EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
JANA SOUKOPOVÁ A KOL.
Masarykova univerzita
Brno 2011
5OBSAH
© 2011 Jana Soukopová a kol.
ISBN 978-80-210-****-*
Tato publikace je spolufinancována Evropským sociálním fondem
a státním rozpočtem České republiky.
OBSAH
Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
J S
1. Základní východiska a pojmy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
J S
1.1 Příroda, životní prostředí a jejich ochrana . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1.1 Příroda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1.2 Životní prostředí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.1.3 Druhy, složky a faktory životního prostředí. . . . . . . . . . . 18
1.1.4 Ochrana životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.1.5 Přírodní zdroje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.1.6 Ekosystém a ekologické zákony. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.2 Trvale udržitelný rozvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.2.1 Vznik pojmu trvale udržitelný rozvoj a jeho význam . . . 26
1.2.2 Koncepce trvale udržitelného rozvoje . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.2.3 Strategie udržitelného rozvoje v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.2.4 Získávání poznatků o přírodě a životním prostředí . . . . 35
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2. Ekonomie, ekonomika a životní prostředí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.1 Ekonomická činnost a životní prostředí
(J S) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2 Ochrana životního prostředí a ekonomie
(J S, B K) . . . . . . . . . . . . . 42
2.2.1 Vývoj environmentální ekonomie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.2.2 Životní prostředí jako veřejný environmentální statek. . . 44
2.2.3 Životní prostředí jako externalita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2.2.4 Náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se . . . . . . . . 48
2.2.5 Trh, vlastnická práva a vládní regulace. . . . . . . . . . . . . . . 49
Autorský kolektiv:
Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D., Ekonomicko-správní fakulta MU – vedoucí
autorského týmu a editor textu
Ing. Eduard Bakoš, Ph.D., Univerzita obrany
Mgr. Bc. Marie Doleželová, Přírodovědecká fakulta MU
Ing. Barbora Kaplanová, Ekonomicko-správní fakulta MU
Ing.Viktor Kulhavý, Ekonomicko-správní fakulta MU
Ing. Jarmila Neshybová, Ph.D., Ekonomicko-správní fakulta MU
Recenzenti:
prof. RNDr. Jiří Hřebíček, CSc.
doc. Ing. Josef Fiala, CSc.
6 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 7OBSAH
2.3 Ekonomické škody ze znehodnocování
životního prostředí a metody jejich kvantifikace
(J S) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2.3.1 Metody mimotržního oceňování . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.3.2 Metody založené na preferenčním přístupu. . . . . . . . . . . 53
2.3.3 Metody založené na nepreferenčním
(expertním) přístupu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
2.4 Makroekonomické souvislosti ochrany
životního prostředí (J S) . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2.4.1 Ochrana životního prostředí a hospodářský růst . . . . . . 61
2.4.2 Zaměstnanost a ochrana životního prostředí . . . . . . . . . 61
2.4.3 Ochrana životního prostředí a cenová hladina . . . . . . . . 62
2.4.4 Ochrana životního prostředí a mezinárodní obchod . . . 62
2.5 Mikroekonomické souvislosti ochrany
životního prostředí (V K) . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.5.1 Podnik a jeho role v ochraně
životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3. Role neziskového a ziskového sektoru
v oblasti životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.1 Ziskový a neziskový sektor a jeho role v ochraně
životního prostředí (J S) . . . . . . . . . . . . . . . . 71
3.1.1 Ziskový sektor a jeho role v ochraně
životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
3.1.2 Neziskový sektor a jeho role v ochraně
životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3.2 Environmentální služby a jejich poskytovatelé
(J S) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
3.2.1 Environmentální veřejné služby . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
3.2.2 Environmentální služby zajišťované
ziskovým sektorem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.3 Subjekty veřejného sektoru a jejich role v oblasti
životního prostředí (J N) . . . . . . . . . . . . . 79
3.3.1 Ministerstvo životního prostředí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.3.2 Státní fond životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
3.3.3 Česká inspekce životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3.3.4 Kraje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
3.3.5 Obce. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
3.4 Nestátní neziskové organizace a jejich role
v oblasti životního prostředí (J S). . . . . . . . . 87
3.4.1 Role nestátních neziskových organizací
v ochraně životního prostředí ČR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
3.5 Občané a jejich role v ochraně životního prostředí
(J N) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
3.5.1 Formy účasti veřejnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
4. Financování ochrany životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
J S
4.1 Klasifikace výdajů na ochranu životního prostředí . . . . . . . 99
4.1.1 Klasifikace environmentálních výdajů
podle CEPA 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
4.1.2 Klasifikace výdajů podle zdrojů financování . . . . . . . . . 100
4.1.3 Klasifikace podle druhů výdajů. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
4.2 Celkové výdaje na ochranu životního prostředí. . . . . . . . . 103
4.2.1 Investiční výdaje na ochranu životního prostředí . . . . . 104
4.2.2 Běžné výdaje na ochranu životního prostředí . . . . . . . . 106
4.3 Veřejné výdaje na ochranu životního prostředí . . . . . . . . . 107
4.3.1 Státní rozpočet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
4.3.2 Státní fondy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
4.3.3 Místní rozpočty. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
4.3.4 Národní veřejné podpory . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4.4 Zahraniční zdroje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
4.4.1 Evropské fondy a programy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
4.5 Metody kvantifikace efektivnosti výdajů
na ochranu životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
4.5.1 Jednokriteriální metody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
8 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 9OBSAH
4.5.2 Vícekriteriální metody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
5. Politika životního prostředí v ČR a v EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
J S
5.1 Politika životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
5.1.1 Principy politiky životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . 133
5.1.2 Nástroje politiky životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . 135
5.2 Politika životního prostředí v České republice . . . . . . . . . . 136
5.2.1 Historie a současnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
5.2.2 Základní zásady a prioritní oblasti SPŽP ČR. . . . . . . . . 138
5.2.3 Cíle SPŽP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
5.2.4 Nástroje SPŽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
5.3 SPŽP a sektorové politiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
5.3.1 Energetika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
5.3.2 Těžba nerostných surovin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
5.3.3 Průmysl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
5.3.4 Zemědělství a lesní hospodářství . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
5.4 Politika životního prostředí Evropské unie. . . . . . . . . . . . . 151
5.4.1 Historie politiky životního prostředí EU . . . . . . . . . . . . 152
5.4.2 Principy politiky životního prostředí EU. . . . . . . . . . . . 153
5.4.3 Mechanismy ochrany životního prostředí EU. . . . . . . . 154
5.4.4 Mezinárodní role EU v ochraně životního prostředí. . . 156
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
6. Regionální aspekt politiky životního prostředí. . . . . . . . . . . . . 159
J N
6.1 Regionální politika a životní prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . 159
6.2 Cíl veřejné správy a samosprávy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
6.3 Regionální politika v ČR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
6.4 Obecné pravomoci a působnost ÚSC v oblasti
ochrany životního prostředí a rozvoje území . . . . . . . . . . . 164
6.5 Místní samospráva a nástroje ochrany
životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
6.5.1 Legislativní nástroje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
6.5.2 Územní plánování. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
6.5.3 Místní Agenda 21 (MA 21) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
6.6 Národní síť Zdravých měst ČR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
6.6.1 Členové NSZM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
6.6.2 Metodika NSZM ČR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
6.7 Týmová iniciativa pro místní udržitelný
rozvoj – TIMUR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
6.7.1 Indikátory ECI/TIMUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
7. Ekonomické nástroje ochrany životního prostředí. . . . . . . . . . 181
B K
7.1 Podstata ekonomických nástrojů
ochrany životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
7.2 Klasifikace ekonomických nástrojů
ochrany životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
7.2.1 Podstata poplatků . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
7.2.2 Poplatky v České republice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
7.3 Ekologické daně. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
7.3.1 Teorie ekologických daní . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
7.3.2 Problémy ekologických daní . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
7.3.3 Teorie dvojité dividendy a její sporné body . . . . . . . . . . 193
7.4 Ekologická daňová reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
7.4.1 Ekologická daňová reforma v EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
7.4.2 Vývoj ekologické daňové reformy v České republice . . 199
7.5 Dotace. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
7.6 Depozitně refundační (zálohové) systémy . . . . . . . . . . . . . 205
7.7 Obchodovatelná emisní povolení. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
10 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 11OBSAH
8. Dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí. . . . . . . . . . . 211
V K
8.1 Dobrovolné environmentální aktivity . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
8.1.1 Proč dobrovolnost?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
8.1.2 Jak se orientovat v dobrovolných nástrojích
ochrany životního prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
8.2 Klasifikace nástrojů ochrany životního prostředí. . . . . . . . 216
8.3 Dobrovolné nástroje regulační . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
8.3.1 Systémy environmentálního řízení
(EMS a ISO 14001) a EMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
8.3.2 Ekodesign (Ecodesign). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
8.3.3 Environmentální značení I. typu – ekolabeling . . . . . . . 223
8.3.4 Monitoring a targeting (M&T) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
8.3.5 Dobrovolné dohody, jednostranné dohody . . . . . . . . . . 224
8.4 Dobrovolné nástroje informační . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
8.4.1 Posuzování životního cyklu výrobků (LCA) . . . . . . . . . 225
8.4.2 Čistší produkce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
8.4.3 Environmentální manažerské účetnictví11 . . . . . . . . . . 226
8.4.4 Environmentální benchmarking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
8.4.5 Environmentální reporting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
8.4.6 Environmentální značení II. typu –
vlastní environmentální tvrzení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
8.4.7 Environmentální značení III. typu –
environmentální prohlášení. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
8.5 Dobrovolné nástroje vzdělávací . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
9. Ochrana ovzduší a klimatu a její ekonomické aspekty . . . . . . 235
M D
9.1 Proč se zabývat ochranou ovzduší? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
9.2 Významné problémy ovzduší . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
9.2.1 Sulfátový smog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
9.2.2 Fotochemický smog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
9.2.3 Kyselé deště . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
9.2.4 Úbytek stratosférického ozonu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
9.2.5 Klima měst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
9.2.6 Globální změna klimatu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
9.3 Hlavní znečišťující látky a situace znečištění v ČR. . . . . . . 253
9.3.1 Hlavní zdroje a různá dělení znečišťujících látek . . . . . 253
9.3.2 Oxid siřičitý. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
9.3.3 Oxidy dusíku. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
9.3.4 Oxid uhelnatý . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
9.3.5 Prašný aerosol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
9.4 Ekonomické souvislosti ochrany ovzduší . . . . . . . . . . . . . . 261
9.4.1 Poplatky a daně. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
9.4.2 Obchodovatelná emisní povolení . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
9.4.3 Subjekty znečišťování a ochrany ovzduší . . . . . . . . . . . . 264
Otázky a úkoly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
10. Ochrana vod a její ekonomické aspekty . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
E B
10.1 Důvody ochrany vod. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
10.2 Zásoby, kvalita a spotřeba vod v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
10.2.1 Problémy hospodaření s vodou. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
10.3 Stav jakosti vody v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
10.3.1 Čištění vody. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
10.4 Organizační zabezpečení systému vodního
hospodářství a ochrany vod v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
10.5 Zásadní dokumenty ochrany vod v ČR. . . . . . . . . . . . . . . . 277
10.5.1 Zákon o vodách . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
10.6 Povodně . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
10.6.1 Povodně velkého rozsahu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
10.6.2 Narušení hrází významných vodních děl
se vznikem zvláštní povodně. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
10.6.3 Povodňový plán České republiky . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
10.7 Ekonomické souvislosti ochrany vod . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
12 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 13ÚVOD A METODOLOGICKÁ VÝCHODISKA
ÚVOD A METODOLOGICKÁ VÝCHODISKA
JANA SOUKOPOVÁ
Je zřejmé, že životní prostředí představuje jednu z nutných existenčních
jistot člověka. Změny přírodních životodárných systémů,
jako jsou globální klima, světový vodní cyklus, stratosférický ozonový
štít a bohatství biologické rozmanitosti, jsou spolu s ekonomickými
otázkami hlavními problémy a diskutovanými otázkami
současnosti. Kvalitativní stránka rozvoje a trvale udržitelný rozvoj
společnosti a jeho součásti – ochrana životního prostředí a politika
ochrany životního prostředí – představují nedílnou součást veřejné
politiky většiny vyspělých ekonomik. Ochrana životního prostředí
a právo na příznivé životní prostředí jsou zakotveny v Chartě základních
práv EU i v Listině základních práv a svobod ČR.
V posledních desetiletích 20. století se ukázalo, že životní prostředí
a jeho zdroje jsou důležité nejen pro ekonomický prospěch,
ale mnohem důležitější jsou funkce přírody jako prostředí pro
uchovávání života lidí a života všech dalších živočišných i rostlinných
druhů. Příroda Země je nejen zdrojem materiálních statků, ale
je také prostředím, které umožnilo vznik a rozvoj člověka, milionů
rostlinných i živočišných druhů a obecněji života vůbec.
Ekonomika životního prostředí, jak ji vidí kolektiv autorů, hledá
ekonomické optimum kvality životního prostředí a zabývá se problematikou
ekonomicky efektivní ochrany životního prostředí, a to
obecně i v jednotlivých oblastech ochrany životního prostředí.
Od svých počátků byla ekonomika životního prostředí pojímána
spíše jako ekonomika znečišťování životního prostředí, protože fakticky
šlo o ekonomické souvislosti řešení pouze jedné z více funkcí
životního prostředí (asimilační funkce). Z tohoto hlediska by bylo
výstižnější hovořit spíše o ekonomice znečišťování (a o ekonomice
asimilační funkce přírody) než o ekonomice životního prostředí.
Tento text je napsán se zřetelem na uvedené souvislosti a měl by
čtenářům pomoci se orientovat v oblasti ochrany životního prostředí
10.7.1 Výdaje veřejných rozpočtů a dotace . . . . . . . . . . . . . . . . 284
10.7.2 Poplatky a odvody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
10.7.3 Investice v oblasti ochrany vod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Otázky a úkoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
11. Odpadové hospodářství a jeho ekonomické aspekty . . . . . . 295
J S
11.1 Pojetí odpadů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
11.1.1 Klasifikace odpadů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
11.1.2 Způsoby nakládání s odpady. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
11.2 Odpadové hospodářství ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
11.2.1 Pozice odpadového hospodářství
v národním hospodářství. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
11.2.2 Základní dokumenty nakládání s odpady v ČR. . . . . . . 302
11.2.3 Povinnosti původců odpadu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
11.3 Produkce odpadů v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
11.4 Subjekty působící v oblasti odpadového hospodářství . . . 309
11.4.1 Veřejná správa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
11.4.2 EKO-KOM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
11.4.3 Subjekty oprávněné nakládat s odpadem . . . . . . . . . . . 313
11.5 Ekonomické souvislosti nakládání s odpady. . . . . . . . . . . . 313
11.5.1 Poplatky a odvody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
11.5.2 Pokuty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
11.5.3 Finanční zajištění havárie skládek a finanční
rezerva pro rekultivaci a následnou péči o skládku. . . . 319
11.5.4 Ekonomické nástroje vyplývající z nového zákona
o odpadech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
11.5.5 Depozitně refundační systémy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Otázky a úkoly . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Související literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
Seznam použitých zkratek. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
14 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 15ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
a ekonomických souvislostí z pohledu veřejného i soukromého sektoru.
Autoři se v něm opírají o aktuální poznatky získané při řešení
projektů z oblasti ochrany životního prostředí a environmentálních
veřejných výdajů. Je zaměřen především na Českou republiku, a to
v kontextu s ekonomikou životního prostředí v Evropské unii.
Monografie shrnuje poznatky relativně mladého vědního oboru
ekonomie životního prostředí. Ekonomie životního prostředí se zabývá
otázkami ekonomických aspektů interakcí člověka k životnímu
prostředí. Text publikace je věnován analýze základních problémů
ochrany životního prostředí. V textu je využívána elementární báze
metodologie explanace intence ekonomických vztahů člověka a životního
prostředí a jeho ochrany. V tomto smyslu jsou zkoumány
a postulovány principy politiky životního prostředí, dále jsou sledovány
otázky financování nástrojů ochrany životního prostředí s důrazem
na regionální aspekty politiky životního prostředí. Zvláštní
pozornost je věnována dobrovolnému instrumentáriu ochrany životního
prostředí,jakožto jednoho z důležitých komponentů definovaných
v Politice životního prostředí České republiky. Samostatnou
část publikace tvoří kapitola o ekonomických nástrojích ochrany
životního prostředí.V tomto kontextu jsou pomocí základního ekonomického
aparátu a na základě teorie veřejných financí a podle
zahraničních metodik (OECD) osvětleny postupy a zásady jakým
způsobem je možné ovlivňovat předmětnou oblast tržně konformními
metodami.Následně jsou tyto aplikovány v jednotlivých oblastech
ochrany životního prostředí, jako je ochrana ovzduší, ochrana
vod a odpadové hospodářství.
Předložená publikace je určena širší odborné veřejnosti, pracovníkům
v oblasti ochrany životního prostředí na všech úrovních
veřejné správy i soukromého sektoru a studentům jak ekonomie,tak
oborů souvisejících s ochranou životního prostředí.
1. ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
JANA SOUKOPOVÁ
V této kapitole budou definovány pojmy jako příroda, prostředí,
životní prostředí, trvale udržitelný rozvoj a bude nastíněno, proč je
nutné životní prostředí chránit.
1.1 Příroda, životní prostředí a jejich ochrana
1.1.1 Příroda
Příroda je veškerá hmota a energie,a to hlavně v základní,člověkem
neovlivněné a nezměněné formě.V podstatě je to svět, ve kterém žijeme,
který nás obklopuje (v širším slova smyslu). Příroda tady byla
již před vznikem lidské civilizace. Tato příroda, jejíž existence a zákonitosti
stále přetrvávají i v současnosti se označuje jako prvotní
příroda (v podstatě je to příroda nedotčená lidskou rukou). Naproti
tomu příroda přetvořená člověkem se někdy nazývá druhotná
příroda.
S příchodem člověka se situace v přírodě změnila, člověk se
stává dominantním prvkem a formovatelem přírody. Při hodnocení
tohoto formování přírody v předměty, které uspokojují lidské
potřeby, pak můžeme vycházet z antropocentrického pohledu na
svět, při kterém člověka můžeme vnímat jako nadřazeného přírodě
a skutečnosti hodnotit z hlediska přímých nebo zprostředkovaných
dopadů na člověka. Můžeme však vycházet i z tzv. eko-centrického
pohledu, kdy budeme člověka vnímat jako nedílnou součást přírody
a jiným (neantropogenním) prvkům přiznávat tzv. existenční
hodnotu.
Přírodu má smysl si myšlenkově rozdělit na relativně homogenní
složky přírody. Pro klasifikaci složek přírody v širším smyslu, tedy
přírody, kde již existuje a rozvíjí se lidská společnost, lze uplatnit dvě
základní hlediska:
16 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 17ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
a) hledisko biologického vývoje, při kterém rozlišujeme:
– složky živé přírody (všechny živé organismy ve vesmíru,
nejjednodušší organismy, rostliny divoce rostoucí i šlechtěné
aj.);
– složky neživé přírody (vše, co nespadá pod pojem živá příroda
– ovzduší, voda, půda, fyzikální složky, neživé předměty
vytvořené člověkem);
b) hledisko cílevědomé lidské činnosti, podle kterého můžeme
rozlišovat:
– procesy a struktury, které vznikly a reprodukují se bez lidského
přičinění (pohoří,neregulované vodní toky,volně žijící
živočichové a rostliny aj.) a
– procesy a struktury, které jsou výsledkem lidské činnosti
(vodní díla, šlechtěné rostliny aj.).
Výše uvedený přístup k vymezení složek přírody má význam
pro uvědomění si vzájemných vztahů člověka a přírody. Na jedné
straně člověk přírodu přetváří a využívá k uspokojení svých potřeb,
na druhé straně zůstává biologickou jednotkou, je součástí procesů
původní přírody a je na ní závislý.
Příroda tedy plní následující funkce:
§ pro lidskou společnost a její ekonomiku poskytuje přírodní
zdroje, poskytuje prostor pro lidské aktivity včetně prostoru pro
ukládání odpadů;
§ stále jí zůstává funkce (poskytování) prostoru, zdrojů a prostředků
pro samotný život (je podmínkou a zdrojem života).
Plnění těchto funkcí si často vzájemně konkuruje, což je předmětem
zájmu ekonomie.Technický rozvoj umožňuje tyto problémy
omezenosti postupně řešit. Současně s sebou ale často přináší problémy
nové. Na jejich řešení a vývoj do budoucna v současnosti
existují jak optimistické, tak pesimistické vize vývoje.
1.1.2 Životní prostředí
Pojem životní prostředí se ve vědecké i další literatuře objevuje
mnohem později než pojem příroda. Jde vlastně o koncept umožňující
zkoumání a chápání vztahů člověka a přírody.
Pojem životní prostředí je dnes používán v mnoha oborech, a to
ne zdaleka jen technických či přírodovědných (biologie, ekologie,
geografie), ale v rostoucí míře i v oborech humanitních jako např.
etika, právo či ekonomie. Názor na význam pojmu životní prostředí
prodělal v posledních několika desetiletích značný vývoj. Co tedy
můžeme rozumět pod tímto pojmem?
Původní statická definice popisovala životní prostředí jako
„soubor faktorů nutných k životu určitého živého organismu“.
Na konferenci UNESCO 1967 byla za životní prostředí označena
ta „část světa, kterou organismus používá, pozměňuje a které se musí
i přizpůsobovat, aby nezahynul“. Tato formulace se označuje za dynamickou
definici pojmu životní prostředí.
Později v Tbilisi v roce 1979 bylo životní prostředí definováno
jako „systém složený z přírodních, umělých a sociálních složek
materiálního světa, které jsou nebo mohou být s člověkem ve stálé
interakci“. Tato definice dle Šauera, Dvořáka a kol. (1997) osvětluje
pojem zúžený, tzv. pojem„životní prostředí člověka“, proto byla dále
rozšířena na tzv. systémovou definici, která životní prostředí označuje
jako „systém složený z přírodních, umělých a sociálních složek
materiálního světa, jež jsou nebo mohou být se sledovaným objektem
ve stálé interakci“.
Většinou se pojem životní prostředí používá ve smyslu „životní
prostředí člověka“. Z pohledu ekonomického je však potřebné tyto
dva pojmy odlišovat a pojem životní prostředí budeme chápat jako
prostor a v něm prostředí, které umožňuje jakémukoliv organismu
(jedinci, populaci téhož druhu) v tomto prostoru žít, vyvíjet se
a rozmnožovat.
Obecně lze během vývoje pozorovat jistý posun v chápání životního
prostředí. V počátku bylo pojímáno jako pasivní, statická
příroda, která je brána v potaz jen jako trpný prvek. Později byla
definice upravena tak, že životní prostředí charakterizovala jako
aktivní, dynamický prvek, který doznává změn, vyvíjí se, a tak je
na něj třeba nahlížet. Nakonec byly do vymezení zahrnuty umělé
a sociální složky.
18 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 19ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
Definice životního prostředí v legislativě České republiky
§2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, uvádí: „Životní prostředí
je vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně
člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména
ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie.“
Jinde je životní prostředí „soubor přírodních,umělýchasociálníchsložek
světa,které jsou (nebo mohou být) v bezprostředním styku s člověkem“.
Je zřejmé,že životní prostředí se neskládá jen z přírodních složek,
ale také ze složek umělých a sociálních. Přitom se někdy umělé a sociální
označuje za společenské prostředí. Dosavadní definice jsou
srozumitelné a jasné. Jedinou obtíž představuje redukování pojmu
životní prostředí na přírodní prostředí.
1.1.3 Druhy, složky a faktory životního prostředí
Při konkrétním zkoumání životního prostředí můžeme zvolit různou
velikost (rozsah) tohoto prostředí. Potom můžeme rozlišit:
§ mikroprostředí, tedy životní prostředí jednoho jedince;
§ mezoprostředí, kdy se jedná o životní prostředí větší skupiny jedinců
(např. rodiny);
§ makroprostředí, tedy životní prostředí ještě větší skupiny jedinců
(např. stát) a
§ globální prostředí, kdy je životním prostředím celá biosféra aj.
Bereme-li v potaz životní prostředí člověka, můžeme rozlišovat
různé druhy životního prostředí podle druhu aktivity, kterou
v rámci daného prostředí člověk vykonává. Můžeme rozlišit pracovní
prostředí, prostředí pro bydlení, rekreační prostředí, léčebné
prostředí, prostředí pro volnočasové aktivity apod.
V rámci životního prostředí je možné rozlišit jako u přírody jednotlivé
složky životního prostředí, mezi které patří:
§ přírodní složky životního prostředí, kterými jsou:
– neživá příroda;
– ovzduší (atmosféra);
– půda (pedosféra, litosféra) a krajina;
– voda (hydrosféra);
– flora;
– fauna;
– člověk;1
§ umělé složky životního prostředí,kterým jsou především předměty
uměle vytvořené člověkem;
§ sociální složky životního prostředí, kdy sociální prostředí člověka
zahrnuje jeho životní a pracovní podmínky,úroveň příjmů,vzdělání
a také společenské podmínky. Z tohoto pohledu pak sociálními
složkami životního prostředí mohou být např.:
– obytné prostředí;
– pracovní prostředí;
– rekreační prostředí aj.
Jiná klasifikace, kterou používá např. Šauer (1997, 2008), vymezuje
následující složky životního prostředí:
§ ovzduší;
§ voda;
§ půda včetně geologického podloží;
§ rostlinstvo (flóra) a živočišstvo (fauna);
§ elektromagnetické pole;
§ toky energií;
§ předměty uměle vytvořené člověkem a
§ člověk.
My budeme využívat následující klasifikaci složek životního
prostředí:
§ neživé složky životního prostředí, kterými jsou:
– voda (hydrosféra);
– ovzduší (atmosféra);
– půda (pedosféra);
– horninové podloží (litosféra) a
§ živé složky životního prostředí, kterými budeme rozumět
– živé organismy (biosféra a biocenóza2
včetně člověka).
1
Člověk má jako jediný z dosud známých živých organismů v životním prostředí
specifické postavení. Na jedné straně je součástí přírody a platí pro něj všechny
základní přírodní zákony, na straně druhé je schopen přírodní zákony využívat
k uspokojování svých potřeb.
2
Biocenóza neboli společenstvo je soubor populací všech druhů rostlin, živočichů,
hub a mikroorganismů, které žijí v určitém biotopu; existují mezi nimi určité vztahy.
20 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 21ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
Podle Šauera (2008) jsou jiným a v současné době stále více využívaným
konceptem důležitým z pohledu ekonomiky životního
prostředí tzv.faktory životního prostředí.Jedná se o vlastnosti složek
životního prostředí,které jsou příčinou negativního působení na jiné prvky
životního prostředí (jako příklad je možné uvést znečištění ovzduší,
změnu hladiny spodní vody, změny v chemickém složení půdy aj.).
Změněný prvek se v důsledku působení jiného prvku může stát
dalším faktorem v řetězci příčin a následků a působit na další prvky
(např. znečištěné ovzduší působí na půdu a ta následně na rostliny).
Tabulka 1.1: Složky životního prostředí a faktory životního prostředí
přinášející negativně hodnocené důsledky
Složky životního prostředí Faktory životního prostředí
Ovzduší
Znečišťující látky (pevné či plynné)
Teplotní změny
Změny v proudění vzduchu
Voda
Znečišťující látky
Změny hladiny povrchové vody
Změny hladiny spodní vody
Změny teploty vody
Změny v proudění
Půda
Znečišťující látky
Snížení obsahu látek potřebných pro výživu
Zhutnění
Změna struktury půdy
Změny podmínek průsaku vody
Flóra a fauna
Snížení biodiverzity
Přemnožení na určitém místě
Genetické změny
Schopnost přenášet nemoci
Přenášení toxických látek
Elektromagnetické pole
Zvýšení intenzity různých druhů záření
Snížení intenzity různých druhů záření
Pramen: Šauer 2008, upraveno autorem
Příklady faktorů,které mohou přinášet negativně hodnocené důsledky
pro jednotlivé složky životního prostředí uvádí tabulka 1.1.
Zvláštní pozornost zaslouží faktory životního prostředí u složky
předměty uměle vytvořené člověkem, kde Šauer (2008) tyto
předměty chápe jako prvotní zdroj znehodnocování životního
prostředí a vyřešení problémů fáze řetězce příčin a účinků považuje
za nejúčinnější způsob ochrany životního prostředí. Také konstatuje,
že poznání příčin a následků uvedených faktorů životního
prostředí je velmi důležité pro efektivní rozhodování a jednání
subjektů (domácností, firem i veřejných institucí) vzhledem k životnímu
prostředí, a to v rámci soukromého i veřejného sektoru
(Šauer 2008).
1.1.4 Ochrana životního prostředí
Právě v souvislosti s přibýváním negativně hodnocených důsledků
působení faktorů životního prostředí vznikla specifická činnost
lidí nazývaná ochrana životního prostředí. Tato činnost zahrnuje
ochranu okolního prostředí nutného pro uspokojivý život všech
organismů na planetě Zemi, a to včetně člověka samotného. Pojem
sám je ovšem vymezen velice vágně a velmi často je nevhodně
interpretován mnoha různými nevědeckými způsoby. Navíc bývá
také ne zcela přesně zaměňován s pojmem ekologie (popřípadě
s příbuzným pojmem ochrana přírody), jenž bývá také velmi často
interpretován zcela nepřesně či nesprávně. Naprosto přesné vymezení
tohoto pojmu je tedy poměrně obtížné a i jeho četné odborné
definice jsou velmi obecné a vágní. S pojmem ochrana životního
prostředí souvisí také pojem péče o životní prostředí, který je
širším pojmem než ochrana životního prostředí a zahrnuje v sobě
ochranu i tvorbu životního prostředí.
Součástí ochrany životního prostředí je:
§ ochrana půdy;
§ ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti;
§ ochrana ozonové vrstvy, zlepšování kvality ovzduší a snižování
emisí;
22 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 23ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
§ ochrana vod prostřednictvím snížení znečištění vod a předcházení
povodním;
§ ochrana klimatu;
§ ochrana geologického dědictví planety Země;
§ nakládání s odpady a obaly a odstraňování starých ekologických
zátěží;
§ omezování průmyslového znečištění a environmentálních rizik a
§ udržitelné využívání zdrojů energie.
Z pohledu ochrany životního prostředí je nutné také zmínit
pojem polutant. Podle slovníku cizích slov je polutantem znečišťující
či odpadní látka. Polutanty rozlišujeme primární a sekundární,
přičemž primárním polutantem je přímo znečišťující látka, která je
přímo vypouštěna do životního prostředí,zatímco sekundární polutant
je látka nová, která vznikla chemickými reakcemi z primárních
polutantů.3
1.1.5 Přírodní zdroje
Jiným pohledem na přírodní statky, než je hledisko prostředí, je
jejich chápání jako přírodního bohatství nebo přírodních „zdrojů“
v širším slova smyslu.
Do přírodních zdrojů v širším slova smyslu lze zahrnout:
§ přírodní zdroje v užším smyslu, tedy takové statky, které člověk
odebírá z přírody a přetváří je v různé produkty. Mohou z nich
být získávány suroviny, paliva, energie nebo mohou být bezprostředně
využívány jako spotřební předměty (jako např. pitná
voda);
§ přírodní procesy, tedy síly přírody, které společnost využívá jak
ve výrobním procesu, tak i v nevýrobní sféře (např. sluneční záření,
energie vodních toků, větrná energie, apod.);
§ ostatní přírodní podmínky, kam patří například klimatické,
tepelné a srážkové poměry, vegetace aj.
Pro ekonomiku jsou významné především přírodní zdroje, které
jsou v současnosti či v budoucnosti využitelné ve výrobě či ve spotřebě.
Ekonomie se zabývá především takovými přírodními zdroji,
které existují v omezeném množství vzhledem k výrobním či spotřebním
potřebám a je potřeba s nimi hospodařit.
Velikost přírodního bohatství také ovlivňuje ekonomický a vědecko-technický
pokrok.Na jedné straně díky němu dochází ke spotřebovávání
přírodních zdrojů, které jsou omezené, na druhé straně
jsou nacházeny nové přírodní zdroje a způsoby jejich přetváření,
čímž je tato omezenost neustále překonávána.
Významným hlediskem pro klasifikaci přírodních zdrojů je hledisko
reprodukovatelnosti. Podle tohoto hlediska dělíme přírodní
zdroje na:
§ obnovitelné, které umožňují určitou míru využívání, aniž se
likviduje jejich zásoba. K jejich reprodukci přitom může docházet
pouze působením přírodních procesů (např. reprodukce ryb
v mořích a oceánech), nebo je možné k jejich reprodukci přispívat
vynakládáním práce a kapitálu (chov ryb v rybnících, řekách
a jezerech);
§ neobnovitelné (vyčerpatelné), které mají svůj kvantitativní limit.
Jejich reprodukce je vzhledem k časové dimenzi lidského
života téměř nulová. Typickým příkladem jsou přírodní zdroje
nerostného původu (např. ložisko hospodářsky využitelného nerostu
– zlata, stříbra, mědi aj.).
Pozemky jsou přírodním zdrojem, který sice můžeme využívat
po neomezenou dobu bez jeho technického opotřebení, ale nemůžeme
jej reprodukovat.
1.1.6 Ekosystém a ekologické zákony
Významným pojmem z pohledu ochrany životního prostředí je
pojem ekosystém.
