ochrany a tvorby životního prostředí
zařadit především zástupce EKO-průmyslu, mezi které patří výrobci environmentálního
zboží a služeb. EKO-průmysl jde „napříč“ standardní průmyslovou klasifikací a
NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ
Neziskový (netržní) sektorZiskový (tržní) sektor
Veřejný sektor Soukromý sektor Sektor domácností
44
identifikace jeho subjektů (zástupců) vyžaduje specifické analýzy26
. Ritschelová
2005) mezi zástupce EKO-průmyslu řadí subjekty patřící do následujících 5 odvětví
podle OKEČ:
2512 – Protektorování pneumatik,
3700 – Recyklace druhotných surovin,
4100 – Shromažďování. úprava a rozvod vody,
5157 – Velkoobchod s odpadem a šrotem,
9000 – Odstraňování odpadních vod a odpadů, čistění města, sanační a podobné
činnosti.
Jako další je nutné zmínit společnosti působící v oblasti poradenství v oblasti ochrany
přírody krajiny nebo v oblasti dotačního managementu v oblasti ochrany přírody a
krajiny a případně v oblasti EKO-inovací.
Nezastupitelné místo má v této oblasti České ekologické manažerské centrum
(CEMC), které je sdružením českých podniků a podnikatelů působících v oblasti
životního prostředí. Bylo založeno v roce 1992 pro šíření znalostí o environmentálním
managementu v českém průmyslu. Posláním sdružení CEMC je podílet se na snižování
nebezpečí z průmyslové a jiných činností pro životní prostředí a zároveň přispívat ke
zvyšování efektivity podnikání. CEMC slouží jako zdroj informací o eko- efektivnosti a
jako katalyzátor stimulující zavádění environmentálního managementu. Provozuje také
databázi firem poskytují environmentální služby (kapitola 3.2.2).
Ale životní prostředí neovlivňují pouze podnikatelské subjekty v oblasti EKOprůmyslu.
S životním prostředím úzce souvisí chování podnikatelských subjektů
v oblasti energetiky, těžby nerostných surovin, průmyslu, obchodu, dopravy,
zemědělství, lesního hospodářství nebo cestovního ruchu. Tyto subjekty pak ovlivňuje
veřejný sektor pomocí legislativních či ekonomických nástrojů politiky životního
prostředí a samy podniky při využívání dobrovolných nástrojů ochrany životního
prostředí.
Uplatňování dobrovolných nástrojů v praxi jsou takové činnosti, především
podnikatelských subjektů, které jsou aplikovány na základě svobodného rozhodnutí
subjektů, nad rámec legislativních norem. Dobrovolné nástroje patří do skupiny nástrojů
preventivní strategie, tzn. že se soustředí na odstraňování samotných příčin vznikajících
problémů životního prostředí. Zásadní rozdíl mezi reaktivní a preventivní strategií
spočívá v tom, že preventivní strategie má nejenom pozitivní vliv na životní prostředí,
ale vede i k finančním a ekonomickým úsporám, ke snížení nákladů a ke zvýšení
konkurenceschopnosti subjektu. Podstata preventivního přístupu spočívá v tom, že je
výhodnější zabývat se předcházení znečištění, než se zabývat znečištěním ŽP se všemi
důsledky až po jeho vzniku. O dobrovolných nástrojích ochrany ŽP pojednává podrobně
kapitola 8.
3.1.2 Neziskový sektor a jeho role v ochraně životního prostředí
Neziskový sektor tvoří organizace, které jsou založené na jiných motivech, než je
ekonomický zisk, a veškeré případné zisky vkládají zpět do činnosti organizace.
26
Významným podkladem, který harmonizuje přístup ke sběru dat v této oblasti, klasifikuje
environmentální zboží a služby a doporučuje nejvhodnější metody jejich analýzy, je manuál „The
Environmental Goods and Services“(OECD, Eurostat, 1999).
45
Z pohledu ekonomické teorie jsou neziskové organizace vymezeny jako organizace
nevytvářející zisk k přerozdělení mezi jeho vlastníky, správce nebo zakladatele.
Neziskové organizace v oblasti životního prostředí mají ve společnosti svou
nezastupitelnou roli. Z pohledu environmentální ekonomie jsou to organizace
garantující a poskytující veřejné služby. Ty mohou poskytovat jednak veřejné (státní)
neziskové, mezi které patří Ministerstvo životního prostředí, ale i Česká inspekce
životního prostředí, jednak nestátní neziskové organizace, působí v oblastech, které se
dotýkají většiny občanů státu a které jsou pro ně významné.
Mezi subjekty neziskového sektoru působící v oblasti ochrany životního prostředí patří:
subjekty veřejného sektoru, kterými jsou:
- Ministerstvo životního prostředí,
- obce,
- kraje,
- Státní fond životního prostředí,
- Česká inspekce životního prostředí,
- Agentura ochrany přírody a krajiny
- veřejné neziskové organizace aj.
nestátní(soukromé) neziskové organizace27
a
občané (domácnosti).
3.2 Environmentální služby a jejich poskytovatelé
Jana Soukopová
Pro ozřejmění role ziskového a neziskového sektoru v oblasti životního prostředí je také
důležité vymezit environmentální služby. Z důvodu výše zmíněného zájmu státu na
trvalé udržitelnosti životního prostředí je ochrana životního prostředí zabezpečována
převážně státem a to prostřednictvím veřejných služeb a statků v oblasti ochrany a
tvorby životního prostředí, tzv. environmentálních veřejných statků a služeb.
Zabezpečování znamená především garantování, organizování, regulování a financování této veřejné
služby. To se děje většinou přes veřejné neziskové organizace, tedy organizační složky státu, kraje, obce,
příspěvkové organizace nebo státní podniky. Poskytování této služby garantují vedle již zmíněných
veřejných neziskových organizací také soukromé neziskové organizace a soukromé podniky. V případě
nestátních neziskových organizací je jedním z důvodů jejich poskytování této služby vládní selhání
a nedostatečné financování této služby. V případě soukromých firem je hlavním z důvodů poskytování
této veřejné služby to, že je zisková (jedná se například o svoz komunálního odpadu).
3.2.1 Environmentální veřejné služby
Veřejné služby v oblasti životního prostředí je možné dělit následujícím způsobem
(Soukopová, J.; Kaplanová, B.; Kavřík, L, 2007):
technické služby související s ochranou všech složek životního prostředí. Jedná
se především o věcné veřejné služby jako
27
Nestátní (soukromé) neziskové organizace jsou vytvářeny „zdola“ samotnými občany, vyjadřující se
k dílčím problémům a působí v konkrétních oblastech ochrany a tvorby životního prostředí. Naplňují
přirozenou touhu občanů angažovat se v oblastech, které je zajímají a řešit problémy, které se jich
úzce dotýkají. Naproti tomu státní (veřejné) neziskové organizace jsou vytvářeny „shora“ politickým
procesem. Řeší problémy a působí v oblastech, které se dotýkají většiny občanů státu a které jsou pro
ně významné.
46
- služby odpadového hospodářství (jako shromažďování, sběr, přeprava,
třídění, využívání a odstraňování odpadů.),
- odstraňování starých ekologických zátěží,
- omezováním průmyslového znečištění a environmentálních rizik (jako
integrovaná prevence znečištění, nejlepší dostupné technologie, atd.)
- služby související s ochranou klimatu, snižováním emisí, atd.
- služby související s ochranou vod a předcházení povodním,
- služby související s ekologií krajiny lesa a ochranou lesa jako základní
složky životního prostředí aj.
služby související s ochranou přírody a krajiny, tedy především:
- ochrana druhů,
- péče o ekosystémy,
- protierozní ochrana,
- revitalizace a obnovu poškozených území,
- péče o obce,
- ochranu krajiny,
- péče o zahrady, parky, městskou zeleň a chráněné stromy a
- ostatní ochrana přírody jako např. o péči o geologické a speleologické
lokality aj.
tyto služby jsou také převážně věcného charakteru, ale mohou být poskytovány
také na základě finanční podpory a to jak ze Státního fondu životního prostředí,
tak z fondů Evropské unie.
environmentální vzdělávání, výchova a osvěta ve všech oblastech ochrany a
tvorby životního prostředí a Místní agenda 21, kam patří následující věcné
veřejné služby:
- environmentální vzdělávání a výchova dětí a mládeže,
- environmentální osvěta veřejnosti
zapojování veřejnosti do rozhodování v oblasti ŽP, tedy Místní agenda 21 a
zapojování veřejnosti do řešení konkrétních úkolů udržitelného rozvoje obcí a
krajů nebo ostatní participace veřejnosti v procesu rozhodování.
věda a výzkum v oblasti ochrany a tvorby životního prostředí.
ostatní veřejné služby, kam patří převážně věcné veřejné služby jako např.:
- provoz veřejnosti přístupných jeskyní, informačních středisek a muzeí v
resortu životního prostředí,
- provozování zoologických zahrad,
- provozování botanických zahrad,
- národní programy včetně jejich propagace
- služby ekologie cestovního ruchu (tvorba, obnova a péče o naučné stezky,
šetrný turistický ruch a agroturistika aj.)
kontrola, pod kterou spadá kontrola environmentálních veřejných služeb,
kontrola environmentálních veřejných statků a kontrola institucí.
Mezi poskytovatele veřejných služeb v oblasti životního prostředí patří především
orgány veřejné správy a to na všech úrovních (obce, kraje, ministerstva a ostatní
47
ústřední správní orgány), příspěvkové organizace, nestátní neziskové organizace,
organizační složky veřejné správy, státní podniky a státní organizace, právnické osoby
nebo obecně prospěšné společnosti založené orgánem veřejné správy, zájmová sdružení
právnických osob, svazky obcí, obchodní společnosti vlastněné majoritně nebo částečně
obcemi či jinými veřejnoprávními subjekty a soukromoprávní subjekty (fyzické nebo
právnické osoby).
Zastoupení nestátních neziskových organizací a ostatních organizací na poskytování
veřejných služeb souvisejících s ochranou a tvorbou životního prostředí podle námi
vymezeného dělení těchto služeb (uvedeného výše) je ukázáno v tabulce 3.1
Tabulka 3.1 Poskytovatelé environmentálních veřejných služeb
Technické
služby
Ochrana,
přírodya
krajiny
EVVO
Poskytování
informací
Vědaa
výzkum
Ostatní
služby
Kontrola
STÁT Obce a města X X X X --- X X
STÁT Svazky obcí X X X X --- X X
STÁT Kraje X X X X --- X X
STÁT
ČR – prostřednictvím organizačních
složek státu
--- X X X --- X X
VERE
Příspěvkové organizace a organizační
složky obcí, měst, krajů a státu
--- X X X X X X
VERE Státní podniky a státní organizace X X --- X --- --- ---
NO Veřejné školy --- X X X X --- X
NNO Obecně prospěšné společnosti --- X X X --- X X
NNO Občanská sdružení --- X X X --- X X
ZISK
Obchodní společnosti vlastněné
majoritně či částečně obcemi či jinými
veřejnoprávními subjekty
X X X X --- --- --
ZISK
Obchodní společnosti v soukromém
vlastnictví
X X - --- --- --- --
ZISK Podnikatelské subjekty – fyzické osoby X X --- --- --- --- ---
ZISK Fyzické osoby – nepodnikatelé --- X X --- --- X X
Pramen: Soukopová, 2007
3.2.2 Environmentální služby zajišťované ziskovým sektorem
CEMC, který je provozovatelem databáze o environmentálních službách na serveru
http://www.envisluzby.cz definuje environmentální služby následně:
Služby v oblasti vody, do kterých zahrnují:
- průzkumné, projektové práce a poradenská činnost v oblasti vodního
hospodářství,
- autorizované měření - akreditované laboratoře pro analýzy vod,
- provozování technologií a služeb ve vodním hospodářství,
- výroba/dodávky technologických celků a příslušenství pro úpravu a rozvod
užitkové a pitné vody,
- výroba/dodávky technologických celků a příslušenství pro čištění OV,
- výstavba, rekonstrukce, servis a opravy úpraven a čistíren OV a
- jiné služby v oblasti vody.
48
Služby v oblasti ovzduší, odpadů, chemických látek a přípravků, řízení rizik,
hluku, obnovitelných zdrojů energie a ochrany přírody a krajiny, do kterých
zahrnují průzkumné práce a poradenství, autorizované měření, výroby/dodávky,
výstavby a rekonstrukce a ostatní
Služby v oblasti energetiky, do které zahrnují výrobce technologií
Finanční služby, do kterých zahrnují finanční produkty v oblasti ochrany ŽP,
obchodování s emisemi, dotační poradenství aj.
Právní služby, do kterých zahrnují právní služby související s ochranou přírody,
ochranou podnikatelských investic a ostatní
Mediální služby
Ostatní služby, do kterých zahrnují EIA/SEA,IPPC, EMS, Reporting,
Dobrovolné aktivity, Integrovanou průmyslovou politiku, environmentální
ekonomiku, geologii, geodézie, BOZP a hygienu práce.
Tyto služby jsou poskytovány převážně soukromými podniky.
Informace o environmentálních službách a firmách obsahuje také server Envimarket
http://www.envimarket.cz/.
3.3 Subjekty veřejného sektoru a jejich role v oblasti životního
prostředí
Jarmila Neshybová
Své postavení, stejně tak jako úkoly a funkce při ochraně životního prostředí mají v ČR
všechny tři formy moci, tj. moc výkonná, zákonodárná i soudní. Zvláštní postavení při
ochraně životního prostředí mají specializované orgány státní správy. Ústředním
orgánem zajišťující koordinaci všech aktivit v oblasti životního prostředí je Ministerstvo
životního prostředí, které zahájilo svou činnost k 1.1 1990. To koordinuje postup všech
ministerstev v této oblasti, ale také je kontrolním orgánem Vlády v této oblasti. Mezi
další významné instituce státní správy patří Česká inspekce životního prostředí, Státní
fond životního prostředí České republiky a samozřejmě i orgány regionální a místní
správy. Nezastupitelnou roli při ochraně životního prostředí mají kromě již zmíněných
vládních organizací i neziskové organizace, policie, soudy, zájmové organizace,
finanční instituce, politické strany a vědecké instituce.
Při decentralizované státní moci správě, jako je tomu v případě ČR, je tvorba prvotních
právních norem v rukou centrální zákonodárné moci, výkon správy je však svěřen
orgánům státní správy. (Koudelka, 2007; 17) Stát se tedy nezbavuje zcela části státní
správy, ale ponechává její výkon jiným subjektům pod svou kontrolou, řízením a
financováním, které přijdou státní pokladnu levněji než kdyby pro danou činnost musela
vybudovat místní orgány státní správy tam, kde již fungují orgány samosprávy.
3.3.1 Ministerstvo životního prostředí
MŽP bylo zřízeno 19. 12. 1989 zákonem ČNR č. 173/1989 Sb., k 1. 1. 1990. Jeho
kompetence, postavení a působnost plynou ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR. Je ústředním orgánem státní
správy pro státní ekologickou politiku. Koordinuje ve věcech ŽP postup všech
ústředních orgánů státní správy v rámci realizace řídící činnosti vlády.
49
MŽP je ústředním orgánem státní správy pro:
ochranu přirozené akumulace vod výkon státní geologické služby
ochranu ovzduší ochranu přírody a krajiny
ochranu zemědělského půdního
fondu
geologické práce a ekologický
dohled nad těžbou
ochranu hornického prostředí, vč.
ochrany nerostných zdrojů a
podzemních vod
ochranu vodních zdrojů a ochranu
jakosti podzemních a povrchových
vod
odpadové hospodářství státní ekologickou politiku
myslivost, rybářství a lesní
hospodářství v národních parcích
posuzování vlivů činností a jejich
důsledků na ŽP, vč. těch, které
přesahují hranice státu
MŽP je také orgánem vrchního státního dozoru, je tedy oprávněno kontrolovat
jednotlivé subjekty práva, včetně stanovených úřadů spadajících do jiných resortů, a
plní své povinnosti uložené zákonem nebo na jeho základě. Ministerstvo dále např.
přijímá prováděcí podzákonné předpisy a zabezpečuje jednotný informační systém o ŽP
včetně plošného monitoringu kvality jednotlivých složek ŽP. MŽP spravuje Státní fond
životního prostředí ČR. Cílem působení ministerstva je maximální ochrana ŽP
v souladu s udržitelným rozvojem společnosti a součástí jeho poslání je být příkladem
environmentálně šetrného chování pro všechny subjekty – organizace i jednotlivce.
3.3.2 Státní fond životního prostředí
Státní fond životního prostředí (SFŽP) je specificky zaměřenou institucí, která
představuje jednak významný finanční zdroj při ochraně životního prostředí a také
ekonomický nástroj pro plnění závazků plynoucích z mezinárodních úmluv o ochraně
ŽP, závazků plynoucích ze členství v Evropské unii a Státní politiky ŽP.
Byl zřízen zákonem č. 388/1991 Sb., o Státním fondu ŽP ČR, na který navazuje Statut
Fondu, Jednací řád Rady Fondu, Směrnice MŽP upravující poskytování finančních
prostředků z prostředků Fondu. MŽP je ve smyslu zmíněného zákona správcem Fondu.
V čele Fondu stojí jeho ředitel, který je jmenován ministrem ŽP. Fond zejména
zajišťuje:
Příjem žádostí o podporu na projekty zlepšující ŽP a s tím spojenou konzultační
a poradenskou činnost.
Vyhodnocování žádostí a přípravu návrhu pro jednání Rady fondu a Rozhodnutí
ministra.
Smluvní agendu pro poskytování podpor, agendu smluvního ručení za
poskytované půjčky.
Uvolňování finančních prostředků příjemcům podpory včetně průběžného
sledování účelu použití prostředků.
Závěrečné vyhodnocování využití poskytnutých prostředků a dosažených
ekologických efektů a případně stanovení a vymáhání sankcí při nedodržení
smluvních podmínek pro poskytnutí podpory nebo porušení rozpočtových
pravidel.
SFŽP je zprostředkujícím orgánem pro část Operačního programu Infrastruktura a
Operačního programu Životní prostřední ve financování ze Strukturálních fondů EU
v období 2007 až 2013.
50
Příjmy Fondu tvoří zejména platby za znečišťování nebo poškozování jednotlivých
složek ŽP a s tím spojených splátek poskytnutých půjček a jejich úroků. O použití
těchto finančních prostředků z Fondu rozhoduje ministr ŽP na základě doporučení Rady
Fondu, jakožto poradního orgánu ministra. Tyto příjmy nejsou součástí státního
rozpočtu ČR. Podpora z fondu, ve formě dotace, půjčky nebo příspěvku na částečnou
úhradu úroků, je směrována v souladu se závazky vyplývajícími z mezinárodních úmluv
a Státní politikou ŽP, především do oblasti ochrany vod, ovzduší, nakládání s odpady a
oblasti ochrany přírody a péče o krajinu a to buď z národních zdrojů nebo ze zdrojů
Evropské unie za spoluúčasti Fondu. Od roku 1997 jsou sledovány výdaje na ochranu
ŽP tohoto i všech ostatních státních fondů dle rozpočtové skladby.
3.3.3 Česká inspekce životního prostředí
Česká inspekce životního prostředí (dále ČIŽP) je odborný orgán státní správy, který je
pověřen dozorem nad respektováním zákonných norem v oblasti ŽP. ČIŽP byla zřízena
v roce 1991 zákonem ČNR č. 282/1991 Sb., o ČIŽP a její působnost v ochraně lesa,
ostatní složky se k ní připojily následně v průběhu let 1991 – 1992. Jedná se o
organizační složku státu zřízenou Ministerstvem ŽP ČR.
Činnost vykonává v pěti oblastech: ochrana vod, ochrana ovzduší, odpadové
hospodářství, ochrana přírody a ochrany lesa. Těmto oblastem odpovídá též organizační
struktura celé inspekce i oblastních inspektorátů28
na jednotlivá oddělení. ČIŽP dále
přijala do okruhu své působnosti oblasti: ochrana ozónové vrstvy Země, dohled nad
nakládáním s chemickými látkami, prevence havárií, problematika obalů a geneticky
modifikovaných organismů. Hlavní náplní činnosti ČIŽP jsou kontroly, šetření a revize
na konkrétních místech. Porušování platné legislativy v oblasti ŽP řeší ČIŽP zpravidla
ve správních řízeních, která mají povahu buď sankční, kdy ČIŽP danému subjektu
vyměří příslušnou pokutu, nebo nápravnou, kdy nařídí provedení nutných opatření
k nápravě nebo v krajním případě zakáže další činnost, která vede k poškozování ŽP.
ČIŽP vykonává tyto činnosti:
dozírá na dodržování právních přepisů na ochranu ŽP,
provádí inspekce – kontroly,
ukládá opatření k nápravě zjištěných nedostatků,
ukládá sankční opatření za nedodržování zákonů ŽP,
kontroluje obchod a nakládání s ohroženými druhy živočichů a rostlin a výrobků
z nich,
omezuje, případně zastavuje provozy, pokud vážně ohrožují ŽP,
podílí se na řešení starých ekologických zátěží,
řeší podněty občanů i právnických osob,
poskytuje informace na základě žádostí ve smyslu platných zákonů,
informuje veřejnost i sdělovací prostředky a orgány státní správy o údajích o
ŽP, které získává při inspekční činnosti,
vypracovává stanoviska pro jiné orgány státní správy,
podílí se na řešení havárií v oblasti ŽP,
spolupracuje s inspekčními orgány zemí EU a sítí inspekčních orgánů ŽP a
stanovuje poplatky za vypouštění odpadních vod a odběr podzemních vod.
28
Oblastní inspektoráty jsou v těchto městech: Praha, Plzeň, Hradec Králové, České Budějovice, Ústí
nad Labem, Havlíčkův Brod, Brno, Olomouc, Ostrava a Liberec.
51
V roce 2008 provedla ČIŽP celkem 14255 kontrol (15791 kontrol v roce 2007, 16649
kontrol v roce 2006, 17254 kontrol v roce 2005). Mírný pokles počtu provedených
kontrol oproti roku 2007 je důsledkem vzrůstající náročnosti prováděných kontrol i
následných správních řízení po stránce právní i odborné. Odráží se zde také snaha ČIŽP
zaměřovat se zejména na případy s velmi významným vlivem na stav ŽP (viz tabulka
3.2).
Tabulka 3.2 Počet řešených podnětů v letech 2001 – 2008 v jednotlivých složkách ochrany ŽP
Složky ŽP
Rok
Ovzduší Voda Odpady Příroda Les
Celkem
2001 199 190 138 205 64 796
2002 257 239 222 225 61 1 004
2003 366 241 243 284 104 1 238
2004 301 344 350 567 89 1 651
2005 308 240 256 494 82 1 380
2006 397 318 521 649 96 1 981
2007 441 354 682 813 105 2 395
2008 375 310 596 986 110 2 377
Pramen: Výroční zpráva ČIŽP za rok 2008, zpracováno autorkou
Od 1. 9. 2008 byl a na ČIŽP realizovaná tzv. zelená linka29
(bezplatné přímé spojení
ČIZP s občanskou veřejností). Linka je využívána jednak pro informování občanů o
kompetencích ČIŽP, jednak k přijímání podnětí a stížností od občanů.
3.3.4 Kraje
Kraj je vyšší jednotkou územní samosprávy dle Ústavy ČR. Kraje zahájily svou činnost
v roce 2001 a jejich působnost je upravena zejména zákonem č. 132/2000 Sb., o změně
zákonů souvisejících se zákonem o krajích a obcích. Organizační struktura a působnost
krajů jsou stanoveny především v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Kraj je územním
společenstvím občanů, které má právo na samosprávu, vystupuje v právních vztazích
svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů plynoucích. Jeho úkolem je pečovat o
všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.
V současné době existuje 13 krajů (14 s hlavním městem Prahou), jejich území a jména
jsou stanoveny Ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Kraj spravuje své záležitosti
samostatně v rámci samostatné působnosti, státní správu vykonávají orgány kraje jako
svou přenesenou působnost. Dle platné právní úpravy kraj při výkonu samostatné a
přenesené působnosti chrání veřejný zájem, jehož komponentou by měla být a
bezpochyby je i ochrana životního prostředí. Samospráva je uskutečňována
prostřednictvím volených orgánů a přímým hlasováním obyvatel v referendu.
Samostatná působnost představuje decentralizaci veřejné správy, státní správa pak
dekoncentraci. Úkolem krajů je ve spolupráci s MŽP vytvářet prognózy, koncepce a
strategie ochrany přírody ve své územní působnosti. (Soukopová, Kaplanová, Kavřík,
2007; 207).
Krajské úřady mají mimo jiné v oblasti ochrany životního prostředí tyto pravomoci:
29
Zelená linka: 800 011 011
52
vymezují a hodnotí regionální systém ekologické stability,
vydávají závazné stanovisko ke schválení lesních hospodářských plánů a
hospodářských osnov,
rozhodují o omezení výkonu práva myslivosti a rybářství v přírodních
rezervacích,
zajišťují záchranné programy ohrožených zvláště chráněných rostlin a živočichů
vykonávají státní dozor v ochraně přírody a krajiny,
spolupracující s ostatními úřady a orgány na zajišťování ekologické výchovy a
vzdělání a
uplatňují stanovisko k zásadám územního rozvoje z hlediska zájmů chráněných
zákonem o ochraně přírody a krajiny.
Kraje tvoří mezičlánek mezi centrální a místní úrovní a to činnostmi i systémově.
(Soukopová, Kaplanová, Kavřík, 2007; 207) Co se týče realizace koncepce rozvoje pro
dané území, přijímají je z centra, ale zároveň se na nich samy podílí.
3.3.5 Obce
Obec je základní jednotkou územní samosprávy dle Ústavy ČR. Postavení obce je
upraveno zejména zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích. Obce, stejně jako kraje,
vykonávají oba druhy působností – samostatnou (samosprávu), tak přenesenou
v rozsahu stanovenou legislativou.
Rozsah výkonu státní správy v přenesené působnosti se na obecní úrovni liší. Současná
legislativa proto rozlišuje tři druhy obcí, které mají rozdílný rozsah státní správy:
obce (§ 61 I a) zákona 128/2000 Sb. - základní rozsah státní správy vykonávají
všechny obce),
obce s pověřeným obecním úřadem (§ 64 zákona 128/2000 Sb., zákon č.
314/2002 o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s
rozšířenou působností, vyhláška 388/2002 o stanovení správních obvodů obcí s
pověřeným obecním úřadem a správních úřadů s rozšířenou), v současné době
existuje 393 obcí s pověřeným obecním úřadem);
obce s rozšířenou působností (§ 66 zákona 128/2000 Sb., zákon 314/2002 Sb.,
vyhláška 388/2002 Sb.), v současné době existuje 205 obcí s rozšířenou
působností
Obce s rozšířenou působností (ORP, Obce III) představují nový typ obcí vykonávajících
státní správu v přenesené působnosti. Jsou obcemi s nejširším rozsahem výkonu státní
správy v přenesené působnosti. Obce s rozšířenou působností vznikly 1.1.2003 v rámci
reformy územní veřejné správy. Obce II. a III. typu vykonávají státní správu
v přenesené působnosti i pro obce, které spadají do jejich správního obvodu.
Obce s rozšířenou působností vykonávají státní správu v oblasti financí, školství,
kultury, obecné správy, živnostníků, stavebního řádu, obrany a krizového plánování,
zemědělství a ochrany životního prostředí.
Obce s rozšířenou působností mají mimo jiné tyto pravomoci v oblasti ochrany
životního prostředí, jak uvádí (Soukopová, Kaplanová, Kavřík, 2007; 208) :
„jsou odpovědné za odpadové hospodářství obce,
jsou odpovědné za kvalitu vod v obci
vymezují a hodnotí místní systém ekologické stability
53
vykonávají státní dozor v ochraně přírody a krajiny
ukládají pokuty za přestupky a protiprávní jednání
uplatňují stanoviska k územním plánům, regulačním plánům.“
Místní úroveň veřejné správy realizuje koncepce přijímané na vyšších úrovních, dohlíží
na místní poměry a poskytuje o nich informace. Tato úroveň má jeden z největších vlivů
při ochraně životního prostředí, neboť se zde dochází ke konkrétní aplikaci opatření.
3.4 Nestátní neziskové organizace a jejich role v oblasti životního
prostředí
Jana Soukopová
Nestátní (soukromé) neziskové organizace jsou autonomní vůči státu a existují téměř ve
všech oblastech lidské činnosti. V ČR se většinou používá definice Rady vlády pro
nestátní neziskové organizace, která strukturálně-operacionální definici zužuje. Tato
definice neziskového sektoru je založena na právní formě organizací. Nestátní
neziskové organizace (NNO) jsou organizace, které mají následující právní formy:
občanská sdružení a jejich organizační jednotky,
nadace a nadační fondy,
církevní právnické osoby zřizované církvemi a náboženskými společnostmi,
obecně prospěšné společnosti
zájmová sdružení právnických osob.
V oblasti ŽP působí mnoho NNO, které své aktivity zaměřují na problematiku životního
prostředí.
NNO v oblasti životního prostředí mají nejčastěji mají formu občanských sdružení,
tedy sdružení fyzických a právnických osob, vznikající za účelem realizace společného
zájmu nebo řešení společného problému30
. Proč je tomu tak? Důvody musíme hledat
právě v jejich právní úpravě. Založení a i následné fungování je z ostatních právních
forem nejjednodušší. Na registraci stačí pouze předložit stanovy a návrh registrace u
Ministerstva vnitra. OS nemá ani povinnost základního vkladu a nemusí zveřejňovat
výroční zprávu a pokud to vlastní stanovy nezakazují může mít podnikatelskou činnost.
Mezi významná občanská sdružení v oblasti ochrany životního prostředí patří ty, které
vznikly převážně těsně po revoluci, svoje sídlo mají v Praze nebo Brně, mají široký
rozsah působnosti a členskou základnu, jsou také mediálně známé. Patří mezi ně Český
svaz ochránců přírody, Zelený Kruh, Hnutí Brontosaurus, Arnika, Děti Země,
Econnect, Ekologický právní servis, Hnutí Duha, Nesehnutí, Ekologický institut
Veronica, Agentura Gaia, Jihočeské matky, Společnost pro udržitelný rozvoj a Síť
ekologických poraden.
Druhou nejčastější právní formou NNO v oblasti ochrany životního prostředí jsou
obecně prospěšné společnosti (OPS). OPS je zakládaná proto, aby poskytovala obecně
prospěšné služby, je jí povolena hospodářská činnost a případný zisk musí být opět
použit ve prospěch společnosti. OPS se zakládá zakládací smlouvou a jejich seznam je
30
Což není typické jen pro SNO v životním prostředí. Podle zprávy The 2006 NGO Sustainability
index vydávanou americkou agenturou pro mezinárodní rozvoj USAID bylo v roce 2006 v ČR
94 368 NNO, z toho 58 347 (61,8%) občanských sdružení.
54
uveden v rejstříku u krajského soudu. Musí vést podvojné účetnictví, na konci roku
prochází povinným auditem a musí vypracovat a zveřejnit výroční zprávu.31
Mezi významné obecně prospěšné společnosti v oblasti ochrany životního prostředí
patří: Ústav pro ekopolitiku, Přátelé přírody o.p.s., Chaloupky – Středisko pro
vzdělávání a výchovu v přírodě.
Nadace a Nadační fondy byly většinou založeny počátkem 90tých let a vzhledem
k jejich činnosti (přerozdělují ostatním neziskovým organizacím peníze ze svého jmění)
mají centrum v Praze nebo Brně popř. jiných velkých městech. Podporují projekty
ekologických SNO a to nejen finančně, ale také organizováním školení, seminářů či
různými odbornými radami. Z tohoto důvodu patří tedy mezi nejvýznamnější soukromé
neziskové organizace. Mezi nejvýznamnější patří Nadace Partnerství a Nadace
Veronica. Dále je nutné neopomenout význam zájmových sdružení právnických osob a
to především kvůli Národní síti Zdravích měst ČR o které pojednává kapitola 6.6.
3.4.1 Role nestátních neziskových organizací v ochraně životního prostředí
ČR
Nestátní neziskové organizace mají v ochraně životního prostředí nezastupitelnou roli.
Mezi hlavní role NNO v ochraně životního prostředí pak patří:
Ochrana přírody a krajiny,
Informační činnost a to jako poskytovatel informací o území, kde slouží NNO
jako identifikátor lokálních problémů a specifik daných lokalit a také jako
poskytovatel informací o stavu životního prostředí.
Poskytování environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty. Tato role je pro
NNO velmi významná, což dokazuje i rozbor financování z veřejných rozpočtů.
Kontrolní činnost. NNO kontrolují nejenom činnost veřejných neziskových
organizací v oblasti životního prostředí, ale i institucí, které mají v působnosti
územní či stavební rozvoj apod. a také činnost ostatních subjektů soukromého
sektoru jako firem či samotných občanů.
Věda a výzkum, ve které hrají malou roli soukromé vysoké školy.
Poradní role.
- Nestátní nezisková organizace (NNO) jako poskytovatel odborných znalostí
(know-how) v oboru, např. jako partner při připomínkování a zpracovávání
Programu rozvoje kraje (PRK) či dokumentu EIA (Environmental Impact
Assessment - posuzování vlivů na životní prostředí).
- Poradní orgán v oblasti dotační politiky, např. při zpracování zásad pro
poskytování grantů nebo při stanovení priorit vyhlašovaných grantových
programů.
- Poradní orgán pro sestavení politik kraje, např. pro komunitní plánování
sociálních služeb, ochranu životního prostředí, koncepci EVVO
(environmentální výchova, vzdělávání a osvěta), prevenci kriminality a
sociálně patologických jevů, plánu zaměstnanosti, ochranu kulturních
památek a rozvoje cestovního ruchu, osvětové kampaně ad.
31
Škarabelová S. a kol. Když se řekne nezisková organizace, s. 23.
55
NNO působící v oblasti ochrany životního prostředí jsou financovány především ze
státního rozpočtu. Největší podíl finančních prostředků plyne každý rok z rozpočtu
resortu Ministerstva životního prostředí, které finančně podporuje projekty nestátních
neziskových organizací zaměřené na životní prostředí tím, že každoročně vypisuje
výběrová řízení na podporu projektů předkládaných NNO.
Každý rok je rozděleno přibližně 20 mil. Kč. V rámci těchto dotačních programů bývá
podpořena celá řada projektů v několika oblastech, které jsou každoročně určovány
usnesením vlády. Vyhlášení vychází ze zákonů ČR a z příslušných usnesení vlády ČR.
Přihlásit se mohou občanská sdružení a obecně prospěšné společnosti s takovými
projekty, které přispívají k naplňování cílů Státní politiky životního prostředí. Oblasti
podpory, které se pro každý rok ještě podrobněji upřesňují, jsou obvykle ochrana
přírody a krajiny, zapojování veřejnosti do rozhodování v oblasti životního prostředí,
udržitelný rozvoj na regionální úrovni a Místní agendy 21, poskytování
environmentálních informací a environmentální vzdělávání, výchova a osvěta (dále také
EVVO). Tyto oblasti podpory jsou pak dále blíže specifikovány v dílčích programech.
Kraje, města a obce zajišťují financování environmentálních služeb především formou
zakázek, příspěvků, grantových schémat a podpor. Dále jsou NNO financovány také ze
soukromých zdrojů (sponzorské dary firem, dary občanů aj.)
3.5 Občané a jejich role v ochraně životního prostředí
Jarmila Neshybová
Aktivní zapojování klíčových skupin a veřejnosti je jedním ze základních principů
udržitelného rozvoje a hraje při ochraně ŽP nezastupitelnou roli. Pro zapojování
veřejnosti na národní úrovni jsou hlavními nástroji legislativní opatření, ale i tzv. měkké
nástroje. Z měkkých nástrojů je to především institut referenda a místního referenda,
instituce ombudsmana, možnosti připomínkování veřejnosti v oblastech tvorby
ekonomických, legislativních nástrojů, dotačních politik aj.
Možnost a míra zapojení veřejnosti v určité situaci je dána dvěma základními momenty.
Je to jednak zájem lidí o spoluúčast na dění kolem nich, jednak ochota místních orgánů
akceptovat a využívat tuto přímou formu samosprávy. Optimální variantou je
oboustranný zájem. Podstatou spolupráce je informovanost všech zúčastněných,
založená na dialogu a komunikaci. Hlavním úkolem je přitom poskytovat veřejnosti
jasné, úplné a aktuální informace o zamýšlených záměrech a jejich realizaci, dozvědět
se požadavky, názory a představy veřejnosti na řešenou záležitost a zapracovat názory a
postoje obyvatel do návrhů řešení.
Znalost názorů a postojů občanů může být založena na použití více či méně
formalizovaných metod, jako je shromáždění občanů, veřejná diskuse, sociologický
průzkum, zprostředkování informací prostřednictvím různých občanských iniciativ
apod.
Obyvatelé mohou na řešení konkrétního problému participovat několika způsoby:
vyjádřením vlastních názorů a požadavků,
seznámením se s uvažovanými záměry a vyjádřením souhlasu nebo nesouhlasu
s nimi,
možností výběru z předložených variant,
návrhem vlastních řešení apod.
56
Tímto se mohou zapojit všichni, kteří projeví zájem a to buď jednotlivě, nebo společně
v rámci různých iniciativ. Relativně nejvhodnější formou, jak uvádí Opplová (1996),
jsou dobrovolně ustavené místní občanské samosprávy, které jsou doplňkem
samosprávy zastupitelské. Spoluúčast občanů není ovšem bezproblémová. Problémy se
týkají zejména vytvoření příznivého klimatu a důvěry mezi veřejností a správními a
samosprávnými orgány, což je zároveň nejlepší zábranou proti zneužívání autority hlasu
veřejnosti ve prospěch úzkých zájmů nevelké aktivně vystupující skupiny osob.
Mezi základní právní dokumenty související s rolí veřejnosti v ochraně životního
prostředí je Aarhuská úmluva, která je mezinárodní úmluvou o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách ŽP32
. Aarhuská
úmluva usiluje o zlepšení informovanosti veřejnosti o stavu ŽP a jeho dopadu na lidské
zdraví. Do roku 2000 ji podepsalo 40 signatářských zemí z Evropy a Asie. Současný
počet signatářů je 45; členy jsou zejména státy EU. ČR přistoupila k Aarhuské úmluvě
v roce 2004. Mezi hlavní pilíře Úmluvy patří:
Zpřístupňování informací o ŽP veřejnosti – jedná se o právo každého získat
oficiální informace, které mají orgány VS o ŽP. Navíc pro tuto žádost není nutné
žádné odůvodnění, ani být občanem nebo obyvatelem dané země. Informace
mohou být požadovány po správních úřadech (státní, krajské i obecní úrovně),
po jakýchkoli PO a FO, které jsou činné ve VS, obzvlášť v souvislosti s ŽP,
nebo které vykonávají jakékoli veřejné služby v souvislosti s ŽP pod kontrolou
orgánu VS.
Aktivní účast veřejnosti v rozhodovacích procesech, týkajících se ŽP –
nezbytnou podmínkou účasti veřejnosti je informovanost, je proto nezbytné dát
veřejnosti přesné, správné a včasné informace. Účast veřejnosti musí být
umožněna již od počátku řízení, přímo od zahájení prvních řízení, v době, kdy
jsou stále otevřeny všechny alternativy rozhodování. Tato účast musí probíhat
dle předem stanoveného časového rámce. Nakonec musí orgán VS při svém
konečném rozhodnutí vzít v úvahu i výsledek účasti veřejnosti. Právo účastnit se
řízení mají pouze osoby, které jsou přímo dotčené řešeným problémem. Nestátní
neziskové organizace činné v oblasti ŽP jsou dle Úmluvy zahrnuty vždy mezi
dotčenou veřejnost.
Zajištění právní ochrany v záležitostech ŽP – přístup k právní ochraně ve věcech
ŽP znamená možnost napadat správní akty či opomenutí správních úřadů i
soukromých osob u nezávislého a nestranného orgánu. Úmluva toto oprávnění
dále dělí na tři oblasti – soudní ochranu přístupu k informacím, soudní ochranu
účasti veřejnosti a soudní ochranu ŽP „obecně“. Každý by měl mít možnost
dosáhnout ochrany svých práv přiznaných Úmluvou před soudem v souladu
s národní legislativou.
Aarhuská úmluva propojuje ochranu ŽP s problematikou lidských práv. Dle článku 35
Listiny základních práv a svobod má každý právo na příznivé ŽP. Aarhuská úmluva se
dále vyvíjí. Smluvní strany Úmluvy se pravidelně scházejí v Ženevě. Vedle toho se
koná jednou za čas setkání na nejvyšší úrovni, kam se sjíždějí ministři ŽP a nevládní
organizace, kteří jsou členy Pracovní skupiny smluvních stran. Úkolem tohoto hlavního
32
Aarhuská úmluva, byla sjednána 25. 6. 1998 v dánském městě Aarhus na konferenci ministrů ŽP
regionu Evropské ekonomické komise OSN (UNCE). Jedná se o přelomový dokument pro životní
prostředí a demokracii.
57
orgánu Aarhuské úmluvy je zhodnotit vývoj v uplynulých letech, určit plán budoucích
prací a připravovat dodatky.
3.5.1 Formy účasti veřejnosti
Účast veřejnosti na ovlivňování kvality životního prostředí má v ČR několik forem,
kterými jsou:
Účast na rozhodování správních úřadů. Tato forma účasti je především
zakotvena v obecných předpisech správního práva. V praxi jde o rozhodování o
konkrétních činnostech s potenciálně významným vlivem na ŽP, jako je např.
rozhodování o navrženém umístění budov, výstavbě a činnosti velkých zařízení
či o povolování produktů pro trh. Postupy v této oblasti ovlivňují nové právní
předpisy – správní řád33
, stavební zákon i novelizace zákona o ochraně přírody a
krajiny. V českém právním systému lze vysledovat dva druhy účasti veřejnosti:
- Každý občan má možnost podávat připomínky v územních řízeních nebo
v řízeních o vydání regulačního plánu (zákon č. 183/2006 Sb., stavební
zákon), v procesech EIA (zákon č. 100/2001 Sb., zákon EIA), při
projednávání bezpečnostních programů a havarijních plánů (zákon č.
353/1999 Sb., o prevenci závažných havárií) a v řízeních týkajících se
povolení k jednotlivým formám nakládání s GMO (zákon č. 78/2004 Sb., o
GMO)
- Pouze občanské sdružení (nikoli dotčená veřejnost) se může stát účastníkem
v těchto řízeních34
:
a) Na základě § 70 z. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se
občanská sdružení (občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka,
jehož hlavním posláním je dle stanov ochrana přírody a krajiny) mohou
účastnit řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany a přírody
chráněné tímto zákonem. Na tomto základě se občanská sdružení mohou
účastnit i územního řízení. Ve stavebním řízení však již přímo v zákoně
podmínky pro účast občanských sdružení zakotveny nejsou.
b) V řízení o vydání integrovaného povolení podle zákona č. 76/2002 Sb., o
integrované prevenci („občanská sdružení, obecně prospěšné společnosti,
zaměstnavatelské svazy nebo hospodářské komory, jejichž předmětem
činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných
zájmů dle zvláštních právních předpisů“).
c) Ve správních řízeních vedených dle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
(„občanské sdružení, jehož cílem je dle jeho stanov ochrana ŽP“).
Účast na tvorbě aktu správního práva. Kromě výše zmíněného upravují
právní předpisy účast veřejnosti na tvorbě aktu správního práva, které se
33
Nový správní řád nově upravuje řízení o vydání závazného stanoviska, jež je vydáno v určité
částkové věci a slouží jako podklad pro konečné rozhodnutí. Jde např. o souhlas se zásahem do
krajinného rázu, které slouží jako podkladový materiál pro územní řízení. Odvolání, základní forma
přezkumu nadřízeným správním orgánem, je možné až vůči rozhodnutí, které bylo na podkladě
závazného stanoviska vydáno (Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2007)
34
Neorganizovaná veřejnost, tedy jednotlivé fyzické osoby, obce, apod., se v těchto řízeních mohou
stát účastníkem dvěma způsoby. Buď je přímo rozhodováno o jejich právech, nebo povinnostech
(např. žádají o výjimku pro nějakou aktivitu v chráněném území), nebo mohou být rozhodnutím
dotčeni ve svých právech a povinnostech (např. sousedé v územním a stavebním řízení).
58
nevydávají formou správního rozhodnutí, popřípadě na tvorbě dokumentů
tvořených povinnými osobami pod dohledem veřejné správy (např. bezpečnostní
zpráva dle zákona o prevenci závažných havárií). Takovými předpisy jsou
především stavební zákon (územně plánovací dokumentace), zákon o
posuzování vlivů na ŽP (stanovisko), zákon o posuzování vlivů rozvojových
koncepcí a programů na ŽP (stanovisko) a další. Současná praxe v ČR je taková,
že připomínkování zákonů, nařízení a vyhlášek ošetřují nově upravená
Legislativní pravidla Vlády ČR, která vedle povinných připomínkových míst
(ústřední orgány státní správy a další instituce), upravují i jiná připomínková
místa (tedy veřejnost)35
.
Účast na tvorbě strategických dokumentů. Veřejnost se může podílet na
tvorbě:
- plánů a programů zahrnujících množství činností v široké škále odvětví a na
všech vládních úrovních, které se dotýkají ŽP – např. plány o využití území
a jeho rozvoji, plánování v dopravě, v cestovním ruchu, v energetice,
v průmyslu, ve vodohospodářství, v zdravotnictví a v hygieně, stejně jako
vládní dotace nebo akční plány,
- politik, tj. obdobných dokumentů jako jsou plány a programy, odlišných
v kontextu vzniku, který je v těchto případech zjevně politický. Přesto jsou
smluvní státy povinny usilovat o to, aby veřejnost měla příležitost účastnit se
jejich přípravy v přiměřeném rozsahu.
Nový stavební zákon a novela zákona o posuzování vlivů na ŽP umožnily
místní, regionální a celostátní koncepce nejen kritizovat, ale i spoluvytvářet.
Posuzování vlivů na ŽP – EIA a SEA. Hodnocení a posuzování činností a
záměrů na ŽP je popsáno v zákoně č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ŽP.
Rozlišují se dva druhy hodnocení – posuzování koncepcí tzv. SEA (Strategic
Environmental assessment) a posuzování záměrů tzv. EIA (Environement
Impact Assessment). Účelem obou procesů hodnocení je zjistit, zda jsou
negativní vlivy zamýšleného záměru či vytvořené koncepce společensky
přijatelné, neboť určité negativní dopady se sebou přináší prakticky veškerá
lidská činnost. Dle národní strategie trvale udržitelného rozvoje je nutné
hodnotit politiky, plány a programy pektorální a regionální a rozvojové projekty,
viz následující obrázek.
35
Návrhy právních předpisů ČR nebývaly jednotným způsobem zveřejňovány a soustavně nebývaly
publikovány ani důvodové zprávy a odůvodnění k přijatým návrhům. Postupně se však nyní rozvíjí
praxe publikování těchto dokumentů v elektronické podobě. Pokud jde o návrhy zákonů, lze je
vyhledávat na serveru Poslanecké sněmovny resp. Senátu Parlamentu ČR; součástí sněmovních resp.
senátních tisků jsou i důvodové zprávy k návrhům zákonů popř. zákonných opatření Senátu. Pokud
jde o návrhy podzákonných předpisů vydávaných ústředními orgány státní správy, jejich návrhy jsou
od r. 2007 experimentálně publikovány na zvláštním vládním serveru e-klep. Určitý přehled o
návrzích právních předpisů připravovaných v rámci orgánů výkonné moci lze získat i v souvislosti s
jejich projednáváním v Legislativní radě vlády ČR (http://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/legislativnirada-vlady-25264/).Všem
připomínkovým místům, včetně veřejnosti, je stanovena základní lhůta
k připomínkování 15 pracovních dnů (resp. 20 u návrhů zákonů). Připomínky musí splňovat formální
požadavky, je nutné je konkretizovat a odůvodnit.
59
Obrázek 3.2 Hodnocení EIA a SEA
Pro zveřejňování informací o posuzování záměrů a koncepcí byl zřízen
internetový portál spravovaný agenturou CENIA36
.
Zapojování veřejnosti v rámci místní Agendy 21 (MA 21)
Veřejnost by měla být přizvána a zapojena nejen do rozhodovacích procesů, ale i
do vytváření plánů a jejich realizace. Mělo by se jednat o kontinuální stále
probíhající proces zapojování v rámci jednotlivých projektů, aktivit nebo dílčích
procesů, které zapojují veřejnost do řídících, rozhodovacích a kontrolních
mechanismů orgánů veřejné správy. Čím více lidí se do procesu MA 21 zapojí,
tím kvalitnější tento proces bude37
.
Otázky a úkoly:
1. Jakou roli v ochraně a tvorbě přikládáte ziskovému a neziskovému sektoru?
2. Jak se stavíte k roli nadnárodních společností a jejich vlivu na životní prostředí
planety Země?
3. Jakým způsobem jsou rozděleny kompetence pro oblast ochrany ŽP
v jednotlivých stupních veřejné správy v ČR
4. Jaké znáte nestátní neziskové organizace působící v ochraně životního prostředí.
Považujete jejich vliv za přínosný. Svůj názor zdůvodněte.
36
Informační systém EIA dostupný na. http://tomcat.cenia.cz/eia/view.jsp, informační systém SEA
dostupný na: http://eia.cenia.cz/sea/koncepce/prehled.php
37
Za zákona se může veřejnost zapojit při zjišťovacím řízení, kdy se může vyjadřovat k oznámení
koncepce, při zveřejnění koncepce/záměru a dokumentace vyhodnocení jejích vlivů na ŽP, kdy může
podávat vyjádření k oběma dokumentům a k veřejnému projednání vyhodnocení jejích vlivů na ŽP,
kdy se může vyjádřit se přímo v průběhu veřejného projednání nebo poslat své komentáře zaslat
příslušnému úřadu do 5 dnů od veřejného projednání. Zpracovatel může využít formu veřejného
slyšení, veřejného projednání, workshop, veřejného semináře, nebo si může vytvořit také tzv. poradní
skupinu složenou ze zástupce předkladatele, zpracovatele koncepce/záměru, zpracovatele SEA/EIA
týmu, zástupce samosprávy či státní správy a zástupců neziskového sektoru či občanů. Občané se
mohou do procesu zapojit z vlastní iniciativy.
Hodnocení SEA
Hodnocení SEA
Hodnocení EIA
60
5. Jakou formou se nejčastěji, podle Vašeho názoru, veřejnost zapojuje do řešení
problematiky v oblasti ochrany ŽP a proč? Která forma by mohla být dle Vás
nejúčinnější, pokud by se zapojilo dostatečné množství občanů a dalších
dotčených subjektů?.
Související literatura
[1] ČMEJREK, J., BUBENÍČEK, V. A LUHANOVÁ, M. Politika v regionálním
rozvoji. Úvod do studia. Praha : Česká zemědělská univerzita v Praze, 2006. ISBN 80-
213-1157-6
[2] JANČÁŘOVÁ, I. Ekologická politika. Brno: Právnická fakulta, MU, 2004. ISBN
80-210-3599-4
[3] KOL. AUTORŮ. Obce 2008 – 2009. Meritum. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2008.
1168 s. ISBN 978-80-7357-331-7.
[4] KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha : Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-
7201-665-5.
[5] LACINA, K. Regionální rozvoj a veřejná správa. Praha : Vysoká škola finannčí a
správní, o.p.s., 2007. ISBN 978-80-86754-74-1
[6] OPPLOVÁ, M. Životní prostředí měst a regionů. Praha : VŠE Praha, 1996. ISBN
80-7079-043-1
[7] PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. 2.
aktualizované vydání. Grada Publishing, a. s., 2009. ISBN 978-80-2789-9
[8] PRŮCHA P. Správní právo. Obecná část. Doplněk, Praha, 2007. ISBN 80-7239-
157-7
[9] PŮČEK, M. A KOL. Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity.
Zpracováno v rámci projektu “Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech”.
MEPCO 2007. ISBN 978-80-903960-1-2
[10] REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru : základy ekonomiky, teorie a
řízení. 2. aktualiz. vyd. Praha : Ekopress, 2007. 187 s. ISBN 9788086929255.
[11] SOUKOPOVÁ, J., KAPLANOVÁ, B. a KAVŘÍK, L. Veřejné služby v tvorbě a
ochraně životního prostředí in HYÁNEK, V., ŠKARABELOVÁ, S., PROUZOVÁ, Z. a
kol. Neziskové organizace ve veřejných službách, Brno: Masarykova univerzita, 2007,
ISBN 978-80-210-4423-4
[12] SOUKOPOVÁ, J. Analýza veřejných služeb v oblasti ochrany a tvorby životního
prostředí. In Problematika zabezpečování veřejných služeb. Brno: Masarykova
univerzita, 2007. od s. 139-146, 9 s. ISBN 978-80-7399-030-5.
[13] Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2007. Zelený kruh, 2008. [Online] Strana
8. [Citace: leden 2009]. Dostupné na: http://www.ucastverejnosti.cz/cz/zpravy-o-
implementaci
[14] Proces EIA, informační materiál v rámci projektu „Rozvoj sítě environmentálních
poradenských a informačních center Moravskoslezského kraje“. Moravskoslezský kraj.
Hrat Třinec, 2008
[15] Aarhuská úmluva.Základní informace. Historie. [Online], [Citace: leden 2009].
Dostupné na: http://www.ucastverejnosti.cz/cz/zakladni-informace/
61
4 Financování ochrany životního prostředí
Jana Soukopová, Jarmila Neshybová, Eduard Bakoš
Výše výdajů na životní prostředí je jedním z indikátorů pro posuzování úrovně péče o
životní prostředí a to nejen na úrovni obcí a vlády, ale i na úrovni podniků i v rámci
srovnávání péče o životní prostředí v EU.
Obecně je lze charakterizovat jako výdaje na akce a činnosti směřující k prevenci nebo
následnému odstranění škod na životním prostředí. V této kapitole budou vymezeny
zdroje financování ochrany a tvorby životního prostředí v ČR, výdaje na ochranu
životního prostředí a jejich výše v posledních letech. Dále bude kapitola věnována
veřejným podporám a metodám pro měření efektivnosti výdajů na ochranu životního
prostředí.
4.1 Klasifikace výdajů na ochranu životního prostředí
Výdaje na životní prostředí odráží zejména úroveň ekonomického rozvoje dané země a
zároveň i účinnost legislativních předpisů související s ochranou životního prostředí.
Tyto výdaje jsou dnes nejběžnější makroekonomickým ukazatelem péče o životním
prostředí a pro komplexnější posouzení se tento ukazatel vztahuje k úrovni ekonomické
výkonnosti země, vyjádřené hrubým domácím produktem.
V současné době je sledování výdajů na ochranu životního prostředí obtížné a zakládá
se často na odhadech, a to proto, že při sledování je nutné vycházet z různých zdrojů
informací vykazovaných na různých úrovních řízení. Uváděné údaje proto mají spíše
orientační charakter.
Při prezentaci údajů o environmentálních výdajích je potřeba uvádět celou řadu
podmínek, za kterých byly uváděné údaje vykazovány. Zejména je třeba vymezit
(Hájek, Ritschelová, 2004)
pojem "výdaje na ochranu životního prostředí" po technické stránce,
charakterizovat zdroje financování,
specifikovat druhy výdajů (např. investiční a neinvestiční),
stanovit časové období vykazovaných výdajů aj.
4.1.1 Klasifikace environmentálních výdajů podle CEPA 2000
Z pohledu akcí do jednotlivých oblastí ochrany životního prostředí (po technické
stránce) je pro dělení výdajů na ochranu životního prostředí využívána klasifikace
CEPA 2000 (Classification of Environmental Protection Activities) vypracovaná
Statistickým úřadem Evropského společenství (Eurostat). Tato klasifikace je využívána
k vymezení aktivit, produktů, výdajů a ostatních transakcí, jejichž prvotním účelem je
ochrana ŽP. Podle ní jsou výdaje dále děleny podle jednotlivých oblastí ochrany ŽP.
Samotná struktura klasifikace je rozdělena do tří úrovní. První obecná úroveň určuje
celkem devět oblastí, přičemž sedm z nich je nazváno dle složek životního prostředí a
zbylé dvě oblasti jsou položky „výzkumu a vývoje“ a „ostatní aktivity ochrany ŽP“.
Druhá a třetí úroveň se používá při podrobnějším sběru dat a pro publikační účely.
Popis činností jednotlivých kategorií klasifikace CEPA 2000 je uveden následující
tabulce.
62
Tabulka 4.1 Klasifikace výdajů dle CEPA 2000
Kategorie Popis činností spadající do dané kategorie
Ochrana vody
Odvádění a čištění odpadních vod, kalů; prevence znečišťování vody; odvádění a
čištění odpadních vod; úprava drobných vodních toků
Ochrana ovzduší
Programy zateplování a úspor energie; odstraňování tuhých a plynných emisí;
změna technologií vytápění; opatření ke snižování produkce skleníkových plynů;
změny výrobních technologií za účelem odstranění emisí; monitoring ochrany
ovzduší; ostatní činnosti k ochraně ovzduší
Nakládání s odpady
Sběr a zpracování druhotných surovin; sběr a svoz nebezpečných komunálních a
ostatních odpadů; využívání a zneškodňování odpadů; monitoring nakládání
s odpady; ostatní nakládání s odpady
Ochrana půdy a
podzemní vody
Protiporézní ochrana; ochrana půdy a podzemní vody proti znečištění infiltrací;
dekontaminace půd a čištění spodní vody; monitoring půdy a podzemní vody;
předcházení a sanace zasolení půd; ostatní ochrana půdy a spodní vody
Ochrana
biodiverzity a
krajiny
Celospolečenské funkce lesů; revitalizace říčních systémů; ochrana druhů a
stanovišť; chráněné části přírody; rekultivace půdy v důsledku těžební a důlní
činnosti; protierozní, protilavinová a protipožární ochrana; péče o vzhled obcí a
veřejnou zeleň; ostatní činnosti k ochraně přírody a krajiny
Redukce působení
fyzikálních faktorů
Konstrukce a uplatnění protihlukových zařízení; protiradonová opatření;
monitoring k zajišťování úrovně fyzikálních faktorů; ostatní činnosti k redukci
fyzikálních vlivů
Správa v ochraně
ŽP
Ústřední státní správa v ochraně ŽP; ostatní orgány státní správy v ochraně ŽP;
ostatní správa v ekologii
Výzkum a vývoj Výzkum a vývoj
Ostatní činnosti
v ekologii
Mezinárodní spolupráce v ŽP; ekologická výchova a osvěta; ekologické programy
v dopravě; ekologické záležitosti a programy
Pramen: CEPA 2000, upraveno
4.1.2 Klasifikace výdajů podle zdrojů financování
Ochrana ŽP je financováno z různých zdrojů, které lze rozdělit na zdroje soukromého
sektoru, kdy soukromý sektor je představován zejména podnikatelskými subjekty,
nestátními neziskovými organizacemi, domácnostmi a jednotlivými občany a zdroje
veřejného sektoru, které tvoří výdaje státního rozpočtu, rozpočtů organizací veřejného
sektoru včetně obcí a krajů. Nebo můžeme výdaje dělit na výdaje neziskového sektoru,
kdy neziskový sektor zahrnuje veškeré vládní instituce, jak ústřední, tak i místní a také
příspěvkové organizace z nefinančních podniků veřejných a NNO a výdaje ziskového
sektoru.
Do ziskového sektoru v tomto případě budeme řadit soukromé národní podniky, státní
podniky a soukromé podniky pod zahraniční kontrolou.
Z hlediska původu finančních prostředků lze rozdělit zdroje na zahraniční mezinárodní
a vnitrostátní. Ve Státní politice životního prostředí (SPŽP) se rozdělují
mezinárodní zdroje následovně:
zdroje z fondů Evropského společenství
zdroje z mezinárodních finančních institucí (Evropské investiční banky,
Evropské banky pro obnovu a rozvoj apod.)
63
Vnitrostátní zdroje je možné rozdělit na:
Státní rozpočet
Státní fondy
Místní rozpočty (rozpočty obcí, dobrovolných svazků obcí, krajů a Regionálních
rad Regionů soudržnosti38
). Regionální rady však zatím nevykázaly v letech
2006 – 2008 žádné výdaje do oblasti ochrany ŽP.
Dle Evropského systému národních účtů (Ritschelová 2000) se výdaje na ochranu
životního prostředí dělí na:
výdaje veřejného sektoru, tedy výdaje státní správy (centrální orgány) státní
rozpočet, fondy (SFŽP), FNM a výdaje místní správy (okresní a obecní úřady)
výdaje ziskového sektoru, tedy výdaje nefinančních podniků, korporací a
finančních institucí,
zahraniční zdroje,
výdaje soukromých neziskových organizací a
výdaje domácností.
4.1.3 Klasifikace podle druhů výdajů
Výdaje na ochranu ŽP lze dále dělit dle toho, zda jsou určeny na investiční výstavbu a
jde tedy o investiční výdaje nebo na financování běžných – neinvestičních akcí, kdy jde
o neinvestiční běžné výdaje.
Přičemž investiční výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují všechny výdaje na
pořízení dlouhodobého hmotného majetku (DHM), které vykazující jednotky vynaložily
na pořízení DHM (koupí nebo vlastní činností), spolu s celkovou hodnotou DHM
získaného formou bezúplatného nabytí, nebo převodu podle příslušných legislativních
předpisů, nebo přeřazením z osobního užívání do podnikání. Do výdajů na pořízení
dlouhodobého hmotného majetku na ochranu životního prostředí se zahrnují samostatné
movité věci a soubory movitých věcí se samostatným technicko ekonomickým určením
s dobou použitelnosti delší než jeden rok a v ocenění stanoveném účetní jednotkou,
povinně však od částky stanovené zákonem o daních z příjmů pro tento majetek (od
roku 2001 je stanovena částka 40 000 Kč).
Neinvestiční náklady na ochranu životního prostředí nebo také běžné či provozní
výdaje zahrnují mzdové náklady, platby za spotřebu materiálu a energií, za opravy a
udržování atd. a platby za služby, u kterých je hlavním účelem prevence, snížení,
úpravy nebo likvidace znečištění a znečišťujících látek nebo další degradace životního
prostředí, které vycházejí z výrobního procesu podniku. Neinvestiční náklady se dělí na
vnitřní a vnější, což je chápáno z pohledu podniku. Zjišťování těchto neinvestičních
nákladů ČSÚ začalo až zpravodajským rokem 2003 pro podnikový sektor a teprve ve
zpravodajském roce 2006 byly tyto údaje získány i od veřejného sektoru.
38
Regionální rady Regionů soudržnosti vznikly na základě zákona č. 137/2006 Sb., kterým se mění
mimo jiné z. č. 248/2006 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Rady fungují jako řídící orgán
Regionálního operačního programu pro období 2007 – 2013, zároveň kontinuálně zabezpečují
implementaci Společného regionálního operačního programu.
64
4.2 Celkové výdaje na ochranu životního prostředí
Jak již bylo zmíněno výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují výdaje ziskového i
neziskového sektoru. V České republice sledují výdaje na ochranu životního prostředí
dvě instituce – Český statistický úřad (ČSÚ) prostřednictvím výběrového šetření a
Ministerstvo financí prostřednictvím informačního systému ARIS39
. Získané údaje však
nejsou úplně totožné. Zatímco MF ČR sleduje údaje pouze za veřejné rozpočty, ČSÚ40
do svého šetření zahrnuje i soukromé subjekty, nesleduje však výdaje malých obcí
(méně než 500 obyvatel).
ČSÚ zjišťuje souhrnné údaje o ochraně životního prostředí zjišťuje od roku 1986,
přičemž zveřejňuje hned několik publikací, ve kterých jsou investiční a neinvestiční
výdaje na ŽP uvedeny. Jako první dokument lze uvést Statistickou ročenku, ve které
jsou publikovány investiční i neinvestiční náklady mimo jiné i v členění podle krajů.
Dále existují další dvě publikace, které uvádějí data z obou zdrojů. Jedná se o
Statistickou ročenku životního prostředí a Zprávu o stavu životního prostředí ČR, které
vydává každoročně Ministerstvo životního prostředí.
Výdaje na ochranu životního prostředí jsou vykazovány také prostřednictvím České
informační agentury životního prostředí (CENIA), státní příspěvkové organizace
Ministerstva životního prostředí ČR. V současné době tato agentura všechna data (za
ČSÚ i MF ČR) sumarizuje a zveřejňuje na svých webových stránkách www.cenia.cz.