Ekosystém je základní funkční jednotkou přírody. Definic
ekosystému je mnoho. My použijme definici ze zákona ČNR na
ochranu přírody a krajiny z roku 1992, tj. zákona č. 114/92 sbírky,
podle které je ekosystém „funkční soustava živých a neživých složek
3
Znečišťující látky totiž po vypuštění nezůstávají beze změny, ale kromě různých
fyzikálních změn a dynamických jevů (šíření v prostoru,turbulentní difuze či změny
koncentrace) vstupují do chemických reakcí, jejichž výsledkem jsou látky nové – sekundární
polutanty.
24 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 25ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
životního prostředí, jež jsou navzájem spojeny výměnou látek, tokem
energie a předáváním informací a které se vzájemně ovlivňují a vyvíjejí
v určitém prostoru a čase“.
Živé a neživé složky z předchozí definice označujeme jako ekologické
faktory a rozlišujeme:
a) živé = biotické, což jsou ostatní organismy obklopující organismus,
jehož ekologie nás zajímá, a zahrnují především vztahy
mezi organismy vnitrodruhové, mezidruhové a trofické (potravní).
Důležité jsou v současnosti antropogenní (tj. lidmi tvořené)
ekologické faktory;
b) neživé = abiotické, což jsou fyzikální a chemické vlastnosti prostředí
a nejsou podmíněny činností organismů. Abiotické podmínky
dále dělíme na klimatické, edafické (půdní) a hydrické
(vodní). Tyto složky jsou proměnné a mění se v prostoru a čase.
Ekosystémem je například les, vřesoviště, řeka, tůň, moře i celá
biosféra (také živý obal Země, který představuje tu část planety
Země, kde se byť i jen sporadicky a nepravidelně vyskytují nějaké
formy života),4
ale i klec s kanárem.
Biologický subsystém každého ekosystému obsahuje z funkčního
hlediska vždy tři typy živých organismů:
a) producenty – organismy, které fotosyntézou vytvářejí biomasu5
svých těl a zároveň produkují kyslík. Patří mezi ně rostliny
a řasy;
b) konzumenty – organismy, které získávají energii a látky potřebné
ke stavbě těla konzumací jiných organismů;6
c) reducenty (destruenty) – kteří jsou vlastně také konzumenty,
ovšem jako mikrofágové (houby a saprofytické bakterie) konzumují
mrtvou biomasu těl organismů a jejich zbytků. Svou
činností organickou hmotu rozkládají na původní minerální
látky, které jsou jako živiny zase zpřístupněny producentům
(rostlinám).
Přesun energie a látek v potravě z jejího rostlinného zdroje řadou
organismů, které je konzumují a samy jsou konzumovány, se
nazývá potravním řetězcem.
Producenti, konzumenti a reducenti vytvářejí spolu s biotickými
složkami základ látkového koloběhu ekosystému, jehož součástí je
koloběh látek (tzv. biogeochemické cykly) a tok energie. Energie
vstupuje do většiny ekosystémů dvojím způsobem – ze slunečního
záření7
a formou energetického dodatku (z jiného ekosystému).
Energetický dodatek přitom může být přirozený (příliv, mořské
proudy, vítr, záplavy…) nebo antropogenní (hnojení, práce techniky,
vypouštění odpadních vod…).
Homeostáze (z řec. homoios, stejný a stasis, trvání, stání) znamená
samočinné udržování hodnoty nějaké veličiny na přibližně
stejné hodnotě. U živých organismů je to schopnost udržovat stabilní
vnitřní prostředí, které je nezbytnou podmínkou jejich fungování
a existence, i když se vnější podmínky mění.8
Z této schopnosti
ekosystému pak vyplývá určitá stabilita ekosystému, kdy tato stabilita
neznamená neměnnost, ale to, že se ekosystém mění soustavně,
ale pouze v určitých mezích, takže je možné najít konstantu, podle
které osciluje. Tuto dynamickou rovnováhu si však udržuje vlastními
silami, pomocí svých vlastních procesů, bez zásahu z vnějšku
a bez podstatné změny své vlastní struktury. Pak je možné hovořit
o vlastních autoregulačních mechanismech.
Homeostáze je tak podstatou asimilační schopnosti přírody,
díky které je příroda schopna vyrovnat se pomocí svých vlastních
autoregulačních mechanismů s určitými vnějšími vlivy (např. rozložit
škodlivé látky přicházející s odpadními vodami do řek aj.).
4
Zahrnuje část atmosféry (přibližně do výšky 18km v oblasti tropů a 10km v polárních
oblastech), prakticky celou hydrosféru a povrch litosféry (do desítek metrů
pod povrchem půdy, v případě výskytu jeskyní obývaných živými organismy až do
hloubky několika kilometrů).
5
Biomasa je masa organické hmoty, která přitom vzniká z anorganických látek,
oxidu uhličitého a vody.
6
Konzumují-li producenty (tedy rostliny), označujeme je jako býložravce. Konzumují-li
býložravce, označujeme je jako masožravce nebo všežravce. V rámci
masožravců a všežravců se ještě rozlišují tzv. predátoři, kteří stojí na vrcholu tzv.
potravinové pyramidy, kde výše postavení živočichové požírají níže postavené.
7
Přeměnu energie slunečního záření na další formy energie nazýváme transformace
nebo též disipace.
8
Koncept homeostáze v biologii popsal a publikoval francouzský fyziolog Claude
Bernard roku 1865, pojem pochází od amerického fyziologa W. B. Cannona (1932).
26 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 27ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
Stabilita ekosystému má z hlediska životního prostředí velký význam,neboť
čím je homeostáze větší,tím víc dokáže ekosystém odolávat
vnějším vlivům. Z tohoto pohledu je důležité vymezit základní
zákony související se stabilitou ekosystému, tzv. ekologické zákony.
Mezi základní ekologické zákony patří následující zákony:
§ Ekosystém je tím stabilnější, z čím většího počtu prvků se
skládá.
§ Ekosystém je tak stabilní, jako jeho nejslabší článek.
§ Proti působení vnějších vlivů (faktorů) má ekosystém určité
hranice tolerance.
§ Ekosystém, který není schopen uvést svůj odpad do koloběhu
látek v přírodě, je vystřídán jiným.
§ Zákon minima – vývoj živočicha nebo rostliny závisí zejména
na faktoru, který je pro jeho vývoj nejméně příznivý (1840,
J. Liebig).
§ Zákon superpozice – výsledný účinek vznikne souhrnným působením
jednotlivých dílčích faktorů (používá se při zvažování
působení několika faktorů i v dalších vědách, nelze jej použít pro
nelineární jevy a v případě synergie).
1.2 Trvale udržitelný rozvoj
Trvale udržitelný rozvoj (mimo ekonomický kontext také trvale
udržitelný život) je takovým způsobem rozvoje lidské společnosti,
který uvádí v soulad hospodářský a společenský pokrok s plnohodnotným
zachováním životního prostředí. Mezi hlavní cíle trvale
udržitelného rozvoje patří zachování životního prostředí dalším
generacím v co nejméně pozměněné podobě.
1.2.1 Vznik pojmu trvale udržitelný rozvoj a jeho význam
Myšlenka trvale udržitelného rozvoje pochází z dokumentu OSN
z roku 1987, kde byl trvale udržitelný rozvoj definován jako „rozvoj,
který uspokojuje naše dnešní potřeby takovým způsobem, aby to neohrožovalo
šance budoucích generací uspokojovat jejich potřeby“.
V prosinci roku 1983 schválilo valné shromáždění OSN Zvláštní
komisi pro životní prostředí a rozvoj,která měla přispět k vyřešení
tří naléhavých úkolů (Remtová 1996):
§ přezkoumat kritické problémy životního prostředí a rozvoje a formulovat
realistické návrhy jejich řešení;
§ předložit z tohoto hlediska návrhy nové formy mezinárodní
spolupráce;
§ prohlubovat poznání a angažovanost v činnosti jednotlivců, dobrovolných
organizací, podniků, ústavů a vlád.
Komise představovala nezávislou instituci mající vztah k jednotlivým
vládám a k OSN, avšak nepodléhala pod jejich řízení. Komise
měla 21 členů z 20 zemí a začala pracovat 1. 11. 1984 v Ženevě. Během
svého trvání zasedala v různých částech světa, aby mohla lépe
pochopit ekologickou situaci všech regionů. Při zasedáních byla ve
všech zemích pořádána tzv. veřejná slyšení, na nichž mohl kdokoliv
svobodně vyjádřit své názory týkající se daného problému. Na posledním
shromáždění komise, které se konalo 27. 2. 1987 v Tokiu,
bylo vydáno prohlášení, které bývá někdy označováno názvem „Tokijská
deklarace“.V tomto prohlášení jsou stručně shrnuty výsledky
práce komise obsažené celkově ve zprávě „Naše společná budoucnost“.
Tehdy komise definovala pojem trvale udržitelný rozvoj jako
cíl a kritérium národní politiky a mezinárodní spolupráce, na něž
by se měly všechny země zaměřit. Zároveň uvedla i osm základních
principů, které by při řízení činností měly všechny země uplatňovat
pro trvale udržitelný rozvoj (Remtová 1996, Šauer 2008 aj.):
1. oživení hospodářského růstu;
2. změna kvality růstu;
3. ochrana a obohacení báze přírodních zdrojů;
4. zajištění udržitelné hladiny populace;
5. nová orientace techniky a důraz na odstraňování rizik;
6. spojení ekonomických a ekologických hledisek při rozhodování;
7. reformace mezinárodních hospodářských vztahů a
8. upevnění mezinárodní spolupráce.
Byla také publikována zpráva skupiny odborníků na mezinárodní
právo pod názvem „Právní zásady ochrany životního prostředí
a udržitelného rozvoje“. Z této velice obsažné zprávy nebylo
28 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 29ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
patrné, jak by měl trvale udržitelný rozvoj v různých oblastech
konkrétně vypadat. Zvláštní komise pouze definovala pojem trvale
udržitelného rozvoje.Také nebylo ze zprávy zcela jasné,do jaké míry
se dají převést teoretické zásady do praktických opatření a zda se
podaří pro tato opatření dosáhnout světového souhlasu.
Proto byla na červen 1992 (ke dni 20. výročí první Konference
ve Stockholmu) do brazilského Ria de Janeira svolána „Konference
OSN o životním prostředí a rozvoji“9
nazývaná též Summit Země.
Konference, jejíž heslo znělo „V našich rukou“, se shodla na tom, že
převratná transformace společnosti směrem k trvalé udržitelnosti
je jediným způsobem, jak překonat hrozby globální ekonomické
krize.10
Na konferenci v Rio de Janeiro byly podepsány 153 zeměmi
„Dohoda o biologické diverzitě“ a „Dohoda o změně klimatu“.
V otázce týkající se problému odlesňování vydala Komise pouze
právně nezavazující „Prohlášení o zásadách managementu, udržování
a trvale udržitelného rozvoje všech typů lesů“. Nejdůležitějším
dokumentem ze Summitu Země je však tzv. Agenda 21, která
představuje první celosvětový plán pro aplikaci trvale udržitelného
rozvoje. Strategie postupu vpřed je popsána na 800 stranách dokumentu
z konference. Původně se měla stát základním dokumentem
„Charta Země“, ale na jednom ze zasedání přípravného výboru byl
název změněn na Agenda 21. Agenda 21 je rozdělena do 40 kapitol
a 4 tematicky zaměřených sekcí (Moldan 1997).
Agenda 21 rozšířila principy trvale udržitelného rozvoje, za něž
jsou nyní považovány:
1. Propojení základních oblastí života – jde o propojení ekonomického,sociálního
a životního prostředí,protože řešení zohledňující
pouze jednu nebo dvě z nich není dlouhodobě efektivní.
2. Dlouhodobá perspektiva – každé rozhodnutí je třeba zvažovat
z hlediska dlouhodobých dopadů, je třeba strategicky plánovat.
3. Kapacita životního prostředí je omezená – nejenom jako
zdroje surovin, látek a funkcí potřebných k životu, ale také jako
prostoru pro odpady a znečištění všeho druhu.
4. Předběžná opatrnost – důsledky některých našich činností nejsou
vždy známé, neboť naše poznání zákonitostí fungujících
v životním prostředí je stále ještě na nízkém stupni, a proto je na
místě být opatrní.
5. Prevence – je mnohem efektivnější než následné řešení dopadů;
na řešení problémů, které již vzniknou, musí být vynakládáno
mnohem větší množství zdrojů (časových, finančních
i lidských).
6. Kvalita života – má rozměr nejen materiální, ale také společenský,
etický, estetický, duchovní, kulturní a další, lidé mají přirozené
právo na kvalitní život.
7. Sociální spravedlnost – příležitosti i zodpovědnosti by měly
být děleny mezi země, regiony i mezi rozdílné sociální skupiny.
Chudoba je ohrožující faktor udržitelného rozvoje, proto je až do
jejího odstranění naše odpovědnost společná, ale diferencovaná.
Sociálnímu pilíři udržitelného rozvoje se přikládá stále větší
význam a udržitelný rozvoj je čím dál častěji chápán jako „trvalé
zlepšování sociálních podmínek v rámci ekologické únosnosti
Země“. Ekonomika v tomto výkladu hraje roli nástroje k dosažení
zlepšení sociálních podmínek.
8. Zohlednění vztahu „lokální – globální“ – činnosti na místní
úrovni ovlivňují problémy na globální úrovni – vytvářejí je nebo
je mohou pomoci řešit (a naopak).
9. Vnitrogenerační a mezigenerační odpovědnost (či rovnost
práv), tj. zabezpečení národnostní, rasové i jiné rovnosti, respektování
práv všech současných i budoucích generací na zdravé
životní prostředí a sociální spravedlnost. Jde o morální povinnosti
k budoucím generacím – zajišťujeme jim možnost života
9
Na této konferenci, která se konala od 3. do 14. června 1992, byla věnována velká
pozornost světové veřejnosti.Zúčastnilo se jí více než sto hlav vlád,asi 6000 delegátů
vlád, 8000 novinářů a mnoho zástupců nevládních organizací.
10
Příprava konference začala již v roce 1989,když byla vytvořena speciální skupina
při OSN, která sestavila mezinárodní přípravný výbor, jehož úkolem bylo sestavení
mezinárodních dohod zabývajících se řešením hlavních globálních problémů životního
prostředí, za které byly stanoveny odlesňování Země, neustálé snižování
biodiverzity a vznik klimatických změn v důsledku oteplování atmosféry, které je
způsobeno vypouštěním plynů odpovědných za skleníkový efekt. Přípravný výbor
se před konferencí sešel čtyřikrát, ale úplné dohody v návrhu řešení všech zmíněných
problémů nebylo dosaženo (Moldan 1995).
30 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 31ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
ve zdravém prostředí? Nebudou muset spíše řešit problémy,které
dnes my vytváříme a nad kterými přivíráme oči?
10.Demokratické procesy – zapojením veřejnosti již od počáteční
fáze plánování vytváříme nejen objektivnější plány, ale také
obecnou podporu pro jejich realizaci.
Další klíčový byl summit v Johannesburgu (26. 8. – 4. 9. 2002).
Vzhledem k tomu, že se stav světových ekosystémů za deset let po
summitu v Riu nezlepšil, spíše zhoršil, jedinou cestou pro záchranu
byl návrh na sladění celkového rozvoje společnosti, tj. ekonomický
+ sociální + institucionální + kulturní + politický rozměr
s životním prostředím. Heslem summitu v Johannesburgu bylo
„People, Planet, Prosperity“, tzn., že v centru pozornosti trvale
udržitelného rozvoje jsou lidé, odstranění chudoby a sociální aspekt.
Summit v Johannesburgu byl takzvaným implementačním
summitem – nehledaly se nové koncepce, závazky, ale cesty, jak
je naplnit. Základní dokumenty (např. „Implementační plán“) však
mají pouze morální závaznost, a ne právní (např. do 2010 zastavit
snižování biodiverzity).
Projekty vyšlé ze summitu v Johannesburgu směřují do tzv. oblastí
WEHAB:
§ W – (water) voda;
§ E – (energy) energie – pro venkov – decentralizovat dodávky
energie, prostor pro obnovitelné zdroje energie, omezení skleníkového
efektu;
§ H – (health) zdraví;
§ A – (agriculture) zemědělství – v rozvojových zemích;
§ B – (biodiversity) zachování biodiverzity – chybí však spolehlivé
indikátory jejího měření.
1.2.2 Koncepce trvale udržitelného rozvoje
Koncepce trvale udržitelného rozvoje (TUR) předpokládá mnoho
globálních změn, které jsou v různé formě, úplnosti a pragmatičnosti
obsažené v různých mezinárodních i národních dokumentech
(např.Agenda 21, Deklarace Summitu Země, zákon č. Sb. aj.) bez nároku
na vyčerpávající výčet,který by obsahoval mnoho stránek textu.
Následující přehled obsahuje nejdůležitější aspekty změny k trvalé
udržitelnosti:
§ Komplexnost změny – globálně ve světě, v celé společnosti, ve
všech činnostech ovlivňujících životní prostředí.
§ Dostatečná rychlost změny – mnoho procesů nevratných, resp.
dlouhodobě vratných degenerativních změn biosféry, bylo již
nastartováno (eroze, degradace půdy, poškození ozonové vrstvy,
snižování biodiverzity, nahrazování přirozených ekosystémů
umělými nestabilními ekosystémy atd.).
§ Dodržování zásady předběžné opatrnosti – jakýkoli zásah do
genofondu, využití nevhodné technologie, nová chemická látka
apod., může mít vzhledem k zatím jen povrchně popsané složitosti
toků látek a energie v biosféře nepředvídatelné důsledky
(PCB, freony, DDT, antibiotika, azbest aj.).
§ Odpovídající demografický a sociální vývoj – přes diskuse
o možnostech naší Země uživit za určitých podmínek několikanásobek
dnešního počtu obyvatel je exponenciální růst počtu
lidí na Zemi nesporně největším globálním problémem. Je nutné
dosáhnout demografického zlomu, spojeného se vzděláváním
obyvatel nejchudších zemí a zajištěním jejich životních potřeb,
neprohlubovat současné ekonomické rozdělení světa.
§ Podpora integračních a kooperačních tendencí ve světě se
současným zachováním národních, náboženských a etnických
specifik a preference výroby pro místní trh. Důsledkem bude
snížení spotřeby zdrojů na zbrojení, přiblížení úrovně ekonomického
a duchovního rozvoje zemí, omezení dopravy na velké
vzdálenosti.
§ Zásadní změna spotřeby – spotřeba musí sloužit pro uspokojování
„rozumných“ potřeb, se znalostí vlivu spotřeby na životní
prostředí a možnosti snížit tento vliv (náhrada živočišné potravy
rostlinnou, důraz na dlouhodobou životnost výrobků, zvažování
dlouhodobých „investic“ – plynový pohon aut, úsporné „žárovky“,
pasivní a aktivní vytápění sluneční energií apod.).
§ Zásadní změna výroby – výrazné zvýšení účinnosti technologií,
důsledná recyklace, snížení spotřeby materiálů při stejné nebo
vyšší užitné hodnotě výrobku (mikroelektronika), prodloužení
32 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 33ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
morální a fyzické doby užívání výrobku, minimalizace vlivů na
životní prostředí atd.
Na mezinárodní úrovni se předpokládají zejména:
§ dohody o omezení vzniku a vlivu znečišťujících látek (látky poškozující
ozonovou vrstvu ve stratosféře,oxidy síry,skleníkové plyny aj.);
§ společné programy rozvoje alternativních zdrojů energie, recyklace,
výzkumu biosféry;
§ ochrana citlivých území a zachování biodiverzity – tropické deštné
pralesy, mokřady, biosférické rezervace a národní parky, ochrana
dalších území;
§ prosazování komplexních přístupů šetrnější průmyslové výroby
a zemědělství – systémy environmentálního managementu (Environmental
Management System – EMS), integrovaný management,
ekolabeling;
§ dohody o snižování zbrojení;
§ ocenění hodnoty neobnovitelných zdrojů („nová ekonomika“)
a vyčíslení externalit;
§ dohody o využívání obnovitelných zdrojů (rybolov, sladká voda,
mezinárodní teritoria – Antarktida, kosmický prostor);
§ rozpracování zásad Agendy 21 do mnoha sektorových aktivit
a průběžná evaluace jejich realizace;
§ důsledné prosazování dohod o ochraně ohrožených druhů (problémy
– např. lov velryb) a ochraně biodiverzity a
§ prosazování zásad rovné konkurence – vyšší konkurenceschopnosti
nesmí být dosaženo na úkor biosféry.
Na lokální (národní) úrovni pomůže směřování k TUR široké
uplatňování posuzování záměrů na životní prostředí (Environmental
Impact Assessment – EIA), dostatek pravomocí pro řešení
lokálních problémů, dobrá informovanost, soustavné vytváření
kvalitních životních podmínek obyvatelstva, využívání indikátorů
TUR pro pravidelné sledování stavu životního prostředí a společnosti,
plánovitý rozvoj území zahrnující aspekty přírodní, sociální,
urbánní, ekonomické aj. a uplatňování zásad krajinné ekologie.
Z výše naznačených aspektů TUR vyplývá, že TUR rozhodně
neznamená odmítnutí rozvoje, ale jeho jiné směřování a jiné priority.
Současně může kromě řešení problémů vztahu člověk – Země
znamenat i řešení řady prohlubujících se sociálních problémů, např.
nezaměstnanosti, sociálních rozdílů ve společnosti, drog, rasové
diskriminace, nezajištění základních životních potřeb pro podstatnou
část obyvatelstva Země, monopolizace a šablonovitosti života
společnosti aj.
1.2.3 Strategie udržitelného rozvoje v ČR
V ČR je pro trvale udržitelný rozvoj klíčová Strategie udržitelného
rozvoje ČR, která byla schválena vládou usnesením č. 1242 ze dne
8. 12. 2004.
Na základě bodu II/2 tohoto usnesení měl být do 30. 11. 2007
předložen návrh aktualizace Strategie udržitelného rozvoje České
republiky.Doposud však byla tato aktualizace vzata vládou pouze na
vědomí pod názvem „Principy, nástroje a návrh priorit pro dopracování
aktualizované Strategie udržitelného rozvoje ČR“ a termín
předložení aktualizované Strategie byl přesunut na 30. 11. 2009 (Situační
zpráva ke Strategii udržitelného rozvoje ČR, 2009).
Strategie z roku 2004 definuje hlavní (strategické) cíle, dílčí cíle
a nástroje. Jsou formulovány tak, aby co nejvíce omezovaly nerovnováhu
ve vzájemných vztazích mezi třemi pilíři TUR – ekonomickým,
environmentálním a sociálním. Strategické cíle pro tyto pilíře
a klíčová témata ukazuje tabulka 1.2.
K této strategii byla vydána Situační zpráva, která obsahuje soubor
34 indikátorů, které pokrývají všechny tři klíčové pilíře i další
klíčová témata TUR stanovená ve strategii a informují o významných
skutečnostech ve vztahu k udržitelnosti rozvoje několika způsoby:
§ Pokud je stanoven konkrétní cíl, tak o jeho dosažení, resp. přiblížení
či vzdalování se od cíle.
§ Pokud cíl není explicitně stanoven, ale existuje možné srovnání
s jinými státy (městy, podniky atd.), pak ukazují toto srovnání.
§ V případě existence dat v delším časovém období a možné konstrukce
indikátorů stejnou metodikou pak lze hodnocení doplnit
analýzou trendu, která zvyšuje výpovědní hodnotu indikátoru,
sama o sobě ale není dostatečná (Situační zpráva ke Strategii
udržitelného rozvoje ČR, 2009).
34 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 35ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
Tabulka 1.2: Strategické cíle udržitelného rozvoje pro jednotlivé pilíře
a klíčová témata TUR
Pilíře Strategický cíl
Ekonomický pilíř Udržet stabilitu ekonomiky a zajistit její odolnost vůči
negativním vlivům.
Podporovat ekonomický rozvoj respektující kapacitu únosnosti
životního prostředí a zajišťující udržitelné financování veřejných
služeb (udržitelnou ekonomiku).
Rozvíjet a všestranně podporovat ekonomiku založenou na
znalostech a dovednostech a zvyšovat konkurenceschopnost
průmyslu, zemědělství a služeb.
Environmentální
pilíř
Zajišťovat na území ČR dobrou kvalitu všech složek životního
prostředí a fungování jejich základních vazeb a harmonické
vztahy mezi ekosystémy, v nejvyšší ekonomicky a sociálně
přijatelné míře uchovat přírodní bohatství ČR tak, aby mohlo být
předáno příštím generacím, a zachovat a nesnižovat biologickou
rozmanitost.
Systematicky podporovat recyklaci, včetně stavebních hmot
(snižující exploataci krajiny a spotřebu importovaných surovin).
Minimalizovat střety zájmů mezi hospodářskými aktivitami
a ochranou životního prostředí a kulturního dědictví, hmotného
i nehmotného.
Zajišťovat ochranu neobnovitelných přírodních zdrojů
(včetně zemědělského půdního fondu).
Zachovat strategickou potravinovou soběstačnost ČR.
Sociální pilíř Udržet stabilní stav počtu obyvatel ČR a postupně zlepšovat
jeho věkovou strukturu.
Trvale snižovat nezaměstnanost na míru odpovídající
ekonomicko-sociálnímu motivování lidí k zapojování
do pracovních aktivit.
Podporovat rozvoj lidských zdrojů a dosáhnout maximální
sociální soudržnosti.
Udržet vhodné formy rozmanitosti kultur, života venkova
a aglomerací. Zajistit kulturní diverzitu a diverzitu životního
stylu. Zajistit rovnoprávnost komunit, dosažitelnost služeb
dle jejich rozdílných životních potřeb a priorit.
Výzkum a vývoj,
vzdělávání
Zajistit stálý růst úrovně vzdělanosti ve společnosti, včetně
vzdělanosti v kultuře, a tím zajišťovat konkurenceschopnost
české společnosti.
Rozvíjet etické hodnoty v souladu s evropskými kulturními
tradicemi.
Zpřístupňovat kulturu všem lidem zejména s ohledem na to, že
kultura je základní součástí společnosti založené na znalostech
a rozvojový faktor.
Evropský
a mezinárodní
kontext
Obhajovat a prosazovat národní zájmy ČR v rámci nejširších
mezinárodních vztahů, významných mezinárodních organizací
i v rámci bilaterálních vztahů.
Dosáhnout splnění mezinárodních závazků ČR v oblasti
udržitelného rozvoje.
Přispívat k řešení klíčových globálních problémů udržitelného
rozvoje.
Správa věcí
veřejných
Podporovat udržitelný rozvoj obcí a regionů.
Podporovat rozvoj veřejných služeb a sociální infrastruktury.
Umožňovat účast veřejnosti na rozhodování a tvorbě strategií
ve věcech týkajících se udržitelného rozvoje a vytvářet co nejširší
konsenzus při přechodu k udržitelnému rozvoji.
Bránit posilování možností lobbistických a aktivistických
skupin vydávat své partikulární zájmy za zájmy udržitelného
rozvoje a takto odůvodněné je prosazovat proti zájmům
celku.
Zvyšovat efektivnost výkonu a zlepšovat činnost veřejné správy
v souladu s požadavky udržitelného rozvoje.
Přijímat opatření při zajišťování vnější a vnitřní bezpečnosti,
která by odrážela požadavky ochrany před mezinárodními
konflikty a měnícími se formami kriminality, včetně
mezinárodního zločinu a zejména terorismu.
Pramen: Strategie udržitelného rozvoje ČR, upraveno
1.2.4 Získávání poznatků o přírodě a životním prostředí
Člověk získává poznatky o přírodě a životním prostředí jednak
běžnými mimovědními způsoby a jejich předáváním mezi sebou
z generace na generaci a jednak vědeckým poznáváním.
36 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 37ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA A POJMY
O přírodě v užším slova smyslu nám poznatky přináší přírodní
vědy.Přírodovědní disciplínou,která se zabývá studiem vztahů existujících
mezi živými organismy a prostředím, ve kterém se nachází
(stanovištěm), je ekologie. Ta prostředím rozumí všechny neživé
(abiotické) prvky, jako jsou teplota a složení vzduchu, minerály
v horninách apod., a živé (biotické) prvky, tedy na uvažovaném
místě se vyskytující živé organismy.
Podle šíře zkoumaných objektů dělíme ekologii na:
§ ekologii jedince (autekologie) – nejužší pojem, týká se pouze
vztahu jednoho konkrétního jedince k ostatním jedincům nebo
k okolnímu prostředí. Příklad: ekologie zajíce;
§ ekologii populací (demekologie) – zabývá se vztahy mezi soubory
jedinců stejného druhu (populace) a prostředím. Příklad: ekologie
zaječí populace osídlující podhorské louky v Pošumaví;
§ ekologii společenstev (synekologie) – zabývá se vztahy mezi souborem
jedinců různých druhů pobývajících na jednom stanovišti
(společenstvo). Příklad: ekologie bukového lesa;
§ ekologii biomů – zabývá se nejvyšší úrovní přírodních objektů
(biom), je blízce příbuzná biogeografii, tedy nauce o rozmístění
organismů na Zemi. Příklad: ekologie středoevropských opadavých
lesů.
V současné době existuje celý systém ekologických věd.11
Environmentalistika (neboli nauka o životním prostředí) je
vědní disciplína využívající poznatků různých vědních oborů jako
ekologie, chemie, fyziky nebo ekonomie, která zkoumá vzájemné
působení člověka a ekosystémů. Environmentalistika zahrnuje
ochranu přírody, monitoring složek životního prostředí, využívání
přírodních zdrojů, nakládání s energiemi, péči o zdraví lidské populace
apod. Zabývá se také prevencí znečišťování prostředí, nápravou
vzniklých škod a prevencí nežádoucích zásahů.
Zákonitosti rozvoje člověka a společnosti (včetně jejich vztahu
k přírodě a životnímu prostředí) zkoumá řada společenskovědních
disciplín, jako jsou filozofie, sociologie, psychologie, ekonomie,
politologie (včetně environmentální politiky jako vědní disciplíny)
a další.
Z pohledu ekonomiky životního prostředí budou kromě vlastních
ekonomických teorií a konceptů hrát roli i koncepty etiky,
lidských hodnot, potřeb, norem a zájmů, a také vlastnictví a vlastnických
práv. Jak říká Šauer (2008), výsledkem tohoto zkoumání
pak mohou být jak poznatky, které vysvětlují skutečnosti a objasňují
příčiny a následky, ale také slouží různým subjektům (vědeckým, ale
i politickým) k hodnocení a rozhodování o řešení problémů životního
prostředí.
Otázky a úkoly
1. Jaký je rozdíl mezi ekologií a environmentalistikou?
2. Jaké znáte klasifikace složek životního prostředí a jaký je mezi nimi zásadní
rozdíl?
3. Diskutujte vlastnosti ekologických zákonů.
4. Pokud již byla vydána nová Strategie udržitelného rozvoje ČR, porovnejte ji se
Strategií udržitelného rozvoje ČR z roku 2004.
Související literatura
BEGON M., HARPER J. L., TOWNSEND C. R. Ekologie, jedinci, populace a společenstva,
Olomouc: Vydavatelství Univerzity Palackého Olomouc, 1997, ISBN
8070676957.
BRANIŠ, M. a kol.Výkladový slovník vybraných termínů z oblasti životního prostředí
a ekologie, Praha: Karolinum, 1999, 46 s., ISBN 8071847585.
BRANIŠ, M. Úvod do ekologie a ochrany životního prostředí, 3. přepracované vydání,
Praha: Informatorium Praha, 2003, 189 s., ISBN 8073330245.
11
Patří do něj např.obecná ekologie,která se zabývá obecně platnými ekologickými
principy, ekologie mikroorganismů, ekologie rostlin, ekologie živočichů a ekologie
člověka, zabývající se vztahy mezi příslušnými organismy a prostředím, ekologie
moře, v rámci které jsou zkoumány vztahy mezi organismy a prostředím v mořích,
ekologie lesa, která zkoumá vztahy mezi organismy a prostředím v lese, ekologie
krajiny zkoumající souvislosti mezi částmi krajiny,změny v krajině (včetně důsledků
činností člověka), ekologie globální, ve které jsou zkoumány souvislosti a změny na
celé planetě Zemi a jejich vliv na život, aplikovaná ekologie zabývající se praktickou
aplikací ekologických poznatků aj.
38 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 39EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
ČAMROVÁ,L.(ed.) Ekonomie a životní prostředí – nepřátelé či spojenci? Praha:Alfa
Publishing a Liberální institut, 2007, 399 s., ISBN 9788086851693.
FIALA, J., HŘEBÍČEK, J. Příprava pracovníků státní správy a samosprávy v oblasti
prevence znečišťování životního prostředí podle standardů Evropské unie,
1. a 2. díl. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, Ekonomická fakulta, 2001, 150 s. a 143 s.,
ISBN 8070789166.
KOTOVICOVÁ, J. a kol. Ochrana životního prostředí, 1. vyd., Brno: MZLU v Brně,
2004, 82 s., ISBN 8071577499.
MOLDAN, B. Životní prostředí: globální perspektiva, Praha: Univerzita Karlova,
1995, 111 s., ISBN 8070669381.
MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí, Praha: COŽP
UK, 1997, 307 s., ISBN 8071844349.
MOLDAN, B. Podmaněná planeta, Praha: Karolinum, 2009, 419 s., ISBN
9788024615806.
OBRŠÁLOVÁ, I., RUDOLF, E. Environmentální ekonomika, Pardubice: Univerzita
Pardubice, 1997, 99 s., ISBN 8071941891.
REMTOVÁ, K. Trvale udržitelný rozvoj a strategie ochrany ŽP, Ostrava: MŽP
a VŠB-TU, 1996, ISBN 8085368935.
RITSCHELOVÁ, Iva. Úvod do ekonomiky životního prostředí, 1. vyd., Ústí nad Labem:
Univerzita J. E. Purkyně, 2002, 96 s., ISBN 8070444150.
Situační zpráva ke Strategii udržitelného rozvoje ČR, Praha: MŽP, 2009, ISBN
9788072124886.
STONAWSKI, Jiří. Základy ekologie, Praha: Karolinum, 1997, 218 s., ISBN
8070667362.
Strategie udržitelného rozvoje České republiky,2004 [on-line] [cit.2010-9-12],dostupné
na: <http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/MZPMSFHDHBNA>.
ŠAUER, P. Základy ekonomiky životního prostředí, Praha: Nakladatelství a vydavatelství
litomyšlského semináře, 2008, 115 s., ISBN 9788086709130.
ŠAUER, P., DVOŘÁK,A. a kol. Úvod do ekonomiky životního prostředí, Praha: VŠE,
1997, 154 s., ISBN 8070795484.
ZELENKA, J., ŠTEJFA, J. Environmentální a ekologický slovník vybraných pojmů,
1. vyd., Hradec Králové: Gaudeamus, 2000, 183 s., ISBN 8070416270.
2. EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Tato kapitola ukazuje hlavní ekonomické souvislosti ochrany životního
prostředí, které jsou aktuální zejména v zemích OECD, resp.
Evropské unie, a porovnává je s přístupy uplatňovanými v ČR.
2.1 Ekonomická činnost a životní prostředí
JANA SOUKOPOVÁ
Je zřejmé, že jakákoli ekonomická činnost se nutně dotýká životního
prostředí. Tento vztah má několik základních forem.Ve vztahu
k životu člověka i všech živých organismů životní prostředí člověku
poskytuje a zabezpečuje:
§ ochranu proti kosmickým vlivům;
§ relativně stálé fyzikálně chemické podmínky pro život;
§ pitnou vodu v rámci přírodního koloběhu vody;
§ zdroje látek;
§ přirozenou dekontaminaci;
§ fertilitu půdy;
§ zdroje energie;
§ biologické zdroje a
§ životní prostor.
Ve vztahu k ekonomické činnosti životní prostředí poskytuje
(Štěpánek 1997):
§ vstupy pro ekonomickou činnost – obnovitelné i neobnovitelné
přírodní zdroje (rostliny, zvířata, paliva, nerostné suroviny);
§ místo pro průmysl, zemědělství, komunikace i obytná sídla;
§ místo pro zbytkové látky z výroby a spotřeby (emise, odpady,
teplo, hluk);
§ spotřební materiální i imateriální statky (vodu, čistý vzduch,
estetické hodnoty).
40 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 41EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Člověk životní prostředí využíval a ovlivňoval od počátků své
existence. Po celá staletí však tento vztah nebyl společností vnímán
jako konfliktní nebo negativní.
Pro pochopení vývoje znečišťování životního prostředí a vazeb
s ekonomickou činností je nutné vidět souvislosti s etapami
historického vývoje lidské společnosti, které můžeme shrnout
následně:
1. etapa, zahrnující starověk, středověk a novověk (až do průmyslové
revoluce), kdy zásadním znakem jsou malé nároky na přírodní
zdroje;
2. etapa,od průmyslové revoluce,kdy základním znakem této etapy
je znehodnocování životního prostředí regionálního charakteru;
3. etapa, od vědecko-technické revoluce, kdy začíná globální charakter
problémů životního prostředí;
4. etapa, současnost, ve které existuje reálná hrozba nevratných
změn a jako zásadní se jeví strategie prevence.
K základnímu obratu tedy dochází s růstem počtu obyvatelstva
a zejména s růstem potřeb. Ukazuje se, že zatímco potřeby rostou
neomezeně (ať jsou již vyvolávány skutečně či uměle), stávají se
statky životního prostředí stále více omezenými, a tím stále více
v ekonomickém smyslu „vzácnými“.
„Ekonomický zákon vzácnosti říká, že statky jsou vzácné, když
neexistuje dostatek zdrojů k produkci všech výrobků a služeb, které
lidé chtějí spotřebovávat“ (Štěpánek 1997).
Tržní prostředí ve vztahu ke kvalitě životního prostředí funguje
neefektivně – není citlivé na překračování limitů únosnosti.Dochází
k překračování asimilační schopnosti přírody, a tím i k narušení
ekologické rovnováhy prostředí v důsledku nadměrné produkce
škodlivin nebo v důsledku nevratného nadměrného čerpání neobnovitelných
zdrojů.
V minulém století lidské aktivity vážně narušily mnohé z životně
důležitých mechanismů. Právě proto, že zdravé životní prostředí je
předpokladem existence člověka na zemi, stále více poutají pozornost
odborné i laické veřejnosti problémy životního prostředí, a to
na lokální, regionální nebo globální úrovni.
Klasifikace problémů životního prostředí z hlediska možnosti
řešení (poradní výbor OSN):
§ Problémy lidských sídel – lokální – souvisí s územím s vyšší
koncentrací obyvatelstva, kde je převažující umělé prostředí;
jsou v kompetenci národních vlád, ale mohou mít i mezinárodní
aspekty.
§ Územní problémy – regionální – jsou problémy již většího
území a oblastí včetně vnitrozemských jezer a pobřežních vod;
jsou v kompetenci národních vlád a je při nich důležitá také
mezistátní spolupráce.
§ Globální problémy jsou problémy světových rozměrů, které
jsou v kompetenci všech zemí a řeší se na základě mezinárodních
dohod. Mezi globální problémy životního prostředí dnes patří
převážně:
– globální oteplování;
– narušování ozonové vrstvy ve stratosféře;
– kyselé deště;
– ohrožení biologické diverzity;
– degradace půdy;
– znečištění vod (povrchových i podzemních);
– růst spotřeby přírodních zdrojů a
– masivní produkce odpadů (zejména nebezpečných).
Za hlavní věcné příčiny vzniku problémů životního prostředí se
zpravidla považují:
§ růst světové populace;
§ překotná urbanizace;
§ prudký hospodářský růst;
§ technologické změny zatěžující životní prostředí (fosfáty, freony,…)
a
§ předimenzované spotřební vzorce chování člověka.
Prudký hospodářský růst a s nimi související předimenzované
spotřební vzorce chování člověka mají hlavní příčinu v tržní eko-
nomice.
42 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 43EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
2.2 Ochrana životního prostředí a ekonomie
JANA SOUKOPOVÁ, BARBORA KAPLANOVÁ
Ekonomický a environmentální přístup se liší v základním pohledu
na využití přírodních Zdrojů obecně i ve způsobu řešení problémů.
Pro ekonomiku bylo životní prostředí po dlouhou dobu jakousi
zásobárnou, poskytující nezbytné vstupy – což platilo i obráceně.
Základní disharmonie a dualismus obou přístupů se odráží v předmětu
zkoumání, v pojmosloví i v metodice obou oborů.
Praktická nezbytnost sladit ekonomický přístup s hledisky
ochrany životního prostředí se však v poslední době stává nezbytností
a tomu odpovídá i nutnost vytvořit nezbytné přechody mezi
disciplínami především prostřednictvím vhodných pojmů.
2.2.1 Vývoj environmentální ekonomie
Pro lidstvo je velmi charakteristické, že mnohem dříve, než vznikla
environmentální ekonomika (ekonomika ochrany životního prostředí),
vznikla ekonomika přírodních zdrojů (neboli ekonomika
využívání životního prostředí). Ekonomika přírodních zdrojů
se formovala již na počátku 19. století, kdy vznikly např. základy
lesnické ekonomiky (jako vědy o racionálním využívání lesní půdy
k produkci dřeva) či základy zemědělské ekonomiky. Avšak teprve
o jeden a půl století později, s nástupem masové výroby v mnoha
zemích po druhé světové válce a při rychle rostoucím počtu obyvatel
světa, kdy se začalo významně zhoršovat životní prostředí
v mnoha zemích, se začala formovat environmentální ekonomie
a ekonomika (ekonomika životního prostředí).
Počátky environmentální ekonomie můžeme sledovat od 50.
a 60. let 20. století, a to zejména v Severní Americe, kde se v tomto
období začala projevovat snaha o hodnocení nákladů a přínosů
politiky životního prostředí a snaha o hodnocení přínosů environmentálních
veřejných projektů (Krutila a Eckstein 1958). Později
se v odborné literatuře začaly objevovat i statě o vlivu čerpání
přírodních zdrojů na ekonomický růst (Dasgupta, Heal 1979;
(Ritschelová 2002). Hlavní pokrok však byl v metodice hodnocení
dopadů na životní prostředí (hlavně v oblasti znečištění ovzduší
a vody). Později se řešily souvislosti ekonomického růstu a čerpání
přírodních zdrojů.
S rostoucím znečištěním životního prostředí v průběhu 20. století
byla stále větší pozornost věnována ekonomické analýze této
problematiky. V polovině 20. století se pak ekonomie životního
prostředí vyčlenila jako samostatný obor, který zkoumá:
§ jak ekonomické aktivity ovlivňují stav a vývoj životního pro-
středí;
§ jaké jsou nástroje a možnosti ovlivňování těchto vztahů a
§ jak ovlivňuje stav a regulace životního prostředí hlavní makroekonomické
agregáty (hrubý domácí produkt, inflaci, zaměstnanost,
distribuci a redistribuci důchodů aj.)
V historickém vývoji ekonomie životního prostředí je možné
odlišit dva hlavní proudy, které vycházejí z různých ekonomických
škol:
1. Environmentální ekonomie navazuje na neoklasickou ekonomii
a v centru jejího zájmu je efektivní alokace vzácných zdrojů
mezi vzájemně si konkurujícím užitím.
2. Ekologická ekonomie vychází z klasické ekonomie a na rozdíl
od environmentální ekonomie klade důraz na vzájemnou provázanost
ekonomických aktivit na přírodě. Vychází z toho, že
přírodní ekosystémy podporují ekonomické systémy a zabývá se
také dopady ekonomiky na přírodu. Jako hlavní priority má udržitelné
řízení ekonomického a ekologického systému v časovém
horizontu delším, než uvažuje konvenční ekonomická analýza
(Ritschelová 2002).
Rozdílem mezi oběma směry je různé chápání pojmu hodnota.
Environmentální ekonomie se zaměřuje na potřeby lidí (poptávku),
kdežto ekologická ekonomie se zaměřuje na vědecké a environmentální
důsledky ekonomických rozhodnutí (nabídku). Jestliže se environmentální
ekonomie zaměřuje na efektivní alokaci zdrojů, pak
ekologická ekonomie na výpočet nákladů a příjmů (cost-benefit)
přírodních zdrojů.
44 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 45EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
2.2.2 Životní prostředí jako veřejný environmentální statek
Jak již bylo řečeno, dobrý stav životního prostředí je předpokladem
existence člověka na Zemi, a proto je zájmem každého státu ochrana
životního prostředí a veškerých jeho složek. Specifičnost životního
prostředí je dána i jeho postavením jako statku. Z pohledu ekonomické
teorie je životní prostředí čistě veřejným statkem, tzn., že
jedince nelze vyloučit ze spotřeby a navíc užitek ze spotřeby jedince
nesnižuje užitek ostatních. Spotřeba tohoto statku je nedělitelně
a nevylučitelně rozptýlena po celé společnosti, bez ohledu na to, zda
jednotlivci chtějí nebo nechtějí tento statek spotřebovávat.
Ekonomická teorie (např. Samuelson, Nordhaus 2007; Musgrave,
Musgraveová 1994) rozděluje statky podle jejich charakteru spotřeby
a možnosti vyloučení ze spotřeby (viz následující tabulka).
Tabulka 2.1: Rozdělení statků
Možnost vyloučení ze spotřeby
Proveditelné Neproveditelné
Charakter
spotřeby
Rivalitní Čistý soukromý statek Smíšený veřejný statek II
Nerivalitní Smíšený veřejný statek I Čistý veřejný statek
Pramen: Musgrave, Musgraveová 1994
Pro statky typu životního prostředí (Farský, Ritschelová,Vomáčková
2001: 8) platí:
§ „jednotlivci nejsou schopni docenit užitek, často tuto hodnotu nelze
přesně určit;
§ existují externality;
§ není zde konkurence na straně poptávky, substituce mezi statky také
není možná;
§ informovanost veřejnosti je problematická;
§ trh je nedokonalý, deformovaný“.
Většina environmentálních statků jsou statky čistě veřejné, pro
které platí nerivalita a nevylučitelnost (např. veřejný park). Žádný
jedinec nemůže být ze spotřeby vyloučen, ať již z technických, nebo
etických důvodů. Proto jsou veřejné statky volně dostupné a bezplatně
k dispozici, jsou „rozptýleny po celé společnosti bez ohledu na
to, zda jednotlivci chtějí tento veřejný statek koupit či nikoli. Veřejné
statky jsou jak veřejná ,dobra‘, tak veřejná ,zla‘ (= veřejné statky, které
,přinášejí‘ náklady jednotně celé skupině lidí, např. skleníkový efekt)“.
Jak uvádí Štěpánek (1997: 15): „Problém zde nastává ve chvíli,
kdy se environmentální statky stávají nedostatkovými a mezi uživateli,
kteří nejsou selektováni cenovým mechanismem, začíná
konkurence a rivalita.“ Environmentální statky již nemají charakter
čistě veřejných statků, ale smíšených statků. Právě nyní je nezbytná
role státu, který nahrazuje pomyslnou neviditelnou ruku trhu tzv.
„viditelnou rukou státu“ a snaží se o dosažení optimálního stavu.
Tedy trh selhává a je nutné, aby na jeho místo nastoupil stát
a snažil se svou intervencí zamezit devastaci a znečišťování životního
prostředí, ukázal na nutnost recyklace odpadů a využití druhotných
surovin. Každý vyspělý stát má vytvořenou vlastní politiku
životního prostředí, která obsahuje strukturu cílů, nástrojů a dílčích
politik a zásad,týkající se životního prostředí s orientací do budoucnosti
(v ČR je to Státní politika životního prostředí ČR, která je dále
rozvedena v 5. kapitole).
2.2.3 Životní prostředí jako externalita
Díky možnosti volně využívat některé statky a služby životního prostředí
může mezi ekonomickými subjekty docházet ke specifickému
ekonomickému vztahu – externalitám.
Externality jsou situace, kdy „aktivita jednoho ekonomického
subjektu přináší jinému ekonomickému subjektu buď určité náklady
(externality negativní) nebo výnosy či výhody (externality
pozitivní), aniž by za něj byl tento subjekt odškodněn nebo za ně
musel platit (podle charakteru externalit)“ (Farský, Ritschelová,
Vomáčková 2001: 10). Externality tedy vznikají neúmyslně a samovolně,
přesto ale svými důsledky ovlivňují chování ekonomických
subjektů. Často vedou k tržnímu selhání a neodrážejí společenské
mezní náklady a užitky. Externality se dělí na pozitivní a negativní.
46 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 47EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Negativní externality snižují výrobu nebo z obecného pohledu
užitky a vyvolávají vyšší náklady, které ale nejsou tím, kdo je způsobil,
kompenzovány. Podle Hájka (2000: 12) vznikají za následujících
podmínek:
§ mimořádně rozsáhlý objem produkce;
§ při výrobě a spotřebě se životní prostředí nadměrně zatěžuje;
§ ceny produktů jsou příliš nízké, neodrážejí společenské náklady
související s výrobou a
§ neexistují realistické tržní podněty k zavádění environmentálně
šetrnější technologie.
Při produkci negativní externality mají výrobci možnost snižovat
náklady při zvyšování objemu produkce, jiné subjekty ale nesou
právě ty vyšší společenské náklady spojené s produkcí tohoto statku.
Při pokusu o omezení znečištění tedy podnik „snižuje mezní náklady
znečištění, dochází k růstu nákladů na omezení znečištění. Optimum
tvoří bod rovnosti mezi sníženou daní (mezní náklady na znečištění)
a zvýšenými náklady na omezení znečištění.“ (Farský, Ritschelová,
Vomáčková 2001: 11)
U pozitivních externalit je situace podobná, rozdíl je v tom, že
ekonomický subjekt vytváří užitek i pro jiné subjekty, které mu za
něj ale neplatí.
Úlohou státu je především se ve vztahu environmentální politiky
a externalit snažit o stanovení pravidel a uplatnění nástrojů
při jejich regulaci, aby došlo k optimalizaci. Stát by měl stanovit
postup tak, aby pozitivní externality byly podporovány a negativní
naopak tlumeny a aby se veškeré náklady promítly do ekonomických
kalkulací výrobců, a spotřebitel tak mohl volit mezi
výrobky stejného užitku podle nejnižší ceny, „tj. podle nejnižších
vložených nákladů (nejnižších nákladů na externality), resp. podle
nejnižších dopadů výroby výrobku na životní prostředí“ (Hájek,
2000: 12).
Z předchozího textu je zřejmé, že externality mají velký vliv na
kvalitu životního prostředí. Bohužel právě v oblasti životního prostředí
dochází velmi často k negativním externalitám. Jako příklad
lze uvést vznik emisí při výrobě nejrůznějších statků. Důsledkem
znečištěného ovzduší jsou pak mimo jiné škody na lidském zdraví,
škody na materiálních statcích (rychlejší koroze,nižší životnost omítek
apod.), škody na lesních porostech a na zemědělské produkci.
To vše s sebou nese dodatečné náklady. Důležité je poznamenat, že
společensky efektivním řešením problému externalit není úplné zamezení
jejich vzniku, jak bychom se právě v souvislosti s produkcí
emisí mohli domnívat, ale zahrnutí soukromých i společenských
nákladů do rozhodování původců. V takovém případě hovoříme
o internalizaci externalit.
Historicky nejstarší a z pohledu ekonomických nástrojů ochrany
životního prostředí klíčový koncept internalizace externalit vypracoval
ve 30. letech minulého století anglický ekonom Arthur Cecil
Pigou (1877–1959).
Základní myšlenka je následující. Pokud se z důvodu existence
externích efektů nerovnají soukromé a společenské náklady průmyslové
produkce, potom může stát tento rozdíl eliminovat zavedením
daně na příslušné aktivity. Sazba daně by měla být určena
tak, aby se původní příliš vysoké množství produkce snížilo na optimální
úroveň. Uvedené řešení je však spojeno s mnoha problémy.
Mimo jiné vyžaduje vysokou informovanost vlády. V ideálním
případě je nutné znát výši externích nákladů. Ta ale ve skutečnosti
nemusí být konstantní, dokonce ani nemusí mít lineární průběh
v závislosti na množství vyrobených statků. Pokud je funkce externích
nákladů rostoucí, celá situace se velmi komplikuje.1
Kromě
podmínky vysoké informovanosti vlády je při zavádění pigouovských
daní2
nutné jednoznačně identifikovat původce dané externality.V
oblasti životního prostředí se však ukazuje, že jednoznačné
1
V tom případě je nutné znát výši externích nákladů ne v současné situaci, ale až
po zásahu vlády, protože po zavedení daně se sníží množství produkce a tedy i externí
náklady. Jednou z možností, jak daný problém obejít, je postupné přibližování
k optimální sazbě pomocí odhadu mezních škod v jednotlivých situacích. Tento
proces je ovšem dlouhodobý a poměrně nákladný.
2
Pigouova daň je v ekonomii označení pro zdanění negativních externalit, tzn.
nepříznivých vlivů dopadajících na okolí (případně náhrad za pozitivní externality).
Jejím cílem je tyto externality „internalizovat“, tj. promítnout jejich vliv do rozhodování
jejich původců. Je pojmenována podle anglického ekonoma Arthura Cecila
Pigou (1877–1959), který zavedl pojem externalit.
48 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 49EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
určení původce externalit je vzhledem ke kumulování negativních
vlivů a přesahování externalit přes hranice států prakticky nemožné.
Liberální ekonomové naopak argumentují, že pigouovské daně jsou
zbytečnými zásahy státu a často jsou používány i v případech, kdy
by při nastavení určitých podmínek mohla internalizace externalit
proběhnout více tržním řešením.
2.2.4 Náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se
Z pohledu ekonomiky životního prostředí a efektivnosti je nutné
vymezit rozdíl mezi náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se.
Podle Šauera (2008) ekonomické subjekty vynakládají finanční prostředky
ve vztahu k životnímu prostředí, aby omezily vznik faktorů
životního prostředí, a tím omezily možnost negativních dopadů na
složky životního prostředí. Tyto finanční prostředky mohou být
v teoretické rovině nazývány náklady na zamezení znehodnocování
životního prostředí a v praktické rovině náklady a výdaje na
ochranu životního prostředí. Těmito náklady mohou být náklady
na zbudování čističky odpadních vod nebo sběrného dvora.
Obrázek 2.1: Náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se
Pramen: Šauer 2008: 27
Šauerův (2008) koncept faktorů životního prostředí však umožňuje
odlišit náklady na zamezení od nákladů vyhnutí se.Náklady na
zamezení jsou vynakládány na likvidaci či snížení určitého faktoru
životního prostředí (např. stavba čističky v podniku kvůli snížení
vypouštěných škodlivých látek do řeky). Náklady vyhnutí se jsou
náklady na ochranu daného prvku před účinky tohoto faktoru
a jsou součástí ekonomických škod ze znehodnocování životního
prostředí (např. program na prevenci před chorobami ze znečištěné
vody). Rozdíl mezi náklady na zamezení a náklady na vyhnutí se je
ukázán na obrázku 2.1.
2.2.5 Trh, vlastnická práva a vládní regulace
Je důležité zdůraznit, že řešení problémů životního prostředí a optimálního
hospodaření s omezenými přírodními zdroji může probíhat
buď prostřednictvím působení „neviditelné ruky trhu“, nebo
prostřednictvím „viditelné ruky státu“ prostřednictvím vládních
intervencí. Nejobvyklejší je kombinace těchto postupů.
Podle Šauera (2008: 27) „řešení pomocí trhů vyžaduje zpravidla
změny tradičně uspořádaných vlastnických práv směrem k soukromému
vlastnictví“. Například může být obtížné si představit vlastnictví
složky ovzduší, ale již zcela běžně existuje soukromé právo
vypouštět do něj určité množství škodlivin.Vlastnická práva vycházejí
spíše z pravidel disponování statkem a oprávnění jeho užívání
než z jeho vlastnictví.
Z předchozího textu je zřejmé, že vyjasnění vlastnických práv
k environmentálním statkům nebo službám (environmentální
služby viz kapitola 3.2) je důležité pro jejich efektivní využití. Podle
Šauera (2008) při důsledném vyjasnění vlastnických práv,kdy je jednoznačně
určeno, kdo má právo daný statek nebo službu využívat
a kdo za něj zároveň nese odpovědnost, se omezují konflikty o kontrolu
nad vzácnými zdroji.
Přičemž vlastnictví může mít formu:
§ Soukromého individuálního vlastnictví – jedná se o vlastnictví
osob nebo rodin, kde rozhodování o alokaci probíhá na základě
soukromé volby jednotlivců.
popílek
Preventivní náklady
− preventivní vyšetření
nemocí plic
− náklady na vitamíny
− náklady na cestování
ze znečištěné oblasti
Náklady na odlučovač popílku
Náklady na zamezení
50 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 51EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
§ Soukromého skupinového vlastnictví – jedná se o vlastnictví
korporací, družstev aj., kde rozhodování o alokaci probíhá na
základě kolektivní soukromé volby. U této formy vlastnictví
však může existovat tzv. „Principal-agent problem“ (problém
vlastník-správce),kdy vlastníci nemusí dostávat úplné informace
od manažerů.
§ Veřejného vlastnictví – jedná se o vlastnictví státu, obcí, krajů
aj., kde rozhodování o alokace probíhá na základě veřejné
volby.
Účinná struktura vlastnických práv podle Štěpánka (1997: 16)
vykazuje čtyři hlavní charakteristiky:
1. univerzalitu – všechny zdroje jsou v soukromém vlastnictví
a všechna oprávnění jsou kompletně specifikována;
2. exkluzivitu – všechny užitky a náklady vzniklé jako výsledek
vlastnictví využití zdrojů by měly patřit pouze vlastníkovi, a to
přímo či nepřímo jejich prodejem;
3. převoditelnost – všechna vlastnická práva by měla být převoditelná
z jednoho vlastníka na druhého na základě dobrovolné
směny;
4. vymahatelnost – vlastnická práva by měla být zabezpečena proti
neoprávněnému přivlastnění či podobným zásahům jinými osobami
či institucemi.
Typickými statky, u kterých chybí jedna či více charakteristik
základních vlastnických práv, jsou statky veřejné.
Studium vlastnických práv v oblasti přírodních statků obohatilo
také ekonomickou teorii. Typickým příkladem je koncept tzv. „tragédie
obecní pastviny“. G. Hardin (1968) ve své stati ukazuje, jak
u obecní pastviny s volným přístupem,kde nejsou určena vlastnická
práva, dochází k degradaci přírodních zdrojů. Příkladem tohoto
ekonomického modelu z praxe je vyčerpání určitých druhů ryb
v mořích, pokud nejsou stanoveny limity lovu.
O nutnosti vyjasnění vlastnických práv k environmentálním
statkům a službám není pochyb. Velké spory se však vedou o tom,
jakou formu by toto vlastnictví v ideálním případě mělo mít.
Řešení problémů optimálního hospodaření s environmentálními
statky pomocí vládních intervencí je často nazýváno politikou
životního prostředí. Stát jako autorita využívá určitých nástrojů
(legislativních, administrativních nebo ekonomických) k prosazení
svých cílů (kapitola 5).3
Účinnost a hospodárnost řešení problémů životního prostředí
státem může být ve srovnání se soukromým řešením oslabována
z důvodů tzv. vládních selhání a problému tzv. černého pasažéra,
kdy sice subjekt s alokací prostředků na řešení environmentálních
problémů souhlasí, ale sám ji neprovede a bude čekat, až ji
udělají jiní.
2.3 Ekonomické škody ze znehodnocování
životního prostředí a metody jejich kvantifikace
JANA SOUKOPOVÁ
Ekonomický přístup k problematice ochrany životního prostředí
vychází ze dvou základních kategorií, kterými jsou:
1. náklady na ochranu životního prostředí (náklady na zamezení
a náklady na vyhnutí se);
2. škody na životním prostředí, kdy teprve snížení či odstranění
těchto škod je kritériem efektivnosti nákladů na ochranu životního
prostředí.
Škodami na životním prostředí pak rozumíme veškeré záporné
důsledky změn kvality jednotlivých složek životního prostředí
(Ritschelová 2002). Ekonomické škody ze znehodnocování životního
prostředí jsou pak negativní ekonomické efekty způsobené
ekonomickým subjektům (spotřebitelům, domácnostem, firmám či
státu) znehodnocováním životního prostředí.
Ekonomické optimum znečištění je pak definováno jako vztah
mezi celkovými náklady na životní prostředí a jeho znečištěním,
přičemž ekonomicky efektivní způsob ochrany prostředí je založen
na analýze nákladů na ochranu prostředí a škod ze znečištění, jejímž
3
Toto pojetí je potřeba chápat jako politiku životního prostředí v užším slova
smyslu.
52 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 53EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
výsledkem je nalezení tzv. minima celkových nákladů na ochranu
prostředí.4
Proto abychom mohli posoudit efektivnost prostředků vynaložených
na ochranu životního prostředí, ať již z pohledu nákladů na
zamezení nebo nákladů vyhnutí se, je důležité kvantifikovat škody
na životním prostředí,případně přínosy,které výdaje do dané oblasti
ochrany životního prostředí přinesly. To umožňují metody mimotržního
oceňování.
2.3.1 Metody mimotržního oceňování
Existuje řada klasifikací metod mimotržního oceňování. Jedno
z možných členění metod dělí mimotržní metody oceňování na:
1. přímé metody – spotřebitel je dotazován přímo;
2. nepřímé metody – spotřebitelská úspora je odvozena prostřednictvím
souvisejících trhů (trhy těch statků a služeb, u nichž jsou
ekologické aspekty posuzovány jako jedna z částí užitné hodnoty).
Pro účely této publikace však budeme používat členění mimotržních
metod oceňování, které vychází z neoklasické ekonomie
a k určování ekonomických hodnot environmentálních statků
a služeb přistupuje dvojím způsobem:
1. Prostřednictvím zjišťování ochoty jednotlivých lidí platit za
udržení či zlepšení kvality prostředí či prostřednictvím ochoty
přijímat kompenzaci při zhoršení podmínek životního prostředí.
Jde tedy o metody založené na preferencích jednotlivců neboli
preferenční metody. Někdy se tento přístup také nazývá přístupem
prostřednictvím poptávkové křivky nebo přístupem prostřednictvím
měření užitku.5
Tento přístup vychází z utilitarismu
neoklasické ekonomie, podle něhož je ekonomická hodnota určována
subjektivně preferencemi jednotlivce a společnost není
víc než suma jednotlivců. Patří mezi ně:
– metody vyjádřených preferencí (např. metoda kontingentního
oceňování);
– metody odhalených preferencí (např. metoda cestovních nákladů,
hedonické oceňování, metoda obranných výdajů).
2. Prostřednictvím expertních (nepreferenčních) přístupů:
– metody ekosystémové primárně vycházejí z expertního určování
ekologických hodnot různých částí životního prostředí
(hesenská metoda);
– metody založené na zjišťování nákladů a rizik přes oportunitní
náklady, alternativní náklady (metoda defenzivních výdajů);
– metody přístupu produkční funkce (metoda dávka – reakce) a
– multikriteriální expertní metody (metoda hodnocení funkcí
lesa).
V následujícím textu uvedu pouze nejpoužívanější metody ocenění
environmentálních přínosů (užitků) a nákladů (škod na životním
prostředí) a pak speciální metody vyvinuté v ČR.
2.3.2 Metody založené na preferenčním přístupu
V souladu s postuláty neoklasické ekonomie zaujímají mezi mimotržními
oceňovacími metodami významné místo metody, které
měření užitku zakládají na subjektivním chápání peněžní hodnoty
vyjádřeném v kategoriích, jako jsou spotřebitelské preference a individuální
užitek.6
Kontingentní oceňovací metoda
Kontingentní oceňovací metoda (dále CVM) reaguje na absenci
tržních informací o spotřebitelských preferencích ve sféře ochrany
4
Pokud by takto stanovená ochrana přesto vedla k nenávratným škodám na lidském
zdraví či přírodě,je oprávněné stanovit vědecky podložený limit znečištění (tzv.
ekologický či sociální limit znečištění),jehož dosažení bude vyžadovat náklady vyšší.
5
Ocenění užitku v aplikované ekonomii blahobytu je interpretováno jako výsledek
ochoty jednotlivců platit za určité zboží nebo službu. To pak umožňuje definovat
přínos (užitek) jako jakýkoliv pozitivní efekt, materiální nebo nemateriální, za který
jsou jednotlivci ochotni platit.
6
Je třeba zdůraznit, že tradiční teorie spotřebitelské volby, dle které domácnosti
maximalizují funkci užitku ze statků a služeb nakupovaných na trhu, je překonána
ve prospěch přeformulované teorie, kdy domácnosti maximalizují funkci užitku
z předmětů volby nazývaných komodity, jež vytvářejí pomocí tržních statků, svého
vlastního času, svých dovedností a kvalifikací a dalších složek lidského kapitálu i jiných
vstupů (Tošovská 1997).
54 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 55EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
životního prostředí tím, že na základě analýzy ochoty platit (dále
WTP) a ochoty přijmout kompenzaci při jejich ztrátě (dále WTA)
konstruuje hypotetické preference. Spotřebitelé vyjadřují své hodnocení
přínosů (užitků) nebo nákladů přímo, ale již ne v reálné
situaci. V odpovědi na dotazy v dotazníku7
vyjadřují velikost své
ochoty platit za konkrétně specifikované zvýšení ekologického
užitku (přínosu) anebo se vyjadřuje, jak velkou kompenzaci by
požadovali za utrpěnou ztrátu ekologického užitku (náklad). Tím je
vytvořen simulovaný trh, kde reakce spotřebitelů na hypotetickou
situaci substituuje jejich chování na skutečném trhu. Jde o subjektivní
ocenění, které má přímou vazbu na rozpočtové omezení jednotlivce
či domácnosti.
Podle teoretických předpokladů by kvantifikace užitků na základě
WTP a WTA měla být srovnatelná. V praxi jsou však mezi
oběma způsoby značně rozdíly, o jejichž příčinách se vedou dis-
kuze.8
V současné době se zaměřuje nemalé úsilí na systematickou
eliminaci již dostatečně známých typů zkreslení výsledného ocenění
(Tošovská 1997).
Metoda hedonického ocenění
Metoda hedonického ocenění již není založena na hypotetických
preferencích,ale vychází ze skutečného chování spotřebitelů.Vychází
z předpokladu, že cena soukromého statku je funkcí jeho užitných
vlastností (charakteristik) a že lze změřit vliv těchto jednotlivých
vlastností na cenu. Rozdíl v množství či kvalitě užitných vlastností
má pak ceteris paribus za následek rozdílnou cenu. Cenový rozdíl
plynoucí z rozdílu příslušné užitné charakteristiky představuje implicitní
nebo také hedonickou cenu (a odráží současně zvýšení nebo
snížení příslušného užitku). Stejný předpoklad platí pro veřejné
statky, které vykazují regionální rozdíly a jsou v komplementárním
vztahu se soukromým statkem.
U environmentálních veřejných statků přichází v úvahu v souvislosti
s dvěma trhy:
§ s trhem nemovitostí, kde kvalita životního prostředí jako veřejného
statku ovlivňuje cenu statku soukromého;
§ s trhem práce, kde se předpokládá, že zdravotní riziko spojené
s nízkou kvalitou životního prostředí je zahrnuto ve mzdě.
U trhu s nemovitostmi, kde jako jeden z faktorů, které ovlivňují
cenu nemovitosti, vystupuje specifický ekologický užitek (např.
vysoká čistota ovzduší), se cena nemovitosti vyjadřuje pomocí co
největšího počtu charakteristik nemovitosti jako funkce ochoty
respondenta platit za přínos získaný zlepšením některé z charakteristik.