4.2.1 Investiční výdaje na ochranu životního prostředí
Jak již bylo zmíněno výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují investiční výdaje a
neinvestiční výdaje na ochranu životního prostředí, které se vztahují k aktivitám na
ochranu životního prostředí. V této kapitole budeme na investice na ochranu životního
prostředí pohlížet z několika hledisek, která se nejčastěji používají pro různá porovnání
a hodnocení. Je to především dělení investic do programových zaměření ochrany
životního prostředí podle klasifikace CEPA 2000 (viz výše) a podle sektorů (veřejný,
soukromý, ziskový a neziskový).
Následující graf 4.1 názorně ilustruje investiční výdaje na ochranu životního prostředí
od doby jejich sledování ČSÚ. Je z něj zřejmý jejich rychlý růst od roku 1990 až do
jejich vrcholu v roce 1997. Následná sestupná tendence se zastavila v roce 2003 a od té
doby se stále udržuje na hodnotách kolem 20 miliard Kč, což je několikanásobně více
než tomu bylo v dobách totality, přičemž za posledních 20 let investovala ČR do
ochrany životního prostředí více než 400 mld. Kč Ze struktury zaměření investic podle
CEPA 2000 je vidět nejvýraznější dynamiku u oblasti ochrany ovzduší a klimatu a
nakládání s odpadními vodami. Je to dáno tím, že tyto oblasti byly v předchozích letech
nejvíce zanedbané. V poslední době se také zvyšují investice do oblasti ochrany a
sanace půdy a podzemních a povrchových vod a do oblasti nakládání s odpady, i když
stále největší podíl má oblast nakládání s odpadními vodami. Je to dáno především tím, že se
ČR podle směrnice Rady 91/271/EEC, o čištění městských odpadních vod, zavázala do konce roku 2010
zajistit výstavbu a rekonstrukci čistíren odpadních vod a kanalizací pro aglomerace kategorie 2 000 až 10
39
www.arisweb.cz, http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/
40
Od roku 2006 došlo k sjednocení statistických výkazů pro podnikatelský a veřejný sektor a oba
sektory jsou obesílány stejným výkazem ŽP 1-01. Tento výkaz je rozesílán vybraným ekonomickým
subjektům (OKEČ 01, 02, 10-40, 41, 60 a 62 s počtem zaměstnanců 20 a více, a OKEČ 37 a 90 bez
ohledu na počet zaměstnanců), obcím nad 500 obyvatel, rozpočtovým organizacím, organizačním
složkám státu a státním fondům.
65
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
45 000 000
1994
1995
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
veřejný sektor soukromý sektor
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
45 000 000
1994
1995
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
ziskový sektor neziskový sektor
000 ekvivalentních obyvatel (EO) a požadovaný vyšší stupeň čištění (eliminace emisí dusíku a fosforu)
pro čistírny odpadních vod nad 10 000 EO v citlivých oblastech (což je celé území ČR).
Graf 4.1 Celkové investice na ochranu životního prostředí v ČR podle CEPA (v mil. Kč)
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
ochrana ovzduší a klimatu nakládání s odpadními vodami
nakládání s odpady ochrana a sanace půdy, podzem. a povrch. vod
omezování hluku a vibrací ochrana biodiverzity a krajiny
Pramen: ČSÚ
Z pohledu zastoupení ziskového a neziskového sektoru na celkových investicích do
životního prostředí jsou data o investicích dostupná až od roku 1994. Podíl těchto dvou
sektorů na objemu prostředků, které byly investovány do ochrany životního prostředí je
znázorněn v grafu 4.2, ze kterého je patrné, že s výjimkou roku 2001 vždy převládaly
investice ziskového sektoru nad investicemi sektoru neziskového. Pokud ovšem
rozdělíme sektory na veřejný a soukromý, podle typu vlastnictví, budou tyto podíly
odlišné.
Graf 4.2 Investice na ochranu ŽP podle sektorů (ziskový a neziskový, veřejný a soukromý) v mil.
Kč
Pramen: ČSÚ, upraveno
4.2.2 Běžné výdaje na ochranu životního prostředí
Srovnání investičních a neinvestičních výdajů na ochranu životního prostředí je obtížné,
protože sledování neinvestičních environmentálních výdajů u podnikatelských subjektů
začalo až v roce 2003, jak je zřejmé z následujícího grafu 4.3.
66
V případě běžných výdajů je situace oproti investičním výdajům jiná. Největší podíl
neinvestičních výdajů je v oblasti nakládání s odpady, která tvoří více než 2/3
celkových neinvestičních výdajů.
Graf 4.3 Neinvestiční výdaje na ochranu životního prostředí podle CEPA (v mil. Kč)
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
2004 2005 2006 2007 2008
ochrana ovzduší a klimatu nakládání s odpadními vodami
nakládání s odpady ochrana a sanace půdy, podzem.a povrch. vod
omezování hluku a vibrací ochrana biodiverzity
ochrana proti záření výzkum a vývoj na ochranu ŽP
ostatní aktivity na ochranu ŽP
Pramen: ČSÚ
Pro úplnost je také důležité zmínit národní účet výdajů na ochranu životního prostředí EPEA
(Environmental Protection Expenditures Account), který je jedním ze satelitních
účtů národních účtů. EPEA je konstruován stejným způsobem jako jsou konstruovány
národní účty pro ekonomiku jako celek. Agregát – celkové výdaje na ochranu životního
prostředí je tedy konsistentní s agregátem, jakým je hrubý domácí produkt (HDP).
Zdrojem základních údajů pro EPEA jsou výrobní podniky, státní správa, producenti
služeb určených na ochranu životního prostředí a domácnosti.
V následujícím textu se zaměříme již pouze na veřejné výdaje na ochranu životního
prostředí a na zahraniční dotace.
4.3 Veřejné výdaje na ochranu životního prostředí
Mezi hlavní zdroje, z nichž se financují výdaje v resortu Ministerstva životního
prostředí (MŽP) České republiky patří:
rozpočtové příjmy resortu v rámci státního rozpočtu,
prostředky Státního fondu životního prostředí,
příjmy Fondu národního majetku,
ostatní příjmy: např. tzv. příspěvky mezinárodních organizací aj.
Finanční prostředky získané z těchto zdrojů přerozdělují ve prospěch ochrany životního
prostředí v ČR tyto instituce: MŽP, územní odbory MŽP, Státní fond životního
prostředí, Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP), referáty životního prostředí krajů,
odbory životního prostředí měst a obcí a ostatní organizace( jako např. nevládní
ekologické iniciativy aj.)
Z prostředků MŽP jsou financovány různé odborné organizace, které přímo pečují o
životní prostředí (např. Český ekologický ústav, Správa chráněných krajinných oblastí
67
ČR včetně celkem 24 CHKO, Agentura ochrany přírody a krajiny, Národní parky,
Český hydrometeorologický ústav, Český geologický ústav, Geofond ČR, Výzkumný
ústav okrasného zahradnictví nebo Povodí Labe, Vltavy, Ohře, Odry, Moravy (působí
jako akciové společnosti, v nichž je majoritním vlastníkem MŽP).
Struktura výdajů MŽP (z kapitoly SR) je následující:
výdaje na činnost organizačních složek státu a obcí,
příspěvky na činnost příspěvkových organizací,
dotace občanským sdružením,
dotace a návratné finanční výpomoci podnikatelským subjektům,
ostatní příspěvky a dotace.
Graf 4.5 Vývoj objemu výdajů z jednotlivých úrovní veřejných rozpočtů do oblasti ochrany ŽP (v
mil. Kč)
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
50000
místní rozpočty 12950 12381 14488 14898 15643 17333 22346 23207 24936 27449 26328
státní fondy 3269 2278 2610 2884 3711 4132 4723 4203 3448 2406 1700
státní rozpočet 4401 4732 5540 5038 4314 4955 5988 6614 7547 16253 18169
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
Jak je zřejmé z grafu 4.5, objem prostředků za sledované období 1997 – 2007 ze
státního rozpočtu a místních rozpočtů má rostoucí trend, naopak klesá podpora
zkoumané oblasti z rozpočtů státních fondů. Podpora státních fondů je víceméně
doplňková, ne však zanedbatelná, neboť každý druh rozpočtu vynakládá své prostředky
do jiných oblastí ochrany ŽP a je určen různým příjemcům finančních prostředků.
V následujícím textu bude představen vývoj struktury veřejných výdajů na ochranu ŽP.
Tato struktura odpovídá rozpočtové skladbě vydané MF počínaje rokem 1997. Stejnou
metodiku pro sledování výdajů na ochranu ŽP používá ČSÚ a odpovídá statistickému
vykazování používanému ve státech EU.
4.3.1 Státní rozpočet
Nejvýznamnějším veřejným zdrojem financování z hlediska objemu finančních
prostředků akcí k ochraně životního prostředí je státní rozpočet. Financování ze státního
rozpočtu prostřednictvím jeho kapitol vytváří základní předpoklad pro přípravu
projektů, které mohou být realizovány z veřejných prostředků a fondů EU a jejichž
68
cílem je zlepšit stav jednotlivých složek ŽP a podpořit tak UR. Ze státního rozpočtu se
poskytují dotace, návratné finanční výpomoci (bezúročné půjčky) a garance na
komerční úvěry. Ze státního rozpočtu plynou prostředky do oblasti ochrany ŽP zejména
prostřednictvím kapitoly 315 státního rozpočtu „Ministerstvo ŽP“ (MŽP). Kromě této
kapitoly jsou vyčleňovány prostředky též z rozpočtových prostředků Ministerstva
dopravy ČR, Ministerstva zemědělství ČR, Ministerstva pro místní rozvoj ČR,
Ministerstva průmyslu a obchodu ČR, Ministerstva obrany ČR a Ministerstva financí
ČR.
Dlouhodobě jsou prostředky státního rozpočtu alokovány zejména do oblasti ochrany
biodiverzity a krajiny, v posledních letech pak také na ochranu vody a do oblasti
ostatní činnosti v ekologii, do které patří zejména různé ekologické programy a
spolupráce se zahraničím. Do budoucna lze očekávat růst této spolupráce a to i díky
Operačnímu programu Životní prostředí 2007 – 2013, který nabízí z evropských fondů
(konkrétně z Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj) více než 5
mld. Euro.
Graf 4.6 Vývoj objemu výdajů státního rozpočtu do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč)
0
5000
10000
15000
20000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ochrana vody ochrana ovzduší
nakládání s odpady ochrana půdy a podzemní vody
ochrana biodiverzity a krajiny redukce působení fyzikálních faktorů
správa v ochraně ŽP ostatní činnosti v ekologii
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
4.3.2 Státní fondy
Druhým zásadním veřejným zdrojem prostředků pro financování výdajů do oblasti
životního prostředí jsou státní fondy, zejména pak Státní fond životního prostředí ČR.
Do konce roku 2005 to byl v oblasti životního prostředí také Fond národního majetku.
Do roku 2003 se objem finančních prostředků z rozpočtů státních fondů zvyšoval,
zejména podpora oblastí ochrana vody, nakládání s odpady a ochrana ovzduší (viz graf
4.7). Po roce 2003 je možné sledovat útlum a postupné snižování objemu alokovaných
financí do oblasti ochrany ŽP ze strany státních fondů. Tento útlum byl zřejmě
způsobem tím, že SFŽP zajišťuje poskytování finančních prostředků na opatření v rámci
národních programů a programů EU – Fondu soudržnosti, Operačního programu
Infrastruktura a nově i Operačního programu ŽP, kdy výdaje závisí na počtu a kvalitě
podaných žádostí o dotaci či půjčku směřující do oblasti ochrany ŽP41
.
41
Další možné důvody poklesu výdajů lze spatřovat např. i v tom, že v roce 2004 a následujících došlo
k neplnění zdrojové části rozpočtu SFŽP v oblasti příjmů (zejména došlo ke snížení příjmů
69
Graf 4.7 Vývoj objemu výdajů Státního fondu ŽP do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč)
0
1000
2000
3000
4000
5000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ochrava vody ochrana ovzduší
nakládání s odpady ochrana půdy a podzemní vody
ochrana biodiverzity a krajiny redukce působení fyzikálních faktorů
správa v ochraně Žp ostatní činnosti v ekologii
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
Z grafu 4.7 je zřejmé, že z rozpočtu SFŽP je dlouhodobě podporována oblast ochrany
vody a dříve také ochrana ovzduší, přičemž SFŽP nejčastěji poskytuje dotace a půjčky
na investiční akce a to obcím a městským a krajským úřadům. Kromě dotací a půjček
poskytuje příspěvky na částečnou úhradu úroků. Z prostředků SFŽP bylo za roky 1991 – 2004
finančně podpořeno a zrealizováno 1342 čistíren odpadních vod a kanalizací, 4988 plošných plynofikací
obcí a plynofikací kotelen včetně ostatních technologií, 225 akcí k odstranění povodňových škod (povodně
8/2002) a 1164 akcí ke snížení zátěže přírody a krajiny, včetně akcí nakládání s odpady.
Graf 4.8 Úhrady FNM za likvidace ekologických zátěží (v mil. Kč)
Pramen: informace MF ČR
Oblast ochrany ŽP byla do konce roku 2005 financována také Fondem národního
majetku (FNM), který byl ustanoven dle zákona o privatizaci. FNM v podstatě není
státním fondem, přesto je však mezi veřejné rozpočty zahrnován. V oblasti ochrany
životního prostředí byl zaměřen mj. na financování sanačních prací souvisejících se
z poplatků). V neposlední řadě může být tento pokles zapříčiněn také tím, že od roku 2005 SFŽP
hospodaří deficitně a již musí financovat záporné saldo dluhovými nástroji.
70
starými zátěžemi v privatizovaných podnicích (viz graf 4.8). FNM byl k 1. 1. 2006
zrušen zákonem č. 178/2005 Sb., a jeho působnost přešla na Ministerstvo financí ČR.
4.3.3 Místní rozpočty
Z rámci financování z veřejných rozpočtů zaujímají nejsilnější pozici rozpočty místní (v
roce 2007 se místní rozpočty podílely na výdajích do oblastí ochrany ŽP více než 57%).
Zdroje financování ochrany ŽP z místní úrovně se postupem času měnily tak, jak postupovala reforma
územní veřejné správy. První fáze této reformy byla završena právním zakotvením organizací krajské
samosprávy a jejích kompetencí v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Již v průběhu této první fáze reformy
se uvažovalo o změně uspořádání státní správy i na okresním stupni. Mezi obecní a krajskou úrovní
územní státní správy existovaly do roku 2002 v rámci území okresní úřady jakožto decentralizované
orgány státní správy se všeobecnou působností. Činnost okresních úřadů byla v rámci druhé fáze reformy
územní veřejné správy ukončena ke dni 31. 12. 2002 a jejich působnosti byly přeneseny převážně na obce
s rozšířenou působností a na kraje, popřípadě jiné orgány státní správy.(Provazníková 2009) Jak již bylo
zmíněno výše v roce 2006 byly schváleny zákony č. 137/2006 a č. 248/2006, na jejichž základě přibyly
další subjekty, jež jsou součástí územní veřejné správy, a to Regionální rady Regionů soudržnosti.
Shrneme-li tedy všechny současně i dříve existující rozpočty, z nichž byla či je ochrana ŽP na místní
úrovni financována, získáme výčet následujících subjektů: obce, města, kraje, dobrovolné svazky obcí,
zrušené okresní úřady a nově vzniklé Regionální rady Regionů soudržnosti.
Výdaje na úrovni obcí nebo krajů jsou realizovány průběžně na základě kompetencí
obcí či krajů. Většinou se jedná o akce lokálního významu(např. k odvádění a čištění
odpadních vod, k ochraně ovzduší, nakládání s odpady, ochraně půdy a podzemní vody,
ochraně přírody a krajiny a opatření týkající se vzhledu obcí a veřejné zeleně.
Graf 4.9 Skutečné výdaje místních rozpočtů jednotlivých krajů v rozdělení na běžné (neinvestiční)
a kapitálové (investiční) (v mil. Kč)
Pramen: Informace MF ČR, upraveno
Objem prostředků vynaložených z územních rozpočtů převyšuje objem prostředků
poskytovaných státním rozpočtem a státními fondy a v posledních letech je tento trend
ještě výraznější. Z grafu 4.9 je zřejmé, že dlouhodobě nejvíce finančních prostředků (v
součtu běžných a kapitálových výdajů) jsou vyčleňovány pro oblast ochrany ŽP
71
z místních rozpočtů kraje Jihomoravského, Středočeského a Plzeňského a dále pak
z rozpočtu hl. m. Prahy. Na opačném konci pak stojí místní rozpočty krajů
Karlovarského, Libereckého a Pardubického.
Jak dokládá graf 4.10, místní rozpočty jsou zdrojem prostředků zejména pro oblast
ochrany vody, nakládání s odpady a ochrany biodiverzity a krajiny.
Graf 4.10 Vývoj objemu výdajů místních rozpočtů do jednotlivých oblastí ochrany ŽP (v mil. Kč)
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ochrana vody ochrana ovzduší
nakládání s odpady ochrana půdy a podzemní vody
ochrana biodiverzity a krajiny redukce působení fyzikálních faktorů
správa v ochrana ŽP ostatní činnosti v ekologii
nejmenované par. odd. 37
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
Činnosti týkající se nakládání s odpady jsou hojně podporovány i díky povinnostem
plynoucích obcím a krajům ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech42
. Oblast správa
v ochraně ŽP je podporována z místních rozpočtů až od roku 2005 (v řádech desítek
mil. Kč).
Dlouhodobě je nejvíce podporovanou oblastí v součtu za všechny úrovně rozpočtů
veřejné správy (státní rozpočet, rozpočty státních fondů a místní úrovně) bezesporu
ochrana vody, dále pak ochrana biodiverzity a krajiny a nakládání s odpady.
4.3.4 Národní veřejné podpory
Nejdůležitějšími národními finančními zdroji, ze kterých jsou poskytovány dotace na
opatření v oblasti ochrany životního prostředí, jsou Státní fond životního prostředí
ČR a státní rozpočet.
Dotace jsou poskytovány v rámci vyhlášených národních programů. Mezi programy
Ministerstva životního prostředí financované ze státního rozpočtu patří Program péče o
krajinu, Program podpora obnovy přirozených funkcí krajiny, Program stabilizace lesa
Jizerských hor, Program odstraňování škod po Sovětské armádě a dotace nestátním
neziskovým organizacím.
Nejvíce programů přirozeně spadá pod Ministerstvo životního prostředí, které rovněž
řídí Státní fond životního prostředí. Některé environmentální programy spravují také
Ministerstvo zemědělství nebo Ministerstvo pro místní rozvoj (Program rozvoje
venkova), ale nalézt je můžeme rovněž v resortu Ministerstva dopravy, Ministerstva
42
Zejména paragraf 16 a 17.
72
průmyslu a obchodu a dalších. Kromě ministerstev vyhlašují programy k ochraně
životního prostředí i některé další instituce např. Státní ústav jaderné bezpečnosti nebo
Českomoravská záruční a rozvojová banka. Podstatnou roli v podpoře ochrany
životního prostředí hrají zahraniční zdroje, s jejichž pomocí mohou být naplňovány
závazky plynoucí z členství ČR v Evropské unii.
Ze Státního fondu životního prostředí ČR jsou poskytovány podpory na opatření
v oblasti ochrany a zlepšování stavu životního prostředí. Podpory jsou poskytovány
formou dotace, půjčky nebo případně formou příspěvku na úhradu úroků43
. Státní fond
životního prostředí v současné době poskytuje podstatnou část svých prostředků na
kofinancování projektů podporovaných z fondů Evropské unie, přitom však i nadále
poskytuje podpory v rámci vyhlášených národních programů, kterými jsou např.
národním programy SFŽP ČR na podporu environmentálního vzdělávání, osvěty a
poradenství, Programy podpory obnovitelných zdrojů a úspor energie pro rodinné a
bytové domy, Zelená úsporám aj.
4.4 Zahraniční zdroje
Zahraniční zdroje mají také významný podíl při financování životního prostředí v ČR.
Mezi zahraniční zdroje financování ochrany životního prostředí patří jednak zdroje
ziskového sektoru, viz kapitola 4.1 a také zahraniční veřejné podpory, mezi kterými
zaujímají dominantní postavení fondy a programy EU, které nabízejí jeden z největších
a zatím v ČR stále nedostatečně využitý potenciál.
4.4.1 Evropské fondy a programy
Mezi fondy a programy ze kterých je v ČR možné čerpat podporu patří:
Finanční mechanismy EHP a Norska
Vstupem do EU v roce 2004 získala Česká republika přístup k čerpání prostředků
Finančního mechanismu Evropského hospodářského prostoru (EHP) a Norského
finančního mechanismu pro v současné době končící období 2004-2009. Na základě
obou uvedených finančních mechanismů se státy EHP/Norsko zavazují přispívat
ekonomicky slabším zemím v Evropském hospodářském prostoru, a to poskytováním
grantů na investiční a rozvojové projekty v prioritních oblastech, jako např. ochrana
a obnova kulturního dědictví, ochrana životního prostředí, podpora soudnictví,
zdravotnictví či péče o dítě aj. Ochrana životního prostředí je tedy pouze jednou
z oblastí na které bylo možné žádat dotaci.
Komunitární program LIFE/LIFE+
Tento program je finančním nástrojem úzce zaměřeným na životní prostředí. Pro
finanční perspektivu 2007-2013 bylo rozhodnuto o integrovaném přístupu k financování
životního prostředí jehož součástí se stal právě tento finanční nástroj úzce zaměřený na
životní prostředí – program LIFE+. Program LIFE+ se skládá ze tří části (pilířů)
nazvaných „LIFE+ Příroda a biologická rozmanitost“, „LIFE+ Politika a správa
v oblasti životního prostředí“ a „LIFE+ Informace a komunikace“. Financování projektů
43
Podmínky pro poskytování podpory v příslušném období jsou stanoveny Směrnicí Ministerstva
životního prostředí o poskytování finančních prostředků ze Státního fondu životního prostředí a
jejími Přílohami (Přílohy I, Přílohy II, Přílohy III) Další informace o Státním fondu životního
prostředí jsou k dispozici na www.sfzp.cz
73
v rámci programu LIFE+ je realizováno na základě 2 víceletých centrálních programů,
které určují zásadní cíle, priority, oblasti a typy činností, ale také očekávané výsledky i
případnou maximální míru dofinancování. Žádosti se předkládají na národní kontaktní
místo, kterým je Ministerstvo životního prostředí, jsou však posuzovány na evropské
úrovni, kde probíhá také výběr projektů. Pro ČR byla v roce 2007 vyčleněna indikativní
alokace ve výši cca. 4,9 mil. EUR, která se každým rokem navyšuje
Cíl 3 Evropská územní spolupráce 2007-2013 (a Interreg III)
V rámci Cíle 3 Evropská územní spolupráce bude v programovém období 2007-2013
realizováno 5 bilaterálních operačních programů „Přeshraniční spolupráce“: českosaský,
česko-bavorský, česko-rakouský, česko-slovenský, česko-polský.
Program švýcarsko-české spolupráce – Program má přispět ke snížení hospodářských a
sociálních rozdílů mezi Českou republikou a vyspělejšími zeměmi rozšířené Evropské
unie, a dále přispět ke snížení hospodářských a sociálních rozdílů mezi dynamickými
městskými centry a strukturálně slabými okrajovými regiony v rámci České republiky,
kdy vždy jednou z priorit je i životní prostředí. Programy přeshraniční spolupráce, jak
sám název napovídá, jsou programy podporující spolupráci subjektů (neziskových)
z území NUTS III přiléhajících ke státní hranici s obdobnými subjekty z druhé strany
hranice. Programy se netýkají Středočeského kraje a Prahy.
Operační program životní prostředí (OP ŽP)
OP ŽP je druhým největším českým operačním programem pro období 2007-2010, kdy
z evropských fondů (konkrétně Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální
rozvoj) nabízí přes 5 miliard euro ( 18,4 % všech prostředků určených z fondů EU pro
ČR). Operační program Životní prostředí, který připravil Státní fond životního
prostředí a Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s Evropskou komisí, přináší
ČR prostředky na podporu konkrétních projektů v sedmi oblastech (viz obrázek 4.1).
OP ŽP je sektorovým (tématickým) operačním programem, který navazuje na
rozvojovou strategii a cíle politiky soudržnosti definované v Národním rozvojovém
plánu ČR (NRP) pro programové období 2007-2013 a převádí tak jednotlivé priority
NRP do konkrétních oblastí podpor, které jsou přesně věcně vymezeny a navzájem
oddělenyPodíl jednotlivých Prioritních os v OP ŽP je ukázán na obrázku 4.2.
Žadatelem o přidělení příspěvku na ekologické projekty se může stát téměř každý.
Program je otevřen obcím a městům, organizacím státní správy a samosprávy,
výzkumným a vědeckým ústavům, právnickým a fyzickým osobám i neziskovým
organizacím. Přesný výčet subjektů, podmínky pro podání žádostí o dotace a
podrobnější informace najdete v Implementačním dokumentu OPŽP a v příručce
žadatele44
.
Dotace může dosahovat až 90 % z celkových způsobilých výdajů na projekt. U všech
projektů je podmínkou veřejné spolufinancování. Příjemci mohou čerpat finanční
podporu již v průběhu realizace projektu na vystavené a dodavatelům neuhrazené
faktury. Podpora je poskytována rovněž na přípravu projektu i žádosti. Projekty mohou
být omezeny minimální hranicí nákladů, která se liší podle druhu projektu.
44
Všechny dokumenty potřebné k podávání projektů do OP ŽP jako Příručku pro žadatele, Programový
dokument, Implementační dokument nebo Směrnici MŽP č. 12/2009 o předkládání žádostí a
poskytování podpory je možné najít na webových stránkách OPŽP www.opzp.cz,
http://www.opzp.cz/sekce/392/pro-zadatele-a-prijemce/.
74
Obrázek 4.1 Prioritní osy OPŽP včetně podoblastí
PRIORITNÍ OSA 1 / FS
Zlepšování vodohospodářské
infrastruktury a snižování rizika
povodní
O
P
E
R
A
Č
N
Í
P
R
O
G
R
A
M
Ž
I
V
O
T
N
Í
P
R
O
S
T
Ř
E
D
Í
PRIORITNÍ OSA 2 / FS
Zlepšování kvality ovzduší
a snižování emisí
PRIORITNÍ OSA 3 / FS
Udržitelné využívání zdrojů
energie
PRIORITNÍ OSA 4 / FS
Zkvalitnění nakládání s odpady a
odstraňování starých
ekologických zátěží
Zlepšení jakosti pitné vody
Omezování rizika povodní
Zlepšení kvality ovzduší
Omezování emisí
Snížení znečištění vod
Výstavba nových zařízení a rekonstrukce
stávajících zařízení s cílem zvýšení
využívání OZE pro výrobu tepla, elektřiny a
kombinované výroby tepla a elektřiny
Realizace úspor energie a využití
odpadního tepla u nepodnikatelské sféry
Environmentálně šetrné systémy vytápění
a přípravy teplé vody pro fyzické osoby
Zkvalitnění nakládaní s odpady
Odstraňování starých ekologických zátěží
PRIORITNÍ OSA 5 / ERDF
Omezování průmyslového
znečištění a environmentálních
rizik
Omezování průmyslového znečištění
PRIORITNÍ OSA 7/ ERDF
Rozvoj infrastruktury pro
environmentální vzdělávání,
poradenství a osvětu
Péče o území soustavy Natura 2000
Podpora biodiverzity
Optimalizace vodního režimu krajiny
Obnova krajinných struktur
Podpora regenerace urbanizované krajiny
Prevence sesuvů, monitorování geofaktorů
a následků hornické činnosti a hodnocení
neobnovitelných přírodních zdrojů
PRIORITNÍ OSA 8 / FS
Technická pomoc
Rozvoj infrastruktury pro realizaci
environmentálních vzdělávacích programů,
poskytování environmentálního poradenství
a environmentálních informací
PRIORITNÍ OSA 6 / ERDF
Zlepšování stavu přírody
a krajiny
Technická asistence při přípravě, realizaci,
monitorování a kontrole operací OP ŽP
Ostatní výdaje technické asistence OP ŽP
75
Obrázek 4.2 Podíl jednotlivých prioritních os v OP ŽP
40,40%
12,90%
13,70%
15,80%
1,20% 12,20%
0,90%
2,90%
Zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní
Zlepšení kvality ovzduší a snižování emisí
Udržitelné využívání zdrojů energie
Zvalitnění nakládní s odpady a odstranění starých zátěží
Omezování průmyslového znečištění
Zlepšování stavu přírody a krajiny
Rozvoj infrastruktury pro EVVO
Technická pomoc
Pramen: www.opzp.cz, upraveno
Fond soudržnosti,
Fond soudržnosti poskytoval prostředky na velké investiční projekty v sektorech
životního prostředí a dopravy (transevropské dopravní sítě) v členských státech
Evropské unie, jejichž HDP (HNP) v přepočtu na obyvatele je nižší než 90% průměru
EU a které realizují program „hospodářské konvergence“ v programovém období 2004-
2006. Příjem žádostí o dotaci v plánovacím období 2004 až 2006 byl ukončen.
V současné době je možné o podporu z Fondu soudržnosti pro projekty zlepšující
kvalitu životního prostředí žádat v rámci Operačního programu životní prostředí
4.5 Metody kvantifikace efektivnosti výdajů na ochranu životního
prostředí
Výdaje na ochranu životního prostředí (environmentální výdaje) mají oproti ostatním
veřejným výdajům řadu specifik, který souvisejí převážně s problematikou trvalé
udržitelnosti, jejíž hlavním cílem je zachování životního prostředí dalším generacím v
co nejméně pozměněné podobě. Nejsou proto hodnoceny jen z hlediska ekonomické
efektivnosti, ale i z pohledu vlivu na životní prostředí. Takové hodnocení pak naráží na
řadu problémů, které v jiných oblastech veřejného sektoru nejsou tak zřejmé.
Pro měření efektivnosti veřejných výdajů je možné použít různé metody ekonomické
analýzy a to jednokriteriální metody či vícekriteriální metody. Jednokriteriální metody
při hodnocení předpokládají existenci jednoho dominantního kritéria, na které lze
ostatní kritéria převést. Tímto kritériem by v soukromém sektoru byl zisk nebo některý
z poměrových finančních ukazatelů. Při hodnocení environmentálních veřejných výdajů
je tímto kritériem však nejčastěji úroveň nákladů (výdajů) nebo některých
z poměrových ukazatelů s výdaji související. Většina jednokriteriálních metod je tak
založena na předpokladu, že je možné vztáhnout výstupy k nákladům (výdajům), které
byly vynaloženy na jejich získání, že efekty či dopady daného opatření jsou přímo
úměrné výší výdajů na uvedené opatření alokované.
76
V praxi patří mezi nejčastěji používané jednokriteriální metody pro hodnocení
environmentálních veřejných výdajů analýza minimalizace nákladů, analýza
efektivnosti nákladů, analýza užitečnosti nákladů a analýza nákladů a přínosů. Tyto
metody patří mezi tzv. nákladově-výstupové metody. Analýzu minimalizace nákladů
nebudu pro hodnocení environmentálních výdajů veřejných rozpočtů uvažovat, protože
nezohledňuje hledisko času a při hodnocení efektivnosti zcela opomíjí přínosy
environmentálních projektů, a tedy nezohledňuje vliv na životní prostředí.
4.5.1 Jednokriteriální metody
Analýza nákladů a přínosů (angl. Cost-benefit Analysis, CBA)
Analýza nákladů a přínosů je jednou z nejčastěji využívaných metod ekonomické
analýzy u veřejných projektů. Její metodika je následující:
Krok 1 Zjištění podstaty projektu45
.
Krok 2 Identifikace dopadů projektu (kladných i záporných).
Krok 3 Identifikace významných ekonomických dopadů.
Krok 4 Identifikace fyzických dopadů realizace projektu.
Krok 5 Peněžní ohodnocení významných přínosů, přičemž základní měrnou jednotkou
jsou peněžní jednotky46
.
Krok 6 Diskontování toku nákladů a přínosů.
Krok 7 Hodnocení pomocí kritérií hodnocení, kterými jsou nejčastěji čistá
současná hodnota, vnitřní výnosové procento, doba návratnosti nebo
ukazatel B/C. V praxi se používá buď jedno z kritérií nebo několik
kritérií zároveň.
Čistá současná hodnota (angl. Net Present Value – NPV)
NPV je definována jako součet současné hodnoty budoucích hotovostních toků
plynoucích z projektu a hotovostního toku v nultém roce:
PVCF
r
CF
CFNPV
n
t
t
t
+=
+
+= ∑=
0
1
0
)1(
(4.1)
kde NPV je čistá současná hodnota projektu,
PV je současná hodnota projektu,
Projekt je možné považovat za přijatelný pokud je splněno kritérium, že ukazatel čisté
současné hodnoty je nezáporný.
Vnitřní výnosové procento (angl. Internal Rate of Return - IRR)
Vnitřní výnosové procento je pro veřejný sektor definováno, (Ochrana 2004: 16), jako
„taková výše diskontní sazby, při niž se současná hodnota příjmů z uvažované
45
Jedná se o vymezení oblasti, které se projekt dotýká, včetně například vymezení skupiny obyvatel
ovlivněných projektem.
46
Ocenění přínosů v peněžních jednotkách se provádí v případě environmentálních veřejných projektů
pomocí mimotržních metod oceňování, pomocí stínových cen nebo náhražkových trhů (Soukopová
2006, Tošovská 1997).
77
alternativy rovná současné hodnotě nákladů na uvažovanou alternativu veřejného
projektu“, tj. IRR (hledaná diskontní sazba) splňuje následující rovnici:
∑= +
+=
n
t
t
t
IRR
CF
CF
1
0
)1(
0 , (4.2)
Zatímco u NPV se vychází z dané diskontní sazby, v případě IRR hledáme diskontní
sazbu, která vyhovuje výše uvedené rovnici (4.2). Tuto rovnici však nelze použít
k přímému výpočtu IRR, neboť vzhledem k t mocnině součtu (1+IRR) nelze IRR
z tohoto výrazu explicitně vyjádřit. Vnitřní výnosové procento IRR se pak nejčastěji
odvozuje s využitím lineární interpolace. Z pohledu vnitřního výnosového procenta je
projekt možné považovat za přijatelný, pokud je splněno kritérium, že ukazatel IRR
vyjadřuje vyšší nebo shodou diskontní sazbu než je požadovaná minimální výnosnost
investice (diskontní sazba r). Pro veřejný sektor je však obtížné r určit. Tento problém
je možné vyřešit tak, že se při hodnocení projektů vybere taková variantu, která má
nejvyšší míru IRR.
Doba návratnosti (DN)
Doba návratnosti je obecně řečeno doba, za kterou se investice splatí z peněžních
příjmů, které investice zajistí. Investiční projekt je možné považovat za přijatelný pokud
je splněno kritérium, že doba návratnosti je menší nebo rovna době jeho životnosti,
přičemž platí, že čím je hodnota DN nižší, tím lepší je projekt. Tedy při vzájemném
porovnávání projektů by měl být zvolen ten projekt, jehož hodnota doby návratnosti je
nejnižší. Při hodnocení veřejných projektů se používá doba návratnosti prostá a doba
návratnosti reálná, která uvažuje diskontované peněžní toky.
Ukazatel B/C
Ukazatel B/C je konstruován následujícím způsobem:
∑=
+=
n
t
t
t
t
r
C
B
CB
0
)1(/ (4.3)
kde Bt je přínos v období t a Ct je náklad v období t,
Investiční projekt lze považovat za přijatelný, pokud je splněno kritérium, že ukazatel
B/C je větší nebo roven jedné. Pokud se B/C = 1 je projekt indiferentní, tedy není
ziskový ani ztrátový, z tohoto pohledu jej lze považovat za přijatelný, pokud má jiné
doplňkové efekty. Přičemž, čím je hodnota B/C vyšší, tím je projekt efektivnější. Při
vzájemném porovnávání projektů by měly být zvoleny ty projekty, které mají nejvyšší
efekt z jednotky nákladů.
Pokud bychom měli zhodnotit, zda je CBA pro hodnocení efektivnosti
environmentálních výdajů vhodná musíme konstatovat, že CBA je sice nejkomplexnější
jednokriteriální metoda, ale také nejobtížněji proveditelná metoda, kterou lze při
rozhodování o realizaci environmentální investice použít. Jejím významným přínosem
je zohlednění časového hlediska (využívá diskontní sazbu)47
. Při posuzování
efektivnosti výdajů tak lze uplatnit i dlouhodobost efektů, která je významným rysem
investic k ochraně životního prostředí.
47
Tato analýza umožňuje propočet přínosů pro životní prostředí i v dlouhodobém časovém horizontu a
podává tak ekonomicky ucelený pohled na realizaci opatření.
78
Hlavním nedostatkem této metody z pohledu hodnocení environmentálních výdajů je
obtížné ocenění environmentálních přínosů (výnosů) v peněžních jednotkách. Toto
ocenění je sice možné pomocí stínových cen, náhražkových trhů, technických metod či
mimotržních oceňovacích metod, jichž existuje pro oblast oceňování životního prostředí
celý aparát (viz kapitola 2.3). Toto oceňování je však velmi nákladné a navíc často
nevede k požadovaným výsledkům, které by daly reálný obraz o efektivnosti investice.
Tento problém je pak možné řešit využitím další jednokriteriální metody, kterou je
analýza efektivnosti nákladů.
Analýza efektivnosti nákladů (angl. Cost-effectiveness analysis – CEA)
Další používanou jednokriteriální metodou hodnocení efektivnosti veřejných výdajů je
metoda efektivnosti nákladů. CEA se používá, pokud je ocenění přínosů (užitků) výdajů
v peněžních jednotkách pomocí CBA komplikované. Při tomto typu analýzy se
efektivnost nevyjadřuje prostřednictvím peněžních jednotek, ale výstupy se měří
prostřednictvím vhodných naturálních nebo fyzikálních jednotek.
Efektivnosti investice je pak dána poměrovým ukazatelem měrné investiční náročnosti,
např. na odstranění jednotky znečištění, kdy je efektivnější ten výdaj, který má co
nejnižší měrnou náročnost48
.
Pro hodnocení environmentálních veřejných výdajů se tato metoda jeví jako vhodná,
protože jako E můžeme použít některé z environmentálních indikátorů jako např.
množství vyprodukovaného odpadu, množství vypouštěného CO2, vliv na životní
prostředí stanovený v bodové škále aj. Hodnocení metodou CEA vypadá z tohoto
pohledu velmi jednoduše, ale i ono je spojeno s celou řadou problémů spojených
především s výběrem ukazatele výstupu. Nejvýraznější z nich jsou případy, kdy existuje
více druhů užitků nebo není možné jednotlivé užitky navzájem porovnat (více např.
Soukopová 2005). Zde se proto nabízí otázka, zda je vůbec možné jednotlivé užitky
v oblasti ochrany životního prostředí navzájem porovnat. Což se u environmentálních
veřejných výdajů jeví jako možné, zvláště pokud máme porovnávat dvě obce, či dva
kraje.
Z tohoto pohledu jsou také důležité techniky pro oceňování škod na životním prostředí.
Tyto techniky (metody) je však možné využít i k ocenění environmentálních přínosů.
4.5.2 Vícekriteriální metody
Předchozí uvedené jednokriteriální metody hodnotily environmentální projekty na
základě jednoho hodnotícího kritéria. Při většině reálných rozhodovacích situací však
rozhodujeme podle více kritérií. Mezi nejčastěji používané vícekriteriální metody patří
metody prostých stupnic a škál (binární, klasifikační, aj.) nebo metody váženého
hodnocení variant (bodovací metoda, metoda váženého součtu aj.) (Soukopová, 2009)
Otázky a úkoly:
1. Jaký vliv má z pohledu financování ochrany životního prostředí ziskový sektor?
2. Pokuste se vysvětlit rozdílnost zaměření finančních prostředků alokovaných ze
státního rozpočtu a z místních rozpočtů dle jednotlivých oblastí ochrany ŽP.
48
Tento postup vychází z teoretického vztahu mezi výší znečištění a náklady na jeho odstranění, ze
kterého je zřejmé, že čím je znečištění nižší, tím stoupají náklady na jeho odstranění množství
odstraněného znečištění na jednotku nákladů postup;ně klesá.
79
3. Jakým způsobem se, podle Vás, bude vyvíjet trend výdajů (z hlediska jejich
velikosti a struktury) z rozpočtů veřejné správy v budoucnosti? Svůj názor
zdůvodněte.
4. Která z metod měření efektivnosti environmentálních výdajů Vám přijde
nejvhodnější v případě běžných municipálních výdajů do oblasti nakládání
s odpady.
Související literatura:
[1] HÁJEK, M., RITSCHELOVÁ, I. Výdaje na ochranu životního prostředí – stimul
pro regionální rozvoj. Obec a finance 4, 2004, ISSN 1211-4189
[2] HÁJEK, M. Efektivnost výdajů z veřejných rozpočtů na ochranu životního
prostředí. UJEP, Ústí nad Labem, 2000.HÁJEK, M.: Výdaje na ochranu životního
prostředí in MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí,
Praha: COŽP UK, 1997, 307 s., ISBN 8071844349
[3] KRUMPOVÁ, E. Výdaje na ochranu životního prostředí v ČR – sběr dat. Český
statistický úřad, Ústí nad Labem. 2006. [on-line] Dostupné na: WWW <
http://panda.hyperlink.cz/cestapdf/pdf06c3/krumpova.pdf>
[4] PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe. Grada
Publishing, a. s., Praha, 2009. ISBN 978-80-247-2789-9
[5] RITSCHELOVÁ, I., KRUMPOVÁ, E. Účet výdajů na ochranu životního prostředí,
Český statistický úřad, Ústí nad Labem, 2006, [on-line] Dostupné na WWW: <
http://panda.hyperlink.cz/cestapdf/pdf06c1/ritschelova.pdf>
[6] RITSCHELOVÁ a kol. Environmentální a ekonomické účetnictví, Svazek 24 –
edice: Ekonomické nástroje pro Trvale udržitelný rozvoj České republiky, Centrum pro
otázky životního prostředí UK, Praha březen 2000,
[7] RITSCHELOVÁ, I., KRUMPOVÁ, E., PŘEVRÁTIL, B.: Vývoj statistického
zjišťování environmentálních výdajů v ČR, Mezinárodní seminář: Environmental
Accounting – Current situation and development, Praha, 2004, ISBN 80-744-612-9.
[8] SOUKOPOVÁ, J. a kol. Závěrečná zpráva za rok 2008 k projektu „Analýza
místních rozpočtů a jejich efektivnosti ve vztahu k ochraně životního prostředí“. Číslo
projektu: SP/4i1/54/08. [online]. Dostupné na: < http://amr.webnode.cz/>
[9] SOUKOPOVÁ, J. Výdaje na ochranu životního prostředí z místních rozpočtů ČR a
indikátory pro měření jejich efektivnosti In. Sborník medzinárodnej vedeckej
konferencie Financie a riziko, Ekonomická univerzita, Bratislava 2008, ISBN
[10] MŽP ČR. Operační program ŽP. [online] [cit. 2008-10-02]. Dostupné na WWW:
<http://www.opzp.cz/sekce/16/strucne-o-op-zivotni-prostredi/ >
[11] Výroční zpráva SFŽP za roky 2000 – 2007. [online] [cit. 2008--09-15]. Dostupné
na WWW: <http://www.sfzp.cz/sekce/152/vyrocni-zpravy/>
[12] Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [online] dostupné na
<http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09>
[13] Statistická ročenka ČR 2006, 2007, 2008 [online] dostupné na WWW:
<http://www.czso.cz/csu/nsp.nsf/csuskupina?readform&:uzemi__podnebi__zivotni_pro
stredi>
80
5 Politika životního prostředí v ČR a v EU
Jana Soukopová
Politika (z řeckého polis - město, politiké techné - správa obce) je proces a metoda
závazného rozhodování určité skupiny lidí. V rámci těchto kolektivních rozhodnutí je
politika uměním spravovat věci veřejné, uměním řídit stát a hájit zájmy jednoho státu
vůči druhému, vytvářet a udržovat vztahy mezi těmito státy. Politika životního prostředí
je pak zaměřena na oblast životního prostředí a jejím hlavním cílem je uchovat a
vylepšit kvalitu životního prostředí a života i zdraví obyvatel při respektování
požadavku udržitelného rozvoje.
Tato kapitola je věnována politice životního prostředí obecně, politice životního
prostředí v České republice a v Evropské unii, ukazuje její historii, současnost, cíle a
nástroje.
5.1 Politika životního prostředí
Politika životního prostředí vznikla jako výsledek poznání nepříznivých důsledků
lidských činností na životní prostředí. Pokud jde o vyspělé země, dle Jehličky je možné
stopu vývoje dnešního převládajícího přístupu k řešení problémů životního prostředí
v politické rovině zpět do minulosti sledovat přibližně do 50. let 20. století. Zhruba od
50. let byly problémy životního prostředí ve vyspělých zemích vnímány především jako
otázka znečištění, jež může mít negativní vliv na zdraví člověka (např. Londýn, 1952,
problém smogu – 4000 obětí). S jistou dávkou zjednodušení lze říci, že toto pojetí
převládalo až do 70. let, která je možné označit za počátek skutečné politiky životního
prostředí.
Na vznik politiky životního prostředí nejvíce zapůsobila Konference OSN o životním
prostředí člověka v roce 1972 (definice globálních problémů, vymezení základních
principů, akční plán), první zpráva Římského klubu z roku 1972 nazvaná „Limity růstu“
(dosavadní exponenciální růst spotřeby povede ke kolapsu) a embargo na vývoz ropy
v roce 1973. Což vyústilo ve vznik nevládních organizací souvisejících s otázkou
životního prostředí (Greenpeace), politických stran (Strana zelených) a v uznání
ochrany životního prostředí jako součásti politických koncepcí - institucionalizace
ochrany životního prostředí.
Zpočátku se politika životního prostředí zaměřovala na ochranu jednotlivých složek a
postupně zahrnovala širší souvislosti.
V roce 1987 byly vymezeny dva teoretické přístupy jako odpověď na ekologické účinky
a důsledky na jedné straně a formulace cílů, postupů, zaměřených na příčiny těchto
účinků na straně druhé. Z důvodu spjatosti těchto přístupů s institucemi je lze
pojmenovat jako politiku životního prostředí resortní a politiku životního prostředí
všestrannou.
Všestranná politika životního prostředí je široce koordinovaná činnost institucí, občanů,
vládních a nevládních organizací, veřejné správy, obecní samosprávy a výrobních
organizací, zaměřená na nastolování vztahů rovnováhy mezi lidskými činnostmi,
uspokojováním potřeb současných i budoucích generací a schopnosti přírody se trvale
obnovovat.
Naproti tomu resortní politika životního prostředí je především činností specializované
exekutivy a je založená na konceptu cílů a strategií, zaměřených na prevenci, snižování
81
nebo odstraňování nežádoucích účinků lidských aktivit na životní prostředí. přírodní
zdroje a veřejné zdraví. Resortní politika má na rozdíl od všestranné politiky pouze
krátkodobé cíle a je rutinní činností veřejné správy (ministerstev).
Z pohledu cílů, je cílem rezortní politiky je předcházet, snižovat, případně vyloučit
znečišťování životního prostředí prostřednictvím administrativních a ekonomických
nástrojů. Cíle všestranné politiky jsou širší související se změnami v orientaci
ekonomiky a řízení (ekologičtí ekonomové) a s přechodem od člověkem vytvořeného
kapitálu k přírodnímu kapitálu.
Dosažení tohoto cíle pak vyžaduje:
zvyšování účinnosti využití přírodních zdrojů,
investice do obnovy přírodních zásob,
investice do schopnosti přírody absorbovat odpady,
investice do veřejných statků a služeb,
rozvoj právního systému, orientovaného v nejširší míře na cíle udržitelného
rozvoje.
Všestranná ekologická politika může využívat k realizaci svých cílů převážně
ekonomické nástroje (environmentální daně). Využití konkrétních nástrojů závisí
především na co nejširším sociálním konsenzu.
Všeobecně politika životního prostředí podle Šauera (1997) představuje:
zřízení potřebných orgánů a institucí, které mají v rámci ochrany životního
prostředí vykonávat potřebné činnosti a následné vymezení jejich pravomocí,
přijetí určitých principů (viz dále),
formulaci základních cílů, kterých má být v ochraně životního prostředí
dosaženo,
volbu vhodných nástrojů pro naplnění cílů,
zakotvení institucionální struktury i nástrojů do platných právních norem, aby
bylo možné je následně naplňovat v praxi
kontrolu fungování.
5.1.1 Principy politiky životního prostředí
Politika životního prostředí vychází z principů (zásad), které jsou obecně platné a měly
by být uplatňovány v každé politice životního prostředí. Tyto principy byly
formulovány již v Prvním akčním programu EU v roce 1973 a následně rozvíjeny
v následujících akčních programech (Ritschelová a kol. 2002).
Hlavním a určujícím principem je princip udržitelného rozvoje, ze kterého vycházejí
ostatní principy. Jde o standardní principy, které se uplatňují při formulaci politiky
životního prostředí i při konstrukci konkrétních nástrojů této politiky: Mezi
nejdůležitějších je možné zařadit následující principy:
1. Princip nejvyšší hodnoty, který vychází ze základního předpokladu člověka pro
život, jež životní prostředí bezesporu je.
2. Princip trvale udržitelného rozvoje: byl definován jako „rozvoj uspokojující
požadavky současnosti bez toho, aby byla narušena schopnost příštích generací
uspokojit své vlastní potřeby". Tento princip se stává obecným principem
ochrany životního prostředí ve všech členských státech
82
3. Princip odpovědnosti (garance) státu: princip o povinnosti státu dbát o ochranu
ŽP. V ČR je zakotven v článku 7 Ústavy ČR. Mimo jiné dbá stát o šetrné
využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Stát má za úkol
zajistit dostatečné množství nástrojů a prostředků, přejímá některé závazky
z mezinárodních úmluv, které transformuje do vnitrostátního práva. Ochrana ŽP
je věcí veřejnou. Občan má nejen právo na příznivé ŽP, ale zároveň i povinnost
ŽP dle vlastních možností a schopností chránit, neohrožovat a nepoškozovat.
4. Princip prevence: jeden ze základních pilířů vůbec. Vychází z poznatku, že
včasně provedené opatření na zabránění ohrožení nebo poškození životního
prostředí je vždy účinnější a většinou i levnější než následná náprava škody.
5. Princip předběžné opatrnosti: souvisí s principem prevence, neboť s činností
člověka je též spojeno i určité riziko vzniku nepříznivého důsledku pro ŽP.
6. Princip ekonomické odpovědnosti, který je také znám jako princip znečišťovatel
platí: vychází ze zásady, že ekonomickou odpovědnost za znečištění má
původce, tedy ekonomické náklady na odstranění znečištění životního prostředí
by neměla hradit celá společnost, ale specifičtí původci znečištění
7. Princip komplexnosti a integrované ochrany: vyjadřuje potřebu překonat
„složkové“ pojetí ŽP, zdůraznit jeho složitost a jednotu současně s potřebou
ochrany všech jeho součástí, nástrojů a subjektů působení a zdůrazňuje
skutečnost, že se požadavky na ochranu ŽP musejí promítnout do všech
relevantních odvětvových politik.
8. Princip informovanosti a účasti veřejnosti: vychází z Listiny základních práv a
svobod a patří mezi principy preventivního charakteru. Základním
mezinárodním dokumentem, jež se zabývá přístupem k informacím o ŽP je
Aarhurská úmluva o přístupu k informacím, účasti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech ŽP.
9. Princip ekonomické stimulace: ekologické chování subjektů příznivě ovlivňují
ekonomické nástroje, mezi něž patří poplatky, daně, cla, povinná pojištění,
finanční rezervy a zálohový systém.
10. Princip „na konci potrubí“: spočívá v zachycení a odstranění znečištění přímo u
zdroje před unikem do prostředí.
11. Princip kritických zátěží: který se uplatňuje především při konstrukci limitů a
standardů. Kritická zátěž je pak nejvyšší dávka znečištění, která s příslušnou
mírou bezpečnosti nezpůsobí poškození lidského zdraví či přírody.
12. Princip nejlepší dostupné technologie: BAT – Best Available Technique
Principle – zásada pro použití té nejlepší dostupné techniky, který koriguje
hodnoty standardů a limitů vyplývajících z kritických zátěží vzhledem
k dostupným technickým možnostem.
13. Princip substituce: tam kde je to technicky možné e ekonomicky únosné by
měly být látky škodlivé pro ŽP nahrazovány látkami škodlivými méně nebo
vůbec.
5.1.2 Nástroje politiky životního prostředí
Nástroje politiky životního prostředí můžeme klasifikovat různými způsoby. Šauer
(1997) tyto nástroje dělí na administrativní (zákazy, příkazy, limity, normy, standardy
83
aj.) a ekonomické (do kterých zařazuje poplatky, úplaty, daně, odvody, pokuty,
úvěrovou a úrokovou politiku, granty a dotace, náhrady škod, cla, emisní povolení aj.).
My za nevyčerpávající klasifikaci považujeme kategorizaci OECD, podle které je
možné rozlišovat následující nástroje politiky ŽP:
normativní nástroje (licence, povolení, imisní a emisní limity znečištění,
výrobní a výrobkové standardy),
ekonomické nástroje (poplatky, daně, obchodovatelná emisní povolení,
obchodovatelné limity, environmentální podpory, zálohové systémy, platby za
čerpání přírodních zdrojů),
platební povinnosti a kompenzace škod (kompenzační fondy, povinné
pojištění, rozšířená odpovědnost producenta),
vzdělávání a informace (vzdělávací kampaně pro širokou veřejnost šíření
technických informací, zveřejňování sankčních postihů, ecolabelling, aj.),
dobrovolné přístupy (jednostranné závazky, veřejné dobrovolné systémy,
sjednané smlouvy)
řízení a plánování (environmentální systém řízení, vymezování chráněných
oblastí, využití krajiny).
5.2 Politika životního prostředí v České republice
5.2.1 Historie a současnost
Vliv lidských aktivit na životní prostředí je dlouhodobou záležitostí. Výrazný zlom,
stejně jako v ostatních částech Evropy, nastal po průmyslové revoluci. Nejvýrazněji
kvalita životního prostředí České republiky utrpěla po II. světové válce. Obecně se
životní prostředí zhoršilo v šedesátých až osmdesátých letech 20. století, což se
projevovalo mj. zhoršením kvality ovzduší a vod, poškozením lesů v Krušných horách,
Jizerských horách apod. Na zhoršení životního prostředí se podepsal i extenzívní
hospodářský vývoj, spojený s nadměrnou spotřebou surovin, energie a lidské práce jako
důsledek nepříznivé struktury průmyslu, velkoplošného hospodaření v zemědělství a
bezohledné těžbě a plýtvání neobnovitelných přírodních zdrojů.
Po roce 1989 nastal obrat v environmentální politice státu, bylo zřízeno Ministerstvo
životního prostředí ČR, vznikla státní politika životního prostředí, kdy prvním
dokumentem v tomto smyslu byl „Duhový program – Program ozdravení životního
prostředí ČR, který byl formulován počátkem roku 1990.
Přesto nelze opomenout fakt, že i do roku 1989 lze zaznamenat některé snahy o ochranu
životního prostředí. Právní úprava ochrany životního prostředí byla v této době byla
poznamenaná především dobou, centrálním plánováním, společenskou situací, ale i
institucionálním a politickým zřízením a byla nesystémová a rozptýlena mezi různé
veřejné subjekty bez vzájemné koordinace. Jak uvádí Ritschelová (2002; 77), v 60.
letech byl přijat zákon na ochranu ovzduší, kterým byly stanoveny poplatky za
znečišťování ovzduší. I přes nízkou účinnost tohoto zákona znamenal zlom v dalším
vývoji. V 70. letech byl přijat tzv. vodní zákon upravující ochranu vod, který platil až
do roku 2001.
Po roce 1989 došlo ke změnám nejen v politickém a společenském životě, změny
pronikly i do oblasti životního prostředí. Nezbytné bylo i zakotvení principů tržní
ekonomiky, které umožnilo oddělit sféru veřejnoprávní a soukromou, vymezení
84
vlastnických práv, včetně odpovědnosti za škody na životním prostředí. Ritschelová
(2002; 77).
Významným krokem politiky životního prostředí v ČR bylo zřízení Ministerstva
životního prostředí (dále MŽP) a posléze přijetí Státní politiky životního prostředí (dále
SPŽP) jako dokumentu vymezující hlavní priority v oblasti životního prostředí a hlásící
se k principu trvale udržitelného rozvoje a zodpovědnosti za stav životního prostředí.
Stav životního prostředí je pravidelně monitorován a hodnocen a z této analýzy Státní
politika životního prostředí vychází a následně reaguje na současný stav a potřeby.
Významným předělem byl v rok 1992, kdy přijal parlament několik základních zákonů
z oblasti životního prostředí a ochrany přírody, legislativní aktivity k ochraně životního
prostředí pak pokračovaly a postupně byly schváleny další zákony, nařízení vlády či
vyhlášky.
Změny v politice životního prostředí urychlil také vstup České republiky do Evropské
unie, kdy urychlil tlak na přijetí a implementaci legislativy v ochraně životního
prostředí. Sama Evropská unie klade velký důraz na ochranu životního prostředí a jeho
zahrnutí do jednotlivých ekonomik zemí, stejně tak jako spolupráci s odbornou a
laickou veřejností. Důležitou roli hraje koordinace a spolupráce členských zemí na
mezinárodní úrovni.
Základním dokumentem ochrany a tvorby životního prostředí je Státní politika
životního prostředí (SPŽP) České republiky. V současné době je zpracována pro
období 2004 – 2010, což koresponduje jak s 6. Akčním programem EU pro životní
prostředí z července 2002, tak i se Strategií životního prostředí OECD pro 1. dekádu 21.
století z května 2001.
5.2.2 Základní zásady a prioritní oblasti SPŽP ČR
Základní zásady
Pro ochranu životního prostředí ČR v období 2004-2010 stanovuje SPŽP tyto základní
zásady (principy):
Zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí. V rámci
zvyšování povědomí veřejnosti pak SPŽP definuje tzv. klíčové skupiny („major
groups“) obyvatel, kterých se zvyšování povědomí týká především. Mezi nimi
jsou jako první klíčová skupina vymezeny nestátní neziskové organizace.
Zapojení veřejnosti, které SPŽP považuje za významný princip zejména ve
vztahu k uplatnění principu přímé odpovědnosti za ochranu před negativními
účinky živelních nebo průmyslových pohrom.
Hospodaření se zdroji a udržitelná spotřeba. Zde SPŽP upozorňuje na to, že u
obnovitelných zdrojů musí být respektována rychlost jejich regenerace a že
v současné době nejsou tyto zdroje využívány s ohledem na možnou rychlost
jejich obnovy. Proto musí tato SPŽP prosazovat zásadu udržitelné spotřeby a
výroby a to jak morálním apelem na změnu chování spotřebitele, tak i využitím
ekonomických nástrojů (ceny, daně, poplatky atd.) ke stimulaci takové změny.
Princip předběžné opatrnosti, který v sobě zahrnuje princip předběžné
opatrnosti a princip prevence. Tam, kde není možno dostatečně přesně rizika
kvantifikovat nebo vynutit v praxi jejich řízené snížení, je podle SPŽP nutné
přijímat tvrdší opatření (např. zákaz rizikových technologií, úplné vyloučení
nebezpečných látek a jejich náhradu, stanovení bezpečných mezí čerpání
85
obnovitelných zdrojů skrz limity těžby apod.). Pokud rizika nemohou být
snížena, musí se uplatnit jejich regulace, prevence emisí u zdroje, zamezení
šíření rizikových faktorů (radioaktivita, patogeny, GMO apod.). Preventivní
opatření, resp. uplatnění zásady prevence, je účinnější a ekonomicky efektivnější
než náprava škod v případě nevratně znečištěných složek životního prostředí,
vyčerpaných zdrojů, narušených ekosystémů a poškození zdraví. Uplatnění
zásady prevence má velký význam rovněž v případech živelních katastrof,
kterými jsou v České republice nejčastěji povodně.
Znečišťovatel platí. Tento princip znamená zahrnutí negativních externalit
týkajících se znečištění životního prostředí do nákladů znečišťovatele.
Zásada integrace. Zde upozorňuje SPŽP, na to, že ochrana životního prostředí
úzce souvisí s většinou sektorových politik a z tohoto zřetele je SPŽP politikou
průřezovou, která musí být s ostatními sektorovými politikami jak
koordinována, tak do nich integrována.
Prioritní oblasti
Současná SPŽP 2004 - 2010 vymezuje pro ochranu životního prostředí ČR prioritní
oblasti:
Ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti
Hlavním cílem je zastavení poklesu biodiverzity, kterou způsobuje buď
intenzifikace zemědělské výroby, nebo naopak opuštění zemědělských ploch a
následná devastace, dalším cílem je též péče o vodní a mokřadní ekosystémy,
revitalizace vodních biotopů.
Udržitelné využívání přírodních zdrojů, materiálové toky a nakládání s odpady.
Cílem je ochrana povrchových a podzemním vod, neobnovitelných přírodních
zdrojů a podpora využívání zdrojů obnovitelných, pochopitelně sem náleží
aktivity pro snižování energetické a materiálové náročnosti výroby a odpovědné
nakládání s odpady.
Životní prostředí a kvalita života.
Cílem je boj o snižování zátěže prostředí jedovatými látkami, snižování rozlohy
postižených území, ochrana před hlukem a podpora environmentálně příznivé
využívání krajiny. Spadá sem i problematika ochrany před negativními důsledky
živelních událostí a následků krizových situací.
Ochrana klimatického systému Země a omezení dílkového přenosu znečištění
ovzduší.
Cílem je podporovat snižování emisí, omezování příhraničních přenosů
znečištění a také ochrana ozonové vrstvy Země.
5.2.3 Cíle SPŽP
V rámci stanovení cílů vychází SPŽP z výše uvedených prioritní oblastí pro které na
základě analýz silných a slabých stránek a hrozeb a příležitostí vymezila pro období
2004-2010 následující hlavní a dílčí cíle:
1. Ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti,
1.1. Zastavení poklesu biodiverzity, kdy se SPŽP zaměřuje nejen na ochranu
samotných druhů volně žijících rostlin a živočichů, ale i jejich stanovišť a
to pomocí ochrany zvláště chráněných druhů a posílení ekologické
86
stability krajiny.
1.2. Péče o vodní a mokřadní ekosystémy, revitalizace vodních biotopů, kdy se
SPŽP zaměřuje zvláště na důslednou ochranu všech typů mokřadů a na
zabezpečování obnovy a revitalizace vodních biotopů a mokřadů.
2. Udržitelné využívání přírodních zdrojů, materiálové toky a nakládání
s odpady,
2.1. Ochrana povrchových a podzemních vod (jedná se o jakost a množství,
zdroje pitné vody). Tento dílčí cíl bude naplňován pomocí zlepšování
čistoty povrchových a zprostředkovaně i podzemních vod (stavbami
čistíren odpadních vod), pomocí vymezení útvarů povrchových a
podzemních vod, hydrogeologická rajonizace, dále pomocí zlepšení
sledování výskytu a pohybu nebezpečných látek kontaminujících
podzemní a povrchové vody a pomocí lepšího monitoringu podzemních
vod a integrovaného a koordinovaného přístupu k ochraně vod a vodnímu
hospodářství na území ČR Dále také pomocí ochrany zdrojů podzemních
vod a ochrany chráněných oblastí.
2.2. Ochrana neobnovitelných přírodních zdrojů. Neobnovitelné zdroje
zahrnují vedle fosilních paliv a nerostných surovin také zdroje podzemních
vod (viz 2.1), biodiverzity (viz 1.1) a půdu. Rychlost obnovy těchto zdrojů
je vzhledem k jejich spotřebě zanedbatelná. Šetrné hospodaření s fosilními
palivy, nerostnými surovinami a půdou je proto důležité z hlediska
principu udržitelného využívání přírodních zdrojů. Mezi dílčí cíle pak
patří územní ochrana ložisek nerostů, udržitelné hospodaření s nerostnými
surovinami, zachování životnosti zásob nerostných zdrojů a ochrana půdy.
2.3. Využívání obnovitelných zdrojů. Tento cíl se týká maximálně možné
náhrady neobnovitelných zdrojů a jako dílčí cíl má dosažení 6 % podílu
obnovitelných zdrojů energie (OZE) na celkové spotřebě energie do roku
2010 a dosažení minimálně 8 % podílu elektřiny z OZE na hrubé spotřebě
elektřiny do roku 2010 a využívání biomasy a především dřeva jako
suroviny širokého využití namísto neobnovitelných surovin.
2.4. Snižování energetické a materiálové náročnosti výroby a zvýšení
materiálového a energetického využití odpadů, které zahrnuje především
snížení hmotnostního podílu odpadů ukládaných na skládky, snížení
maximálního množství BRKO ukládaných na skládky, snížení materiálové
a energetické náročnosti výroby a zlepšení nakládání s výrobky, obaly a
odpady z nich.