Na základě regresní analýzy se zjišťuje cenový rozdíl vyvolaný
změnou kvality životního prostředí.
Metoda cestovních nákladů
Metoda cestovních nákladů, která vychází ze skutečného chování
spotřebitelů, umožňuje především kvantifikaci ztrát ekologických
užitků spojených s devastací rekreačních oblastí, jezer či dalších přírodně
atraktivních lokalit. Odvozuje se z individuálních cestovních
nákladů vycházejících z analýzy skutečného chování spotřebitelů.
Na základě kvantifikace nákladů vypovídajících o finanční a časové
náročnosti návštěvy analyzovaných míst, se stanoví skutečná agregátní
funkce poptávky po dané lokalitě.
Byly vyvinuty modely, které braly zřetel i na substituční (nebo
komplementární) vztahy mezi jednotlivými lokalitami a umožnily
kvantifikovat ekologické užitky, které jsou přiřazovány změně
kvality několika lokalit. Na základě takovéhoto modelu byly
hodnoceny např. škody spojené se ztrátou rekreační využitelnosti
lokalit znečištěných havárií Exxon-Valdez na Aljašce (více např.
Tošovská 1997).
2.3.3 Metody založené na nepreferenčním
(expertním) přístupu
Metody založené na expertním (nepreferenčním) přístupu vycházejí
z expertního určování ekologických hodnot různých částí životního
7
Poskytnuté písemně nebo na základě osobního interview.
8
Odpověď na tento problém pak může být následující: existuje asymetrické hodnocení
zisků a ztrát, v ochotě přijímat kompenzace je zahrnuto i nepeněžní ocenění,
nedostatek informací aj. (více např. Tošovská 1997, Seják 2001).
56 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 57EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
prostředí (biotopů), nebo nákladů a rizik spojených s externalitami
(přes oportunitní náklady, alternativní náklady aj.).
Protože existuje řada nepreferenčních metod (např. metoda
ovlivnění produkce, metoda nákladů na odstranění, metoda preventivních
výdajů aj.), není možné je zde zcela obsáhnout. Uvedu
pouze nejpoužívanější nepreferenční metody a speciální metody
vyvinuté v ČR.
Metoda defenzivních výdajů
Tato metoda – někdy též nazývaná metoda averzních výdajů či soukromých
kompenzačních výdajů – je založena na hypotéze o vzájemné
zaměnitelnosti mezi kvalitou životního prostředí a tržními
statky. Předpokládá, že znečištění životního prostředí je možno substituovat
výdaji na předcházení či snížení jeho negativního dopadu
(např.znečištění ovzduší je možno zmírnit instalací praček vzduchu,
znečištění vody instalací vodního filtru v domácnosti či nákupem
balené vody apod.).
V praxi je nutno velmi pečlivě vybírat případy, kdy mohou být
defenzivní výdaje interpretovány jako substitut ocenění škod na životním
prostředí.Vyžaduje se přitom splnění několika podmínek:
§ dostatečná averze příslušného subjektu ke škodám ze znečištění
životního prostředí. Nemá-li subjekt dostatečnou averzi k riziku,
k realizaci defenzivních (preventivních) výdajů nepřistoupí;
§ dostatečný objem věrohodných informací o dopadech škod na
různé recipienty, kterým příslušné subjekty disponují.
Metoda založená na„dose-response“ údajích
Tato metoda předpokládá nejprve stanovit fyzické změny přírodního
prostředí, které jsou důsledkem znečištění a následně stanovit
rozdíl, který tyto negativní dopady způsobily v hodnotě výstupu
daného odvětví.
Škody na životním prostředí ovlivňují v mnoha různých podobách
jak skutečnou produkci některých odvětví, tak produkční
schopnost systému.V těchto případech je možno měřit dopad škod
vyhodnocením poměru mezi určitým negativním efektem (např.
zvýšení koncentrace SO2
) a jeho následky (např.snížení hektarových
výnosů) s využitím údajů o cenách produkce.V rámci tohoto pojetí
rozlišujeme dva přístupy:
1. V rámci prvního přístupu se vztah mezi škodou na životním prostředí
a jejím dopadem na výrobu vypočítává na základě funkce
reakce na expozici (dávku zatížení). Ekonomické ocenění se
přitom vztahuje jen na funkci expozice a výnosu (nejčastěji u zemědělské
výroby). Tento vztah umožňuje vypočítat marginální
fyzickou produktivitu „ekologického“ faktoru.9
Vynásobením
tohoto výrazu cenou výstupu se získá marginální hodnota, která
souvisí se změnou kvality životního prostředí, resp. škodou na
životním prostředí.
2. Druhý přístup souvisí s chováním výrobce, který je škodám na
životním prostředí vystaven. Reakcí na škody může být adaptační
chování, které se projevuje realizací různých opatření.10
Kvantifikace škod na životním prostředí s využitím „dose-response“
údajů, resp. závislost mezi koncentrací škodlivin
a jejich dopadem na recipienty prostředí, se využívá nejen ve
vztahu ke ztrátám na výnosech zemědělských plodin, ale i ke
ztrátám na produkční a mimoprodukční funkci lesa či ztrátám na
kovových a stavebních základních prostředcích vlivem zvýšené
koroze.
Hesenská a Sejákova metoda
Dalším z možných přístupů k oceňování environmentálních nákladů
a přínosů je přístup, který ekonomické ocenění životního
prostředí váže na území, protože biosféra je spjata se zemským
povrchem. Tento přístup je pak společný hesenské metodě, kterou
pro hodnocení doporučuje Seják (1999) a která umožňuje rozšířit
pojetí ekonomické hodnoty i o aspekt vnitřní hodnoty životního
prostředí, což je umožněno oceňováním nikoli prostřednictvím
9
Ta se zjistí pomocí první derivace výrobní funkce ve vztahu k ekologickému
vstupu.
10
Výrobce např.přejde v důsledku trvalého znečištění ovzduší a vody na rozsáhlejší
úpravu odebírané silně znečištěné vody či realizuje různá opatření preventivního
charakteru (např. vybuduje usazovací nádrž pro neupravenou vodu aj.).
58 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 59EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
spotřebitelů, nýbrž prostřednictvím ekologů (expertů), kteří mají
relativně nejlepší poznatky o vnitřní hodnotě (životodárných funkcích)
životního prostředí.
Hesenská metoda vychází ze základní představy, že při soustavném
poškozování funkcí přírodních statků musí společnost vynakládat
prostředky na obnovu a revitalizaci těch přírodních funkcí,
které byly lidmi vážně poškozeny a jejichž poškození lze s vynaložením
prostředků napravit. Náklady na obnovu a revitalizaci funkcí
přírodních statků jsou konfrontovány s ekologickým užitkem oceňovaného
přirozeného ekosystému a srovnány s preferencemi lidí
pro tento ekosystém. Oceňování ekologických funkcí přírody vychází
tedy jak z míry jejich ekologického užitku, tak z míry nákladů
na jejich revitalizaci.
Zvolený přístup pro ekonomické oceňování přírodního kapitálu
byl uplatněn ve spolkové zemi Hesensko11
v SRN. Bere v úvahu
kvalitu přírodního kapitálu (hodnotu ekologických funkcí území)
v kombinaci se zjištěnými náklady na skutečně vykonanou revitalizaci
a skutečně vykonaná kompenzační opatření.
Bodová hodnota pro každý z biotopů,12
vyskytujících se na
zemském povrchu v podmínkách mírného pásma a v souvisejícím
biosférickém okolí (uvažovány jsou přírodní podmínky Hesenska,
jež jsou srovnatelné s podmínkami v České republice), byla získána
z hodnocení osmi ekologických charakteristik každého z biotopů
(zralost, přirozenost, diverzita struktur, diverzita druhů, vzácnost
biotopů, vzácnost druhů těchto biotopů, citlivost biotopů, ohrožení
množství a kvality biotopů). Každé charakteristice je pak přiděleno
ohodnocení (1–6). Souhrnný počet bodů pro každý biotop byl převeden
do peněžní podoby násobením bodu průměrnými náklady
obnovení přírodních zdrojů.
Za účelem propojení hesenské metodiky a využití geografických
informačních systémů (GIS) a přístupu land cover (LC) byly
hesenské biotopy agregovány do položek land cover (Seják 1999).
Tato metoda tedy umožňuje propočíst ekonomické hodnoty ekologických
funkcí celého území ČR. Metoda peněžního hodnocení
biotopů byla v roce 2000 v EU doporučena k aplikaci Bílou knihou
o environmentální odpovědnosti.
Mezi speciální expertní metody patří metoda hodnocení funkcí
lesů vyvinutá v ČR, jejíž podstatnou část přijal Environment Directorate
OECD – Environment Policy Commitee pro Handbook on
Market Creation for Biodiversity (2003).
Metoda hodnocení funkcí lesů
Tato metoda vyvinutá Vyskotem (2003) je zaměřena výlučně na
lesní pozemky s lesními porosty. V současné době je to i nejobsáhlejší
metoda oceňování funkcí lesa. Lze ji zařadit mezi srovnávací
vícekriteriální expertní postup v oceňování environmentálních služeb
– mimoprodukčních funkcí lesa.Metoda nabízí hodnotové vyjádření
potenciálů funkcí lesů pro Českou republiku podle hospodářských
souborů a jejich reálných porostních typů. Základem metody
je ekosystémové pojetí, které vychází ze vzájemného poměřování
významu různých funkcí lesa. Je uvedeno šest funkcí: bioprodukční,
ekologicko-stabilizační, hydricko-vodohospodářská, edafická13
-protierozní,
sociálně-rekreační, zdravotně-hygienická.
Vyskot připouští možnost přiřazení peněžních jednotek jednotlivým
celospolečenským funkcím podle ceny funkce, u níž lze cenu
vyjádřit. Vzhledem k potřebě vyjádřit mimoprodukční funkce peněžními
ukazateli,navrhuje autor tzv.faktor společenské naléhavosti
(intenzity společenské potřeby) stanovující váhu mimoprodukčních
funkcí lesa vzhledem k současným společenským požadavkům.14
11
V Hesensku je tato metoda rozvíjena již téměř 20 let a je dovedena do podoby
konkrétních poplatků za ztrátu (a dotací za zlepšení) ekologických funkcí území.
Od roku 1998 se uplatňuje na federální úrovni v celé SRN ve stavebním zákoně
a umožňuje hodnotit změny ekologických funkcí území, ke kterým dochází vlivem
lidských činností. Nejnověji je hesenská metoda doporučena rovněž Bílou knihou
Komise ES o environmentální odpovědnosti k hodnocení škod na biodiverzitě
(Seják 1999).
12
Biotopy, území typická pro existenci určitých rostlinných a živočišných druhů.
Biotop je tedy prostředím pro fungování ekosystémů.
13
Edafickou funkci představuje především ochrana půdy proti erozi a zvyšování
kvality půdy.
14
Jakým koeficientem (subjektivním kritériem) budou schopnosti porostu plnit
mimoprodukční funkce oceněny, autor pokládá za společenskou uzanci.
60 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 61EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Vyskotovu metodiku používá od 1. 8. 2003 Ministerstvo životního
prostředí ČR.
Obdobnou metodou hodnocení funkcí lesa, která uvažuje
i vnitřní hodnotu životního prostředí a umožňuje oceňování nikoli
prostřednictvím spotřebitelů, ale prostřednictvím ekologů, navrhli
Šišák, Šach a Kupčák (2003). Používá však odlišné mimoprodukční
funkce lesa než Vyskot.
2.4 Makroekonomické souvislosti ochrany
životního prostředí
JANA SOUKOPOVÁ
Makroekonomie je obor ekonomické teorie, který se zabývá zkoumáním
ekonomického systému jako celku. Sleduje vztahy mezi
agregátními veličinami jako například hrubý domácí produkt, agregátní
nabídka,agregátní poptávka,inflace,nezaměstnanost,úroková
míra a měnový kurz. Popisuje, jakými mechanismy se tyto veličiny
utvářejí, jaké faktory je ovlivňují a jakým způsobem je dosahováno
ekonomické rovnováhy. Poskytuje také základ pro provádění hospodářské
politiky státu, a to jak fiskální, tak monetární nebo zahraničněobchodní
politiky.
Makroekonomie životního prostředí se zabývá zejména těmito
problémovými okruhy:
§ jak ovlivňuje stav a ochrana životního prostředí hlavní ekonomické
problémy (hospodářský růst, dostupnost zdrojů, rozdělování
statků apod.);
§ jak ovlivňují hlavní ekonomické aktivity (produkce, spotřeba
výrobků a služeb) životní prostředí.
Z pohledu makroekonomie posuzujeme výkonnost národní ekonomiky
zpravidla z pohledu několika základních ukazatelů,jimiž jsou:
§ hospodářský růst – zajištění hospodářského růstu díky růstu hrubého
domácího produktu;
§ vysoká zaměstnanost – zajištění dostatečně nízké míry nezaměst-
nanosti;
§ stabilizace cenové hladiny – míra inflace a
§ vyrovnaná platební bilance.
2.4.1 Ochrana životního prostředí a hospodářský růst
Z pohledu hospodářského růstu mohou vést rozhodnutí politiky
životního prostředí státu (environmentální politiky) na jedné
straně k brzdění ekonomického růstu (např. v důsledku jejích silně
působících ekonomických nástrojů),na druhé straně v sobě ochrana
životního prostředí nese potenciál dalšího ekonomického růstu.
Z pohledu životního prostředí je však ukazatel hrubého domácího
produktu (HDP) problematický, protože neposkytuje
informace o stavu životního prostředí, ale dává pouze informace
o produktivitě ekonomiky. Z pohledu ochrany životního prostředí
lze u HPD jako ukazatele hospodářského růstu vymezit dva hlavní
nedostatky:
1. nejsou v něm zahrnuty negativní externality (škody na zdraví,
ekosystémech, vyčerpávání zásob neobnovitelných zdrojů aj.);
2. není možné v něm kvantifikovat pozitivní důsledky odstraňování
škod na životním prostředí, které se odráží i v produktivitě
ekonomiky a v růstu HDP.
2.4.2 Zaměstnanost a ochrana životního prostředí
Politika zaměstnanosti a politika životního prostředí byly po dlouhou
dobu ve většině zemí řešeny izolovaně. Teprve pod tlakem jak
rostoucích požadavků na ochranu životního prostředí, tak rostoucí
nezaměstnanosti se objevila snaha o jejich integrované řešení. Do
poloviny 70. let 20. století převládal názor, že ochrana životního
prostředí nutí podniky přesouvat tradiční investice do investic na
ochranu životního prostředí, tím omezuje výrobní programy a vede
k propouštění zaměstnanců. Nové studie však doložily, že ochrana
životního prostředí vyvolává na druhé straně nové aktivity a vytváří
nové pracovní příležitosti. Ovšem je třeba vždy zvažovat, do jaké
míry mohou rozhodnutí v environmentální politice vést ke snižování
počtu pracovních příležitostí a k růstu nezaměstnanosti.
62 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 63EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Jedním z faktorů, který může ovlivnit zaměstnanost, jsou uplatňované
nástroje politiky životního prostředí. V obecnější rovině je
zřejmé, že administrativní nástroje, které neumožňují flexibilní jednání
podnikové sféry, jsou ve vztahu k zachování pracovních míst
méně příznivé než nástroje ekonomické. Zaměstnanost ovlivňují ve
větší míře nástroje, jež mají přímé cenové efekty, jako jsou environmentální
daně, poplatky za emise znečišťujících látek aj.15
Analytické studie zpracované v posledních deseti letech v zemích
OECD dokládají, že i když je dopad politiky životního prostředí na
zaměstnanost velmi malý, je hodnocen jako pozitivní.V evropských
zemích se ochrana životního prostředí podílí na celkové zaměstnanosti
cca 1,5–2%, v USA dosahuje téměř 3%.
2.4.3 Ochrana životního prostředí a cenová hladina
Je zřejmé, že výdaje na ochranu životního prostředí, stejně jako ekologické
poplatky a daně, případně ekologické limity působí inflačně.
Nicméně je potvrzeno, že tyto vlivy jsou velmi malé.
Podle pramenů OECD se tento vliv odhaduje maximálně ve
výši 0,5% s tím, že ve stabilizovaných ekonomikách se cenové vlivy
vyrovnávají. Podle Ritschelové (2002: 25) „v případě, že je inflace
nad 10%, působí zde zcela jiné vlivy než regulace v ochraně životního
prostředí“.
2.4.4 Ochrana životního prostředí a mezinárodní obchod
Problém vztahu mezinárodního obchodu a ochrany životního
prostředí je velmi komplexní a mnohovrstevný, a nelze jej tudíž
chápat jinak než v co nejširším pojetí. Liberalizace mezinárodního
obchodu, jeden z hlavních rysů současné světové (globální) ekonomiky,
s sebou přináší jak vlivy pozitivní, tak negativní. Postupující
liberalizace mezinárodního obchodu umožňuje jednotlivým zemím
prohlubovat specializaci založenou na využití vlastních komparativních
výhod (např. levná pracovní síla v Asii).
Podle Ritschelové (2002) existuje v ekonomické teorii shoda na
tom, že komparativní výhody dané země mohou ovlivnit nejen kvalitu
životního prostředí, ale i rozdílnou náročnost politiky životního
prostředí.
Země s nízkou mírou internalizace externalit jsou zvýhodněny
(ekodumping), proti tomu se pak mohou jiné země bránit (tzv.
ekoprotekcionismus).
Nicméně dopady na jednotlivé subjekty mezinárodního obchodu
jsou různé a celkové působení je často obtížné vyhodnotit.
2.5 Mikroekonomické souvislosti ochrany
životního prostředí
VIKTOR KULHAVÝ
Při hodnocení mikroekonomických souvislostí ochrany životního
prostředí vycházíme z hodnocení působení ekonomických subjektů
a životního prostředí. Dle Ritschelové (2002) tyto subjekty můžeme
třídit podle různých hledisek, kterými jsou například sektory národního
hospodářství (obrázek 3.1),nebo podle odvětví (energetika,
průmysl, doprava aj.) a sledovat jejich vzájemné působení. Druhou
možností je zaměřit se na podnik jako reprezentanta těchto subjektů.
Z tohoto pojetí budeme v této kapitole vycházet.
2.5.1 Podnik a jeho role v ochraně životního prostředí
Problém znečištění z průmyslových zdrojů se v posledních desetiletích
přesouvá od koncentrovaných zdrojů k mnohem více difuzním
– jde zejména o toxické a přírodě cizí látky, které se uvolňují do
okolního prostředí v průběhu užívání výrobků či po skončení jejich
životnosti (skládkování, spalování). Před podnikatelskými subjekty
15
Ze zahraničních zkušeností je možno odvodit, že největší obavy průmyslové
sféry ze ztráty konkurenceschopnosti – a následně zaměstnanosti – jsou spojovány
se zavedením nových ekologických daní. Proto je tolik pozornosti věnováno ekologické
daňové reformě, která předpokládá kompenzovat zvýšení ekologických daní
snížením plošných daní zatěžujících pracovní sílu (kapitola 7.4 o ekologické daňové
reformě).
64 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 65EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
stojí výzva převzít plnou odpovědnost nejen za výrobek, ale také
za důsledky jeho používání a finální demontáž. Pro efektivní přibližování
se udržitelnosti podniky potřebují mít jasnou vizi, na jejím
základě stanovenou strategii a mít k dispozici nástroje,které umožní
dlouhodobé směřování k cíli, jímž je ekonomicky, environmentálně
a sociálně udržitelná společnost.
V podnicích proto roste potřeba strategického řízení v environmentální
oblasti namísto realizace jednotlivých projektů vylepšujících
image podniku bez větších efektů pro životní prostředí
a komunitu.
V kapitole 8 jsou blíže popsány dobrovolné nástroje ochrany
životního prostředí v podniku – využití těchto nástrojů patří mezi
aktivity podniků nad rámec zákonných požadavků. Zejména větší
podniky již nezůstávají u pouhého naplňování legislativních požadavků
(compliance), ale reagují na požadavky „stakeholderů“
(zainteresovaných stran) a angažují se v oblasti „společenské odpovědnosti“
– CSR (corporate social responsibility) – dobrovolných
opatření, která jim v dlouhodobém horizontu přinesou konkurenční
výhodu.
Důsledky ekologické krize pro činnost podniků
Klesající zásoby přírodního kapitálu spolu s rostoucí poptávkou
po nich způsobují zúžení manévrovacího prostoru v rámci socio-ekologického
systému pro organizace i jednotlivce (Robèrt et al.
2006).Z globálního hlediska budou nadále ovlivňovat podnikatelské
prostředí dvě skupiny trendů týkajících se dostupnosti zdrojů pro
ekonomické aktivity, viz tabulka 2.2.
Potenciální hrozbou pro podnik v každém odvětví hospodářství
je negativní působení protisměrných trendů způsobující
zmenšování prostoru pro volbu – tedy jak v dlouhodobém horizontu
produkovat výrobky a služby při současném uspokojení
požadavků trhů a udržitelném využíváním dostupných zdrojů
(viz obrázek 2.2).
Tabulka 2.2: Trendy týkající se dostupnosti zdrojů pro ekonomické
aktivity
Trendy vedoucí k poklesu Trendy vedoucí k růstu
biodiverzity (biologické rozmanitosti
žijících organismů)
koncentrací přírodě cizích látek
v životním prostředí
dostupnosti přírodních zdrojů regulace ekonomických aktivit
kvality přírodních zdrojů konkurence mezi podnikatelskými
subjekty
možnosti přirozené regenerace
přírodních zdrojů
nároků spotřebitelů týkajících se
environmentálních aspektů výroby
a spotřeby
schopnosti ekosystémů asimilovat
odpady
globální poptávky po výrobcích
a službách
sociálního kapitálu a důvěry populace planety
Pramen: Robèrt et al. 2006
Obrázek 2.2: Zužující se prostor pro rozhodování podniků v socio-ekonomickém
systému
Pramen: Robèrt et al. 2006, upraveno autorem
Podnik
66 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 67EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Pro dlouhodobou úspěšnost podniků bude zásadní otázkou porozumět
negativním trendům, které mají klíčový dopad na veškerou
ekonomickou aktivitu.Akceptace principů udržitelného rozvoje
(Holmberg, Robèrt 2000) a nalezení způsobu jejich implementace
do všech podnikových činností se tak stává strategickou prioritou.
Znamená to například snahu o:
§ omezování materiálové náročnosti produkce (snižování spotřeby
materiálů, uzavřené technické cykly, recyklace, opětovné
užití atd.)
§ nalézání substitutů látek, jejichž koncentrace v biosféře mohou
významně ovlivňovat kvalitu života a přírodního kapitálu – např.
koncentrace rtuti, olova, chromu, mědi a dalších v přírodě vzácných
prvků (Azar, Holmberg, Lindgren 1996).
Užívání těchto principů a jejich uvedení v praxi neznamená, že
by mělo dojít k zastavení využívání neobnovitelných či vzácných
materiálů nebo k okamžitému přechodu na obnovitelné zdroje
energie. Principy se týkají systematických tlaků působících na ekosystémy
– systematickému nárůstu koncentrací přírodě cizích látek
nebo látek, které se běžně vyskytují v omezené míře; systematickému
úbytku přírodního kapitálu.Pokud podnik dokáže zajistit,aby
např. produkované syntetické látky zůstaly v uzavřených cyklech, je
možné těchto látek využívat, dokud nebude dostupná environmentálně
příznivější a levnější technologie. Zde se tedy otevírá prostor
pro strategické environmentální myšlení v organizacích.
Podniky, které porozumí globální výzvě k udržitelnosti, mohou
očekávat nejen příležitosti pro nové výrobky, služby a trhy. V důsledku
orientace jejich strategií na trendy objevující se nyní, je vyšší
pravděpodobnost získání budoucí komparativní výhody.16
Řada
velkých nadnárodních společností v poslední době oznámila své
ambiciózní environmentální a sociální cíle. Jedná se o společnosti
jako IKEA,Wal-Mart, BP, Electrolux, Home Depot, General Electric
a další.Jejich strategií je být součástí řešení spíše než součástí problému.
Dopady rozhodnutí velkých společností ovlivní i malé a střední
podniky, které jsou součástí jejich dodavatelských řetězců. Pokud
mají být vztahy s dodavateli zachovány,budou se muset tyto podniky
přizpůsobit změnám politiky a standardů produkce velkých firem.
Dopad takových rozhodnutí může být velký a zároveň může být realizován
v kratším čase než prosazování opatření na úrovni legislativy.
Význam malých a středních podniků v ochraně životního prostředí
Zvláštní význam je však v poslední době přikládán malým a středním
podnikům (small and medium enterprises – SME), které tvoří
v západních ekonomikách více než 90% všech ekonomických subjektů
a zajišťují v ekonomikách 50–60% zaměstnanosti. I když mohou
SME využívat výhody plynoucí ze strategie udržitelnosti, mezi
něž patří například zlepšení image podniku, lepší vztahy s partnery
na lokální úrovni,snižování nákladů na materiály a energie či využití
nových podnikatelských příležitostí,je zřejmé,že se budou tyto podniky
potýkat také s řadou problémů. Jedním z nejzávažnějších je nedostatek
finančních prostředků na realizaci projektů snižujících dopady
podniku na životní prostředí či na vlastní výzkum v této oblasti.
Uvedené výhody mohou být v dlouhém období přeneseny i na
podniky, které jsou nyní ve fázi svého založení (tzv. start-up companies).
Pojednáváme zde o situaci podniku jednoho či několika málo
vlastníků, kteří díky své invenci či know-how nalezli tržní mezeru
a znají způsob, jak uspokojit potřeby přání zákazníků. Tyto subjekty
se však často potýkají s nedostatkem počátečního kapitálu či hledají
silného partnera, který by pomohl záměr zrealizovat. Zajímavým
partnerem pro implementaci zásad strategického udržitelného rozvoje
v začínajících podnicích se zdají být podnikatelské inkubátory.
Tyto instituce mohou být založeny jako ziskové či neziskové subjekty.
Obecně lze říci, že začínajícím podnikatelům poskytují podporu
ve formě koučování, bezplatného pronájmu kancelářských prostor,
zapůjčení výpočetní techniky, přístupu k infrastruktuře (telefony,
datové sítě), zprostředkování setkání s potencionálními partnery
a investory a další formy pomoci. Ve fázi inkubace je záměr začínajícího
podniku stále ještě přístupný modifikacím, které zvýší
možnosti úspěchu na trhu.
16
Sedm výhod pro udržitelnou organizaci uvádí např. Willard (2005): snížení nákladů
na přijímání zaměstnanců, udržení si špičkových zaměstnanců, rostoucí produktivita
práce,snížení nákladů ve výrobě,snížení nákladů v administrativě,zvýšení
obratu/podílu na trhu, snížení rizik a snadnější přístup k finančním prostředkům.
68 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 69EKONOMIE, EKONOMIKA A ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ
Environmentální aspekty podnikání, které jsou v počáteční fázi
podnikání zahrnuty do tvorby strategie úspěchu na trhu,mohou pozitivně
ovlivnit budoucí konkurenční pozici podniku a představovat
úsporu nákladů (např.snadnou demontovatelností výrobků,vyhnutí
se používání problematických materiálů, technologiemi šetřícími
energie, využitím obnovitelných zdrojů energie apod.).
Otázky a úkoly
1. Jaký je rozdíl mezi ekologickou a environmentální ekonomií?
2. Co jsou to náklady vyhnutí se a náklady na zamezení? Najděte příklady z praxe.
3. Jakou z mimotržních metod oceňování byste použil(a) pro ocenění škod na ži-
votnímprostředízpůsobenýchznečištěnýmovzduším?Svouvolbuzdůvodněte.
4. Které z makroekonomických ukazatelů považujete za nejlépe využitelný pro
hodnocení vlivu stavu životního prostředí na fungování ekonomiky?
Související literatura
AZAR, C., HOLMBERG, J., LINDGREN, K. Socio-ecological Indicators for Sustainability.
Ecological Economics 18, 1996, č. 2, s. 89–112.
DASGUPTA, P. S., HEAL, G. M. Economic Theory and Exhaustible Resources, Cambridge:James
Nisbet and Cambridge University Press,UK,1979,ISBN 0720203120
FARSKÝ, M., RITSCHELOVÁ, I., VOMÁČKOVÁ, H. Životní prostředí z pohledu
účetnictví, 1. vyd., Ústí nad Labem: Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem,
2001, 143 s., ISBN 8070443847.
FIALA, J., HŘEBÍČEK, J. Příprava pracovníků státní správy a samosprávy v oblasti prevence
znečišťování životního prostředí podle standardů Evropské unie, 1. a 2. díl, Ostrava:VŠB-TU
Ostrava,Ekonomická fakulta,2001,150 s.a 143 s.,ISBN 8070789166.
HÁJEK, M. Efektivnost výdajů z veřejných rozpočtů na ochranu životního prostředí,
Ústí nad Labem: Univerzita J. E. Purkyně, 2000, 140 s., ISBN 8070443146.
HARDIN, G. The Tragedy of the Commons, Science, 162, 1968, s. 1243–1248 [on-line]
[cit. 2008-10-02], dostupné na: <http://dieoff.org/page95.htm>.
HEYNE, P.; SCHWARZ, J. Ekonomický styl myšlení, 1. vyd., Praha: Vysoká škola
ekonomická, 1991, 509 s., ISBN 8070797819.
HOLMBERG, J., ROBÈRT, K-H. Backcasting from Non-overlapping Sustainability
Principles – A Framework for Strategic Planning, International Journal of Sustainable
Development and World Ecology, 2000, č. 7, s. 291–308.
KRUTILA, J. V., ECKSTEIN, O. Multiple Purpose River Development. Resource for
the Future, Baltimore, Md., 1958
MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí, Praha: COŽP
UK, 1997, 307 s., ISBN 8071844349.
MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi, 1. vyd.,
Praha: Management Press, 1994, 946 s., ISBN 8085603764.
NELISSEN, N., STRASTEM, J., KLINKERS, L. Classics in Environmental Studies,
International Books, 1997.
RITSCHELOVÁ, Iva. Úvod do ekonomiky životního prostředí, 1. vyd., Ústí nad Labem:
Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, 2002, 96 s., ISBN 8070444150.
ROBÈRT, K-H. et. al. Strategic Leadership Towards Sustainability, Karlskrona: Blekinge
Institute of Technology, 2006.
SAMUELSON, P.A., NORDHAUS,W. D. Ekonomie, 18. vyd., Praha: Svoboda, 2007,
775 s., ISBN 9788020505903.
SEJÁK,J.Oceňování pozemků a přírodních zdrojů,vyd.1.,Praha: Grada,1999,251 s.,
ISBN 8071693936.
SEJÁK, J. Syntéza ekonomik přírodních zdrojů a životního prostředí: ekonomické
hodnocení životního prostředí.Praha: Univerzita J.E.Purkyně,2001.117 s.ISBN
807044343X
ŠAUER, P. Základy ekonomiky životního prostředí, Praha: Nakladatelství a vydavatelství
litomyšlského semináře, 2008, 115 s., ISBN 9788086709130.
ŠAUER, P., DVOŘÁK,A. a kol. Úvod do ekonomiky životního prostředí, Praha: VŠE,
1997, 154 s., ISBN 8070795484.
ŠIŠÁK, L., ŠACH, F., KUPČÁK, V. Vyjádření společenské efektivnosti existence a využívání
funkcí lesa v peněžní formě v České republice, Expression of social effectiveness
of existence and use of forest services in a pecuniary form, forest services,
valuation, effectiveness, Czech Republic, 2003, GK-Lesnictví, Výzkumná zpráva,
FLE ČZU Praha.
ŠTĚPÁNEK, Z. Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí, 1. vyd., Olomouc:
Vydavatelství Univerzity Palackého, 1997, 74 s., ISBN 8070677376.
TOŠOVSKÁ, E. Stanovení monetární hodnoty životní prostředí v České republice.
Informační zpravodaj EKO VIS MŽP ČR 1997.
VITURKA, M. Základy environmentální ekonomie, 1. vyd., Brno: Masarykova univerzita,
1997, 167 s., ISBN 8021015144.
VLČKOVÁ, J. Podnikový ekolog, Praha: IREAS, Institut pro strukturální politiku,
2006, 270 s., ISBN 8086684466.
VYSKOT, I. Kvantifikace a hodnocení funkcí lesů České republiky. Praha: 131 Margaret,
2003, 186 s., ISBN 8072122649.
WICKE, L. Umweltökonomie, München: Verlag Franz Vahlen, 1991.
WILLARD, B. The Sustainability Advantage: Seven Business Case Benefits of
Triple Bottom Line, Gabriola Island, BC: New Society Publishers, 2005, ISBN
0865714517.
71ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
3. ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU
V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
V politice států znamená respektování principu trvale udržitelného
rozvoje uvědomění si, že je nutné formulovat státní politiku životního
prostředí. Role trhu a státu se musejí doplňovat, což platí dvojnásob
pro politiku životního prostředí. V této kapitole vymezíme,
jakou úlohu v ochraně a tvorbě životního prostředí plní ziskový
a neziskový sektor.
3.1 Ziskový a neziskový sektor a jeho role
v ochraně životního prostředí
JANA SOUKOPOVÁ
Z pohledu ochrany a tvorby životního prostředí a výdajů na ni, je
nutné rozlišit roli ziskového a neziskového sektoru, viz obrázek 3.1.