2.5. Odpovědné nakládání s nebezpečnými odpady. V oblasti odpovědného
nakládání s odpady se jedná zejména o prevenci vzniku a snižování
nebezpečných vlastností odpadů, substituci nebezpečných látek a
materiálů, budování technických kapacit pro nakládání s nebezpečnými
odpady, odstranění PCB a aktivní účast ČR v Basilejské úmluvě. Jde zde
především o prevenci vzniku a snížení měrné produkce nebezpečných
odpadů a zlepšení nakládání s odpady ze zdravotnictví
3. Životní prostředí a kvalita života,
3.1. Snižování zátěže prostředí a populace toxickými kovy a organickými
polutanty. Vzhledem k ochraně lidského zdraví je třeba stále sledovat
kvalitu pitné vody a snižovat zátěž lidské populace plynoucí ze
87
znečištěného ovzduší a potravin polutanty (např. organochlorovými
látkami, agrochemikáliemi, ftaláty, benzenem, toxickými kovy, PAH,
asbestem, prachovými mikročásticemi PM10 a dalšími). Tyto polutanty
také negativně působí na biodiverzitu a ekosystémy.
3.2. Snížení počtu (celkové rozlohy) území s překročenými kritickými zátěžemi
ovzduší (acidifikace prostředí), kdy se zaměřuje především na zmenšení
rozlohy území s překročenými kritickými zátěžemi z ovzduší a Splnění
národních a krajských emisních stropů a zlepšení kvality ovzduší
3.3. Ochrana životního prostředí a člověka před hlukem, tedy ochrana tichých
území v krajině a snižování zátěže populace v sídlech z expozice
dopravním hlukem a hlukem z průmyslové činnosti
3.4. Environmentálně příznivé využívání krajiny, do které patří obnovení
narušené funkce krajiny a její znovuvyužití, minimalizace negativních
zásahů do krajinných systémů, udržitelné hospodaření v krajině a
udržitelný rozvoj sídel.
3.5. Omezování antropogenních/průmyslových vlivů a rizik, tedy zmírnění
důsledků vážných havárií a jejich prevence, zajištění bezpečného
zacházení s geneticky modifikovanými organismy a sanace starých
ekologických zátěží.
3.6. Ochrana životního prostředí před negativními účinky živelních událostí a
následky krizových situací49
. Tento cíl zahrnuje především prevenci vzniku
krizových situací a omezování jejich škodlivého působení na ŽP a
vytvoření postupů krizového řízení v ŽP,
4. Ochrana klimatického systému Země a omezení dálkového přenosu
znečištění ovzduší
4.1. Snižování emisí skleníkových plynů (GHGs)50
a to pomocí redukce
agregovaných emisí skleníkových plynů a podpory adaptačních opatření.
4.2. Snížení přeshraničních přenosů znečištění ovzduší, pomocí dosažení
národních emisních stropů a snížení emisí u spalovacích procesů.
4.3. Ochrana ozonové vrstvy Země. Koncentrace ochranného stratosférického
ozónu Země se v posledních desetiletích výrazně snížila díky emisím
antropogenních sloučenin (jako chlórofluorovodíky – CFC a HCFC), dříve
často užívaným v chladících zařízeních, sprejích nebo jako součást
některých léků, které pronikají od ozonosféry a rozkládají molekuly ozónu.
Montrealský protokol a Nařízení Rady a Parlamentu ES 2037/2000 a jeho
novely významně zredukovaly možnost dalších emisí látek poškozujících
ozónovou vrstvu Země. Na základě těchto požadavků musí ČR zajistit
vyloučení látek poškozujících ozónovou vrstvu z použití, včetně zatím
nezbytné spotřeby, zabránění jejich úniku do atmosféry i konečnou
likvidaci.
49
Krizovou situací se rozumí mimořádná událost při níž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo
stav ohrožení a to v případech, kdy nastane takový rozsah živelních pohrom, havárií, nehod nebo
jiných druhů nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy a zdraví lidí, životní prostředí,
majetek, vnitřní pořádek státu a bezpečnost občanů.
50
Česká republika se stala smluvní stranou jak Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu, tak i
Kjótského protokolu, který ratifikovala 15.11.2001. V něm se zavázala k redukci agregovaných emisí
skleníkových plynů v kontrolním období 2008 – 2012 o 8 % v porovnání s výchozím rokem 1990.
88
5.2.4 Nástroje SPŽP
Tyto hlavní a dílčí cíle SPŽP jsou pak naplňovány prostřednictvím následujících
nástrojů:
zvyšování povědomí veřejnosti v otázkách životního prostředí, mezi které patří
především environmentální vzdělávání, výchova a osvěta, která se zaměřuje
především na NNO51
, ženy, děti, mládež, národnostní menšiny, místní a
regionální samosprávu, zaměstnance a jejich organizace, podnikatele, průmysl a
obchod a snaží se zvýšit kvalitu rozhodování spotřebitelů a odstranění
lhostejnosti k těmto problémům. ;
právních nástrojů, tedy veškerá legislativa související s ochranou a tvorbou
životního prostředí;
ekonomických nástrojů, kam vedle nástrojů negativní stimulace (daně, poplatky
apod.) patří také poskytování podpor do oblasti životního prostředí jak z
domácích zdrojů (SFŽP, resortní programy), tak i ze zdrojů zahraničních včetně
fondů Evropské unie (tj. Fond soudržnosti, strukturální fondy, program LIFE,
INTERREG);
dobrovolných nástrojů, mezi které patří označování ekologicky šetrných
výrobků – ekolabelling, včetně podpory tzv. zeleného nakupování, zavádění
environmentálních systémů řízení podle EMAS nebo ISO 14001, uplatňování
principů čistší produkce, uzavírání dobrovolných dohod mezi státní
administrativou s různými výrobním sdruženími, ústící v závazky organizací
používat šetrnější technologie a postupy z hlediska dopadů na životní prostředí,
nástroje podporujících změnu vzorců potřeby a výroby jako jsou LCA
(hodnocení životního cyklu výrobků), ekodesing, reporting, zelené nakupování
(green purchasing), nástroje vytváření maloobchodních sítí nabízející výrobky a
služby příznivé k ŽP (retail), prosazování environmentálních aspektů do
základních kritérií pro ozeleňování veřejných zakázek (green procurement) a
řady dalších. (SPŽP);
informačních nástrojů, kam patří informační systémy resortu MŽP, tedy
Jednotný informační systém o životním prostředí, jehož částí jsou i veřejné
knihovnické a informační služby, , integrovaný registr znečišťování, ale také
www stránky MŽP, přístupový portál ŽP, mapový server, indikátorový server a
metainformační systém aj.;
nástrojů strategického plánování, kam patří především strategické a akční
plány obcí, měst, mikroregionů, krajů a státu, kde musí být zajištěno aby
respektovaly zásady udržitelného rozvoje a snažily se propojit ekonomické a
sociální aspekty s oblastí životního prostředí, což také zajišťuje Místní Agenda
21 jako dalším z nástrojů strategického plánování;
nástrojů zapojování veřejnosti, mezi které patří především institut referenda a
místního referenda, instituce ombudsmana, možnosti připomínkování veřejnosti
v oblastech tvorby ekonomických, legislativních nástrojů, dotačních politik aj.
Na místní a regionální úrovni je prioritním nástrojem zapojování veřejnosti
Místní Agenda 21 (viz nástroj strategického plánování);
51
Nestátní neziskové organizace
89
nástrojů výzkumu a vývoje, kdy výzkum a vývoj jsou výrazné disciplíny, které
svými výstupy ovlivňují snižování negativních vlivů lidských aktivit na životní
prostředí, nápravu a odstraňování vzniklých škod i monitorování změn kvality
životního prostředí a znamenají vysoký potenciál pro ochranu a zlepšování
životního prostředí a udržitelný rozvoj;
mezinárodní spolupráce, kdy nezbytnou součástí zapojení se do mezinárodních
aktivit a organizací je také sběr informací, pravidelné předávání požadovaných
informací a zpráv (tzv. reporting) a jejich výměna. Mezi nejdůležitější opatření v
oblasti mezinárodní spolupráce náleží spolupráce a prosazování priorit v rámci
EU, mezinárodní smlouvy, spolupráce s mezinárodními organizacemi,
bilaterální a přeshraniční spolupráce a zahraniční rozvojová spolupráce;
institucionálních nástrojů, kam patří MŽP a ostatní státní instituce zřízené jak
MŽP, tak i ostatními resorty, stejně jako organizační složky státu. Jedním z
nejdůležitějších institucionálních nástrojů je Státní fond životního prostředí ČR.
Nezastupitelnou kontrolní pravomoc má Česká inspekce životního prostředí.
Řada organizací zřízených Ministerstvem životního prostředí se podílí také na
výzkumu a řešení různých otázek spojených se životním prostředím. Další
významnou skupinou jsou akademické obce, nejrůznější obecně prospěšné
organizace, občanská sdružení i jednotlivci, které mohou přispět nejrůznějším
způsobem – výzkumem, přímými aktivitami v tvorbě životního prostředí,
osvětovou a kontrolní činností. Ani podnikatelský sektor nemusí být pouhým
subjektem legislativních nebo ekonomických opatření SPŽP, ale může pomocí
dobrovolných nástrojů (EMAS, EŠV) dát dobrý příklad ostatním
podnikatelským subjektům, jak minimalizovat vliv podnikání na životní
prostředí.
5.3 SPŽP a sektorové politiky
Státní politika životního prostředí se dále dělí na jednotlivé sektorové politiky, kterými
jsou energetika, těžba nerostných surovin, průmysl, obchod52
, doprava, zemědělství a
lesní hospodářství, ochrana a užívání vod, životní prostředí a zdraví a regionální rozvoj,
obnova venkova a cestovní ruch. V následujícím textu představíme pouze energetiku,
těžbu nerostných surovin, průmysl a zemědělství a lesní hospodářství.
5.3.1 Energetika
Energetika tvoří páteř národního hospodářství. Její efektivní fungování je předpokladem
úspěšného rozvoje a růstu kvality životní úrovně společnosti v každé zemi. Energie má
pro náš život zásadní význam. Potřebujeme ji k dopravě, k vytápění a i k běžnému
životu, k provozu továren, zemědělských podniků a kanceláří. Zásoby fosilních paliv
však nejsou neomezené a jejich spalování podstatným způsobem přispívá ke globálnímu
oteplování. Energetika jako odvětví je považována za největšího znečišťovatele
životního prostředí a státní orgány k ní takto přistupují. V České republice se cca 90 %
energie získává z fosilních paliv. Specifická skladba palivové základny, kde podíl
tuhých paliv na spotřebě primárních zdrojů energie je až 60 %, a přetrvávající vysoká
52
V oblasti obchodu se SPŽP zaměřuje především na informovanost spotřebitelů o ekologických
vlastnostech výrobků (přítomnosti nebo nepřítomnosti nebezpečných látek, o původu materiálů
používaných v určitém výrobku, o recyklovatelnosti výrobku, informace o energetické třídě aj.) aj.
90
energetická náročnost národního hospodářství jsou hlavními příčinami nadměrného
zatížení životního prostředí emisemi škodlivin z energetických procesů.
Energetická politika je úzce provázána s hospodářskou a surovinovou politikou (gesce
Ministerstvo průmyslu a obchodu, dále MPO) a respektuje Státní politiku životního
prostředí (gesce Ministerstvo životního prostředí, dále MŽP). Energetická politika ČR
je založena na shodných pilířích jako energetická politika Evropské unie (dále EU), to
znamená, že zdůrazňuje požadavky na zajištění cílů ochrany životního prostředí a
respektování zásad udržitelného rozvoje, bezpečnosti dodávek energie a podpory
konkurenční schopnosti ekonomiky.
Státní energetická politika53
je základní dokument vyjadřující cíle v energetickém
hospodářství v souladu s potřebami hospodářského a společenského rozvoje včetně
ochrany životního prostředí a spolu se Státní energetickou koncepcí54
patří mezi
nejdůležitější dokumenty energetické politiky ČR.
Česká republika se aktivně podílí na úsilí mezinárodního společenství o snížení produkce skleníkových
plynů a látek poškozujících ozónovou vrstvu Země, v posledních 12 letech dosáhla v této oblasti velkého
pokroku, stále však přiznáváme, že na srovnatelný produkt. spotřebujeme zhruba 1,4x více energie, než
průměr EU, viz graf 5.1
Graf 5.1 Energetická náročnost hospodářství ČR v mezistátním srovnání
0,00
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
EU27
Belgie
Českárepublika
Dánsko
Finsko
Francie
Irsko
Itálie
Lucembursko
Maďarsko
Německo
Nizozemsko
Polsko
Portugalsko
Rakousko
Řecko
Slovensko
Spojenékrálovství
Španělsko
Švédsko
Norsko
Švýcarsko
Japonsko
Spojenéstáty
2001 2006
Pramen: ČSÚ
5.3.2 Těžba nerostných surovin
Těžba nerostných surovin ovlivňuje životní prostředí, mění krajinný ráz a podmínky
existence organismů. Surovinová politika státu je pak souhrn všech aktivit, kterými stát
ovlivňuje vyhledávání a využívání tuzemských zdrojů surovin (se zřetelem k veřejným
zájmům a k ochraně přírodních, kulturních a krajinných hodnot) a získávání surovin v
zahraničí s cílem zabezpečit jimi chod své ekonomiky.
53
Státní energetickou politiku zpracovává Ministerstvo průmyslu a obchodu jako otevřený dokument, s
výhledem na 15 až 20 let a předkládá ji ke schválení vládě. Současná státní energetická politika byla
schválená usnesením vlády České republiky ze dne 12. ledna 2000 č. 50
54
Státní energetická koncepce byla schválena vládou ČR dne 10. 3. 2004. Koncepce definuje priority a
cíle České republiky v energetickém sektoru a popisuje konkrétní realizační nástroje energetické
politiky státu. Součástí je i výhled do roku 2030.
91
Předmětem politiky nerostných surovin jsou palivoenergetické, rudní, nerudní
a stavební suroviny, a to jak z prvotních, tak i z druhotných zdrojů55
. Specifickým
rysem nerostných zdrojů je jejich neobnovitelnost a nepřemístitelnost. Využívání
nerostných zdrojů proto vyžaduje zvláštní režim, tj. určitou míru ingerence státu do
volného tržního prostředí a stanovení pravidel, rozsahu a forem regulace z důvodů
ochrany a šetrného využívání nerostných zdrojů na teritoriu státu, při zohlednění
významu jednotlivých nerostných surovin, respektování dotčených zájmů a principů
trvale udržitelného rozvoje.
Česká republika od dvacátého století nepatří mezi těžební státy56
. Můžeme ale říci, že
historicky patřila mezi významné těžaře některých surovin. Ve středověku například
zlata a stříbra, v poválečné éře 20. století uranové rudy, černého i hnědého uhlí.
Nicméně i přes dlouhodobé využívání surovinového potenciálu má i v současné době
dostatečnou surovinou základnu, zejména v oblasti nerudních a stavebních surovin.
Využívání této surovinové základny doznalo v posledních desetiletích značných změn
jednak v souvislosti s transformací ekonomiky po roce 1989, ale také díky zvýšeném
zájmu společnosti o životní prostředí a environmentální problematiku, což s sebou
přineslo například stanovení územních limitů těžby či omezení těžby surovin ve zvláště
chráněných územích přírody. Celkově došlo na jedné straně k výraznému omezení
(útlumu) těžby rud a většiny energetických surovin, zejména hnědého a černého uhlí.
Na druhé straně v posledních pěti letech narůstá těžba ropy, stavebních surovin
(stavebního kamene, štěrkopísků i cihlářských surovin), živců a bentonitů, a to i ve
zvláště chráněných územích.
Podle SPŽP se pro následující období se i přes snižování energetické náročnosti
ekonomiky a restrukturalizaci energetických zdrojů (pokles těžby fosilních paliv)
očekává pokračování využití surovinových zdrojů pro odvětví lehkého průmyslu
(kaolin, jíly, živce, sklářské písky a vápenec57
), přičemž z pohledu trvalé udržitelnosti je
nutné klást důraz na jejich optimální využití a zhodnocení v jednotlivých regionech.
Také se předpokládá pokračování v těžbě stavebních surovin (dekorační a drcený
kámen, štěrkopísky atd.), přičemž u těžby stavebních surovin je nutné dbát na zvyšování
podílu recyklovaných stavebních hmot na celkové spotřebě, čímž se nejen sníží těžby
stavebních surovin, ale také se sníží nároky na prostor pro skládkování stavebních
odpadů.
Z pohledu Státní politiky životního prostředí ČR je při těžbě nerostných surovin nutné:
Snižovat negativní vlivy dobývání nerostných surovin na životní prostředí a
krajinu s čímž souvisí i likvidace starých důlních děl a rekultivace a revitalizace
oblastí v minulosti ovlivněné těžbou.
V souladu s principy udržitelného rozvoje dbát na maximální a komplexní
využití nerostných surovin, pomocí jejich druhotného využití a recyklace a
55
Tato politika se nezabývá surovinami z obnovitelných zdrojů, jako vodou, dřevem, zemědělskými
surovinami atd. Zabývá se však všemi druhotnými surovinami jak z hlediska jejich vlivu na úspory
prvotních nerostných zdrojů, tak i z hlediska vlivu na úspory energie, která je vkládána do úpravy
prvotních surovin a jejich dalšího zpracování. Politika nerostných surovin má přímou vazbu
k energetické politice a z hlediska stanovení a řešení některých cílů je s ní úzce propojena.
56
Tak jsou - podle současné metodiky UNCTAD (Konference OSN pro obchod a rozvoj) - označovány
státy, ve kterých se podílí těžba nerostných surovin nejméně 25 % na tvorbě hrubého domácího
produktu (HDP).
57
Zvýšenou potřebu vápence vyžaduje také odsiřování energetických zdrojů.
92
z tohoto pohledu stavovat environmentální limity těžby a přehodnocení systémů
výše úhrad z dobývacích prostorů.
Omezovat prohlubování koryt řek s cílem získávání surovin.
5.3.3 Průmysl
Environmentální politika v oblasti průmyslu souvisí především s omezováním
škodlivých vlivů průmyslu na ŽP prostřednictvím legislativních a ekonomických
nástrojů a navíc prostřednictvím zavádění systémů jakosti a environmentálního řízení
podniků podle norem řady ISO 9000 a ISO 14000.
Navíc v průmyslu mají nezastupitelné místo také dobrovolné aktivity a dohody,
zejména:
Národní program čistší produkce,
Národní program zavádění systémů environmentálního řízení (EMAS) a
Program energetického značení výrobků a další, které jsou detailněji rozvedeny
v kapitole 8.
5.3.4 Zemědělství a lesní hospodářství
O dnešním zemědělství, zejména v rozvinutých oblastech Evropy a Ameriky hovoříme
o zemědělské výrobě jako o určitém protikladu výroby průmyslové. Oba tyto druhy
zemědělské výroby se v posledním období vývoje lidstva významně rozvinuly. Lidé ve
snaze zajistit potraviny pro bouřlivě rostoucí populaci, mnohdy bezohledně
zemědělskou výrobu rozšiřovali. Ta pak začala mnohem více ovlivňovat životní
prostředí, často způsobem, který považujeme za negativní. Na mnoha místech se
zemědělská výroba projevila i jako ničitel životního prostředí a začala se obracet proti
člověku. To však souvisí s vyspělostí dané ekonomiky i podílem zemědělské výroby na
HDP.
V České republice prošlo zemědělství v období uplynulých 60 let etapou zásadních
změn, které utvářely jeho charakter i jeho vliv na životní prostředí (především na okolní
přírodu a krajinu). Nadměrné spojování pozemků a snaha o soběstačnost dospělo až ke
zprůmyslnění zemědělství (používání nadměrného množství hnojiv, pesticidů, těžké
zemědělské techniky).
V posledním desetiletí sice došlo k částečnému snížení degradace přírodních zdrojů
díky poklesu spotřeby hnojiv a prostředků na ochranu rostlin a také díky snížení počtu
zejména ustájeného skotu, zatravnění nebo zalesnění orné půdy a rozvoji ekologického
zemědělství. Ze zpráv o stavu zemědělství u nás však vyplývá, že stále není zachována
biologická rozmanitost na zemědělské půdě, což se projevuje snížením populací
původních druhů volně žijících živočichů (koroptve, zajíci, sysli) a ve snížení
biodiverzity hospodářských zvířat a zemědělských plodin (mnohá původní plemena
zvířat a odrůdy rostlin mizí).
Mezi rizikový faktor také patří to, že v řadě případů zemědělská půda, zvláště vyšších
bonit, není dostatečně chráněna. Jsou narušené odtokové poměry, půda je zhutněna a
podléhá erozi, a tím se lokálně zvyšují rizika povodní. Pro zemědělství a životní
prostředí je také nepříznivá degradace zemědělské půdy a její znečištění, což se
projevuje snižováním rozmanitosti půdní flóry a fauny a plošným znečištěním vod.
Mezi cíle environmentální politiky v oblasti zemědělství proto patří především:
93
vytvořit podmínky pro rozvoj multifunkčního zemědělství zlepšující
ekologickou stabilitu krajiny;
podporovat ekologicky šetrné způsoby hospodaření (ekologické a integrované
zemědělství), s cílem zvýšit podíl plochy zemědělského půdního fondu, na
kterém je provozováno ekologické zemědělství do roku 2005 alespoň na 6 % a
do roku 2010 minimálně na 10% zejména ve zvláště chráněných územích a
chráněných oblastech přirozené akumulace vod. Současnou situaci ukazuje
tabulka 5.1
Tabulka 5.1 Ekologické zemědělství v ČR v číslech
2006 2007 2008
Počet ekofarem 963 1 318 1 976
Výměra zemědělské půdy v ekologickém
zemědělství (ha)
281 535 312 890 341 632
Podíl na celkové výměře zemědělské
půdy (%)
6,61 7,35 8,04
Výměra orné půdy (ha) 23 478,57 295 052 35 178
Výměra trvalých travních porostů (ha)
232 189,53 257 899 281 596
Výměra trvalých kultur (sady) (ha) 1 625 2 764
Výměra trvalých kultur (vinice) (ha)
1 195,61
245 341
Ostatní plochy (ha) 24 670,97 23 616 21 753
Počet výrobců biopotravin 152 253 422
Pramen: CENIA
5.4 Politika životního prostředí Evropské unie
Environmentální politika je pravděpodobně tou sférou veřejné politiky EU, která prošla
nejdynamičtějším a nejpřekvapivějším vývojem, uvádí RNDr. Petr Jehlička, Ph.D.
Římská smlouva z roku 1957 o Evropském hospodářském společenství neobsahovala
žádnou zmínku o politice životního prostředí (což je vzhledem k datu podpisu
pochopitelné) a EHS v této sféře nemělo žádné kompetence, žádné instituce a žádný
rozpočet.
Dnes je již dvacátý rok součástí Evropské komise generální ředitelství (DG) pro životní
prostředí a v závislosti na definici v Unii platí 300 až 500 položek environmentální
legislativy. V některých členských zemí EU, jako například v Itálii a ve Španělsku, jsou
domácí environmentální legislativa a instituce v převážné míře důsledkem jejich
členství v Unii. Kompletní legislativu životního prostředí EU dnes dokonce přijímají i
státy, které nejsou jejími členy. To platí v první řadě pro kandidátské země.
5.4.1 Historie politiky životního prostředí EU
Politika životního prostředí EU patří k nejmladším politikám EU. Až do druhé poloviny
60. let země EU neměly jasně definovanou politiku životního prostředí. Za posledních
30 let však byl učiněn významný pokrok při stanovení systému environmentální politiky
EU. Tento systém nyní pokrývá širokou paletu problémů, jako např. předcházení vzniku
odpadů, chemické látky v přírodě, prašnost vzduchu, celoevropskou sít týkající se
ekologických katastrof, jako jsou úniky nafty nebo lesní požáry aj.
Jak již bylo řečeno politika životního prostředí EU byla zavedena až v polovině 80. let, i
když k regulaci ochrany životního prostředí docházelo v rámci Evropské unie již dříve
94
(v rámci regulace vnitřního trhu). V roce 1972 Pařížský summit vzal na vědomí, že by
se životnímu prostředí měla věnovat zvýšená pozornost v souvislosti s hospodářskou
expanzí a se zlepšováním kvality života. Výsledkem byl první „akční plán životního
prostředí“. Následovalo několik podobných víceletých programů a řada směrnic.
Nicméně politika životního prostředí EU jako taková byla poprvé zmíněna až
v Jednotném evropském aktu 1987, kdy nastal obrat a politika životního prostředí se
poprvé se dostala do smlouvy Společenství.
Dalším výrazným mezníkem byla Maastrichtská smlouva 1992, kdy tento vývoj
pokračoval aktualizováním ochrany životního prostředí a jejím povýšením do
plnohodnotného statutu. Maastrichtská smlouva zavádí princip ohleduplnosti vůči
životnímu prostředí při přijímání a provádění všech politik ES.
V roce 1994 vznikl Kohezní fond neboli Fondu soudržnosti, který mj. financuje
projekty na ochranu životního prostředí a poskytuje pomoc zemím, jejichž HDP na
obyvatele je nižší než 90 % průměru EU.
V roce 1999 pak Amsterodamská smlouva posílila právní základnu větší ochrany
životního prostředí a podpořila trvale udržitelný rozvoj v celé EU. Od roku 2001 pak
platí VI. akční plán pro životní prostředí (2001–2010).
Dnešní politika životního prostředí Evropské unie je založena na představě, podle níž
vysoké ekologické standardy povzbuzují inovace a obchodní příležitosti. Ekonomická,
sociální a ekologická politika jsou navzájem úzce provázány. Cílem EU je zajistit
příslušnou úroveň ochrany životnímu prostředí napříč EU, bez ohledu na místní
okolnosti a hospodářská omezení.
5.4.2 Principy politiky ŽP EU
Základními principy ochrany životního prostředí v EU jsou:
princip „znečišťovatel platí".
princip udržitelného rozvoje.
princip vysoké úrovně ochrany – při přijímání evropských norem ochrany
životního prostředí by se mělo vycházet z tradic „přísnějších" členských států a
nejnovějších technologií a metod ochrany. Standard ES pak může být „měkčí"
než v „nejpřísnějším" státě EU, přičemž jednotlivé státy si mohou své starší
„přísnější" normy ponechat. Princip vysoké úrovně ochrany také slouží k
„exportu" národní legislativy o životním prostředí z náročnějších států EU do
ostatních členských států a tím se omezí „nekalá konkurence" států EU s
měkčími nároky na ochranu životního prostředí,
princip prevence – je levnější a účinnější vzniku poškození životního prostředí
zabránit, než řešit poškození, až když nastane.
princip ochrany co nejblíže u zdroje znečistění (na konci potrubí) – škodě na
životním prostředí má být zabráněno co nejblíže původci škody (nebo nejlépe u
původce), a ne až na dalších stupních řetězce znečištění (na vzdáleném
zpracovatelském zařízení). Ukázkou použití tohoto principu je např. snaha
zpracovávat nebezpečný odpad co nejblíže jeho původci, a ne na vzdálených
zpracovatelských zařízeních.
princip integrované ochrany – při ochraně životního prostředí se musí přihlížet
ke všem možným dopadům, tj. znečištění ovzduší a vody, ochrana živočišných a
rostlinných druhů, ochrana rázu krajiny atd., nelze sledovat jen jeden aspekt
95
ochrany životního prostředí a opominout ostatní. V širším smyslu princip
integrované ochrany znamená, že se k dopadům na životní prostředí musí
přihlížet i při navrhování a provádění ostatních politik ES. Princip integrované
ochrany je považován za vůbec nejdůležitější princip politiky ochrany životního
prostředí v ES.
princip subsidiarity – je společný pro všechny koordinované politiky ES a týká
se rozdělení pravomocí mezi ES a členské státy. Podle principu subsidiarity by
ES mělo být v oblasti životního prostředí aktivní pouze tehdy, pokud by stejně
účinně nemohly zasáhnout i členské státy samostatně. V principu subsidiarity
mají členské státy jistou záruku proti nekontrolované expanzi pravomocí ES. V
politice životního prostředí je však použití principu subsidiarity omezeno
charakterem problému – problémy životního prostředí jako znečištění ovzduší a
mezinárodních řek, migrace zvířat nerespektují státní hranice, a regulace na
úrovni ES je proto většinou účinnější.
5.4.3 Mechanismy ochrany ŽP EU
Ochrana životního prostředí je v rámci EU regulována závaznými i nezávaznými
mechanismy. Základem závazné regulace ochrany životního prostředí je Smlouva o EU,
podle které musí být ochrana životního prostředí integrována do všech politik
Evropského společenství s důrazem na udržitelný rozvoj. Tato integrace úvah o
životním prostředí do tvorby politik napomáhá předcházet problémům tam, kde
vznikají, aby se nemusela později hledat samostatná řešení každého jednotlivého
důsledku. Smlouva o EU obsahuje zvláštní kapitolu zaměřenou pouze na ochranu
životního prostředí.
Mezi nezávazné mechanismy EU patří zejména dokumenty typu akčního plánu pro
ochranu životního prostředí, které stanovují základní cíle EU pro životní prostředí a
navrhují kroky k dosažení těchto cílů. Akční plány se zpracovávají se na období
několika let, v současnosti probíhá Šestý akční plán na období 2001 až 2010. Evropská
Unie také vydává doporučení a stanoviska k ochraně životního prostředí a koordinuje
programy z fondů ES (Kohezní fond či specializované fondy životního prostředí, např.
LIFE, SAVE, ALTENER). Jinou metodou nezávazných norem je udělování tzv.
„ekologické známky" (Eco-label) nebo tzv. „ekologický audit".
Hlavními institucemi aktivními v oblasti evropské ochrany životního prostředí jsou
orgány EU, specializované evropské agentury pro ochranu lidských práv i nezávislé
lobbyistické skupiny. V rámci Evropské komise je hlavní role přisouzena Generálnímu
ředitelství pro životní prostředí, kde se připravuje většina evropských norem
týkajících se životního prostředí. Menší úlohu pak mají Generální ředitelství pro
zemědělství (zemědělská politika má rovněž výrazný dopad na stav životního prostředí),
Generální ředitelství pro energetiku a dopravu (např. programy SAVE a ALTENER pro
omezování emisí oxidu uhličitého a využívání obnovitelných zdrojů energie) a
Generální ředitelství pro rybolov (ochrana mořské biodiversity a zdrojů ryb). GŘ pro
životní prostředí zaměstnává okolo 500 lidí, z nichž dvě třetiny pracují pro Evropskou
komisi nastálo a jedna třetina jsou odborníci z členských zemí působících v Evropské
komisi jen dočasně.
Významnou institucí v evropské politice na ochranu životního prostředí je Evropská
agentura pro životní prostředí se sídlem v Kodani, jejímž úkolem je přinášet kvalitní
a nezávislé informace o životním prostředí. Slouží jako významný zdroj informací pro
orgány EU, které se zabývají vypracováním, přijímáním, prováděním a hodnocením
96
politiky na ochranu životního prostředí. Zároveň poskytuje důležité informace členským
zemím, zástupcům podnikatelské sféry, akademické obce, nevládních organizací či
občanských společností. V současnosti má agentura EEA 32 členských zemí. Agentura
je pověřena koordinovat Evropskou informační a pozorovací síť pro životní prostředí
(síť Eionet).
Při formulaci evropských standardů ochrany životního prostředí hrají velmi výraznou
roli zájmová sdružení zastupující ekologické aktivisty i průmyslové výrobce. Mezi
nejvýznamnější patří Evropská environmentální kancelář sdružující především
ekologické nestátní organizace, Greenpeace International, Světový fond divočiny,
Climate Network Europe či Birdlife International na straně ekologických aktivistů a
Evropské sdružení automobilového průmyslu (ACEA), Evropská rada chemického
průmyslu (CEFIC) či Evropské sdružení petrochemického průmyslu (EUROPIA)
zastupující průmyslovou lobby.
5.4.4 Akční programy životního prostředí
Unijní akční problémy životního prostředí zahájené v roce 1972 pomohly zapojit životní
prostředí a ekologické aspekty do všech oblastí politiky Společenství (Ritschelová,
2002). V současné době je platný šestý akční program.
6. Akční program
Cíle v oblasti životního prostředí pro období 2001 až 2010 jsou stanoveny v 6. akčním
programu s názvem Životní prostředí 2010: Naše budoucnost, naše volba. Hlavním
cílem je zajištění efektivnější aplikace zákonů o životním prostředí v členských státech
EU (k tomu slouží mimo jiné mezinárodní síť inspekčních orgánů zemí EU nazvaná
IMPEL), dále pak začlenění problematiky životního prostředí do dalších oblastí
hospodářství a podněcování občanů i podniků k intenzivnějšímu úsilí o lepší životní
prostředí. K dosažení těchto cílů slouží soubor různorodých nástrojů, které se navzájem
doplňují. Jde o právní požadavky, tj. opatření, která ukládají povinnosti a kontrolují
jejich plnění, o transfer technologií, tržní nástroje, výzkum, opatření týkající se
odpovědnosti za životní prostředí, „zelené" veřejné zakázky a dobrovolné režimy a
dohody.
Akční plán se zaměřuje zejména na:
boj proti změně klimatu - první strategii na snížení emisí oxidu uhličitého přijala
Evropská komise v roce 1991. Podpisem Kjótského protokolu k Rámcové
úmluvě OSN o klimatických změnách zavázala EU snížit do roku 2008–2012
emise skleníkových plynů o 8 % oproti úrovni v roce 199058
. ochranu biologické
rozmanitosti, což představuje ochranu přírodních systému,
58
K dosažení tohoto cíle přijala Evropská komise v roce 2000 Evropský program pro změnu klimatu
(ECCP), v rámci něhož spolupracuje s průmyslovými podniky, organizacemi, které působí v oblasti
ochrany životního prostředí, a dalšími zainteresovanými stranami na nalezení ekonomicky
efektivních opatření ke snížení emisí. Společně se tak snaží zabránit tomu, aby světová teplota
vzrostla o více než o 2 °C, což je úroveň, kterou vědci ve stále větší míře považují za bod, odkud není
cesty zpět. K dosažení tohoto cíle je potřeba udržitelnějším způsobem využívat zdroje energie a přejít
na více forem obnovitelné energie, zachycovat a ukládat oxid uhličitý a důrazněji bojovat proti
odlesňování. Pro získání vědeckých podkladů ke změně klimatu vznikl Mezivládní panel pro změny
klimatu, kterého se účastní vědci a instituce z celého světa. Jejich výsledky pak slouží jako podklad
pro politická jednání a následná rozhodnutí. Reakce na nastávající i předpokládané změny lze
rozdělit do dvou skupin. První z nich je aktivní snaha o snížení emisí skleníkových plynů, aby rozsah
změn byl ještě snesitelný. Druhou skupinou jsou pak opatření, která nám umožní určité přizpůsobení
97
zabránění půdní eroze a znečišťování,
snižování dopadů znečištění životního prostředí na zdraví
lepší využívání přírodních zdrojů a
odpadové hospodářství.
5.4.5 Mezinárodní role EU v ochraně životního prostředí
Environmentální politika EU k nemá rozhodující dopad jen směrem dovnitř, tedy na
formování politiky životního prostředí dnešních nebo budoucích členských zemí EU.
V poslední době sehrává EU stále aktivnější úlohu i směrem ven, vůči ostatním aktérům
mezinárodní politiky životního prostředí.
Během uplynulých patnácti let došlo v globální environmentální politice k výměně na
místě lídra. Až do poloviny osmdesátých let hráli hlavní roli Spojené státy, zejména
v souvislosti s rozvojem režimu ochrany ozónové vrstvy. Poté, co se do středu
pozornosti dostaly změny klimatu, převzala tuto roli Evropská unie, která je dnes
obecně považována za nejsilnějšího a nejprogresivnějšího aktéra globální
environmentální politiky, což patří k velkým úspěchům DG Environment (dříve DG
XI).
Jedním z hlavních cílů politiky EU směrem ven je vybudovat a co nejdříve
implementovat dlouhodobě udržitelný nízkouhlíkový energetický systém. Proto je nutné
se soustředit na posílení energetické účinnosti, díky níž se za nulové či možná i
negativní náklady podstatně sníží globální emise, a na urychlení vývoje a rozmístění
nových technologií pro získávání čisté energie.
Také je třeba zajistit potřebné mechanismy financování a uvést je v účinnost. Více než
polovina nutných investic bude určena rozvojovým zemím, a proto EU předpokládá
vytvoření moderní sítě mezinárodních finančních zdrojů, které se budou odvíjet od
hladiny emisí jednotlivých zemí a jejich schopnosti poskytovat prostředky.
V prosinci 2007 přijaly smluvní strany Rámcové úmluvy Organizace spojených národů
(OSN) na Bali na třinácté konferenci o změně klimatu takzvanou „cestovní mapu", která
je průlomovým rozhodnutím. Podařilo se v ní totiž sjednotit názory všech smluvních
stran na budoucí směřování mezinárodní politiky v oblasti ochrany klimatu.
Podle této cestovní mapy by měla světová jednání vyvrcholit na patnácté konferenci
smluvních stran rámcové úmluvy v prosinci 2009 v Kodani, kde by měla být přijata
nová dohoda o nastavení režimu a redukčních závazků po vypršení prvního kontrolního
období Kjótského protokolu v roce 2012.
V rámci těchto dohod je důležité dosáhnout dohody zejména s USA a dalšími
významnými producenty skleníkových plynů, např. Ruskem, Brazílií, Čínou a Indií o
jejich zapojení do mezinárodního systému ochrany klimatu, ale i s rozvojovými
zeměmi, na něž klimatické změny dopadají nejtvrdším způsobem.
Otázky a úkoly:
1. Jaké z principů politiky životního prostředí by jste zvolili jako zásadní principy
pro následující státní politiku životního prostředí?
2. Které z nástrojů politiky životního prostředí považujete za nejúčinnější? Svůj
názor zdůvodněte.
3. Ve kterém sektoru národního hospodářství vidíte nejsilnější vliv
98
environmentální politiky.
4. Které z opatření politiky životního prostředí vás v posledních letech nejvíce
zaujalo? Považujete ho na dobré nebo špatné?
Související literatura
[1] DVOŘÁK A., NOUZA, R. Ekonomika přírodních zdrojů a surovinová politika.
Praha: Vysoká škola ekonomická, Oeconomica,. 2002, 164 s.
[2] JEHLIČKA, P. - TOMEŠ, J. - DANĚK, P. Stát, prostor, politika. Vybrané otázky
politické geografie. Praha: Univerzita Karlova, Přírodovědecká fakulta, 2000. 276 s.
ISBN 80-238-5566-2
[3] JEHLIČKA, P. Mezinárodní politika životního prostřed. Konflikt mezi integrálním
ekosystémem a fragmentárním systémem států?, in: Mezinárodní vztahy 3/2000, s. 18-
35.
[4] KAVINA P. ED. Surovinové zdroje České republiky. 2006: Ministerstvo životního
prostředí Praha, 180 s.
[5] KRUŽÍKOVÁ, E.: Ekologická politika a právo životního prostředí v EU. NVLS,
Praha 1997.
[6] MEZŘICKÝ, V. a kol. Základy ekologické politiky. MŽP/PHARE, Praha 1996.
[7] MEZŘICKÝ, V. a kol. Teorie a praxe environmentální politiky. Vysoká škola
báňská-Technická univerzita Ostrava, 1999.
[8] RITSCHELOVÁ, Iva. Úvod do politiky životního prostředí. Vyd. 1. Ústí nad
Labem : Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, 2002. 110 s. ISBN 8070444142
[9] SMOLOVÁ, I., SZCZYRBA, Z., JUREK, M. Současné trendy ve vývoji těžby
nerostných surovin v ČR. Geografická revue, roč. 3, 2007, č. 1, str. 130–148. ISSN
1336-7072.
[10] ŠAUER, P. Základy ekonomiky životního prostředí. Praha: Nakladatelství a
vydavatelství litomyšlského semináře, 2008, 115 s., ISBN 9788086709130
[11] ŠAUER, P.; DVOŘÁK, A. a kol. Úvod do ekonomiky životního prostředí. Praha :
VŠE, 1997, 154 s., ISBN 80-707-9548-4
[12] Státní politika životního prostředí České republiky. MŽP ČR, Praha, 2004. ISBN
80-7212-282-5
[13] Státní politika životního prostředí České republiky. MŽP ČR, Praha 1995, [online]
dostupné na WWW: <http://www.mzp.cz/cz/statni_politika>
[14] Konference OSN o životním prostředí a rozvoji. Management Press, Praha 1993.
[15] Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [online] dostupné na
WWW: <http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09>
[16] Statistická ročenka ČR 2006, 2007, 2008 [online] dostupné na WWW:
<http://www.czso.cz/csu/nsp.nsf/csuskupina?readform&:uzemi__podnebi__zivotni_pro
stredi>
99
6 Regionální aspekt politiky ŽP
Jarmila Neshybová
Mnohostrannost a mnohooborovost ochrany ŽP a péče o něj vede k tomu, že se tato
problematika nejen dotýká každého z nás, je však kromě toho ještě kladně nebo záporně
ovlivňována činností a rozhodováním orgánů státní správy i samosprávy, působením
odborných i veřejných institucí, občanských sdružení a iniciativ i jednotlivců. Všechny
tyto orgány a instituce mají proto význam při řešení ekologické problematiky lidských
sídel, měst a krajiny. V této kapitole bude stručně vytyčen vliv organizací veřejné
správy na oblast ochrany ŽP, zejména pak organizací územní samosprávy. Uvedena je
charakteristika cíle veřejné správy v kontextu ochrany ŽP. V závěru kapitoly jsou
představeny iniciativy v podobě organizací, do kterých se mohou zapojit obce a kraje,
které mají zájem "dělat víc" pro ochranu ŽP, zdraví a zkvalitňování života svých
občanů.
6.1 Regionální politika a ŽP
Politika ochrany ŽP je rozvíjena tedy nejen na státní úrovni ale i na úrovních nižších.
V ČR jde zejména o úroveň krajskou a obecní. Jedná se o územně samosprávné celky,
které jsou nadány – díky implementaci smíšeného modelu výkonu veřejné správy – jak
státní správou, tak samosprávou. Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou
státem a, jak uvádí Průcha (2007) je jádrem veřejné správy odvozovanou od samotné
podstaty, postavení a poslání státu, od podstaty a způsobů realizace státní moci.
Samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty než
státem, které jsou označovány jako veřejnoprávní korporace59
.
Základní působnost územních samosprávných celků je rozdělena do samosprávné a
přenesené působnosti. V samostatné působnosti zajišťuje územně samosprávný celek
(ÚSC) ve svém územním obvodu hospodářský, sociální a kulturní rozvoj, ochranu a
tvorbu zdravého ŽP, s výjimkou těch činností, které jsou zvláštními zákony svěřeny
jiným orgánům jako výkon státní správy.60
Při výkonu přenesené působnosti se ÚSC
řídí zákony a ostatními obecně závaznými právními předpisy a v jejich mezích i
usneseními vlády a směrnicemi ústředních orgánů státní správy. Úkoly v přenesené
působnosti plní na úrovni obce vždy obecní/krajský úřad, popřípadě pověřené komise
obecní/krajské rady61
. V oblasti přenesené působnosti výkonu státní správy mají obce a
kraje řadu oprávnění daných příslušnými zákony. Jedná se o ochranu ŽP při výstavbě,
posuzování vlivů na ŽP, ochranu vod a vodního hospodářství, ochranu ovzduší, odpady,
ochranu přírody a krajiny, ochranu půdy, ochranu lesa, myslivost a ochranu zvířat, a
ochranu a využití nerostného bohatství.
59
Existence územně samosprávných celků je zakotvena v článku 8 ústavního zákona č. 1/1993 Sb. Dle
tohoto zákona se ČR člení na obce (základní územní samosprávné celky) a kraje (vyšší samosprávné
celky). Územní samosprávné celky (ÚSC) jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na
samosprávu a zároveň jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a
hospodaří dle vlastního rozpočtu.
60
Např. schvaluje program rozvoje územního obvodu a provádí kontrolu jeho plnění, rozhoduje o
vyhlášení místního referenda a realizaci jeho výsledků, má na starost čistotu obce, odvoz domovních
odpadů a jejich nezávadnou likvidaci, zásobování vodou, odvádění a čistění odpadních vod.
61
Do oblasti přenesené působnosti obcí/krajů patří např. výkon funkce stavebního úřadu, státní správa
v oblasti školství a ŽP atd. Výkon přenesené působnosti obce může starosta přenést na komise
obecní/krajské rady (např. komise ŽP).
100
V ČR je 14 krajů, včetně hl. města Prahy, a zhruba 6249 obcí. Obce jsou dále členěny
dle šíře přenesené působnosti státní správy. Z tohoto hlediska se obce dělí do tří skupin:
obce I. stupně – základní působnost státní správy, II. stupně – obce s pověřeným
obecním úřadem, často se jedná o města a obce III. stupně tzv. obce s rozšířenou
působností, ve všech případech jde o města. Obcí II. stupně je 393 a obcí III. stupně je
v celé republice 20562
.
Zdůrazňování působnosti a úkoly státní správy neznamená, že ve sféře životního
prostředí nemá dostatečný význam a vliv soustava samosprávy, působení občanských
hnutí a spoluúčast obyvatel jako taková.
6.2 Cíl veřejné správy a samosprávy
Nejčastěji zmiňovanými cíli samospráv je zajistit rozvoj svého území nebo zajistit
zvyšování kvality života občanů. Oba tyto cíle jsou velmi téměř totožné. Zvyšovat
kvalitu života však není možné neomezeně. Existují limity, které slušní političtí
představitelé respektují. Tyto byly definovány na konferenci OSN v roce 1992 jako
zásady UR. Vláda ČR ve strategii udržitelného rozvoje považuje za hlavní výzvy
rozvoje „… v oblasti správy věcí veřejných:
posílení postavení regionů a obcí
optimalizace systému veřejné správy
řešení dostupnosti základních veřejných služeb pro občany
zvýšení kvality a efektivity veřejné správy.“
Obecným cílem organizací veřejné správy je zvyšovat kvalitu života občanů při
respektování zásad UR a/nebo63
zvyšovat výkonnost a kvalitu poskytovaných
(veřejných)64
služeb pro své zákazníky. Levá část modelu na obrázku 6.1 představuje
stránku zvyšování kvality života, pravá část modelu na obrázku 6.1 znázorňuje
zvyšování kvality a výkonnosti poskytovaných veřejných služeb.
Levá část modelu vyjadřuje princip „dělat správné věci“ a týká se všech občanů.
Kvalitu života lze vyjádřit například pomocí indikátoru Spokojenost občanů. Při
mapování potřeb občanů je uplatňována „místní Agenda 21“ či komunitní plánování.
Aby svoji strategii mohl kraj/město/obec efektivně řídit, používá např. metodu BSC.
Pravá část naplňuje princip „dělat věci správným způsobem“ a týká se zákazníků
služeb, které poskytují přímo organizace VS. Ke zlepšování těchto služeb může vést
využívání metod CAF, ISO, benchmarking a dalších.
Základním výstupem řízení měst, obcí a regionů je jejich rozvoj. Ten může být
realizován a posuzován mnoha způsoby. Pokud rozvoj probíhá tak, že se neuskutečňuje
na úkor budoucích generací, jde o udržitelný rozvoj. Prosazování udržitelného rozvoje
na místní úrovni je také tématem místní Agendy 21. V ČR je většinou uplatňována
pomocí metodiky Národní sítě zdravých měst.
Zjednodušeně tedy lze uvést, že jde především o změnu chování jednotlivce, změnu
Celostátně významné jsou tři sítě měst a obcí podporujících nástroje kvality a udržitelný
62
Zákon č. 314/2002 Sb.
63
U státu, kraje a obce platí spojka „a“. Některé organizace VS mají však na kvalitu života občanů
malý nebo prakticky žádný vliv
64
U některých organizací (např. vybrané ústřední správní úřady, servisní organizace atd.) je
zákazníkem jiný útvar, jiný úřad nebo vláda. Lze hovořit o „poskytovaných službách“
101
rozvoj – Národní síť zdravých měst ČR a TIMUR o.s. zaměřené na sledování indikátorů
udržitelného rozvoje na místní úrovni a Benchmarkingová iniciativa 2005.
V následujícím textu bude představena Národní síť Zdravých měst a TIMUR,
Benchmarkingová iniciativa se zabývá zejména popularizací nástroje kvality
benchmarkingu, svou činnost však nemá přímo spojenou s oblastí ŽP či udržitelným
rozvojem.
Obrázek 6.1 Cíl institucí veřejné správy
Pramen: Kolektiv autorů. Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity (2007), strana 53
6.3 Regionální politika v ČR
Česká regionální politika se utvářela v průběhu 90. let minulého století. Na počátku
diskuze o jejím samostatném definování stálo usnesení vlády č. 759/1992 k zásadám
regionální politiky vlády vypracované tehdejším ministerstvem hospodářství ČR. Další
fáze její tvorby byla zahájena o 4 roky později – v roce 1996 – kdy v souladu
s implementací zásad tzv. kompetenčního zákona65
byla koordinace regionální politiky
65
Zákon č. 272/1996 Sb.
Dělat věci správně
Úřad se snaží služby poskytovat
kvalitně, efektivně a včas
(pomáhá benchmarking,
uplatnění systému kvality a
výkonnosti dle ISO, CAF)
Municipalita zjišťuje potřeby např.
pomocí MA 21 (Zdravé město)
provádí benchmarking.
Municipalita řídí svoji strategii
např. dle BSC
Lze ji vyjádřit např. jako
spokojenost zákazníků nebo
pomocí auditu služby nebo
porovnáním s nejlepšími
Lze ji vyjádřit např. jako
spokojenost občanů nebo pomocí
indikátorů UR nebo porovnáním s
nejlepšími
Týká se zákazníků těchto služebTýká se všech občanů
Zvyšovat kvalitu života při
respektování UR
Zvyšovat kvalitu a výkonnost
veřejných služeb
Dělat správné věci
Cíl organizací veřejného sektoru
102
státu svěřena počínaje rokem 1996 ministerstvu pro místní rozvoj. To vypracovalo
zásady regionální politiky, které vláda schválila v roce 1998.
Regionální politika ČR je od té doby charakterizována jako koncepční a výkonná
činnost státu a regionálních orgánů uskutečňovaná na základě regionálních rozvojových
plánů. Má přispívat k harmonickému a vyváženému rozvoji jednotlivých regionů,
omezovat rozdíly mezi úrovněmi regionů a podporovat hospodářský a sociální rozvoj
jednotlivých regionů. Výše uvedené zásady byly vtěleny do Zákona č. 248/2000 o
podpoře regionálního rozvoje66
.
Základním koncepčním dokumentem ČR v oblasti regionální politiky je Strategie
regionálního rozvoje ČR, schválná usnesením vlády ČR č. 682 ze dne 12. 7. 2000).
Hlavní nástroje regionální politiky ČR jsou následující:
poskytování státních záruk za bankovní úvěry,
poskytování úvěrů se zvýhodněnou úvěrovou sazbou a dobou splatnosti,
plné nebo částečné úhrady úroků z bankovních úvěrů,
poskytování dotací a půjček PO (především obcím),
prémie za vytváření pracovních míst v obchodních organizacích a v dalších PO,
poskytování návratných finančních výpomocí.
Způsobu plánování regionálního rozvoje typickému pro EU se Česká republika
přiblížila vytvořením nových územně statistických jednotek. Usnesením vlády č. 707
z 26. 10. 1998 byl přijat systém jednotek NUTS (zkratka z francouzského Nomenclature
des Unites Territoriales Statistique, nebo anglického Nomenclature of Units for
Territorial Statistics)67
.
V souladu s implementací ustanovení tohoto zákona ČR plně přijala základní principy
regionální politiky EU: principy programování, partnerství, koncentrace, doplňkovosti,
monitorování a hodnocení. Zmíněný zákon v neposlední řadě definoval dokumenty,
které pro zabezpečení regionálního rozvoje je nezbytné vypracovávat.
6.4 Obecné pravomoci a působnost ÚSC v oblasti ochrany ŽP a
rozvoje území
V souvislosti s postupem urbanizace a jejím rostoucím globálním vlivem na biosféru je
stále naléhavěji třeba formulovat obecné principy ekologicky žádoucího rozvoje měst.
Od těchto principů se následně musí odvíjet koncepce a praktická řešení ve sféře
prostorového a územního plánování, urbanismu, architektury a řízení municipalit jako
66
Význam zákona spočívá též v tom, že vymezuje kategorie regionů, jimž je třeba dlouhodobě
poskytovat pomoc. Jedná se o regiony postižené útlumem výroby a růstem počtu nezaměstnaných, o
hospodářsky slabé regiony (tj. takové, jejichž úroveň rozvoje – zvláště z pohledu vývoje na trhu
práce a úrovně příjmů obyvatel a municipalit – je nižší, než kolik činí průměr ČR) a o venkovské
regiony s nízkou hustotou zalidnění v důsledku odlivu obyvatelstva do měst a s vyšším podílem
zaměstnanosti v zemědělství. Ostatní regiony, které si vyžadují podporu se strany státu (pohraniční
oblasti, bývalé vojenské prostory, regiony postižené živelnými pohromami a regiony se silně
narušeným ŽP).
67
NUTS jsou územní celky vytvořené pro statistické účely Eurostatu (statistický úřad Evropské unie)
pro porovnání a analýzu ekonomických ukazatelů, statistickému monitorování, přípravě, realizaci a
hodnocení regionální politiky členských zemí EU. Klasifikaci NUTS zavedl Eurostat v roce 1988.
Normalizovaná klasifikace územních celků v České republice nese název CZ-NUTS.
103
celku. Zároveň je nutno hledat ekonomické nástroje, které by podpořily tento žádoucí
směr vývoje.
Kraje a obce ve své samostatné působnosti podporují rozvoj svých regionů/obcí
vymezených v již zmíněných koncepčních materiálech jejich územních obvodů dle
svých konkrétních potřeb s ohledem na vyvážený rozvoj daného území. Aktivity ÚSC
jsou shrnuty v následující tabulce.
Tabulka 6.1 Aktivity ÚSC
Koordinují, analyzují a hodnotí úroveň rozvoje svého územního obvodu a jeho částí,
Schvalují program rozvoje územního obvodu, územně plánovací dokumentaci a další
strategické dokumenty,
Předkládají návrhy zákonů Poslanecké sněmovně,
Předkládají návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, mají-li za to, že jsou
v rozporu se zákonem,
Spolupracují s ostatními ÚSC při plnění společných cílů a úkolů podpory regionálního rozvoje a
ochrany ŽP,
Stanovují rozsah základní dopravní obslužnosti pro své území,
Vydávají stanoviska k záměrům, jež mohou výrazně ovlivnit složky ŽP a rozvoj regionu,
Spolupůsobí při vytváření a využívání systému osvojování základních poznatků o ŽP a jeho
ochraně vycházející z principů udržitelného rozvoje,
Spolupůsobí při aktivních formách výchovy, osvěty a získávání informací o ŽP a jeho ochraně,
zajišťovaných prostřednictvím státních i nestátních organizací,
Působí při zajišťování přístupu k informacím o ŽP,
Sdružují své prostředky se sousedními ÚSC a dalšími právnickými osobami při zajišťování
rozvojových programů společných více obcím. Tzn. předmětem činnosti dobrovolných svazků
obcí může být ochrana ŽP,
Podporují rozvoj aktivit potřebných pro rozvoj regionu, včetně organizací působících v oblasti
ochrany ŽP,
Podporují rozvoj soukromého podnikání prospěšného pro dané území (včetně podnikání pro
oblast ochrany ŽP),
Vyčleňují ze svého rozpočtu finanční prostředky určené k odstraňování závad a nedostatků
v těch oblastech, které spadají do jeho působnosti,
Podílejí se na plnění úkolů souvisejících se zaměřením podpory regionálního rozvoje a ochrany
ŽP a spolupracují při tom s věcně příslušnými ústředními správními úřady zejména při
vypracování a realizaci strategie regionálního rozvoje a státních regionálních programů rozvoje,
pokud se týkají jeho územního obvodu,
aktivityÚSC
Mohou ukládat obecně závaznou vyhláškou mimo jiné povinnosti k ochraně ŽP aj.
Pramen: autorka
Kromě Programu rozvoje kraje/obce jsou na úrovni ÚSC schvalovány i další
dokumenty týkající se ŽP, jsou jimi například Územní plán, regulační plán (územně
plánovací dokumentace), Energetická koncepce, Program snižování emisí, Program ke
zlepšení kvality ovzduší, Koncepce environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty,
Koncepce rozvoje dopravní infrastruktury, Koncepce odpadového hospodářství,
Koncepce ochrany přírody a krajiny, Koncepce rozvoje cyklistické dopravy, Strategie
udržitelného rozvoje daného území (kraje), Program rozvoje cestovního ruchu a řada
dalších.
104
6.5 Místní samospráva a nástroje ochrany ŽP
Nástroje ochrany ŽP a regionálního rozvoje na úrovni ÚSC můžeme tedy shrnout do
následujících bodů:
Legislativní nástroje
Strategické a koncepční materiály územně samosprávných celků
Územní plánování
Další nástroje
- Hodnocení SEA, EIA
- Místní Agenda 21 (MA 21)
- Systém environmentálního řízení EMS/EMAS
Téměř všechny výše zmíněné nástroje již byly v předchozích kapitolách alespoň
rámcově představeny, v následujícím textu bude ve stručnosti věnována pozornost jen
vybraným instrumentům a pak především dalším aktivitám obcí a měst, kterými směřují
k celkovému udržitelnému rozvoji svého území a podporují oblast ochrany ŽP.
6.5.1 Legislativní nástroje
Do této kategorie nástrojů patří jednak legislativa s celostátní působností, vydávána
ústřední státní správou v nejrůznějších podobách – zákonech, vyhláškách, nařízeních a
v dalších předpisech, a dále pak právní předpisy vydávané obcemi a kraji. Aktuální
ústavní a zákonná úprava umožňuje obcím a krajům vydávat tzv. místní právní
předpisy.
Pro místní právní předpisy vydávané obcemi při výkonu samosprávy se používá pojem
obecně závazné vyhlášky. Naproti tomu místní právní předpisy vydávané obcemi při
výkonu jim svěřené státní správy se označují nařízení68
. Místní právní předpis může
obec vydat výhradně pro svůj územní obvod, neboť působnost obce jako územního
samosprávného celku je ohraničena jejím územím. Tak je dána územní působnost jejich
právních předpisů.
Na úrovni krajů je v současné době v českém právním řádu právo (a paradoxně i
povinnost) vydávat obecně závazné vyhlášky krajů upraveno mimo Ústavy a zákonem o
krajích již jen v zákoně o odpadech. Tvorba dalších obecně závazných vyhlášek je
minimální. Podle zákona o odpadech vyhlásí kraj závaznou část plánu odpadového
hospodářství kraje, a její změnu, obecně závaznou vyhláškou. Přičemž závazná část
plánu odpadového hospodářství kraje je závazným podkladem pro zpracování plánů
odpadového hospodářství původců odpadů a pro rozhodovací a koncepční činnosti
příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství.
Při vydávání nařízení kraji je na zákonodárci, zda kraj k vydávání zmocní, musí tak
však učinit výhradně zákonem. Nařízení se dle zákona o krajích vydávají na základě a
v mezích zákona
68
Nařízení mohou být vydávána pouze v případě výslovného zákonného zmocnění, na základě a
k provedení zákona. Nařízení obcí nesmí odporovat zákonu a nemohou provést další delegaci
legislativní pravomoci. Nařízení jsou vydávána na základě právní normy jiné a k jejímu provedení,
legislativní pravomoc je tedy u nich podmíněna zmocňujícím zákonem.
105
6.5.2 Územní plánování
Ve většině vyspělých zemí je využití půdy ovlivňováno zásahy veřejného sektoru. Je
regulována celková rozloha různého využití půd, významně je regulováno prostorové
rozložení jednotlivých druhů pozemků. Obecným cílem územního plánování je
dosažení určitého rozumného vývoje obcí nebo regionů při respektování různých potřeb
rezidentů, průmyslu i sektoru služeb. Cílem je také ochrana přírody a zemědělského
půdního fondu. Plánování o využití území v ČR funguje v kompetenci ministerstva pro
místní rozvoj a je zakotveno v zákoně č. 183/2006 Sb., zákon o územním plánování a
stavebním řádu. Toto opatření má preventivní charakter proti poškozování ŽP a v ČR
má vysoký význam a tradici.
Územní plánování sleduje především tyto cíle:
zlepšování životních podmínek,
zodpovědné zacházení s přírodními zdroji a ochrana ŽP a
racionální využívání území.
Základním nástrojem územního plánování je územní plán a regulační plán. Tyto
dokumenty se souhrnně nazývají územně plánovací dokumentace (ÚPD). Ze stavebního
zákona nevyplývá povinnost pořízení ÚPD obce.
6.5.3 Místní Agenda 21 (MA 21)
Místní Agenda 21 je strategický a akční plán rozvoje obce či regionu, který zavádí
principy udržitelného rozvoje do praxe. Jedná se tedy o plán propojující ekonomické a
sociální aspekty s oblastí ŽP a je vytvářen spolupráci s veřejností. Proč „místní Agenda
21“?
Místní – odkazuje na vlastní místo působení, bydliště, obec, případně region.
Agenda – slovo latinského původu znamenající program nebo seznam věcí, které
je třeba udělat, aby bylo dosaženo stanových cílů.
21 – znamená, že se jedná o to, co musíme udělat pro (v) 21. Století, vyzývá
k uvažování v delším časovém horizontu.
MA 21 je proces, který prostřednictvím zkvalitňování správy věcí veřejných,
strategického plánování a řízení, zapojování veřejnosti a využíváním všech dosažených
poznatků o udržitelném rozvoji, zvyšuje kvalitu života ve všech jeho aspektech.
Činnosti místních správ je věnována 28. kapitola dokumentu Agenda 21, ve které se
mimo jiné říká, jak se má správa k MA 21 postavit: „na základě konzultací a vytváření
konsenzu by se místní orgány měly od občanů a od místních, občanských, komunitních,
obchodních a průmyslových organizací poučit a získat informace potřebné pro
zformulování nejlepších strategií.“
MA 21 není ani zákonem, nebo vládním nařízení, není ani povinná, nejsou stanovené
žádné jednotné postupy, jak zavádět MA 21, ale jsou známy některé klíčové kroky, jak
na to. Implementace MA 21 začala v ČR kolem roku 1997, v porovnání s okolními
evropskými státy se značným zpožděním. MA 21 může iniciovat orgán místní správy,
nevládní organizace, organizace soukromého sektoru, skupina lidí i jednotlivý občan.
Nezastupitelnou roli hraje v procesu MA 21 místní správa, která jej musí zastřešit a
podpořit. MA 21 by měla mít následující součásti:
Organizační zázemí – proces je nutno koordinovat, obvykle zázemí zajišťuje
místní správa.
106
Komunitní spolupráce – místní správa by měla při přípravě a realizaci místních
aktivit a záměrů rozvoje obce/regionu spolupracovat s místními organizacemi a
veřejností.
Kapacita pro získávání zdrojů – MA 21 vede ke zvýšení kapacity pro získávání
zdrojů především díky zavedení principu UR v místních podmínkách. Lidé, kteří
se do procesu zapojí, mohou být zároveň ochotni také přispět finančními a
jinými prostředky.
Formalizace procesu, politická podpora – místní zastupitelstvo musí přijmout
MA 21 jako oficiální součást rozvoje a fungování obce/regionu.
Strategie udržitelného rozvoje za účasti veřejnosti – každá obec/region, která
chce zavést MA 21, by měla mít zpracovanou dlouhodobou Strategii UR,
jakožto zastřešující dokument. Každý místní občan by přitom měl mít možnost
podílet se na jejím zpracování i realizaci. Součástí strategického plánu má být
akční plán, který přesně určí kdo, co a kdy udělá. Tento plán je zásadní pro
nastartování procesu MA 21.
Výchova, vzdělávání, osvěta – občané musí rozumět základním otázkám UR a
vědět, že jsou spolutvůrci budoucnosti obce/regionu. Musí být motivováni
k aktivnímu zapojení do procesu MA 21.
Management kvality – udržitelnost by měla být chápána jako součást řízení
místního úřadu.
Vnější vztahy a vazby – UR není jen záležitostí obce/regionu, ale má širší
souvislosti, tudíž obec/region by měla budovat vnější vztahy, informační vazby a
partnerství s dalšími obcemi/regiony, v rámci sítí a projektů na národní i
mezinárodní úrovni.
Mikroprojekty – malé a velké dílčí projekty, které slouží jako příklad projektů,
jež přispívají k UR. Finančně by se na nich měla podílet místní správa.
Pro lepší představu toho, co může spadat do procesu MA 21, je níže uveden
demonstrativní výčet činností, aktivit, které můžeme nazývat aktivitami v rámci MA 21:
obnova památek udržitelná turistika
péče o krajinu péče o starší občany
oživování a zachovávání tradic program pro školy zaměřené na
otázky UR
územní plánování založené na
integrovaném přístupu a vhodná
výstavba
programy konzultací k vytvoření
strategického plánu rozvoje
projekty řešící konkrétní místní
problémy (např. s dopravou)
kulturní a společenské akce pro
veřejnost (slavnosti, jarmarky,
poutě)
výchovné a vzdělávací programy
pro veřejnost
environmentální systémy řízení
pro podniky, místní úřady a další
ekologické vytápění podpora vhodného podnikání
spolupráce s médii při osvětě
veřejnosti
nákupy respektující udržitelnost
spotřeby
a řada dalších.
Oficiálním nástrojem umožňující všem aktivním místním správám dle jasně
definovaných parametrů prokázat, zda a na jaké úrovni realizují MA 21, jsou Kritéria
107
MA 21. Kritéria jsou evidována v internetové Databázi MA 21 – oficiální evidence MA
21 v ČR69
.
MA 21 podporují v současné době některé oficiální dokumenty, např. Strategie
udržitelného rozvoje ČR, Státní politika ŽP, Státní program environmentálního
vzdělávání, výchovy a osvěty. Institucionální posílení MA 21 podpořilo zahájení
činnosti Rady vlády pro udržitelný rozvoj, resp. její Pracovní skupiny pro MA 21,
v roce 2004. Jejím cílem je přispět k tomu, aby se MA 21 stala běžným nástrojem
plánování v rámci veřejné správy v ČR. V roce 2005 Pracovní skupina zpracovala a
začala v praxi testovat kritéria MA 21, která umožní srovnání kvality jednotlivých MA
21 a jejich zařazení do databáze dle objektivních ukazatelů.
Koordinátorem pro oblast MA 21 v ČR je CENIA, která zajišťuje základní a aktuální
informace z oblasti, zprostředkovává kontakty a informační zdroje v rámci ČR i mimo
ni. Na svých webových stránkách provozuje databázi probíhajících MA 21 v ČR.
6.6 Národní síť Zdravých měst ČR
Je zájmovým sdružením právnických osob, založených dle ustanovení § 20 f a
následujících zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku v platném znění. Posláním
asociace je propojovat municipality a odborné organizace v ČR ke spolupráci
v systematické podpoře zdraví a kvality života a k aktivnímu uplatňování udržitelného
rozvoje na místní, regionální, národní a mezinárodní úrovni.
V roce 1988 iniciovala OSN – Světová zdravotní organizace (WHO) mezinárodní
Projekt Zdravé město (dále jen PZM), ke kterému přizvala nejvýznamnější evropské
metropole. Za 15 let trvání projektu vznikl v Evropě 1300 Zdravých měst ve 31 zemích.
Po roce 1989 se myšlenky uvedeného projektu začaly realizovat i ve městech ČR.
V roce 1994 vytvořilo 11 měst asociaci Národní síť Zdravých měst ČR. Od roku 2003 je
asociace otevřena všem formám municipalit.
Předmětem činnosti NSZM je:
Spolupráce s institucemi a odbornými organizacemi na regionální, národní i
mezinárodní úrovni při podpoře zdraví, kvality života a UR.
Zastupování zájmů členů asociace při jednáních s institucemi a odbornými
organizacemi.
Národní koordinace aktivit členů asociace k efektivnímu společnému postupu při
kvalitní realizaci PZM a MA 21 v podmínkách ČR.
Vzdělávání a osvětová činnost k tématu PZM a MA 21.
Vytváření metodických doporučení, poskytování poradenství konzultací pro
členy při přípravě a realizaci PZM a MA 21.
Zajištění a správa finančních prostředků pro činnosti asociace, příprava
projektů.
Zajištění propagace a medializace na národní i mezinárodní úrovni pro aktivity
členů asociace při realizaci PZM a MA 21,
69
Sada jedenadvaceti Kritérií MA 21 je rozdělena do čtyř kategorií „A“ až „D“, součástí je startovací
kategorie „zájemci“. Každá z těchto kategorií představuje určitou kvalitativní úroveň realizované MA
21. Každé Kritérium MA 21 má stanoveny své ukazatele zahrnující aktivity/úkony, jejichž realizace
vede k jeho naplnění. Nedílnou součástí ukazatele je jeho limit – konkrétní hodnota, kterou musí
každá municipalita naplnit a doložit prostřednictvím přesně specifikované dokumentace
108
zajištění přípravy, výroby a distribuce relevantních propagačních materiálů a
předmětů, zajištění a pořádání akcí na regionální a národní úrovni k propagaci
a prezentaci aktivit asociace i jednotlivých členů.
Monitoring a distribuce informací členům k tématům souvisejícím s PZM a MA
21.
Společným návodem pro postup municipalit se od roku 1998 stala Metodika NSZM,
která získala titul Světový projekt EXPO 2000. V roce 2001 obdržela NSZM jako
čtrnáctá z 30ti národních sítí v Evropě certifikát kvality OSN – WHO. V roce 2003
získala NSZM za svoji činnost Cenu ministra ŽP a o dva roky později byla nominována
Ministerstvem vnitra ČR na cenu OSN za aktivní postup ke zlepšování kvality veřejné
správy. V roce 2006 postoupila NSZM do celosvětového finále ceny OSN za
prosazování kvality ve veřejné správě a získala Cenu Ministra vnitra ČR za inovaci
v územní veřejné správě za informační systém pro strategické řízení DataPlán NSZM.
Členové NSZM uplatňují principy MA 21, přičemž dbají principů OSN a EU pro
Zdravé municipality, kterými jsou zejména:
podpora zdraví a kvality života (Zdraví 21 – dokument popisující základní
strategii OSN-WHO, z něhož vychází místní politika zdraví),
udržitelný rozvoj (Agenda 21 – dokument OSN, ze kterého vychází MA 21),
participace veřejnosti/partnerství v komunitě.
„Zdravou“ může být municipalita, která se systematicky a dlouhodobě zabývá zdravím,
kvalitou života a udržitelným rozvojem – a zajímá se o názory svých obyvatel. Asociace
je financována z více zdrojů. Mezi hlavní příjmy NSZM patří zejména členské
příspěvky, členů asociace, dotace, granty, dary a příjmy z činností asociace v souladu
s předmětem činnosti.
6.6.1 Členové NSZM
Členem NSZM může být municipalita ČR, sdružení municipalit a jiná PO
nemunicipálního charakteru, která se rozhodne respektovat Stanovy a postupovat
k naplnění poslání asociace.
Obrázek 6.2 Vývoj počtu členů NSZM a počtu obyvatel, na něž má NSZM vliv (ve 100 tis. obyv.)
Pramen: http://nszm.cz/?apc=r2086521t
109
Municipalitou ČR se rozumí obec, měst, městská část hl. m. Prahy a kraj na území ČR.
Na konci roku 2008 mělo NSZM celkem 90 členů, s regionálním vlivem na 1797 měst a
obcí, ve kterých žije 3,1 milionu obyvatel (30 % populace ČR).
Členové NSZM jsou dle stupně realizace PZM a MA 21 zařazeni do Ligy Zdravých
měst, která je oficiálním žebříčkem Zdravých municipalit, v němž jsou členské
municipality seřazeny a hodnoceny dle své aktivity, kvality procesů veřejné správy a
dosažených výsledků na základě daných pravidel. Zatím nejdále v uplatňování principů
MA 21 je šest měst, které dosáhly kategorie B (viz výše).
6.6.2 Metodika NSZM ČR
Nástrojem k realizaci Projektu ZM a místních Agend 21 je Metodika NSZM ČR.
Metodika je souborem navzájem propojených doporučení, jejím cílem je podat přesné
návody pro postup k uplatňování UR, podpory zdraví a kvality života na místní a
regionální úrovni.
Metodika vznikla ve spolupráci s řadou odborných partnerů, zejména s Univerzitou
Karlovou a dalšími vysokými školami, resorty a dalšími členy RVUR i s regionálními
odbornými institucemi. Její součástí je:
1. Komunitní základ – místní partnerství: vzniká na základě společného zájmu –
podpora zdraví, udržitelnosti a kvality života a na základě dobré spolupráce mezi
městem a partnery PZM (nevládní instituce, školy apod.). V rámci spolupráce
mezi radnicemi a mnoha partnery PZM jsou obvyklé akce pro veřejnost. Velké
komunitní osvětové akce ve městech, podporované celostátně NSZM jsou
uvedeny v následujícím obrázku.Obrázek 6.3 Komunitní kampaně NSZM ČR
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VI. 2008
30 dní pro neziskový sektor Den Země
Den bez tabáku Den bez úrazů
Evropský týden mobility/Den bez aut Den Zdraví
Pramen: http://dataplan.nszm.cz/index.shtml?apc=1914500rA2044881k
2. Medializace, propagace PZM a MA 21 – v rámci této činnosti vydává NSZM
ČR metodické listy, které jsou přístupné na internetu pouze členským
municipalitám.
3. Komunitní plánování – k tomuto plánování NSZM vydává metodické listy
přístupné pouze členským municipalitám. Základem komunitního plánování je
„Plán zdraví a kvality života“. Jde o mezioborový rozvojový plán sledující řadu
oblastí s vlivem na zdraví a kvalitu života obyvatel. Komunitní plány jsou
110
každoročně aktualizovány a veřejně projednávány.
4. Projekty – na webových stránkách NSZM ČR je zveřejněn zásobník projektů
DataPlán NSZM – informační systém pro strategické řízení měst, obcí a regionů.
5. Strategické řízení – NSZM pro podporu strategického řízení vydává metodické
listy, které jsou dostupné na internetových stránkách pouze členským
municipalitám.
6. Systém podpory udržitelného rozvoje a zdraví – existují základní (povinné)
indikátory UR, kterými jsou: spokojenost občanů s místním společenstvím
místním společenstvím, místní příspěvek ke globálním klimatickým změnám,
mobilita a místní přeprava obyvatel, dostupnost místních veřejných parků a
služeb, kvalita místního ovzduší. Tyto jsou dále rozvíjeny doplňkovými
(dobrovolnými) indikátory, jako např. cesty dětí do školy a ze školy, udržitelné
řízení místní samosprávy a místního podnikání, hluk, udržitelné využívání půdy
a výrobky propagující udržitelnost aj.
7. Místní akce pro kvalitu života, zdraví a uplatňování UR – jedná se o akce, jež
vedou systematicky ke zlepšování a inovacím.
Asociace vytvořila informační systém pro strategické řízení měst, obcí a regionů tzv.
DataPlán NSZM. Tento systém má sloužit Zdravým municipalitám k tomu, aby
přehledně a efektivně dovedly řídit procesy v rámci veřejné správy v rámci veřejné
správy a zefektivnit a zkvalitnit celkové řízení a plánování na municipální úrovni.
DataPlán sleduje koncepční a strategické dokumenty na úrovni municipalit, zejména
samotný strategický plán rozvoje a další rozvojové programy, ale i imunitní plány
mapující názor veřejnosti. Municipalita má díky DataPlánu přehledné porovnání vlastní
strategické dokumentace s dokumentací s jinými městy/kraji. Lze například okamžitě
získat přehled o tom, jaká je vazba strategických priorit na rozpočet. Tento nástroj může
být používán pro sladění priorit a cílů v jednotlivých oblastech rozvoje a zároveň pro
přehledné sledování, jaké finanční prostředky a s jakým efektem jsou do těchto priorit
rozděleny.
DataPlán obsahuje tzv. nejlepší praxe – aktivity, které se v municipalitách uskutečňují.
Přehled příkladů „dobré praxe“ obsahuje inovativní a inspirativní projekty či aktivity.
Tyto informace jsou přístupné široké veřejnosti na webových stránkách NSZM.
6.7 Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj – TIMUR
Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj je občanské sdružení, které vzniklo
v roce 2002 za přispění MŽP jako platforma pro zavádění sady Společných evropských
indikátorů v rámci kampaně Evropské komise „Towards local sustainability profile –
Common European Indicators“ (ECI). Na počátku bylo volné sdružení tří nestátních
neziskových organizací (Ústav pro ekopolitiku, REC ČR – Regional Environmental
Center a Agentura Koniklec). V současné době jde o sdružení nestátních neziskových
organizací a 21 partnerských měst a jednoho mikroregionu ČR za účelem všeobecné
podpory udržitelného rozvoje a environmentálního vzdělávání, osvěty a výchovy.
Posláním Iniciativy je podporovat udržitelný rozvoj měst, obcí a jejich sdružení v ČR
zejména zaváděním místních indikátorů udržitelného rozvoje.
Iniciativa vychází z evropské kampaně Sustainable Cities (Udržitelná města), z projektu
Evropské komise „European Common Indicators“ (ECI, Společné evropské indikátory,
úspěšných procesů zavádění místních indikátorů v zahraničí) a z procesů místního
111
plánování a rozhodování za účasti občanů v ČR (místní Agendy 21).
Cílem činnosti TIMUR je vytvářet a realizovat projekty a programy na podporu UR
zejména na místní a regionální úrovni, zapojovat do těchto projektů a programů
veřejnost, podporovat mezisektorovou spolupráci, vzdělávat pracovníky veřejné správy
a dalších sektorů v oblasti UR, provádět veřejnou osvětu a podporovat procesy
strategického plánování a spolupráce jako je Agenda 21 na místní, regionální a
mezinárodní úrovni. V rámci toho například70
:
Pomáhá městům, obcím, mikroregionům a dalším územně-správním celkům
zavádět místní indikátory UR.
Vypracovává návrhy metodik a postupů pro zpracování a vyhodnocování
indikátorů UR na místní, regionální a mezinárodní úrovni.
Prostřednictvím svých členů poskytuje konzultace v oblasti místního a
regionálního rozvoje.
Zpracovává a pomáhá zpracovávat místní a regionální strategické dokumenty.
Připravuje akce pro veřejnost k popularizaci problematiky UR a jeho indikátorů.
Pořádá informační a vzdělávací akce pro pracovníky veřejné správy a ostatních
sektorů.
Pomáhá iniciovat a řídit místní procesy komunitní mezisektorové spolupráce.
Podporuje a zprostředkovává výměnu informací.
Provádí osvětovou (výchovnou, vzdělávací, propagační, ediční) činnost.
Spolupracuje s národními i zahraničními organizacemi.
Dle Výroční zprávy za rok 2007 je dlouhodobým cílem Týmové iniciativy „podpora
udržitelného rozvoje prostřednictvím uplatňování indikátorů, nástrojů řízení a vytváření
partnerství na místní a regionální úrovni“.71
TIMUR metodicky pomáhá zavádět a vyhodnocovat indikátory ECI a další typy
indikátorů v městech a mikroregionech ČR. Organizuje akce pro veřejnost, které slouží
pro výběr indikátorů občany a popularizaci problematiky UR. Výsledky ze sledování
indikátorů pravidelně zveřejňuje na webových stránkách. TIMUR spolupracuje s mnoha
organizacemi, které se zabývají UR a indikátory jak v ČR, tak v zahraničí (Belgie,
Slovensko)72
.
Iniciativa je financována z více zdrojů, nejvíce pak z darů, příspěvků a také z tržeb za
vlastní výkony a za zboží.
6.7.1 Indikátory ECI/TIMUR
Partnerská města TIMUR sledují tzv. Sadu společných evropských indikátorů UR na
místní úrovni (ECI). Sada vznikla z iniciativy Evropské komise v roce 1999. Tyto
společné evropské ukazatele nyní sleduje více než 150 evropských měst. Účelem tohoto
sledování je průběžně hodnotit kvalitu života a rozvoje měst a navzájem se srovnávat.
V roce 2006 byla sada upravena a aktualizována a nyní je prezentována pod názvem
Sada indikátorů udržitelného rozvoje na místní úrovni ECI/TIMUR.
70
Stanovy TIMUR dostupné na WWW: <http://www.timur.cz/timur/stanovy.html>
71
TIMUR. Výroční zpráva 2007. Dostupné na WWW: <http://www.timur.cz/cz/dokumenty/vyrocni-
zprava-timur/index.php>
72
Viz WWW: http://www.timur.cz/timur/co-to-je.html
112
Důležitou skupinou místních indikátorů UR jsou tzv. programové indikátory
uplatňované ve strategických (plánovacích) procesech. Ty slouží jako kontrolní nástroj
pro vyhodnocování účinnosti a úspěšnosti naplánovaných opatření (např. v rámci
strategických plánů rozvoje města). Jsou vypracovávány v průběhu plánovacích procesů
vždy specificky pro daný účel. Snahy o sledování indikátorů UR jsou rozvíjeny nejen na
místní, ale i na národní a mezinárodní úrovni. Kromě sady Společných evropských
indikátorů existuje i řada dalších pokusů o standardizaci jednotných indikátorových sad.
TIMUR na svých internetových stránkách poskytuje uživateli databázový nástroj
„Burza indikátorů“ pro výběr vhodných indikátorů místního a regionálního udržitelného
rozvoje. Burza je určena zástupcům měst, obcí, mikroregionů, krajů a expertům či
zájemcům o indikátory UR. Burza obsahuje více než 130 indikátorů. Uživatel si u
každého z nich nalezne v tzv. sestavě základní popis a další informace nutné pro jeho
sledování. Burza umožňuje pomocí různých filtrů nalézt všechny relevantní indikátory
ke zvolené oblasti či tématu.
Mezi základní hodnocené indikátory patří:
spokojenost s místním společenstvím – podíl spokojených (velmi/mírně) a
nespokojených (velmi/mírně) občanů s městem jako místem, kde žijí a pracují,
místní příspěvek ke globálním změnám – jako měřítko příspěvku ke globálním
změnám na místní úrovni byly vybrány emise CO2, respektive poměr těchto
emisí na jednoho obyvatele,
mobilita a místní přeprava cestujících,
dostupnost veřejných prostranství a služeb – procento občanů žijících v dosahu
300 m od veřejných prostranství větších než 5000 m2
,
kvalita místního ovzduší – počet případů překročení limitu pro PM10,
cesty dětí do školy a zpět,
nezaměstnanost,
zatížení prostředí hlukem,.
udržitelné využívání území73
,
ekologická stopa74
–
Ke každému indikátoru je vytvořena metodika, jíž je možné se řídit při sběru dat a jejich
následné interpretaci. Kromě společných ukazatelů se Iniciativa rozhodla hledat též
témata, která si obyvatelé měst vyberou sami v kampani „Téma 200X“ (2007, 2008
atd.). Tyto ukazatele vybrané občany seznamují politiky a úředníky s prioritami občanů.
K vybraným tématům jsou pořádána setkání s občany a jsou pro ně sestavovány vhodné
indikátory, které sledují jejich další vývoj. Následovně během několikadenní akce
v daném městě mohou občané hlasovat pro vybraná témata.
73
Udržitelná obec/město zvyšuje účinnost využívání území v rámci svého správního území, chrání
vysoce hodnotné nezastavěné pozemky, biologickou rozmanitost a zelené plochy před zástavbou a
obnovuje oblasti kontaminované a opuštěné půdy pro jejich další nové využití.
74
Koncept ekologické stopy (ES) lze považovat za účetní nástroj pro počítání ekologických zdrojů.
Různé kategorie lidské spotřeby jsou převedeny na plochy biologicky produkčních ploch, nezbytné
k zajištění zdrojů a asimilaci odpadních produktů. Jeden ze spoluautorů ES Wiliam Rees definuje ES
takto74
: „kolik plochy je třeba k souvislému zajišťování všech zdrojů, které potřebuji ke svému
současnému životnímu stylu a k zneškodnění všech odpadů, které při tom produkuji.“.
113
Otázky a úkoly
1. Co by se stalo, kdyby proces MA 21 nebyla zaštítěna místní autoritou
(municipálním úřadem)?
2. Pokuste se vymyslet nějakou další akci, která by mohla být nazývána MA 21.
3. Zkuste zhodnotit proces zlepšení u některého Vámi vybraného indikátoru
v konkrétním územně samosprávném celku a vysvětlete, jaké kroky k tomuto
zlepšení mohly dle Vašeho názoru vést.
4. Navrhněte případně další indikátory, které by byly využitelné při hodnocení ŽP
a udržitelného rozvoje.
5. Jaké „Téma 200X“ byste zvolili Vy sami a proč?
Související literatura
[1] PRŮCHA P. Správní právo. Obecná část. Doplněk, Praha, 2007. ISBN
8072391577
[2] PŮČEK, M. A KOL. Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity.
Zpracováno v rámci projektu “Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech”.
MEPCO 2007. ISBN 978-80-903960-1-2
[3] LACINA, K. Regionální rozvoj a veřejná správa. Praha : Vysoká škola finannčí a
správní, o.p.s., 2007. ISBN 978-80-86754-74-1.
[4] MOLDAN, B. Lidé na naříznuté větvi. Centrum pro otázky ŽP UK. 9. Kapitola,
kráceno. Dostupné na: http://www.czp.cuni.cz/knihovna/Publikace/global/
[5] RÁZGOVÁ, E. Ekologická stopa. Velikost “pastviny” potřebné k uživení
ekonomiky. In Vesmír 78, 445, 1999/8. Dostupné na WWW:
http://www.vesmir.cz/clanek.php3?CID=1006
[6] MŽP. Agenda 21. MŽP, Praha 2005. Dostupné na WWW:
http://www.env.cz/osv/edice.nsf/e26dd68a7c931e61c1256fbe0033a4ee/b56f757c1507c
286c12570500034ba62?OpenDocument
[7] HÁLA, V. Trvale udržitelný rozvoj – definice a praxe. Dostupné na WWW:
http://pardubicko.zeleni.cz/5188/clanek/trvale-udrzitelny-rozvoj-definice-a-praxe/
[8] DOBEŠ, V. A KOL. Čistší produkce. Prevence odpadu a znečištění. Metodická
příručka pro průmyslové podniky. České centrum čistší produkce. Praha 1998. On-line.
Dostupné na WWW: http://www.cenia.cz/web/www/web-
pub2.nsf/$pid/MZPMSFHA12NF/$FILE/Metod_98.pdf
[9] OPPLOVÁ, M. Životní prostředí měst a regionů. Praha : VŠE Praha, 1996. ISBN
30-7079-043-1
[10] NESHYBOVÁ, J. Vliv nástrojů řídících a zvyšujících kvalitu na řízení veřejných
prostředků územních samosprávných celků a význam NSZM pro zkvalitňování veřejné
správy ČR. Výsledky empirického výzkumu. In Veřejné politiky a jejich účinnost –
determinanty racionálnosti řízení ve veřejném sektoru. Sborník příspěvků, 2008. ISBN
978-80-7399-345-0
[11] http://www.nszm.cz
[12] http://www.timur.cz
[13] http://www.cenia.cz
[14] http://ec.europa.eu/environment/emas/local/index_en.htm
114
7 Ekonomické nástroje ochrany ŽP
Barbora Kaplanová
V kapitole jsou popsány základní ekonomické nástroje ochrany životního prostředí –
poplatky, ekologické daně a dotace do oblasti životního prostředí, a to jak v rovině
teoretické, tak na praktických příkladech z České republiky. Kromě zmiňovaných
nástrojů existují přirozeně ještě další, jako jsou obchodování s emisními povolenkami,
pokuty za porušování zákonů v oblasti životního prostředí aj.
7.1 Podstata ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí
Ekonomické nástroje politiky životního prostředí jsou založeny na nepřímém
ovlivňování chování subjektů, které buď poškozují (znečišťují, nepřiměřeně devastují)
životní prostředí, to znamená, že finančně zatěžují ekologicky negativní aktivity nebo
naopak zvýhodňují ekologicky šetrné chování. Na rozdíl od administrativních nástrojů
tedy nepůsobí na základě přímého mocenského přinucení, ale prostřednictvím
ekonomické kalkulace. Podniky, obce i jednotliví občané se sami mohou rozhodnout,
zda je pro ně finančně výhodnější vynaložit určité náklady na zamezení, popř. omezení
poškozování životního prostředí nebo životní prostředí poškozovat a platit za to
(Štěpánek, 1997, s. 26-27).
Podstatou působení ekonomických nástrojů je nahrazení, popř. doplnění chybějících
nebo nedostatečných hodnotových signálů, které poskytuje standardní tržní
mechanismus. Společným jmenovatelem předností ekonomických nástrojů v ochraně
životního prostředí je relevance k tržně orientované ekonomice. Díky dnes všeobecně
přijímanému principu „platí ten, kdo znečišťuje“ (Polluter Pays Principle – PPP) jsou
významným prostředkem realizace tohoto principu, jehož podstatou je tzv. internalizace
externalit (přenesení vnějších ekologických nákladů na ty, kteří je při výrobě, resp.
spotřebě způsobují (Štěpánek, 1997, s. 26-27)).
Ekonomické nástroje plní několik základních funkcí [Ritschelová, 2002, s. 42]:
Kompenzační – sleduje v první řadě finanční náhradu (kompenzaci či
internalizaci) externích efektů.
Fiskální – sleduje primárně dosažení finančního výnosu veřejných rozpočtů,
který umožní financování určitých aktivit veřejného sektoru, např. likvidaci
starých zátěží.
Stimulační – spočívá v tlaku na dosažení určitého ekologického cíle, např.
snížení úrovně znečišťování nebo omezení spotřeby přírodních zdrojů.
Redistributivní – znamená ovlivnění cenových, respektive nákladových dopadů
na různé sektory, odvětví a sociální skupiny.
Komparativní – je specifická pro transformační období postkomunistických
států, sleduje operativní vyrovnání různých ekonomických podmínek různých
znečišťovatelů, které vznikly předchozím vývojem, bez přímého ovlivnění
podnikatelskými subjekty (např. v podmínkách cenové regulace, materiálního
a technologického deficitu, atp.).
Ekonomické nástroje (na rozdíl od nástrojů administrativních) působí na ekonomické
subjekty prostřednictvím tržního mechanismu a v závislosti na konkrétních podmínkách
umožňují volbu mezi nástrojem a snížením negativního vlivu na životní prostředí.
V případě ekonomických nástrojů tedy jde o nepřímé ovlivňování ekonomických
115
subjektů prostřednictvím cenového mechanismu. Subjekty si tak mohou na základě
ekonomické kalkulace samy rozhodnout, zda je pro ně efektivnější platit
za poškozování životního prostředí, nebo toto poškozování omezit a následkem toho
platit méně, popř. vůbec. Obecně lze říci, že ekonomické nástroje dokáží efektivněji
internalizovat externí náklady ekonomické činnosti jednotlivých ekonomických
subjektů do jejich výrobních nákladů. Jako důvod lze uvést minimalizaci celkových
společenských nákladů na dosažení stanovených environmentálních cílů (nepůsobí
plošně). Zároveň nejsou tyto nástroje příliš administrativně náročné a podněcují
subjekty k ekonomicky optimálnímu snížení znečištění, jako je tomu u plošně
stanovených limitů či norem.
7.2 Klasifikace ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí
Podle klasifikace OECD můžeme ekonomické nástroje ochrany ŽP rozdělit do několika
skupin, viz následující tabulka.
Tabulka 7.1 Klasifikace ekonomických nástrojů podle OECD
poplatky za znečišťování ovzduší
poplatky za vypouštění odpadních vod
poplatky za ukládání odpadů na skládky
poplatky za spalování odpadů
poplatky za hluk
1. Poplatky za
znečišťování
životního prostředí
administrativní, resp. místní poplatky
poplatky za odběry podzemní vody
poplatky za odběry vody z vodních toků
odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu
poplatky za odnětí pozemků plnění funkcí lesa
úhrady z dobývacího prostoru a z vydobytých vyhrazených nerostů
2. Poplatky za
využívání přírodních
zdrojů
poplatky za kácení dřevin
poplatky za spotřebu látek poškozujících ozonovou vrstvu
poplatky za užívání vybraných umělých hnojiv a pesticidů
3.Uživatelské
poplatky
poplatky za používání tašek z umělých hmot, apod.
daně k ochraně životního prostředí
4. Daně
komunální (místní) daně
pokuty
5.Sankční platby
přirážky
v rámci DPH
v rámci spotřebních daní
v rámci daní z příjmů
v rámci silniční daně
v rámci daně z nemovitostí
6. Daňové úlevy
v rámci daně dědické a darovací
ze státního rozpočtu,
granty, dotace, dary
z účelových fondů,
výhodné půjčky (soft loans)
7. Finanční podpory
garance úvěrů
v placení poplatků
8. Úlevy
ostatní úlevy
Zálohování9.Depozitně
refundační systémy recyklační poplatky
10. Obchodovatelná emisní povolení
11. Environmentální pojištění
116
V následujícím textu se budeme věnovat pouze některým z nich.
7.3 Poplatky
Podle ekonomické teorie se poplatkem rozumí platba, hrazená fyzickými či
právnickými osobami za úkony či jinou činnost státních a místních orgánů.
Zjednodušeně lze tedy říci, že hlavním znakem poplatků je protislužba. Z uvedeného je
zřejmé, že poplatky v oblasti životního prostředí by v případě České republiky mohly
být považovány spíše za určitý druh daní75. Vzhledem k tomu, že v oblasti životního
prostředí mají poplatky (na rozdíl od daní) poměrně dlouhou tradici, budeme se jimi v
následujícím textu zaobírat odděleně.
7.3.1 Podstata poplatků
Poplatky jsou nástrojem regulace znečišťování, jejichž sazba by se měla rovnat
externím nákladům vznikajícím v důsledku znečištění. Došlo by tak k plné
internacionalizaci externalit. Tato internacionalizace je teoreticky známa a konkrétně
navrhována například formou daní z emisí. V podmínkách ČR odpovídá tato platba
různým druhům poplatků.
Jestliže posuzujeme environmentální poplatky z hlediska jejich funkce, převažuje
na prvém místě funkce stimulační, neboť vedou ve svém důsledku k omezení
produkovaného znečištění i když tím i ke snížení finančního výnosu. V důsledku této
funkce dochází v praxi k tomu, že příjmy Státního fondu životního prostředí klesají se
zvyšující se kvalitou životního prostředí. Na druhé straně pokud je výše poplatků
nastavena příliš nízko, nemohou stimulační funkci plnit a jejich význam je pak spíše
symbolický, popř. mohou tyto poplatky plnit funkci fiskální. V České republice jde
například o poplatky za znečišťování ovzduší.
7.3.2 Poplatky v České republice
V České republice existuje v současné době řada pojmů, které lze charakterizovat jako
environmentální poplatky (poplatek, úhrada, odvod, dříve i úplata). Lze je definovat
jako platby, které jsou upraveny zákony k ochraně životního prostředí a jsou vždy
specifické pro konkrétní případ. Nelze tedy používat výraz “poplatky” samostatně, ale
vždy plným názvem dle konkrétního zákona (např. poplatky za vypouštění odpadních
vod do vod povrchových, poplatky za ukládání odpadů atd.).
Charakteristika jednotlivých poplatků
Ještě lépe můžeme environmentální poplatky charakterizovat, posuzujeme-li konstrukci
jednotlivých druhů poplatků. Vycházíme-li ze současného stavu environmentálních
poplatků v ČR, existují následující tyto poplatky.
za znečišťování ovzduší (provozovatelé zvláště velkých a velkých stacionárních
zdrojů)
za znečišťování ovzduší (provozovatelé středních stacionárních zdrojů)
za znečišťování ovzduší (provozovatelé malých stacionárních zdrojů)
za výrobu a dovoz regulovaných látek a výrobků, které obsahují freony
(fakticky, ne však de jure, skončily k 1. 5. 2004 vstupem ČR do EU)
75 Daně jsou naopak definovány jako povinné, nenávratné a neekvivalentní platby do veřejných
rozpočtů.
117
za odebrané množství podzemní vody
za vypouštění odpadních vod do vod povrchových
za povolené vypouštění odpadních vod do vod podzemních
za odběr vody k úhradě správy vodních toků a správy povodí
za uložení odpadů
na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění vybraných autovraků, které
od 22. 4. 2004 platí dovozce auta ve výši 5 000 Kč/auto, pokud dovážené
použité auto nesplňuje emisní normu pro nově vyráběná auta
za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a
odstraňování komunálních odpadů / za komunální odpad – má charakter ceny za
odvoz a likvidaci komunálního odpadu
za registraci a za roční evidenci v seznamu oprávněných osob podle zákona o
obalech
z dobývacího prostoru
z vydobytých nerostů na výhradních ložiskách nebo vyhrazených nerostů po
jejich úpravě a zušlechtění
za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (trvalé a dočasné odnětí)
za odnětí dle lesního zákona (trvalé a dočasné odnětí)
Poplatky za znečišťování ovzduší částečně internalizují externality vznikající
vypouštěním znečišťujících látek do ovzduší. Tato internalizace je však skutečně pouze
částečná, resp. poplatek je mnohem nižší než odhadovaná výše vznikajících externích
nákladů. Uvádí se, že pro plnou internalizaci externích nákladů by bylo potřebné zvýšit
sazby poplatků v některých případech až desetkrát. Je tedy zřejmé, že tento poplatek
plní především funkci fiskální. Poplatky za znečišťování ovzduší jsou příjmem Státního
fondu životního prostředí (SFŽP). Vybírání poplatků za znečišťování ovzduší upravuje
Zákon o ochraně ovzduší (86 / 2002 Sb.) Více o poplatcích za znečištění ovzduší
v kapitole 9.4.
Poplatky za výrobu a dovoz tzv. regulovaných látek (jedná se o látky poškozujících
ozónovou vrstvu Země) náleží do skupiny tzv. výrobkových poplatků. Tyto poplatky
jsou v ostatních státech velmi rozšířeny. Jejich cílem je především cenově znevýhodnit
výrobky, které mají nepříznivý vliv na životní prostředí. Je to opět forma internalizace
externalit vznikajících spotřebou výrobku. V současnosti nemají výrobkové poplatky
v České republice větší význam, ale do budoucna je uvažováno s jejich rozšířením
(např. poplatek z hnojiv). Poplatek je stanoven ve výši 400 Kč za kilogram regulované
látky. Poplatek je hrazen do SFŽP a jeho využití je účelově vázáno k ochraně ozónové
vrstvy. Tento poplatek je stejně jako poplatek za znečišťování ovzduší upraven
zákonem 86 / 2002 Sb.
Sazby poplatků za vypouštění odpadních vod do vod povrchových jsou odvozeny od
nákladů souvisejících s provozováním příslušných zařízení na zamezení vypouštění
odpadních vod. Cílem těchto poplatků je zajistit, aby ten kdo realizuje opatření
k zamezení vypouštěného znečištění nebyl v nevýhodě oproti znečišťovatelům.
Respektive pro znečišťovatele by mělo být výhodnější realizovat opatření k omezení
znečištění než platit poplatky, přičemž se hradí jak za znečištění, tak za objem
vypouštěných odpadních vod. Tento poplatek je stejně jako poplatek za znečišťování
ovzduší příjmem SFŽP.
Poplatky, které jsou hrazeny za odběr podzemních vod mají charakter platby
za čerpání přírodního zdroje. Poplatek tedy vyjadřuje cenu přírodního Zdroje a sazba by
118
měla vycházet z jeho ocenění. S tímto postupem se však počítá do budoucna,
v současné době je sazba stanovena bez podrobnějších kalkulací. Příjemcem poplatku je
z 50 % státní rozpočet a z 50 % SFŽP.
Od roku 2001 byl nově zaveden poplatek za vypouštění odpadních vod do vod
podzemních. Tento poplatek se hradí paušálně ve výši 3500 Kč a jeho příjemcem je
příslušná obec. Všechny uvedené poplatky jsou upraveny tzv. Novým vodním zákonem
(254 / 2001 Sb.). O poplatcích souvisejících s ochranou vody pojednává podrobněji
kapitola 10.7.
Další skupina poplatků souvisejících se životním prostředím je upravena v horním
zákoně (44 / 1988 Sb.). Jedná se o tzv. úhrady z dobývacího prostoru a úhrady
z vydobytých nerostů. Úhrady z dobývacího prostoru jsou opět nástrojem
internalizace externalit, neboť těžba nerostných surovin má poměrně velký dopad na
životní prostředí, zejména v dané lokalitě. Proto je také tato úhrada příjmem obcí, na
jejichž katastru se dobývací prostor nachází. Výše úhrady je stanovena v rozmezí 100 až
1000 Kč na hektar v závislosti na stupni ochrany životního prostředí dotčeného území.
Úhrady z vydobytých nerostů lze charakterizovat obdobně jako poplatky za odběr
podzemní vody, tj. poplatky za čerpání přírodního zdroje. Jejich výše je může podle
zákona dosáhnout max. 10 % z tržní ceny. Úhrady z vydobytých nerostů plynou
částečně do státního rozpočtu (25 %), částečně do příslušných obecních rozpočtů
(75 %).
Dalším poplatkem v oblasti životního prostředí je poplatek za ukládání odpadů. Tento
poplatek se skládá ze dvou složek. Základní složka poplatku se platí za uložení odpadu,
za uložení nebezpečného odpadu se dále platí riziková složka. Základní složka je
příjmem obce, na jejímž území se příslušná skládka nachází, riziková složka je příjmem
SFŽP. Výše poplatku je uvedena v příloze Zákona o odpadech (zákon č. 185 / 2001
Sb.). Základní sazba vzrostla od roku 2009 na 500 Kč za tunu v případě komunálního
odpadu a na 1700 Kč za tunu v případě nebezpečného odpadu. Sazba rizikového
poplatku je pak 4500 Kč za tunu
Z méně významných poplatků je třeba uvést odvody za odnětí půdy ze zemědělského
půdního fondu. Tento druh poplatku není v zahraničí příliš často využíván. Poplatek
má charakter čerpání přírodního zdroje (půdy) a měl by teoreticky odrážet jeho hodnotu.
Stanovení výše poplatku je poměrně složité a řídí se zákonem o ochraně zemědělského
půdního fondu (334 / 1992 Sb.). Část odvodů ve výši 40 % je příjmem rozpočtu obce, v
jejímž obvodu se odnímaná půda nachází, zbytek je příjmem Státního fondu životního
prostředí České republiky.
Obdobnou podstatu má i poplatek za odnětí lesní půdy (lesních pozemků) s tím, že je
obecně zdůvodňován jako poplatek za ztrátu mimoprodukčních funkcí lesa. Tento
poplatek je upraven zákonem o lesích (289/1995 Sb.). Výše poplatku se vypočítává
podle pravidel uvedených v příloze zákona, přičemž se rozlišuje trvalé a dočasné odnětí
půdy. Stejně jako v případě odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu je
40 % poplatku příjmem příslušné obce a zbylých 60 % příjmem SFŽP.
V posledních letech byly zavedeny další dva poplatky vycházející ze zákona
o odpadech. Jedná se tzv. recyklační poplatek a poplatek za likvidaci autovraků.
Systém recyklačních poplatků byl zaveden v roce 2005 na základě povinnosti výrobců
a dovozců zajistit odstranění (sběr a případnou recyklaci) starých elektrospotřebičů.
Z tohoto důvodu vznikly tzv. licencované kolektivní systémy, které uvedenou povinnost
fakticky zajišťují. Poplatek je hrazen spotřebitelem při koupi nového elektrospotřebiče.
119
Jeho výše je odstupňována podle nákladů na odstranění jednotlivých výrobků a
pohybuje se od 1 Kč v případě mobilního telefonu, do 300 Kč v případě ledničky či
mrazničky76
. Podstatný je fakt, že se jedná o poplatek za recyklaci historického
přístroje, náklady na odstranění kupovaného přístroje jsou zahrnuty v ceně a nejsou tedy
uváděny zvlášť. Předpokládá se, že recyklační poplatek bude vybírán po dobu osmi až
deseti let.
Posledním zavedeným poplatkem je tzv. poplatek za odstranění autovraků. Jedná se
o poplatek určený na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění vybraných
autovraků. Tento poplatek je hrazen při registraci použitého vozidla. V závislosti
na plnění emisních norem u registrovaného vozidla se poplatek pohybuje od 3000 Kč po
10 000 Kč77
. Poplatky jsou příjmem Státního fondu životního prostředí. O poplatcích
souvisejících s oblasti odpadového hospodářství pojednává podrobněji kapitola 11.4.
Kromě uvedených stručných charakteristik poplatků existují další související nástroje,
jako jsou odklady úplat při zahájení výstavby opatření k odstranění znečištění, nebo na
druhé straně v odůvodněných případech přirážky k poplatkům.
Kromě poplatků existují také sankční platby, které souvisí s úhradou vzniklé škody,
nebo jsou hrazeny při porušení zákona. Tyto platby by měly mimo jiné podporovat
vymahatelnost administrativních nástrojů.
7.4 Ekologické daně
Než začneme hovořit o ekologických daních, či dokonce o ekologické daňové reformě,
bylo by dobré zmínit i jiné možnosti, jak lze prostřednictvím daňového systému
podpořit realizaci SPŽP. Téměř u každé daně je možné najít nějaký prvek, který má
sloužit k podpoře ochrany životního prostředí. Většinou se jedná o nejrůznější daňové
úlevy. Jako příklad z ČR lze uvést osvobození od daně z příjmu z provozu malých
vodních a větrných elektráren v roce uvedení do provozu a v následujících pěti letech,
nebo možnost odečíst od základu daně dar poskytnutý na ekologické účely. Významné
bylo i zařazení některých ekologicky příznivých výrobků do nižší sazby DPH78
.
7.4.1 Teorie ekologických daní
Ekologická daň je moderní variantou daně Pigouovské (viz kapitola 2.3.3). Jedná se
tedy o daň, která má pozitivní vliv na internalizaci negativních externalit v oblasti
životního prostředí. Jejím účelem je jednak získání dodatečných finančních prostředků
(fiskální funkce), ale také pozitivní působení na změnu chování jednotlivých subjektů
(stimulační funkce).
Odborná literatura není v otázce definice ekologických daní zcela jednotná. V zásadě
existují dvě možnosti, jak ekologickou daň definovat a to, jako:
1. každou nevázanou platbu vládě uvalenou na daňový základ, který je
považovaný za významný z hlediska životního prostředí a
2. daně, které byly primárně zavedeny za účelem omezování existence negativních
externích efektů ovlivňujících životní prostředí.
76
Výše poplatků se může v závislosti na jednotlivých kolektivních systémech mírně lišit .
77
U vozidel, která splňují emisní normu EURO 3 a vyšší se poplatek nehradí.
78
Platilo do 1.5.2004 pro vodou ředitelné barvy, výrobky z recyklovaného papíru apod.
120
Obecně lze říci, že daní odpovídajících druhé definici je velmi málo. Proto je důležité
zkoumat ekologické dopady některých dalších daní, ačkoliv se o ekologické daně
v pravém slova smyslu nejedná.
Zatímco podle první definice by se v České republice jako ekologická daň dala označit i
platba za dálniční známku, která je v České republice příjmem Státního fondu dopravní
infrastruktury, a o jejímž pozitivním působení na změnu chování směrem k omezení
negativních vlivů na životní prostředí by se dalo přinejmenším pochybovat, podle druhé
definice by v ČR neexistovaly ekologické daně v čisté podobě téměř vůbec.
Na tomto místě je třeba znovu zdůraznit rozdíl mezi daní a poplatkem. Daně jsou
definovány jako povinné, zákonem stanovené platby nenávratného a neekvivalentního
charakteru, vybírané od fyzických a právnických osob ve prospěch veřejných rozpočtů.
Poplatky jsou narozdíl od daní svázány s jistou mírou protihodnoty. V praxi však často
dochází k zaměňování těchto pojmů. Tak může dojít k situaci, kdy je ekologickou daní
poplatek za vypouštění emisí do ovzduší apod.
7.4.2 Problémy ekologických daní
Zavádění ekologických daní se v mnohých případech ukazuje jako problematické79
.
Nejčastějším argumentem proti zavádění ekologických daní je pokles
konkurenceschopnosti domácích firem na mezinárodním trhu. Může dojít k přesunu
místních firem do zemí s nižším zdaněním, což s sebou nese mnoho dalších dopadů,
včetně zvýšení nezaměstnanosti. Jednou z možností, jak tento problém řešit, je
koordinované zavádění ekologických daní na mezinárodní úrovni.
Sporným bodem je také daňová incidence, tedy dopad ekologických daní na jednotlivé
spotřebitele. Jedná se zejména o dopad daní z energií a pohonných hmot na domácnosti
s nižším příjmem, kde jsou tyto platby poměrně velkou položkou v rozpočtu. Tento
problém se většinou řeší určitými kompenzacemi pro tyto domácnosti. Jako příklad lze
uvést Nizozemí, kde každoročně vracejí každé domácnosti částku odpovídající 800 m3
zemního plynu a 800 kwh elektřiny – což fakticky znamená úplné osvobození slabších
rodin od daně. Ukázalo se, že tento systém je pro stát levnější než odpouštění daně za
část spotřeby, které vyžaduje komplikovanou administrativu.
Pokud jde o nápravný efekt ekologických daní (tedy snahu ovlivnit chování
ekonomických subjektů), velmi záleží na dostupnosti substitutu k daní zatíženému
výrobku. Také v případě, že poptávka po ekologicky škodlivém výrobku je neelastická,
nebude mít zavedení ekologické daně podstatný vliv. Naopak, v některých případech
může nastat situace, kdy spotřebitelé budou chápat platbu daně jako platbu za poškození
životního prostředí. Ekologická daň by se pak stala jakousi novodobou formou
odpustku.
Kromě uvedených problémů lze nalézt i další problémy, které se mohou v souvislosti
s ekologickými daněmi vyskytnout:
Ekologické daně také nebudou působit na firmy, jejichž cílem není
maximalizace zisku.
Substituční výrobky nemusí mít vždy stejnou, nebo lepší užitnou hodnotu,
někdy tomu bývá spíše naopak. Stírá se tak jasná představa o tom, zda
79
Stejně jako zavádění jakýchkoliv jiných daní.
121
spotřebitel platí vyšší cenu za poškozování životního prostředí nebo za to, že
získal výrobek s lepšími užitnými vlastnostmi.
Náklady na výrobu ekologicky méně škodlivých výrobků mohou být vyšší než
náklady na produkci výrobků zatěžovaných ekologickou daní. Jejich cena pak
může být případně i vyšší než cena výrobků zatížených ekologickou daní.
Uplatnění ekologických daní je problematické také proto, že ekologicky
nepříznivé činnosti a aktivity jsou již zpravidla postiženy poplatky nebo jinými
druhy plateb za znečišťování životního prostředí a nemohou být tedy navíc ještě
zdaněny. Podle tohoto argumentu by se o zavedení ekologických daní mělo
uvažovat hlavně tam, kde poplatky dosud vybírány nejsou. Příkladem může být
narušování životního prostředí hlukem a zářením, nebo letecká či vodní doprava.
7.4.3 Teorie dvojité dividendy a její sporné body
V polovině 80. let se použití výnosů z ekologických daní dostává do popředí politických
debat. Tehdy vznikla myšlenka cíleně použít příjmy z ekologických daní a dosáhnout
tak dalších užitků. Pozornost byla směrována zejména na pracovní trh. Důvodem byla
vysoká míra nezaměstnanosti, která se v Evropě začala projevovat v 80. letech. Ta byla
částečně způsobena vysokým zatížením výrobního faktoru práce.
Základní myšlenkou teorie dvojité dividendy je použít výnosy ze zavedení
ekologických daní ke snížení daňového zatížení jiných výrobních faktorů, např.
práce. Snížením nákladů na práci by mohl být dán impuls ke zvýšení poptávky po práci,
čímž by byl dosažen pozitivní efekt v oblasti zaměstnanosti. Zakomponování
ekologických daní do daňového systému by tedy vedlo nejen ke zlepšení kvality
životního prostředí, ale zároveň ke snížení (nedobrovolné) nezaměstnanosti. Ekologická
daň by v tomto případě byla příjmově neutrální.
Teorie dvojité dividendy se však v mnohých ohledech může ukázat jako nefunkční.
Podle teoretických předpokladů by za splnění určitých podmínek měla existovat tzv.
druhá dividenda. Její existence a případný objem však závisí na mnoha faktorech.
Zásadní problém myšlenky ekologické daňové reformy spočívá v neslučitelnosti dvou
základních cílů – významných ekologických efektů a vysokých příjmů určených ke
snížení jiných daní. Fiskální a ekologický cíl působí v tomto případě protichůdně.
Připustíme-li existenci druhé dividendy, je nutné zdanit statek s neelastickou křivkou
poptávky, což by ale snižovalo nápravný efekt zavedené daně. Určité riziko lze vidět
také v tom, že pokud se budou politické debaty zaměřovat na způsob použití daňových
příjmů, primární cíl ekologických daní (tedy snížení zátěže životního prostředí) se
odsune do pozadí. Nejistý je i růst poptávky po práci v důsledku snížení daňového
zatížení práce. Přesné zvýšení záleží na cenové elasticitě poptávky po práci. Pokud bude
poptávka cenově neelastická, bude výsledný efekt snížení zdanění práce jen velmi malý.
Podle některých názorů by měly být výnosy z ekologických daní zcela nebo alespoň
zčásti investovány do financování různých ekologických projektů. Může se jednat
například o podporu výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů, likvidaci starých
ekologických zátěží nebo projekty recyklace odpadu. Tím by se možnost dosáhnout
druhé dividendy přirozeně snížila.
Jedním z důvodů, proč teorie dvojité dividendy nenachází potřebnou odezvu u obyvatel,
může být právě použití jejích výnosů. Zdanění příjmů má mimo jiné za cíl snižovat
sociální nerovnosti ve společnosti. Pokud by byly výnosy z ekologických daní použity
ke snížení dodatečného zatížení práce, mohlo by se stát, že by se tímto „sociální efekt“
122
příjmových daní snížil. Protichůdně by také mohl působit možný přesun firem do zemí
s nižším zdaněním, v důsledku čehož by se nezaměstnanost mohla naopak zvýšit. Právě
použití výnosů ekologických daní na snížení nákladů na práci může způsobit růst
konkurenceschopnosti pracovní síly.
7.5 Ekologická daňová reforma
Ekologická daňová reforma (EDR) není jen prosté zavedení ekologických daní, či lépe
řečeno daní uvalených na komodity mající negativní vliv na životní prostředí.
Důležitým znakem EDR je její fiskální neutralita - celkový daňový výnos by měl zůstat
nezměněn. Zavedení ekologických daní (může jít o daně z pohonných hmot, ze spotřeby
energie nebo třeba z pesticidů) je tedy kompenzováno snížením jiných daní. V
návaznosti na teorii dvojité dividendy se nejčastěji jedná o daňové zatížení práce, ale
není to podmínkou. Dalším častým znakem EDR je zavádění daní v několika
postupných krocích, tak aby ekonomické subjekty měly dostatečně dlouhý čas
na přizpůsobení se nové situaci (provedení opatření na zamezení znečišťování apod.) a
byla tak podpořena stimulační funkce ekologických daní.
7.5.1 Ekologická daňová reforma v EU
EDR byla v různých podobách zavedena již v mnoha zemích. Pro ilustraci byly vybrány
dvě z nich.
Německo
Ekologická daňová reforma byla v Německu započata v dubnu 1999. První fáze trvala
do roku 2003 a skládala se celkem z pěti stupňů. Vzhledem k vysokým nákladům na
pracovní sílu a vysoké míře nezaměstnanosti vsadilo Německo na příjmově neutrální
daňovou reformu a většina výnosů měla být použita na snížení důchodového pojištění.
Cílem provedené reformy bylo podpořit úspory energie, spolu s jejím racionálnějším
využitím a rozvoj výroby energie z obnovitelných zdrojů. To vše mělo spolu se
snižováním příspěvků na sociální pojištění přispět k ochraně klimatu a tvorbě
pracovních míst. Výhodou zvoleného konceptu bylo, že jednotlivá rozhodnutí kdy a
jakým způsobem energii ušetřit neměla být prováděna centralizovaně, ale zcela
ponechána na jednotlivcích. Právě z tohoto důvodu byla ekologická daň koncipována
jako výnosově neutrální a jen poměrně malá část výnosů (asi 3 %) byla použita přímo
na podporu projektů vztahujícím se k životnímu prostředí.
Součástí ekologické daňové reformy bylo zavedení či zvýšení daní z elektrického
proudu, pohonných hmot, zemního a zkapalněného plynu a z topných olejů. Postupné
navyšování jednotlivých sazeb bylo rozvrženo do pěti let. Zároveň byly zavedeny
některé úlevy a výjimky, aby se zmírnil dopad nově zavedených daní na vybraná
odvětví. Příkladem může být 50-ti procentní snížení sazby daně na elektrický proud pro
veřejnou kolejovou dopravu, elektrický proud vyráběný z obnovitelných zdrojů byl od
ekologické daně zcela osvobozen, stejně tak biologické pohonné hmoty, pro výrobní
podniky, lesní hospodářství a zemědělství byla zavedena snížená sazba daně ve výši
20 % řádné sazby v případě, že zvýšení daňových plateb za jednotlivý zdroj energie
překročilo v daném roce 511 EUR.
Výnosy z ekologické daňové reformy byly z převážné části použity na snížení
příspěvku na důchodové pojištění. Celkové výnosy z energetických daní se z částky
34,1 mld. euro v roce 1998 zvýšily na 52,7 mld. euro v roce 2003, což je nárůst o 55 %.
123
Díky příjmům z ekologických daní mohl být spolkový příspěvek k důchodovému
pojištění navýšen celkem o 16,4 mld. euro (asi 88 % všech příjmů z EDR). To umožnilo
udržet současnou sazbu důchodového pojištění na 19,5%, bez EDR by byla toto sazba o
1,7% vyšší. Právě tato skutečnost vedla k určitým problémům a nepochopení konceptu
EDR ze strany veřejnosti. Odpůrci EDR argumentovali, že i přes deklarované využití
výnosů ekologických daní výše sazeb důchodového pojištění roste.
Přibližně půl miliardy euro (asi 3% všech příjmů z EDR) bylo použito pro ekologické
projekty, především na podporu rozvoje výroby energie z obnovitelných zdrojů a
energetickou sanaci starších budov. Okolo devíti procent výnosů z ekologických daní
bylo příjmem státního rozpočtu, přičemž výrazněji se tento trend prosadil v roce 2003.
Když byla v roce 2003 zvýšena sazba ekologické daně pro výrobní podniky,
zemědělství a lesní hospodářství z 20-ti na 60% řádné sazby, byly vzniklé příjmy v
rozporu s principem příjmové neutrality - z větší části použity na krytí státního dluhu.
Tabulka 7.2 Vývoj sazeb ekologických daní v SRN
Daň do
31.3.99
Daň po
1.
stupni
EDR
1.4.99
Daň po
2.
stupni
EDR
1.1.00
Daň po
3.
stupni
EDR
1.1.01
Daň po
4.
stupni
EDR
1.1.02
Daň po 5.
stupni
EDR
1.1.03
Podíl
ek.
daně
2003
Elektrický proud
(cent/kWh)
--- 1,02 1,28 1,54 1,8 2,05 2,05
Pohonné hmoty
Nafta (cent/litr) 31,70 34,77 34,84 40,91 43,98 47,04 15,34
Benzín (cent/litr) 50,11 53,18 53,18 59,32 62,39 65,45 15,34
Zemní plyn (cent/litr) 6 7 7 8 8 8 2
Zkapalněný plyn
(cent/litr)
6 7 7 7 8 8 2
Topné látky
Lehký topný olej
(cent /litr)
4,09 6,14 6,14 6,14 6,14 6,14 2,05
Těžký topný olej
(cent /kg)
1,53 1,53 1,79 1,79 1,79 2,5 0,97
Zemní plyn
(cent/kWh)
0,18 0,344 0,344 0,344 0,344 0,55 0,37
Pramen: http://www.foes.de/
Významná byla i změna struktury daňových příjmů. Měřeno v poměru k celkovým
daňovým příjmům vzrostl díky EDR podíl daní uvalených na životní prostředí z 7,0 %
v roce 1998 na 8,6 % v roce 2003.
K důsledkem zavedení EDR bylo mimo jiné snížení spotřeby pohonných hmot, snížení
emisí CO2 produkovaných dopravou, na druhé straně výrazněji vzrostl počet osob
přepravených hromadnou dopravou. V oblasti pracovního trhu byla nejen vytvořena
nová pracovní místa, ale zároveň poklesl počet černých pracovních míst. Na druhé
straně je třeba poznamenat, že uvedené skutečnosti byly pozorovány převážně v prvních
124
letech zavádění ekologických daní. Studie také ukázaly, že zavedenou reformou se
možnosti současného německého hospodářství v oblasti ekologického zdanění z větší
části vyčerpaly. Další zvyšování energetických daní spojené s odstraňováním daňových
zvýhodnění by mohlo dostat některé podniky do problémů. Celkově lze říci, že jako
ekonomický instrument ochrany životního prostředí se ekologická daňová reforma
v Německu osvědčila.
Dánsko
Dánsko bylo jednou z prvních evropských zemí, ve které byla EDR zavedena. Již na
konci 70. let zde byly bylo zavedeno zdanění elektřiny a topných olejů. V následujících
několika letech byl dále zdaněn technický plyn, svítiplyn a uhlí. Uvedená daně však
nebyly zavedeny za účelem ochrany životního prostředí, ale primárně z fiskálních
důvodů.
Na počátku 90. let pak Dánsko zavedlo daň z CO2 ve výši 100 DKK (13,3 EUR),
v první fázi pouze pro domácnosti a teprve o rok později i pro průmyslový a komerční
sektor. Se zavedením daně z CO2 zároveň došlo ke snížení energetických daní tak, aby
celková daňová zátěž zůstala v první fázi zachována. Především pro komerční sektor
byly zavedeny některé výjimky, jejichž cílem bylo zachovat mezinárodní
konkurenceschopnost dánských podniků.
K první fázi EDR došlo v Dánsku v roce 1993. Tehdy bylo rozhodnuto přerozdělit
příjmy z energetických daní a daně z CO2 ve prospěch snížení sazeb daně z příjmů ve
všech příjmových skupinách. Druhá fáze probíhala od roku 1996. Jejím cílem bylo
splnit závazek stanovený Kjótským protokolem, tedy snížit emise CO2 o 20% oproti
roku 1988. V následujících dvou letech tak došlo k nárůstu sazeb daně z energie o 25 %
a zároveň se zvýšil podíl komerční sféry a průmyslu na výnosech daně z CO2. V roce
1996 byla také zavedena daň z SO2. Podléhají jí fosilní a další paliva s obsahem síry.
Sazba daně byla nastavena na 10 DKK (1,3 EUR) na 1kg síry. V případě, že podnik
uzavřel dobrovolnou dohodu o energetické účinnosti, byla mu podstatná část daní
vrácena.
Výnosy z ekologických daní byly použity z části na podporu investic do inovací, z části
na podporu malých podniků a z části na snížení sazeb sociálního pojištění. Díky tomu
mohla sazba sociální pojištění mezi rok 1996 a 2000 poklesnout o 0,53 %. V roce 2000
pak byly dotační programy zrušeny a všechny výnosy jsou použity na snížení daňového
zatížení práce.
Do roku 2002 došlo ještě k nějakým menším změnám, mimo jiné i k mírnému nárůstu
sazeb ekologických daní. V tomto roce byl také zveřejněn návrh tzv. zelené rozpočtové
reformy. Ta počítala se zdvojnásobením příjmů z ekologických daní do roku 2010.
V souvislosti se změnou vlády však již na tento návrh nedošlo. Od jejího nástupu v roce
2001 již nedochází v oblasti ekologických daní k žádným změnám a Dánsko již kvůli
tomu bylo z mnoha stran kritizováno.
Závěrem lze říci, že zavedení EDR přineslo Dánsku přínosy nejen ve snížení konečné
energetické spotřeby, ale zvýšil se také poměr obnovitelných zdrojů energie v primární
energetické spotřebě a při výrobě elektřiny. Díky poměrně širokému systému
dobrovolných dohod došlo také ke značným inovacím ze strany podniků. Dánsko se
stalo jedním ze světových výrobců techniky pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů,
především v oblasti větrných elektráren. To s sebou nese i vznik nových pracovních
míst. Společně se snižováním zdanění práce tak Dánsko vytvořilo dobré podmínky pro
podporu zaměstnanosti.
125
7.5.2 Vývoj EDR v České republice
V České republice se o jejím zavádění dlouho diskutovalo a počátek EDR byl stále
odkládán. K jakési nepozorované ekologické daňové reformě v České republice došlo
v roce 1997. Tehdy byly zvýšeny některé spotřební daně a zároveň snížena daň
z příjmů. Tyto změny však nebyly oficiálně jako EDR označeny. Oficiálně se
o možnosti zavedení ekologické daňové reformy ve vládních kruzích začalo uvažovat
na konci 90. let. Tehdy Ministerstvo životního prostředí iniciovalo zpracování několika
studií týkajících se možnosti implementace ekologické daňové reformy v České
republice. Výsledkem bylo zpracování návrhu zákona o ekologizaci daňové soustavy,
který vycházel z návrhu směrnice EU80 o zdanění energetických produktů a inspiroval
se německou EDR.
Podle výše uvedeného návrhu se měla od roku 2004 zvyšovat sazba na bezolovnatý
benzín z tehdejších 10,84 Kč/l na více než 17 Kč/l (o 60%) a sazba na naftu z 8,15 Kč/l
na téměř 14 Kč/l (o 70%). Návrh počítal i s růstem zdanění elektrické energie, které se
mělo od roku 2004 postupně zvyšovat z 11 Kč/MWh na 77 Kč/MWh. Zmíněný návrh
byl v roce 2001 projednáván vládou ČR, ale k jeho realizaci nedošlo.
V roce 2004 Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem financí a
Ministerstvem práce a sociálních věcí novou koncepci ekologické daňové reformy.
Podle ní měla být EDR zahájena v roce 2005 zavedením daní na některá paliva a
elektrickou energii, přičemž daňová zátěž by byla realizována formou spotřebních daní.
Daně měly být po vzoru Německa zaváděny v postupných krocích v ročním nebo
dvouletém cyklu. Ekologické dani by nepodléhaly obnovitelné zdroje energie, odpadní
teplo a spalování odpadů včetně spalování skládkového plynu. Příslušné změny
daňových zákonů měly být přijímány tak, aby jejich adresáti měly dostatečnou dobu na
seznámení se s nimi. V praxi by to bylo zajištěno určitou prodlevu mezi platností
zákona a jeho účinností. Podniky, které využívají zdaňované komodity
k technologickým účelům, by mohly využívat některé daňové úlevy. Pro vysoce
energeticky náročná odvětví měl být vytvořen systém časově omezených osvobození,
tak aby byl vytvořen dostatečný prostor pro přizpůsobení se novým podmínkám.
Zároveň měly být nové daně kompenzovány tak, aby bylo dosaženo výnosově
neutrálního řešení.
Ve stejné době (k 1. lednu 2004) zvýšila vláda v rámci reformy veřejných financí sazby
spotřebních daní, a to nad minimální úroveň, kterou požadovala Evropská unie.
Nevyužila však možnosti zavedení těchto daní výnosově neutrálním způsobem jako
součást ekologické daňové reformy. Zároveň bylo vzhledem ke vstupu České republiky
do EU nutné začít uvažovat o implementaci Směrnice 2003/96/ES. V souvislosti a touto
Směrnicí měla ČR vyjednanou výjimku týkající se minimálních sazeb spotřebních daní
pro pevná paliva, elektřinu a zemní plyn pro vytápění. Výjimka měla platit do
1. ledna 2008.
V roce 2005 pak byla předložená nová koncepce, podle ní měla EDR proběhnout v pěti
fázích v letech 2007 až 2015. Zvýšit se měly sazby daní u motorových vozidel, nově
měly být zavedeny daně z energetických produktů a elektřiny. K navýšení mělo
docházet postupně. EDR byla navržena jako výnosově neutrální, výnosy měly být
přerozděleny ve prospěch snížení daňového zatížení práce. Návrh počítal i částečným s
přerozdělením výnosů ve prospěch nízkopříjmových domácností, které by EDR postihla
80
Konkrétně jde o Směrnici 2003/96/ES, kterou se mění rámcová struktura předpisů Společenství o
zdanění energetických produktů a elektřiny
126
nejvíce. Předkládaná koncepce byla poměrně komplikovaná. Mnoho komodit bylo od
daně částečně či úplně osvobozeno (např. elektřina z obnovitelných zdrojů). Jak již bylo
řečeno, daňové sazby se měly navyšovat postupně v pěti fázích, již po první fázi však
byly sazby stanovené v koncepci vyšší než sazby požadované Směrnicí 2003/96/ES.