Obrázek 3.1: Členění sektorů národního hospodářství
NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ
Ziskový (tržní) sektor Neziskový (netržní) sektor
Veřejný sektor Soukromý sektor Sektor domácností
Pramen: Rektořík 2007
Při ochraně a tvorbě životního prostředí působí subjekty jak
ziskového, tak neziskového sektoru a jejich působení se navzájem
72 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 73ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
překrývá. Také je možné rozlišit soukromý a veřejný sektor podle
typu vlastnictví.
3.1.1 Ziskový sektor a jeho role v ochraně životního prostředí
Soukromý ziskový podnikatelský sektor hraje v ochraně životního
prostředí (ŽP) svou nezastupitelnou roli. Je důležité zdůraznit, že na
rozdíl od veřejného sektoru, který zastupuje veřejný zájem – zdravé
životní prostředí – hlavním motivem firem působících v oblasti životního
prostředí je ZISK. Proto bude vždy existovat rozpor mezi
zájmy firem a zájmy státu v ochraně životního prostředí.
Prostor pro působení subjektů ziskového sektoru je dán tím,
že veškeré služby související s ochranou životního prostředí nemůže
zajišťovat stát prostřednictvím svých institucí a organizací
(kapitola 3.4).
Mezi subjekty ziskového sektoru působící v oblasti ochrany
a tvorby životního prostředí lze zařadit především zástupce EKO-průmyslu,
mezi které patří výrobci environmentálního zboží a služeb.
EKO-průmysl jde „napříč“ standardní průmyslovou klasifikací
a identifikace jeho subjektů (zástupců) vyžaduje specifické analýzy.1
Ritschelová (2009) mezi zástupce EKO-průmyslu řadí subjekty
patřící do následujících pěti odvětví podle odvětvové klasifikace
ekonomických činností (OKEČ):
§ 2512 – Protektorování pneumatik;
§ 3700 – Recyklace druhotných surovin;
§ 4100 – Shromažďování, úprava a rozvod vody;
§ 5157 – Velkoobchod s odpadem a šrotem a
§ 9000 – Odstraňování odpadních vod a odpadů, čistění města, sanační
a podobné činnosti.
Jako další je nutné zmínit společnosti poskytující poradenství
nebo dotační management v oblasti ochrany přírody a krajiny. Specifické
jsou pak společnosti působící na poli EKO-inovací.
Nezastupitelné místo má v této oblasti České ekologické manažerské
centrum (CEMC), které je sdružením českých podniků
a podnikatelů působících v oblasti životního prostředí. Bylo založeno
v roce 1992 pro šíření znalostí o environmentálním managementu
v českém průmyslu. Posláním sdružení CEMC je podílet
se na snižování nebezpečí z průmyslových a jiných činností pro
životní prostředí a zároveň přispívat ke zvyšování efektivity podnikání.
CEMC slouží jako zdroj informací o eko-efektivnosti a jako
katalyzátor stimulující zavádění environmentálního managementu.
Provozuje také databázi firem poskytujících environmentální služby
(kapitola 3.2.2).
Ale životní prostředí neovlivňují pouze podnikatelské subjekty
v oblasti EKO-průmyslu. S životním prostředím úzce souvisí chování
podnikatelských subjektů v oblasti energetiky, těžby nerostných
surovin, průmyslu, obchodu, dopravy, zemědělství, lesního
hospodářství nebo cestovního ruchu. Tyto subjekty pak ovlivňuje
veřejný sektor pomocí legislativních či ekonomických nástrojů politiky
životního prostředí a samy podniky při využívání dobrovolných
nástrojů ochrany životního prostředí.
Uplatňování dobrovolných nástrojů v praxi jsou takové činnosti,
především podnikatelských subjektů, které jsou aplikovány na základě
svobodného rozhodnutí subjektů, nad rámec legislativních
norem. Dobrovolné nástroje patří do skupiny nástrojů preventivní
strategie, tzn. že se soustředí na odstraňování samotných příčin
vznikajících problémů životního prostředí. Zásadní rozdíl mezi
reaktivní a preventivní strategií spočívá v tom, že preventivní
strategie má nejenom pozitivní vliv na životní prostředí, ale vede
i k finančním a ekonomickým úsporám, ke snížení nákladů a ke
zvýšení konkurenceschopnosti subjektu. Podstata preventivního
přístupu spočívá v tom,že je výhodnější zabývat se předcházení znečištění,
než se zabývat znečištěním ŽP se všemi důsledky až po jeho
vzniku.O dobrovolných nástrojích ochrany ŽP pojednává podrobně
kapitola 8.
1
Významným podkladem, který harmonizuje přístup ke sběru dat v této oblasti,
klasifikuje environmentální zboží a služby a doporučuje nejvhodnější metody jejich
analýzy, je manuál The Environmental Goods and Services (OECD, Eurostat, 1999).
74 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 75ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
3.1.2 Neziskový sektor a jeho role v ochraně
životního prostředí
Neziskový sektor tvoří organizace, které jsou založeny na jiných
motivech, než je ekonomický zisk, a veškeré případné zisky vkládají
zpět do činnosti organizace. Z pohledu ekonomické teorie jsou
neziskové organizace vymezeny jako organizace nevytvářející zisk
k přerozdělení mezi jeho vlastníky, správce nebo zakladatele.
Neziskové organizace v oblasti životního prostředí mají ve společnosti
svou nezastupitelnou roli. Z pohledu environmentální ekonomie
jsou to organizace garantující a poskytující veřejné služby.
Ty mohou poskytovat jednak veřejné (státní) neziskové organizace,
mezi které patří Ministerstvo životního prostředí, ale i Česká inspekce
životního prostředí, jednak nestátní neziskové organizace,
které působí v oblastech, jež se dotýkají většiny občanů státu a jež
jsou pro ně významné.
Mezi subjekty neziskového sektoru působící v oblasti ochrany
životního prostředí patří:
§ subjekty veřejného sektoru, kterými jsou:
– Ministerstvo životního prostředí;
– obce;
– kraje;
– Státní fond životního prostředí;
– Česká inspekce životního prostředí;
– Agentura ochrany přírody a krajiny;
– veřejné neziskové organizace aj.
§ nestátní (soukromé) neziskové organizace2
a
§ občané (domácnosti).
3.2 Environmentální služby a jejich poskytovatelé
JANA SOUKOPOVÁ
Pro ozřejmění role ziskového a neziskového sektoru v oblasti životního
prostředí je také důležité vymezit environmentální služby.
Z důvodu výše zmíněného zájmu státu na trvalé udržitelnosti životního
prostředí je ochrana životního prostředí zabezpečována
převážně státem, a to prostřednictvím veřejných služeb a statků
v oblasti ochrany a tvorby životního prostředí, tzv. environmentálních
veřejných statků a služeb.
Zabezpečování znamená především garantování, organizování,
regulování a financování této veřejné služby.To se děje většinou přes
veřejné neziskové organizace, tedy organizační složky státu, kraje,
obce, příspěvkové organizace nebo státní podniky. Poskytování
této služby garantují vedle již zmíněných veřejných neziskových organizací
také soukromé neziskové organizace a soukromé podniky.
V případě nestátních neziskových organizací je jedním z důvodů
poskytování této služby vládní selhání a nedostatečné financování.
V případě soukromých firem je hlavním z důvodů poskytování této
veřejné služby to, že je zisková (jedná se například o svoz komunálního
odpadu).
3.2.1 Environmentální veřejné služby
Veřejné služby v oblasti životního prostředí je možné dělit následujícím
způsobem (Soukopová, Kaplanová, Kavřík 2007):
§ Technické služby související s ochranou všech složek životního
prostředí. Jedná se především o věcné veřejné služby jako:
– služby odpadového hospodářství (např. shromažďování, sběr,
přeprava, třídění, využívání a odstraňování odpadů);
– odstraňování starých ekologických zátěží;
– omezování průmyslového znečištění a environmentálních rizik
(např. integrovaná prevence znečištění, nejlepší dostupné
technologie atd.);
– služby související s ochranou klimatu, snižováním emisí aj.;
2
Nestátní (soukromé) neziskové organizace jsou vytvářeny „zdola“ samotnými
občany.Vyjadřují se k dílčím problémům a působí v konkrétních oblastech ochrany
a tvorby životního prostředí. Naproti tomu státní (veřejné) neziskové organizace
jsou vytvářeny „shora“ politickým procesem.
76 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 77ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
– služby související s ochranou vod a předcházení povodním;
– služby související s ekologií krajiny lesa a ochranou lesa jako
základní složky životního prostředí aj.
§ Služby související s ochranou přírody a krajiny, tedy především:
– ochrana druhů;
– péče o ekosystémy;
– protierozní ochrana;
– revitalizace a obnova poškozených území;
– péče o obce;
– ochrana krajiny;
– péče o zahrady, parky, městskou zeleň a chráněné stromy a
– ostatní ochrana přírody, např. péče o geologické a speleologické
lokality aj.
Tyto služby jsou také převážně věcného charakteru, ale mohou
být poskytovány také na základě finanční podpory, a to jak ze Státního
fondu životního prostředí, tak z fondů Evropské unie.
§ Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta (EVVO) ve všech
oblastech ochrany a tvorby životního prostředí a Místní agenda
21, kam patří následující věcné veřejné služby:
– environmentální vzdělávání a výchova dětí a mládeže a
– environmentální osvěta veřejnosti.
§ Zapojování veřejnosti do rozhodování v oblasti životního prostředí,
tedy Místní agenda 21 a zapojování veřejnosti do řešení konkrétních
úkolů udržitelného rozvoje obcí a krajů nebo ostatní
participace veřejnosti v procesu rozhodování.
§ Věda a výzkum v oblasti ochrany a tvorby životního prostředí.
§ Ostatní veřejné služby, kam patří převážně věcné veřejné služby
jako např.:
– provoz veřejnosti přístupných jeskyní,informačních středisek
a muzeí v rezortu životního prostředí;
– provozování zoologických zahrad;
– provozování botanických zahrad;
– národní programy včetně jejich propagace;
– služby ekologie cestovního ruchu (tvorba, obnova a péče
o naučné stezky, šetrný turistický ruch a agroturistika aj.).
§ Kontrola, pod kterou spadá kontrola environmentálních veřejných
služeb,kontrola environmentálních veřejných statků a kontrola
institucí.
Tabulka 3.1: Poskytovatelé environmentálních veřejných služeb
Typ
poskytovatele
Technickéslužby
Ochrana,přírody
akrajiny
EVVO
Poskytování
informací
Vědaavýzkum
Ostatníslužby
Kontrola
STÁT Obce a města X X X X --- X X
STÁT Svazky obcí X X X X --- X X
STÁT Kraje X X X X --- X X
STÁT
ČR – prostřednictvím organizačních
složek státu
--- X X X --- X X
VERE
Příspěvkové organizace a organizační
složky obcí, měst, krajů a státu
--- X X X X X X
VERE Státní podniky a státní organizace X X --- X --- --- ---
NO Veřejné školy --- X X X X --- X
NNO Obecně prospěšné společnosti --- X X X --- X X
NNO Občanská sdružení --- X X X --- X X
ZISK
Obchodní společnosti vlastněné
majoritně či částečně obcemi či jinými
veřejnoprávními subjekty
X X X X --- --- --
ZISK
Obchodní společnosti v soukromém
vlastnictví
X X - --- --- --- --
ZISK Podnikatelské subjekty – fyzické osoby X X --- --- --- --- ---
ZISK Fyzické osoby – nepodnikatelé --- X X --- --- X X
Zkratky pro typ poskytovatele: STÁT znamená instituce státní správy, VERE společnosti
působící v soukromém sektoru generující zisk vlastněné institucemi státní správy nebo
místní samosprávy, NO neziskové organizace, NNO nestátní neziskové organizace, ZISK
podnikatelské společnosti generující zisk.
Pramen: Soukopová 2007
78 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 79ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Mezi poskytovatele veřejných služeb v oblasti životního prostředí
patří především orgány veřejné správy, a to na všech úrovních
(obce, kraje, ministerstva a ostatní ústřední správní orgány),
příspěvkové organizace, nestátní neziskové organizace, organizační
složky veřejné správy, státní podniky a státní organizace, právnické
osoby nebo obecně prospěšné společnosti založené orgánem veřejné
správy, zájmová sdružení právnických osob, svazky obcí, obchodní
společnosti vlastněné majoritně nebo částečně obcemi či jinými
veřejnoprávními subjekty a soukromoprávní subjekty (fyzické nebo
právnické osoby).
Zastoupení nestátních neziskových organizací a ostatních organizací
na poskytování veřejných služeb souvisejících s ochranou
a tvorbou životního prostředí podle námi vymezeného dělení těchto
služeb (uvedeného výše) je ukázáno výše v tabulce 3.1.
3.2.2 Environmentální služby zajišťované ziskovým sektorem
CEMC,které je provozovatelem databáze o environmentálních službách
na serveru http://www.envisluzby.cz definuje environmentální
služby následně:
§ Služby v oblasti vody, do kterých zahrnují:
– průzkumné práce, projektové práce a poradenskou činnost
v oblasti vodního hospodářství;
– autorizované měření – akreditované laboratoře pro analýzy
vod;
– provozování technologií a služeb ve vodním hospodářství;
– výrobu/dodávky technologických celků a příslušenství pro
úpravu a rozvod užitkové a pitné vody;
– výrobu/dodávky technologických celků a příslušenství pro
čištění odpadních vod;
– výstavbu, rekonstrukci, servis a opravy úpraven a čistíren odpadních
vod a
– jiné služby v oblasti vody.
§ Služby v oblasti ovzduší, odpadů, chemických látek a přípravků,
řízení rizik, hluku, obnovitelných zdrojů energie a ochrany přírody
a krajiny, do kterých zahrnují průzkumné práce a poradenství,
autorizované měření, výrobu/dodávky, výstavby a rekonstrukce
a ostatní.
§ Služby v oblasti energetiky, do které zahrnují výrobce technologií.
§ Finanční služby, do kterých zahrnují finanční produkty v oblasti
ochrany ŽP, obchodování s emisemi, dotační poradenství aj.
§ Právní služby, do kterých zahrnují právní služby související
s ochranou přírody, ochranou podnikatelských investic a ostatní.
§ Mediální služby.
§ Ostatní služby, do kterých zahrnují EIA/SEA, integrovanou prevenci
a omezování znečištění (Integrated Pollution Prevention
and Control – IPPC), EMS, reporting, dobrovolné aktivity, integrovanou
průmyslovou politiku, environmentální ekonomiku,
geologii, geodézii, bezpečnost a ochranu zdraví při práci (BOZP)
a hygienu práce.
Tyto služby jsou poskytovány převážně soukromými podniky.
Informace o environmentálních službách a firmách obsahuje
také server Envimarket http://www.envimarket.cz/.
3.3 Subjekty veřejného sektoru a jejich role
v oblasti životního prostředí
JARMILA NESHYBOVÁ
Své postavení, stejně tak jako úkoly a funkce při ochraně životního
prostředí, mají v ČR všechny tři formy moci, tj. moc výkonná, zákonodárná
i soudní. Zvláštní postavení při ochraně životního prostředí
mají specializované orgány státní správy. Ústředním orgánem
zajišťujícím koordinaci všech aktivit v oblasti životního prostředí
je Ministerstvo životního prostředí, které zahájilo svou činnost
k 1. 1. 1990. To koordinuje postup všech ministerstev v této oblasti,
ale také je kontrolním orgánem Vlády v této oblasti. Mezi další významné
instituce státní správy patří Česká inspekce životního prostředí,Státní
fond životního prostředí České republiky a samozřejmě
i orgány regionální a místní správy.Nezastupitelnou roli při ochraně
životního prostředí mají kromě již zmíněných vládních organizací
80 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 81ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
MŽP je také orgánem vrchního státního dozoru,je tedy oprávněno
kontrolovat jednotlivé subjekty práva, včetně stanovených úřadů
spadajících do jiných rezortů,a plní své povinnosti uložené zákonem
nebo na jeho základě.Ministerstvo dále např.přijímá prováděcí podzákonné
předpisy a zabezpečuje jednotný informační systém o ŽP
včetně plošného monitoringu kvality jeho jednotlivých složek. MŽP
spravuje Státní fond životního prostředí ČR. Cílem působení ministerstva
je maximální ochrana ŽP v souladu s udržitelným rozvojem
společnosti a součástí jeho poslání je být příkladem environmentálně
šetrného chování pro všechny subjekty – organizace i jednotlivce.
3.3.2 Státní fond životního prostředí
Státní fond životního prostředí (SFŽP) je specificky zaměřenou
institucí, která představuje jednak významný finanční zdroj při
ochraně životního prostředí a také ekonomický nástroj pro plnění
závazků plynoucích z mezinárodních úmluv o ochraně ŽP, závazků
plynoucích ze členství v Evropské unii a Státní politiky ŽP.
Byl zřízen zákonem č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního
prostředí ČR, na který navazuje Statut Fondu, Jednací řád Rady
Fondu a Směrnice MŽP upravující poskytování finančních prostředků
z prostředků Fondu. MŽP je ve smyslu zmíněného zákona
správcem Fondu. V čele Fondu stojí jeho ředitel, který je jmenován
ministrem ŽP. Fond zejména zajišťuje:
§ příjem žádostí o podporu na projekty zlepšující ŽP a s tím spojenou
konzultační a poradenskou činnost;
§ vyhodnocování žádostí a přípravu návrhu pro jednání Rady
fondu a Rozhodnutí ministra;
§ smluvní agendu pro poskytování podpor, agendu smluvního
ručení za poskytované půjčky;
§ uvolňování finančních prostředků příjemcům podpory včetně
průběžného sledování účelu použití prostředků;
§ závěrečné vyhodnocování využití poskytnutých prostředků a dosažených
ekologických efektů a případně stanovení a vymáhání
sankcí při nedodržení smluvních podmínek pro poskytnutí podpory
nebo porušení rozpočtových pravidel.
i neziskové organizace, policie, soudy, zájmové organizace, finanční
instituce, politické strany a vědecké instituce.
Při decentralizované státní moci, jako je tomu v případě ČR, je
tvorba prvotních právních norem v rukou centrální zákonodárné
moci, výkon správy je však svěřen orgánům státní správy (Koudelka
2007: 17). Stát se tedy nezbavuje zcela části státní správy, ale ponechává
její výkon jiným subjektům pod svou kontrolou, řízením
a financováním,které přijdou státní pokladnu levněji,než kdyby pro
danou činnost musela vybudovat místní orgány státní správy tam,
kde již fungují orgány samosprávy.
3.3.1 Ministerstvo životního prostředí
Ministerstvo životního prostředí (MŽP) bylo zřízeno 19. 12. 1989
zákonem ČNR č. 173/1989 Sb., k 1. 1. 1990. Jeho kompetence, postavení
a působnost plynou ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy ČR. Je ústředním
orgánem státní správy pro státní ekologickou politiku. Koordinuje
ve věcech ŽP postup všech ústředních orgánů státní správy v rámci
realizace řídící činnosti vlády.
MŽP je ústředním orgánem státní správy pro:
§ ochranu přirozené akumulace vod;
§ ochranu ovzduší;
§ ochranu zemědělského půdního fondu;
§ ochranu hornického prostředí, včetně ochrany nerostných zdrojů
a podzemních vod;
§ odpadové hospodářství;
§ myslivost, rybářství a lesní hospodářství v národních parcích;
§ výkon státní geologické služby;
§ ochranu přírody a krajiny;
§ geologické práce a ekologický dohled nad těžbou;
§ ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti podzemních a povrchových
vod;
§ státní ekologickou politiku;
§ posuzování vlivů činností a jejich důsledků na ŽP, včetně těch,
které přesahují hranice státu.
82 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 83ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
SFŽP je zprostředkujícím orgánem pro část Operačního programu
Infrastruktura a Operačního programu Životní prostřední
ve financování ze Strukturálních fondů EU v období 2007 až 2013.
Příjmy Fondu tvoří zejména platby za znečišťování nebo poškozování
jednotlivých složek ŽP a s tím spojených splátek poskytnutých
půjček a jejich úroků. O použití těchto finančních prostředků
z Fondu rozhoduje ministr ŽP na základě doporučení Rady Fondu,
jakožto poradního orgánu ministra. Tyto příjmy nejsou součástí
státního rozpočtu ČR. Podpora z Fondu, ve formě dotace, půjčky
nebo příspěvku na částečnou úhradu úroků, je směrována v souladu
se závazky vyplývajícími z mezinárodních úmluv a SFŽP, především
do oblasti ochrany vod, ovzduší, nakládání s odpady a oblasti
ochrany přírody a péče o krajinu, a to buď z národních zdrojů nebo
ze zdrojů Evropské unie za spoluúčasti Fondu. Od roku 1997 jsou
sledovány výdaje na ochranu ŽP tohoto i všech ostatních státních
fondů dle rozpočtové skladby.
3.3.3 Česká inspekce životního prostředí
Česká inspekce životního prostředí (dále ČIŽP) je odborný orgán
státní správy, který je pověřen dozorem nad respektováním zákonných
norem v oblasti ŽP.ČIŽP byla zřízena v roce 1991 zákonem ČNR
č.282/1991 Sb.,o ČIŽP a její působnosti v ochraně lesa,ostatní složky
se k ní připojily následně v průběhu let 1991–1992. Jedná se o organizační
složku státu zřízenou Ministerstvem životního prostředí ČR.
Činnost vykonává v pěti oblastech: ochrana vod, ochrana
ovzduší, odpadové hospodářství, ochrana přírody a ochrany lesa.
Těmto oblastem odpovídá též organizační struktura celé inspekce
i oblastních inspektorátů.3
ČIŽP dále přijala do okruhu své působnosti
oblasti: ochrana ozonové vrstvy Země,dohled nad nakládáním
s chemickými látkami, prevence havárií, problematika obalů a geneticky
modifikovaných organismů. Hlavní náplní činnosti ČIŽP jsou
kontroly, šetření a revize na konkrétních místech. Porušování platné
legislativy v oblasti ŽP řeší ČIŽP zpravidla ve správních řízeních,
která mají povahu buď sankční, kdy ČIŽP danému subjektu vyměří
příslušnou pokutu, nebo nápravnou, kdy nařídí provedení nutných
opatření k nápravě nebo v krajním případě zakáže další činnost,
která vede k poškozování ŽP.
ČIŽP vykonává tyto činnosti:
§ dozírá na dodržování právních přepisů na ochranu ŽP;
§ provádí inspekce – kontroly;
§ ukládá opatření k nápravě zjištěných nedostatků;
§ ukládá sankční opatření za nedodržování zákonů ŽP;
§ kontroluje obchod a nakládání s ohroženými druhy živočichů
a rostlin a výrobků z nich;
§ omezuje, případně zastavuje provozy, pokud vážně ohrožují ŽP;
§ podílí se na řešení starých ekologických zátěží;
§ řeší podněty občanů i právnických osob;
§ poskytuje informace na základě žádostí ve smyslu platných zákonů;
§ informuje veřejnost i sdělovací prostředky a orgány státní správy
o údajích o ŽP, které získává při inspekční činnosti;
§ vypracovává stanoviska pro jiné orgány státní správy;
§ podílí se na řešení havárií v oblasti ŽP;
§ spolupracuje s inspekčními orgány zemí EU a sítí inspekčních
orgánů ŽP a
§ stanovuje poplatky za vypouštění odpadních vod a odběr podzemních
vod.
V roce 2008 provedla ČIŽP celkem 14255 kontrol (15791 kontrol
v roce 2007, 16649 kontrol v roce 2006, 17254 kontrol v roce
2005). Mírný pokles počtu provedených kontrol oproti roku 2007 je
důsledkem vzrůstající náročnosti prováděných kontrol i následných
správních řízení po stránce právní i odborné. Odráží se zde také
snaha ČIŽP zaměřovat se zejména na případy s velmi významným
vlivem na stav ŽP (viz tabulka 3.2).V roce 2009 pak provedla ČIŽP
celkem 17432 kontrol, z nichž uložila celkem 2778 pokut (z toho
2650 bylo v tomto roce pravomocných) a celkový objem pokut dosáhl
v roce 2009 částky 164165643 Kč.V roce 2010 provedli inspektoři
celkem 3271 kontrol, při kterých bylo prověřeno celkem 3228
subjektů. Za porušení zjištěná při kontrolách bylo zahájeno celkem
3
Oblastní inspektoráty jsou v těchto městech: Praha, Plzeň, Hradec Králové, České
Budějovice, Ústí nad Labem, Havlíčkův Brod, Brno, Olomouc, Ostrava a Liberec.
84 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 85ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
908 správních řízení,kdy právní moci nabylo celkem 922 rozhodnutí
o uložení pokuty, a to v celkové výši 65610600 Kč (ČIŽP, 2011).
Tabulka 3.2: Počet řešených podnětů v letech 2001–2008 v jednotlivých
složkách ochrany ŽP
Rok Složky ŽP Celkem
Ovzduší Voda Odpady Příroda Les
2001 199 190 138 205 64 796
2002 257 239 222 225 61 1004
2003 366 241 243 284 104 1238
2004 301 344 350 567 89 1651
2005 308 240 256 494 82 1380
2006 397 318 521 649 96 1981
2007 441 354 682 813 105 2395
2008 375 310 596 986 110 2377
Pramen: Výroční zpráva ČIŽP za rok 2008, zpracováno autorkou
Od 1. 9. 2008 byla na ČIŽP realizovaná tzv. zelená linka4
(bezplatné
přímé spojení ČIZP s občanskou veřejností). Linka je využívána
jednak pro informování občanů o kompetencích ČIŽP, jednak
k přijímání podnětů a stížností od občanů.
3.3.4 Kraje
Kraj je vyšší jednotkou územní samosprávy dle Ústavy ČR. Kraje
zahájily svou činnost v roce 2001 a jejich působnost je upravena zejména
zákonem č. 132/2000 Sb., o změně zákonů souvisejících se zákonem
o krajích a obcích. Organizační struktura a působnost krajů
jsou stanoveny především v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Kraj
je územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu,
vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost
z těchto vztahů plynoucích. Jeho úkolem je pečovat o všestranný
rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.
V současné době existuje 13 krajů (14 s hlavním městem Prahou),
jejich území a jména jsou stanoveny Ústavním zákonem
č. 347/1997 Sb. Kraj spravuje své záležitosti samostatně v rámci
samostatné působnosti, státní správu vykonávají orgány kraje jako
svou přenesenou působnost. Dle platné právní úpravy kraj při výkonu
samostatné a přenesené působnosti chrání veřejný zájem, jehož
komponentou by měla být a bezpochyby je i ochrana životního
prostředí. Samospráva je uskutečňována prostřednictvím volených
orgánů a přímým hlasováním obyvatel v referendu. Samostatná
působnost představuje decentralizaci veřejné správy, státní správa
pak dekoncentraci. Úkolem krajů je ve spolupráci s MŽP vytvářet
prognózy, koncepce a strategie ochrany přírody ve své územní působnosti
(Soukopová, Kaplanová, Kavřík 2007: 207).
Krajské úřady mají mimo jiné v oblasti ochrany životního prostředí
tyto pravomoci:
§ vymezují a hodnotí regionální systém ekologické stability;
§ vydávají závazné stanovisko ke schválení lesních hospodářských
plánů a hospodářských osnov;
§ rozhodují o omezení výkonu práva myslivosti a rybářství v přírodních
rezervacích;
§ zajišťují záchranné programy ohrožených zvláště chráněných
rostlin a živočichů;
§ vykonávají státní dozor v ochraně přírody a krajiny;
§ spolupracující s ostatními úřady a orgány na zajišťování ekologické
výchovy a vzdělání a
§ uplatňují stanovisko k zásadám územního rozvoje z hlediska
zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny.
Kraje tvoří mezičlánek mezi centrální a místní úrovní, a to
činnostmi i systémově (Soukopová, Kaplanová, Kavřík 2007: 207).
Co se týče realizace koncepce rozvoje pro dané území, přijímají je
z centra, ale zároveň se na nich samy podílí.
3.3.5 Obce
Obec je základní jednotkou územní samosprávy dle Ústavy ČR. Postavení
obce je upraveno zejména zákonem č.128/2000 Sb.,o obcích.4
Zelená linka: 800011011.
86 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 87ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Obce vykonávají oba druhy působností – jak samostatnou (samosprávu),
tak přenesenou v rozsahu stanoveném legislativou.
Rozsah výkonu státní správy v přenesené působnosti se na obecní
úrovni liší. Současná legislativa proto rozlišuje tři druhy obcí, které
mají rozdílný rozsah státní správy:
§ obce (§ 61 I a) zákona č. 128/2000 Sb. – základní rozsah státní
správy vykonávají všechny obce);
§ obce s pověřeným obecním úřadem (§ 64 zákona č.128/2000 Sb.,
zákon č. 314/2002 o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem
a stanovení obcí s rozšířenou působností,vyhláška 388/2002
o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem
a správních úřadů s rozšířenou působností), v současné
době existuje 393 obcí s pověřeným obecním úřadem);
§ obce s rozšířenou působností (§ 66 zákona č. 128/2000 Sb.,
zákon č. 314/2002 Sb., vyhláška 388/2002 Sb.), v současné době
existuje 205 obcí s rozšířenou působností.
Obce s rozšířenou působností (ORP, Obce III) představují nový
typ obcí vykonávajících státní správu v přenesené působnosti. Jsou
obcemi s nejširším rozsahem výkonu státní správy v přenesené působnosti.
Obce s rozšířenou působností vznikly 1. 1. 2003 v rámci
reformy územní veřejné správy. Obce II. a III. typu vykonávají státní
správu v přenesené působnosti i pro obce, které spadají do jejich
správního obvodu.
Obce s rozšířenou působností vykonávají státní správu v oblasti
financí, školství, kultury, obecné správy, živnostníků, stavebního
řádu, obrany a krizového plánování, zemědělství a ochrany životního
prostředí.
Obce s rozšířenou působností mají mimo jiné tyto pravomoci
v oblasti ochrany životního prostředí, jak uvádí Soukopová, Kaplanová
a Kavřík (2007: 208):
§ „jsou odpovědné za odpadové hospodářství obce;
§ jsou odpovědné za kvalitu vod v obci;
§ vymezují a hodnotí místní systém ekologické stability;
§ vykonávají státní dozor v ochraně přírody a krajiny;
§ ukládají pokuty za přestupky a protiprávní jednání;
§ uplatňují stanoviska k územním plánům, regulačním plánům.“
Místní úroveň veřejné správy realizuje koncepce přijímané na
vyšších úrovních, dohlíží na místní poměry a poskytuje o nich informace.
Tato úroveň má jeden z největších vlivů při ochraně životního
prostředí, neboť zde dochází ke konkrétní aplikaci opatření.
3.4 Nestátní neziskové organizace a jejich role
v oblasti životního prostředí
JANA SOUKOPOVÁ
Nestátní (soukromé) neziskové organizace jsou autonomní vůči
státu a existují téměř ve všech oblastech lidské činnosti. V ČR se
většinou používá definice Rady vlády pro nestátní neziskové organizace,
která strukturálně-operacionální definici zužuje. Tato definice
neziskového sektoru je založena na právní formě organizací.
Nestátní neziskové organizace (NNO) jsou organizace, které mají
následující právní formy:
§ občanská sdružení a jejich organizační jednotky;
§ nadace a nadační fondy;
§ církevní právnické osoby zřizované církvemi a náboženskými
společnostmi;
§ obecně prospěšné společnosti a
§ zájmová sdružení právnických osob.
V oblasti ŽP působí mnoho NNO, které své aktivity zaměřují na
tuto problematiku.
NNO v oblasti životního prostředí mají nejčastěji formu občanských
sdružení (OS), tedy sdružení fyzických a právnických osob,
vznikající za účelem realizace společného zájmu nebo řešení společného
problému.5
Proč je tomu tak? Důvody musíme hledat právě
v jejich právní úpravě. Založení i následné fungování je z ostatních
právních forem nejjednodušší. Na registraci stačí pouze předložit
5
Což není typické jen pro soukromé neziskové organizace v životním prostředí.
Podle zprávy The 2006 NGO Sustainability index, vydávanou americkou agenturou
pro mezinárodní rozvoj USAID, bylo v roce 2006 v ČR 94368 NNO, z toho 58347
(61,8%) občanských sdružení.
88 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 89ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
stanovy a návrh registrace u Ministerstva vnitra. OS nemá ani
povinnost základního vkladu, nemusí zveřejňovat výroční zprávu,
a pokud to vlastní stanovy nezakazují, může mít podnikatelskou
činnost.
Mezi významná občanská sdružení v oblasti ochrany životního
prostředí patří ty, které vznikly převážně těsně po revoluci, svoje
sídlo mají v Praze nebo Brně, mají široký rozsah působnosti a členskou
základnu, jsou také mediálně známé. Patří mezi ně Český svaz
ochránců přírody, Zelený Kruh, Hnutí Brontosaurus, Arnika, Děti
Země, Econnect, Ekologický právní servis, Hnutí Duha, Nesehnutí,
Ekologický institut Veronica, Agentura Gaia, Jihočeské matky, Společnost
pro udržitelný rozvoj a Síť ekologických poraden.
Druhou nejčastější právní formou NNO v oblasti ochrany životního
prostředí jsou obecně prospěšné společnosti (OPS). OPS
je zakládána proto, aby poskytovala obecně prospěšné služby, je jí
povolena hospodářská činnost a případný zisk musí být opět použit
ve prospěch společnosti. OPS se zakládá zakládací smlouvou
a jejich seznam je uveden v rejstříku u krajského soudu. Musí vést
podvojné účetnictví, na konci roku prochází povinným auditem
a musí vypracovat a zveřejnit výroční zprávu (Hyánek, Prouzová,
Škarabelová 2007).
Mezi významné obecně prospěšné společnosti v oblasti ochrany
životního prostředí patří:Ústav pro ekopolitiku,Přátelé přírody o.p.s.,
Chaloupky – Středisko pro vzdělávání a výchovu v přírodě.