Například elektřina z hnědého uhlí měla být již v roce 2007 zatížena daní ve výši
200 Kč/MWh, což byl téměř sedminásobek požadavku EU. Po páté fázi mělo dojít k
úplné zahrnutí externích nákladů do cen.
Novinkou v tomto návrhu EDR pak byla tzv. daň z motorových vozidel. Ta měla
nahradit silniční daň, nově však měla být placena i fyzickými osobami. Koncepce
navrhovala zavést sazby daně s ohledem na stáří vozu, emisní normy (tzv. EURO
normy), produkce CO2, sledovat se měla i normovaná spotřeba paliva. K další
diferenciaci pak docházelo u nákladních vozů a autobusů. Cílem této daně měla být
kromě jiného podpora obnovy vozového parku v ČR. Ani tato koncepce však nebyla
schválena. Jedním z hlavních důvodů byly připomínky Ministerstva financí, zejména ke
složitému systému sazeb daní motorové daně a diferenciace zdanění elektřiny podle
jejího původu. Dalším argumentem byly příliš vysoké administrativní náklady.
Na další dlouhé projednávání a tvorbu nového konceptu EDR však již vzhledem k
nutnosti implementovat Směrnici 2003/96/ES nejpozději k 1. lednu 2008 nezbývalo
mnoho času. Kromě nedostatku času se však na novém návrhu EDR promítlo i to, že
měla být součástí širší reformy veřejných financí. Vzniklá situace byla nakonec
vyřešena komplexní implementací Směrnice 2003/96/ES.
Podle dokumentu nazvaného „Principy a harmonogram ekologické daňové reformy“
(dále jen Harmonogram EDR) byla tato implementace první etapou EDR. Protože
Česká republika splňuje již od roku 2004 minimální sazby u spotřební daně z
minerálních olejů, týkala se tato první etapa pouze zdanění pevných paliv, zemního
plynu a elektřiny. Druhá etapa by měla probíhat v letech 2010 až 2013, její konkrétní
podoba ale ještě není navržena. Původně měl být návrh předložen vládě do konce roku
2007, nakonec byl termín pro představení druhé etapy prodloužen do 30. června 2008.
Druhá etapa EDR by se měla týkat zdanění energetických produktů a elektřiny. Dále by
měla být provedena revize stávajících ekonomických nástrojů ochrany životního
prostředí, především pak environmentálních poplatků. Se třetí etapou se počítá v letech
2014 až 2017, její konkrétní podoba však není vymezena vůbec. Návrh by měl vycházet
z vyhodnocení předcházejících etap a zpracován by měl být do konce roku 2012.
Harmonogram EDR předpokládá, že by ekologické daně mohly být rozšířeny i na další
surovinové zdroje, výrobky, služby a užití přírody. V Harmonogramu EDR je také
zmíněn nerovnoměrný dopad EDR na jednotlivé ekonomické subjekty. První etapa však
s žádnými kompenzacemi nepočítá, konkrétní kompenzační opatření tak mají být
realizována až ve druhé, popř. třetí etapě po vyhodnocení skutečných dopadů EDR
na jednotlivé skupiny ekonomických subjektů. První etapa měla být, stejně jako etapy
následující, výnosově neutrální, což vyplývá ze samotné podstaty EDR.
V Harmonogramu je uvedeno, že se bude pracovat na možné podobě snížení nákladů
práce tak, aby k 1. lednu 2008 mohla být zavedena konkrétní opatření. To se ale
nepodařilo. Proto bylo Ministerstvo práce a sociálních věcí pověřeno vyhodnotit
do poloviny roku 2008 výnosy z ekologických daní, učinit roční odhad výnosů a
navrhnout novelu zákona o sociálním pojištění tak, aby mohla být konkrétní opatření
platná od počátku roku 2009. Zatím se však nezdá, že by uvedený termín byl naplněn.
V současné době tedy žádný konkrétní způsob využití těchto výnosů neexistuje a ty se
tak stávají součástí státního rozpočtu.
127
Tabulka 7.3 Srovnání základních vlastností EDR v Německu, Dánsku a v ČR
Dánsko Německo Česká republika
Rok zavedení
EDR
1994 1999 2008
Počet etap Několik 5 3
Způsob
zavedení
Součást reformního balíku Samostatná reforma Součást reformy VF
Základy pro
zdanění
Pevná paliva, LTO, TTO,
svítiplyn, zemní plyn, CO2,
SO2
Pohonné hmoty, LTO,
TTO, plyn, elektřina, pevná
paliva
Plyn, elektřina, pevná
paliva
Sazby daně
1998:Energetická daň
41DKK/GJ (5,5EUR/GJ) ,
600DKK/t CO2 (80EUR/t),
10DKK/kg síry
1999:
Paliva-3,07centu/l, LTO-
2,05centu/l, plyn-
0,16centu/kWh, elektřina-
1,02centu/kWh
2008: Zemní plyn-
30,6Kč/MWh, elektřina-
28,3Kč/MWh., pevná
paliva-8,5Kč/GJ
Vývoj sazeb
1998-2002 25% nárůst
daní z energie (1998-
41DKK/GJ, 2002
51DKK/GJ)
Postupný nárůst sazeb u
jednotlivých komodit
Předpokládá se nárůst
sazeb v 2. etapě EDR
Výnosy
1998: 4,89%HDP, tj. asi
56,9 mld. DKK
1999: 4,3 mld. EUR
2008: Očekávané 4,3 mld.
Kč
Využití výnosů
Snížení sazby daní
z příjmů, dotační
programy za účelem
inovací, podpora
drobných podniků včetně
zemědělství, snižování
sazeb sociálního
zabezpečení.
Snižování důchodového
pojištění, část výnosů
použita na podporu
inovací a užívaní
ekologicky šetrnějších
technologií.
Zatím žádné, předpokládá
se snížení sazeb sociálního
pojištění, část výnosů
bude pravděpodobně
využita jako kompenzační
opatření pro
nízkopříjmové
domácnosti.
Vliv na
zaměstnanost
Pozitivní
Předpokládá se vznik
250 000 nových
pracovních míst do roku
2010; pokles množství lidí
zaměstnaných na černo o
1,6% v r. 2003
Po snížení nákladů práce
se očekává pozitivní vliv
na zaměstnanost.
Vliv na životní
prostředí
Přechod z pevných paliv
na plyn a obnovitelné
zdroje při výrobě
elektřiny, inovace
podporované dohodami
v průmyslu, snížení
konečné spotřeby energie
a spotřeby energie
domácnostmi
Snížení emisí oxidu
uhličitého o 20 mil, snížení
spotřeby benzínu, více
cestujících ve veřejné
dopravě,
Snížení spotřeby paliv
oproti roku 2005 o 0,2%
až 4% (podle druhu paliva)
Pramen: Vojtová, J. Ekologická daňová reforma
Je zřejmé, že EDR je tématem v České republice již poměrně dlouhou dobu. Avšak
teprve na počátku roku 2008 byly realizovány první kroky směrem k jejímu zavedení a
zdá se, že se tak stalo především kvůli nutnosti implementovat Směrnici 2003/96/ES.
128
EDR tak nebyla zavedena v příliš vhodné době, navíc byla zavedena jako součást širší
reformy veřejných financí. Je také otázkou, zda zavedení výše zmíněných energetických
daní lze považovat za EDR, když (alespoň zatím) nebyla dodržena jedna ze základních
podmínek – výnosová neutralita. Na větší hodnocení dopadů EDR je však ještě brzy.
7.6 Dotace
Myšlenka Pigouovských daní se používá k internalizaci negativních externalit. V
případě pozitivních externích efektů bude ležet množství produkovaného statku určené
na základě soukromých mezních nákladů pod společensky optimálním množstvím.
V tomto případě Pigou navrhuje zavést dotace na produkt vytvářející pozitivní
externalitu tak, aby se produkované množství zvýšilo. Dotace lze poskytnout buď na
jednotku vstupu, např. práce (a posunout tak nákladovou křivku směrem dolů), nebo na
jednotku produkce (produkční křivka se posune směrem nahoru). Příkladem mohou být
dotace poskytované biologickému zemědělství.
Dotace mohou být i teoretickou alternativou k Pigouovským daním v případě negativní
externality. Příkladem může být třeba podpora výstavby čističky odpadních vod.
Existují však názory, že v tomto případě vedou dotace k vyššímu množství
produkovaných externalit, než by tomu bylo v případě daní.
Za dotaci se zpravidla považují finanční prostředky poskytované z veřejných rozpočtů
nižším úrovním veřejné správy (místní rozpočty, účelové fondy apod.). Tyto prostředky
mohou být používány buď volně nebo podle stálých pravidel (účelové dotace). Dotace
lze však pojmout i obecněji. V širším slova smyslu lze za dotaci považovat každé
zvýhodnění ze strany státu oproti všeobecným pravidlům. Především se jedná o daňové
úlevy a zvýhodněné půjčky. Potom mluvíme o přímých či nepřímých podporách, popř.
o nepřímých dotacích. V případě poskytování dotací je důležité, aby nebyla narušena
ekonomická efektivnost a zároveň podpory musí být poskytovány v souladu s pravidly
na ochranu hospodářské soutěže. V České republice jsou podpory do oblasti životního
prostředí důležitou součástí systému ekonomických nástrojů. Dotace jsou poskytovány
jak z domácích zdrojů (především ze SFŽP a státního rozpočtu), tak i ze zdrojů
zahraničních (např. Fond soudržnosti, strukturální fondy, program LIFE, INTERREG)
kapitola 4.5.
7.7 Depozitně refundační (zálohové) systémy (DRS)
Depozitně refundační systémy (DRS) stimulují skrz zálohování spotřebitele k vrácení
použitých výrobků, případně obalů a vytváření finanční prostředky pro jejich nezávadné
zneškodňování. Používají se na výrobky, které se mohou stát nebezpečným odpadem
(akumulátory, motorové oleje, pneumatiky) nebo je žádoucí opakované použití (obaly).
Stimulují spotřebitele k vrácení použitých výrobků tím, že v ceně výrobku je zahrnuta
částka - záloha, kterou spotřebitel buď:
dostane zpět, když zboží vrátí (u nás uzákoněno u skleněných obalů - lahví),
nebo
nedostane zpět, protože depozitní částka má zajistit finanční zdroje pro sběr a
likvidaci výrobku. Spotřebitel ale má v tomto případě právo odložit produkt
bezplatně na sběrové místo (u nás u plastových obalů zajišťuje firma EKOKOM,
a. s., v Německu systém Grune Punkt).
Systém DRS si může samostatně vytvořit i jednotlivá firma (vratné kopírky firmy
Xerox).
129
7.8 Obchodovatelná emisní povolení
Daně a poplatky mají charakter plateb, které se průběžně odvádějí do státního rozpočtu
nebo do některého mimorozpočtového fondu. Naproti tomu u obchodovatelných
emisních povolení stát jednou stanoví kontingent emisních práv, který zdarma či při
aukci rozdělí a potom platby probíhají pouze v rámci soukromého sektoru od
poptávajícího (nového emitenta) k nabízejícímu (starému emitentovi).
Teoretický koncept systému obchodovatelných emisních povolení, který byl poprvé
představen již v roce 1968 v USA, je založen na stanovení celkového limitu přípustného
množství emisí a na jeho rozdělení mezi znečišťovatele. Na základě politického
rozhodnutí o cílech kvality životního prostředí je stanoveno celkové přípustné množství
emisí za určitý čas na určitém území. Toto množství emisí je pak rozděleno mezi
jednotlivé znečišťovatele pomocí rozhodnutí správního orgánu či pomocí aukce. Každý
znečišťovatel tak získává určité množství emisních práv, se kterými lze obchodovat
(transferovat je na jiné znečišťovatele).
K využívání určitého statku životního prostředí (k emisím škodlivin) je oprávněn pouze
subjekt vlastnící příslušné množství povolenek. Nestačí-li znečišťovateli přidělená
emisní práva, má možnost nákupu povolenek od těch, kteří jsou z hlediska emisí
úspornější a přidělené povolenky nevyužijí. Tvorba cen povolenek je však ponechána
výhradně na tržním mechanismu. Emituje-li znečišťovatel nad úroveň přidělených práv,
musí zaplatit pokutu, která je zpravidla výrazně vyšší než cena povolenek na trhu.
Tento nástroj dle Štěpánka (1997) vytváří předpoklady pro působení tržních sil i
v oblasti environmentálních statků, kde standardní tržní mechanismus selhává a to aniž
by vyžadoval trvalé zasahování státní autority (na rozdíl např. od podplatků).
Obchodování s emisními povoleními se odehrává na trzích různých úrovní. Jedná se o
trhy regionální, národní i mezinárodní, které se uplatňují zejména při obchodování
emisemi skleníkových plynů na základě Kjótského protokolu. Obchodování však může
probíhat i v rámci jedné firmy či koncernu. Velikost trhu obchodování vykazuje rovněž
souvislost s dosahem vlivu znečišťující látky. Pro škodliviny rozptylované na širokém
území je územní rozsah obchodování velký. Naopak emise látek, jejichž škodlivý
účinek se projevuje v menším prostorovém měřítku, jsou obchodovány spíše na
regionálních trzích. Největší zdroje jsou do programu obchodování zapojeny povinně.
Menší zdroje se často mohou zapojit dobrovolně.
Z hlediska přerozdělovacích dopadů systému je též velmi důležitá počáteční alokace
práv na znečištění. Práva mohou být přidělována bezplatně (většinou podle historického
principu), za udělení lze vybírat poplatky nebo lze využívat jednorázových či
pravidelných aukcí. V praxi je nejčastěji používán historický princip, kdy jsou emisní
práva přidělena bezplatně na základě vývoje emisí v předchozím období.
Na trhu se obvykle uplatňují tři druhy transakcí: systém založený na kreditech, systém
celkový limit a obchodování a systém vyrovnávání81
81
Systém založený na kreditech srovnává aktuální úroveň emisí se scénářem výchozího stavu.
Dosahuje-li znečišťovatel nižších emisí než výchozí úroveň či povolený limit, získává kredit, který
může využít nebo ho prodat jinému znečišťovateli.
Systém celkový limit a obchodování definuje celkové přípustné množství emisí pro daný region
(zemi) a časovou jednotku (většinou rok), tzv. emisní strop. To je následně alokováno mezi
jednotlivé znečišťovatele. Každý znečišťovatel se pak může rozhodnout jak bude postupovat. Podaří-
130
Velmi důležitým prvkem systému obchodování je deponování (banking), které
umožňuje přesunout nevyužitá emisní práva do dalšího období. Povolenky
nepředstavují jen oprávnění k emisím, ale stávají se i finančním aktivem a specifickým
cenným papírem. Fungování trhu s povolenkami podporují zprostředkovatelé
(brokerské firmy, burza) a stát by do něj měl zasahovat co nejméně. Jako problematické
se ukazuje paralelní působení systému emisního obchodování s institucionálními
nástroji povahy administrativních nástrojů (emisní limity). Dodržení striktních limitů
podstatně eliminuje možnost dosažení nákladově efektivního řešení, která je podstatou
nástrojů ekonomických (více viz, Jílková, 2003, s. 43-47, s. 96-101 a s. 111-121).
Otázky a úkoly
1. Vysvětlete následující pojmy: ekonomická nástroje ochrany životního prostředí,
externality, pigouovská daň, ekologická daňová reforma, dvojí dividenda
2. Vyjmenujte poplatky z oblasti životního prostředí používané v České republice.
Dále navrhněte alespoň pět dalších poplatků, které v České republice používány
nejsou. (Jako inspiraci můžete použít poplatky placené v zahraničí nebo vlastní
fantazii.)
3. Myslíte si, že zavádění ekologických daňových reforem je jedním z klíčových
řešení ekologických problémů v následujících letech? Svou odpověď
zdůvodněte.
4. Které činnosti související s ochranou životního prostředí by podle Vás měly být
přednostně dotovány a proč?
5. Podívejte se na webové stránky Platformy pro environmentální fiskální reformu
v ČR, dostupné na: http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/
Související literatura
[1] BURSÍK, M.: Je ekologická daňová reforma politicky realistický koncept pro
období 2002 – 2006 v České republice? In ŠČASNÝ, M.: Konsolidace vládnutí a
podnikání v České republice a v Evropské unii. 1. vyd. Praha: Matfyzpress, 2002. s.
140-144. ISBN 80-86732-00-2
[2] HÁJEK, M.: Cesty k efektivnější politice životního prostředí [online]. Dostupné
z http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/KONFERENCE/FSV 1-11-2002/Hajek cz.doc
http://www.foes.de/ a http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/
[3] JÍLKOVÁ, J.: Daně, dotace a obchodovatelná povolení – nástroje ochrany ovzduší
a klimatu. 1. vyd., IREAS, Institut pro strukturální politiku, o.p.s., Praha, 2003. 156 s.
ISBN 80-86684-04-0.
[4] JÍLKOVÁ, J.: Poplatky k ochraně životního prostředí a jejich efektivnost. 1. vyd.,
Eurolex Bohemia, Praha, 2006. 135 s. ISBN 80-7379-002-5.
[5] KUBÁTOVÁ, K., VÍTEK, L.: Daňová politika: Teorie a praxe. 1. vyd. Praha:
CODEX Bohemia, 1997. 264 s. ISBN 80-85963-23-X
i se mu eise ušetřit, může zbylou část emisních povolení prodat jinému znečišťovateli. Naopak budeli
emitovat více, musí další emisní povolení od jiného znečišťovatele nakoupit.
Systém vyrovnávání má spíše doplňující charakter a slouží ke kompenzaci emisí z nových zdrojů či pro
řešení expanze zdrojů stávajících.
131
[6] MEZ, L.: Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky
v mezinárodním srovnání. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České
republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 79-92. ISBN 80-86732-00-2
[7] MOLDAN, B. a kol.: Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. 1. vyd.
Praha: Univerzita Karlova, 1997. 307 s. ISBN 80-7184-434-9
[8] MOLDAN, B.: „Nástrojový mix“ pro environmentální regulaci. In ŠČASNÝ, M.:
Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. 1. vyd. Praha:
Matfyzpress, 2002. s. 13-16. ISBN 80-86732-00-2
[9] STOCKER, F.: Spaß mit Mikro. 4. vyd. Mnichov: R. Oldenbourg Verlag, 1997.
420 s. ISBN 3-486-23990-2
[10] STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd.
Praha: Computer Press, 1998. 214 s. ISBN80-7226-112-6
[11] ŠAUER, P. a kol.: Základy ekonomiky životního prostředí. 1. vyd. Praha: Vysoká
škola ekonomická, 1996. 185 s. ISBN 80-7079-890-4
[12] ŠTĚPÁNEK, Z. Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí. 1. vyd.
Olomouc : Vydavatelství Univerzity Palackého, 1997. 74 s. ISBN 8070677376.
[13] VIRTULKA, M.: Environmentální ekonomie. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita
v Brně, 2005. 106 s. ISBN 80-210-3654-0
[14] VOJTOVÁ, J.: Ekologická daňová reforma. Diplomová práce, Ekonomickosprávní
fakulta Masarykovy univerzity, 2008.
132
8 Dobrovolné nástroje ochrany ŽP
Viktor Kulhavý
Kapitola se zabývá možnostmi uplatnění dobrovolných nástrojů ochrany životního
prostředí v organizacích82
. Legislativní omezení vyplývající z nařízení Evropské unie a
České republiky, proměnné preferencí zákazníků, postoj stakeholderů a samotného
managementu – to jsou některé z faktorů, které ovlivňují, zda se v podniku budou
rozvíjet tzv. dobrovolné environmentální aktivity. Co se skrývá pod tímto pojmem a
proč by podnik měl přistoupit k dobrovolným opatřením v oblasti vztahu k životnímu
prostředí, je předmětem následujícího textu.
8.1 Dobrovolné environmentální aktivity
Pod pojmem dobrovolné environmentální aktivity rozumíme takové „...aktivity (metody,
postupy, způsoby chování apod.), které jsou propracovávané a sjednocované na
mezinárodní úrovni a které podniky realizují dobrovolně, tj. nad rámec legislativních
předpisů.“ (Remtová a kol., 2006, str. 3). Šířeji bychom mohli dobrovolné aktivity
začlenit jako praktiky udržitelné spotřeby a výroby (USV) – tedy snahy o maximalizaci
žádoucích a minimalizaci nežádoucích dopadů ekonomických aktivit na zájmy lidí
(Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008). Udržitelná spotřeba a výroba se týká vzorců
chování ekonomických subjektů a má za cíl vytvářet takové produkty, které budou
naplňovat potřeby společnosti a zároveň budou zlepšovat kvalitu života (nižší spotřeba
zdrojů, eliminace toxických látek, produkce odpadů apod.) Udržitelná spotřeba byla po
klimatických změnách druhou prioritní oblastí předsednictví České republiky v Radě
EU.
V podnikové praxi je vhodné rozlišovat tzv. dobrovolné nástroje a doporučené přístupy.
Zatímco dobrovolné nástroje mají své metodické zázemí na mezinárodní úrovni a
mohou být pro podniky systematickým návodem, jak postupovat, u doporučení jde
pouze o obecnější principy, k jejichž naplňování lze hledat nejrůznější cesty.
V dalším textu jsou popsány pouze dobrovolné nástroje z důvodu možnosti analyzování
jejich dokumentace a mezinárodní standardizace.
8.1.1 Proč dobrovolnost?
Ve světě vyostřující se konkurence hledají podniky nové způsoby, jak se ve svém oboru
podnikání odlišit a stát se konkurenceschopnými. Strategie pouhého přizpůsobení se
legislativním požadavkům (compliance) tuto výhodu nepřináší. Podnik se sice vyhne
sankcím za nedodržování zákonů v oblasti životního prostředí, ale nezískává nic navíc,
co by mohl prezentovat stakeholderům83
jako svoji přidanou hodnotu (strategie
diferenciace). Autoři Nattrass a Altomare (2006) například ukazují, jak se
environmentální povědomí v komerční sféře v průběhu posledních desetiletí měnilo od
82 Organizacemi jsou míněny organizace ziskového i neziskového sektoru. Text je zaměřen na
podnikovou sféru, kde jsou v současnosti tyto nástroje více využívány, ovšem jejich použití je do
značné míry univerzální a neomezuje se pouze na tuto oblast. V dostupných zdrojích lze nalézt řadu
příkladů dokumentujících jejich uplatnění například ve státní správě a samosprávě nebo organizacích
neziskového sektoru.
83 Stakeholdeři zájmovými skupinami vlastníků, zaměstnanců, zákazníků, dodavatelů, věřitelů, státu a
komunit (subjektů) v okolí podniku (Částek, 2007).
133
pouhého reagování na zpřísňující se legislativu až po dobrovolná opatření udržitelného
rozvoje (viz obrázek 7.1).
Pro podniky, které se dobrovolně rozhodnou pro strategii udržitelného rozvoje, může
tento přístup do budoucna představovat konkurenční výhodu.
Obrázek 7.1 Křivka učení se udržitelnosti (Sustainability Learning Curve)
Pramen: Nattrass a Altomare, 2006.
Důvody mohou být například tyto (Kulhavý, 2008):
a) zpřísňující se legislativa, princip znečišťovatel platí (např. poplatky za odstranění
toxických odpadů, pokuty za znečišťování životního prostředí, ekologické
zdanění, náklady na re-design výrobků tak, aby splňovaly nové legislativní
požadavky, zvýšené náklady v důsledku nutnosti náhrady surovin/materiálů, které
byly zakázány pro svoji zdravotní závadnost a následné náklady na přizpůsobení
výrobní linky apod.),
b) změna preferencí zákazníků směrem k výrobkům a službám zatěžujícím životní
prostředí relativně méně,
c) ovlivnění kvality výrobků a služeb v důsledku užití méně kvalitních
(neobnovitelných) vstupů,
d) vyšší pojišťovací náklady pro podniky bez environmentálních manažerských
systémů,
e) zdravotní a bezpečnostní rizika pro zaměstnance, absence zaměstnanců z důvodu
nemocnosti spojené s nevhodným pracovním prostředím,
134
f) rostoucí ceny surovin a energií (neobnovitelné zdroje),
g) nákladové úspory v důsledku růstu efektivity (eliminace energetických ztrát,
eliminace odpadů),
h) kampaně namířené proti podniku zákazníky či spotřebitelskými a ekologickými
organizacemi a v důsledku toho poškození jména podniku.
8.1.2 Jak se orientovat v dobrovolných nástrojích ochrany životního
prostředí
V posledních desetiletích vzniklo velké množství přístupů, konceptů a nástrojů, které
mají přispívat k ochraně životního prostředí. Uživatelům nabízí velkou škálu možností,
jak vytvářet ekonomicky, sociálně a environmentálně udržitelnější organizace. Na
druhou stranu tvoří množství nástrojů a doporučení komplikovaný systém, který je
obtížně pochopitelný a aplikovatelný pro management organizací při řešení
každodenních problémů. Jednotlivé přístupy se liší, jak úrovní podrobnosti, tak oblastí
řízení, na kterou se primárně zaměřují. Zatímco některé přístupy jsou vhodné pro
monitorování změn v podnikových procesech a mají administrativní charakter, jiné jsou
zaměřeny na výrobky a služby a evaluaci jejich životního cyklu (Robért, 2000). Proto je
užitečné před samotnou implementací nástrojů ochrany životního prostředí provést
celkové zhodnocení jejich potřeby a identifikovat oblasti, které jsou z
environmentálního hlediska nejproblémovější. Pro základní přehled o všech nástrojích
jsou užitečné přehledy či katalogy (Remtová a kol., 2006; Dobeš, Kozielová, Vavřínek,
2008) umožňující orientaci podle vybraných parametrů.
Užitečným způsobem, ze kterého můžeme vycházet při volbě vhodného nástroje, je
vztahovat působení jednotlivých nástrojů ke stupňům řízení podniku. Základními
způsoby, kterými můžeme ovlivnit dopady výroby na životní prostředí, jsou účinnější
využívání zdrojů (dematerializace – s nižšími vstupy dosáhneme stejných výstupů) a
náhrada (substituce – nahrazení jednoho materiálu/energetického zdroje jiným, méně
zatěžujícím životní prostředí). Tyto principy lze v podniku využít na různých úrovních
tzv. pyramidy řízení (viz obrázek č. 7.2). V základech pyramidy je strategická úroveň,
která reprezentuje zájmy stakeholderů podniku a dlouhodobé směřování organizace
(strategie, vize). Další úrovně spočívají na této základně. Stanovení správných cílů a
strategie je důležité pro následný výběr nástrojů pro jejich dosažení. Úroveň systémů
řízení propojuje strategickou a fyzickou úroveň. Pro podnik to v praxi znamená
zavedení integrovaného systému řízení, které umožňují naplňování politiky podniku v
dílčích oblastech (jakost, bezpečnost, hygiena, životní prostředí). Na úrovni procesů
sledujeme řízení materiálových a energetických toků tak, aby docházelo k co nejnižším
ztrátám a co nejvíce vstupů se přeměnilo na finální produkt a zároveň bylo
minimalizováno užívání rizikových materiálů. Úroveň produktů se týká nevýrobní fáze
životního cyklu finální produkce, tedy jak je s výrobkem naloženo poté, co opustí
podnik a na konci jeho životnosti.
Rozlišování jednotlivých úrovní pyramidy řízení je důležité proto, abychom dokázali
maximálně využít potenciálu jednotlivých nástrojů, které jsou v současnosti k dispozici.
A zároveň, pokud víme, na které úrovni chceme v podniku intervenovat, budeme hledat
pro tuto oblast vhodný nástroj. Obrázek 7.2 ukazuje příklady dostupných nástrojů, které
lze využít pro jednotlivé úrovně (Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008).
V uvedené pyramidě řízení jsou zohledněny jednotlivé stupně řízení v podniku. Za
nejdůležitější z nich je možné považovat cíle, strategie a zájmové skupiny. V základu
pyramidy na nejvyšším stupni abstrakce je zohledněno dlouhodobé směřování
135
podniku. Je však třeba si uvědomit, že dlouhodobá strategie a cíle nemohou být v
rozporu s principy udržitelného rozvoje, které by měly stát nad nimi84
.
Obrázek 7.2 Příklady nástrojů podle jejich primárního působení v pyramidě řízení
Pramen: Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008, str. 16
Praktickým požadavkem na management podniku je znalost základních souvislostí,
které charakterizují systém, v němž se organizace pohybuje – a to jak systém socioekonomický,
tak širší systém biosféry. Předpokladem efektivní implementace nástrojů
ochrany životního prostředí (identifikace potřeby, nastavení priorit, realizace opatření)
je základní úroveň poznatků, o tom, jak tyto systémy fungují85
. Podcenění vzdělávacích
aktivit na úrovni managementu i na úrovni ostatních pracovníků představuje
potencionální riziko pro přijetí a úspěšnou realizaci změny přístupu k ochraně životního
prostředí v podniku.
8.2 Klasifikace nástrojů ochrany životního prostředí
Nyní se již můžeme zaměřit na samotné nástroje a jejich charakteristiky. Dobrovolné
nástroje můžeme klasifikovat podle několika kritérií. Zde je využito rozdělení podle
účelu nástroje, tedy výsledku, který jeho aplikace přináší. V textu jsou popsány tři
kategorie nástrojů – regulační, informační a vzdělávací. V dostupné literatuře, ze které
text vychází, je možné najít detailnější popis každého z nich, podrobné rozklíčování
jeho výhod a nevýhod a návaznost na další nástroje (Remtová a kol., 2006; Dobeš,
Kozielová, Vavřínek, 2008). Důraz je kladen na vybrané nástroje využitelné jak v
organizacích ziskového sektoru, tak v sektoru neziskovém a ve veřejné správě.
Dobrovolné nástroje je pak možné dělit na:
dobrovolné nástroje regulační:
- EMS a EMAS,
84
Principy udržitelného rozvoje rozpracovali například Holmberg (1996), Holmberg a Robèrt (2000),
Robèrt a kol. (2002). Principiální vyjádření znamená, že principy neurčují, jak přesně by měla
budoucí udržitelná společnost/organizace vypadat. Principy byly vytvořeny jako negace způsobů,
jakými jsou poškozovány ekosystémy. Tato omezení dávají lidským aktivitám základní rámec.
85
Např. porozumění dynamickému vztahu mezi: a) přírodními systémy (zákony termodynamiky,
zákon zachování hmoty a energie, biogeochemické cykly, fotosyntéza atd.) a b) sociálními systémy
(instituce, síťová struktura, uspokojování lidských potřeb atd.). Na této úrovni analyzujeme a
popisujeme organizaci, její klíčové struktury a vztah socio-ekologickému systému.
136
- ekodesign,
- environmentální značení pro ekologicky šetrné výrobky a služby,
- monitoring a targeting,
- dobrovolné dohody, jednostranné dohody,
dobrovolné nástroje informační:
- posuzování životního cyklu výrobku (LCA)
- čistší produkce,
- environmentální manažerské účetnictví (EMA),
- environmentální benchmarking,
- environmentální reportingu
- environmentální značení II. typu – vlastní environmentální tvrzení,
- environmentální značení II. typu – environmentální prohlášení
dobrovolné nástroje vzdělávací.
8.3 Dobrovolné nástroje regulační
Cílem těchto nástrojů je snižovat negativní dopady činnosti organizace na životní
prostředí. Mezi regulační nástroje patří systémy environmentálního řízení a EMAS,
Ekodesign (Ecodesign), Environmentální značení pro ekologicky šetrné výrobky a
služby (Ecolabelling), Monitoring a targeting, Dobrovolné dohody a jednostranné
dohody. Blíže jsou popsány zejména systémy řízení.
8.3.1 Systémy environmentálního řízení (EMS – Environmental
Management Systems - ISO 14001) a EMAS
Systém environmentálního řízení zařazujeme mezi tzv. integrované systémy řízení.
Jejich základem je vnitřní plánovací mechanismus, který zajišťuje neustálé zlepšování
(viz Demingovo schéma Plan-Do-Check-Act). Zavedení systému v podniku neznamená
dosažení daného stavu, ale je procesem zlepšování na všech úrovních podniku (Dobeš,
Kozielová, Vavřínek, 2008). Integrované systémy řízení se odkazují na normy
popisující optimální řídící systém. V současnosti jsou pro podniky nejaktuálnější tyto
normované systémy managementu:
I. ISO 9 001 – Systémy managementu jakosti
II. ISO 14 001 – Systémy environmentálního managementu
III. BS OHSAS 18 001 – Systémy managementu bezpečnosti a ochrany zdraví při
práci (BOZP)
V tomto textu se zaměřuji pouze na systémy environmentálního managementu (EMS)
podle normy ISO 1400186
a EMAS. Další možností, jak zavádět v podniku systém
environmentálního managementu je neformální cesta bez certifikace auditorem. Tento
způsob je vhodný zejména pro malé a střední podniky s omezenými finančními
prostředky a nižšími personálními kapacitami (Babička a kol, 2007)
86
Jak uvádějí Dobeš, Kozielová a Vavřínek (2008), ve srovnání se zeměmi Evropské unie patří Česká
republika co se týče zavádění těchto certifikací mezi nejaktivnější země – v roce 2008 bylo
certifikací v ČR asi 6500, přičemž se předpokládá u malých a středních podniků lineární nárůst.
137
Environmentální systém managementu dle ISO 14001
Zavedením systému environmentálního managementu v podniku podle ISO 14001 má
být zajištěno neustálé snižování negativních vlivů činnosti podniku na životní prostředí
a zároveň neustálé vzdělávání jeho zaměstnanců a ostatních zájmových skupin
(Remtová a kol., 2006). Periodická kontrola certifikace EMS je zajišťována externími
auditory dle mezinárodní normy, která byla přijata jako česká technická norma ČSN EN
ISO 14001: 2005 87
. Mezi požadavky zavedení EMS v podniku patří:
stanovení environmentální politiky a stanovení environmentálních cílů
závazek dodržování právních předpisů
závazek uplatňování prevence znečištění
závazek neustálého zlepšování environmentálního profilu podniku čili snižování
negativních vlivů, jimiž podnik svými činnostmi působí na životní prostředí
Na základě vytvoření environmentální politiky a stanovení environmentálních cílů je
vytvořena strategie jejich naplňování a podrobný harmonogram jednotlivých kroků
(příklad postupu je na obrázku 7.3).
Obrázek 7. 3 Diagram zavádění integrovaného systému řízení
Pramen: Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008, str. 34
87
ČSN EN ISO 14001 Systémy environmentálního managementu – Požadavky s návodem pro použití,
Český normalizační institut, 2005 .
138
Z hlediska organizace, která systém řízení zavádí, jsou podstatné následující přínosy
(Remtová a kol., 2006). Zavedení EMS je zaměřeno na snižování nákladů v oblasti
materiálových toků a energetické spotřeby. Jak již bylo zmíněno, součástí EMS jsou
pravidelná školení zaměstnanců a jejich zapojení do snižování negativních vlivů na
životní prostředí. Díky tomu je v organizaci podporována efektivní vnitřní
komunikace, informovanost a zájem zaměstnanců o otázky ŽP. Zavedení EMS bývá
jedním z požadavků při získávání zakázek ve výběrových řízeních a zlepšuje image
podniku z hlediska stakeholderů.
EMAS (Eco-Management and Audit Scheme)88
Požadavky systému „Eko-managementu a auditu z hlediska ochrany životního
prostředí“ (EMAS) může do svého řízení zahrnout kterákoliv organizace. Podobně jako
u environmentálního systému dle ISO 14001 jde o vyhledávání, definování, měření a
kontrolu opatření, která mohou snížit negativní vliv organizace na životní prostředí.
První verze EMAS vznikla v Evropské unii již v roce 1995 a prošla od té doby
významnou revizí v roce 2001 vydáním Nařízení Evropského Parlamentu a Rady č.
761/2001 (označováno jako EMAS II). ).
Třetí revize EMAS (tzv. „velká revize“) bude v platnosti od 1. 1. 2010. Hlavními cíli
programu EMAS jsou (Růžička, 2008):
zvýšení počtu organizací zapojených do Programu;
uznání EMAS jako nejvyššího standardu (benchmarku) pro zavádění
environmentálních systémů řízení;
umožnit organizacím, které mají zaveden systém environmentálního řízení podle
jiných standardů (např. ISO 14001, národní standardy), snadný přechod na
EMAS;
požadovat po organizacích registrovaných v EMAS, aby braly v úvahu
environmentální kritéria při výběru svých dodavatelů a poskytovatelů služeb.
Oproti EMAS II jsou v nové revizi obsaženy tyto požadavky:
posílení důrazu na soulad organizace s environmentální legislativou,
posílení role environmentálního reportingu a
využívání oborově specifických referenčních dokumentů (tzv. BREFs –
referenční dokumenty o nejlepších dostupných technikách)
Oproti normě ISO 14001 je rozšíření EMAS zatím nízké. Mezi důvody uvádějí Dobeš,
Kozielová, Vavřínek a kol. (2008) omezenou platnost pouze v zemích EU, slabou
odezvu trhu a současnou existenci podpor zavedení pro EMAS i ISO 14001. Některé
z těchto problémů by měla řešit zaváděná třetí revize. Pro malé a střední podniky je
určen podpůrný program Evropské komise EMAS Easy (Engel, Tóth, 2004).
Na obrázku 7.4 jsou uvedeny nejvýznamnější rozdíly mezi zavedením
environmentálního systému řízení dle ISO 14001 a EMAS. Podrobnější rozbor
odlišností je možné nalézt v publikaci Babičky a kol. (2007). Souhrnně lze říci, že
EMAS se týká stejných oblastí jako ISO norma, avšak některé požadavky jsou
formulovány jako povinné – tedy zavedení EMAS lze chápat jako náročnější. Pokud
podnik vyhovuje certifikaci dle EMAS, automaticky tím vyhovuje i ISO 14001.
88
Další informace je možné najít na: http://www.cenia.cz/EMAS
139
Obrázek 7.4 Přehled společných a rozdílných prvků ISO 14001 a EMAS
Pramen: Engel, Tóth, 2004, str. 5
8.3.2 Ekodesign (Ecodesign)
Ekodesign spočívá v: „...začlenění ekologických aspektů do fáze návrhu s ohledem a s
dopadem na celý životní cyklus výrobku od získání surovin až po konečnou likvidaci
výrobku.“ (Schischke, Szendiuch, 2005, str. 8). Environmentální aspekty jsou tak
zvažovány již v samém počátku vývoje nového výrobku a jejich charakter bychom
mohli označit za preventivní. Kromě pozitivních environmentálních dopadů je
dosahováno i nákladových úspor. I když se vývoj výrobků podle zásad ekodesignu příliš
neodlišuje od standardních vývojových procedur, liší se především stanovením
environmentálního profilu výrobku a volbou vhodné strategie snižování dopadu na
životní prostředí. V environmentální profilu výrobku identifikujeme látky a energie,
který výrobek během svého životního cyklu z prostředí odebírá a ty, které jsou v
důsledku jeho výroby a používání do prostředí vnášeny (Remtová, 2003). Principy
ekodesignu se uplatňují jak při zcela nové koncepci výrobku, tak při konstrukčních
změnách již navržených výrobků. Jeho výhoda spočívá v poměrně jednoduché
implementaci a ekonomickými synergickými efekty.
8.3.3 Environmentální značení I. typu - ekolabeling
Pro environmentální značení I. typu (angl. ecolabelling) se české terminologii používají
pojmy ekoznačení nebo ekolabeling. Jsou jimi označovány produkty (výrobky i služby),
jejichž dopady na životní prostředí jsou prokazatelně nižší než u srovnatelných produktů
(Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008). Podle informací CENIA (2009) bylo tímto
způsobem v ČR označeno již přes 400 výrobků a v současné době ekoznačku na jednom
či více výrobcích využívá přes 89 podniků. Udělení certifikace se řídí ČSN ISO 14024
Environmentální značky a prohlášení - Environmentální značení typu I - Zásady a
140
postupy. Certifikace je zabezpečována Agenturou pro ekologicky šetrné výrobky. Zde
je také možné získat další informace o Národním programu označování ekologicky
šetrných výrobků a Programu ekoznačení Evropské unie (The Flower). Produkty takto
označené jsou podporovány vládním usnesením č. 720/2000, které doporučuje členům
vlády, vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy a přednostům okresních
úřadů, aby v jimi řízených organizacích:
při zadávání veřejných zakázek podle zákona č.137/2006 Sb., o zadávání
veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, jejichž předmětem může být
dodávka, instalace a použití výrobku, jedním z kritérií pro hodnocení nabídek
veřejných zakázek byla ekologická šetrnost výrobku
upřednostnili přímý nákup ekologicky šetrného zboží a výrobků (např. pro
opravy exteriérů a interiérů budov a jejich vybavení - nábytek, kopírky,
osvětlení, kancelářské papíry, hygienické potřeby atd.).
Environmentální značení typu II. a III. je zařazeno mezi dobrovolnými informačními
nástroji.
8.3.4 Monitoring a targeting (M&T)
Nástroj umožňuje sledovat a řídit energetické hospodářství v organizaci. Jeho hlavním
účelem je zajistit dosahování cílů v oblasti efektivnosti využívání energie nebo
materiálů. Systém monitoringu a targetingu by měl být nastaven takovým způsobem,
aby energetické hospodářství v podniku bylo bezpečné, spolehlivé, ekonomicky
efektivní a minimalizovalo dopady na životní prostředí. Z metodického hlediska je
třeba nejdříve provést měření energetických/materiálových vstupů. Podle složitosti
energetického systému v podniku dochází k dílčím měřením na různých měřících
místech – např. spotřeba paliv, elektrické energie, tepla, stlačeného vzduchu, chladu atd.
v jednotlivých provozech (Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008). Naměřené hodnoty jsou
porovnány se stanovenými cíli a na základě rozdílů jsou navržena opatření. Po uplatnění
opatření se cyklus opakuje – stejně jako u ostatních nástrojů tedy jde o mechanismus
trvalého zlepšování, nikoliv o jednorázovou akci (na rozdíl např. od energetického
auditu). Je zřejmé, že dosahované výsledky budou ve velké míře záviset na vhodně
zvolených cílech a použitých indikátorech. V České republice probíhají demonstrační
projekty M&T s podporou programu EU SAVE II a ČEA.
Na konkrétních příkladech mají ukázat přínosy metody a napomoci jejímu rozšíření v
našich podmínkách. Pro realizaci byly vybrány různé průmyslové sektory.
8.3.5 Dobrovolné dohody, jednostranné dohody
Vznikají mezi podnikem a orgánem veřejné správy. Z principu dobrovolnosti plyne, že
nejsou založeny na legislativních požadavcích, ale jsou uzavírány za účelem
efektivnějšího dosahování cílů v oblasti ochrany životního prostředí. Dohody mohou
být velmi specifického charakteru, často jsou zaměřeny preventivně a předcházejí tak
zavedení legislativní předpisů v dané oblasti89
.
8.4 Dobrovolné nástroje informační
Cílem je získat či poskytnout informace o vlastním vlivu podniku na životní prostředí.
Tyto nástroje nejsou určeny pro přímé intervence v podnikových procesech, ale
89
Více informací lze najít v publikaci Dobrovolné dohody v politice životního prostředí (Šauer, 2002).
141
připravují podklady pro další opatření. Blíže popsány jsou tyto nástroje: posuzování
životního cyklu výrobku (LCA), čistší produkce (CP), environmentální manažerské
účetnictví (EMA), environmentální benchmarking, environmentální reporting,
environmentální značení typu II. a III.
8.4.1 Posuzování životního cyklu výrobků (LCA – Life Cycle Assessment)
Metoda je určena k hodnocení dopadů výrobku/služby na životní prostředí v rámci
celého jeho životního cyklu - tedy ve fázích těžby a získávání surovin/materiálu,
dopravy, výroby, užití, ukončení životnosti (odpad a recyklace). Je patrné, že do
celkové bilance materiálových a energetických toků vstupují i efekty mimo podnik – při
získávání zdrojů a po ukončení životnosti. Princip metody LCA se odvíjí od
předpokladu, že u každého produktu můžeme zjistit jeho příspěvek ke globálním
problémům tím, že se zaměříme na vstupy, které odebírá z životního prostředí a naopak
nežádoucí výstupy, které do něj zpětně vnáší. Metoda LCA má široké využití ve spojení
s dalšími dobrovolnými nástroji. Může být využita pro potřeby ekodesignu,
ekolabelingu, u environmentálních prohlášení III. typu, ve vlastním environmentálním
tvrzení, environmentálním reportingu, u EMS a EMAS ke stanovení environmentálních
cílů (Remtová, 2003). Je třeba dodat, že metoda LCA je náročná z hlediska kvality a
kvantity vstupních informací. Nejenže může být obtížné požadované informace získat,
ale nesprávnou interpretací mohou být výsledky zkresleny. Z hlediska podniku LCA
představuje nástroj pro podporu rozhodování v oblasti vývoje nových produktů či
modifikace stávajících, strategického plánování a marketingu (Tichá, n.d.)90
8.4.2 Čistší produkce (Cleaner production - CP)
Stejně jako ekodesign patří čistší produkce mezi preventivní strategie. Podle definice
UNEP91
se jedná o: „...stálou aplikaci integrální preventivní strategie na procesy,
výrobky a služby s cílem zvýšit jejich efektivnost a omezit rizika jak vůči člověku, tak i
životnímu prostředí.“ (Kozielová, Najmanová, Šlesinger, 2008, str. 10). Je přístupem,
který lze realizovat v různých odvětvích průmyslu i služeb a nezávisí na velikosti
organizace (Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008). Metodika čistší produkce má řadu
vazeb na další dobrovolné nástroje a může sloužit jako nástroj pro trvalé zlepšování v
rámci environmentálních manažerských systémů (viz. obrázek 7.5).
Projekty čistší produkce v organizacích se zaměřují na optimalizaci vstupních materiálů,
výrobních postupů a zefektivnění používaných technologií. Kromě těchto efektů se
zavádění projektů CP týká oblasti logistiky a zavádění efektivnějších systémů řízení.
Vzájemné souvislosti ilustruje obrázek 7.5 a 7.6.
8.4.1 Environmentální manažerské účetnictví (EMA)92
Nástroj je uplatňován v rámci finančního a manažerského účetnictví podniku k:
„...identifikaci, shromažďování, odhadům, analýzám a vykazování informací o
hmotných a energetických tocích, o environmentálních nákladech/výnosech a o dalších
90
Související normy jsou ČSN EN ISO 14040 Environmentální management – Posuzování životního
cyklu – Zásady a osnova a ČSN EN ISO 14044 Environmentální management – Posuzování
životního cyklu – Požadavky a směrnice
91
UNEP - United Nations Environment Programme, další informace je možné najít na:
http://www.unep.org/
92
Environmental Management Accounting (EMA)
142
hodnotových informacích souvisejících s životním prostředím.“ (Dobeš, Kozielová,
Vavřínek, 2008). EMA může být vhodně využito při zjišťování potenciálu čistší
produkce v podniku - nástroj zachycuje environmentální náklady a výnosy a vztahuje je
k hospodářskému výsledku podniku, což může být významným argumentem pro
uplatnění dalších úsporných opatření. Environmentální manažerské účetnictví nemá
definovaný standard podobně jako např. norma ISO 14001 a řídí se pouze
doporučeními. To může být příčinou nižšího zájmu podniků o tuto oblast.
Obrázek 7. 5 Schéma projektu Obrázek 7.6 Možnosti propojení čistší
produkce dobrovolných nástrojů
Pramen: Kozielová, Najmanová,Šlesinger, 200: 19 Pramen: Kozielová, Najmanová, Šlesinger, 2008:. 15
8.4.2 Environmentální benchmarking
Jedná se o nástroj s univerzálním použitím, jehož podstatou je porovnávání některých
činností jednoho podniku (strategie, procesy, techniky, produkty) s analogickými
činnostmi s lepšími výsledky druhého podniku. Je tedy nutné nejdříve vyhledat podnik s
lepšími výsledky, nebo takový, který uplatňuje tzv. dobrou praxi (best practice) a
provést srovnání. Benchmarking je ve své podstatě reaktivním nástrojem zjišťujícím
odchylky. Je třeba provést následnou analýzu příčin jejich vzniku. Z hlediska metodiky
neexistuje norma, která by určovala, jak má environmentální benchmarking probíhat.
Doporučeným postupem může být (Remtová, 2003):
1. Stanovení cílů benchmarkingu;
2. Výběr problémových oblastí a specifických aspektů pro srovnání;
3. Identifikace kvantifikovatelných a měřitelných parametrů pro jednotlivé aspekty;
143
4. Sběr srovnatelných dat (hledání nositelů nejlepší praxe, konzultace, statistiky,
databáze);
5. Porovnání aspektů a stanovení příčin odlišných parametrů;
6. Identifikace opatření pro zlepšení a jejich hodnocení (údaje z benchmarkingu
lze při hodnocení opatření použít i pro kvantifikaci a stanovení priorit) ;
7. Zavedení opatření a jejich vyhodnocování, pokračování v benchmarkingu
(sledování nejlepší praxe).
V některých případech je metoda benchmarkingu využita při povolovacím řízení pro
získání integrovaného povolení pro provoz některých zařízení v rámci tzv. Integrované
prevence a omezování znečištění (IPPC)93
. Jako srovnávací činnosti jsou použity
nejlepší dostupné techniky (BAT). V rámci EU jsou považovány za nejlepší dostupné
techniky uvedené v referenčních dokumentech o nejlepších dostupných technikách tzv.
BREF's (Maršák, Slavík, 2008). Vysoce inovativní podniky se však snaží překračovat
tyto limity a dosáhnout ještě lepších parametrů (Dobeš, Kozielová, Vavřínek, 2008).
8.4.3 Environmentální reporting
Prostřednictvím tohoto nástroje podniky dobrovolně poskytují informace o svém
environmentálním profilu (vlivech na životní prostředí) zainteresovaným osobám.
Zpráva o odpovědném přístupu podniku k životnímu prostředí bývá součástí výroční
zprávy podniku nebo je vydávána s podobnou periodicitou. I když neexistuje všeobecně
přijímaný standard pro vydávání reportů (na rozdíl od dále uvedených nástrojů
environmentální tvrzení a prohlášení), doporučuje se, aby podnik ve zprávě uvedl
změny za uplynulý rok, tedy nejen vylepšení environmentálního profilu, ale také
informoval o přetrvávajících negativních vlivech na životní prostředí.
Obrázek 7.7 Typy dobrovolných podnikových zpráv
Pramen: Vaněček, 2006, str. 5
Podle zaměření můžeme rozlišit několik typů dobrovolných podnikových zpráv
(Vaněček, 2006): environmentální zprávy, zprávy o zdraví, bezpečnosti a životním
93
Více informace lze získat na informačním portálu: http://www.ippc.cz/
144
prostředí, zprávy o udržitelném rozvoji a zprávy o odpovědném podnikání (viz
obrázek 7.7). Jednotlivé zprávy se od sebe liší obsahem. Základním dokumentem je
zpráva o vlivech na životní prostředí, která je u dalších typů obohacena o informace o
zdraví a bezpečnosti v podniku nebo o hlediska ekonomická a společenská.
Dobrovolné zprávy jsou častěji vydávány většími podniky94
. Za nejkomplexnější typ
zprávy je považována zpráva o udržitelném rozvoji. V současnosti se pro vytváření
těchto zpráv prosazuje metodika Global Reporting Initiative95
, která zahrnuje indikátory
udržitelného rozvoje jako: přímé ekonomické důsledky, environmentální indikátory,
pracovní podmínky a důstojnost práce, lidská práva, vztah ke komunitě, zodpovědnost
za své produkty (Vaněček, 2006).
8.4.4 Environmentální značení II. typu – vlastní environmentální tvrzení
Vlastní environmentální tvrzení (angl. self-declared environmental claims) je
prohlášením, které činí podnik samostatně, tedy bez certifikace nezávislou třetí
stranou. Je důležité, aby prohlášení bylo založeno na ověřitelných, přesných a
nezavádějících informacích96
. Jeho smyslem je upozornit veřejnost a především
zákazníky na pozitivní environmentální aspekty výrobků nebo služeb podniku.
Použití tohoto nástroje není omezené na žádný typ organizací, nicméně podle definice
uvedené v příslušné normě se vlastní tvrzení musí vztahovat výrobku, součásti výrobku
nebo obalu.
Vlastní prohlášení je tedy podobné reklamnímu sdělení. Pokud se však podnik rozhodne
takové prohlášení vydat, je důležité seznámit se s požadavky normy ČSN ISO 14021
Environmentální značky a prohlášení - Vlastní environmentální tvrzení (typ II
environmentálního značení). Ta stanovuje, které charakteristiky výrobku mohou být
tímto způsobem propagovány a stanovuje také korektní použití terminologie (zakazuje
např. obecné označení „bezpečný pro životní prostředí“).
8.4.5 Environmentální značení III. typu – environmentální prohlášení
Remtová (2003) o tomto informačním nástroji uvádí, že jeho podstatou je: „...zveřejnění
měřitelných informací o vlivu výrobku na životní prostředí v průběhu jeho celého
životního cyklu (např. spotřeba energií a vody, produkce nebezpečných odpadů, vliv na
změnu klimatu, rozrušování ozonové vrstvy a pod.)“ Environmentální prohlášení je tedy
souborem kvantifikovaných informací o životním cyklu produktu, které mají sloužit k
porovnání charakteristik funkčně stejně zaměřených produktů.
Environmentální prohlášení III. typu musí splňovat požadavky normy ČSN EN ISO
14020 Environmentální značky a prohlášení – Obecné zásady a ČSN ISO 14025
Environmentální značky a prohlášení - Environmentální prohlášení typu III - Zásady a
postupy97
. V podnicích se můžeme setkat s různým označením programů
environmentálních prohlášení jako např. Eko-list (Eco-Leaf), ekoprofil,
94
Ukázky takových zpráv lze najít například v internetové prezentaci výrobce anorganických
chemických produktů Precheza (http://www.precheza.cz/www/ekologie.htm) nebo na stránkách
společnosti obchodující s energetickými komoditami Czech Coal
(http://www.czechcoal.cz/cs/ur/index.html)
95
Více informací lze nalézt na: http://www.globalreporting.org
96
Informace, kterou jsou v tvrzení uváděny, musí být podloženy měření a dokumentací, která je na
požádání k nahlédnutí.
97
Bližší informace lze získat např. na: http://www.technickenormy.cz
145
environmentální prohlášení o produktu, environmentální produktové prohlášení (EPD) a
environmentální profil produktu.
8.5 Dobrovolné nástroje vzdělávací
Vzdělávání jde dále než pouhé informování o důsledcích činnosti podniku. Cílem je
dosažení změny v chování cílové skupiny – může jít například o vnitropodnikové
školení při příležitosti obměny recyklačního systému či exkurze pro veřejnost v
podniku, který využívá BAT. V poslední době je k tomuto účelu využíváno kromě
školení na místě také e-learningových aplikací.
Komplexní přístup ke vzdělávání je prosazován například nadnárodní neziskovou
organizací The Natural Step (http://www.thenaturalstep.org). Byl vytvořen on-line
vzdělávací program, který je cílen na konkrétní souvislosti globálních problémů a
každodenní práce lidí v organizacích. Mezi uživatele patří např. některé velké
společnosti jako Interface Carpets, Rohm and Haas, Nissan, Levi Strauss, Nestlé Waters
nebo některé města v Severní Americe (Halifax, North Vancouver). Nabídka zahrnuje
také školení formou tzv. webinars (seminářů probíhajících on-line na internetu) vedená
špičkovými odborníky. Díky technologii on-line přenosu je tak možné nabízet s
nízkými náklady vzdělávání širokému spektru zájemců nezávisle na geografické poloze.
V českém prostředí je možné využít nabídek agentur nabízejících školení v oblastech
ochrany ŽP v podnicích nebo zapojit se do projektu Partnerství pro udržitelnou výrobu a
spotřebu (http://www.usv-partner.cz) nabízející specializaci „Manažer udržitelné
spotřeby a výroby“ včetně e-learningové podpory.
Otázky a úkoly
1. Z jakého důvodu organizace využívají dobrovolných nástrojů ochrany životního
prostředí?
2. Které nástroje mají za cíl přímé snížení negativních dopadů na životní prostředí?
3. Které nástroje poskytují informace pro rozhodování managementu podniku nebo
stakeholderům?
4. Jaký je význam vzdělávacích nástrojů?
5. Pokuste se na základě Přílohy č.1 zhodnotit, který nástroj by mohl být vhodný
pro zvolenou organizaci ve vašem okolí.
Související literatura:
[1] BABIČKA, L. a kol. EMAS. Systém environmentálního řízení a auditu. Příručka k
programu EMAS. Planeta – odborný časopis pro životní prostředí, 2007, roč. XIV,
číslo 1/2007. ISSN 1801-6898.
[2] ČÁSTEK, O. Vztah důležitosti zájmových skupin a vybraných charakteristik
zkoumaných podniků. Working Paper č. 34/2007. Centrum pro výzkum konkurenční
schopnosti české ekonomiky, 2007. ISSN 1801-4496.
[3] ČSN EN ISO 14001 Systémy environmentálního managementu – Požadavky s
návodem pro použití, Český normalizační institut, 2005
[4] DOBEŠ, V., KOZIELOVÁ, Z., VAVŘÍNEK, J. a kol. Manuál udržitelné spotřeby
a výroby. Praha: Cenia, 2008. Dostupné na:
146
<http://www.cenia.cz/__C12572160037AA0F.nsf/$pid/CPRJ7JKEX9N6/$FILE/Manua
l-USV-web.pdf>
[5] kol. autorů. EMAS – Systém environmentálního řízení a auditu. Příručka k
programu EMAS. Planeta – odborný časopis pro životní prostředí, 2007, roč. XV, čís.
1/2007. ISSN 1801-6898. Dostupné na: <http://www.cenia.cz/web/www/web-
pub2.nsf/$pid/MZPAPFIVNKW4/$FILE/planeta1_final.pdf>
[6] ENGEL, H. W.; TÓTH, G. EMAS jednoduše! Systémy environmentálního řízení a
program EMAS v České republice podle Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES)
č. 761/2001. Praha: České centrum čistší produkce, 2004. Dostupné na:
<http://www.cenia.cz/web/www/web-
pub2.nsf/$pid/MZPMSFGSEV4B/$FILE/emas_jednoduse.pdf>
[7] KOZIELOVÁ, Z; NAJMANOVÁ, K.; ŠLESINGER, J. Čistší produkce. Praha:
Cenia, 2008. Dostupné na: <http://www.cenia.cz/web/www/web-
pub2.nsf/$pid/CENMSFMP6GG9/$FILE/CP-2008-WEB.pdf>
[8] KULHAVÝ, V. Ecodesign in companies from a perspective of the Strategic
Sustainable Development. In 2nd Special Focus Symposium on ICESKS: Information,
Communication and Economic Sciences in the Knowledge Society. Zadar, Chrovatsko :
Faculty of Teacher Education of the University of Zagreb, Chrovatsko, 2008. od s. 155-
170, 15 s.
[9] NATTRASS, B., ALTOMARE, M. Natural Step for Business: Wealth, Ecology
and the Evolutionary Corporation, 2006.
[10] REMTOVÁ, K. a kol. Dobrovolné environmentální aktivity – Orientační příručka
pro podniky. Projekt 1C/4/25/04 Výzkum podpory udržitelné výroby a spotřeby. Praha :
Ministerstvo životního prostředí, 2006. [on line]. [cit. 4. 8. 2008]. Dostupné na:
<http://www.enviros.cz/udrzitelna_spotreba_a_vyroba/vyzkum_podpory_USV/vystupy/
prirucka_pro_podniky/Prirucka_pro_podniky_USV.pdf>
[11] REMTOVÁ, K. Ekodesign. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 2003. ISBN
80-7212-230-4. Dostupné na:
<http://www.env.cz/osv/edice.nsf/7907A38F19E1D57EC1256FC0004FE74D/$file/eko
design.pdf>
[12] ROBÈRT, K.-H. a kol. Strategic sustainable development - selection, design and
synergies off applied tools. Journal of Cleaner Production, 2002, čís. 10, str. 197-214.
[13] RŮŽIČKA, P. Revize Programu EMAS, 2008 [cit. 25.10.2009]. Dostupné na:
www.cenia.cz/web/www/web-pub2.../revize_programu_emas.pdf
[14] RŮŽIČKA, P. Dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí. Průmysl a
ochrana klimatu – seminář konaný 23. 4. 2007 v Praze, Ministerstvo životního
prostředí. [on line]. [cit. 4. 8. 2008]. Dostupné na:
<http://www.veronica.cz/emas/Dobrovolne_nastroje.pdf>
[15] VANĚČEK, V. Dobrovolné podnikové zprávy o vztahu k životnímu prostředí, o
zdraví a bezpečnosti a o udržitelném rozvoji. Planeta - odborný časopis pro životní
prostředí, 2006, ročník XIV, č. 1/2006, str. 1 – 20. ISSN 1801-6898
[16] TICHÁ, M. Posuzování životního cyklu LCA. [online], n.d. [cit. 30.5.2009].
Dostupné na:
<http://www.cenia.cz/__C12572160037AA0F.nsf/$pid/CPRJ772CLGL5/$FILE/13Tich
a_LCA.pdf>
147
9 Ochrana ovzduší a klimatu a její
ekonomické aspekty
Marie Doleželová
9.1 Proč se zabývat ochranou ovzduší?
Při odpovědi na otázku proč se zabývat ochranou ovzduší je nutno si uvědomit několik
základních faktů. Planeta Země je obklopena atmosférou - plynným obalem, který je
k ní gravitačně vázán, účastní se zemské rotace a je tvořen zvláštní směsí plynů
označovanou jako vzduch. Za horní hranici atmosféry se považuje výška 20 000 –
70 000 km nad zemským povrchem, kde již dochází k úniku plynů do meziplanetárního
prostoru. Atmosféru lze vertikálně členit na pět dílčích vrstev na základě změn teploty
vzduchu s výškou. Jedná se o troposféru, stratosféru, mezosféru, termosféru a exosféru
Z hlediska života člověka jsou však důležité zejména dvě nejspodnější vrstvy –
troposféra a stratosféra.
Troposféra i stratosféra náleží do tzv. homosféry – tedy vrstvy, ve které se nemění procentuální podíly
plynných složek vzduchu. Troposféra zasahuje do průměrné výšky 11 km nad zemským povrchem. Nad
póly je to však vlivem zploštění Země méně (9 km), naopak nad rovníkovými oblastmi více (18 km). Pro
troposféru je charakteristický pokles teploty vzduchu s výškou o zhruba 0,65°C/100 m. I přes relativně
malou mocnost této vrstvy je zde soustředěna převažující část hmotnosti celé atmosféry (75-90%). Název
troposféra je odvozen od intenzivního promíchávání vzduchu, k němuž zde dochází (z řečtiny – tropos =
míchat, otáčet se). V troposféře probíhá většina meteorologických jevů a procesů, které významně
ovlivňují život člověka (např. tvorba oblak či pohyby atmosférických front). Stratosféra zasahuje do výšky
50-60 km nad zemským povrchem. V její spodní části (do 25 km) se teplota s výškou téměř nemění, nad 25
km teplota s výškou roste. Pro život člověka je tato vrstva atmosféry důležitá zejména existencí tzv.
ozonosféry, což je vrstva zvýšené koncentrace ozonu nacházející se zhruba ve výšce 25-35 km nad
zemským povrchem. Tato vrstva chrání organizmy na Zemi před průnikem škodlivého UV-B záření.
Jako již bylo uvedeno vzduch v troposféře a stratosféře má stále chemické složení, na
které jsou lidé i ostatní organizmy na Zemi adaptovány. Největší podíl tvoří dusík (N2),
což je inertní plyn vznikající přirozeně hlavně sopečnou činností (78,08%). Druhým
nejvýznamnějším plynem z hlediska objemového podílu je kyslík (O2), který je
nezbytnou podmínkou života na Zemi. Kyslík je důležitý k zajištění biogenních procesů
(dýchání) a také ke spalování. Hlavním zdrojem jsou fotosyntetické procesy. Objemový
podíl ve vzduchu činí 20,95%. Zbylé necelé 1% objemu vzduchu zaujímá zejména oxid
uhličitý (CO2) (0,034%), vodní pára, ozon (O3) a vzácné plyny. Oxid uhličitý vzniká
přirozeně vulkanickou činností, dýcháním organizmů a také při spalovacích procesech.
Tento plyn má velký klimatický význam při tzv. skleníkovém efektu a globálním
oteplování klimatu (viz kap. 9.4). Klimatický význam má také vodní pára, která je
nejdůležitějším z tzv. skleníkových plynů, o kterých bude pojednáno dále. Význam
ozonu byl zmíněn v souvislosti s ozonosférou.
Toto stálé původní složení vzduchu, na které jsou organizmy na Zemi adaptovány, je
však s rozvojem činnosti člověka modifikováno, což je patrné zejména v posledních 200
letech. Vlivem průmyslové činnosti, dopravy a dalších činností souvisejících
s moderním životním stylem se do ovzduší dostávají látky, které jsou buď samy o sobě
zdraví škodlivé nebo ke vzniku škodlivin přispívají v řetězci chemických reakcí,
kterých se účastní v atmosféře. Znečištění ovzduší vede jednak k akutním
zdravotním problémům člověka, zvířat i rostlin, dlouhodobá expozice pak přispívá
ke zhoršení zdravotního stavu populací jako celku. Znečištěné ovzduší je rovněž
příčinou vzniku a šíření dříve neznámých civilizačních chorob (např. různých alergií).
148
Kromě toho posuny v chemickém složení ovzduší vedou ke změnám fungování
klimatického systému v rámci celé planety, což skrze řetězec příčin a následků a
působení pozitivních zpětných vazeb může vyvolat nedozírné následky a změny
v podmínkách pro život na Zemi (podrobněji viz kap. 9.4). Problematikou znečišťování
a ochrany ovzduší je tedy nutné se zabývat nejen z důvodu zachování zdravého
prostředí pro náš život, ale i z důvodu zachování příhodných podmínek pro život
budoucích generací.
9.2 Významné problémy ovzduší
Mezi nejvýznamnější problémy ovzduší patří v současné době sulfátový smog,
fotochemický smog, kyselé deště, úbytek stratosférického ozonu a klima měst. Tyto
problému budou následně rozvedeny.
9.2.1 Sulfátový smog
Sulfátový smog, označovaný také jako klasický či londýnský smog (podle známé
lokality svého výskytu), souvisí se smogovými katastrofami a patří k tzv. sekundárním
znečištěninám (polutantům). Znečišťující látky totiž po vypuštění do ovzduší
nezůstávají beze změny, ale kromě různých fyzikálních změn a dynamických jevů
(šíření v prostoru, turbulentní difúze či změny koncentrace) vstupují do chemických
reakcí, jejichž výsledkem jsou látky nové – sekundární polutanty.
Samotné slovo smog vzniklo složením dvou anglických slov – smoke & fog (kouř &
mlha). Sulfátový smog je typický pro oblasti se spalováním fosilních paliv (uhlí), při
kterém se uvolňuje oxid siřičitý98
. Ke vzniku sulfátového smogu dochází pouze za
určitých meteorologických situací a v oblastech se specifickými topografickými
podmínkami. Jedná se o situace se špatnými rozptylovými podmínkami, kdy dochází
k hromadění znečištěnin např. při inverzích a situacích se sníženou vertikální a
horizontální výměnou vzduchu. Výměna vzduchu může být ztížena také polohou
v kotlině či úzkém zaříznutém údolí. Dochází pak ke smogové situaci.99
Výskyt smogu
má za následek snížení množství dopadajícího slunečního záření, což bylo v
postižených oblastech patrné i z dlouhodobých statistik. Kromě toho má toxické až
smrtelné fyziologické účinky, důkazem čehož jsou právě tzv. smogové katastrofy.
První z velkých smogových katastrof se odehrála v Belgii v údolí řeky Maasy poblíž města Liege
v prosinci 1930. Vlivem inverzní situace došlo k extrémní kumulaci oxidu siřičitého vypouštěného
z koksáren, oceláren, vysokých pecí a skláren v délce celého údolí (asi 20 km). Během několika dní zde
onemocnělo 600 lidí a následně 63 z nich zemřelo. Svým rozsahem menší byla katastrofa v Jokohamě
z roku 1946, kdy došlo k neobvyklému výskytu dýchacích obtíží v období s nízkou rychlostí větru a
vysokou úrovní znečištění. Významná smogová katastrofa se odehrála také v Donoře v americkém státě
Pensylvánie v roce 1948. Jednalo se o první katastrofu tohoto druhu v Americe, která byla způsobena
inverzí v údolí řeky Monongahela 25 km jihovýchodě od Pittsburghu. Za inverzní situace došlo
k akumulace škodlivin z výrobny kyseliny sírové, ocelárny, rafinérie a dalších provozů. Tímto znečištěním
bylo postiženo zhruba 6000 osob, u kterých se projevily problémy s onemocněním dýchacích cest, očí,
hltanu a bolesti hlavy. Následkem znečištění zemřelo 20 lidí.
98
Oxid siřičitý ve vzduchu oxiduje na oxid sírový (SO3) a za působení katalyzátorů vzniká aerosol
kyseliny sírové (H2SO4). Dále za působení prachu jako katalyzátoru dochází k navázání amoniaku
(NH3) a vzniku síranu amonného (např. Kurfurst, 1982 či Tesař, 1974).
99
Smogová situace se vyznačuje sníženou viditelností, kdy díky přítomnosti síranu amonného dochází
ve vzduchu k dřívější kondenzaci vodní páry, která zde kondenzuje ještě předtím, než je dosaženo
stavu nasycení. V oblastech postižených sulfátovým smogem je tedy častější výskyt mlh. Sulfátový
smog byl také příčinou výskytu známé londýnské mlhy v první polovině 20. století.
149
Následovala série smogových katastrof v britském hlavním městě v letech 1952, 1956, 1957 a 1962.
Smogová katastrofa ve dnech 5.-8.prosince 1952 je považována za vůbec největší katastrofu ze
znečištěného ovzduší v historii. Za inverzní meteorologické situace byl emitován do ovzduší kouř a
popílek z více než milionu otevřených ohnišť a topenišť a díky nízkým teplotám byly do ovzduší emitovány
zplodiny z topení v domácnostech. Vtvořila se tak hustá mlha a nejvyšší denní koncentrace oxidu
siřičitého přesáhla normu více než pětkrát (přes 4000 µg /m3
). Smogová katastrofa v Londýně v roce
1952 si vyžádala asi 4000 obětí, přičemž nejvíce postiženi byli zejména starší lidé. Následující katastrofy
v Londýně již nedosáhly tak velkého počtu obětí (1956 1000 osobí, v dalších letech vždy kolem 700-800
osob). Série smogových katastrof se odehrála také v New Yorku, který byl v 50.-60. letech 20.století
městem s nejvyššími dosahovanými hodnotami koncentrací oxidu siřičitého. Katastrofy si vyžádaly vždy
kolem 200 osob (1953-250 osob, 1963 -200 až 400 osob a 1966 – 168 osob) (Hanibal, Raab, 1979).
V současné době se již sulfátový smog běžně nevyskytuje. Místo něj však nastoupil
nový druh smogu – tzv. fotochemický smog. Na území České republiky se sulfátový
smog vyskytoval v oblasti severních Čech, kde bylo jeho příčinou spalování hnědého
uhlí s velkým obsahem síry. Sulfátový smog se nejčastěji vyskytoval v Ústí nad Labem
a v Teplicích, kde je významnou podpůrnou složkou častý výskyt přírodních mlh a
inverzních situací. Situace se radiálně zlepšila po roce 1989 vlivem technologických
změn (odsíření elektráren) a hlavně vlivem značného poklesu těžby a spalování uhlí.
9.2.2 Fotochemický smog
Fotochemický smog je novějším typem smogu nazývaným podle typického místa
výskytu také jako losangelský smog. Tento typ smogu vzniká v ovzduší obsahujícím
směs oxidů dusíku (zejména oxid dusnatý NO a oxid dusičitý NO2) a uhlovodíky.
Řetězcem složitých fotochemických reakcí (tedy reakcí probíhajících za přítomnosti
slunečního záření) vzniká směs různých sekundárních polutantů. Tato směs obsahuje
zejména látky označované jako peroxyacetylnitráty (PAN), aromatické uhlovodíky
(aldehydy a ketony), ozon a oxid dusičitý (např. Kurfurst, 1982 či Tesař, 1974).
Typickým projevem fotochemického smogu je zákal atmosféry a zápach, který
způsobují hlavně aldehydy a ketony. U člověka a živočichů dochází k silnému dráždění
zraku a dýchacích cest. Fotochemický smog je rovněž silně toxický pro rostliny.
Fotochemický smog je tedy aktuálním problémem velkých měst s hustým
automobilovým provozem (v Los Angeles – kolem 5 milionů aut denně), který je
producentem oxidů dusíku a uhlovodíků potřebných k jeho vzniku. Obdobně jako
sulfátový smog vzniká pouze za specifických meteorologických podmínek, konkrétně
ve dnech s intenzivním slunečním zářením při tzv. radiačním režimu počasí. Z hlediska
topografie je typický spíše pro oblasti s konkávními tvary reliéfu (kotliny), které
podporují kumulaci znečištěného vzduchu. Narozdíl od smogu sulfátového, který se
vytvářel zejména v zimních měsících a při vysoké relativní vlhkosti vzduchu (kolem
80%), smog fotochemický vzniká nejvíce v letních měsících či kolem poledne při
vzdušné vlhkosti nižší než 70%. Zatímco sulfátový smog obsahuje velké množství
kouře a mlhy, smog lonsangeleského typuje charakteristický spíše malým obsahem
kouře a mlhy a obsahuje jiné látky vznikající ve fotochemických reakcích (viz výše).
9.2.3 Kyselé deště
Mezi sekundární polutanty (vznikají z primárních chemickými reakcemi v ovzduší)100
patří i tzv. kyselé deště, které jsou důsledkem znečištění ovzduší oxidem siřičitým (SO2)
100
Sekundární znečištěniny mohou být z hlediska lidského zdraví ještě více toxické než znečištěniny
primární. Mezi sekundární znečištěniny se řadí např. oba typy smogů uvedené v kap. 9.3, kyselé
deště či troposférický ozon
150
a oxidy dusíku (NOx). Pojem „kyselé“ je zde vztažen k biologicky neutrálnímu pH, což
je zhruba pH = 5,6. Kyselé deště mají velmi škodlivý dopad na vegetaci, život v půdě,
v řekách či v jezerech, kde způsobují úhyn některých organizmů či mikroorganizmů,
což vede k narušení potravních řetězců.
Kyselé deště způsobují změny v půdě, které pak mají negativní dopad na půdní
mikroorganizmy i na rostliny. Zvýšený obsah dusíkatých sloučenin ve srážkách je
v první fázi prospěšný, protože vsakováním dochází k obohacení substrátu o dusík,
který slouží jako hnojivo a způsobuje tak růst produkce biomasy. Při delším působením
však v půdě začnou probíhat různé chemické reakce, které mají za následek změnu
nerozpustných sloučenin kovů na sloučeniny rozpustné a v půdě se ve větší míře začne
hromadit volný hliník. Volný hliník je vysoce škodlivý pro rostliny, u kterých
způsobuje odumírání kořenového systému, čímž rostlina ztrácí schopnost regulace
svého vodního režimu a postupně odumírá. Kromě toho se projevuje škodlivý vliv na
půdní mikroorganizmy, které rozkládají těla odumřelých rostlin a živočichů, což vede
k podstatnému narušení koloběhu minerálních látek v životním prostředí. Účinky
kyselých dešťů jsou známy hlavně v souvislosti s poškozenými lesními porosty, které
se projevily i v České republice (oblast severních Čech). Kromě dopadu na lesy je
známá také problematika „mrtvých jezer“, ve kterých vlivem kyselých dešťů a
hromadění toxického hliníku došlo k závažným úhynům ryb101
. Navíc dochází stejně
jako v půdě k odumírání mikroorganizmů, které mají zajišťovat rozkladné procesy.
Voda v jezerech je paradoxně velmi čistá, protože v jezeře neprobíhá rozklad biomasy,
ale jezero je mrtvé. Tento problém byl od 60. let pozorován zejména v severní Evropě,
což bylo překvapující vzhledem k relativně nízkému objemu emisí znečišťujících látek
v této oblasti. Znečištění ovzduší má však v současné době již globální charakter a
vlivem vysokých komínů se tak znečišťující látky mohou rozptýlit do značných
vzdáleností. Nejvíce postiženy kyselými dešti jsou pak ty oblasti, které dostávají
nejvyšší úhrny srážek – tedy zejména horské oblasti. Ve Skandinávii je v průběhu zimy
velké množství srážkové vody vázáno ve sněhu. Při jarním tání se pak do jezer dostane
naráz značný objem znečištěné vody, což představuje velký nápor na jezerní
ekosystémy spojený s úhynem ryb a mikroorganismů.
9.2.4 Úbytek stratosférického ozonu
Úbytek stratosférického ozonu, často též populárně označovaný jako „ozonová díra“, je
závažným problémem, jehož existence byla zjištěna v polovině 80. let 20. století. Ozon
je chemickou látkou tvořenou třemi atomy kyslíku a v zemské atmosféře se nachází jak
v její nejspodnější části (troposféře), tak zejména ve stratosféře, kde je soustředěno 80-
90% celkového atmosférického ozonu. Největší koncentrace se nachází zhruba ve výšce
25-30 km nad zemským povrchem, kde ozon vytváří tzv. ozonovou vrstvu, která chrání
organizmy na Zemi před průnikem škodlivé složky UV-záření (UV-B).
Celková koncentrace stratosférického ozonu je měřena v Dobsonových jednotkách
(DU)102
. Hodnoty koncentrace stratosférického ozonu se běžně pohybují mezi 200-300
DU v závislosti na zeměpisné šířce a ročním období (Jech, 1993, Kozubek a Kozubek,
1993). Jako stratosférická ozonová anomálie (ozonová díra) se pak označuje oblast,
kde celková koncentrace ozonu dočasně poklesla pod 50% obvyklých hodnot a tento
pokles trvá 6-8 týdnů (Beckel, 1997). Lze se setkat i s jinými definicemi, které
101
Udává se, že kritickou hodnotou pro život ryb je pH = 4,5. Při nižším pH již ryby nemohou přežít.
102
Jedna DU odpovídá takovému množství ozonu v atmosférickém sloupci, které by při normálním
tlaku (1013 hPa) a normální teplotě (15°C) na mořské hladině vytvořilo vrstvu ozonu silnou 10-2
mm.
151
ozonovou díru definují pomocí konkrétní hodnoty, pod kterou poklesla celková
koncentrace ozonu (nejčastěji 220 DU) – jako množství, které již nestačí k ochraně před
škodlivým UV-B zářením.
Úbytkem stratosférického ozonu jsou nejvíce postiženy polární oblasti jižní
polokoule, tedy Antarktida a přilehlé okraje pevnin (Austrálie a Jižní Ameriky)103
.
Rovněž bylo zjištěno, že zeslabení ozonové vrstvy postihuje rozsáhlou oblast nad
Antarktidou rozlohou srovnatelnou např. s územím USA. Koncem jara se však
koncentrace ozonu vždy vrátila na svou původní úroveň a obrazně lze říci, že ozonová
díra se „zacelila“. I toto dočasné ztenčení ozonové vrstvy však představuje velké
nebezpečí z hlediska ohrožení organizmů vysokými intenzitami UV-B záření se všemi
negativními důsledky (viz dále).
Nabízí se otázka proč se anomální ztenčování ozonové vrstvy projevuje právě nad
Antarktidou a proč právě v jarním období? Úbytek stratosférického ozonu je totiž
důsledkem souhry různých příčin spojujících přítomnost určitých chemických látek
v ovzduší a specifických meteorologických podmínek. Dnes je již známo, že k rozkladu
stratosférického ozonu přispívají tzv. freony, což jsou zcela či částečně halogenované
uhlovodíky104
. Z hlediska rozkladu ozonové vrstvy je důležitá jejich malá reaktivita a
vysoká doba životnosti (u některých látek stovky let), díky které se mohou dostat až do
stratosféry, kde za působení slunečního záření dochází k uvolňování radikálů
halogenových prvků, které hrají důležitou roli v procesech štěpení ozonu.
Dalšími podmínkami vzniku ozonové díry nad Antarktidou je kromě katalytického
štěpení ozonu také existence dvou meteorologickým příčin – dynamiky atmosféry
nad Antarktidou a formování tzv. polárních stratosférických oblaků. V důsledku
konfigurace tlakových útvarů nad Antarktidou (existence vysoké studené tlakové níže)
se nad Antarktidou vytváří mohutný vzdušný vír, který izoluje stratosféru v antarktické
oblasti vzhledem k pronikání vzduchu z nižších zeměpisných šířek, což vede
k akumulaci látek poškozujících ozonovou vrstvu. Destrukce ozonu je vázána pouze na
určité přechodné období v roce, kdy je atmosféra ještě dostatečně chladná na to, aby
existovaly polární stratosférická oblaka (s oteplování se postupně rozpouštějí), ale
zároveň už působí sluneční záření, které podmiňuje chemické reakce rozkladu ozonu
Proto je výskyt ozonové díry vázán právě na jarní období.
V polárních oblastech severní polokoule úbytky ozonu srovnatelné s oblastí Antarktidy
pozorovány nebyly, což lze vysvětlit hlavně odlišnou konfigurací stratosféry typickou
vyššími teplotami a neexistencí izolace vzhledem k pronikání vzduchu z nižších
zeměpisných šířek. Hlavní úbytek stratosférického ozonu je tedy na severní
polokouli soustředěn zejména do středních zeměpisných šířek (mezi 30-60° s.š.).
Biologická škodlivost úbytku stratosférického ozonu je dána zejména tím, že na zemský povrch může
dopadat UV záření vlnové délky menší než 320 µm (označované jako složka UV-B), které je za
103
Tento fenomén byl poprvé pozorován v roce 1985 na antarktické stanici Halley Bay, kde na základě
vyhodnocení dat o celkové koncentraci ozonu v období 1975-1985 bylo zjištěno, že v jarních
měsících jižní polokoule (tedy v období srpen až listopad), zde dochází k pravidelnému výraznému
poklesu celkové koncentrace ozonu, což bylo následně potvrzeno i měřeními z jiných stanic
v Antarktidě.
104
Tyto látky byly ve velké míře užívány od 60. let 20. století vzhledem k jejich fyzikálním a
chemickým vlastnostem výhodným pro průmyslové využití. Freony jsou nejedovaté, nehořlavé a
málo reaktivní. Největšího využití dosáhly zejména jako náplně do chladících a klimatizačních
zařízení, hnací plyny v aerosolových rozprašovačích či nadouvadla při výrobě pěnových umělých
hmot.
152
normálních podmínek pohlceno v ozonové vrstvě. Díky malé vlnové délce (jako hranice spektra UV-B se
udává 280(290)–320µm) má toto záření účinky podobné účinkům z oblasti radiační chemie a může proto
vést k excitaci a v živé hmotě způsobit vážné změny vedoucí ke zhoubnému bujení tkání (Weiler a Penhale,
1994). Nejzávažnějším dopadem zvýšených intenzit UV-B záření je tedy onemocnění rakovinou kůže a
další různá kožní onemocnění (melanomové a nemelanomové nádory). Dále dochází k poškození očí
(zákal oční čočky, zánět spojivek a rohovek) a ke snížení funkčnosti imunitního systému. Pro dokreslení je
nutné konstatovat, že na Zemi běžně dopadá UV-záření vyšších vlnových délek (320-400 m) označované
jako UV-A, které není stratosférickým ozonem téměř vůbec ovlivněno a nepředstavuje pro živé organizmy
nebezpečí. Naopak nejškodlivější složka UV-C (pod 280 µm) je účinně absorbována molekulárním
kyslíkem a na Zemi nedopadá. Veškeré UV-C záření na Zemi pochází pouze z umělých zdrojů. Vztah mezi
koncentrací stratosférického ozonu a intenzitou UV-B záření však nelze popsat zcela jednoznačně,
protože intenzita UV-B záření je ovlivněna mnoha dalšími faktory (např. přítomností aerosolů a druhem
oblačnosti).
I přesto, že bezprostředně po objevení existence ozonové díry následovala četná
opatření k zamezení jejího vzniku týkající se hlavně útlumu využívání freonů, nelze
předpokládat, že by se situace v brzké době rapidně zlepšila. Důvodem tohoto je
zejména dlouhá životnost látek poškozujících ozonovou vrstvu, z nichž některé mohou
přetrvat v atmosféře až stovky let. Z vývoje dosažených minimálních hodnot celkové
koncentrace ozonu v jižních polárních oblastech je patrné, že ke ztenčování ozonové
vrstvy začalo docházet od první poloviny 80. let 20.století, přičemž minima bylo
dosaženo v roce 1995. Mezi rokem 1995 a 2000 došlo k přechodnému mírnému
zlepšení, avšak v roce 2000 koncentrace ozonu opět poklesla téměř na úroveň roku
1995. Od roku 2000 dochází ke kolísání – projevují se přechodná zlepšení a zhoršení
situace, avšak celkově je úroveň minimálních dosahovaných hodnot v jednotlivých
sezonách nesrovnatelná (mnohem nižší) než koncem 70. let. Změny lze pozorovat také
v rozloze území postiženého úbytkem ozonu. Od 80. let docházelo k jeho
kontinuálnímu nárůstu až k maximu kolem roku 2000. Od té doby se projevuje kolísání
(Doleželová, 2004).
Prvním a nejvýznamnějším mezinárodním dokumentem k ochraně ozonové vrstvy se
v roce 1985 stala Vídeňská úmluva o ochraně ozonové vrstvy předložená organizací
UNEP a podepsaná zástupci Evropského společenství a dalších 22 států. Je zde
ukotvena ochrana lidského zdraví a životního prostředí před účinky ozonové díry a
spolupráce zúčastněných stran při výměně poznatků. V roce 1987 byl jako prováděcí
protokol k Vídeňské úmluvě přijat Montrealský protokol o látkách, které porušují
ozonovou vrstvu, který zúčastněným státům ukládá postupné, etapovitě regulované
omezení výroby a spotřeby stanovených látek. Následně byly vydány dodatky
k Montrelaskému protokolu, které rozšiřovaly seznam látek podléhajících regulaci
(Londýnský dodatek (1990), Nairobi (1991) a Kodaňský dodatek (1992).
Česká republika se k ochraně ozonové vrstvy připojila v roce 1990, kdy vláda ČSFR
přistoupila k Vídeňské úmluvě Montrealskému protokolu. Mezníkem legislativní
ochrany ozonové vrstvy u nás je z. 211/1993 Sb., o zákazu výroby, dovozu a užívání
látek poškozujících či ohrožujících ozonovou vrstvu Země a výrobků takové látky
obsahujících. V roce 1994 byl přijat nový zákon sladěný s příslušnými směrnicemi ES
– z. 86/1995 Sb., o ochraně ozonové vrstvy.
V současné době je ochrana ozonové vrstvy součástí zákona o 86/2002 Sb., o ochraně
ovzduší (hlava III).
9.2.5 Klima měst
Samostatným a významným problémem ovzduší je v současné době také kvalita
ovzduší a klima měst. Specifikum městských oblastí ve srovnání s jinými oblastmi
153
vyplývá ze zvýšené koncentrace obyvatelstva a různých ekonomických aktivit (výroby,
dopravy, služeb). V důsledku tohoto dochází ve městech jak ke změně chemického
složení ovzduší, tak i k ovlivnění jednotlivých meteorologických prvků, čímž je
utvářeno specifické klima měst.
Nejčastěji zmiňovaným problémem je znečištění vzduchu různými polutanty, které ve
městech existovalo již od starověku. Lze pouze shrnout, že obyvatelé měst jsou
dlouhodobě vystaveni zvýšeným koncentrací různých znečišťujících látek, což vede ke
vzniku chronických onemocnění, různých alergií a celkovému zhoršení zdravotního
stavu městské populace. Města však způsobují i významnou modifikaci režimu
jednotlivých meteorologických prvků. Dobrým příkladem toho jsou pozorované změny
radiační bilance (tedy bilance toků krátkovlnného a dlouhovlnného záření). Znečištěná
urbánní atmosféra se totiž projevuje efektem absorpce a rozptylu slunečního záření na
částicích polutantů. Dochází tedy k poklesu intenzity přímého slunečního záření vlivem
absorpce, které je v mnohem menší míře kompenzováno nárůstem intenzity záření
rozptýleného.Typickým rysem města je proto snížení intenzity globálního záření
doprovázené zkrácením doby trvání slunečního svitu. Pozorovaná úroveň zeslabení
přímého záření se v jednotlivých městech se pohybuje dosahuje 9-30%. Změny
v radiační bilanci se samozřejmě promítají také do změn celkové energetické bilance,
pro kterou je důležitá např. struktura zástavby ve městě. Zdi budov přes den akumulují
teplo, které je pak během noci vyzařováno, což přispívá k oteplení. Významným činitel
ovlivňujícím energetickou bilanci je samozřejmě i antropogenní produkce tepla.
Velmi častým tématem je také vliv měst na teplotu vzduchu, kdy se hovoří o tzv.
tepelném ostrovu měst105
. Tepelný ostrov města je fenoménem se širokým spektrem
konsekvencí. Projevuje se vliv na pole větru, atmosférické srážky, pokles počtu dní se
sněžením, snížení sum výšky sněhové pokrývky, pokles počtu dnů s mrazem a
prodloužení trvání bezmrazového období. Z praktického hlediska jsou významné úspory
na topení v zimní sezoně, které jsou však kompenzovány většími náklady na
klimatizaci v létě. Z hlediska zdraví člověka má zimní zvýšení teploty pozitivní vliv,
v létě je naopak vliv negativní.
Dále se projevuje vliv města na vzdušné proudění, který je dán jednak charakterem
povrchů (mechanický vliv) a jednak přítomností tepelného ostrova (termální vliv).
Města jsou obecně typická poklesem průměrné rychlosti větru a nárůstem četnosti
výskytu bezvětří. Existence nočního tepelného ostrova však vyvolává změny v tlaku
vzduchu, což podmiňuje vznik proudění. Během noci proto bývá ve městech naopak
rychlost vzduchu vyšší a je častější výskyt nárazů vysoké rychlosti.
Ve srovnání s okolím se města vyznačují nižší vlhkostní vzduchu způsobenou opět
zejména charakterem povrchu a výskytem tepelných ostrovů. Příspěvek charakteru
povrchu ke snížení vlhkosti je dán zejména rychlým odtokem a nedostatečnou
akumulací srážkové vody v případě zpevněných povrchů v porovnání s povrchem
105
Tepelný ostrov je fenomén, který je charakteristický zvýšení teploty vzduchu městských center vůči
okolní krajině projevujícím se hlavně v noci (typicky 2-3 hodiny po západu Slunce). Poprvé byl
pozorován již počátkem 19. století v oblasti Londýna. Existuje velké množství studií tepelného
ostrova, které se liší ve velikosti zjištěného rozdílu teploty mezi městem a okolím. Některé studie
udávají maximální intenzitu tepelného ostrova v denních hodinách, některé v zimním a jiné v letních
období. V zásadě však platí, že hlavním faktorem vzniku tepelného ostrova je specifický charakter
urbánních povrchů (asfalt, beton, kovy), které mají schopnost ve dne akumulovat teplo, díky čemuž
po západu Slunce dochází ke zpomalení ochlazování ve srovnání s plochami pokrytými vegetací.
Navíc dochází k odrazům mezi budovami, což dále zpomaluje pokles teploty vzduchu ve městě.
154
s vegetační pokrývkou. Naopak oblačnost bývá ve městech zvýšena vlivem většího
množství kondenzačních jader (znečišťujících látek) v ovzduší a také díky častější
tvorbě bouřkových oblaků (vlivem intenzivního výparu). Vliv města na srážky není
jednoznačně určený. Obecně lze konstatovat, že ve velkých městech většinou dochází
ke zvýšení srážkových úhrnů, což je podmíněno různými efekty, kterým jednotliví
autoři přisuzují různou důležitost. Patří sem vliv znečištěného ovzduší, tepelného
ostrova, charakteru povrchu i produkce vodní páry při výrobě. V mnoha studiích bylo
konstatováno zvýšení srážkových úhrnů v závětrné oblasti města, které souvisí
s přenosem znečišťujících látek jako kondenzačních jader. Z dosavadních vědeckých
studií však není zcela zřejmě jasné, zda město spíše srážky iniciuje nebo způsobuje
pouze jejich zesílení. Pro detailnější informace o klimatu měst lze doporučit knihu
Landsberga (1981).
9.2.6 Globální změna klimatu
Globální změna klimatu představuje v současné době často zmiňovaný pojem, jehož
význam však vždy není zcela správně pochopen. Globální klimatickou změnu nelze
chápat pouze jako jeden z mnoha problémů ovzduší stojící vedle těch, které již byly
uvedeny v předchozích subkapitolách. Klimatický systém Země tvoří poměrně
komplikovaný celek složený z pěti subsystémů lišících se svým časem odezvy na
změnu, který se pohybuje v řádu několika měsíců až tisíců let. Součástí klimatického
systému jsou kromě atmosféry také hydrosféra, kryosféra (zjednodušeně ji lze definovat
jako oblast veškerého sněhu a ledu na Zemi, včetně ledu mořského), povrch souše a
biosféra. Tyto složky jsou propojeny složitým systémem vazeb. Proto změna v jedné
složce klimatického systému způsobuje řetězec různých následků a projevuje se též
existencí pozitivních a negativních zpětných vazeb.106
Počátek globální změny klimatu je velmi volně kladen na začátek industriálního věku
(tedy zhruba do druhé poloviny 18. století) a je spojován s činností člověka. Průmyslová
výroba, rozvoj dopravy, urbanizace a dalších aktivit vedl k do té doby nevídanému
znečišťování atmosféry a rovněž k modifikaci dalších složek klimatického systému.
Tím byl nastartován proces řetězení příčin a následků a různých zpětných vazeb
vedoucí ke změnám klimatického systému na celosvětové úrovni.
Nejznámějším, avšak rozhodně ne jediným aspektem globální změny klimatu je tzv.
globální oteplování, resp. nárůst teploty vzduchu pozorované v posledních dekádách. Z
hlediska přesnějšího vysvětlení lze zmínit tzv. klimatické paradigma posledního
tisíciletí (Lamb, 1965), které popisuje vývoj klimatu za uplynulých tisíc let. Podle
tohoto paradigmatu se od roku 950 vystřídala čtyři období. Klimatické optimum
(středověké teplé období zhruba mezi roky 950-1200), období postupného zhoršování
klimatu (1200-1550), tzv. „malá doba ledová“ (období ochlazení trvající přibližně od
1550 do 1850) a konečně období globálního oteplování. Globální oteplování tedy
začíná kolem roku 1850 a stále trvá. Tento vývoj potvrzuje i rekonstruovaná řada
teplot vzduchu severní polokoule (obr. 9.1), která byla vytvořena na základě kombinace
dat z různých zdrojů (přímá meteorologická měření s nepřímými údaji z letokruhů,
ledovcových jader, dokumentárních údajů a korálů).
106
Pro klimatický systém jsou nebezpečné zejména pozitivní zpětné vazby, které se vyznačují zesílením
původního impulzu. Známým příkladem je v klimatickém systému vztah nárůstu teploty vzduchu a
sněhové pokrývky. Nárůst teploty vyvolává úbytek sněhové pokrývky, v důsledku něhož se snižuje
albedo (odrazivost) zemského povrchu, který tak pohlcuje více slunečního záření než předtím a jeho
teplota i teplota vzduchu proto opět roste. Naopak negativní zpětné vazby původní impulz zeslabují.
155
Obrázek 9.1 Vývoj globální teploty vzduchu severní polokoule ze posledních 1000 let znázorněný
jako odchylka od průměru v období 1961-1990
Pramen: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
Globální oteplování klimatu je způsobeno tzv. skleníkovým efektem.
Skleníkový efekt lze zjednodušeně popsat asi takto: Na Zemi dopadá krátkovlnné záření ze Slunce, které
může být absorbováno v atmosféře, odrazit se od oblaků zpět do meziplanetárního prostoru nebo
proniknout skrze atmosféru až k zemskému povrchu, kde je absorbováno. Pohlcené záření je zemským
povrchem zpětně vyzařováno, nyní však již ve formě záření větších vlnových délek (v důsledku nižší
teploty zemského tělesa ve srovnání se Sluncem je vlnová délka vyzařovaného záření větší než vlnová
délka záření ze Slunce). V atmosféře však existují tzv. radiačně aktivní plyny (též označované jako
skleníkové plyny – greenhouse gases (GHG)), které dlouhovlnné záření vyzařované zemským povrchem
dokáží pohltit a vyzářit zpět směrem k zemskému povrchu. Díky těmto plynům se Země neochlazuje tolik
jak by tomu bylo bez jejich existence.
Mezi nejvýznamnější skleníkové plyny z hlediska radiačního efektu patří vodní pára,
oxid uhličitý, metan, troposférický ozon a oxid dusný.107
Existence těchto plynů a tedy i
skleníkového efektu je v atmosféře přirozená. Nepředstavuje žádnou anomálii a ve
skutečnosti umožňuje život člověka na Zemi108
. Problém však představuje zintenzivnění
přirozeného skleníkové efektu vlivem zvýšené produkce GHG antropogenní činností.109
Kromě přirozených GHG jsou navíc do ovzduší emitovány i antropogenní GHG, které
se v preindustriálním ovzduší vůbec nevyskytovaly (např. freony).
Zvýšená antropogenní produkce různých GHG tedy vede prohloubení přirozeného
skleníkového efektu a tím ke globálnímu oteplování klimatu.
Globální klimatická změna je však komplexní a neomezuje se pouze na široce
dokumentovanou změnu teploty vzduchu. Projevuje se též změnou srážkového režimu,
sněhové a ledové pokrývky, atmosférické cirkulace a zejména změnou frekvence
107
Antropogenním zdrojem oxidu uhličitého (C02) je spalování fosilních paliv, výroba cementu a
odlesňování. Metan (CH4) pochází převážně ze zemědělské činnosti. Troposférický ozon (O3) vzniká
jako sekundární znečištěna vlivem emisí z dopravy obsahujících dusík a oxid dusný (N2O), jehož
zdrojem jsou výfukové plyny, spalování fosilních paliv a biomasy a dusíkatá hnojiva.
108
Průměrná teplota zemského povrchu nyní činí 15 °C. Radiační efekt všech skleníkových plynů
v atmosféře má velikost +33°. Bez existence skleníkového efektu by tedy teplota zemského povrchu
dosahovala v průměru -18°C a život člověka v dnešní podobě by nebyl možný.
109
Nárůst koncentrace v atmosféře od roku 1750 do současnosti činil v případě CO2 35%, u CH4 151%,
u N2O došlo k nárůstu o 17% a u troposférického ozonu o 35%.
156
výskytu extrémních meteorologických jevů. Z hlediska srážek došlo od poloviny 19.
století v některých oblastech k nárůstu úhrnů, jinde naopak k poklesu. Nárůst teploty byl od
poloviny 19. století zaznamenán nad většinou pevniny severní polokoule. V oblasti oceánů byl nárůst asi
o polovinu nižší a nad některými oblastmi Antarktidy a oceánů jižní polokoule nebyl nárůst vůbec
zaznamenán. Roční úhrny srážek v tomto období vzrostly ve středních a vysokých zeměpisných šířkách
severní polokoule. Menší nárůst byl zjištěn také v tropické oblasti a naopak v subtropech severní
polokoule došlo k poklesu srážkových úhrnů. Na jižní polokouli žádné systematické změny srážkových
úhrnů zaznamenány nebyly. Je však nutné konstatovat, že v porovnání se severní polokoulí zde existuje
relativní nedostatek důvěryhodných dat.
V mnoha pracích z různých míst světa je také dokumentován nárůst podílu srážek
pocházejících z extrémních případů. Dobře popsán je též vliv na sněhovou a ledovou
pokrývku projevující se systematickým ústupem horských ledovců, zmenšením rozlohy
i průměrné tloušťky pevninských ledovců v polárních oblastech, úbytkem sněhové
pokrývky či zkracováním doby zámrazu řek a jezer. Tyto změny v kryosféře jsou
spojeny také se stoupáním hladiny oceánu. Nebezpečným aspektem změny klimatu je
zejména zvýšený výskyt extrémních jevů počasí. – Dochází k nárůstu maximálních
teplot v letní sezoně, k výskytu tzv. vln vedra, roste podíl silných a extrémních srážek
na celkových úhrnech a některé oblasti světa naopak trpí intenzivním suchem. Roste
četnost výskytu nebezpečných jevů jako jsou přívalové lijáky, bouřky, krupobití,
povodně či tornáda. Globální klimatická změna je charakteristická posunem k větší
variabilitě a extremitě klimatu (Český hydrometeorologický ústav110
).
V otázce globální klimatické změny existuje určitá míra skepse týkající se toho, zda tato
může být vyvolána působením člověka. Klimatický systém sám o sobě vykazuje
přirozenou variabilitu a existující klima je tedy výsledkem její interakce a
antropogenního působení. Přesný podíl antropogenního vlivu na změně klimatu
pozorované od počátku industriálního věku sice není znám, avšak existují mnohé
důkazy o tom, že podíl člověka je zde významný. Pro zkoumání klimatické změny byla
zřízena instituce Mezivládní panel pro změnu klimatu (Intergovernmental Panel on
Climate Change – IPCC), která sdružuje přední experty z různých zemí světa a vydává
tzv. hodnotící zprávy. Podle poslední hodnotící zprávy z roku 2007 (IPCC’s Fourth
Assessment Report) došlo za posledních 100 let k nárůstu globální teploty o
0,74±0,18°C. Trend oteplování v posledních 50 letech byl ještě zhruba dvakrát vyšší
(0,13 ±0,03°C za 10 let), přičemž tento nárůst je s pravděpodobností vyšší než 90%
způsoben člověkem. Navíc poslední dekáda 20.století byla nejteplejší dekádou od roku 1850 a
jedenáct let z dvanáctiletého období 1995-2006 patřilo mezi 12 nejteplejších let od
počátku zahájení přístrojových měření v polovině 18. století.111
Za významné důkazy existence klimatické změny lze považovat ústup horských
ledovců112
, vývoj teploty vzduchu v oblasti Antarktického poloostrova za posledních 50
let113
a zejména výsledky analýzy ledovcového jádra114
z ruské stanice Vostok
110
www.chmu.cz
111
Předpokládaný nárůst globální teploty v období 2090-2099 vůči období 1990-1999 se má pohybovat
v rozmezí 1,1-6,4°C. Toto široké rozpětí je dáno nejistotou ohledně budoucích emisí CO2 a různými
variantami klimatických modelů (viz IPCC’s Fourth Assessment Report, online na
http://www.ipcc.chb].
112
Ústup horských ledovců se ve velké míře projevuje od 19. století a je pozorován v nejrůznějších
oblastech světa. Často bývá dokumentován srovnáním historických fotografií či obrazů se
současnými fotografiemi, ze kterých je patrné, že čelo ledovce oproti minulosti ustoupilo až o
několik kilometrů. Známým příkladem je alpský ledovec Pasterze.
113
Na stanici Faraday /Vernadsky na západním pobřeží Antarktického poloostrova byl za období 1951-
2000 zjištěn nárůst roční teploty vzduchu zhruba o 2,5 °C. Přesná hodnota trendu činila 0.56±0.43°C
157
v centrální Antarktidě. Izotopová analýza umožnila rekonstrukci teploty vzduchu a
koncentrace CO2 v ovzduší za posledních 420 000 let (Petit JR, Jouzel J, Raynaud D, et
al., 2005). Během celého tohoto období časový průběh koncentrace oxidu uhličitého
v ovzduší dobře koreloval s průběhem teploty vzduchu. Koncentrace CO2 v současné
době se ukazuje jako vůbec nejvyšší za uplynulých 420 000 let, což je přesvědčivým
důkazem, že se nejedná pouze o přirozený výkyv, ale o významný projev vlivu činnosti
člověka.
Globální změna klimatu již byla nastartována a její úplné odvrácení není možné.
Redukce současné úrovně znečišťování atmosféry a ochrana ovzduší je však
důležitým krokem ke zmírnění již započatých nebezpečných změn.
9.3 Hlavní znečišťující látky a situace znečištění v ČR
9.3.1 Hlavní zdroje a různá dělení znečišťujících látek
Na začátku této kapitoly je nutné vyjasnit si některé pojmy. Jako „čistá atmosféra“ se
označuje atmosféra obsahující vzduch ve složení popsaném v kap. 9.1 – tj. 78,08%
dusíku, 20,95% kyslíku, 0,93% argonu, asi 0,034% oxidu uhličitého a stopy další
vzácných plynů, ozonu, amoniaku a některých radioaktivních prvků. Pod pojmem
„znečištěná atmosféra“ se pak rozumí atmosféra obsahující ve vzduchu i další
chemické látky kromě výše uvedených.
Atmosféra planety Země nebyla po celou dobu její historie nikdy úplně čistá. I
v době, kdy ji ještě člověk téměř neovlivňoval, existovaly přirozené znečištěniny, které
měly povahu plynů či aerosolů (pevné či kapalné částice rozptýlené v plynu). Zdrojem
těchto přirozených znečištěnin je např. vulkanická činnost (prach a oxid siřičitý), lesní
požáry (popel, oxid uhelnatý), rozklad organických zbytků a procesy v půdě (metan,
oxidy dusíku), oceán (látky vznikající odpařováním mořské vody – např. NaCl či MgCl2
mají funkci kondenzačních krystalických jader důležitých pro vznik srážek) či větrné
smrště (prach). Kromě toho však existují ještě aerosoly biologické, mezi které se řadí
např. pylová zrna a semena, výtrusy hub, lišejníků a kapraďorostů, viry a baktérie, řasy
a sinice.
Hovoříme-li však v současné době o znečištění ovzduší, máme na mysli spíše
znečištění antropogenního původu – tedy znečištění vyvolané lidskou činností.
Zdrojem tohoto znečištění jsou zejména různé spalovací procesy, průmyslová výroba,
doprava, provoz domácností a další různé činnosti.
Lze tedy vymezit různá dělení znečišťujících látek.
Podle původu se jedná o:
znečištěniny přirozené (zde lze samostatně vymezit tzv. biologické aerosoly)
za 10 let, což je přibližně pětkrát více než je globální hodnota pro Zemi udávaná IPCC. Ještě
výraznější byl teplotní růst v zimní sezoně, který dosáhl +1,09°C ±0,88 za 10 let (viz Turner et al,
2005). Tento nárůst teploty má závažné konsekvence. Dochází ke kolapsu pevninského ledovce
v Antarktidě a k anomálnímu oteplování vod Jižního oceánu, který způsobuje úhyn krilu (drobní
mořští bezobratlí živočichové) a tím pádem závažné narušení globálních potravních řetězců.
114
Ledovcová jádra jsou válce ledu odebírané z centrální části ledovce, která obsahuje všechny vrstvy,
které se postupně uložily za jednotlivé roky (ledovec narůstá postupně). Tyto vrstvy konzervují
vzduch z doby svého vzniku, což umožňuje analyzovat změny chemického složení v průběhu
historie.
158
znečištěniny antropogenní (lze dále členit dle typu činnosti na průmyslové,
dopravní a další)
Na základě skupenství se vymezují znečištěniny plynné, znečištěniny pevné a kapalné.
Dále lze vymezit podle způsobu vzniku znečištěniny primární (přímo vyloučené do
ovzduší) a znečištěniny sekundární. Kromě uvedených základních způsobů členění lze
jistě najít i další možná dělení znečišťujících látek, např. podle chemického složení či
míry zdravotní škodlivosti . Pro úplnost lze zmínit např. dělení na znečištěniny
synergentní (jejich škodlivý účinek se vzájemně zesiluje) a antagonistní (jejich škodlivý
účinek se vzájemně ruší).
Před dalším výkladem věnovaným jednotlivým znečišťujícím látkám je nutné vymezit
ještě pojmy emise a imise. Jako emise se označuje množství znečišťující látky
vypuštěné do ovzduší. Emise jsou obvykle udávány v hmotnostních jednotkách za čas
(např. v tunách za rok). Imise je emise, která se dostala do styku s životním prostředí
(tedy např. znečišťující látka uložená na zemském povrchu po procesu zředění
v ovzduší). Imise lze tedy definovat jako množství znečišťující látky naměřené
v životním prostředí. Většinou se zjišťují přízemní imise. Imise se vyjadřují
v hmotnostních jednotkách na určitý objem vzduchu (např. µg / m3
) nebo objemově
v procentech či v ppm (parts per milion – počet částic v 106
částicích vzduchu), resp.
ppb či ppt (počet částic v 109
(1012
) částicích).
Pro hlavní znečišťující látky jsou stanoveny tzv. imisní limity, které představují hranici
koncentrace, která by neměla být překračována (resp. který by neměla být překročena
vícekrát než je povolený počet). Imisní limity mohou být stanoveny různé
charakteristiky – např. pro hodinové, 24 hodinové či roční koncentrace. V ČR jsou
nařízením vlády 597/2006 Sb., o sledování a vyhodnocování kvality ovzduší stanoveny
tři druhy imisní limitů:
Jedná se o imisní limity a meze tolerance pro ochranu lidského zdraví (stanoveny
pro oxid siřičitý (SO2), částice frakce PM10, oxid dusičitý (NO2), olovo (Pb), oxid
uhelnatý (CO) a benzen). Cílové imisní limity pro ochranu lidského zdraví jsou
definovány pro kadmium (Cd), Arsen (As), nikl (Ni), benzoapyren a troposférický ozon
(O3) a imisní limity pro ochranu ekosystémů a vegetace pro oxid siřičitý (SO2), oxidy
dusíku (NOx) a troposférický ozon (O3). Konkrétní hodnoty těchto limitů podle nařízení
vlády 597/2006 Sb. udávají tabulky 9.2, 9.3 a 9.4.
Tabulka 9.2 Imisní limity pro ochranu lidského zdraví
Znečišťující látka Doba průměrování Imisní limit
Přípustná četnost
překročení
za kalendářní rok
1 hodina 350 μg.m
-3
24
SO2
24 hodin 125 μg.m
-3
3
24 hodin 50 μg.m
-3
35
PM10
1 kalendářní rok 40 μg.m
-3
-
1 hodina 200 μg.m
-3
18
NO2
1 kalendářní rok 40 μg.m
-3
Pb
1 kalendářní rok 0,5 μg.m
-3
-
CO
maximální denní
osmihodinový průměr
10 mg.m
-3
Benzen
1 kalendářní rok 5 μg.m
-3
Pramen:
autorka
159
Tabulka 9.3 Cílové imisní limity pro ochranu lidského zdraví a dlouhodobé imisní síle
Znečišťující látka Doba průměrování Cílový imisní limit Termín splnění limitu
Cd 1 kalendářní rok 5 ng.m
-3
31.12.2012
As 1 kalendářní rok 6 ng.m
-3
31.12.2012
Ni 1 kalendářní rok 20 ng.m
-3
31.12.2012
Benzo(a)pyren 1 kalendářní rok 1 ng.m
-3
31.12.2012
Troposférický O3
maximální denní
osmihodinový průměr
120 μg.m
-3
31.12.2009
Pramen: autorka
Tabulka 9.4 Imisní limity pro ochranu ekosystémů a vegetace
Znečišťující látka Doba průměrování Imisní limit
SO2 kalendářní rok a zimní období (1. 10. – 31. 3.) 20 μg.m
-3
NOx 1 kalendářní rok 30 μg.m
-3
Troposférický O3
AOT 40, vypočten z hodinových hodnot v období
květen až červenec
18000 μg.m
-3
.h
Pramen: autorka
9.3.2 Oxid siřičitý
Oxid siřičitý je jednou z nejvýznamnějších sledovaných znečišťujících látek, jejíž
škodlivé účinky již byly zmíněny v souvislosti se sulfátovým smogem. Přirozeným
zdrojem této látky je zejména vulkanická činnost – sopečné plyny a podzemní minerální
vody ve vulkanických oblastech, kde se SO2 nachází v rozpuštěné podobě jako kyselina
siřičitá (H2SO3). Hlavním zdrojem antropogenních emisí je spalování fosilních paliv
(uhlí a těžkých olejů) v průmyslu i při vytápění domácností a tavení nerostných surovin
s obsahem síry.
Znečištění ovzduší oxidem siřičitým představovalo v období od průmyslové revoluce zhruba do poloviny
20. století jeden z nejvýznamnějších problémů ovzduší měst. Oxid siřičitý je také typickou látkou, u které
došlo k postupné změně charakteru znečištění z lokálního a bodového (vznikajícího při vytápění
domácností) na plošné a objemové (vlivem vzniku rozsáhlých průmyslových oblastí a používání vysokých
komínů)115
.
V ČR je pro SO2 stanoven imisní limit 125 µg·m-3
pro 24-hodinovou koncentraci, který
smí být překročen maximálně třikrát v roce. Dále je stanoven imisní limit hodinové
koncentrace ve výši 350 µg·m-3
, u něhož je maximální počet překročení za rok 24.
Dlouhodobě nejhorší situace znečištění oxidem siřičitým v ČR je v severních
Čechách v oblasti Podkrušnohoří, kde je jeho hlavním zdrojem spalování hnědého
uhlí v tepelných elektrárnách. V době před rokem 1989 bylo znečištěním oxidem
115
Vysoká škodlivost oxidu siřičitého pro lidské zdraví se jasně projevila v době smogových katastrof.
Oxid siřičitý negativně působí zejména na dýchací soustavu. Dlouhodobá expozice vede ke vzniku
chronické bronchitidy. Krátkodobé zasažení vysokou koncentrací způsobuje stahování průdušek a
tvorbu hlenů na stěnách dýchacích cest. Dochází ke vzniku zánětů a v horší případě může dojít i
k úmrtí. Z tohoto hlediska jsou ohroženi hlavně starší a nemocní lidé (astmatici). Je rovněž známo, že
škodlivé účinky oxidu siřičitého se stupňují s poklesem teploty vzduchu. Oxid siřičitý v ovzduší
reaguje na oxid sírový (SO3) a dochází ke synergentnímu účinku (tedy k zesílení škodlivého
působení). U rostlin působí oxid siřičitý jako asimilační jed. Vstupuje do nich skrze buněčné
průduchy, rozkládá rostlinná barviva a tím narušuje fotosyntézu. Dále též nepříznivě ovlivňuje vodní
režim a dýchání rostlin a způsobuje vznik nekróz (hnědnutí a odumírání listů). Sérií chemických
reakcí v atmosféře se SO2 přeměňuje na kyselinu sírovou, která je z ovzduší odstraňována mokrou či
suchou depozicí za vzniku kyselých dešťů, jejichž negativní účinky byly popsány v kap. 9.3.
160
siřičitým v této oblasti opravdu závažným problémem a často se vyskytovaly smogové
situace se všemi negativními účinky na zdraví obyvatel. Po roce 1989 však došlo
k podstatnému zlepšení zejména vlivem aplikace moderních technologií (odsíření
elektráren) a částečně také vlivem útlumu těžby a průmyslové výroby. Druhou nejvíce
postiženou oblastí bylo v období před rokem 1989 hlavní město Praha.
V období mezi lety 1900-2000 se projevil významný klesající trend znečištění
oxidem siřičitým ve všech okresech ČR, přičemž největší pokles byl patrný právě
v severních Čechách a na území hlavního města Prahy. Nejvýraznější pokles
koncentrace byl na celém území ČR zaznamenán v roce 1994. V období 1994-2000 již
územní průměry v žádném okrese nepřesáhly stanovené imisní limity116
. Pro dokreslení
lze uvést, že v roce 2007 byl imisní limit pro 24 hodinovou koncentraci překročen
pouze v Litvínově.
9.3.3 Oxidy dusíku
Velmi škodlivý dopad na zdraví mají také sloučeniny dusíku, které se často sledují
komplexně jako oxidy dusíku (NOx), přičemž hlavní součástí této směsi oxidů je oxid
dusnatý (NO) a oxid dusičitý (NO2). Více než 90% všech emisí oxidů dusíku tvoří oxid
dusnatý, který dále za působení troposférického ozonu a různých radikálů reaguje na
oxid dusičitý. Přirozeným zdrojem oxidů dusíku je vulkanická činnost, bouřky a půdní
procesy (rozklad odumřelé biomasy působením půdních mikroorganizmů). V Evropě
však převažují zdroje antropogenní, které zahrnují spalovací procesy a zejména
spalování kapalných paliv v dopravě. Hlavní zdroj znečištění oxidy dusíku
v současné době představuje silniční a letecká doprava. Mezi další zdroje patří i
různé chemické procesy – např. výroba kyseliny dusičné či umělých hmot.
Z hlediska účinků na lidské zdraví je oxid dusnatý relativně neškodný plyn. Oxid
dusičitý však vykazuje obdobně jako oxid siřičitý negativní účinky na dýchací soustavu.
Při vyšších koncentracích může dojít k závažným problémům až k úmrtí, protože tato
látka se váže na krevní barvivo a zhoršuje přenos kyslíku z plic do tkání. Dále oxidy
dusíku přispívají ke vzniku nádorových onemocnění a ke zhoršení imunitních funkcí
organizmu. Z hlediska vlivu na vegetaci se projevují obdobně jako oxid siřičitý.
Způsobují vznik nekróz a rozpad rostlinného barviva karotenu. Kromě těchto
škodlivých účinků se projevují ještě další negativní ekologické účinky. Emise oxidů
dusíku přispívají ke vzniku kyselých dešťů a jsou klíčové při tvorbě fotochemických
oxidantů (fotochemického smogu) (viz kap. 9.3). Oxid dusný (N2O) navíc patří mezi
tzv. skleníkové plyny, jejichž přítomnost v atmosféře přispívá ke změnám klimatu (viz
kap. 9.4).
Imisní limit pro ochranu lidského zdraví je stanoven pro hodinovou koncentraci NO2, ve
výši 200 µg·m-3
s maximálním povoleným počtem překročení 18krát za rok. (Kromě
toho existuje ještě imisní limit pro ochranu ekosystémů, který je stanoven pro oxidy
dusíku celkově (NOx) na 30 µg·m-3
za kalendářní rok). Na rozdíl od oxidu siřičitého
lze v případě oxidů dusíku v ČR pozorovat od počátku 90. let 20. století spíše
vzestupný trend, který souvisí s mohutným rozvojem osobní i nákladní silniční
116
V období 1998-2000 dokonce nebyl imisní limit přesažen na žádné ze stanic. V následujícím období
se poklesový trend zastavil a docházelo spíše ke stagnaci. Mírný pokles se znovu projevil až v letech
2004 a 2005. Poté došlo k mírnému nárůstu v roce 2006 a dále k poklesu v roce 2007.
161
dopravy117
. K překročení imisního limitu NO2 dochází zejména na dopravně
exponovaných lokalitách ve velkých městech.118
Nejvíce postiženou oblastí je
z celorepublikového hlediska Praha, dále Brno a významné dopravní tahy (zejména
dálnice D1).
9.3.4 Oxid uhelnatý
Oxid uhelnatý (CO) je z hlediska zdraví člověka vysoce jedovatou sloučeninou, jejíž
vysoké koncentrace závažně poškozují nervový systém a mohou vést až k úmrtí. Tato
látka obecně v přírodě vzniká při nedokonalém spalování uhlíku a organických látek.
Hlavním antropogenním zdrojem jsou exhalace z výbušných benzínových nebo
naftových motorů. Nejvyšší koncentrace jsou proto dosahovány ve městech a při
frekventovaných komunikacích. Emise oxidu uhelnatého jsou produkovány také
stacionárními zdroji (např. energetický či metalurgický průmysl) a lokálními topeništi.
Nebezpečnost oxidu uhelnatého je dána tím, že tato látka způsobuje zásadní změnu
krevního barviva hemoglobinu důležitého pro transport kyslíku kardiovaskulárním
systémem119
.
Imisní limit pro ochranu zdraví člověka je stanoven pro maximální denní osmihodinový
klouzavý průměr ve výši 10 000 µg.m-3
. V současné době monitoring koncentrací v ČR
probíhá na 45 stanicích. V roce 2007 nebyl stanoven imisní limit překročen na žádné
z nich. Nejvyšší hodnota (4600 µg.m-3
) byla stejně jako v letech 2005 a 2006 naměřena
na dopravně exponované lokalitě Ostrava-Českobratrská ulice. V předchozích letech
byly oxidem uhelnatým nejvíce zatíženy některé známé dopravně vytížené lokality
v Praze (např. Legerova ulice a náměstí Svornosti).
9.3.5 Prašný aerosol
Prašný aerosol označovaný také jako suspendované částice představuje jeden
z nejvýznamnější problémů znečištění ovzduší v České republice. Jedná se o částice
rozptýlené ve vzduchu, jejichž zdrojem mohou být přírodní procesy, avšak v ČR stejně
jako v celé Evropě převažují aerosoly pocházející z antropogenní činnosti. Mezi
nejčastější zdroje patří doprava, provoz elektráren, spalovací procesy v průmyslu i
v domácnostech, těžební a stavební činnosti. Vzhledem k různorodosti emisních zdrojů
mohou mít znečišťující částice různé chemické složení, tvar i velikost. V České
republice se sleduje zejména znečištění prašným aerosolem PM10, což jsou částice
s aerodynamickým průměrem menším než 10 µm (zkratka PM znamená particulate
117
Kolem roku 2001 se projevil klesající trend, který byl však v roce 2002 zastaven a v následujícím
roce již došlo opět k nárůstu znečištění NO2. Po zakolísání v roce 2004 byl v roce 2005 obnoven
vzestupný trend a v roce 2006 potvrzen téměř na všech stanicích. V roce 2007 došlo k mírnému
zlepšení situace, které však lze přičítat hlavně příznivějším meteorologickým podmínkám
118
V roce 2007 byl limit překročen na 17 z celkových 182 stanic. Limit zvýšený o mez tolerance (46
µg.m-3
) byl překročen celkem na pěti pražských lokalitách (náměstí Svornosti, Legerova,
Sokolovská, Národní muzeum, Jasmínová) a jedné lokalitě v Brně.
119
Oxid uhelnatý vytěsňuje molekuly kyslíku z hemoglobinu a sám se na něj váže. Místo
oxyhemoglobinu tak vzniká tzv. karboxyhemoglobin. Vázaní oxidu uhelnatého probíhá velmi rychle
(až dvanáctkrát rychleji než v případě kyslíku). Tato chemická vazba je také těsnější, proto je
vytěsnění navázaného CO velmi obtížné. Z těchto důvodů jsou otravy oxidem uhelnatým velmi
nebezpečné. Nižší koncentrace způsobují silné bolesti hlavy. S rostoucí koncentrací dochází
k poškození mozkové tkáně až k úmrtí (je-li na karboxyhemoglobin transformováno více než 70%
hemoglobinu).
162
matter). Na mnohem menším počtu stanic se měří také znečištění prašným aerosolem
PM2,5 (tj. částice s aerodynamickým průměrem pod 2,5 µm).
Znečištění ovzduší prašným aerosolem je vysoce škodlivé pro lidské zdraví.
Konkrétní dopady závisí především na chemizmu, koncentraci a velikosti částic. Udává
se, že spodní hranice koncentrace bezpečné pro lidské zdraví v podstatě neexistuje, tedy
tyto látky jsou nebezpečné již při nízké koncentraci. Postižena je hlavně dýchací
soustava a zdravotní účinek se zhoršuje s klesající velikostí částic120
. Krátkodobé
vysoké koncentrace zhoršují zdravotní stav u osob s kardiovaskulárními chorobami a
vyvolávají trombotické komplikace. Dlouhodobá expozice zvýšeným koncentracím
vede ke vzniku zánětlivých onemocnění plicní tkáně, zhoršení funkce plic, chronickým
bronchitidám a také ke zhoršení imunitních funkcí organizmu121
. Imisní limit pro
ochranu zdraví člověka je stanoven pro 24hodinou koncentraci na 50 µg· m-3
.
Maximální povolený počet překročení této hodnoty za rok je 35. Imisní limit pro roční
koncentraci je 45 µg· m-3
.
Znečištění prašným aerosolem PM10 zaznamenalo v 90. letech klesající trend ve
srovnání se situací před rokem 1989. Tento pokles byl výrazný zejména mezi lety 1997-
2000 ve všech oblastech ČR včetně nejvíce postiženého Ostravska. Příznivý trend byl
důsledkem přímých opatření k ochraně životního prostředí provedených na emisních
zdrojích a také pokračující plynofikace, která vedla k poklesu celkových emisí tuhých
látek a oxidu siřičitého. Mezi lety 2001 a 2003 však došlo k silnému vzestupnému
trendu, který byl po zakolísání v letech 2004 a 2005 obnoven také v roce 2006. V roce
2007 došlo k celkovému zlepšení situace zapříčiněnému do velké míry lepšími
rozptylovými podmínkami. I přesto platí, že znečištění prašným aerosolem zůstává
jedním z největších problémů kvality ovzduší v ČR.
Dlouhodobě nejvíce postiženou oblastí je Ostravsko-Karvinsko. Imisní limity jsou dále
překračovány na dopravně exponovaných stanicích téměř ve všech krajských městech.
Kromě PM10 se na některých stanicích v ČR měří ještě znečištění jemnější frakcí
suspendovaných částic PM2,5. Měření PM2,5 probíhá od roku 2005 a v roce 2007 se
měřilo na 32 lokalitách. Výsledky těchto měření rovněž dokládají značné znečištění
v oblasti Ostravy a Karviné. Imisní limity pro PM2,5 sice v ČR nejsou definovány, avšak
ze srovnání s cílovým ročním imisním limitem 25 µg.m-3
stanoveným směrnicí
Evropského Parlamentu a Rady vyplývá, že tento byl překročen na pěti lokalitách, které
se všechny nacházejí právě v Moravskoslezském kraji.
9.4 Ekonomické souvislosti ochrany ovzduší
Výčet možných nástrojů užívaných k ochraně životního prostředí je uveden v kap. 5.
Proto na tomto místě budou zmíněna pouze konkrétní specifika týkající se přímo
ekonomických nástrojů ve vztahu k ovzduší.
120
Nejmenší částice mohou pronikat až do spodní části dýchací soustavy, kde se ukládají a vzhledem
k jejich malé velikosti neexistuje žádný mechanizmus jejich odstranění z organizmu. Zatímco částice
o velikosti kolem 6-10 µm zůstávají v nosních dutinách, částice o velikosti 2-3 µm pronikají do
průdušek a částice menší než 1 µm až do plicních sklípků, kde se hromadí.
121
Dlouhodobé znečištění prašným aerosolem tak může vést až k předčasným úmrtím a ke snížení délky
života u exponované populace jako celku.
163
9.4.1 Poplatky a daně
Poplatky
Základní legislativou upravující zpoplatnění znečišťování ovzduší je v ČR zákon
86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Tento zákon vymezuje znečišťující látky, které člení
na hlavní a ostatní a dále také kategorie zdrojů znečištění. Pro jednotlivé látky a
kategorie zdrojů jsou pak stanoveny sazby poplatků v korunách na tunu znečišťující
látky. Mezi hlavní znečišťující látky patří podle zákona tuhé znečišťující látky, oxid
siřičitý, oxidy dusíku, těkavé organické látky, těžké kovy, oxid uhelnatý, amoniak,
polycyklické aromatické uhlovodíky a metan. Mezi ostatní znečišťující látky patří látky
I. a II. třídy, které jsou dále specifikovány.
Zdroje znečišťování se dělí na stacionární a mobilní. Stacionární zdroje se dále dle vlivu
na životní prostřední dělí na zvláště velké a velké (patří do kategorie REZZO 1, REZZO
– Registr emisí a zdrojů znečišťujících ovzduší), střední (REZZO 2) a malé (REZZO 3).
Mobilní zdroje spadají do kategorie REZZO 4. Jinak se stacionární zdroje znečištění
člení také podle technického a technologického uspořádání. Registr emisí a zdrojů
znečišťování REZZO od roku 1980 metodicky vede a od roku 1993 spravuje Český
hydrometeorologický ústav.
Správa poplatků se liší právě podle kategorie zdrojů. V případě zvláště velkých a
velkých zdrojů vyměřuje výši poplatku krajský úřad, výběr a vymáhání poplatku
provádí celní úřad a příjemcem poplatku je Státní fond životního prostředí. Poplatky od
znečišťovatelů kategorie středních zdrojů vyměřuje obecní úřad obce s rozšířenou
působností, výběr a vymáhání opět provádí celní úřad a poplatek je příjmem je Státního
fondu životního prostředí. V případě malých stacionárních zdrojů je vyměřovatelem,
výběrčím i příjemcem výnosu z poplatku obec.
Z hlediska posouzení účinnosti poplatků se jako zajímavé jeví srovnání vývoje sum
vybraných poplatků a množství emisí pro nejvýznamnější znečišťující látky, které pro
období 2000-2007 ukazují následující obrázky. Je patrné, že rozhodující význam mají
pro znečišťování zvláště velké a velké zdroje. Emise ze středních zdrojů (REZZO 2) se
na celkovém množství podílejí nepatrně ve srovnání s kategorií REZZO 1. Údaje o
kategorii REZZO 2 jsou navíc k dispozici až od roku 2004.