Nadace a nadační fondy byly většinou založeny počátkem
90. let a vzhledem k jejich činnosti (přerozdělují ostatním neziskovým
organizacím peníze ze svého jmění) mají centrum v Praze nebo
Brně popř. jiných velkých městech. Podporují projekty ekologických
soukromých neziskových organizací, a to nejen finančně, ale také
organizováním školení, seminářů či různými odbornými radami.
Z tohoto důvodu patří tedy mezi nejvýznamnější soukromé neziskové
organizace.
Mezi nejvýznamnější patří Nadace Partnerství a Nadace Veronica.
Dále je nutné neopomenout význam zájmových sdružení
právnických osob a to především kvůli Národní síti Zdravých měst
ČR, o které pojednává kapitola 6.6.
3.4.1 Role nestátních neziskových organizací
v ochraně životního prostředí ČR
Nestátní neziskové organizace mají v ochraně životního prostředí
nezastupitelnou roli. Mezi hlavní role NNO v ochraně životního
prostředí pak patří:
§ Ochrana přírody a krajiny.
§ Informační činnost, a to jako poskytovatele informací o území,
kde slouží NNO jako identifikátor lokálních problémů a specifik
daných lokalit a také jako poskytovatele informací o stavu životního
prostředí.
§ Poskytování environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty. Tato
role je pro NNO velmi významná, což dokazuje i rozbor financování
z veřejných rozpočtů.
§ Kontrolní činnost. NNO kontrolují nejenom činnost veřejných
neziskových organizací v oblasti životního prostředí, ale i institucí,
které mají v působnosti územní či stavební rozvoj apod.
a také činnost ostatních subjektů soukromého sektoru jako firem
či samotných občanů.
§ Věda a výzkum, ve které hrají malou roli soukromé vysoké školy.
§ Poradní role, kterou vykonávají:
– NNO jako poskytovatel odborných znalostí (know-how) v oboru,např.jako
partner při připomínkování a zpracovávání Programu
rozvoje kraje (PRK) či dokumentu EIA (Environmental
Impact Assessment – posuzování vlivů na životní prostředí);
– poradní orgán v oblasti dotační politiky, např. při zpracování
zásad pro poskytování grantů nebo při stanovení priorit vyhlašovaných
grantových programů;
– poradní orgán pro sestavení politik kraje, např. pro komunitní
plánování sociálních služeb, ochranu životního prostředí,
koncepci environmentální výchovy, vzdělávání a osvěty
(EVVO), prevenci kriminality a sociálně patologických jevů,
plánu zaměstnanosti, ochranu kulturních památek a rozvoje
cestovního ruchu, osvětové kampaně atd.
NNO působící v oblasti ochrany životního prostředí jsou financovány
především ze státního rozpočtu. Největší podíl finančních
90 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 91ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
prostředků plyne každý rok z rozpočtu rezortu Ministerstva životního
prostředí, které finančně podporuje projekty nestátních neziskových
organizací zaměřené na životní prostředí tím,že každoročně
vypisuje výběrová řízení na podporu projektů předkládaných NNO.
Každý rok je rozděleno přibližně 20 mil. Kč. V rámci těchto
dotačních programů bývá podpořena celá řada projektů v několika
oblastech, které jsou každoročně určovány usnesením vlády.
Vyhlášení vychází ze zákonů ČR a z příslušných usnesení vlády ČR.
Přihlásit se mohou občanská sdružení a obecně prospěšné společnosti
s takovými projekty, které přispívají k naplňování cílů Státní
politiky životního prostředí. Oblasti podpory, které se pro každý rok
ještě podrobněji upřesňují, jsou obvykle ochrana přírody a krajiny,
zapojování veřejnosti do rozhodování v oblasti životního prostředí,
udržitelný rozvoj na regionální úrovni a Místní agendy 21, poskytování
environmentálních informací a EVVO. Tyto oblasti podpory
jsou pak dále blíže specifikovány v dílčích programech.
Kraje, města a obce zajišťují financování environmentálních
služeb především formou zakázek, příspěvků, grantových schémat
a podpor. Dále jsou NNO financovány také ze soukromých zdrojů
(sponzorské dary firem, dary občanů aj.).
3.5 Občané a jejich role v ochraně životního prostředí
JARMILA NESHYBOVÁ
Aktivní zapojování klíčových skupin a veřejnosti je jedním ze
základních principů udržitelného rozvoje a hraje při ochraně ŽP
nezastupitelnou roli. Pro zapojování veřejnosti na národní úrovni
jsou hlavními nástroji legislativní opatření, ale i tzv. měkké nástroje.
Z měkkých nástrojů je to především institut referenda a místního
referenda, instituce ombudsmana, možnosti připomínkování veřejnosti
v oblastech tvorby ekonomických a legislativních nástrojů,
dotačních politik aj.
Možnost a míra zapojení veřejnosti v určité situaci je dána
dvěma základními momenty. Je to jednak zájem lidí o spoluúčast
na dění kolem nich, jednak ochota místních orgánů akceptovat
a využívat tuto přímou formu samosprávy. Optimální variantou je
oboustranný zájem. Podstatou spolupráce je informovanost všech
zúčastněných založená na dialogu a komunikaci. Hlavním úkolem
je přitom poskytovat veřejnosti jasné, úplné a aktuální informace o zamýšlených
záměrech a jejich realizaci, dozvědět se požadavky, názory
a představy veřejnosti na řešenou záležitost a zapracovat názory a postoje
obyvatel do návrhů řešení.
Znalost názorů a postojů občanů může být založena na použití
více či méně formalizovaných metod, jako je shromáždění občanů,
veřejná diskuse, sociologický průzkum, zprostředkování informací
prostřednictvím různých občanských iniciativ apod.
Obyvatelé mohou na řešení konkrétního problému participovat
několika způsoby:
§ vyjádřením vlastních názorů a požadavků;
§ seznámením se s uvažovanými záměry a vyjádřením souhlasu
nebo nesouhlasu s nimi;
§ možností výběru z předložených variant;
§ návrhem vlastních řešení apod.
Tímto se mohou zapojit všichni, kteří projeví zájem, a to buď
jednotlivě, nebo společně v rámci různých iniciativ. Relativně
nejvhodnější formou, jak uvádí Opplová (1996), jsou dobrovolně
ustavené místní občanské samosprávy, které jsou doplňkem samosprávy
zastupitelské.Spoluúčast občanů není ovšem bezproblémová.
Problémy se týkají zejména vytvoření příznivého klimatu a důvěry
mezi veřejností a správními a samosprávnými orgány,což je zároveň
nejlepší zábranou proti zneužívání autority hlasu veřejnosti ve prospěch
úzkých zájmů nevelké aktivně vystupující skupiny osob.
Mezi základní právní dokumenty související s rolí veřejnosti
v ochraně životního prostředí je Aarhuská úmluva, která je mezinárodní
úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na
rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách ŽP.6
Aarhuská
6
Aarhuská úmluva, byla sjednána 25. 6. 1998 v dánském městě Aarhus na konferenci
ministrů ŽP regionu Evropské ekonomické komise OSN (UNCE). Jedná se
o přelomový dokument pro životní prostředí a demokracii.
92 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 93ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
úmluva usiluje o zlepšení informovanosti veřejnosti o stavu ŽP
a jeho dopadu na lidské zdraví. Do roku 2000 ji podepsalo 40 signatářských
zemí z Evropy a Asie. Současný počet signatářů je 45; členy
jsou zejména státy EU. ČR přistoupila k Aarhuské úmluvě v roce
2004. Mezi hlavní pilíře Úmluvy patří:
§ Zpřístupňování informací o ŽP veřejnosti – jedná se o právo každého
získat oficiální informace, které mají orgány veřejné správy
o životním prostředí. Navíc pro tuto žádost není nutné žádné
odůvodnění, ani být občanem nebo obyvatelem dané země. Informace
mohou být požadovány po správních úřadech (státní,
krajské i obecní úrovně), po jakýchkoli právnických a fyzických
osobách, které jsou činné ve veřejné správě (VS), obzvlášť v souvislosti
s ŽP, nebo které vykonávají jakékoli veřejné služby v souvislosti
s ŽP pod kontrolou orgánu VS.
§ Aktivní účast veřejnosti v rozhodovacích procesech, týkajících se
ŽP – nezbytnou podmínkou účasti veřejnosti je informovanost,
je proto nezbytné dát veřejnosti přesné, správné a včasné informace.
Účast veřejnosti musí být umožněna již od počátku řízení,
přímo od zahájení prvních řízení, v době, kdy jsou stále otevřeny
všechny alternativy rozhodování. Tato účast musí probíhat dle
předem stanoveného časového rámce. Nakonec musí orgán VS
při svém konečném rozhodnutí vzít v úvahu i výsledek účasti
veřejnosti. Právo účastnit se řízení mají pouze osoby, které jsou
přímo dotčené řešeným problémem. Nestátní neziskové organizace
činné v oblasti ŽP jsou dle Úmluvy zahrnuty vždy mezi
dotčenou veřejnost.
§ Zajištění právní ochrany v záležitostech ŽP – přístup k právní
ochraně ve věcech ŽP znamená možnost napadat správní akty
či opomenutí správních úřadů i soukromých osob u nezávislého
a nestranného orgánu.Úmluva toto oprávnění dále dělí na tři oblasti
– soudní ochranu přístupu k informacím, soudní ochranu
účasti veřejnosti a soudní ochranu ŽP „obecně“. Každý by měl
mít možnost dosáhnout ochrany svých práv přiznaných Úmluvou
před soudem v souladu s národní legislativou.
Aarhuská úmluva propojuje ochranu ŽP s problematikou lidských
práv. Dle článku 35 Listiny základních práv a svobod má
každý právo na příznivé ŽP.Aarhuská úmluva se dále vyvíjí.Smluvní
strany Úmluvy se pravidelně scházejí v Ženevě. Vedle toho se koná
jednou za čas setkání na nejvyšší úrovni, kam se sjíždějí ministři
ŽP a nevládní organizace, jež jsou členy Pracovní skupiny smluvních
stran. Úkolem tohoto hlavního orgánu Aarhuské úmluvy je
zhodnotit vývoj v uplynulých letech, určit plán budoucích prací
a připravovat dodatky.
3.5.1 Formy účasti veřejnosti
Účast veřejnosti na ovlivňování kvality životního prostředí má v ČR
několik forem, kterými jsou:
§ Účast na rozhodování správních úřadů. Tato forma účasti je
především zakotvena v obecných předpisech správního práva.
V praxi jde o rozhodování o konkrétních činnostech s potenciálně
významným vlivem na ŽP, jako je např. rozhodování o navrženém
umístění budov, výstavbě a činnosti velkých zařízení či
o povolování produktů pro trh. Postupy v této oblasti ovlivňují
nové právní předpisy – správní řád,7
stavební zákon i novelizace
zákona o ochraně přírody a krajiny. V českém právním systému
lze vysledovat dva druhy účasti veřejnosti:
– Každý občan má možnost podávat připomínky v územních
řízeních nebo v řízeních o vydání regulačního plánu (zákon
č. 183/2006 Sb., stavební zákon), v procesech EIA (zákon
č. 100/2001 Sb., zákon EIA), při projednávání bezpečnostních
programů a havarijních plánů (zákon č. 353/1999 Sb., o prevenci
závažných havárií) a v řízeních týkajících se povolení
k jednotlivým formám nakládání s geneticky modifikovanými
organismy (GMO) (zákon č. 78/2004 Sb., o GMO).
7
Nový správní řád nově upravuje řízení o vydání závazného stanoviska, jež je vydáno
v určité částkové věci a slouží jako podklad pro konečné rozhodnutí. Jde např.
o souhlas se zásahem do krajinného rázu, který slouží jako podkladový materiál pro
územní řízení. Odvolání, základní forma přezkumu nadřízeným správním orgánem,
je možné až vůči rozhodnutí, které bylo na podkladě závazného stanoviska vydáno
(Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2007).
94 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 95ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
– Pouze občanské sdružení (nikoli dotčená veřejnost) se může
stát účastníkem v těchto řízeních:8
a) Na základě § 70 z. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
se občanská sdružení (občanské sdružení nebo jeho
organizační jednotka, jehož hlavním posláním je dle stanov
ochrana přírody a krajiny) mohou účastnit řízení, při
nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody chráněné
tímto zákonem. Na tomto základě se občanská sdružení
mohou účastnit i územního řízení. Ve stavebním řízení
však již přímo v zákoně podmínky pro účast občanských
sdružení zakotveny nejsou.
b) V řízení o vydání integrovaného povolení podle zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci („občanská sdružení,obecně
prospěšné společnosti,zaměstnavatelské svazy
nebo hospodářské komory, jejichž předmětem činnosti je
prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných
zájmů dle zvláštních právních předpisů“).
c) Ve správních řízeních vedených dle zákona č. 254/2001 Sb.,
o vodách („občanské sdružení, jehož cílem je dle jeho stanov
ochrana ŽP“).
§ Účast na tvorbě aktu správního práva. Kromě výše zmíněného
upravují právní předpisy účast veřejnosti na tvorbě aktů správního
práva, které se nevydávají formou správního rozhodnutí,
popřípadě na tvorbě dokumentů tvořených povinnými osobami
pod dohledem veřejné správy (např. bezpečnostní zpráva dle
zákona o prevenci závažných havárií). Takovými předpisy jsou
především stavební zákon (územně plánovací dokumentace),
zákon o posuzování vlivů na ŽP (stanovisko), zákon o posuzování
vlivů rozvojových koncepcí a programů na ŽP (stanovisko)
a další. Současná praxe v ČR je taková, že připomínkování zákonů,
nařízení a vyhlášek ošetřují nově upravená Legislativní
pravidla Vlády ČR, která vedle povinných připomínkových míst
(ústřední orgány státní správy a další instituce) upravují i jiná
připomínková místa (tedy veřejnost).9
§ Účast na tvorbě strategických dokumentů. Veřejnost se může
podílet na tvorbě:
– plánů a programů zahrnujících množství činností v široké
škále odvětví a na všech vládních úrovních, které se dotýkají
ŽP – např. plány o využití území a jeho rozvoji, plánování
v dopravě, v cestovním ruchu, v energetice, v průmyslu, ve
vodohospodářství, ve zdravotnictví a v hygieně, stejně jako
vládní dotace nebo akční plány;
– politik, tj. obdobných dokumentů jako jsou plány a programy,
odlišných v kontextu vzniku, který je v těchto případech
zjevně politický. Přesto jsou smluvní státy povinny usilovat
o to, aby veřejnost měla příležitost účastnit se jejich přípravy
v přiměřeném rozsahu.
Nový stavební zákon a novela zákona o posuzování vlivů na ŽP
umožnily místní, regionální a celostátní koncepce nejen kritizovat,
ale i spoluvytvářet.
§ Posuzování vlivů na ŽP – EIA a SEA. Hodnocení a posuzování
činností a záměrů na ŽP je popsáno v zákoně č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na ŽP. Rozlišují se dva druhy hodnocení –
posuzování koncepcí tzv. SEA (Strategic Environmental Assessment)
a posuzování záměrů tzv. EIA (Environmental Impact
9
Návrhy právních předpisů ČR nebývaly jednotným způsobem zveřejňovány a soustavně
nebývaly publikovány ani důvodové zprávy a odůvodnění k přijatým návrhům.
Postupně se však nyní rozvíjí praxe publikování těchto dokumentů v elektronické
podobě. Pokud jde o návrhy zákonů, lze je vyhledávat na serveru Poslanecké
sněmovny resp. Senátu Parlamentu ČR; součástí sněmovních, resp. senátních tisků
jsou i důvodové zprávy k návrhům zákonů, popř. zákonných opatření Senátu. Pokud
jde o návrhy podzákonných předpisů vydávaných ústředními orgány státní správy,
jejich návrhy jsou od roku 2007 experimentálně publikovány na zvláštním vládním
serveru e-klep.Určitý přehled o návrzích právních předpisů připravovaných v rámci
orgánů výkonné moci lze získat i v souvislosti s jejich projednáváním v Legislativní
radě vlády ČR (http://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/legislativni-rada-vlady-25264/).
Všem připomínkovým místům, včetně veřejnosti, je stanovena základní lhůta
k připomínkování 15 pracovních dnů (resp. 20 u návrhů zákonů). Připomínky musí
splňovat formální požadavky, je nutné je konkretizovat a odůvodnit.
8
Neorganizovaná veřejnost, tedy jednotlivé fyzické osoby, obce apod., se v těchto
řízeních mohou stát účastníky dvěma způsoby. Buď je přímo rozhodováno o jejich
právech nebo povinnostech (např. žádají o výjimku pro nějakou aktivitu v chráněném
území), nebo mohou být rozhodnutím dotčeni ve svých právech a povinnostech
(např. sousedé v územním a stavebním řízení).
96 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 97ROLE NEZISKOVÉHO A ZISKOVÉHO SEKTORU V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Assessment). Účelem obou procesů hodnocení je zjistit, zda
jsou negativní vlivy zamýšleného záměru či vytvořené koncepce
společensky přijatelné, neboť určité negativní dopady s sebou
přináší prakticky veškerá lidská činnost. Dle národní strategie
trvale udržitelného rozvoje je nutné hodnotit politiky, plány
a programy pektorální a regionální a rozvojové projekty, viz
následující obrázek.
Obrázek 3.2: Hodnocení EIA a SEA
Pramen: autorka
Pro zveřejňování informací o posuzování záměrů a koncepcí byl
zřízen internetový portál spravovaný agenturou CENIA.10
§ Zapojování veřejnosti v rámci místní Agendy 21 (MA 21). Veřejnost
by měla být přizvána a zapojena nejen do rozhodovacích
procesů, ale i do vytváření plánů a jejich realizace. Mělo by se
jednat o kontinuální stále probíhající proces zapojování v rámci
jednotlivých projektů,aktivit nebo dílčích procesů,které zapojují
veřejnost do řídících, rozhodovacích a kontrolních mechanismů
orgánů veřejné správy. Čím více lidí se do procesu MA 21 zapojí,
tím kvalitnější tento proces bude.11
Otázky a úkoly
1. Jakourolivochraněatvorběživotníhoprostředípřikládáteziskovémuaneziskovému
sektoru?
2. Jak se stavíte k roli nadnárodních společností a jejich vlivu na životní prostředí
planety Země?
3. Jakým způsobem jsou rozděleny kompetence pro oblast ochrany životního
prostředí v jednotlivých stupních veřejné správy v ČR?
4. Jaké znáte nestátní neziskové organizace působící v ochraně životního prostředí?
Považujete jejich vliv za přínosný? Svůj názor zdůvodněte.
5. Jakou formou se nejčastěji, podle Vašeho názoru, veřejnost zapojuje do řešení
problematiky v oblasti ochrany životního prostředí a proč? Která forma by
mohla být dle Vás nejúčinnější, pokud by se zapojilo dostatečné množství
občanů a dalších dotčených subjektů?
Související literatura
Aarhuská úmluva. Základní informace. Historie [on-line] [cit. 2009-01-12], dostupné
na: <http://www.ucastverejnosti.cz/cz/zakladni-informace/>.
Česká inspekce životního prostředí, 2011 [on-line], dostupné na: <http://www.
cizp.cz/
ČMEJREK, J., BUBENÍČEK, V., LUHANOVÁ, M. Politika v regionálním rozvoji.
Úvod do studia, Praha: Česká zemědělská univerzita v Praze, 2006, ISBN
8021311576.
HYÁNEK, V., PROUZOVÁ, Z., ŠKARABELOVÁ, S. Neziskové organizace ve
veřejných službách. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007, 293 s., ISBN
9788021044234.
JANČÁŘOVÁ, I. Ekologická politika, Brno: Právnická fakulta MU, 2004, ISBN
8021035994.
10
Informační systém EIA, dostupný na http://tomcat.cenia.cz/eia/view.jsp, informační
systém SEA dostupný na: <http://eia.cenia.cz/sea/koncepce/prehled.php>.
11
Za zákona se může veřejnost zapojit při zjišťovacím řízení, kde se může vyjadřovat
k oznámení koncepce, při zveřejnění koncepce/záměru a dokumentace vyHodnocení
SEA
Hodnocení SEA
Hodnocení EIA
hodnocení jejích vlivů na ŽP, kde může podávat vyjádření k oběma dokumentům,
a při veřejném projednání vyhodnocení jejích vlivů na ŽP, kde se může vyjádřit
přímo v průběhu veřejného projednání, nebo poslat své komentáře příslušnému
úřadu do 5 dnů od veřejného projednání. Zpracovatel může využít formu veřejného
slyšení, veřejného projednání, workshopu, veřejného semináře nebo si může
vytvořit také tzv. poradní skupinu složenou ze zástupce předkladatele, zpracovatele
koncepce/záměru,zpracovatele SEA/EIA týmu,zástupce samosprávy či státní správy
a zástupců neziskového sektoru či občanů. Občané se mohou do procesu zapojit
z vlastní iniciativy.
98 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 99FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
KOL. AUTORŮ. Obce 2008–2009. Meritum, Wolters Kluwer ČR, a. s., 2008, ISBN
9788073573317.
KOUDELKA, Z. Samospráva, Praha: Linde, 2007, 399 s., ISBN 9788072016655.
LACINA, K. Regionální rozvoj a veřejná správa, Praha: Vysoká škola finanční
a správní, o. p. s., 2007, ISBN 9788086754741.
OPPLOVÁ, M. Životní prostředí měst a regionů, Praha: VŠE Praha, 1996, ISBN
8070790431.
Proces EIA, informační materiál v rámci projektu „Rozvoj sítě environmentálních
poradenských a informačních center Moravskoslezského kraje“, Třinec: Hrat,
2008.
PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe, 2. aktualizované
vydání, Praha: Grada Publishing, a. s., 2009, 304 s., ISBN 9788027899.
PRŮCHA P. Správní právo: obecná část, 7., dopl. a aktualiz. vyd., (v nakl. Doplněk
2. vyd.), Brno: Masarykova univerzita, 2007, 418 s., ISBN 9788021042766.
PŮČEK, M. a kol. Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity. Zpracováno
v rámci projektu „Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech“,
MEPCO, 2007, ISBN 9788090396012.
REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení,
2. aktualiz. vyd., Praha: Ekopress, 2007, 187 s., ISBN 9788086929255.
RITSCHELOVÁ, Iva. Liberalizace obchodu s environmentálním zbožím a službami:
trendy v České republice, vyd. 1., Praha: Linde, 2009, 287 s., ISBN 9788072017973.
SOUKOPOVÁ, J. Analýza veřejných služeb v oblasti ochrany a tvorby životního
prostředí, in Problematika zabezpečování veřejných služeb, Brno: Masarykova
univerzita, 2007, s. 139–146, ISBN 9788073990305.
SOUKOPOVÁ,J.,KAPLANOVÁ,B.,KAVŘÍK,L.Veřejné služby v tvorbě a ochraně
životního prostředí, in HYÁNEK,V., ŠKARABELOVÁ, S., PROUZOVÁ, Z. a kol.
Neziskové organizace ve veřejných službách, Brno: Masarykova univerzita, 2007,
ISBN 9788021044234.
Zpráva o implementaci Aarhuské úmluvy 2007, Zelený kruh, 2008, [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.ucastverejnosti.cz/cz/zpravy-o-
implementaci>.
4. FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
JANA SOUKOPOVÁ
Výše výdajů na životní prostředí je jedním z indikátorů pro posuzování
úrovně péče o životní prostředí, a to nejen na úrovni obcí
a vlády, ale i na úrovni podniků i v rámci srovnávání péče o životní
prostředí v EU.
Obecně je lze charakterizovat jako výdaje na akce a činnosti
směřující k prevenci nebo následnému odstranění škod na životním
prostředí. V této kapitole budou vymezeny zdroje financování
ochrany a tvorby životního prostředí v ČR,výdaje na ochranu životního
prostředí a jejich výše v posledních letech. Dále bude kapitola
věnována veřejným podporám a metodám pro měření efektivnosti
výdajů na ochranu životního prostředí.
4.1 Klasifikace výdajů na ochranu životního prostředí
Výdaje na životní prostředí odráží zejména úroveň ekonomického
rozvoje dané země a zároveň i účinnost legislativních předpisů
souvisejících s ochranou životního prostředí. Tyto výdaje jsou dnes
nejběžnějším makroekonomickým ukazatelem péče o životním
prostředí a pro komplexnější posouzení se tento ukazatel vztahuje
k úrovni ekonomické výkonnosti země, vyjádřené hrubým domácím
produktem.
V současné době je sledování výdajů na ochranu životního
prostředí obtížné a zakládá se často na odhadech, a to proto, že při
sledování je nutné vycházet z různých zdrojů informací vykazovaných
na různých úrovních řízení. Uváděné údaje proto mají spíše
orientační charakter.
Při prezentaci údajů o environmentálních výdajích je potřeba
uvádět celou řadu podmínek, za kterých byly uváděné údaje vykazovány.
Zejména je třeba vymezit (Hájek, Ritschelová 2004):
100 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 101FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
§ pojem „výdaje na ochranu životního prostředí“ po technické
stránce;
§ charakterizovat zdroje financování;
§ specifikovat druhy výdajů (např. investiční a neinvestiční);
§ stanovit časové období vykazovaných výdajů aj.
4.1.1 Klasifikace environmentálních výdajů podle CEPA 2000
Z pohledu akcí do jednotlivých oblastí ochrany životního prostředí
(po technické stránce) je pro dělení výdajů na ochranu životního
prostředí využívána klasifikace CEPA 2000 (Classification of Environmental
Protection Activities), vypracovaná Statistickým úřadem
Evropského společenství (Eurostat). Tato klasifikace je využívána
k vymezení aktivit, produktů, výdajů a ostatních transakcí, jejichž
prvotním účelem je ochrana ŽP. Podle ní jsou výdaje dále děleny dle
jednotlivých oblastí ochrany ŽP.
Samotná struktura klasifikace je rozdělena do tří úrovní. První
obecná úroveň určuje celkem devět oblastí, přičemž sedm z nich
je nazváno dle složek životního prostředí a zbylé dvě oblasti jsou
položky „výzkumu a vývoje“ a „ostatní aktivity ochrany ŽP“. Druhá
a třetí úroveň se používá při podrobnějším sběru dat a pro publikační
účely.
Popis činností jednotlivých kategorií klasifikace CEPA 2000 je
uveden v tabulce 4.1.
4.1.2 Klasifikace výdajů podle zdrojů financování
Ochrana ŽP je financována z různých zdrojů, které lze rozdělit na
zdroje soukromého sektoru, který je představován zejména podnikatelskými
subjekty, nestátními neziskovými organizacemi, domácnostmi
a jednotlivými občany, a zdroje veřejného sektoru, které
tvoří výdaje státního rozpočtu, rozpočtů organizací veřejného sektoru
včetně obcí a krajů. Nebo můžeme výdaje dělit na výdaje neziskového
sektoru,který zahrnuje veškeré vládní instituce,jak ústřední,
tak i místní a také příspěvkové organizace z nefinančních podniků
veřejných a NNO, a výdaje ziskového sektoru.
Tabulka 4.1: Klasifikace výdajů dle CEPA 2000
Kategorie Popis činností spadajících do dané kategorie
Ochrana vody Odvádění a čištění odpadních vod, kalů; prevence znečišťování
vody; odvádění a čištění odpadních vod; úprava drobných
vodních toků
Ochrana ovzduší Programy zateplování a úspor energie; odstraňování tuhých
a plynných emisí; změna technologií vytápění; opatření ke
snižování produkce skleníkových plynů; změny výrobních
technologií za účelem odstranění emisí; monitoring ochrany
ovzduší; ostatní činnosti k ochraně ovzduší
Nakládání
s odpady
Sběr a zpracování druhotných surovin; sběr a svoz
nebezpečných komunálních a ostatních odpadů; využívání
a zneškodňování odpadů; monitoring nakládání s odpady;
ostatní nakládání s odpady
Ochrana půdy
a podzemní vody
Protiporézní ochrana; ochrana půdy a podzemní vody proti
znečištění infiltrací; dekontaminace půd a čištění spodní vody;
monitoring půdy a podzemní vody; předcházení a sanace
zasolení půd; ostatní ochrana půdy a spodní vody
Ochrana
biodiverzity
a krajiny
Celospolečenské funkce lesů; revitalizace říčních systémů;
ochrana druhů a stanovišť; chráněné části přírody; rekultivace
půdy v důsledku těžební a důlní činnosti; protierozní,
protilavinová a protipožární ochrana; péče o vzhled obcí
a veřejnou zeleň; ostatní činnosti k ochraně přírody
a krajiny
Redukce působení
fyzikálních faktorů
Konstrukce a uplatnění protihlukových zařízení; protiradonová
opatření; monitoring k zajišťování úrovně fyzikálních faktorů;
ostatní činnosti k redukci fyzikálních vlivů
Správa v ochraně
ŽP
Ústřední státní správa v ochraně ŽP; ostatní orgány státní
správy v ochraně ŽP; ostatní správa v ekologii
Výzkum a vývoj Výzkum a vývoj
Ostatní činnosti
v ekologii
Mezinárodní spolupráce v oblasti ŽP; ekologická výchova
a osvěta; ekologické programy v dopravě; ekologické záležitosti
a programy
Pramen: CEPA 2000, upraveno
Do ziskového sektoru v tomto případě budeme řadit soukromé
národní podniky, státní podniky a soukromé podniky pod zahraniční
kontrolou.
102 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 103FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Z hlediska původu finančních prostředků lze rozdělit zdroje na
zahraniční, mezinárodní a vnitrostátní. Ve Státní politice životního
prostředí (SPŽP) se rozdělují mezinárodní zdroje následovně:
§ zdroje z fondů Evropské unie;
§ zdroje z mezinárodních finančních institucí (Evropské investiční
banky, Evropské banky pro obnovu a rozvoj apod.).
Vnitrostátní zdroje je možné rozdělit na:
§ státní rozpočet;
§ státní fondy;
§ místní rozpočty (rozpočty obcí, dobrovolných svazků obcí, krajů
a Regionálních rad Regionů soudržnosti).1
Regionální rady však
zatím nevykázaly v letech 2006–2008 žádné výdaje do oblasti
ochrany ŽP.
Dle Evropského systému národních účtů (Ritschelová 2000) se
výdaje na ochranu životního prostředí dělí na:
§ výdaje veřejného sektoru, tedy výdaje státní správy (centrální orgány),
státní rozpočet, fondy (SFŽP), Fond národního majetku
(FNM) a výdaje místní správy (okresní a obecní úřady);
§ výdaje ziskového sektoru, tedy výdaje nefinančních podniků, korporací
a finančních institucí;
§ zahraniční zdroje;
§ výdaje soukromých neziskových organizací a
§ výdaje domácností.
4.1.3 Klasifikace podle druhů výdajů
Výdaje na ochranu ŽP lze dále dělit dle toho, zda jsou určeny na
investiční výstavbu, a jde tedy o investiční výdaje, nebo na financování
běžných – neinvestičních – akcí, kdy jde o neinvestiční běžné
výdaje.
Přičemž investiční výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují
všechny výdaje na pořízení dlouhodobého hmotného majetku
(DHM) spolu s celkovou hodnotou DHM získaného formou
bezúplatného nabytí nebo převodu podle příslušných legislativních
předpisů, nebo přeřazením z osobního užívání do podnikání. Do
výdajů na pořízení dlouhodobého hmotného majetku na ochranu
životního prostředí se zahrnují samostatné movité věci a soubory
movitých věcí se samostatným technicko-ekonomickým určením
s dobou použitelnosti delší než jeden rok a v ocenění stanoveném
účetní jednotkou, povinně však od částky stanovené zákonem o daních
z příjmů pro tento majetek (od roku 2001 je stanovena částka
40000Kč).
Neinvestiční náklady na ochranu životního prostředí nebo také
běžné či provozní výdaje zahrnují mzdové náklady,platby za spotřebu
materiálu a energií, za opravy a udržování atd. a platby za služby,
u kterých je hlavním účelem prevence, snížení, úpravy nebo likvidace
znečištění a znečišťujících látek nebo další degradace životního
prostředí, které vycházejí z výrobního procesu podniku. Neinvestiční
náklady se dělí na vnitřní a vnější, což je chápáno z pohledu
podniku. Zjišťování těchto neinvestičních nákladů ČSÚ začalo až
zpravodajským rokem 2003 pro podnikový sektor a teprve ve zpravodajském
roce 2006 byly tyto údaje získány i od veřejného sektoru.
4.2 Celkové výdaje na ochranu životního prostředí
Jak již bylo zmíněno,výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují
výdaje ziskového i neziskového sektoru. V České republice sledují
výdaje na ochranu životního prostředí dvě instituce – Český statistický
úřad (ČSÚ) prostřednictvím výběrového šetření a Ministerstvo
financí (MF), které výdaje do roku 2009 sledovalo prostřednictvím
informačního systému ARIS2
a od roku 2010 prostřednictvím
1
Regionální rady Regionů soudržnosti vznikly na základě zákona č. 137/2006 Sb.,
kterým se mění mimo jiné zákon č. 248/2006 Sb., o podpoře regionálního rozvoje.
Rady fungují jako řídící orgán Regionálního operačního programu pro období
2007–2013, zároveň kontinuálně zabezpečují implementaci Společného regionálního
operačního programu.
2
Údaje ze systému ARIS bylo možné sledovat prostřednictvím veřejně přístupného
webového informačního systému ARISweb, viz www.arisweb.cz, http:
//wwwinfo.mfcr.cz/aris/.
104 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 105FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
informačního systému ÚFIS.3
Získané údaje však nejsou úplně
totožné. Zatímco MF ČR sleduje údaje pouze za veřejné rozpočty,
ČSÚ4
do svého šetření zahrnuje i soukromé subjekty, nesleduje však
výdaje malých obcí (méně než 500 obyvatel).