Obrázek 9.2 Vývoj tuhých emisí a vybraných poplatků ze zdrojů kategorie REZZO1 a
REZZO2 v ČR v období 2000-2007
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
100000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
rok
emise(t)/výšepoplatku(tis.Kč)
tuhé emise REZZO1
vybrané poplatky REZZO1
tuhé emise REZZO2
vybrané poplatky REZZO 2
tuhé emise REZZO1+2
vybrané poplatky REZZO1+2
164
Obrázek 9.3 Vývoj emisí SO2 a vybraných poplatků ze zdrojů kategorie REZZO1 a REZZO2
v ČR v období 2000-2007
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
rok
emise(t)/výšepoplatků(tis.Kč)
emise SO2 REZZO1
vybrané poplatky REZZO1
emise SO2 REZZO1+2
vybrané poplatky REZZO1+2
Obrázek 9.4 Vývoj emisí NOx vybraných poplatků ze zdrojů kategorie REZZO1 a REZZO2
v ČR v období 2000-2007
0
50000
100000
150000
200000
250000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
rok
emise(t)/poplatky(tis.Kč)
emise NOx REZZO1
vybrané poplatky REZZO1
emise NOx REZZO1+2
vybrané poplatky REZZO1+2
Obrázek 9.5 Vývoj emisí oxidu uhelnatého a vybraných poplatků ze zdrojů kategori REZZO 1
a REZZO 2 v ČR v období 2000-2007
0
50000
100000
150000
200000
250000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
rok
emise(t)/poplatky(tis.Kč)
emise CO REZZO1
vybrané poplatky REZZO1
emise CO REZZO1+2
vybrané poplatky REZZO1+2
Pramen: MŽP ČR, Statistická ročenka životního prostředí122
122
http://www.env.cz/AIS/web.nsf/pages/statisticke-rocenky
165
Z uvedených obrázků je zřejmé, že v případě zvláště velkých a velkých zdrojů
nemají poplatky k ochraně ovzduší velkou účinnost, protože u většiny hlavních
znečišťujících látek ve sledovaném období 2000-2007 nedošlo ani přes jejich
zpoplatnění k podstatnému poklesu emisí. K nárůstu došlo například u tuhých emisí
(jako v současnosti nejdůležitější znečištěniny), kdy se jejich hodnota udržovala zhruba
konstantní v období 2000-2003, mezi rokem 2003 a 2005 pak došlo k postupnému růstu
a poté k poklesu na úroveň, která je však v roce 2007 vyšší než na počátku sledovaného
období. Vybrané poplatky od roku 2000 klesaly, mezi rokem 2003 a 2004 došlo ke
skokovému nárůstu zhruba na 2,5 násobek hodnoty v roce 2003. V následujících dvou
letech vybrané poplatky poklesly opět přibližně na hodnotu roku 2003, což bylo
následováno opětovným mírným nárůstem v roce 2007. Rovněž u oxidu siřičitého a
oxidů dusíku se emise v období 2000-2003 udržovaly na podobné úrovni, v období
2003-2005 byl zaznamenán nárůst, od roku 2005 pokles, který se v roce 2006 dostal
zhruba na úroveň typickou před vzestupem, která se udržuje i v roce 2007. Pro vývoj
poplatků obou těchto látek byl typický propad v roce 2004. Následně však jejich
hodnota rostla až ke svému maximu v roce 2005. V roce 2006 se sice projevil další
pokles, avšak i přesto byla celková úroveň vybraných poplatků vyšší než před
propadem. V roce 2007 pokles výše vybraných poplatků u SO2 i NOx pokračuje.
Významný propad emisí se projevil pouze u oxidu uhelnatého, kdy mezi lety 2004 a
2005 došlo ke snížení téměř na polovinu původních emisí v roce 2000, následně však
výše emisí prudce roste a v roce 2007 již dokonce překračuje úroveň roku 2000. Vývoj
vybraných poplatků zde poměrně dobře koresponduje s vývojem emisí.
Malá účinnost poplatků vzhledem k množství emitovaných látek může
pravděpodobně souviset s tím, že pro zvláště velké a velké zdroje je v důsledku
jejich menší flexibility výhodnější zaplatit poplatky za vypouštěné emise než
realizovat opatření k jejich snížení.
Daně
Daně na rozdíl od poplatků působí plošně a mají charakter ekonomického makronástroje.
Speciální daň za znečišťování ovzduší v ČR v současné době neexistuje. Snaha
určitým způsobem zdanit poškozování ovzduší se promítá do ekologické daňové
reformy (daň na tuhá paliva aj.), jejíž podstata a průběh v ČR byl již detailně popsán
v kap. 5. Kromě daní zavedených toto reformou existují pouze daně s volným vztahem
ke znečišťování ovzduší. Jedná se např. o spotřební daň z benzínu a nafty (souvislost se
znečištěním ovzduší silniční dopravou), silniční daň, spotřební daň z tabákových
výrobků či daň z přidané hodnoty.
9.4.2 Obchodovatelná emisní povolení
Systém obchodovatelných emisních povolení představuje aktuální a poměrně zajímavý
ekonomický nástroj k ochraně ovzduší. Tento systém je užíván v mezinárodním měřítku
a jeho hlavní výhodou je, že umožňuje znečišťovatelům minimalizovat náklady. Jeho
užívání bylo v souladu s legislativou EU zavedeno ve všech členských státech, které
mezi sebou mohou vzájemně obchodovat. V České republice upravuje obchodování
s povolenkami zákon 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami
skleníkových plynů, který navazuje na směrnici Evropského parlamentu a rady
2003/87/ES.
Zákon se vztahuje na zařízení, kterými jsou stacionární technické jednotky provozující
činnosti uvedené v příloze 5 tohoto zákona a vypouštějící emise skleníkových plynů.
Princip systému obchodovatelných emisních povolení spočívá v tom, každé takové
166
zařízení může emitovat jen množství skleníkových plynů odpovídající množství dle
přidělených povolenek nebo povolenek získaných obchodováním. Emisní povolenka
představuje majetkovou hodnotu odpovídající právu provozovatele zařízení vypustit do
ovzduší ekvivalent jedné tuny CO2 v daném kalendářním roce. Ekvivalentem jedné tuny
CO2 je jedna metrická tuna oxidu uhličitého nebo množství jiného skleníkového plynu
se stejným účinkem globálního ohřevu na klimatický systém Země.
Povolenky jsou přidělovány jednotlivým státům EU v rámci národních alokačních
plánů. Přidělování povolenek jednotlivým zařízením je pak založeno na průměrných
emisích skleníkových plynů podle produktu pro každou kategorii zařízení a na
dosažitelném pokroku v daném odvětví. Emisní povolenky mohou být mezi
znečišťovateli vzájemně obchodovány, a to jak uvnitř státu, tak i mezinárodně.
Emisní povolenky tak představují komoditu obchodovanou na několika
specializovaných evropských burzách (Londýn, Amsterodam, Oslo, Lipsko, Graz).
Znečišťovatelé, kterým přidělené povolenky nestačí, se tak mohou rozhodnout, zda je
pro ně výhodnější nákup dodatečných povolenek (od těch, kteří jich mají naopak
nadbytek) nebo investice do technologie, která umožní snížení emisí. Systém
obchodovatelných emisních povolení jim tak umožňuje ekonomicky efektivní
chování, což je jeho podstatnou výhodou.
9.4.3 Subjekty znečišťování a ochrany ovzduší
Znečišťovatelem ovzduší může být v podstatě kdokoliv – průmyslové podniky,
doprava, ale i domácnosti. Mezi hlavní znečišťovatele v současné době patří zejména:
velké průmyslové provozy,
elektrárny a
silniční doprava.
Mezi významné subjekty z hlediska ochrany ovzduší v ČR lze zařadit:
Ministerstvo životního prostředí ČR (MŽP ČR), které je podle zákona o ochraně
ovzduší 86/2002 Sb. ústředním správním úřadem v oblasti ochrany ovzduší,
ozonové vrstvy a klimatického systému Země. Na těchto třech úsecích také řídí výkon
státní správy a vykonává vrchní státní dozor. MŽP ČR také zaujímá stanoviska
k záměrům, které mohou ovlivnit kvalitu ovzduší, koordinuje výzkum a sleduje
technický rozvoj v oblasti ochrany ovzduší, zajišťuje sledování kvality ovzduší a provoz
monitorovací sítě, zabezpečuje jednotný registr informačního systému kvality ovzduší,
registr emisí a zdrojů znečišťování a registr látek ovlivňujících klimatický systém Země.
Koordinuje přípravu programů ke zlepšování kvality ovzduší, vymezuje oblasti se
zhoršenou kvalitou ovzduší, připravuje a předkládá vládě ke schválení národní
programy snižování emisí vybraných znečišťujících látek a odpovídá za zpracování
emisních inventur a ročních emisních projekcí.
Český hydrometeorologický ústav (ČHMÚ). ČHMÚ je příspěvkovou organizací, jejíž
základním úkolem je výkon funkce ústředního státního ústavu České republiky
pro obory čistota ovzduší, hydrologie, jakost vody, klimatologie a meteorologie,
jako objektivní odborné služby poskytované přednostně pro státní správu. Předmětem
činnosti v uvedených oborech je racionální, věcná a ekonomická integrace výkonu
státní služby, zřizování a provoz měřicí stanice a sítě s využíváním telekomunikačních
sítí (státní pozorovací sítě pro sledování kvalitativního a kvantitativního stavu atmosféry
a hydrosféry a příčin vedoucích k jejich znečišťování nebo poškozování), odborné
zpracování výsledků pozorování, měření a monitorování, správa databází, tvorba a
poskytování hydrometeorologických předpovědí
167
Ministerstvo zdravotnictví ČR (MZ ČR), které v oblasti ochrany ovzduší předkládá
MŽP ČR návrhy ke zpřísnění imisních limitů v případech odůvodněné potřeby na
základě zhodnocení zdravotních rizik. Dále zpracovává a vede seznamy referenčních
koncentrací znečišťujících látek a provádí účelová měření ovzduší ve vybraných sídlech
z hlediska ochrany veřejného zdraví. Dále zaujímá stanoviska z hlediska ochrany zdraví
lidí k záměrům, které mohou výrazně ovlivnit čistotu ovzduší a přijímá opatření
zaměřená na snižování spotřeby regulovaných látek pro zajištění ochrany života a
zdraví.
Krajské, obecní a celní úřady. Krajské, obecní a celní úřady jsou podle zákona
86/2002 sb., o ochraně ovzduší pověřeny vyměřováním, výběrem a vymáháním
poplatků za znečišťování ovzduší. Krajské úřady vyměřují poplatky u zvláště velkých a
velkých zdrojů. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností vyměřují poplatky pro
střední zdroje a obecní úřady vyměřují, vybírají a vymáhají poplatky v případě malých
zdrojů. Celní úřady jsou pověřeny výběrem a vymáháním poplatků v kategorii zvláště
velkých, velkých a středních zdrojů.
Nestání neziskový sektor, který hraje významnou rolu zejména v osvětové činnosti,
ekologické výchově a popularizaci ochrany ovzduší, ale i v přípravě legislativy
k ochraně ovzduší .
Otázky a úkoly
1. Na základě poznatků získaných v této kapitole komentujte problémy ovzduší
měst v současnosti i v minulosti.
2. Podívejte se na stránky organizace NASA (http://ozonewatch.gsfc.nasa.gov) a
s pomocí dostupných mapek a animací komentujte vývoj ozonové díry nad
Antarktidou v období od roku 2000, srovnejte též se situací koncem 70. let 20.
století.
3. Uveďte nejvýznamnější látky znečišťující ovzduší v České republice a na
základě prostudování ročenek Znečišťování ovzduší na území ČR dostupných na
webových stránkách Českého hydrometeorologického ústavu. Komentujte vývoj
znečištění těmito látkami od roku 1990 a jejich současné trendy.
4. Zamyslete se nad hlavními znečišťovateli ovzduší v místě svého bydliště.
Vyhledejte stránky některé ze světových burz obchodujících s emisními
povolenkami na produkci skleníkových plynů a sledujte vývoj ceny povolenky
za co nejdelší možné období .
Související literatura
[1] ACEVEDO, J., NOLAN, C. (ed.), 1993: Environmental UV Radiotion.
Commission of the European Communities, Bruxelles, 78 s. ISBN 2-87263-105-4.
[2] BENCKO, V., SYMON, K, 1988: Znečištění ovzduší a zdraví. 1. vyd. Avicenum,
Praha. 250 s.
[3] DOLEŽELOVÁ, M., 2004: Antarktická ozonová anomálie-shrnutí podmínek
vzniku a vývoj v prostoru a času. Bakalářská práce. Masarykova univerzita, Brno. 64 s.
[4] DOLEŽELOVÁ, M., 2008: Analýza ekonomických nástrojů ochrany ovzduší.
Bakalářská práce. Masarykova univerzita, Brno. 59 s.
[5] HANIBAL, J., RAAB, P., 1979: Znečišťování ovzduší a jeho soudobé problémy.
Státní zemědělské nakladatelství, Praha. 211 s.
168
[6] JECH, Č., 1993: V Zájmu života ochraňujme ozonovou vrstvu. 2. vyd., Ekologické
sdružení
[7] JÍLKOVÁ, J.: Daně, dotace a obchodovatelná povolení – nástroje ochrany ovzduší
a klimatu. 1. vyd., IREAS, Institut pro strukturální politiku, o.p.s., Praha, 2003. 156 s.
ISBN 80-86684-04-0.
[8] KOZUBEK, s., KOZUBEK, M., 1993: Ozonová díra – ohrožení pro lidstvo?
Nakladatelství CCB, Brno, 95 s. ISBN 80-85825-03-1.
[9] KURFURST. J., 1982: Zdroje znečišťování ovzduší. Státní zemědělské
nakladatelství, Praha. 152 s.
[10] LAMB, H. H., 1965: The early medieval warm epoch and its sequel.
Palaeogeography, Palaeoclimatology, Palaeoecology 1, 13-37.
[11] LANDSBERG, H.E., 1981: Urban Climate. (Volume 28 in the International
Geophysics Series). Academic Press, New York, 1981. 275 s.
[12] LENER, J, PROVAZNÍK, K., 1999: Ovzduší a zdraví. Státní zdravotní ústav,
Praha. 28 s. ISBN 80-7071-103-5.
[13] LIPPERT, E.(ed.), 1995: Ozonová vrstva Země: vznik, funkce, poškozování a jeho
důsledky, možnosti nápravy. 1.vyd.. Vesmír, Praha. 155 s. ISBN 80-901131-5-X.
[14] NEUŽIL, V., 1991: Znečišťování ovzduší. 1.vyd.. CA „Publishing“, Praha. 94 s.
[15] OBROUČKA, K, 2001: Látky znečišťující ovzduší, 1.vyd.. Vysoká škola báňská Technická
univerzita Ostrava. 73 s. ISBN 80-248-0011-X.
[16] PETIT J.R., JOUZEL, .J, RAYNAUD, D, et al., 1999: Climate and atmospheric
history of the past 420,000 years from the Vostok ice core, Antarctica. Nature, 399, 429-
436.
[17] SYNÁČKOVÁ, M., 2000: Voda a ovzduší 40: ochrana vody a ovzduší.
1.vyd..České vysoké učení technické, Praha. 157 s. ISBN 80-01-02228-5.
[18] TURNER, J. et al, 2005: Antarctic climate change during the last 50 years.
International Journal of Climatology, 25, 279-294.
[19] VYSOUDIL, M., 2002: Ochrana ovzduší. 1. vyd.. Univerzita Palackého, Olomouc.
114 s. ISBN 80-244-0400-1.
[20] WEILER, C.S., PENHALE, P.A. (ed.), 1194: Ultraviolet radiation in Antarctica:
Measurements and biological effects. American Geophysical Union, Washinghton, 257
s. ISBN 0-87590-841-1.
[21] www stránky: ČHMÚ – Vývoj znečištění ovzduší na území ČR v roce 2007
[online]. Český hydrometeorologický ústav, Praha, 2008. Dostupné na
<http://www.chmi.cz/uoco/isko/groc/gr07cz/obsah.html>.
[22] www stránky: ČHMÚ – Oddělení změny klimatu. Pozorované změny klimatu
[online]. Český hydrometeorologický ústav, Praha, 2009. Dostupné na
<http://www.chmi.cz/cc/inf/index.html>.
[23] www stránky MŽP: Statická ročenka životního prostředí [online]. Ministerstvo
životního prostředí ČR, 2009. Dostupné na
http://www.env.cz/AIS/web.nsf/pages/statisticke-rocenky.
[24] www stránky: IPCC – IPCC Fourh Assessment Report - Full report [online].
Intergovernmental Panel on Climate Change, 2008. . Dostupné na
<http://www.ipcc.ch/index.htm>.
169
10 Ochrana vod a její ekonomické aspekty
Eduard Bakoš
Následující kapitola se věnuje problematice vodního hospodářství a ochrany vod.
Nejprve je zaměřena pozornost na vodu, vodní zdroje a jejich ochranu, pak jsou shrnuty
poznatky o legislativě EU a ČR. Dále je uveden institucionální pohled na vodní
hospodářství a krátce jsou i vysvětleny možnosti vzniku povodní. Poslední části se
věnují problematice informačních zdrojů ve vodním hospodářství a finančním a
ekonomickým aspektům ochrany vod.
10.1 Důvody ochrany vod
Voda (H2O), je jednou z klíčových látek nutných pro existenci života na Zemi. Je
součástí těl všech živých organizmů (obs. 60-99 % vody). Díky svému koloběhu ve
volné přírodě ji řadíme mezi tzv. obnovitelné přírodní zdroje.
Hydrosféra, neboli vodní obal naší planety, pokrývá asi 71 % rozlohy Země (pevnina
tedy 29 %) a obsahuje přibližně 1.4 mld. km3
vody. Pouze asi 3 % tohoto objemu tvoří
voda sladká, vázaná především v ledovcích (zejména v Antarktidě). Voda se na naši
planetě vyskytuje v různých podobách např. kapalném, pevném (ledovce), ale i
plynném (atmosférická vlhkost) .Většina, asi 97 % všech světových zásob, vody je
v oceánech a mořích. Co se týče vlastností vody v mořích, tak mořská voda je obvykle
bohatá na soli, průměrně obsahuje asi 35 g anorganických solí na litr. Podstatnou
charakteristikou vody v oceánech je také to, že oceánská voda je významným
akumulátorem tepla. Lze tedy říci, že převážná většina dostupné vody na zemi je voda
slaná. Pouze jenom jedna čtyřicetina z celkových zásob vody je voda sladká a z té jsou
zhruba dvě třetiny vázány v podobě sněhu a ledu. Věčně zmrzlá voda (ledovce)
obsahuje sladkou vodu, ale v současné době není technicky možné jí získat.
Již byl zmíněn koloběh vody, který představuje nejmohutnější ze všech přirozených
látkových cyklů naši planety. Tj. ročně se z oceánů vypaří cca 430 000 km3
vody, z níž
většina spadne opět ve formě srážek do oceánů. Dalších 70 000 km3
se vypaří z pevnin.
Ve formě srážek dopadne na pevninu ročně pouze však cca 110 000 km3
vody, z níž
největší část se vypaří, část odteče řekami a část dosáhne moře jako podzemní voda. I ze
stabilního ročního odtoku z řek je však využitelná pouze malá část, protože většina
odteče „rychle“ po přívalových deštích a část v neobydlených oblastech. Pouze cca 9
tis. km3
vody je využitelné člověkem. Každý člověk přitom spotřebuje průměrně cca 7-
8 tis. m3
vody, lidstvo tedy celkem 3-4 tis. km3
, což představuje polovinu celkového
využitelného množství. Lze tedy konstatovat, že voda se stává statkem vzácným. To lze
dokladovat také distribucí vody na obyvatele, kdy celosvětově je voda velmi
nerovnoměrně rozdělená, tj. na jedné straně existují země s „dostatkem“ vody např.
Kanada nebo Rusko a na straně druhé země, které bojují s „nedostatkem“ vody např.
saharské země.
Význam vody pro lidstvo podtrhlo vyhlášení „Evropské vodní charty“ dne 6. května
1968 ve Štrasburku, dle kterého:
Bez vody není života. Voda je drahocenná a pro člověka ničím nenahraditelná
surovina.
Zásoby sladké vody nejsou nevyčerpatelné. Je proto nezbytné tyto udržovat,
chránit a podle možnosti rozhojňovat.
Znečišťování vody způsobuje škody člověku i ostatním živým organismům,
170
závislým na vodě.
Jakost vody musí odpovídat požadavkům pro různé způsoby jejího využití,
zejména musí odpovídat normám lidského zdraví.
Po vrácení použité vody do zdroje nesmí tato zabránit dalšímu jeho použití pro
veřejné i soukromé účely.
Pro zachování vodních zdrojů má zásadní význam rostlinstvo, především les.
Vodní zdroje musí být zachovány.
Příslušné orgány musí plánovat účelné hospodaření s vodními zdroji.
Ochrana vody vyžaduje zintenzivnění vědeckého výzkumu, výchovu odborníků
a informování veřejnosti.
Voda je společným majetkem, jehož hodnota musí být všemi uznávána.
Povinností každého je užívat vodu účelně a ekonomicky.
Hospodaření s vodními zdroji by se mělo provádět v rámci přirozených povodí a
ne v rámci politických a správních hranic.
Voda nezná hranic, jako společný zdroj vyžaduje mezinárodní spolupráci.
Účelné využívání vodních zdrojů a jejich ochrana před znečišťováním a vyčerpáním má
proto mimořádný význam.
10.2 Zásoby, kvalita a spotřeba vod v ČR
Člověk využívá vodu pro několik různých účelů. Jde především o vodu pitnou, která je
určená pro přímou konzumací v domácnostech, pak jde o vodu užitkovou běžně
využívanou pro účely domácností a sektor služeb, pak voda technologická využívána
v průmyslu, energetice a při těžbě surovin. Voda, která se využívá pro zavlažování,
ve světě představuje cca 50-80% z celkové spotřeby vody. Co se týče struktury spotřeby
vody, tak v ČR celkově využívá 45 % vody průmysl, 24 % vody domácnosti, 14 %
vody obchod a služby, 12 % vody doprava, 3 % zemědělství a 2 % stavebnictví.
Přičemž existuje relativně velká neúspornost spotřeby a především distribuce vody, kdy
až 30 % uniká z rozvodné sítě (Praha, Brno)
ČR vzhledem ke své poloze v regionu a všechny řeky zde pramení a mohutnost jejich
toků je nízká, nemá žádné zásoby povrchových vod. Z hlediska vodních zdrojů je tato
skutečnost velmi nevýhodná, i když z hlediska možnosti udržovat vodní toky čisté by
byla naopak velmi výhodná (Šauer 2008). Tato výhoda však není velmi využívána
vzhledem k znečištění vodních toků, i když se v posledních letech situace zlepšila.
Kromě vodních toků jsou významným vodním zdrojem rybníky. K dispozici jsou zdroje
podzemních vod i pro velké skupiny obyvatelstva (např. Brno), avšak technologicky
náročně dostupné.
10.2.1 Problémy hospodaření s vodou
Problémy hospodaření s vodou (obecně) jsou známé a závažné. Do budoucna mohou
být zdrojem velkých konfliktů ve světě zejména z důvodu nerovnoměrného rozdělení
zdrojů vody, ale také i při nedostatečných srážkách, kdy může dojít k vážnému
nedostatku vody i v těch oblastech, kde se to neočekává. Také výroba vody ve větším
množství i při současném rozvoji vědy a techniky je, nehledě na vysoké náklady dovozu
vody, problémová a proto je nutné zacházet s vodou šetrně (viz Šauer, 2008). Kromě
toho další problém představuje znehodnocování kvality vody např. formou
znečišťování.
171
V zásadě existují následující problémy hospodaření s vodou:
nerovnoměrná distribuce zásob,
kvalita vody používané k pití a průmyslově,
znečištění podzemních a povrchových vod vlivem zemědělství, průmyslu, těžby
a domácnostmi,
znečištění oceánů, které nejčastěji způsobuje průmysl a zemědělství, a vodu
v oceánech tak nejvíce znečišťují splašky, těžba a havárie a
nevhodné zásahy – nevhodné odvodňování (meliorace), nadměrné zavlažování
(vede k zasolení).
V České republice bývají zmiňovány převážně následující problémy hospodaření
s vodou:
velká závislost na srážkách,
srážkový deficit,
intenzivní zemědělství,
narušení povrchovou těžbou,
znečištění po těžbách a
hospodaření s odpadními vodami (chybí čističky zejm. pro malé obce)
10.3 Stav jakosti vody v ČR
Stav povrchových a podzemních vod je v ČR pravidelně sledován a vyhodnocován
státním monitorovacím systémem v podobě Českého hydrometeorologického ústavu.123
Na základě jeho analýz se ukazuje, že v posledních desetiletích došlo k významnému
zlepšení jakosti vody ve vodních tocích v ČR. Bylo to jak v důsledku zavedení nové
legislativy, tak i v důsledku omezení průmyslových odvětví, které měly na znečišťování
přímý vliv. Zlepšení jakosti vody lze také vidět na následujících mapách stavu vod v ČR
z počátku 90-let ve srovnání s lety 2006-2007.
Mapa 10.1 Jakost vody v tocích v letech 1991-1992
Pramen: CENIA
123
Viz např. webové stránky ČHMÚ, oddělení jakosti vod
172
Pro ilustraci je dále uvedena mapka třídy jakosti vod podle výše uvedené normy ČSN
v roce 2006 se zaměřením na biologickou spotřebu kyslíku (BSK5), což je jeden ze
základních ukazatelů znečištění vody.
Mapa 10.2 Třídy jakosti vod podle ČSN 757221 v r. 2006 (BSK5)
Pramen: Statistická ročenka životního prostředí České republiky 2007
I proto se regulace postupně obrací především k omezení plošných zdrojů znečištění,
zejména v oblasti zemědělství a dopravy. Kromě plošných zdrojů znečištění lze podle
rozsahu znečištění rozlišit také bodové a difúzní znečištění a také havárie. Podle Šauera
(2008: 24-25) k největším bodovým zdrojům lze zařadit zejména chemický a
papírenský průmysl a metalurgie, do difúzního znečištění např. úniky škodlivin ze
skladů, skládek odpadů apod. Kromě uvedeného jsou poměrně často zmiňovaným
problémem znečišťující faktory, které kvalitu vody znehodnocují, kterými jsou:
patogenní organizmy
netoxické organické látky
nadměrný obsah živin (eutrofizace)
toxické kovy
toxické organické látky
vysoká kyselost
pevné látky
zvyšování teploty odpadním teplem
radioaktivita
10.3.1 Čištění vody
K dosažení požadované kvality vody jsou využívány různé postupy a metody, jde
především o klasické technologie, kterými jsou:
1. usazování těžkých částic
173
2. biologické odbourávání živin
3. odstraňování fosforu
Vzniká však problém, co s těžkými kovy a jinými toxickými látkami v čistírenských
kalech.
Kromě klasických technologií jsou dostupné také přirozené schopnosti samočištění v
lagunách nebo kořenových čističkách. Nicméně tyto vody nesmí předtím obsahovat
vysoké množství toxických látek. Výhoda samočištění je, že neprodukuje zbytkový kal a
nevyžadují dodatečnou energii
V současné době, když dochází ke klimatickým změnám a někteří odborníci se shodují,
že voda je do budoucna velmi dobrým obchodním artiklem, je nutné na vodu pohlížet
jako na cenný statek. Zvláště pro ČR vzhledem k tomu, že v důsledku přírodních
podmínek voda z ČR prostřednictvím vodních toků odtéká. Z pohledu ekonomie a
udržitelného rozvoje je proto potřebné v dlouhodobém horizontu hledat taková řešení,
která přispějí v podmínkách ČR a k jejímu zkvalitňování a k akumulaci. I proto je mezi
odbornou veřejnosti diskutován problém stavby nových přehrad, které z pohledu
ekonomie přestavují vysoké investiční náklady. Dalším problémem pro ČR jsou také
mimořádné události – povodně124
, které se v poslední době vyskytují poměrně často a
mají významný ekonomický a sociální dopad na společnost. Lze se domnívat podle
předpovědí odborníků, že bude k těmto povodním docházet stálé častěji. I proto vědci se
zabývají jejich rizikem a dokonce Evropská unie vydala k tomuto problému směrnici
(kapitola 10.6).
10.4 Organizační zabezpečení systému vodního hospodářství
a ochrany vod v ČR
Správa ve vodním hospodářství je podle zákonů rozdělena především do dvou hlavních
skupin institucí:
správci povodí a správci vodních toků
vodoprávními úřady
Jde především o Ministerstvo zemědělství ČR a Ministerstvo životního prostředí ČR.
Samozřejmě kromě těchto ústředních správních úřadů, působí v oblasti ochrany a
výzkumu vod i další orgány pod působností Ministerstva životního prostřed –
Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. M., Český hydrometeorologický ústav, Česká
inspekce životního prostředí a pod působností Ministerstva zemědělství - Správci
povodí (státní podniky) a další organizace (např. podle území obce nebo újezdní úřady
na území vojenských újezdů).
a) Ministerstvo zemědělství ČR
Ministerstvo zemědělství je podle kompetenčního zákona ústředním orgánem státní
správy pro vodní hospodářství. Ve smyslu zák. č.254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon)
ve znění pozdějších předpisů je ústřední orgán státní správy nazýván ústředním
vodoprávním orgánem. Jeho povinnosti jsou kromě jiného i v oblasti povodní, která je
upravena zmíněným vodním zákonem. Zákon č.274/2001 Sb., o vodovodech a
kanalizacích pro veřejnou potřeb a vodní zákon dále definují působnost ministerstva ve
124
Viz např. povodně v letech 1997, 2002, 2006
174
vodním hospodářství a při rozvoji, výstavbě a provozu vodovodů a kanalizací sloužících
veřejné potřebě.
b) Ministerstvo životního prostředí ČR
Obdobně podle příslušných zákonů (kompetenčního a vodního) jako na Ministerstvu
zemědělství ČR i na Ministerstvu životního prostředí působí Odbor ochrany vod
Ministerstva životního prostředí, který je ústředním vodoprávním úřadem zejména v
následujících oblastech:
ochrana množství a jakosti povrchových a podzemních vod,
ochrana před povodněmi,
plánování v oblasti vod na národní a mezinárodní úrovni včetně programů
opatření,
mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany vod,
ekonomické, finanční a administrativní nástroje v ochraně vod,
tvorba legislativy a norem v oblasti ochrany vod.
Další odborné subjekty:
Výzkumný ústav vodohospodářský T.G.Masaryka, v.v.i.
Ústav je veřejná výzkumná instituce, která se podílí svojí výzkumnou, odbornou a
publikační činností na tvorbě vodního hospodářství a ochrany vod ČR. Výzkumný ústav
vodohospodářský byl zřízen Ministerstvem životního prostředí. Jeho hlavní náplní práce
je výzkum stavu, užívání a změn vodních ekosystémů a jejich vazeb v krajině,
souvisejících environmentálních rizik, hospodaření s odpady a obaly, dále pak odborná
podpora ochrany vod a protipovodňová prevence. Je nositelem celá řady projektů
v oblasti vodního hospodářství – v poslední době je to projekt zaměřující se na tvorbu
map povodňových rizik a implementaci směrnice EU o povodňových rizicích.
Český hydrometeorologický ústav
Ústav je příspěvková organizace, jejímž účelem je vykonávat funkci ústředního státního
ústavu České republiky pro obory čistota ovzduší, hydrologie, jakost vody, klimatologie
a meteorologie, jako objektivní odborné služby poskytované přednostně pro státní
správu. Základním účelem příspěvkové organizace ČHMÚ je vykonávat funkci
ústředního státního ústavu České republiky pro obory čistota ovzduší, hydrologie, jakost
vody, klimatologie a meteorologie, jako objektivní odborné služby poskytované
přednostně pro státní správu.
Česká inspekce životního prostředí
Inspekce je odborný orgán státní správy, který je pověřen dozorem nad respektováním
zákonných norem v oblasti životního prostředí. Dohlíží rovněž na dodržování
závazných rozhodnutí správních orgánů v oblasti životního prostředí. Svou činnost
vykonává v pěti oblastech: ochrana ovzduší, ochrana vod, odpadové hospodářství,
ochrana přírody a ochrana lesa a integrovaná prevence znečištění IPPC. ČIŽP je
samostatnou organizační složkou státu zřízenou Ministerstvem životního prostředí ČR.
Správci povodí
Správci vodních toků v působnosti Ministerstva zemědělství zajišťují správu více než
95,2 % délky všech vodních toků v České republice. Přibližně 4,8 % se na správě
175
vodních toků podílejí Ministerstvo obrany, správy národních parků, případně fyzické a
právnické osoby. Vodní toky na území České republiky jsou rozděleny na významné
vodní toky a drobné vodní toky. Významné vodní toky v celkové délce cca 15 538 km a
menší část určených drobných vodních toků v celkové délce cca 1 383 km spravují
státní podniky Povodí, tj. Povodí Vltavy, státní podnik, Povodí Ohře, státní podnik,
Povodí Labe, státní podnik, Povodí Odry, státní podnik a Povodí Moravy, s.p.
Převážnou většinu drobných vodních toků spravují Zemědělská vodohospodářská
správa (cca 35 835 km) a státní podnik Lesy České republiky (cca 19 578 km).
10.5 Zásadní dokumenty ochrany vod v ČR
10.5.1 Zákon o vodách
Nejdůležitějším zákonem v oblasti vodního hospodářství je zákon o vodách. Účelem
tohoto zákona je chránit povrchové a podzemní vody, stanovit podmínky pro
hospodárné využívání vodních zdrojů a pro zachování i zlepšení jakosti povrchových i
podzemních vod, vytvořit podmínky pro snižování nepříznivých účinků povodní a
sucha a zajistit bezpečnost vodních děl v souladu s právem Evropských společenství.
Účelem je taktéž přispívat k ochraně vodních ekosystémů a na nich přímo závisejících
suchozemských ekosystémů. Kromě tohoto smyslu zákon upravuje právní vztahy k
vodám, vztahy fyzických a právnických osob k využívání vod, jakož i vztahy k
pozemkům a stavbám, s nimiž výskyt těchto vod přímo souvisí, a to v zájmu zajištění
trvale udržitelného užívání těchto vod, bezpečnosti vodních děl a ochrany před účinky
povodní a sucha.
Kromě těchto základních právních norem (vyhlášek, zákonů, směrnic a metodických
pokynů) byli vypracované strategické dokumenty, které určují politiku vlády v oblasti
vodního hospodářství a při ochraně vod:
a) Plán hlavního povodí ČR
Plán hlavních povodí České republiky, jako dokument státní politiky v oblasti vod, je
zpracován podle vodního zákona. Tento první Plán hlavních povodí České republiky
představuje dlouhodobou koncepci oblasti vod se zaměřením pro šestileté období 2007
– 2012. Integruje záměry a cíle rezortních politik ústředních vodoprávních úřadů při
sdílení kompetencí ve smyslu ustanovení § 108 vodního zákona, zejména navazuje na
Koncepci vodohospodářské politiky Ministerstva zemědělství pro období po vstupu do
Evropské unie na léta 2004 – 2010 a Státní politiku životního prostředí 2004 – 2010.
b) Plán rozvoje vodovodů a kanalizací
Plán rozvoje vodovodů a kanalizací byl vytvořen „zdola“ a je souhrnem zpracovaných
14 dílčích krajských plánů. Strategickým cílem oboru vodovodů a kanalizací tak jak je
vymezen v komplexní souhrnné zprávě tj. v plánu za celou ČR je zabezpečení
bezproblémového zásobování obyvatel a dalších odběratelů nezávadnou a kvalitní
pitnou vodou a efektivní likvidace odpadních vod bez negativních dopadů na životní
prostředí, za sociálně únosné ceny. Souhrnná zpráva Plánu rozvoje vodovodů a
kanalizací České republiky obsahuje zpracování demografických údajů pro vodárenské
soustavy a významné skupinové vodovody včetně souhrnných bilancí potřeb vody a
zdrojů povrchových a podzemních vod respektující jejich rozvoj, popisy vodárenských
soustav a významných skupinových vodovodů, popisy významných nadregionálních
kanalizačních systémů, krizové zásobování vodou (pitnou a užitkovou) včetně vazeb
176
mezi kraji a seznam aglomerací k Metodickému pokynu pro zpracování plánu – součást
informačního systému Plánu rozvoje vodovodů a kanalizací území České republiky.
c) Zpráva o stavu vodního hospodářství
Každý rok je Ministerstvem zemědělství vydávaná zpráva o stavu vodního hospodářství
za příslušný rok. Označována jako „Modrá zpráva“. Je komplexní souhrnným
materiálem o stavu vod v ČR a informacích všech vodohospodářských službách, které
zajišťují péči o vodní zdroje a jejich využívání pro obyvatelstvo a národní hospodářství.
Zpráva je rozdělena do několika samostatných částí: hydrologická bilance; povodňové
situace; jakost povrchových a podzemních vod; nakládání s vodami; zdroje znečistění;
správa vodních toků; vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu; rybářství a
rybnikářství; státní finanční podpora vodního hospodářství; legislativní opatření;
prioritní úkoly, programy a stěžejní dokumenty ve vodním hospodářství; mezinárodní
vztahy a výzkum a vývoj ve vodním hospodářství.
d) Strategie ochrany před povodněmi v České republice
Je významným dokumentem přijatým na úrovni vlády v roce 2000. Strategie ve svém
textu stanovuje tyto zásady, které vychází z analýz povodňových situací a ze
zahraničních zkušeností125
:
pro efektivní omezení následků povodní je nejpodstatnější prevence,
na zabezpečení realizace preventivních opatření ke snížení škodlivých následků
povodní se musí podílet kromě státu také subjekty – ať na úrovni regionů,
okresů, obcí anebo individuálních osob – vlastníků nemovitostí,
efektivní preventivní opatření je nutné uplatňovat systémově v ucelených
(hydrologických) povodích a s provázáním vlivů podél vodních toků,
pro efektivní ochranu před povodněmi je třeba vycházet z kombinace opatření
v krajině, která zvyšují přirozenou akumulaci a retardaci vody v území a
technických opatření k ovlivnění povodňových průtoků,
pro návrhy k ochraně před povodněmi je třeba využívat výstupy z moderních
technologií matematického modelování (simulace) povodní, které zpřesňují
vymezení rozsahu a průběhu povodní a zároveň dovolují posuzovat účinnost
zvolených opatření podél celého vodního toku,
s ohledem na charakter území a geografickou polohu České republiky je
nezbytné řešit ochranu před povodněmi v mezinárodním kontextu, zejména
v rámci stávajících mezistátních dohod o spolupráci v povodích řek
přesahujících hranice státu,
vzhledem k finanční náročnosti je zabezpečení účinné ochrany před povodněmi
víceletý proces, kdy prioritou státního zájmu je podpora prevence oproti úhradě
nákladů za škody způsobované povodněmi,
strategie je dokument s dlouhodobou platností otevřený pro doplňující návrhy,
které budou reagovat na vývoj poznání a rovněž plnění navrhovaných opatření.
Jak je patrné, v zásadách je kladen důraz především na preventivní ochranu před
povodněmi. K naplňování Strategie ochrany před povodněmi byly v podmínkách vlády
vytvořeny sektorové výdajové programy v garancí Ministerstva zemědělství Prevence
125
Strategie ochrany před povodněmi pro území České republice
177
před povodněmi I a Program prevence před povodněmi II a program v garanci
Ministerstva životního prostředí: Revitalizace říčních systémů.
10.6 Povodně
Mezi mimořádné událostí přírodního charakteru patří i povodně. Mají výrazné
společenské a ekonomické dopady.126
Ve strategii ochrany před povodněmi se
konstatuje, že povodním nelze zabránit. I proto jsou v současnosti povodňovými experty
zkoumány rizika, která plynou z možného ohrození povodněmi.
Ve světě jsou povodně běžně samostatně zkoumány prostřednictvím tzv. povodňového
managementu127
. V rámci povodňového managementu jsou uplatňovány metody
ekonomického hodnocení, které se začínají prosazovat i u nás. Na základě identifikace
rizik a prostřednictvím uplatňování metod ekonomických analýz dochází pak tvorbě
opatření ke zmírňování dopadů povodní.
Tento přístup má samozřejmě svoji oporu ve vodním zákoně, kde je věnována velká
pozornost problematice povodní, ochraně před povodněmi a dalším opatřením
souvisejícím s povodněmi (např. vymezení záplavových území, vyhlašování stavů, kdy
dochází k povodním apod).
V rámci ochrany před povodněmi bylo kromě právní úpravy ve vodním zákoně
vypracováno několik důležitých již výše uvedených dokumentů, včetně postupného
zavedení směrnice EU. Kromě těchto dokumentů lze nalézt i dokumenty krizového
managementu, kde v jednotlivých krizových plánech jsou zakomponovány typové
plány. Typové plány slouží pro identifikaci možných krizových situací, včetně aspektů
řešení. Typové plány mají pevně danou strukturu, která musí být dodržena. Pro oblast
povodní jsou důležité zejména dva typové plány a to Povodně velkého rozsahu a
Narušení hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní povodně.
10.6.1 Povodně velkého rozsahu
V typovém plánu jsou nejprve vymezeny příčiny vzniku povodní, které umožňují
členění povodní na:
Letní povodně, což jsou povodně způsobené dlouhotrvajícími regionálními
dešti, nebo krátkodobými srážkami velké intenzity (často i přes 100 mm za
několik málo hodin) zasahující poměrně malá území vyvolávají vznik povodní
velkého rozsahu na regionální úrovni. Vyskytují se zpravidla na všech tocích
v zasaženém území, obvykle s výraznými důsledky na středních a větších tocích
(např. na povodí Berounky, Vltavy a Labe, Odry, Moravy, Dyje).
Letní bouřkové povodně, což jsou povodně v letním období způsobené
krátkodobými srážkami velké intenzity, zasahující poměrně malá území. Mohou
se vyskytovat kdekoliv na malých vodních tocích, katastrofální důsledky mají
zejména na sklonitých vějířovitých povodích (např. Stěnava , horní Metuje,
Jílovský potok, Dřevnice, Vsetínská Bečva, Divoká Orlice, horní Jizera, Malše,
Vydra, Bělá).
126
Povodňové škody byly podle odhadů v roce 2002 kolem 75 mld. Kč, v roce 2006 cca 6 mld. Kč a
v roce 2009 cca 8,5 mld. Kč.
127
ang. flood management
178
Zimní a jarní povodně, což jsou povodně způsobené táním sněhové pokrývky,
zejména v kombinaci s vydatnými dešťovými srážkami se nejvíce vyskytují na
podhorských tocích a dále i v nížinných úsecích velkých toků (např. na horním a
středním povodí Labe, povodí Ohře, horním povodí Morava, povodí Jizery a
Divoké Orlici). Tání významná pro vznik povodní velkého rozsahu mohou
nastat prakticky od prosince až do dubna. Ve sněhově bohatém roce je na celém
území ve sněhu akumulováno přibližně 5 mld. m3 vody. Výška sněhové
pokrývky v průměru dosahuje v nížinách 10 – 20 cm, ve středních polohách 40 –
60 cm, na horách přes 100 cm. Období tání sněhové pokrývky není pravidelné.
Povodně způsobené ledovými jevy128
, což jsou povodně způsobené ledovými
jevy i při relativně menších průtocích se vyskytují v úsecích toku náchylných ke
vzniku ledových nápěchů a ledových zácp (např. ledové jevy na vodních tocích
Berounka, Cidlina, Ohře, Sázava, Divoká Orlice).
Pro vznik povodní v ČR jsou v naprosté většině případů podle typového plánu
rozhodující hydrologické příčinné jevy na území republiky. Povodně přicházející ze
zahraničí mohou připadat v úvahu pouze na Ohři (přítok do nádrže Skalka), na Lužnici
(přítok do třeboňské rybniční soustavy) a na Dyji (přítok do nádrže Vranov).
Podle typového plánu jsou nejdůležitějšími faktory ovlivňující rozsah povodní, vznik
a trvání krizových stavů a velikost povodňových škod následující faktory:
dlouhotrvající vodní srážky,
přívalové deště,
v zimě prudká obleva s deštěm vyvolávající tání sněhu a chod ledu,
kapacita a stav koryta vodního toku,
odolnost a dostatečná výška ochranných hrází podél vodního toku proti vzduté a
proudící vodě a odolnost proti přelití hrází vodních děl,
vliv retenční schopnosti vodních děl (nádrží, rybníků, poldrů) a dalších
technických opatření (jezů, ochranných hrází podél vodních toků...),
vliv retenční schopnosti krajiny,
zástavba a využívání záplavového území,
včasná informovanost o povodňovém nebezpečí,
operativní řízení vodohospodářských procesů v době povodní,
opatření k ochraně před povodněmi.
Tyto faktory jsou dále podrobně rozebírány ve vztahu ke konkrétním podmínkám.
10.6.2 Narušení hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní povodně
Tento typový plán byl vypracován Ministerstvem zemědělství ve spolupráci
s Ministerstvem životního prostředí a konstatuje, že ke krizové situaci z důvodu vzniku
zvláštní povodně vzniklé narušením hrází významných vodních děl může dojít vlivem
mimořádných událostí, především přírodní katastrofy a negativní antropogenní vlivy
(např. terorismus, válečné operace). Vznik zvláštní povodně narušením hráze vodního
díla I.a II. kategorie z důvodu její nedokonalé stavby nebo jiné poruchy hráze a tedy i
krizová situace je málo pravděpodobná. Z výše uvedených důvodů vytipování
konkrétních vodních děl nebo lokalit, kde může dojít ke zvláštní povodni nelze
předvídat, ale ani vyloučit. Proto všechny správní a krizové orgány, pokud je jejich
128
Povodně velkého rozsahu, typový plán
179
území v dosahu povodňové vlny zvláštní povodně, musí ve smyslu dané legislativy
opatření ke vzniku zvláštní povodně řešit. Cílový stav k řešení zvláštní povodně spočívá
ve snížení možných dopadů této krizové situace s důrazem na záchranu co největšího
počtu lidských životů a omezení ztrát na majetku.129
Kromě uvedených typových plánů, které se bezprostředně dotýkají problematiky vzniku
a řešení přirozených a zvláštních povodní je v krizovém managementu zaměřena
pozornost na problematiku s narušením dodávek pitné vody velkého rozsahu, která se
řeší jako komplexní nouzové zásobování postiženého obyvatelstva, v průběhu povodní
v roce 1997 na území Moravy a v roce 2002 na území Čech. Lze tedy konstatovat, že
vznik narušení dodávek pitné vody vždy souvisí s jinou mimořádnou událostí.
Samozřejmě, kromě povodní, narušení dodávek pitné vody může podle typového plánu
dojít na kterémkoli místě ČR, pokud je příčinou přerušení dodávky pitné vody běžná
porucha vodovodní sítě. Takové přerušení dodávky (omezené lokality, menší počet
obyvatel), je řešeno příslušným subjektem vodovodů a kanalizací formou náhradního
zásobování obyvatelstva pitnou vodou v těchto lokalitách. V případě mimořádných
událostí (povodní) se řeší táto otázka systémem nouzového zásobování pitnou vodou.
10.6.3 Povodňový plán České republiky
Kromě již výše uvedený zpracovaných dokumentů v oblasti ochrany vod byl zpracován
také dokument, týkající se povodňovém problematiky. Tento dokument se pomocí
moderních informačních technologií byl převeden do digitální podoby. Povodňový plán
České republiky je základním dokumentem pro ústřední řízení povodňové ochrany
v České republice. Obsahuje podrobné rozdělení úkolů a činností při provádění opatření
k ochraně před povodněmi na úrovni ústředních orgánů státní správy a organizací
s celorepublikovou nebo významnou regionální působností.
Povodňový plán ČR podléhá každoročnímu přezkoumání (nejpozději do 31. března)
a na základě výsledku může být případně upraven nebo doplněn. Přezkoumání a úprava
se provádí také po vyhodnocení velké povodně, dále při změně uspořádání orgánů
veřejné správy, změně legislativních předpisů nebo jiných okolnostech vyžadujících
jeho změnu.
Povodňový plán ČR je podkladem pro rozhodování Ústřední povodňové komise pro
případ povodní ohrožujících větší územní celky, pokud nestačí síly a prostředky
příslušných povodňových komisí krajů nebo je potřebná koordinace jejich činnosti.
Podrobnější technické údaje pro činnost komise, pokud nejsou zahrnuty v tomto
povodňovém plánu, jsou zahrnuty v povodňových plánech správních obvodů krajů,
které jsou uloženy na příslušném krajském úřadu a na ministerstvu.
10.7 Ekonomické souvislosti ochrany vod
10.7.1 Výdaje veřejných rozpočtů a dotace
Finanční toky do vodního hospodářství plynou prostřednictvím několik institucí. Jde
zejména o dotační prostředky jednotlivých orgánů veřejné správy, jmenovitě o dotace
od Ministerstva zemědělství ČR, Ministerstva životního prostředí ČR, Státního fondu
životního prostředí a prostředky získané prostřednictvím evropských fondů a o výdaje
z veřejných rozpočtů (SR, SFŽP, kraje, obce).
129
Narušení hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní povodně, typový plán
180
Prostřednictvím Ministerstva zemědělství ČR jsou poskytovány finanční prostředky
na výstavbu a technickou obnovu vodovodů a praven vod, výstavbu a technickou
obnovu čistíren odpadních vod a kanalizací a také výstavbu a obnovu infrastruktury
vodovodů a kanalizací zaměřených na realizaci opatření k naplňování směrnic Evropské
unie v oblasti vodovodů a kanalizací a na vlastní rozvoj oboru vodovodů a kanalizací.
Podle Zprávy o stavu vodního hospodářství za rok 2007, byla v roce 2007 poskytnuta
podpora v celkové výši cca 1,8 mld. Kč.
Kromě těchto programů je Ministerstvem zemědělství ČR pravidelně poskytována
finanční podpora pro obnovu vodohospodářského majetku správců vodních toků
v rámci odstraňování povodní z minulých let, realizace protipovodňových opatření,
obnova, odbahnění a rekonstrukce rybníků a vodních nádrží včetně zajištění péče o
státní majetek na drobných vodních tocích a na hlavních odvodňovacích zařízeních. I
proto byl v roce 2007 zahájen specifický program „Prevence před povodněmi II“, který
navazuje na minulé programy s cílem podpory protipovodňové opatření s retencí,
protipovodňové opatření podél vodních toků, zvyšování bezpečnosti vodních děl a
podpory vymezení záplavových území a studií odtokových poměrů. Do roku se
předpokládá čerpání finančních prostředků v celkové výši cca 12 mld. Kč.
Ministerstvo životního prostředí ČR podporuje především revitalizaci říčních
systémů prostřednictvím Programu revitalizace říčních systémů, jehož cílem je podpořit
obnovu přírodního prostředí i zdrojů užívaných člověkem. Podpora z programu je
směřována zejména na revitalizaci přirozených funkcí vodních toků, na zakládání
revitalizaci prvků územní stability ekologických systémů vázaných na vodní režim,
odstraňování nepřirozených příčných překážek na tocích, na obnovu retenční
schopnosti, ale také i na řešení problémů s odkanalizováním a čištěním odpadních vod.
Za rok 2007 bylo v rámci revitalizačních podprogramů poskytnuto celkem cca 454 mil.
Kč (zpráva o stavu vodního hospodářství ČR za rok 2007).
Státní finanční podpora do vodního hospodářství plyne také pomocí specificky
zaměřené instituce – Státního fondu životního prostředí, který je významným
poskytovatelem financí pro realizaci opatření k ochraně a zlepšování stavu životního
prostředí. Je jedním ze základních ekonomických nástrojů k plnění závazků
vyplývajících z mezinárodních úmluv o ochraně životního prostředí, členství
v Evropské unii a k uskutečňování Státní politiky životního prostředí. Státní fond
odpovídá také za vlastní realizaci evropských financí prostřednictvím Operačního
programu životní prostředí, kde je odpovědný za příjem a hodnocení žádostí a správu
schválených projektů. Řídicím orgánem Operačního programu životního prostředí je
Ministerstvo životního prostředí.
Významným ekonomickým nástroje jsou také zahraniční dotace a to především
z Operačního fondu životní prostředí (viz kapitola 4.4.1)
10.7.2 Poplatky a odvody
Kromě uvedených dotačních prostředků představují významný ekonomický nástroj
ochrany vod poplatky a platby za odběr vody (vodné a stočné).
Vodohospodářské předpisy upravují jako ekonomický nástroj působení na právní
subjekty ve směru racionálního nakládání s vodou následující poplatky:
poplatek za odebrané množství podzemní vody,
poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových,
poplatek za povolené vypouštění odpadních vod do vod podzemních,
181
platba k úhradě správy vodních toků a správy povodí.
Tyto poplatky by měly uživatele vody stimulovat k tomu, aby své odběry snižoval,
hledal alternativní (levnější) zdroje vody pro své potřeby a vypouštěl méně znečištěné
odpadní vody – pokud ovšem bude výše placených částek za vodu taková, aby se mu
vyplatilo investovat do změn technologie, do vybavení čistíren odpadních vod a do
dalších opatření k racionalizaci vodního hospodářství.
Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách jejich použití zakotvuje v § 88-101.
Poplatek za odebrané množství podzemní vody
Od 70-let 20. století se za m3
vyčerpané podzemní vody platily 2 Kčs.m-3
. Po řadě
společenských i legislativních změn se za odběr vody z podzemních vod platí od roku
2004 podle vodního zákona 2 Kč.m-3
pitné vody. Za vodu užitkovou se platí 3 Kč.m-3
.
Za několik let se tedy výrazně nezměnila platba za čerpání podzemních vod, ale
změnily se podmínky a množství za jakých lze čerpání provádět. Odběratelé platí až za
objem, který překročí 6000 m3
za rok nebo 500 m3
za měsíc. Vymáhání a výběr
poplatků provádí podle zákona celní úřady na základě výměru od České inspekce
životního prostředí, která také určuje výši příslušných záloh pro výběr poplatků. Příjem
z poplatků je podle vodního zákona z 50% příjmem kraje na jehož území se odběr
uskutečňuje130
a zbytek se odvádí do Státního fondu životního prostředí.
Tabulka 10.1 Poplatky za odběry podzemních vod v letech 2004-2009 (Pozn.: * hodnoty navýšeny o
dodatečně vyměřené zálohy v průběhu roku 2008)
Rok
Počet zálohových
výměrů
Výše záloh (v Kč)
Počet poplatkových
výměrů
Výše poplatků
2004 2 602 1 140 164 363 3 191 783 358 842
2005 3 202 1 212 086 737 3 417 763 670 354
2006 3 362 1 215 279 471 3 590 760 354 367
2007 3 812 1 195 618 044 4 027 758 003 568
2008 *4 043 *1 210 729 411 budou vydávány v r. 2009
2009 4 003 1 215 668 263 budou vydávány v r. 2010
Pramen: Roční zpráva České inspekce životního prostředí za rok 2008
Při čerpání podzemní vody bez povolení nebo v případe překračování povoleného
množství odebrané vody je podle zákona vybírána pokuta131
. Problém způsobuje také
nejednotná sazba za placení vody pitné a užitkové. Rozlišit, kdy voda je využita pro
účely pití a kdy na další použití není jednoduché. V příslušných novelách vodního
zákona se uvažovalo o změně výši sazeb, z řady různých důvodů (např. zátěže subjektů
podnikajících ve vodním hospodářství) však prozatím ke změnám nedošlo.
Poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových
Placení poplatků za vypouštění odpadních vod do vod povrchových bylo u nás
zavedeno již v roce 1966. Hlavním záměrem bylo ekonomicky motivovat
znečišťovatele k budování čistíren odpadních vod. Skutečný motivační efekt byl však
omezen, neboť poplatek byl stanoven příliš nízko, navíc výše sazeb poplatků nebyla
130
Poplatky, které jsou příjmem rozpočtu kraje, mohou být použity jen na podporu výstavby a obnovy
vodohospodářské infrastruktury, a to zejména pro obec, na jejímž území se odběr podzemní vody
uskutečňuje, a na zřízení a doplňování zvláštního účtu.
131
Za každý den v prodlení placení poplatku jsou odběratelé povinni zaplatit penále ve výši 1 promile z
částky včas nezaplacené.
182
průběžně upravována tak, jak rostly ceny čistíren odpadních vod a provozní náklady.
Poplatky motivačního charakteru s poplatkem stanoveným mírně nad úrovní
ekvivalentu provozních nákladů se podařilo zavést až v roce 1992 a na čas tedy došlo
k vyrovnání ekonomických podmínek mezi subjekty provozujícími čistírnu a subjekty
bez čistírny, které platí zmíněné poplatky. Původně byly poplatky nazývány
„náhradami“, později „úplatami“ ( vice viz Moldan, 1997, s. 52-53).
Současný systém poplatků za vypouštění odpadních vod do vod povrchových je
zakotven v § 89-99 vodního zákona. Právnická nebo fyzická osoba, která vypouští
odpadní vody do vod povrchových, je povinna platit poplatek za znečištění
vypouštěných odpadních vod a poplatek z objemu vypouštěných odpadních vod.
Poplatky se platí za jednotlivé zdroje znečišťování132
. § 90 vodního zákona uvádí, že
poplatek za znečištění vypouštěných odpadních vod je znečišťovatel povinen platit,
jestliže jím vypouštěné odpadní vody překročí v příslušném ukazateli znečištění
zároveň hmotnostní a koncentrační limit zpoplatnění. Ukazatele znečištění, hmotnostní
a koncentrační limity zpoplatnění a sazby poplatku členěné podle jednotlivých
ukazatelů znečištění jsou uvedeny v tabulce 10.2
Tabulka 10.2 Sazby pro výpočet poplatku, hmotnostní a koncentrační limity zpoplatnění
Limit zpoplatnění
Ukazatel znečištění Sazba (Kč/kg) hmotnostní
(kg/rok)
koncentrační
(mg/l)
CHSK (organické látky charakterizované chemickou
spotřebou kyslíku) nečištěné odpadní vody
16 8 000 40
CHSK čištěné odpadní vody 8 10 000 40
CHSK pro odpadní vody čištěné z výroby buničiny
a ze zušlechťování bavlnářských a lnářských textilií
3 10 000 40
rozpuštěné anorganické soli 0,5 20 000 1 200
nerozpuštěné látky 2 10 000 30
fosfor 70 3 000 3
dusík 30 20 000 20
adsorbované organicky vázané halogeny 300 15 0,2
rtuť 20 000 0,4 0,002
Kadmium 4 000 2 0,01
Pramen: Vodní zákon, upraveno
Poplatek za znečištění vypouštěných odpadních vod se rovná součtu dílčích částek
vypočtených podle jednotlivých ukazatelů znečištění jako násobek sazby poplatku
a celkového množství vypouštěného znečištění za kalendářní rok. V případě, že u
některé zpoplatněné látky dojde ke snížení jejího celkového vypouštěného množství
oproti předcházejícímu kalendářnímu roku nejméně o 20 %, nejvýše však o 50 %,
snižuje se poplatek za tuto látku o dvojnásobek dosaženého snížení. Dojde-li u některé
132
Dojde-li v důsledku povodně nebo jiné přírodní katastrofy k omezení nebo přerušení provozu čistírny
odpadních vod, platí znečišťovatel za období nezbytně nutné k obnovení jejího provozu poplatky ve
výši odpovídající poměrné části poplatků stanovených poplatkovým výměrem za předchozí
kalendářní rok. Omezení, přerušení a obnovení provozu čistírny odpadních vod znečišťovatel
neprodleně oznámí České inspekci životního prostředí, která tyto skutečnosti prověří a zohlední v
poplatkovém výměru za toto období.
183
zpoplatněné látky ke snížení jejího celkového vypouštěného množství oproti
předcházejícímu kalendářnímu roku o více než 50 %, poplatek za tuto látku se neplatí.
Celkové množství znečištění se zjistí vynásobením průměrné roční koncentrace
znečištění u příslušného ukazatele znečištění ročním objemem vypouštěných odpadních
vod.
Poplatek za povolené vypouštění odpadních vod do vod podzemních
Dále se platí na základě povolení k nakládání s podzemními vodami poplatek za
povolené vypouštění odpadních vod do vod podzemních. Poplatek se platí obci na
jejímž území k vypouštění dochází. Činí podle zákona 3500,- Kč za kalendářní rok.
Výjimky, při kterých poplatek není placen, tvoří odpadní vody z rodinných domů nebo
staveb pro individuální rekreaci, které jsou čištěny domovní čistírnou na úroveň
stanovenou v povolení k vypouštění odpadních vod. V ostatních případech, kromě
případů, které stanoví vodní zákon, je povinnost uvedený poplatek platit.
Kromě těchto uvedených poplatků se ve vodním hospodářství podle vodního zákona
platí platba k úhradě správy vodních toků a správy povodí. Stát může ještě podle
podmínek stanovených zákonem poskytnout finanční prostředky k úhradě výdajů na
opatření ve veřejném zájmu. Více o poplatcích obecně se lze dovědět v kapitole 7.3.
10.7.3 Investice v oblasti ochrany vod
Vývoj investic podle jednotlivých složek životního prostředí v porovnání roků 1997 a
2001 ukazuje přesun z výrazného investičního financování oblasti ochrany ovzduší
v roce 1997 do oblasti ochrany vod týkající se především podpory odvádění a čištění
odpadních vod (viz kapitola 4). Investice vynakládané na ochranu ovzduší byly v letech
1994–1997 vyvolány zákonem o ochraně ovzduší.
V současné době je kladem důraz především na implementaci směrnice Rady
91/271/EEC, o čištění městských odpadních vod, kde je nutné do konce roku 2010
zajistit výstavbu a rekonstrukci čistíren odpadních vod a kanalizací pro aglomerace
kategorie 2 000 až 10 000 EO133
a požadovaný vyšší stupeň čištění (eliminace emisí
dusíku a fosforu) pro čistírny odpadních vod nad 10 000 EO v citlivých oblastech (což
je celé území ČR) [SPŽP ČR 2004–2010, s. 42]. Dalšími úkoly vodní politiky jsou
zajistit v roce 2010 zásobování 91 % obyvatel kvalitní pitnou vodou a monitoring stavu
povrchových a podzemních vod. Vývoj od roku 2002 je patrný z tabulky č. 10.3.
Tabulka č. 10.3 Komunální čistírny odpadních vod v letech 2002–2008
Rok 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Počet ČOV 1 234 1 410 2 006 1 994 2 017 2 065 2091
z toho mechanické 40 52 91 75 64 61 54
Pramen: ČSÚ, upraveno
Otázky a úkoly
133
Velikost obce, v souvislosti se znečištěním odpadních vod, se vyjadřuje jako počet ekvivalentních
obyvatel (EO). Zatížení vyjádřené v počtu ekvivalentních obyvatel se vypočítává z maximálního
průměrného týdenního zatížení na vstupu do čistírny odpadních vod, s výjimkou neobvyklých situací,
jako jsou např. silné deště a povodně.
184
1. Jaký je stav vod v současné době v ČR? Co je největším problémem? Sucho,
znečistění nebo povodně? Svoji odpověď zdůvodněte.
2. Jaké jsou základní strategické dokumenty, které určují politiku vlády v oblasti
vodního hospodářství a při ochraně vod?
3. Domníváte se, že současné organizační zabezpečení vodního hospodářství je
dostačující?
4. Podívejte se na stránky hydroekologického informačního systému. Jaké jsou
jeho výhody a nevýhody?
5. Podívejte se na webové stránky Ministerstva zemědělství na systém dotací
programu „Prevence před povodněmi II“. Co si myslíte o programu? Je podle
Vás dostačující?
Související literatura:
[1] JÍLKOVÁ, J., PAVEL, J., VÍTEK, L., SLAVÍK, J.. Poplatky k ochraně životního
prostředí a jejich efektivnost. Vyd. 1. Praha: Eurolex Bohemia, 2006. 136 s. ISBN
80-7379-002-5
[2] MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí: situace
v České republice. Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 1997. 307 s. ISBN 80-7184-
434-9.
[3] MOLDAN, B. Podmaněná planeta. Karolinum. Praha, 2009 336 s. ISBN 978-80-
7261-200-0
[4] ŠAUER, P. a kol. Základy ekonomiky životního prostředí. Praha: VŠE, 1996. 185 s.
ISBN 80-7079-890-4
[5] ŠAUER, P. a kol. Základy ekonomiky životního prostředí II. Praha: VŠE, Praha.
2008. 70 s. ISBN 978-80-245-1461-1Zprávy o stavu životního prostředí
[6] DIBAVOD [online] Výzkumný ústav vodohospodářský T.G.M. [26.10.2009]
Dostupné z WWW: [http://www.vuv.cz/oddeleni-gis/projekty/dibavod.asp]
[7] Informační systém VODA [online] Ministerstvo zemědělství ČR [8.10 .2009]
Dostupné z WWW: [http://www.voda.gov.cz/portal/]
[8] Hydroekologický informační systém [online] Výzkumný ústav vodohospodářský T.