ČSÚ zjišťuje souhrnné údaje o ochraně životního prostředí od
roku 1986, přičemž zveřejňuje hned několik publikací, ve kterých
jsou investiční a neinvestiční výdaje na ŽP uvedeny. Jako první
dokument lze uvést Statistickou ročenku, ve které jsou publikovány
investiční i neinvestiční náklady mimo jiné i v členění podle krajů.
Dále existují další dvě publikace, které uvádějí data z obou zdrojů.
Jedná se o Statistickou ročenku životního prostředí a Zprávu o stavu
životního prostředí ČR, které vydává každoročně Ministerstvo životního
prostředí.
Výdaje na ochranu životního prostředí jsou vykazovány také
prostřednictvím České informační agentury životního prostředí
(CENIA), státní příspěvkové organizace Ministerstva životního
prostředí ČR. V současné době tato agentura všechna data (za ČSÚ
i MF ČR) sumarizuje a zveřejňuje na svých webových stránkách
www.cenia.cz.
4.2.1 Investiční výdaje na ochranu životního prostředí
Jak již bylo zmíněno,výdaje na ochranu životního prostředí zahrnují
investiční výdaje a neinvestiční výdaje, které se primárně vztahují
k aktivitám na ochranu životního prostředí.V této kapitole budeme
na tyto výdaje pohlížet z několika hledisek, která se nejčastěji používají
pro různá porovnání a hodnocení. Je to především dělení
investic do programových zaměření ochrany životního prostředí
podle klasifikace CEPA 2000 (viz výše) a podle sektorů (veřejný,
soukromý, ziskový a neziskový).
Následující graf 4.1 názorně ilustruje investiční výdaje na
ochranu životního prostředí od doby jejich sledování ČSÚ. Je z něj
zřejmý jejich rychlý růst od roku 1990 až do jejich vrcholu v roce
1997. Následná sestupná tendence se zastavila v roce 2003 a od té
doby se stále udržuje na hodnotách kolem 20 miliard Kč, což je několikanásobně
více než tomu bylo v dobách totality, přičemž za posledních
20 let investovala ČR do ochrany životního prostředí více
než 400 mld. Kč. Ze struktury zaměření investic podle CEPA 2000
je vidět nejvýraznější dynamiku u oblasti ochrany ovzduší a klimatu
a nakládání s odpadními vodami. Je to dáno tím, že tyto oblasti byly
v předchozích letech nejvíce zanedbané. V poslední době se také
zvyšují investice do oblasti ochrany a sanace půdy a podzemních
a povrchových vod a do oblasti nakládání s odpady, i když stále
3
V rámci projektu Integrovaného informačního systému státní pokladny (IISSP)
byl k 1. 1. 2010 zahájen provoz Centrálního systému účetních informací státu
(CSÚIS), který vytváří datovou základnu účetních záznamů a finančních údajů
předkládaných povinnými účetními jednotkami pro potřeby státu. Roční údaje
vybraných účetních záznamů a finančních údajů z CSÚIS je možno podobně jako
tomu je v systému ARISweb zobrazit pomocí webového prezentačního systému, a to
prostřednictvím veřejně přístupného webového informačního systému ÚFIS, viz
http://wwwinfo.mfcr.cz/ufis/.
4
Od roku 2006 došlo k sjednocení statistických výkazů pro podnikatelský a veřejný
sektor a oba sektory jsou obesílány stejným výkazem ŽP 1-01.Tento výkaz je rozesílán
vybraným ekonomickým subjektům (OKEČ 01,02,10-40,41,60 a 62 s počtem zaměstnanců
20 a více a OKEČ 37 a 90 bez ohledu na počet zaměstnanců), obcím nad 500
obyvatel, rozpočtovým organizacím, organizačním složkám státu a státním fondům.
Graf 4.1: Celkové investice na ochranu životního prostředí v ČR podle
CEPA (v mil. Kč)
Pramen: ČSÚ
106 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 107FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
největší podíl má oblast nakládání s odpadními vodami. Je to dáno
především tím, že se ČR podle směrnice Rady 91/271/EEC, o čištění
městskýchodpadníchvod,zavázaladokonceroku2010zajistitvýstavbu
a rekonstrukci čistíren odpadních vod a kanalizací pro aglomerace kategorie
2000 až 10000 ekvivalentních obyvatel (EO) a požadovaný
vyšší stupeň čištění (eliminace emisí dusíku a fosforu) pro čistírny odpadních
vod nad 10000 EO v citlivých oblastech (což je celé území ČR).
4.2.2 Běžné výdaje na ochranu životního prostředí
Srovnání investičních a neinvestičních výdajů na ochranu životního
prostředí je obtížné, protože sledování neinvestičních environmentálních
výdajů u podnikatelských subjektů začalo až v roce 2005, jak
je zřejmé z následujícího grafu 4.2.
Graf 4.2: Neinvestiční výdaje na ochranu životního prostředí podle
CEPA (v tis. Kč)
Pramen: ČSÚ
V případě běžných výdajů je situace oproti investičním výdajům
jiná. Největší podíl neinvestičních výdajů je v oblasti nakládání
s odpady, která tvoří více než dvě třetiny celkových neinvestičních
výdajů.
Proúplnostjetakédůležitézmínitnárodníúčetvýdajůnaochranu
životního prostředí – EPEA (Environmental Protection Expenditures
Account), který je jedním ze satelitních účtů národních účtů.
EPEA je konstruován stejným způsobem jako jsou konstruovány
národní účty pro ekonomiku jako celek. Agregát – celkové výdaje
na ochranu životního prostředí – je tedy konzistentní s agregátem,
jakým je hrubý domácí produkt (HDP). Zdrojem základních údajů
pro EPEA jsou výrobní podniky, státní správa, producenti služeb
určených na ochranu životního prostředí a domácnosti.
V následujícím textu se zaměříme již pouze na veřejné výdaje na
ochranu životního prostředí a na zahraniční dotace.
4.3 Veřejné výdaje na ochranu životního prostředí
Mezi hlavní zdroje, z nichž se financují výdaje v rezortu Ministerstva
životního prostředí (MŽP) České republiky patří:
§ rozpočtové příjmy rezortu v rámci státního rozpočtu;
§ prostředky Státního fondu životního prostředí;
§ příjmy Fondu národního majetku;
§ ostatní příjmy: např. tzv. příspěvky mezinárodních organizací aj.
Finanční prostředky získané z těchto zdrojů přerozdělují ve prospěch
ochrany životního prostředí v ČR tyto instituce: Ministerstvo
životního prostředí ČR, územní odbory ministerstva životního
prostředí, Státní fond životního prostředí, Česká inspekce životního
prostředí, referáty životního prostředí krajů, odbory životního prostředí
měst a obcí a ostatní organizace (jako např. nevládní ekologické
iniciativy aj.).
Z prostředků MŽP jsou financovány různé odborné organizace,
které přímo pečují o životní prostředí (např. Český ekologický
ústav, Správa chráněných krajinných oblastí ČR včetně celkem
24 chráněných krajinných oblastí, Agentura ochrany přírody a krajiny,
národní parky, Český hydrometeorologický ústav, Český geologický
ústav, Geofond ČR, Výzkumný ústav okrasného zahradnictví
nebo Povodí Labe,Vltavy, Ohře, Odry, Moravy (působí jako akciové
108 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 109FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
společnosti, v nichž je majoritním vlastníkem Ministerstvo životního
prostředí).
Struktura výdajů MŽP (z kapitoly státního rozpočtu) je následující:
§ výdaje na činnost organizačních složek státu a obcí;
§ příspěvky na činnost příspěvkových organizací;
§ dotace občanským sdružením;
§ dotace a návratné finanční výpomoci podnikatelským subjektům;
§ ostatní příspěvky a dotace.
Jak je zřejmé z grafu 4.3, objem prostředků za sledované období
1997–2009 ze státního rozpočtu a místních rozpočtů má rostoucí
trend, naopak klesá podpora zkoumané oblasti z rozpočtů státních
fondů. Podpora státních fondů je víceméně doplňková, ne však zanedbatelná,
neboť každý druh rozpočtu vynakládá své prostředky
do jiných oblastí ochrany životního prostředí a je určen různým
příjemcům finančních prostředků.
Graf 4.3: Vývoj objemu výdajů z jednotlivých úrovní veřejných rozpočtů
do oblasti ochrany ŽP (v tis. Kč)
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
V následujícím textu bude představen vývoj struktury veřejných
výdajů na ochranu ŽP. Tato struktura odpovídá rozpočtové skladbě
vydané Ministerstvem financí počínaje rokem 1997.Stejnou metodiku
pro sledování výdajů na ochranu životního prostředí používá ČSÚ
a odpovídá statistickému vykazování používanému ve státech EU.
4.3.1 Státní rozpočet
Nejvýznamnějším veřejným zdrojem financování akcí k ochraně životního
prostředí z hlediska objemu finančních prostředků je státní
rozpočet. Financování ze státního rozpočtu prostřednictvím jeho
kapitol vytváří základní předpoklad pro přípravu projektů, které
mohou být realizovány z veřejných prostředků a fondů EU a jejichž
cílem je zlepšit stav jednotlivých složek ŽP, a podpořit tak udržitelný
rozvoj. Ze státního rozpočtu se poskytují dotace, návratné finanční
výpomoci (bezúročné půjčky) a garance na komerční úvěry.
Graf 4.4: Vývoj objemu výdajů státního rozpočtu do jednotlivých oblastí
ochrany ŽP (v tis. Kč)
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
Ze státního rozpočtu plynou prostředky do oblasti ochrany ŽP
zejména prostřednictvím kapitoly 315 státního rozpočtu „Ministerstvo
ŽP“. Kromě této kapitoly jsou vyčleňovány prostředky též
z rozpočtových prostředků Ministerstva dopravy ČR, Ministerstva
110 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 111FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
zemědělství ČR, Ministerstva pro místní rozvoj ČR, Ministerstva
průmyslu a obchodu ČR, Ministerstva obrany ČR a Ministerstva
financí ČR.
Dlouhodobě jsou prostředky státního rozpočtu alokovány zejména
do oblasti ochrany biodiverzity a krajiny, v posledních letech
pak také na ochranu vody a do oblasti ostatní činnosti v ekologii, do
které patří zejména různé ekologické programy a spolupráce se zahraničím.
Do budoucna lze očekávat růst této spolupráce, a to i díky
Operačnímu programu Životní prostředí 2007–2013, který nabízí
z evropských fondů (konkrétně z Fondu soudržnosti a Evropského
fondu pro regionální rozvoj) více než 5 mld. €.
4.3.2 Státní fondy
Druhým zásadním veřejným zdrojem prostředků pro financování
výdajů do oblasti životního prostředí jsou státní fondy, zejména pak
Státní fond životního prostředí ČR. Do konce roku 2005 to byl v oblasti
životního prostředí také Fond národního majetku.
Graf 4.5: Vývoj objemu výdajů SFŽP do jednotlivých oblastí ochrany
ŽP (v tis. Kč)
Pramen: Informace z MF ČR, upraveno
Do roku 2003 se objem finančních prostředků z rozpočtů státních
fondů zvyšoval, zejména podpora oblastí ochrana vody, nakládání
s odpady a ochrana ovzduší (viz graf 4.5). Po roce 2003 je
možné sledovat útlum a postupné snižování objemu alokovaných
financí do oblasti ochrany ŽP ze strany státních fondů. Tento útlum
byl zřejmě způsobem tím, že SFŽP zajišťuje poskytování finančních
prostředků na opatření v rámci národních programů a programů
EU – Fondu soudržnosti, Operačního programu Infrastruktura
a nově i Operačního programu ŽP, jejichž výdaje závisí na počtu
a kvalitě podaných žádostí o dotaci či půjčku směřující do oblasti
ochrany ŽP.5
Z grafu 4.5 je zřejmé, že z rozpočtu SFŽP je dlouhodobě podporována
oblast ochrany vody a dříve také ochrana ovzduší, přičemž
SFŽP nejčastěji poskytuje dotace a půjčky na investiční akce, a to
obcím a městským a krajským úřadům. Kromě dotací a půjček poskytuje
příspěvky na částečnou úhradu úroků. Z prostředků SFŽP
bylo za roky 1991–2004 finančně podpořeno a zrealizováno 1342 čistíren
odpadních vod a kanalizací, 4988 plošných plynofikací obcí a plynofikací
kotelen včetně ostatních technologií, 225 akcí k odstranění
povodňových škod (povodně 8/2002) a 1164 akcí ke snížení zátěže
přírody a krajiny, včetně akcí nakládání s odpady.
Oblast ochrany ŽP byla do konce roku 2005 financována také
Fondem národního majetku (FNM), který byl ustanoven dle zákona
o privatizaci. FNM v podstatě není státním fondem, přesto je však
mezi veřejné rozpočty zahrnován.V oblasti ochrany životního prostředí
byl zaměřen mj. na financování sanačních prací souvisejících
se starými zátěžemi v privatizovaných podnicích (viz graf 4.6).FNM
byl k 1. 1. 2006 zrušen zákonem č. 178/2005 Sb., a jeho působnost
přešla na Ministerstvo financí ČR.
5
Další možné důvody poklesu výdajů lze spatřovat např. i v tom, že v roce 2004
a následujících došlo k neplnění zdrojové části rozpočtu SFŽP v oblasti příjmů (zejména
došlo ke snížení příjmů z poplatků).V neposlední řadě může být tento pokles
zapříčiněn také tím, že od roku 2005 SFŽP hospodaří deficitně a již musí financovat
záporné saldo dluhovými nástroji.
112 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 113FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Graf 4.6: Úhrady FNM za likvidace ekologických zátěží (v mil. Kč)
Pramen: informace MF ČR
4.3.3 Místní rozpočty
V rámci financování z veřejných rozpočtů zaujímají nejsilnější pozici
rozpočty místní (v roce 2007 se podílely na výdajích do oblastí
ochrany ŽP více než 57%).
Zdroje financování ochrany ŽP z místní úrovně se postupem času
měnily tak, jak postupovala reforma územní veřejné správy. První
fáze této reformy byla završena právním zakotvením organizací
krajské samosprávy a jejích kompetencí v zákoně č. 129/2000 Sb.,
o krajích. Již v průběhu této první fáze reformy se uvažovalo
o změně uspořádání státní správy i na okresním stupni. Mezi obecní
a krajskou úrovní územní státní správy existovaly do roku 2002
v rámci území okresní úřady jakožto decentralizované orgány státní
správy se všeobecnou působností. Činnost okresních úřadů byla
v rámci druhé fáze reformy územní veřejné správy ukončena ke dni
31. 12. 2002 a jejich působnosti byly přeneseny převážně na obce
s rozšířenou působností a na kraje, popřípadě jiné orgány státní
správy (Provazníková 2009). Jak již bylo zmíněno výše, v roce 2006
byly schváleny zákony č. 137/2006 a č. 248/2006, na jejichž základě
přibyly další subjekty, jež jsou součástí územní veřejné správy, a to
Graf 4.7: Vývoj objemu výdajů místních rozpočtů do jednotlivých oblastí
ochrany ŽP (v tis. Kč)˝
Pramen: Informace MF ČR, upraveno
114 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 115FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Regionální rady Regionů soudržnosti. Shrneme-li tedy všechny současně
i dříve existující rozpočty, z nichž byla či je ochrana ŽP na
místní úrovni financována, získáme výčet následujících subjektů:
obce, města, kraje, dobrovolné svazky obcí, zrušené okresní úřady
a nově vzniklé Regionální rady Regionů soudržnosti.
Výdaje na úrovni obcí nebo krajů jsou realizovány průběžně na
základě kompetencí obcí či krajů. Většinou se jedná o akce lokálního
významu (např. k odvádění a čištění odpadních vod, k ochraně
ovzduší,nakládání s odpady,ochraně půdy a podzemní vody,ochraně
přírody a krajiny a opatření týkající se vzhledu obcí a veřejné zeleně.
Objem prostředků vynaložených z územních rozpočtů převyšuje
objem prostředků poskytovaných státním rozpočtem a státními
fondy a v posledních letech je tento trend ještě výraznější.Z grafu 4.7
je zřejmé, že dlouhodobě je nejvíce finančních prostředků alokováno
do oblastí ochrany vody, nakládání s odpady a ochrany biodiverzity
a krajiny.
Činnosti týkající se nakládání s odpady jsou hojně podporovány
i díky povinnostem plynoucích obcím a krajům ze zákona č. 185/
2001 Sb., o odpadech.6
Oblast správa v ochraně ŽP je podporována
z místních rozpočtů až od roku 2005 (v řádech desítek mil. Kč).
4.3.4 Národní veřejné podpory
Nejdůležitějšími národními finančními zdroji, ze kterých jsou poskytovány
dotace na opatření v oblasti ochrany životního prostředí,
jsou Státní fond životního prostředí ČR a státní rozpočet.
Dotace jsou poskytovány v rámci vyhlášených národních programů.
Mezi programy Ministerstva životního prostředí financované
ze státního rozpočtu patří Program péče o krajinu, Program
podpora obnovy přirozených funkcí krajiny, Program stabilizace
lesa Jizerských hor, Program odstraňování škod po Sovětské armádě
a dotace nestátním neziskovým organizacím.
Nejvíce programů přirozeně spadá pod Ministerstvo životního
prostředí, které rovněž řídí Státní fond životního prostředí. Některé
environmentální programy spravují také Ministerstvo zemědělství
nebo Ministerstvo pro místní rozvoj (Program rozvoje venkova),
ale nalézt je můžeme rovněž v rezortu Ministerstva dopravy, Ministerstva
průmyslu a obchodu a dalších. Kromě ministerstev vyhlašují
programy k ochraně životního prostředí i některé další instituce,
např. Státní ústav jaderné bezpečnosti nebo Českomoravská záruční
a rozvojová banka. Podstatnou roli v podpoře ochrany životního
prostředí hrají zahraniční zdroje, s jejichž pomocí mohou být naplňovány
závazky plynoucí z členství ČR v Evropské unii.
Ze Státního fondu životního prostředí ČR jsou poskytovány
podpory na opatření v oblasti ochrany a zlepšování stavu životního
prostředí. Podpory jsou poskytovány formou dotace, půjčky nebo
případně formou příspěvku na úhradu úroků.7
Státní fond životního
prostředí v současné době poskytuje podstatnou část svých
prostředků na kofinancování projektů podporovaných z fondů
Evropské unie, přitom však i nadále poskytuje podpory v rámci
vyhlášených národních programů, kterými jsou např. národní programy
SFŽP ČR na podporu environmentálního vzdělávání, osvěty
a poradenství, Programy podpory obnovitelných zdrojů a úspor
energie pro rodinné a bytové domy, Zelená úsporám aj.
4.4 Zahraniční zdroje
Zahraniční zdroje mají také významný podíl při financování životního
prostředí v ČR. Mezi zahraniční zdroje financování ochrany
životního prostředí patří jednak zdroje ziskového sektoru, viz kapitola
4.1, a také zahraniční veřejné podpory, mezi kterými zaujímají
dominantní postavení fondy a programy EU, které nabízejí jeden
z největších a zatím v ČR stále nedostatečně využitých potenciálů.
6
Zejména paragraf 16 a 17.
7
Podmínky pro poskytování podpory v příslušném období jsou stanoveny
Směrnicí Ministerstva životního prostředí o poskytování finančních prostředků
ze Státního fondu životního prostředí a jejími přílohami (Přílohy I, Přílohy II, Přílohy
III). Další informace o Státním fondu životního prostředí jsou k dispozici na
www.sfzp.cz.
116 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 117FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
4.4.1 Evropské fondy a programy
Mezi fondy a programy, ze kterých je v ČR možné čerpat podporu,
patří:
Finanční mechanismy Evropského hospodářského prostoru
a Norska
Vstupem do EU v roce 2004 získala Česká republika přístup k čerpání
prostředků Finančního mechanismu Evropského hospodářského
prostoru (EHP) a Norského finančního mechanismu pro
období 2004–2009.
Na základě obou uvedených finančních mechanismů se státy
EHP/Norsko zavázaly přispívat ekonomicky slabším zemím v Evropském
hospodářském prostoru, a to poskytováním grantů na investiční
a rozvojové projekty v prioritních oblastech ochrana a obnova
kulturního dědictví, ochrana životního prostředí, rozvoj lidských
zdrojů, zdravotnictví a péče o dítě, podpora udržitelného rozvoje,
implementace Schengenského acquis, posilování justice a ostatní
(Blokové granty,IP technická asistence).Ochrana životního prostředí
byla tedy pouze jednou z oblastí, na které bylo možné žádat dotaci.
Dne 30. 4. 2009 byl finanční mechanismus EHP a Norska ukončen.
Udělené granty vyčerpaly 100% celkové alokace, která byla pro
Českou republiku určena (104579583 €). Celkem bylo schváleno
133 individuálních projektů (IP), 5 programů (PRGM) a 6 Blokových
grantů/Individuální projekt – Technická asistence (IP TA). Individuální
projekty a programy obdržely celkem 82974448 € (79%
alokace pro ČR) a Blokové granty/IP TA 21605135€ (21% alokace
pro ČR).Prioritní oblast ochrana životního prostředí tvořila 9% z celkové
podpory a bylo v ní realizováno 16 individuálních projektů.
Komunitární program LIFE/LIFE+
Tento program je finančním nástrojem úzce zaměřeným na životní
prostředí. Pro finanční perspektivu 2007–2013 bylo rozhodnuto
o integrovaném přístupu k financování životního prostředí, jehož
součástí se stal právě tento finanční nástroj úzce zaměřený na životní
prostředí – program LIFE+.Program LIFE+ se skládá ze tří částí (pilířů)
nazvaných „LIFE+ Příroda a biologická rozmanitost“, „LIFE+
Politika a správa v oblasti životního prostředí“ a „LIFE+ Informace
a komunikace“. Financování projektů v rámci programu LIFE+ je
realizováno na základě dvou víceletých centrálních programů, které
určují zásadní cíle, priority, oblasti a typy činností, ale také očekávané
výsledky i případnou maximální míru dofinancování. Žádosti
se předkládají na národní kontaktní místo, kterým je v ČR Ministerstvo
životního prostředí. Jsou však posuzovány na evropské úrovni,
kde probíhá také výběr projektů.
Pro ČR byla v roce 2011 vyčleněna indikativní alokace ve výši
cca 5,7 milionů € (MŽP 2011).
Míra spolufinancování z prostředků EU činí maximálně 50%
způsobilých nákladů. Pouze ve výjimečných případek u pilíře Příroda
a biologická rozmanitost může dosáhnout až 75%.
Cíl 3 Evropská územní spolupráce 2007–2013 (a Interreg III)
V rámci Cíle 3 Evropská územní spolupráce bude v programovém
období 2007–2013 realizováno pět bilaterálních operačních
programů „přeshraniční spolupráce“: česko-saský, česko-bavorský,
česko-rakouský, česko-slovenský, česko-polský.
Program švýcarsko-české spolupráce
Program má přispět ke snížení hospodářských a sociálních rozdílů
mezi Českou republikou a vyspělejšími zeměmi rozšířené Evropské
unie, a dále přispět ke snížení hospodářských a sociálních rozdílů
mezi dynamickými městskými centry a strukturálně slabými okrajovými
regiony v rámci České republiky. Jednou z priorit je vždy
i životní prostředí. Programy přeshraniční spolupráce, jak sám
název napovídá, jsou programy podporující spolupráci subjektů
(neziskových) z území NUTS III přiléhajících ke státní hranici
s obdobnými subjekty z druhé strany hranice. Programy se netýkají
Středočeského kraje a Prahy.
Regionální operační programy NUTS II
Regionální operační programy NUTS II (ROP NUTS II) jsou určeny
pro regiony soudržnosti Severozápad, Severovýchod, Střední Čechy,
118 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 119FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Jihozápad, Jihovýchod, Moravskoslezsko a Střední Morava, které
sestávají z jednotlivých krajů.
Program je financován z Evropského fondu pro regionální rozvoj
(ERDF), ze kterého je na programy vyčleněno celkem 4655 mil. €.
Programy jsou zaměřeny na zlepšování podmínek k životu v obcích
a na venkově především prostřednictvím zkvalitnění vzdělávací,
sociální a zdravotnické infrastruktury a zlepšování životního
prostředí.
Programy jsou členěny do prioritních os rozdělujících ROP do
celků, které jsou konkretizovány prostřednictvím oblastí podpory
dle typu projektů, které mohou být v rámci dané prioritní osy
podpořeny.
Fond soudržnosti
Fond soudržnosti poskytoval prostředky na velké investiční projekty
v sektorech životního prostředí a dopravy (transevropské dopravní
sítě) v členských státech Evropské unie, jejichž HDP (HNP)
v přepočtu na obyvatele je nižší než 90% průměru EU a které realizují
program „hospodářské konvergence“ v programovém období
2004–2006. Příjem žádostí o dotaci v plánovacím období 2004 až
2006 byl ukončen.
V současné době je možné o podporu z Fondu soudržnosti pro
projekty zlepšující kvalitu životního prostředí žádat v rámci Operačního
programu Životní prostředí.
Operační program Životní prostředí (OPŽP)
OPŽP je druhým největším českým operačním programem pro
období 2007–2010, který z evropských fondů (konkrétně Fondu
soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj) nabízí přes
5 miliard € (18,4% všech prostředků určených z fondů EU pro ČR).
OPŽP, který připravil Státní fond životního prostředí a Ministerstvo
životního prostředí ve spolupráci s Evropskou komisí, přináší ČR
prostředky na podporu konkrétních projektů v sedmi oblastech (viz
obrázek 4.1).
OPŽP je sektorovým (tematickým) operačním programem,
který navazuje na rozvojovou strategii a cíle politiky soudržnosti
Obrázek 4.1: Prioritní osy OPŽP včetně podoblastí
120 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 121FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
definované v Národním rozvojovém plánu ČR (NRP) pro programové
období 2007–2013, a převádí tak jednotlivé priority NRP
do konkrétních oblastí podpor, které jsou přesně věcně vymezeny
a navzájem odděleny.
Žadatelem o přidělení příspěvku na ekologické projekty se může
stát téměř každý. Program je otevřen obcím a městům, organizacím
státní správy a samosprávy, výzkumným a vědeckým ústavům,
právnickým a fyzickým osobám i neziskovým organizacím.
Přesný výčet subjektů, podmínky pro podání žádostí o dotace
a podrobnější informace najdete v Implementačním dokumentu
OPŽP a v příručce žadatele.8
Dotace může dosahovat až 90% z celkových způsobilých výdajů
na projekt. U všech projektů je podmínkou veřejné spolufinancování.
Příjemci mohou čerpat finanční podporu již v průběhu
realizace projektu na vystavené a dodavatelům neuhrazené faktury.
Podpora je poskytována rovněž na přípravu projektu i žádosti. Projekty
mohou být omezeny minimální hranicí nákladů, která se liší
podle druhu projektu.
4.5 Metody kvantifikace efektivnosti výdajů
na ochranu životního prostředí
Výdaje na ochranu životního prostředí (environmentální výdaje)
mají oproti ostatním veřejným výdajům řadu specifik, které souvisejí
převážně s problematikou trvalé udržitelnosti, jejímž hlavním
cílem je zachování životního prostředí dalším generacím v co nejméně
pozměněné podobě. Nejsou proto hodnoceny jen z hlediska
ekonomické efektivnosti, ale i z pohledu vlivu na životní prostředí.
Takové hodnocení pak naráží na řadu problémů, které v jiných oblastech
veřejného sektoru nejsou tak zřejmé.
Pro měření efektivnosti veřejných výdajů je možné použít různé
metody ekonomické analýzy, a to jednokriteriální metody či vícekriteriální
metody. Jednokriteriální metody při hodnocení předpokládají
existenci jednoho dominantního kritéria, na které lze ostatní
kritéria převést. Tímto kritériem by v soukromém sektoru byl zisk
nebo některý z poměrových finančních ukazatelů. Při hodnocení
environmentálních veřejných výdajů je však tímto kritériem nejčastěji
úroveň nákladů (výdajů) nebo některých z poměrových
ukazatelů s výdaji souvisejících. Většina jednokriteriálních metod
je tak založena na předpokladu, že je možné vztáhnout výstupy
k nákladům (výdajům), které byly vynaloženy na jejich získání, že
efekty či dopady daného opatření jsou přímo úměrné výši výdajů
na uvedené opatření alokované.
V praxi patří mezi nejčastěji používané jednokriteriální metody
pro hodnocení environmentálních veřejných výdajů analýza minimalizace
nákladů, analýza efektivnosti nákladů, analýza užitečnosti
nákladů a analýza nákladů a přínosů. Tyto metody patří mezi tzv.
nákladově-výstupové metody. Analýzu minimalizace nákladů nebudu
pro hodnocení environmentálních výdajů veřejných rozpočtů
uvažovat, protože nezohledňuje hledisko času a při hodnocení efektivnosti
zcela opomíjí přínosy environmentálních projektů, a tedy
nezohledňuje vliv na životní prostředí.
4.5.1 Jednokriteriální metody
Analýza nákladů a přínosů (Cost-benefit analysis, CBA)
Celkově jde o vzájemný vztah nákladů a přínosů projektu. Základním
specifikem analýzy nákladů a přínosů je to, že jsou veškeré
náklady i přínosy oceňovány v peněžních jednotkách.
Aby mohla být CBA dobře provedena, musí být prováděna dle
logického postupu. Níže jsou shrnuty hlavní kroky CBA dle Boardmana
(2006):
1. Definování projektu nebo politiky, kdy je nutné určit cíle projektu.
Cíle mohou být definovány v obecné rovině, ale měly by
být definovány i konkrétní cíle,které budou měřitelné.Příkladem
obecného cíle může být modernizace spaloven komunálního
8
Všechny dokumenty potřebné k podávání projektů do OPŽP jako Příručku pro žadatele,Programový
dokument,Implementační dokument nebo Směrnici MŽP č.12/
2009 o předkládání žádostí a poskytování podpory je možné najít na webových stránkách
OPŽP www.opzp.cz, http://www.opzp.cz/sekce/392/pro-zadatele-a-prijemce/.
122 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 123FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
odpadu s cílem zvýšit množství spalovaného odpadu, energetickou
výkonnost a nižší emise NOX
a CO2
. Konkrétní cíl by pak
mohl být zvýšení množství spalovaného odpadu o 30%, zvýšení
energetické výkonnosti o 20% a snížení emisí CO2
a NOX
o 10%
ve srovnání s rokem 2000.
2. Rozhodnutí čí přínosy a náklady budeme počítat, kdy se
musíme rozhodnout, na jaké územní působnosti budeme CBA
zkoumat. CBA může být prováděna na místní, regionální, národní,
evropské či světové úrovni. Poté je nutné identifikovat
skupiny, kterých se projekt týká. Mohou to být spotřebitelé, podniky,
vládní a nevládní organizace působící v oblasti životního
prostředí. Poté je nutné zjistit, jak bude daná skupina projektem
ovlivněna. Zda jí z takové situace budou plynout přínosy nebo
náklady.
3. Stanovení seznamu dopadů a zvolených ukazatelů, kdy identifikujeme
fyzické dopady jednotlivých projektů. Dopady zahrnují
jak vstupy, tak výstupy projektu. Jsou to ekonomické dopady,
dopady na lidské zdraví a dopady na životní prostředí.
4. Kvantitativní předpověď dopadů po celou dobu trvání projektu,
kdy to, jaká data budeme potřebovat a které metody hodnocení
používat, závisí úzce na typu dopadu, požadované úrovni
podrobnosti a typu CBA (ex ante, ex post nebo mid term) a také
je nutné určit dopady po celou dobu životnosti projektu.
5. Oceňování relevantních nákladů a přínosů, kdy ke každému
z kvantifikovaných dopadů přiřadíme peněžní hodnotu jak
z hlediska výnosů (přínosů), tak z hlediska nákladů. Přínosy
a náklady musí být oceněny buď v reálném čase (ve stálých cenách)
nebo v nominálním vyjádření (v běžných cenách).9
6. Diskontování přínosů a nákladů, kdy je provedeno diskontování
nákladů a přínosů, podle vztahu (4.1).
7. Výpočet efektivnosti jednotlivých alternativ, kdy CBA pro
hodnocení a výběr projektů používá finanční kritéria, jako:
Čistá současná hodnota (Net Present Value – NPV)
NPV je definována jako součet současné hodnoty budoucích
hotovostních toků plynoucích z projektu a hotovostního toku
v nultém roce:
(4.1)
kde
NPV je čistá současná hodnota projektu;
PV je současná hodnota projektu;
I je velikost investičních výdajů v nultém období;
CFt
je hotovostní tok plynoucí z projektu v období t;
r je diskontní sazba;
t je časové období od 0 do n (životnost projektu).
Projekt je možné považovat za přijatelný pokud je splněno
kritérium, že ukazatel čisté současné hodnoty je nezáporný.
Vnitřní výnosové procento (Internal Rate of Return – IRR)
Vnitřní výnosové procento je pro veřejný sektor definováno
(Ochrana 2004: 16) jako„taková výše diskontní sazby,při které se
současná hodnota příjmů z uvažované alternativy rovná současné
hodnotě nákladů na uvažovanou alternativu veřejného projektu“,
tj. IRR (hledaná diskontní sazba) splňuje následující rovnici:
(4.2)
kde
IRR je vnitřní výnosové procento;
CFt
je hotovostní tok plynoucí z projektu v období t;
t je časové období od 0 do n;
n je životnost projektu.
9
Výsledky měření pomocí nominální nebo reálné hodnoty poskytují stejné výsledky,
ale všechny ekonomické toky musí být započteny jednotně, pokud počítáme
přínosy a náklady pomocí nominální hodnoty, tak použijeme nominální diskontní
sazbu a u počítání s reálnými hodnotami použijeme diskontní sazbu (tj. očištěnou
od inflace).