G. M. [26.10.2009] Dostupné z WWW: [http://heis.vuv.cz/]
[9] Kvalita povrchových vod v České republice a její vývoj v České republice [online]
CENIA [8.10.2009] Dostupné z WWW: [ http://www.cenia.cz/web/www/cenia-akt-
tema.nsf/$pid/MZPMSFT33PSN]
[10]Plán hlavních povodí České republiky [online] Ministerstvo životního prostředí ČR
[26.10.2009] Dostupné z WWW:[http://iris.env.cz/AIS/web-
pub2.nsf//cz/plan_hlavnich_povodi]
185
[11]Plán rozvoje vodovodů a kanalizací České republiky [online] Ministerstvo
zemědělství ČR [26.10.2009] Dostupné z WWW:
http://www.mze.cz/Index.aspx?typ=2&ch=79&ids=2840&val=2840]
[12]Povodňový plán České repbliky [online] Ministerstvo životního prostředí ČR [8.10
.2009] Dostupné z WWW: [http://www.dppcr.cz/html_pub/]
[13]PRASAD, K., GREEN, C. a kol. Ekonomics Aspects of Integrated Flood
Management [online] APFM [26.10.2009] Dostupné z WWW:
[14][http://www.apfm.info/pdf/ifm_economic_aspects.pdf].
[15]Roční zpráva České inspekce životního prostředí za rok 2008 [online] Česká
inspekce životního prostředí [26.10.2009] Dostupné z WWW:
http://www.cizp.cz/(stonclych3gxboeascqk4cjf)/default.aspx?id=1989&ido=97&sh
=-1886066952]
[16]Směrnice Evropského parlamentu a rady 2007/60/ES ze dne 23. října 2007
o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik
[17]Statistická ročenka životního prostředí České republiky 2007 [online] CENIA
[8.10.2009] Dostupné z WWW:
http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFMVUXYG]
[18]Strategie ochrany před povodněmi pro území České republiky [online] Ministerstvo
zemědělství ČR [26.10.2009] Dostupné z WWW:
[www.mze.cz/attachments/0_pp35.pdf]
[19]Typový plán „Povodně velkého rozsahu“
[20]Typový plán „Narušení hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní
povodně“
[21]Zpráva o stavu vodního hospodářství České republiky za rok 2007 [online]
Ministerstvo zemědělství ČR [26.10.2009] Dostupné z WWW:
[http://www.mze.cz/Index.aspx?ch=79&typ=2&ids=615&val=615]
[22]Zpráva o stavu životního prostředí České republiky za rok 2007 [online] CENIA
[26.10.2009] Dostupné z WWW:
[http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFRV7ZP5]
[23]Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [online] [8.10.2009]
dostupné na WWW: [http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09]
[24]Státní politika životního prostředí České republiky. MŽP ČR, Praha 1995, [online]
dostupné na WWW: [http://www.mzp.cz/cz/statni_politika]
186
11 Odpadové hospodářství a jeho
ekonomické aspekty
Jana Soukopová
Následující kapitola je věnována problematice nakládání s odpady a odpadovému
hospodářství. Jsou v ní ozřejměny základní pojmy a ukázány ekonomické souvislosti
nakládání s odpady i odpadového hospodářství.
11.1 Pojetí odpadů
Základním pojmem odpadového hospodářství je pojem odpad. Bez znalosti jakékoli
definice tohoto pojmu je možné říci, že odpad je vedlejší (nezamýšlený) produkt
jakékoliv lidské činnosti. Tedy vždy souvisí s činností člověka (odpadem není zvířecí
trus, popílek sopky aj. )
Pojem odpad byl v ČR poprvé zaveden normou ČSN 838001 - Názvosloví odpadů a
prvním zákonem o odpadech č. 238/1991 Sb. Současný zákon č. 185/2001 Sb. o
odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
zákon o odpadech) vymezuje odpad jako „každou movitou věc, které se osoba zbavuje
nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů
uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu“134
Toto vymezení je však možné brát pouze
v užším slova smyslu. Členění odpadu v širším slova smyslu je zřejmé z následujícího
obrázku
Obrázek 11.1 Členění odpadů
Pramen: Weiland (1993, str. 115)
134
I když odpad může mít z logického pohledu různá skupenství, současná praxe považuje za opad
pouze látky v pevném skupenství (odpadní vody spadají do působnosti zákona č. 254/2001 Sb. o
vodách a emise do působnosti zákona č. 86ú2002 Sb. o ochraně ovzduší. Navíc je možné za odpad
považovat látky nehmotné jako odpadní teplo, hluk či radiaci. Z toho je zřejmé, že současné vnímání
pojmu odpad je vlastně je vlastně pojetí odpadu pouze v užším slova smyslu. (Slavík, 2008)
ODPAD
v širším slova smyslu
Nehmotný odpad Hmotný odpad
Odpadní teplo
Hluk
Radioaktivní
odpad
Kapalný odpad
(odpadní vody)
Plynný odpad
(emise)
Pevný odpad
187
Právní definice pojmu odpad vycházející ze zákona o odpadech (viz výše) s sebou
přináší řadu problémů. Hlavním z nich je to, že je obtížné prokázat úmysl se odpadu
zbavit (tedy pokud není jednání daného subjektu v rozporu s jinými právními normami,
pak ho nelze donutit, aby s příslušnou movitou věcí nakládal jako z odpadem.
Dle Slavíka (2008) se nedostatky právní definice v posledních letech setkávají se
snahou hledat definici alternativní, kterou pak může být ekonomická definice odpadu,
která využívá pojem hodnota (Weiland, 1993), dle které je odpad „statek s negativní
hodnotou, který vznikl v procesu sdružené výroby a jehož další využití resp. Odstranění
je spojeno s negativními externími efekty, které nejsou plně internalizovány“.
Pro doplnění základních pojmů je nutné definovat pojem původce odpadu, což je
každá právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejíž činnosti
vznikají odpady. Původcem odpadu jsou také obce.
11.1.1 Klasifikace odpadů
Pro členění odpadů je možné použít různá hlediska. Nejčastěji jsou odpady členěny
podle původu vzniku, kdy můžeme odpad dělit na:
odpad průmyslový,
odpad ze zemědělství a lesnictví,
odpad z energetiky,
odpad ze stavebnictví či
odpad z obce (tzv. komunální odpad) aj.
Odpad můžeme dělit také pole míry vlivu na životní prostředí, kdy se odpady dělí na:
odpady neškodné,
odpady toxické, škodlivé a nebezpečné,
odpady vyžadující zvláštní péči
- závadné z mnoha příčin,
- závadné z jedné příčiny,
- jedovaté,
- neškodné.
Z pohledu celkové strategie boje proti znečištění ŽP se odpady dělí na rozložitelné a
nerozložitelné.
Nerozložitelné odpady reprezentují například umělé hmoty, jedy, fenolické látky
s dlouhými řetězci a sloučeniny těžkých kovů, které se v přírodě nerozkládají vůbec
nebo velmi pomalu. Jedná se o látky, pro které se zatím nevytvořily přirozené rozkladní
procesy schopné konkurovat rychlostem, kterými je člověk včleňuje do ekosystémů.
Nerozložitelné odpady se nejen hromadí, ale dochází postupně k jejich biologickému
zesilování tím, jak se pohybují v biogeochemických cyklech a potravních řetězcích.
Často se slučují s jinými látkami a vytvářejí sekundární toxické látky. Proti takovému
znečištění se lze zásadně bránit pouze tím, že se odstraňují ze ŽP nebo se do něho nesmí
vůbec vnášet. Jejich odstranění ze ŽP cestou jejich degradace je prakticky vyloučeno
nebo velmi omezeno.
Biologicky rozložitelné odpady jsou látky podléhající přirozenému rozkladu, který je
doprovázen uvolňováním živin a degradací na oxid uhličitý a vodu. Příkladem jsou
odpadní látky z domácností, vznikající při přípravě pokrmů, a produkty vlastního
188
metabolismu člověka a zvířat. Tyto látky se mohou rychle rozložit přirozenou nebo
upravenou cestou v k tomu vybraných zařízeních (čistírnách), které zvyšují velkou
schopnost přírody rozkládat látky a vracet je zpět do koloběhů, tj. do biogeochemických
cyklů. U rozložitelných odpadních látek nastávají problémy, když jejich vstup do
prostředí převyšuje schopnost jejich neškodného rozkladu nebo jejich rozptýlení135
.
Dále můžeme odpady dělit podle toxicity a míry rizika pro zdraví (nebezpečné odpady)
11.1.2 Způsoby nakládání s odpady
Mezi způsoby nakládání s odpady řadíme následující způsoby:
Úprava odpadů je způsob nakládání s odpady, směřující ke změně fyzikálních,
chemických nebo biologických vlastností tak, aby se umožnila nebo usnadnila jejich
přeprava, využití nebo zneškodnění. Úprava odpadů se převážně týká nebezpečných
odpadů. Upravené odpady se znovu zařazují dle druhů a kategorií. Pokud jsou odpady
po úpravě ukládány na skládku, jsou posuzovány podle hodnocení vyluhovatelnosti.
Shromažďování odpadů je dočasné soustřeďování odpadu před dalším nakládáním
s ním. Vzhledem k tomu, že k největšímu poškození lidského zdraví a ŽP může dojít při
nakládání s nebezpečnými odpady, je nutné, aby byly dodržovány podmínky stanovené
právními předpisy.
Sběr odpadu je souhrnné označení pro shromažďování odpadu k dalšímu nakládání
s ním. Odděleným (separovaným) sběrem odpadu se rozumí oddělené shromažďování a
přeprava jednotlivých druhů odpadů, jednotlivých složek nebo látkových surovin
odpadu s cílem jejich využití nebo zneškodnění.
Třídění odpadů je podle Katalogu odpadů chápáno jako rozdělování odpadů podle
druhů a kategorií. Při třídění odpadů je nutné respektovat třídící hlediska, například jaký
druh odpadu a pro jaký účel využití se odpad třídí. Optimální způsob využití odpadu
znamená třídění odpadu ještě před tím, než je odpad odložen do sběrných nádob, tedy u
původce. Takto lze získat velmi čisté druhotné suroviny, které lze lépe následně využít
ve zpracovatelském průmyslu, například ve sklárnách, papírnách, hutích nebo
kompostárnách.
Doprava odpadů znamená úmyslný pohyb dopravních prostředků s odpadem nebo
činnost dopravních zařízení. Přeprava odpadů je přemísťování odpadu jako výsledek
dopravy.
Využitím odpadů se označuje proces, ve kterém dochází k jejich zhodnocení. Způsoby
využití odpadů jsou:
využití odpadu jako druhotné suroviny (materiálové využití odpadu) – recyklace.
Recyklace se v praxi týká především kovových odpadů, papíru, plastů, pryže a
pryžového odpadu, skla, textilií a stavebního odpadu.
kompostování – tj. zneškodňování odpadů biologickým procesem, ale také
využívání kompostovatelných odpadů pro výrobu kompostu.
135
Znečištění rozložitelnými látkami je na rozdíl od znečištění nerozložitelnými látkami technicky
řešitelné, a to zavedením technologických postupů kopírujících přírodu. Současné problémy
s tekutými odpady v komunální sféře vyplývají především z toho, že města rostla rychleji, než se
stačily budovat odpovídající čistírny odpadních vod.
189
zdroj energie – využitelnost odpadu jako zdroje energie je závislá na několika
technických, ale i ekonomických faktorech, z nichž mezi nejdůležitější patří
obsah spalitelného podílu, obsah vody a výhřevnost odpadu.
Zneškodňováním odpadů se rozumí nakládání s odpadem za účelem zamezení nebo
snížení jeho škodlivého vlivu na ŽP. Provádí se použitím těchto metod:
fyzikální a chemické metody – tyto metody se využívají ke snížení obsahu
škodlivin nebo míry nebezpečných vlastností odpadů
biologické metody – toto zneškodňování využívá biologické procesy ke snížení
koncentrace škodlivin v odpadu, nebo míry jeho nebezpečných vlastností na
hodnoty umožňující jeho další využití. Jsou to zejména mikrobiologické metody
spalování – odpady lze zneškodňovat spalováním jen v zařízeních k tomu
určených a která splňují požadavky stanovené zvláštními předpisy, tj. ve
spalovnách odpadů, cementárnách a v omezených případech i v kotelnách.
Skládkování odpadů představuje jejich trvalé ukládání na skládku, při němž
poškozování ŽP nebo ohrožení zdraví lidí nepřesáhne míru stanovenou právními
normami. Ukládání odpadů na skládky musí být zabezpečeno podle druhů a kategorií
tak, aby nemohlo dojít k nežádoucí vzájemné reakci za vzniku škodlivých látek, nebo
k narušení stability skládky.
Nakládání s odpady zahrnuje řadu činností, které jsou zobrazeny na obrázku č. 11.2.
Důležitou roli hraje především předcházení vzniku odpadů, jehož cílem je odstranit,
případně změnit všechny procesy, při nichž vznikají nežádoucí produkty znečišťující
ŽP.
Obrázek 11.2 Způsoby nakládání s odpady
Odpadové hospodářství
Předcházení a omezování Vznik odpadu
vzniku odpadu
Nakládání s odpadem:
Úprava
Shromažďování
Přeprava
Skladování
Využití
Zneškodňování
Pramen: Kreníková,( 2008)
11.2 Odpadové hospodářství ČR
Dle zákona o odpadech se „odpadové hospodářství zabývá pravidly pro předcházení
vzniku odpadů a nakládání s odpady při dodržování ochrany životního prostředí,
ochrany zdraví a trvale udržitelného rozvoje. Stanovuje práva a povinnosti osob
v odpadovém hospodářství a působnost orgánů veřejné správy. Je to činnost zaměřená
190
na předcházení vzniku odpadů, nakládání s nimi a následnou péči o místo, kde jdou
odpady trvale uloženy. Postihuje také kontrolu těchto činností. Ústředním orgánem
v oblasti odpadového hospodářství je Ministerstvo životního prostředí.“
Odpadové hospodářství v České republice prošlo od poloviny devadesátých let
bouřlivým vývojem. Došlo k zásadnímu zlepšení jeho parametrů, avšak současně
nekleslo množství sládkovaného odpadu. Do dnešního dne nebyla předložena jakákoli
realistická a hodnověrná koncepce řešení tohoto problému, který tíží především ty, kteří
jsou odpovědní za nakládání s komunálními odpady, tedy obce, města a kraje.
Odpadové hospodářství zasahuje i do ostatních sfér veřejné správy. Vývoj legislativní
úpravy České republiky v odvětví odpadového hospodářství začal v roce 1991. Později
docházelo k přibližování normám požadavků Evropské unie. Nyní je základní
legislativou zákon č. 185/2001 Sb. o odpadech, který je harmonizován s právními
normami Evropské unie. V současné době je před novelizací.
11.2.1 Pozice odpadového hospodářství v národním hospodářství
Odpadové hospodářství představuje součást technické infrastruktury136
, jejíž odvětví se
dále kategorizují dle různých hledisek. Podle technického hlediska je odpadové
hospodářství oborem, který je spolu s oborem veřejné zeleně zařazen do ekologických
služeb (Hlaváč, Rektořík, Skřídlovská, 2007). Kromě veřejného sektoru se na
činnostech v OH podílí značnou měrou i podnikový sektor.
V ČR vznikly firmy zabývající se činnostmi v OH, ať se jedná o sběr, likvidaci
(recyklaci), výkup nebo přepravu odpadů, výrobu a prodej vozidel pro svoz odpadu či
nádob pro umístění odpadů nebo provádění rekultivací. OH spadá do oblasti
společenského zájmu, protože společnost usiluje o opětovné využití či zneškodňování
odpadů vzhledem k ochraně životního prostředí. Tržní mechanismus by patrně nezajistil
zejména nakládání s komunálním odpadem v požadované míře a za společensky
akceptovatelné ceny. Proto zde vstupuje veřejná správa, která tvoří prostředníka mezi
domácnostmi, podniky a firmami nakládajícími s odpady. V OH působí také nestátní
neziskové organizace.
Odpadové hospodářství je chápáno jako činnost zaměřená na předcházení vzniku
odpadů, na nakládání s odpady a na následnou péči o místo, kde jsou odpady trvale
uloženy, a kontrolu těchto činností. Moderní odpadové hospodářství bezprostředně
souvisí s ochranou životního prostředí, proto základní filosofie nakládání s odpady
spočívá v odpovědnosti vůči zatěžování a poškozování životního prostředí. Nakládání
s odpady zahrnuje jejich úpravu, shromažďování, třídění, dopravu a přepravu,
skladování, využití a zneškodňování.
V odpadovém hospodářství hrají klíčovou roli původci odpadu, tedy obce, jejich
organizační složky nebo jimi vlastněné firmy. Zúčastněny jsou také soukromé podniky,
jejichž činností je především svoz, přeprava odpadů a manipulace s nimi, předběžná a
konečná úprava odpadu na druhotnou surovinu, zpracování a zneškodňování odpadů a
poradenství.
Co se týče historie odpadového hospodářství, „průmyslově a ekonomicky vyspělé země
se začaly odpadovým hospodářstvím intenzivně zabývat teprve v posledních 20. až 30.
letech 20.století, v České republice vznikl první zákon o odpadech až v roce 1991. Před
rokem 1991 nebylo nakládání s odpady v ČR na legislativní úrovni nijak kontrolováno
136
Infrastrukturou se rozumí soubor podmínek zabezpečujících fungování ekonomiky jako celku.
191
ani řízeno a s výjimkou tzv. druhotných surovin nebylo ošetřeno žádným složkovým
předpisem.“137
11.2.2 Základní dokumenty nakládání s odpady v ČR
Zákon o odpadech
Pro oblast odpadového hospodářství jsou nejvýznamnějšími právními normami tyto
zákony: zákon č. 185/2001 Sb., jimiž jsou stanoveny základní pravidla pro
nakládání s odpady (zákon o odpadech), a zákon č. 477/2001 Sb., o obalech (zákon o
obalech).
Současný zákon o odpadech je normou, kterou se řídí odpadové hospodářství ČR již
osm let. Za dobu své existence byl zákon mnohokrát novelizován zejména v rámci
transpozice nejrůznějších směrnic EU. Norma, která u nás implementuje celou skupinu
vzájemně na sobě nezávislých směrnic, se tak stala normou velmi nepřehlednou,
přestože je normou v zásadě funkční. Proto se v současné době chystá komplexní změna
tohoto zákona a to především v souvislosti s transpozicí nové Rámcové směrnice o
odpadech a některých dalších předpisů EU. Půjde tedy jednak o kritickou redakci
současného textu zákona s cílem zvýšit jeho přehlednost, upravit některé formulace tak,
aby došlo ke zpřesnění výkladu zákona nebo sladění definičního aparátu s jinými
předpisy. Dále si nové předpisy EU, zejména nová hierarchie nakládání s odpady, ale
také praktické zkušenost z použití stávajícího zákona, vyžadují upravit některé oblasti
odchylně od dosavadního předpisu138
.
Plán odpadového hospodářství
Dalším klíčovým dokumentem v oblasti odpadového hospodářství je Plán odpadového
hospodářství České republiky (POH ČR) na roky 2003 – 2013139
, který byl v
souladu se zákonem o odpadech vydán formou nařízení vlády.
POH ČR obsahuje klíčové problémy a vyjadřuje cíle pro různé způsoby nakládání s
odpady a optimální způsoby a nástroje pro jejich dosažení. Jeho plnění je každoročně
vyhodnocováno prostřednictvím Hodnotící zprávy, která je zveřejňována na stránkách
ministerstva životního prostředí. S Plánem odpadového hospodářství ČR musí být v
souladu také plány odpadového hospodářství krajů a plány odpadového hospodářství
původců odpadů v celé ČR.
Aby bylo umožněno plány v odpadovém hospodářství odpovědně vyhodnocovat a aby
byly získány podklady pro správní a kontrolní činnost, je v odpadovém hospodářství
137
Dostupné z WWW: http://www.mzp.cz/cz/odpadove_hospodarstvi
138
Jedná se zejména o tato témata: Transpozice nové rámcové směrnice o odpadech, Transpozice
směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů, Upřesnění definic a pojmů zejména s ohledem na
požadavky směrnice o odpadech (hierarchie odpadů a způsoby nakládání s odpady - zejména
energetické využití, výrobek – odpad – druhotná surovin), komunální odpad (včetně obalových
odpadů), materiálově využitelné odpady, směsný odpad a energetické využití odpadů, biologicky
rozložitelné odpady, živnostenský odpad, ostatní odpady, ekonomické nástroje, plánování, obalové
odpady, zpětný odběr výrobků s ukončenou životností, vozidla s ukončenou životností, evidence a
statistika odpadů a kontrola
139
POH ČR stanoví v souladu s principy udržitelného rozvoje cíle a opatření pro nakládání s odpady na
území ČR. Vztahuje se na nakládání se všemi odpady s výjimkou odpadů vyjmenovaných zákonem
č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů,ve znění pozdějších předpisů.
http://www.mzp.cz/cz/plan_odpadoveho_hospodarstvi
192
vedena evidence, umožňující v souladu s evropskými předpisy získat podrobné
informace o produkci a nakládání s odpady.
11.2.3 Povinnosti původců odpadu
Podle § 16 zákona o odpadech mezi klíčové povinnosti původců odpadů (tedy i obcí)
patří:
Odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle Katalogu odpadů.
Zajistit přednostní využití odpadů ve smyslu § 11 zákona.
Odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu se zákonem o
odpadech a prováděcími předpisy, může původce převést do vlastnictví pouze
osobě oprávněné k jejich převzetí, a to buď přímo, nebo prostřednictvím k tomu
zřízené právnické osoby.
Ověřovat nebezpečné vlastnosti odpadů a nakládat s nimi podle jejich
skutečných vlastností.
Shromažďovat odpady utříděné podle jednotlivých druhů a kategorií140
.
Zabezpečit odpady před nežádoucím znehodnocením, odcizením nebo únikem.
Vést průběžnou evidenci o odpadech a o způsobech nakládání s nimi,
Nakládání s nebezpečným odpadem je možné jen se souhlasem příslušného
úřadu s rozšířenou působností pokud na tuto činnost není již souhlas
k provozování zařízení podle § 14 zákona. Při množství více než 100 tun
nebezpečných odpadů za rok souhlas uděluje příslušný krajský úřad.
Za dopravu odpadů odpovídá dopravce. Povinností odesílatele nebezpečného
odpadu přiložit k zásilce nebezpečného odpadu vyplněný evidenční list, zaslat
evidenční list obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému podle
místa zahájení přepravy do 10 dnů od jejího zahájení a informovat obecní úřad
obce s rozšířenou působností příslušný podle místa zahájení přepravy a inspekci
v případě, že do 20 dnů od odeslání odpadu neobdrží od příjemce potvrzený
evidenční list o převzetí nebezpečného odpadu.
Zasílat hlášení o roční produkci a nakládání s odpady úřadu s rozšířenou
působností příslušnému podle místa provozovny (podmínkou je produkce více
než 50 kg nebezpečných odpadů nebo 50 t ostatních odpadů za kalendářní rok).
Ohlašování se provádí zvlášť za každou samostatnou provozovnu a za každý
druh odpadu141
.
Zpracovat plán odpadového hospodářství (podmínkou je produkce více jak 10 t
nebezpečného nebo více jak 1000 t ostatního odpadu ročně).
Ustanovit odpadového hospodáře (za podmínky , že v posledních 2 letech bylo
nakládáno s nebezpečnými odpady v množství větším než 100 t za rok).
140
Není-li třídění nebo oddělené shromažďování s ohledem na následné využití nebo odstranění nutné,
může od něj původce na základě souhlasu příslušného krajského úřadu upustit
141
Hlášení se zasílá do 15. února následujícího roku. V případě mobilních provozoven se ohlašování
provádí podle místa nakládání s odpadem
193
Povinnosti obce
Povinnosti a oprávnění obce při nakládání s komunálním odpadem jsou upraveny
v ustanovení § 17 zákona o odpadech. Na obce se vztahují povinnosti původců
odpadů.
Odpovědnost obce jako původce komunálního odpadu vzniká od okamžiku, kdy jej
fyzická osoba odloží na místo k tomu určené. Tato místa je obec povinna určit, a to
s přihlédnutím ke stavebnímu zákonu. Fyzické osoby jsou povinny odkládat odpad na
těchto určených místech.
Současně musí obec zajistit místa, kde mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné
složky komunálního odpadu, kterými jsou například zbytky barev nebo jiných
chemikálií142
. Místa určená ke sběru nebezpečného odpadu může obec nahradit tzv.
mobilním sběrem ve stanovených termínech, ovšem minimálně dvakrát ročně.
Je na obci, zda vydá ve své samostatné působnosti obecně závaznou vyhlášku obce,
kterou stanoví systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a
odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně
systému nakládání se stavebním odpadem. Vydáním vyhlášky obec zajistí účast občanů
na plnění jejích povinností jako původce odpadů.
Od okamžiku stanoveného obecně závaznou vyhláškou obce jsou fyzické osoby
povinny komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití nebo
odstranění v souladu se systémem obce, pokud by jej samy nevyužily v souladu se
zákonem o odpadech a zvláštními právními předpisy. V opačném případě se jedná o
přestupek podle zákona o odpadech.
Podle strategie rozvoje nakládání s odpady v obcích a městech (2009) by měla platit
následující hierarchie:
1. předcházení vzniku odpadů a snížení jejich množství,
2. příprava pro opětovné použití a opětovné využívání odpadu,
3. materiálové využití odpadu (recyklace, kompostování, výroba bioplynu)
4. jiné využití, např. energetické využití (spalování odpadu s využitím vniklé
energie)
5. odstranění v pořadí spalování odpadu bez využití energie a ukládání odpadu na
skládky.
11.3 Produkce odpadů v ČR
Produkce odpadů v ČR je v srovnání s ostatními zeměmi EU nízká, produkce
komunálního odpadu na jednoho obyvatele v ČR (289 kg za rok) dosahuje cca 55,8 %
průměru EU27.
V roce 2008 dosahovala celková produkce odpadů v České Republice 25 869 tisíc tun
odpadů. Z toho podniky vyprodukovaly 22 244 tisíc tun odpadů a obce 3 625 tisíc tun
odpadů. následující graf. Nicméně větším problémem je růst podílu komunálního
odpadu (viz indikátor komunální dopad na jednoho obyvatele), Oproti roku 2007, kdy
produkce dosáhla 25,1 mil. tun, se jedná o slabý nárůst. Rovněž produkce nebezpečného
odpadu vzrostla, a to z původních 1 311 tis. tun v roce 2007 na 1 518 tis. tun v roce
2008. Meziročně se tak jedná o nárůst o 15,8 %. Z porovnání dat za roky 2007 a 2008
142
Vzdálenost těchto míst již zákon neupravuje
194
je vidět ,že se podíl nebezpečného odpadu na celkové produkci odpadu výrazně
nezměnil (v roce 2007 tvořil 5,2 %, v roce 2008 5,9 %).
Graf 11.1 Produkce odpadu v ČR v letech 2002 - 2008
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
tis.t
22 000
23 000
24 000
25 000
26 000
27 000
28 000
29 000
30 000
kg/ob.
podnikový odpad komunální odpad celkem
Pramen: ČSÚ, upraveno
Graf 11.2 Produkce odpadu v ČR v letech 2002– 2008 podle kategorií nebezpečný a ostatní (v tis. t)
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
nebezpečné odpady ostatní odpady
Pramen: ČSÚ, upraveno
Při rozdělení celkové produkce odpadů z hlediska původu podle vybraných skupin
OKEČ143
je vidět, že největší část dlouhodobě zaujímá stavební a demoliční odpad a
průmysl.
Při produkci a nakládání s odpady jsou sledovány jak jednotlivé kategorie odpadů dle
jejich vlastností, tedy ostatní a nebezpečné, tak jednotlivé skupiny odpadů
charakterizující oblast jejich vzniku. Můžeme proto snadno sledovat komunální odpady,
odpady z průmyslu, zemědělství apod. Členění odpadů do skupin a jednotlivých
katalogových čísel vychází z vyhlášky č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví katalog
odpadů, respektující jednotný evropský katalog odpadů (viz graf 11.3).
143
Odvětvová klasifikace ekonomických činností
195
Graf 11.3 Produkce odpadu v ČR v letech 2002– 2008 podle OKEČ (v tis. t)
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
zemědělství a lesnictví dolování a těžba zpracovatelský průmysl
energetika stavebnictví doprava
čištění města
Pramen: ČSÚ, upraveno
Z grafu 11.3 je zřejmé, že na celkové produkci odpadů mají od roku 2005 největší podíl
stavební a demoliční odpady související s výraznou stavební činností posledních let.
S postupnou restrukturalizací českého průmyslu, modernizací výrobní technologie a
ústupem významu „těžkého“ průmyslu se postupně snižuje podíl průmyslových odpadů
na celkové produkci. Pokles podílu na celkové produkci odpadů zaznamenává sektor
zemědělství a lesnictví a sektor energetiky.
Nicméně legislativa odpadového hospodářství ČR rozlišuje tři skupiny způsobu
nakládání s odpady – využití (R-kódy), odstranění (D-kódy) a ostatní způsoby nakládání
(N-kódy).
Množství odpadů, se kterými je ve sledovaném období nakládáno, bývá zpravidla vyšší
než produkce odpadů. Je to díky tom, že jsou v tomto množství obsaženy i odpady
dovezené ze zahraničí a o odpady odebrané ze skladu. Hodnota ukazatele se zvyšuje
také díky vícenásobnému nakládání a předávání jinému subjektu. Celkem bylo v
loňském roce (2008) nakládáno s 28,2 mil. tun odpadu (tedy o 3,3 mil. tun více, než
bylo vyprodukováno). Z tohoto množství bylo 7,9 mil. tun využito, 5,9 mil. tun
odstraněno a se 14,4 mil. tun odpadu bylo nakládáno ostatními způsoby nakládání.
Z celkového množství využitých odpadů bylo 66,3 % recyklováno (R2 – R6).
Odstranění odpadů bylo z 81,6 % zajištěno skládkováním (D1 – D5). Využití odpadů na
terénní úpravy zahrnuje největší objem odpadů (39,3 %), se kterými bylo nakládáno v
rámci skupiny ostatních způsobů nakládání. Množství odpadu spalovaného (s využitím i
bez využití energie) oproti roku 2007 kleslo z 708 tis. tun na 625 tis. tun v roce 2008
(snížení o 11,7 %).
Největší podíl na využití odpadů mají technologie sloužící k recyklaci, resp. regeneraci
odpadů zajišťující materiálové využití odpadů či jejich částí (66 % z celkového využití).
Jako druhý nejrozšířenější způsob nakládání s odpady je předúprava odpadů sloužící k
dalším procesům materiálového využití odpadů (17 %), jako je například dotřiďování
separovaného odpadu, separace železa z popelovin apod. Třetím nejrozšířenějším
využitím odpadů je energetické využití (10 %), tzn. odpad jako palivo. Nejrozšířenějším
způsobem odstranění odpadů je skládkování (81 % z celkového množství odstraněných
odpadů) na řízených zabezpečených skládkách určených pro jednotlivé kategorie druhů
196
odpadů. Druhým nejrozšířenějším způsobem je fyzikálně chemická úprava (11 %),
nejčastěji reprezentovaná stabilizací, silicifikací nebezpečných odpadů, a biologická
úprava (5 %) prováděná zejména formou biodegradace kontaminovaných odpadů apod.
Zatímco velkou část starých stavebních materiálů a dalších druhů odpadů lze využít,
hlavním problémem v ČR je nakládání s komunálním odpadem, kdy jeho značný
podíl je bez dalšího využití stále ukládán na skládky odpadů (skládkování na řízených
zabezpečených skládkách určených pro jednotlivé kategorie odpadů je nejrozšířenějším
způsobem odstranění komunálních odpadů v ČR 81 %), viz graf 11.4. Proto v souladu s
evropskou legislativou a zejména Plánem odpadového hospodářství České republiky
jsou vytvářeny a také prostřednictvím strukturálních fondů EU v rámci Operačního
programu Životní prostředí podporovány technologie pro zvýšení využití komunálních
odpadů, a to jak podporou výstavby a provozu dalších sběrných dvorů, tak i
legislativními úpravami.
Graf 11.4 Skládkování a spalování komunálního odpadu v letech 2004 - 2008
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
2004 2005 2006 2007 2008
skládkování spalování
Pramen: ČSÚ, upraveno
11.4 Subjekty působící v oblasti odpadového hospodářství
11.4.1 Veřejná správa
Veřejnou správu v odpadovém hospodářství v České republice vykonávají:
a) Ministerstvo životního prostředí ČR
b) Ministerstvo zdravotnictví ČR
c) Ministerstvo zemědělství ČR
d) Česká inspekce životního prostředí
e) Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský
f) celní úřady
g) Policie ČR
h) orgány ochrany veřejného zdraví
i) krajské úřady
j) obecní úřady obcí s rozšířenou působností
k) obecní úřady a újezdní úřady.
197
Ústředním orgánem státní správy v oblasti odpadového hospodářství je Ministerstvo
životního prostředí ČR, které provádí vrchní státní dozor v odpadovém
hospodářství144
. Ministerstvo životního prostředí také zpracovává plán odpadového
hospodářství ČR, jehož závaznou část předkládá ke schválení vládě. Každoročně je
plnění tohoto plánu vyhodnocováno.
Do působnosti Ministerstva zemědělství ČR patří koordinace provádění kontrol
dodržování povinností při používání upravených kalů na zemědělské půdě. Vlastní
kontroly provádí Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský.
Kontrolu dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí v oblasti odpadového
hospodářství provádí Česká inspekce životního prostředí. Kontrolní pravomoc
inspekce se vztahuje jak na právnické osoby a fyzické osoby oprávněné k podnikání, tak
na obce a občany.
Kraj v samostatné působnosti zpracovává plán odpadového hospodářství kraje pro své
území a jeho závaznou část vyhlašuje obecně závaznou vyhláškou. Krajům je také dána
možnost sdělit připomínky k návrhu plánu odpadového hospodářství České republiky.
V přenesené působnosti uděluje krajský úřad souhlas k provozování zařízení a k plánu
úprav skládky s tím, že souhlasy může podmínit, dále má kontrolní pravomoci ve
vztahu k právnickým osobám, fyzickým osobám oprávněným k podnikání a obcím.
Krajský úřad uděluje souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady v množství větším
než 100 tun, k míšení nebezpečných odpadů navzájem nebo s ostatními odpady,
upuštění od třídění nebo odděleného shromažďování odpadů a další. Krajský úřad také
rozhodne v případě pochybností, zda se jedná či nejedná o odpad. Krajský úřad může
také zrušit rozhodnutí o udělení souhlasu, který spadá do jeho kompetence, pokud
provozovatel zařízení není schopen zajistit podmínky ochrany životního prostředí
stanovené v právních předpisech, nebo porušuje-li opakovaně povinnosti vyplývající se
zákona o odpadech nebo souhlasu. Domnívám se ovšem, že z důvodu obavy z náhrady
škody přistupují krajské úřady k využití této promoci mnohdy velmi liknavě, často až na
nátlak veřejnosti vyvíjený formou petic, zainteresování přestavitelů samosprávy nebo
médií.
Obecní úřady obcí s rozšířenou působností disponují především kontrolními
pravomocemi a povinností zpracovávat různé typy evidencí vyplývajících ze zákona o
odpadech (například hlášení o produkci a nakládání s odpady, evidence při přepravě
nebezpečných odpadů, hlášení o zařízeních k naklání s odpady a další). Obecní úřad
obce třetího stupně také vydává některé souhlasy, pokud množství odpadu nedosahuje
limitu, pro který je kompetence svěřena krajskému úřadu. Tento úřad může také
zakázat původci odpadů činnost, která způsobuje vznik odpadů, pokud původce nemá
zajištěno využití nebo odstranění odpadů a pokud by odpady vzniklé v důsledku
pokračování v činnosti mohly poškodit životní prostředí. Tímto orgánem jsou také
vydávána vyjádření z hlediska odpadového hospodářství v územním a stavebním řízení,
k zařízením k odstraňování odpadů a k připravovaným změnám výrobního procesu
nebo výrob, které mají vliv na nakládání s odpady. Díky těmto nástrojům získávají
přehled o nakládání s odpady a mohou původce odpadů pomocí stanovených podmínek
motivovat k žádoucímu nakládání s odpady.
144
Výjimkou je kontrola ochrany veřejného zdraví při nakládání s odpady, k níž je kompetentní
Ministerstvo zdravotnictví ČR (společně s pověřováním právnických a fyzických osob k hodnocení
nebezpečných vlastností odpadů).
198
Obecní úřady disponují také kontrolními pravomocemi, které jsou již ovšem omezeny
na využívání systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálními odpady pouze na
základě písemné smlouvy s obcí. Obecní a újezdní úřady mohou kontrolovat fyzické
osoby, které nejsou podnikateli, zda se zbavují odpadu pouze v souladu se zákonem
o odpadech. Dále provádějí kontrolu původců odpadů, zda mají zajištěno využití nebo
odstranění odpadů v souladu se zákonem o odpadech. Za neplnění povinnosti může být
původcům uložena pokuta až do výše 300 000,- Kč, příp. opatření a lhůty pro zjednání
nápravy.
Na zajišťování nakládání s odpady se podílí veřejný i soukromý sektor. Za účelem
zajišťování nakládání s komunálními odpadem se obce mohou sdružovat do
dobrovolných svazků obcí. Některé obce jsou provozovateli zařízení k nakládání
s odpady nebo se účastní na podnikání oprávněných osob.
11.4.2 EKO-KOM
EKO-KOM, a.s. je autorizovaná obalová společnost, která zajišťuje sdružené plnění
povinností zpětného odběru145
a využití odpadu z obalů, které vyplývají ze zákona č.
477/2001 Sb., o obalech ve znění pozdějších předpisů. Tuto činnost vykonává na
základě autorizace, kterou společnosti EKO-KOM, a.s. udělilo Ministerstvo životního
prostředí.
Systém EKO-KOM zajišťuje sdružené plnění povinností zpětného odběru a využití
odpadů z obalů prostřednictvím systémů tříděného sběru v obcích a prostřednictvím
činnosti osob oprávněných nakládat s odpadem. Tedy EKO-KOM. fyzicky nenakládá s
obalovým odpadem, ale podílí se na financování nákladů spojených se sběrem, svozem,
tříděním a využitím obalového odpadu.
Vychází přitom ze dvou zákonných povinností:
Subjekty, které uvádějící na trh či do oběhu obaly nebo balené výrobky
(dovozci, plniči, distributoři a maloobchody), mají dle zákona o obalech
povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů.
Obce a města mají dle zákona o odpadech povinnost třídit a využívat komunální
odpad, jehož součástí jsou také použité obaly.
Tedy společnosti EKO-KOM, a.s. na jedné straně uzavírá „Smlouvy o sdruženém
plnění“ s osobami, které uvádějí obaly na trh či do oběhu, přičemž na základě tohoto
smluvního vztahu shromažďuje údaje o produkci obalů a přijímá platby, jejichž výše je
závislá na výši vykazované produkce obalů a na druhé straně uzavírá „Smlouvy o
zajištění zpětného odběru a recyklaci odpadu z obalů“ s obcemi a osobami oprávněnými
nakládat s odpadem. Tyto subjekty mají poté povinnost vést evidenci o množství zpětně
odebraného a využitého odpadu z obalů, na základě které společnost EKO-KOM, a.s.
přispívá finančními prostředky na systémy sběru, třídění a využití obalového odpadu.
Tento systém je znázorněn na obrázku 11.3.
145
Povinnost zpětného odběru a využití odpadů z obalů mají podle zákona osoby, které uvádějí obaly
nebo balené výrobky na trh nebo do oběhu, tzn. dovážejí, přepravují přes hranice z Evropské unie,
plní nebo prodávají.
199
Obrázek 11.3 Fungování společnosti EKO-KOM, a. S.
Pramen: www.ekokom.cz
11.4.3 Subjekty oprávněné nakládat s odpadem
Pro úplnost je také nutné zmínit osoby oprávněné nakládat s odpadem, tedy společnosti
nakládající s odpady a úpravci. Jsou to společnosti, které zajišťují sběr a svoz odpadů,
nebo využívání a zneškodňování odpadů. Společnosti zajišťující sběr a svoz odpadů
jsou jak soukromé tak v majetku měst. Na území ČR působí několik desítek těchto
firem, přičemž mezi nejvýznamnější společnosti, mající největší podíl na trhu patří
A.S.A, a. s., SITA CZ, a. s., Marius Pedersen, a. s. a Van Gansewinkel, a. s.
11.5 Ekonomické souvislosti nakládání s odpady
V oblasti odpadového hospodářství jsou v České republice využívány následující
ekonomické nástroje:
1. poplatky a odvody
2. pokuty
3. finanční zajištění havárie skládek a finanční rezerva pro rekultivaci a následnou
péči o skládku
4. snížené sazby daně146
5. granty, dotace, Evropské fondy
Tyto nástroje budou následně detailněji rozebrány.
146
Od 1. dubna 2009 nabyla účinnosti novela zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění
pozdějších předpisů. Touto novelou se rozšiřuje okruh služeb, které podléhají pouze 9% sazbě daně
z přidané hodnoty. Novým definováním položky byl do snížené sazby daně přesunut sběr, svoz a
zpracování komunálního odpadu.
200
11.5.1 Poplatky a odvody
V oblasti nakládání s odpady a obaly jsou v České republice v současné době využívány
následující poplatky:
platby za komunální odpad,
poplatky na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění vybraných
autovraků,
poplatky za uložení odpadů a
registrační a evidenční poplatek dle zákona o obalech.
Platby za komunální odpad
Jak bylo zmíněno výše, jednou z povinností obce je určit místa, kam mohou fyzické
osoby odkládat odpady. Obec se stává původcem a současně vlastníkem komunálních
odpadů v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném.
Pro stanovení platby za komunální odpad platí, že obec může obecně závaznou
vyhláškou stanovit pouze jeden ze tří níže uvedených způsobů, jelikož platby mezi
sebou nelze vzájemně kombinovat147
. Je zcela v samostatné působnosti obcí jaký
způsob platby na svém území zavedou a stejně tak je plně v jejich působnosti stanovení
výše poplatku. Způsoby stanovení platby za komunální odpad jsou následující:
úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů – jde o tzv. smluvní poplatek od fyzických osob, neboli
úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů podle ustanovení § 17 odst. 5 zákona o odpadech. Smlouva
musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady148
.
poplatek za komunální odpad – tento způsob platby upravuje § 17a zákona o
odpadech. Obec ho může stanovit obecně závaznou vyhláškou, vykonává správu
tohoto poplatku a je jejím příjmem. Poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž
činnosti vzniká komunální odpad. Plátcem poplatku je vlastník nemovitosti, kde
vzniká komunální odpad. Jde-li o budovu, ve které vzniklo společenství
vlastníků jednotek podle zvláštního zákona, je plátcem toto společenství. Plátce
poplatek rozúčtuje na jednotlivé poplatníky. Maximální výše poplatku se stanoví
podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu
nakládání s komunálním odpadem rozvržených na jednotlivé poplatníky podle
počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé
nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění
tohoto odpadu. V poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s
pronájmem nádob určených k odkládání odpadu.
místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění,
využívání a odstraňování komunálních odpadů, (dále jen „místní poplatek“) Je
upraven v § 10b zákona o místních poplatcích. V praxi je v České republice
nejrozšířenější.
147
Dva způsoby plateb upravuje zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a třetí je upraven zákonem č.
565/1990 Sb., o místních poplatcích.
148
To jsou jediné náležitosti, které zákon o odpadech ukládá. Ostatní náležitosti týkající se obsahu
smlouvy vychází z občanského, popř. obchodního zákoníku.
201
Místní poplatek platí buď fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt (za
domácnost může být poplatek odváděn společným zástupcem, za rodinný nebo
bytový dům vlastníkem nebo správcem149
) nebo fyzická osoba, která má ve
vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci a ve které není
hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba. Sazbu poplatku tvoří částka až
250 Kč za osobu a kalendářní rok a částka stanovená na základě skutečných
nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu
až 250 Kč za osobu a kalendářní rok; obec v obecně závazné vyhlášce stanoví
rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu
(V tomto případě tedy jako u jediného ze tří druhů poplatku je zákonem
stanovena jeho horní hranice, tj. maximálně 500 Kč za osobu a kalendářní rok).
V současné době připravovaný zákon o odpadech již předpokládá sjednocení
financování nakládání s komunálním odpadem ze strany občanů, a to formou poplatku
za komunální odpad z domácností, jehož výši a způsob úhrady stanoví obec obecně
závaznou vyhláškou. Finanční prostředky získané jednou z uvedených třech forem
ovšem v případě většiny obcí nepokrývají náklady na svoz odpadu a obce tento veřejný
statek dotují ze svých rozpočtů. Snížit své náklady mohou obce prostřednictvím odměn
v rámci systému EKO-KOM nebo spoluprácí s kolektivními systémy na sběr
vyřazených elektrických a elektronických zařízení od občanů.
Poplatek za uložení odpadu
Původce odpadu je povinen platit poplatek za uložení odpadu na skládku, a to i
v situaci, pokud je původce odpadů sám provozovatelem skládky a skládka je na jeho
vlastním pozemku. Poplatek za ukládání odpadů na skládky je tvořen dvěma složkami.
Základní složka se hradí za uložení odpadu. Jedná-li se o odpad kategorie nebezpečný,
je třeba uhradit také rizikovou složku. Výše obou složek je patrná z níže uvedených
tabulek.
Tabulka 11.1 Sazba základního poplatku za ukládaní odpadů Kč/t
Kategorie odpadu 2007 - 2008 od r. 2009
Nebezpečný odpad 1400 1700
Odpad komunální a odpad kategorie ostatní 400 500
Pramen: zákon o odpadech
Tabulka 11.2 Sazba rizikového poplatku za ukládaní odpadů Kč/t
Kategorie odpadu 2007 - 2008 od r. 2009
Nebezpečný odpad 3300 4500
Pramen: zákon o odpadech
Poplatek vybírá provozovatel skládky při uložení odpadu na skládku a následně odvádí
obci, na jejímž katastrálním území je skládka umístěna a Státnímu fond životního
prostředí. Obci náleží základní složka, Státnímu fondu životního prostředí složka
riziková.
149
Tyto osoby jsou povinny obci oznámit jména a data narození osob, za které poplatek odvádějí
202
Návrh nového zákona o odpadech doplňuje poplatek za ukládání odpadů na skládky
nově zavedeným poplatkem za nakládání s odpady. Výnos poplatku za nakládání
s odpady nebude náležet obci, poplatky by měly být z 50 % příjmem Státního fondu
životního prostředí ČR a z 50 % příjmem kraje místně příslušného podle sídla
provozovny. Krajským úřadem mohou být tyto prostředky použity jen na ochranu
životního prostředí, zejména na podporu realizace opatření v oblasti nakládání s odpady.
Vedle tohoto poplatku by nadále existoval poplatek za ukládání odpadů na skládku.
Tento poplatek by již nebyl upraven zákonem o odpadech, ale měl by formu místního
poplatku podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších
předpisů. Poplatek za ukládání odpadů na skládku by platil původce odpadu, a to ve
výši až 1700 Kč za 1 tunu uloženého nebezpečného odpadu a až 500 Kč za 1 tunu
uloženého ostatního odpadu. Obce, na jejichž katastrálním území skládka leží, by
dostaly možnost výši poplatku za ukládání odpadů na skládku ovlivnit. Předpokládá se,
že obce využijí maximální možné výše poplatku.
Poplatky na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění vybraných autovraků
Uvedený poplatek hradí žadatel o registraci vybraných použitých vozidel do registru
silničních vozidel. Účelem je podpora sběru, zpracování, využití a odstranění vybraných
autovraků.
Výše poplatku je následující:
a) 3.000 Kč v případě splnění mezních hodnot emisí EURO 2 (přibližně vozidla
vyrobená v letech 1996-1999),
b) 5.000 Kč v případě splnění mezních hodnot emisí EURO 1 (přibližně vozidla
vyrobená v letech 1993-1995),
c) 10.000 Kč v případě, kdy vozidlo nevyhoví ani normě EURO 1 (přibližně
vozidla vyrobená před rokem 1993).
Poplatek se naopak neplatí u vozidel, která splňují minimálně mezní hodnoty emisí
podle normy EURO 3 (cca od roku výroby 2000)150
. Poplatek platí žadatel na
příslušném obecním úřadu obce s rozšířenou působností, který vystaví po zaplacení
žadateli doklad osvědčující, že poplatek byl zaplacen.
Příjemcem poplatků je Státní fond životního prostředí, nejedná se tedy o ekonomický
nástroj umožňující místní samosprávě žádoucím způsobem ovlivňovat nakládání
s odpady.
11.5.2 Pokuty
Zákon o odpadech v současné době upravuje pokuty ukládané podnikatelským
subjektům i fyzickým osobám. Příjemci pokut jsou buď obce, na jejichž katastrálním
území k porušení zákona o odpadech došlo, nebo sdílejí část pokuty se Státním fondem
životního prostředí.
Rozdělení pokut je následující:
Pokuta uložena ČIŽP je z 50 % příjmem obce, v jejímž katastrálním území
k porušení právních předpisů došlo, a 50 % je příjmem SFŽP.
150
Stupeň plnění příslušné emisní úrovně se pro účely stanovení poplatku prokazuje zápisem
v osvědčení o registraci vozidla.
203
Pokuta uložená ČIŽP přímo obci je celá příjmem SFŽP.
Pokud je pokuta uložena obecním úřadem obce s rozšířenou působností, náleží
mu 50% výše pokuty, dalších 50 % je příjmem obce, v jejímž katastrálním
území k porušení právních předpisů došlo.
Pokuta uložená obecním úřadem obce s rozšířenou působností obci je příjmem
z 50 % SFŽP a zbývající část příjmem obce s rozšířenou působností.
Pokuta uložená obecním úřadem je příjmem obce.
Škála pokut, které jsou zákonem o odpadech upraveny, je velmi široká. Pokuty jsou
rozděleny podle závažnosti hrozby pro životní prostředí na pokuty s výší do 300 000
Kč, které může uložit obecní úřad, dále do výše 1 000 000 Kč, které ukládá ČIŽP nebo
příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností a pokuty do výše 10 000 000 Kč a
50 000 000 Kč ukládané již pouze ČIŽP. Uvedená maximální výše pokuty se
zdvojnásobí, pokud dojde k porušení právnickou osobou nebo fyzickou osobou
oprávněnou k podnikání do 1 roku od pravomocného uložení pokuty za totožnou
povinnost.
Lhůta, pro kterou lze řízení o uložení pokuty uložit, je 1 rok ode dne, kdy se správní
úřad o porušení povinnosti dozvěděl. Nejzazší termín jsou 3 roky ode dne, kdy
k porušení povinnosti došlo.
11.5.3 Finanční zajištění havárie skládek a finanční rezerva pro rekultivaci
a následnou péči o skládku
Finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího
provozu je povinen vytvářet provozovatel skládky. Peněžní prostředky jsou ukládány na
zvláštní účet vedený bankou a nemohou být předmětem exekuce nebo konkurzu.
Čerpat prostředky z tohoto zvláštního účtu lze pouze na základě souhlasu příslušného
krajského úřadu, jeho předpokladem je vydání rozhodnutí o zahájení rekultivačních
prací vydané podle stavebního zákona.
V současné době je finanční rezerva upravena následovně:
100 Kč za 1 tunu uloženého nebezpečného odpadu nebo komunálního odpadu,
výjimkou je odpad azbestu;
35 Kč za 1 tunu uloženého odpadu kategorie ostatní odpad a odpadu azbestu,
dále odpadu ukládaného jako technologický materiál na zajištění skládky.
V návrhu nového zákona o odpadech je předpokládáno navýšení finanční rezervy,
v případě bodu a) na 150 Kč za 1 tunu odpadu a pro bod b) na 50 Kč za 1 tunu odpadu,
což je však jen návrh a je možné že tato částka bude vyšší.
Výše rezervy není samosprávným celkem ovlivnitelná, ovšem v rámci výkonu státní
správy na úseku odpadového hospodářství může krajský úřad ovlivnit nakládání
s vázanými prostředky.
11.5.4 Ekonomické nástroje vyplývající z nového zákona o odpadech
Z návrhu nového zákona o odpadech vyplývají kromě poplatků za nakládání s odpady a
změn stávajících nástrojů další ekonomické nástroje. Jedná se o poplatky za
technologický materiál na zajištění skládky a nástroj „Odnosná taška“.
Poplatky za technologický materiál na zajištění skládky jsou dle důvodové zprávy
zavedeny za účelem zabránění únikům nezpoplatněného materiálu ukládaného na
204
skládku a zároveň snížit množství materiálu ukládaného na skládku.
Navrhovaný institut označený jako „odnosná taška“ souvisí s bezúplatně předávanými
taškami, obvykle z polyethylenu. Je navrhován zákaz bezúplatného předávání s tím, že
Ministerstvem financí ČR může být stanovena minimální prodejní cena.
11.5.5 Depozitně-refundační systémy
Depozitně-refundační systémy jsou založeny na principu odpovědnosti výrobců či
dovozců za nakládání s jimi vyráběným či dováženým zbožím po ukončení jeho
životnosti. V současné legislativě se jedná o odpadní oleje, obaly, baterie a
akumulátory, pneumatiky, výbojky a zářivky, elektrická a elektronická zařízení.
Zapojení výrobců či dovozců může mít formu zálohového systému, recyklačních
poplatků či poplatku za výrobek. V České republice již řadu let funguje plnění
povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů s autorizovanou společností EKOKOM,
a. s. V minulých letech byly také schváleny kolektivní systémy pro financování a
nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadů.
Otázky a úkoly
1. Jaké znáte způsoby nakládání s odpady a jaký způsob v ČR převažuje?
2. Jaké jsou základní strategické dokumenty, které určují politiku vlády v oblasti
odpadového hospodářství?
3. Jaké z ekonomických nástrojů používaných v oblasti nakládání s odpady
považujete za nejefektivnější a proč?
4. Jak by jste zajistil(a) vyšší podíl recyklace v ČR?
Související literatura:
[1] ŠAUER, P. Jak (ne)platit za domovní odpad: příspěvky závěrečného semináře
projektu PAYT. 1. vyd. [s.n.] , 2003, 176 s. ISBN 80-245-0638-6
[2] ŠAUER a kol. Základy ekonomiky životního prostředí II. Praha: VŠE, Praha.
2008. 70 s. ISBN 978-80-245-1461-1
[3] WEILAND,P., ROZZI,A.: The start-up operation and monitoring of high-rate
anaerobic treatment systems: Discusser´s report. Water Science and Technology,
24, s. 257-277, 1991
[4] KRENÍKOVÁ, V.: Odpadové hospodářství. Univerzita J.E. Purkyně, Ústí nad
Labem, 1999, 130 s. ISBN 80-7044-213-1
[5] KOLÁŘ, L.: Odpadové hospodářství. Jihočeská univerzita, České Budějovice,
2000, 193 s. ISBN 80-7040-449-3.
[6] ŠTĚPÁNEK, Z. Zhodnocení ekonomických souvislostí působení zákonů a
ochraně ovzduší a o odpadech a souvisejících právních norem a doporučení pro
jejich novelizaci. 1. vyd. Praha: Centrum Univerzity Karlovy pro otázky
životního prostředí ve spolupráci s Vydavatelstvím Karolinum UK, 1995, 76 s.
ISBN 80-7184-060-2
[7] Zpráva o stavu životního prostředí České republiky za rok 2007 [online] CENIA
[26.10.2009] Dostupné z WWW:
[http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFRV7ZP5]
205
[8] Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [online] [8.10.2009]
dostupné na WWW: [http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09]
[9] Státní politika životního prostředí České republiky. MŽP ČR, Praha 1995, [online]
dostupné na WWW: [http://www.mzp.cz/cz/statni_politika]
[10] KURAŠ, M.: Odpady, jejich využití a zneškodňování. ČEÚ, Praha, 1994, 241 s.
ISBN 80-85087-32-4
[11] Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a prováděcí předpisy o odpadech
[12] Zákon č. 477/2001 Sb., o obalech, ve znění pozdějších předpisů
[13] Vládní nařízení č. 29/1940 Sb., o hospodaření odpadky
[14] Vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví
Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro
účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu,
dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů), ve znění pozdějších předpisů
[15] Nařízení č.197/2003 Sb., Nařízení vlády o Plánu odpadového hospodářství České
republiky
[16] Nařízení Evropského parlamentu a rady č. 761/2001 dne 19. března 2001
[17] Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů
[18] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů
[19] Státní politika životního prostředí ČR. [online] Ministerstvo životního prostředí
ČR. [2009-09-13] dostupný na www:
http://www.env.cz/cz/statni_politika_zivotniho_prostredi
[20] Systém EKO-KOM – aktuální stav. [online] EKO-KOM, a.s. [2009-04-13]
dostupný na www: http://www.ekokom.cz/scripts/detail.php?id=95
[21] Metodický návod odboru odpadu pro řízení vzniku stavebních a demoličních
odpadu a pro nakládání s nimi. [online]. Ministerstvo životního prostředí [cit.
2009-04-04]. Dostupný na WWW: http://www.env.cz/cz/navod_odboru_odpadu
[22] Výkladový slovník životní prostředí, udržitelný rozvoj. [online]. Ústav pro
ekopolitiku, o. p. s. [cit. 2009-04-13] dostupný na www:
http://slovnik.ekopolitika.cz/e.shtml#environmentalni-audit
[23] Strategie rozvoje nakládání s odpady v obcích a městech České republiky.
[online]. Svaz měst a obcí ČR. [cit. 2009-04-19]. Dostupný na WWW:
http://www.smocr.cz/cinnost/zivotni-prostredi/strategie-rozvoje-nakladani-s-
odpady-v-obcich-a-mestech-ceske-republiky.aspx
206
Seznam použitých zkratek
Agenda 21 Akční program pro 21. století, dokument konference OSN o
životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru, 1992
ACEA Evropské sdružení automobilového průmyslu
AOPK ČR Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky
ARIS Automatizovaný rozpočtový systém Ministerstva financí ČR
As Arsen
BAT Mejlepší dostupná technologie
BOZP Bezpečnost a ochrana zdraví při práci
BREF Referenční dokumenty o nejlepších dostupných technikách
BRKO Biologicky rozložitelný komunální odpad
BS OHSAS Norma pro systémy managementu bezpečnosti a ochrany při
práci
BSC Balanced Scorecad - systém vyvážených ukazatelů
výkonnosti podniku
BSK Biochemická spotřeba kyslíku
CAF Model CAF je nástroj řízení kvality, který byl vytvořen
specielně pro podmínky organizací veřejného sektoru
CBA Analýza nákladů a přínosů
Cd Kadmium
CEA Analýza efektivnosti nákladů
CEFIC Evropská rada chemického průmyslu
CEMC České ekologické manažerské centrum
CENIA Česká informační agentura životního prostředí
CEPA Mezinárodní klasifikace oblastí životního prostředí
CF Cash flow
CFC Chlorofluorovodíky
CO2 Oxid uhličitý
CP Čistší produkce
CSR Corporate social responsibility - Společenská odpovědnost
firem
CVM Kontingentní oceňovací metoda
ČHMÚ Český hydrometeorologický ústav
ČIŽP Česká inspekce životního prostředí
ČNR Česká národní rada
ČOV Čistička odpadních vod
207
ČSN Česká technická norma
ČSÚ Český statistický úřad
DDT Dichlordifenyltrichlormethylmethan
DG Generální ředitelství
DHM Dlouhodobý hmotný majetek
DKK Dánská koruna
DN Doba návratnosti
DPH Daň z přidané hodnoty
DRS Depozitně refundační systémy
DU Dobsonova jednotka
ECI Společné evropské indikátory
EDR Ekologická daňvoá reforma
EEA Evropská agentura pro životní prostředí
EEC European Economic Community - Evropské hospodářské
společenství
EHP Evropský hospodářský prostor
EIA Posuzování vlivů na životní prostředí
EMA Environmentální manažerské účetnictví
EMAS Systém eko-managementu a auditu
EMS Environmental management system - systém
environmentálního řízení
EO Ekvivalentní obyvatel
EPD Environmentální produktové prohlášení
EPEA Účet výdajů na ochranu životního prostředí
ERDF Evropský regionální rozvojový fond
ES Evropské Společenství
ES Ekologická stopa
EŠV Ekologicky šetrný výrobek
EU Evropská Unie
EUROPIA Evropské sdružení petrochemického průmyslu
EVVO Eenvironmentální výchova, vzdělávání a osvěta
FNM Fond národního majetku
FO Fyzická osoba
FS Fond soudržnosti
GHG Skleníkové plyny
208
GIS Geografický informační systém
GMO Geneticky modifikované organismy
H2SO3 Kyselina siřičitá
H2SO4 Kyselina sýrová
HCFC Hydrochlorofluorouhlovodíky
HDP Hrubý domácí produkt
HNP Hrubý národní produkt
CH4 Metan
CHKO Chráněná krajinná oblast
CHSK Chemická spotřeba kyslíku
IMPEL Mezinárodní síť inspekčních orgánů zemí EU
IPCC Mezivládní panel pro změnu klimatu
IPP Integrovaná výrobková politika
IPPC Integrované prevence a omezování znečištění
IRR Vnitřní výnosové procento
ISO Mezinárodní standardy
LC Land cover – data krajinného pokryvu
LCA Hodnocení životního cyklu výrobků
LCA Posuzování životního cyklu
LTO Lehké topné oleje
M&T Monitoring a targeting
MA 21 Místní agenda 21
MEC Mezní externí náklady
MF Ministerstvo financí
MgCl2 Chlorid hořečnatý
MPO Ministerstvo průmyslu a obchodu
MZ Ministerstvo zdravotnictví
MŽP Ministerstvo životního prostředí
N2 Dusík
N2O Oxid dusný
NaCl Chlorid dusný
NASA National Aeronautics and Space Administration – Národní
úřad pro letectví a kosmonautiku
NH3 Amoniak
Ni Nikl
209
NNO (NGO) Nestátní neziskové organizace
NO Oxid dusnatý
NOx Oxidy dusíku
NPV čistá současná hodnota
NRP Národní rozvojový plán
NSZM Národní síť Zdravých měst
NUTS Nomenklatura územních statistických jednotek
O2 Kyslík
O3 Ozon
OECD Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OH Odpadové hospodářství
OKEČ Odvětvová klasifikace ekonomických činností
OP Ooperační program
OPS Obecně prospěšné společnosti
ORP Obce s rozšířenou působností
OS Občasné sdružení
OSN Organizace spojených národů
OZE Obnovitelné zdroje energie
PAH Polycyklické aromatické uhlovodíky
PAN Peroxyacetylnitráty
Pb Olovo
PCB Polychlorované bifenyly
pH Kyselost
PM10 Částice s aerodynamickým průměrem pod 10 µm
PM2,5 Částice s aerodynamickým průměrem pod 2,5 µm
PO Právnická osoba
POH Plán odpadového hospodářství
ppb Počet částic v 109
částicích vzduchu
ppm Počet částic v 106
částicích vzduchu
PPP Platí ten, kdo znečišťuje
ppt Počet částic v 1012
částicích vzduchu
PRK Program rozvoje kraje
PV Současná hodnota
PZM Projekt Zdravé město
r Úroková míra
210
REC Regionální environmentální centrum
REZZO Registr emisí a zdrojů znečišťujících ovzduší
RIS Regionální informační systém
RVUR Rada vlády pro udržitelný rozvoj
SEA Strategic Environmental assessment - Strategické posuzování
životního prostředí
SF Státní fondy
SFŽP Státní fond životního prostředí
SMEs Malé a střední podniky
SNO Státní neziskové organizace
SO2 Oxid siřičitý
SO3 Oxid sýrový
SPŽP Státní politika životního prostředí
SR Státní rozpočet
TIMUR Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj
TTO Těžké topné oleje
TUR Trvale udržitelný rozvoj
UNCE Evropská ekonomické komise OSN
UNCTAD Konference OSN o obchodu a rozvoji
UNEP Environmentální program spojených národů
UNESCO Organizace OSN pro výchovu, vědu a kulturu
ÚPD Územně plánovací dokumentace
UR Udržitelný rozvoj
USAID Americká agentura pro mezinárodní rozvoj
ÚSC Územně samosprávný celek
USV Udržitelná spotřeba a výroba
UV Ultrafialový
VS Veřejná správa
WEHAB Voda - energie - zdraví - zemědělství - biodiverzita
WHO Světová zdravotnická organizace
WTA Ochota přijmout kompenzaci
WTP Ochota platit
ŽP Životní prostředí