124 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 125FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Zatímco u NPV se vychází z dané diskontní sazby, v případě
IRR hledáme diskontní sazbu, která vyhovuje výše uvedené rovnici
(4.2). Tuto rovnici však nelze použít k přímému výpočtu
IRR, neboť vzhledem k t mocnině součtu (1+IRR) nelze IRR
z tohoto výrazu explicitně vyjádřit. Vnitřní výnosové procento
IRR se pak nejčastěji odvozuje s využitím lineární interpolace.
Z pohledu vnitřního výnosového procenta je projekt možné
považovat za přijatelný, pokud je splněno kritérium, že ukazatel
IRR vyjadřuje vyšší nebo shodnou diskontní sazbu, než je požadovaná
minimální výnosnost investice (diskontní sazba r). Pro
veřejný sektor je však obtížné r určit. Tento problém je možné
vyřešit tak, že se při hodnocení projektů vybere taková varianta,
která má nejvyšší míru IRR.
Doba návratnosti (DN)
Doba návratnosti je obecně řečeno doba, za kterou se investice
splatí z peněžních příjmů, které investice zajistí. Investiční
projekt je možné považovat za přijatelný, pokud je splněno
kritérium, že doba návratnosti je menší nebo rovna době jeho
životnosti, přičemž platí, že čím je hodnota DN nižší, tím lepší
je projekt. Tedy při vzájemném porovnávání projektů by měl být
zvolen ten projekt, jehož hodnota doby návratnosti je nejnižší.
Při hodnocení veřejných projektů se používá doba návratnosti
prostá a doba návratnosti reálná, která uvažuje diskontované
peněžní toky.
Ukazatel B/C
Ukazatel B/C je konstruován následujícím způsobem:
(4.3)
nebo v případě nediskontovaných finančních toků jako:
(4.4)
kde
Bt
je přínos v období t;
Ct
je náklad v období t;
t je dané časové období;
r je diskontní sazba;
n je konečný časový horizont, kdy projekt završí svou ekonomickou
životnost.
Investiční projekt lze považovat za přijatelný, pokud je splněno
kritérium, že ukazatel B/C je větší nebo roven jedné. Pokud
se B/C = 1, je projekt indiferentní, tedy není ziskový ani ztrátový,
z tohoto pohledu jej lze považovat za přijatelný, pokud má
jiné doplňkové efekty. Čím je hodnota B/C vyšší, tím je projekt
efektivnější. Při vzájemném porovnávání projektů by měly být
zvoleny ty projekty, které mají nejvyšší efekt z jednotky nákladů.
8. Provedení analýzy citlivosti, kdy je nutné zjistit, jak je očekávaný
peněžní tok závislý na změně různých faktorů, které na
něj působí, a určit veličiny, které rozhodují o úspěšnosti či neúspěšnosti
projektu.10
Cílem analýzy citlivosti je najít tyto vlivy
a kvantifikovat jejich dopad na efektivnost projektu.
9. Doporučení, kdy jsou v tomto posledním kroku shrnuty cíle
projektu, jaké dopady bere projekt v úvahu, předpoklady analýzy
včetně výše diskontní sazby a životnosti projektu, jaké má projekt
náklady a přínosy, a to zvláště s ohledem na ty, které mohly
mít vliv na jeho efektivnost.
10
Mezi faktory zahrnované do analýzy citlivosti patří: objem tržeb, ceny vstupů
a výstupů, daně, úrokové sazby, devizové kurzy aj.
126 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 127FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
CBA jako oficiální metodu hodnocení investičních projektů
přijala také Evropská unie, která v roce 2002 vydala manuál pro
zpracování CBA pro investiční projekty a v roce 2008 tento manuál
aktualizovala. Manuál obsahuje také případovou studii pro environmentální
projekty.
Pokud bychom měli zhodnotit,zde je CBA vhodná pro hodnocení
efektivnosti výdajů místních rozpočtů, musíme konstatovat, že CBA
je sice nejkomplexnější jednokriteriální metoda,ale také nejobtížněji
proveditelná metoda,kterou lze při rozhodování o realizaci environmentální
investice použít. Jejím významným přínosem je zohlednění
časového hlediska.11
Při posuzování efektivnosti projektů tak lze
uplatnit i dlouhodobost efektů, která je významným rysem investic
k ochraně životního prostředí. I proto byla CBA využita Agenturou
pro ochranu životního prostředí (U. S. Environmental Protection
Agency – EPA) pro porovnání přínosů a nákladů zákona o ovzduší.
Hlavním nedostatkem této metody z pohledu hodnocení environmentálních
výdajů je obtížné ocenění environmentálních přínosů
(výnosů) v peněžních jednotkách. Toto ocenění je sice možné
pomocí stínových cen, náhražkových trhů, technických metod či
mimotržních oceňovacích metod, jichž existuje pro oblast oceňování
životního prostředí celý aparát (viz kapitola 2.3). Toto oceňování
je však velmi nákladné a navíc často nevede k požadovaným
výsledkům, které by daly reálný obraz o efektivnosti investice. Tento
problém je pak možné řešit využitím další jednokriteriální metody,
kterou je analýza efektivnosti nákladů.
Analýza efektivnosti nákladů (Cost-effectiveness analysis – CEA)
Další používanou jednokriteriální metodou hodnocení efektivnosti
veřejných výdajů je metoda efektivnosti nákladů. CEA se používá,
pokud je ocenění přínosů (užitků) výdajů v peněžních jednotkách
pomocí CBA komplikované. Při tomto typu analýzy se efektivnost
nevyjadřuje prostřednictvím peněžních jednotek,ale výstupy se měří
prostřednictvím vhodných naturálních nebo fyzikálních jednotek.
Efektivnost investice je pak dána poměrovým ukazatelem měrné
investiční náročnosti,např.na odstranění jednotky znečištění,kdy je
efektivnější ten výdaj, který má co nejnižší měrnou náročnost.12
(4.5)
kde
C jsou roční náklady;
S je měrná investiční náročnost;
E je výstup (např. množství znečištění);
Pro hodnocení environmentálních veřejných výdajů se tato
metoda jeví jako vhodná, protože jako E můžeme použít některé
z environmentálních indikátorů, jako např. množství vyprodukovaného
odpadu, množství vypouštěného CO2
, vliv na životní prostředí
stanovený v bodové škále aj. Hodnocení metodou CEA vypadá
z tohoto pohledu velmi jednoduše, ale i ono je spojeno s celou řadou
problémů spojených především s výběrem ukazatele výstupu.
Nejvýraznější z nich jsou případy, kdy existuje více druhů užitků
nebo není možné jednotlivé užitky navzájem porovnat (více např.
Soukopová 2011). Zde se proto nabízí otázka, zda je vůbec možné
jednotlivé užitky v oblasti ochrany životního prostředí navzájem
porovnat. Což se u environmentálních veřejných výdajů jeví jako
možné, zvláště pokud máme porovnávat dvě obce, či dva kraje.
Z tohoto pohledu jsou také důležité techniky pro oceňování škod
na životním prostředí. Tyto techniky (metody) je však možné využít
i k ocenění environmentálních přínosů.
4.5.2 Vícekriteriální metody
Předchozí uvedené jednokriteriální metody hodnotily environmentální
projekty na základě jednoho hodnoticího kritéria. Při většině
reálných rozhodovacích situací však rozhodujeme podle více
11
Tato analýza umožňuje propočet přínosů pro životní prostředí i v dlouhodobém
časovém horizontu, a podává tak ekonomicky ucelený pohled na realizaci opatření.
12
Tento postup vychází z teoretického vztahu mezi výší znečištění a náklady na
jeho odstranění, ze kterého je zřejmé, že čím je znečištění nižší, tím stoupají náklady
na jeho odstranění.
128 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 129FINANCOVÁNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
kritérií. Mezi nejčastěji používané vícekriteriální metody patří metody
prostých stupnic a škál (binární, klasifikační aj.) nebo metody
váženého hodnocení variant (bodovací metoda, metoda váženého
součtu aj.) (Soukopová 2011).
Otázky a úkoly
1. Jakývlivmázpohledufinancováníochranyživotníhoprostředíziskovýsektor?
2. Pokuste se vysvětlit rozdílnost zaměření finančních prostředků alokovaných
ze státního rozpočtu a z místních rozpočtů dle jednotlivých oblastí ochrany
životního prostředí.
3. Jakým způsobem se, podle Vás, bude vyvíjet trend výdajů (z hlediska jejich
velikosti a struktury) z rozpočtů veřejné správy v budoucnosti? Svůj názor
zdůvodněte.
4. Která z metod měření efektivnosti environmentálních výdajů Vám přijde
nejvhodnější v případě běžných municipálních výdajů do oblasti nakládání
s odpady?
Související literatura
BOARDMAN, A. E. Cost-benefit analysis: concepts and practice, 3rd
ed., Upper Saddle
River: Pearson Prentice Hall, 2006, 560 s., ISBN 0131435833.
HÁJEK, M. Efektivnost výdajů z veřejných rozpočtů na ochranu životního prostředí,
Ústí nad Labem: UJEP, 2000.
HÁJEK, M., RITSCHELOVÁ, I. Výdaje na ochranu životního prostředí – stimul
pro regionální rozvoj, Obec a finance 4, 2004, ISSN 12114189.
HÁJEK, M. Výdaje na ochranu životního prostředí, in MOLDAN, B. a kol. Ekonomické
aspekty ochrany životního prostředí, Praha: COŽP UK, 1997, 307 s., ISBN
8071844349.
KRUMPOVÁ,E.Výdaje na ochranu životního prostředí v ČR – sběr dat,Český statistický
úřad,Ústí nad Labem,2006 [on-line] [cit.2009-10-02],dostupné na: <http:
//panda.hyperlink.cz/cestapdf/pdf06c3/krumpova.pdf>.
Ministerstvo životního prostředí, 2011, dostupné na <http://www.mzp.cz/cz/
komunitarni_program_life>.
OCHRANA, F. Veřejné zakázky: metody a metodika efektivního hodnocení a výběru,
vyd. 1., Praha: Ekopress, 2004, 173 s., ISBN 8086119793.
Operační program ŽP, MŽP ČR [on-line] [cit. 2008-10-02], dostupné na: <http:
//www.opzp.cz/sekce/16/strucne-o-op-zivotni-prostredi/>.
PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe, Praha:
Grada Publishing, a. s., 2009, ISBN 9788024727899.
RITSCHELOVÁ a kol. Environmentální a ekonomické účetnictví, svazek 24 – edice:
Ekonomické nástroje pro Trvale udržitelný rozvoj České republiky, Praha: Centrum
pro otázky životního prostředí UK, březen 2000.
RITSCHELOVÁ, I., KRUMPOVÁ, E. Účet výdajů na ochranu životního prostředí,
Český statistický úřad,Ústí nad Labem,2006 [on-line] [cit.2010-9-12],dostupné
na: <http://panda.hyperlink.cz/cestapdf/pdf06c1/ritschelova.pdf>.
RITSCHELOVÁ, I., KRUMPOVÁ, E., PŘEVRÁTIL, B. Vývoj statistického zjišťování
environmentálních výdajů v ČR, Mezinárodní seminář: Environmental Accounting
– Current situation and development, Praha, 2004, ISBN 807446129.
SOUKOPOVÁ, J. a kol. Výdaje na ochranu životního prostředí a jejich efektivnost,
Brno: Nakladatelství Littera, 2011, 237 s., ISBN9788085763607.
SOUKOPOVÁ, J. Výdaje na ochranu životního prostředí z místních rozpočtů ČR
a indikátory pro měření jejich efektivnosti, in Sborník medzinárodnej vedeckej
konferencie Financie a riziko,Bratislava: Ekonomická univerzita,2008,s.597–602,
ISBN 9788022527453.
SOUKOPOVÁ, J. a kol. Závěrečná zpráva za rok 2008 k projektu „Analýza místních
rozpočtů a jejich efektivnosti ve vztahu k ochraně životního prostředí“,
Číslo projektu: SP/4i1/54/08 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http:
//amr.webnode.cz/>.
Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [on-line] [cit.2010-9-12],
dostupné na: <http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09>.
Výroční zpráva SFŽP za roky 2000–2007 [on-line] [cit. 2008-09-15], dostupné na:
<http://www.sfzp.cz/sekce/152/vyrocni-zpravy/>.
131POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
5. POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
JANA SOUKOPOVÁ
Politika (z řeckého polis – město, politiké techné – správa obce)
je proces a metoda závazného rozhodování určité skupiny lidí.
V rámci těchto kolektivních rozhodnutí je politika uměním spravovat
věci veřejné, uměním řídit stát a hájit zájmy jednoho státu vůči
druhému, vytvářet a udržovat vztahy mezi těmito státy. Politika životního
prostředí je pak zaměřena na oblast životního prostředí a jejím
hlavním cílem je uchovat a vylepšit kvalitu životního prostředí
a života i zdraví obyvatel při respektování požadavku udržitelného
rozvoje.
Tato kapitola je věnována politice životního prostředí obecně,
politice životního prostředí v České republice a v Evropské unii,
ukazuje její historii, současnost, cíle a nástroje.
5.1 Politika životního prostředí
Politika životního prostředí vznikla jako výsledek poznání nepříznivých
důsledků lidských činností na životní prostředí. Pokud jde
o vyspělé země, dle Jehličky je možné stopu vývoje dnešního převládajícího
přístupu k řešení problémů životního prostředí v politické
rovině zpět do minulosti sledovat přibližně do 50. let 20. století.
Zhruba od 50. let byly problémy životního prostředí ve vyspělých
zemích vnímány především jako otázka znečištění, jež může mít
negativní vliv na zdraví člověka (např. Londýn, 1952, problém
smogu – 4000 obětí). S jistou dávkou zjednodušení lze říci, že toto
pojetí převládalo až do 70. let, která je možné označit za počátek
skutečné politiky životního prostředí.
Na vznik politiky životního prostředí nejvíce zapůsobila Konference
OSN o životním prostředí člověka v roce 1972 (definice
132 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 133POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
globálních problémů, vymezení základních principů, akční plán),
první zpráva Římského klubu z roku 1972 nazvaná „Limity růstu“
(dosavadní exponenciální růst spotřeby povede ke kolapsu) a embargo
na vývoz ropy v roce 1973, což vyústilo ve vznik nevládních
organizací souvisejících s otázkou životního prostředí (Greenpeace),
politických stran (Strana zelených) a v uznání ochrany životního
prostředí jako součásti politických koncepcí – institucionalizace
ochrany životního prostředí.
Zpočátku se politika životního prostředí zaměřovala na ochranu
jednotlivých složek a postupně zahrnovala širší souvislosti.
V roce 1987 byly vymezeny dva teoretické přístupy jako odpověď
na ekologické účinky a důsledky na jedné straně a formulace
cílů, postupů, zaměřených na příčiny těchto účinků na straně druhé.
Z důvodu spjatosti těchto přístupů s institucemi je lze pojmenovat
jako politiku životního prostředí rezortní a politiku životního
prostředí všestrannou.
Všestranná politika životního prostředí je široce koordinovaná
činnost institucí, občanů, vládních a nevládních organizací, veřejné
správy, obecní samosprávy a výrobních organizací zaměřená na nastolování
vztahů rovnováhy mezi lidskými činnostmi, uspokojováním
potřeb současných i budoucích generací a schopností přírody
se trvale obnovovat.
Naproti tomu rezortní politika životního prostředí je především
činností specializované exekutivy a je založena na konceptu cílů
a strategií zaměřených na prevenci, snižování nebo odstraňování
nežádoucích účinků lidských aktivit na životní prostředí, přírodní
zdroje a veřejné zdraví.Rezortní politika má na rozdíl od všestranné
politiky pouze krátkodobé cíle a je rutinní činností veřejné správy
(ministerstev).
Cílem rezortní politiky je předcházet,snižovat,případně vyloučit
znečišťování životního prostředí prostřednictvím administrativních
a ekonomických nástrojů. Cíle všestranné politiky jsou širší. Souvisejí
převážně se změnami v orientaci ekonomiky a řízení (ekologičtí
ekonomové) a s přechodem od člověkem vytvořeného kapitálu
k přírodnímu kapitálu.
Dosažení tohoto cíle pak vyžaduje:
§ zvyšování účinnosti využití přírodních zdrojů;
§ investice do obnovy přírodních zásob;
§ investice do schopnosti přírody absorbovat odpady;
§ investice do veřejných statků a služeb;
§ rozvoj právního systému, orientovaného v nejširší míře na cíle
udržitelného rozvoje.
Všestranná ekologická politika může využívat k realizaci svých
cílů převážně ekonomické nástroje (environmentální daně).Využití
konkrétních nástrojů závisí především na co nejširším sociálním
konsenzu.
Všeobecně politika životního prostředí podle Šauera (2008)
představuje:
§ zřízení potřebných orgánů a institucí, které mají v rámci ochrany
životního prostředí vykonávat potřebné činnosti a následné vymezení
jejich pravomocí;
§ přijetí určitých principů (viz dále);
§ formulaci základních cílů, kterých má být v ochraně životního
prostředí dosaženo;
§ volbu vhodných nástrojů pro naplnění cílů;
§ zakotvení institucionální struktury i nástrojů do platných právních
norem, aby bylo možné je následně naplňovat v praxi a
§ kontrolu fungování.
5.1.1 Principy politiky životního prostředí
Politika životního prostředí vychází z principů (zásad), které jsou
obecně platné a měly by být uplatňovány v každé politice životního
prostředí. Tyto principy byly formulovány již v Prvním akčním
programu EU v roce 1973 a poté rozvíjeny v následujících akčních
programech (Ritschelová 2002).
Hlavním a určujícím principem je princip udržitelného rozvoje,
ze kterého vycházejí ostatní principy. Jde o standardní principy,
které se uplatňují při formulaci politiky životního prostředí i při
konstrukci konkrétních nástrojů této politiky.
134 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 135POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
Mezi nejdůležitější je možné zařadit následující principy:
1. Princip nejvyšší hodnoty: vychází z toho, že životní prostředí je
základním předpokladem člověka pro život.
2. Princip trvale udržitelného rozvoje: byl definován jako „rozvoj
uspokojující požadavky současnosti bez toho, aby byla narušena
schopnost příštích generací uspokojit své vlastní potřeby“. Tento
princip se stává obecným principem ochrany životního prostředí
ve všech členských státech.
3. Princip odpovědnosti (garance) státu: princip povinnosti státu dbát
o ochranu ŽP. V ČR je zakotven v článku 7 Ústavy ČR. Mimo
jiné dbá stát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního
bohatství. Stát má za úkol zajistit dostatečné množství
nástrojů a prostředků, přejímá některé závazky z mezinárodních
úmluv, které transformuje do vnitrostátního práva. Ochrana ŽP
je věcí veřejnou. Občan má nejen právo na příznivé ŽP, ale zároveň
i povinnost ŽP dle vlastních možností a schopností chránit,
neohrožovat a nepoškozovat.
4. Princip prevence: jeden ze základních pilířů vůbec.Vychází z poznatku,
že včasně provedené opatření na zabránění ohrožení
nebo poškození životního prostředí je vždy účinnější a většinou
i levnější než následná náprava škody.
5. Princip předběžné opatrnosti: souvisí s principem prevence,neboť
s činností člověka je též spojeno i určité riziko vzniku nepříznivého
důsledku pro ŽP.
6. Princip ekonomické odpovědnosti, který je také znám jako princip
znečišťovatel platí: vychází ze zásady, že ekonomickou odpovědnost
za znečištění má původce, tedy ekonomické náklady na
odstranění znečištění životního prostředí by neměla hradit celá
společnost, ale specifičtí původci znečištění.
7. Princip komplexnosti a integrované ochrany: vyjadřuje potřebu překonat„složkové“
pojetí ŽP,zdůraznit jeho složitost a jednotu současně
s potřebou ochrany všech jeho součástí,nástrojů a subjektů
působení a zdůrazňuje skutečnost, že se požadavky na ochranu
ŽP musejí promítnout do všech relevantních odvětvových politik.
8. Princip informovanosti a účasti veřejnosti: vychází z Listiny základních
práv a svobod a patří mezi principy preventivního
charakteru. Základním mezinárodním dokumentem, jenž se zabývá
přístupem k informacím o ŽP je Aarhurská úmluva o přístupu
k informacím, účasti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech ŽP.
9. Princip ekonomické stimulace: ekologické chování subjektů příznivě
ovlivňují ekonomické nástroje, mezi něž patří poplatky,
daně, cla, povinná pojištění, finanční rezervy a zálohový systém.
10.Princip „na konci potrubí“: spočívá v zachycení a odstranění znečištění
přímo u zdroje před únikem do prostředí.
11.Princip kritických zátěží: uplatňuje se především při konstrukci
limitů a standardů. Kritická zátěž je pak nejvyšší dávka znečištění,
která s příslušnou mírou bezpečnosti nezpůsobí poškození
lidského zdraví či přírody.
12.Princip nejlepší dostupné techniky: BAT (Best Available Technique
Principle – zásada pro použití té nejlepší dostupné techniky),
který koriguje hodnoty standardů a limitů vyplývajících z kritických
zátěží vzhledem k dostupným technickým možnostem.
13.Princip substituce: tam, kde je to technicky možné a ekonomicky
únosné, by měly být látky škodlivé pro ŽP nahrazovány látkami
škodlivými méně nebo vůbec.
5.1.2 Nástroje politiky životního prostředí
Nástroje politiky životního prostředí můžeme klasifikovat různými
způsoby. Šauer, Dvořák a kol. (1997) tyto nástroje dělí na administrativní
(zákazy, příkazy, limity, normy, standardy aj.) a ekonomické
(do kterých zařazuje poplatky, úplaty, daně, odvody, pokuty, úvěrovou
a úrokovou politiku, granty a dotace, náhrady škod, cla, emisní
povolení aj.).
My za vyčerpávající klasifikaci považujeme kategorizaci OECD,
podle které je možné rozlišovat následující nástroje politiky ŽP:
§ normativní nástroje (licence, povolení, imisní a emisní limity
znečištění, výrobní a výrobkové standardy);
§ ekonomické nástroje (poplatky, daně, obchodovatelná emisní
povolení, obchodovatelné limity, environmentální podpory, zálohové
systémy, platby za čerpání přírodních zdrojů);
136 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 137POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
§ platební povinnosti a kompenzace škod (kompenzační fondy,
povinné pojištění, rozšířená odpovědnost producenta);
§ vzdělávání a informace (vzdělávací kampaně pro širokou veřejnost,
šíření technických informací, zveřejňování sankčních
postihů, ekolabeling aj.);
§ dobrovolné přístupy (jednostranné závazky,veřejné dobrovolné
systémy, sjednané smlouvy) a
§ řízení a plánování (environmentální systém řízení, vymezování
chráněných oblastí, využití krajiny).
5.2 Politika životního prostředí v České republice
5.2.1 Historie a současnost
Vliv lidských aktivit na životní prostředí je dlouhodobou záležitostí.
Výrazný zlom, stejně jako v ostatních částech Evropy, nastal
po průmyslové revoluci. Nejvýrazněji kvalita životního prostředí
České republiky utrpěla po druhé světové válce. Obecně se životní
prostředí zhoršilo v 60. až 80. letech 20. století, což se projevovalo
mj. zhoršením kvality ovzduší a vod, poškozením lesů v Krušných
horách, Jizerských horách apod. Na zhoršení životního prostředí
se podepsal i extenzivní hospodářský vývoj, spojený s nadměrnou
spotřebou surovin, energie a lidské práce jako důsledek nepříznivé
struktury průmyslu, velkoplošného hospodaření v zemědělství, bezohledné
těžbě a plýtvání neobnovitelných přírodních zdrojů.
Po roce 1989 nastal obrat v environmentální politice státu, bylo
zřízeno Ministerstvo životního prostředí ČR, vznikla státní politika
životního prostředí. Prvním dokumentem v tomto smyslu byl „Duhový
program – Program ozdravení životního prostředí ČR“, který
byl formulován počátkem roku 1990.
Přesto nelze opomenout fakt, že i do roku 1989 lze zaznamenat
některé snahy o ochranu ŽP. Právní úprava ochrany životního prostředí
byla v této době poznamenaná především dobou, centrálním
plánováním, společenskou situací, ale i institucionálním a politickým
zřízením a byla nesystémová a rozptýlena mezi různé veřejné
subjekty bez vzájemné koordinace. Jak uvádí Ritschelová (2002: 77),
v 60. letech byl přijat zákon na ochranu ovzduší, kterým byly stanoveny
poplatky za znečišťování ovzduší.I přes nízkou účinnost tohoto
zákona znamenal zlom v dalším vývoji. V 70. letech byl přijat tzv.
vodní zákon upravující ochranu vod, který platil až do roku 2001.
Po roce 1989 došlo ke změnám nejen v politickém a společenském
životě, změny pronikly i do oblasti životního prostředí. Nezbytné
bylo i zakotvení principů tržní ekonomiky, které umožnilo
oddělit sféru veřejnoprávní a soukromou, vymezení vlastnických
práv, včetně odpovědnosti za škody na životním prostředí (Ritschelová
2002: 77).
Významným krokem politiky životního prostředí v ČR bylo zřízení
Ministerstva životního prostředí a posléze přijetí Státní politiky
životního prostředí jako dokumentu vymezující hlavní priority v oblasti
životního prostředí a hlásící se k principu trvale udržitelného
rozvoje a zodpovědnosti za stav ŽP.Stav životního prostředí je pravidelně
monitorován a hodnocen a z této analýzy Státní politika životního
prostředí vychází a následně reaguje na současný stav a potřeby.
Významným předělem byl rok 1992, kdy parlament přijal několik
základních zákonů z oblasti životního prostředí a ochrany přírody,
legislativní aktivity k ochraně životního prostředí pak pokračovaly
a postupně byly schváleny další zákony, nařízení vlády či vyhlášky.
Změny v politice životního prostředí urychlil také vstup České
republiky do Evropské unie, jenž zesílil tlak na přijetí a implementaci
legislativy v ochraně životního prostředí. Sama Evropská unie
klade velký důraz na ochranu životního prostředí a jeho zahrnutí do
jednotlivých ekonomik zemí, stejně jako na spolupráci s odbornou
a laickou veřejností. Důležitou roli hraje koordinace a spolupráce
členských zemí na mezinárodní úrovni.
Základním dokumentem ochrany a tvorby životního prostředí
je Státní politika životního prostředí České republiky.V současné
době je zpracována pro období 2004–2010, což koresponduje jak
s 6. Akčním programem (plánem) EU pro životní prostředí z července
2002, tak i se Strategií životního prostředí OECD pro 1. dekádu
21.století z května 2001.I když je Státní politika životního prostředí
platná jen do roku 2010,do poloviny roku 2011 nebyla vydána
její aktualizovaná verze.
138 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 139POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
5.2.2 Základní zásady a prioritní oblasti SPŽP ČR
Základní zásady
Pro ochranu životního prostředí ČR v období 2004–2010 stanovuje
SPŽP tyto základní zásady (principy):
§ Zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí.
V rámci zvyšování povědomí veřejnosti pak SPŽP definuje tzv.
klíčové skupiny (major groups) obyvatel, kterých se zvyšování
povědomí týká především. Mezi nimi jsou jako první klíčová
skupina vymezeny nestátní neziskové organizace.
§ Zapojení veřejnosti, které SPŽP považuje za významný princip
zejména ve vztahu k uplatnění principu přímé odpovědnosti za
ochranu před negativními účinky živelních nebo průmyslových
pohrom.
§ Hospodaření se zdroji a udržitelná spotřeba. Zde SPŽP upozorňuje
na to, že u obnovitelných zdrojů musí být respektována rychlost
jejich regenerace a že v současné době nejsou tyto zdroje využívány
s ohledem na možnou rychlost jejich obnovy. Proto musí
tato SPŽP prosazovat zásadu udržitelné spotřeby a výroby, a to jak
morálním apelem na změnu chování spotřebitele, tak i využitím
ekonomických nástrojů (ceny, daně, poplatky atd.) ke stimulaci
takové změny.
§ Princip předběžné opatrnosti, který v sobě zahrnuje princip
předběžné opatrnosti a princip prevence. Tam, kde není možno
dostatečně přesně rizika kvantifikovat nebo vynutit v praxi jejich
řízené snížení, je podle SPŽP nutné přijímat tvrdší opatření
(např. zákaz rizikových technologií, úplné vyloučení nebezpečných
látek a jejich náhradu, stanovení bezpečných mezí čerpání
obnovitelných zdrojů skrze limity těžby apod.). Pokud rizika
nemohou být snížena, musí se uplatnit jejich regulace, prevence
emisí u zdroje, zamezení šíření rizikových faktorů (radioaktivita,
patogeny, GMO apod.). Preventivní opatření, resp. uplatnění
zásady prevence, je účinnější a ekonomicky efektivnější než
náprava škod v případě nevratně znečištěných složek životního
prostředí, vyčerpaných zdrojů, narušených ekosystémů a poškození
zdraví. Uplatnění zásady prevence má velký význam rovněž
v případech živelních katastrof, kterými jsou v České republice
nejčastěji povodně.
§ Znečišťovatel platí. Tento princip znamená zahrnutí negativních
externalit týkajících se znečištění životního prostředí do nákladů
znečišťovatele.
§ Zásada integrace. Zde upozorňuje SPŽP na to, že ochrana životního
prostředí úzce souvisí s většinou sektorových politik
a z tohoto zřetele je SPŽP politikou průřezovou, která musí být
s ostatními sektorovými politikami jak koordinována, tak do
nich integrována.
Prioritní oblasti
Současná SPŽP 2004–2010 vymezuje pro ochranu životního prostředí
ČR prioritní oblasti:
§ Ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti
Hlavním cílem je zastavení poklesu biodiverzity, kterou způsobuje
buď intenzifikace zemědělské výroby, nebo naopak opuštění
zemědělských ploch a následná devastace, dalším cílem je
též péče o vodní a mokřadní ekosystémy, revitalizace vodních
biotopů.
§ Udržitelné využívání přírodních zdrojů, materiálové toky
a nakládání s odpady
Cílem je ochrana povrchových a podzemním vod, neobnovitelných
přírodních zdrojů a podpora využívání zdrojů obnovitelných,
pochopitelně sem náleží aktivity pro snižování energetické
a materiálové náročnosti výroby a odpovědné nakládání s odpady.
§ Životní prostředí a kvalita života
Cílem je boj o snižování zátěže prostředí jedovatými látkami,
snižování rozlohy postižených území, ochrana před hlukem
a podpora environmentálně příznivého využívání krajiny. Spadá
sem i problematika ochrany před negativními důsledky živelních
událostí a následků krizových situací.
§ Ochrana klimatického systému Země a omezení dálkového
přenosu znečištění ovzduší
Cílem je podporovat snižování emisí, omezování příhraničních
přenosů znečištění a také ochrana ozonové vrstvy Země.
140 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 141POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
5.2.3 Cíle SPŽP
V rámci stanovení cílů vychází SPŽP z výše uvedených prioritních
oblastí, pro které na základě analýz silných a slabých stránek a hrozeb
a příležitostí vymezila pro období 2004–2010 následující hlavní
a dílčí cíle:
1. Ochrana přírody, krajiny a biologické rozmanitosti
1.1. Zastavení poklesu biodiverzity – zaměřuje se nejen na ochranu
samotných druhů volně žijících rostlin a živočichů, ale i jejich
stanovišť, a to pomocí ochrany zvláště chráněných druhů
a posílení ekologické stability krajiny.
1.2. Péče o vodní a mokřadní ekosystémy, revitalizace vodních biotopů
– zaměřuje se zvláště na důslednou ochranu všech typů
mokřadů a na zabezpečování obnovy a revitalizace vodních
biotopů a mokřadů.
2. Udržitelné využívání přírodních zdrojů, materiálové toky a nakládání
s odpady
2.1. Ochrana povrchových a podzemních vod (jedná se o jakost
a množství, zdroje pitné vody). Tento dílčí cíl bude naplňován
pomocí zlepšování čistoty povrchových a zprostředkovaně
i podzemních vod (stavbami čistíren odpadních vod), pomocí
vymezení útvarů povrchových a podzemních vod, hydrogeologickou
rajonizací, pomocí zlepšení sledování výskytu
a pohybu nebezpečných látek kontaminujících podzemní
a povrchové vody, pomocí lepšího monitoringu podzemních
vod a integrovaného a koordinovaného přístupu k ochraně
vod a vodnímu hospodářství na území ČR a dále také pomocí
ochrany zdrojů podzemních vod a ochrany chráněných
oblastí.
2.2. Ochrana neobnovitelných přírodních zdrojů. Neobnovitelné
zdroje zahrnují vedle fosilních paliv a nerostných surovin
také zdroje podzemních vod (viz 2.1), biodiverzity (viz 1.1)
a půdu. Rychlost obnovy těchto zdrojů je vzhledem k jejich
spotřebě zanedbatelná. Šetrné hospodaření s fosilními palivy,
nerostnými surovinami a půdou je proto důležité z hlediska
principu udržitelného využívání přírodních zdrojů. Mezi dílčí
cíle pak patří územní ochrana ložisek nerostů, udržitelné
hospodaření s nerostnými surovinami, zachování životnosti
zásob nerostných zdrojů a ochrana půdy.
2.3. Využívání obnovitelných zdrojů. Tento cíl se týká maximálně
možné náhrady neobnovitelných zdrojů a jako dílčí cíl má
dosažení 6% podílu obnovitelných zdrojů energie (OZE) na
celkové spotřebě energie do roku 2010, dosažení minimálně
8% podílu elektřiny z OZE na hrubé spotřebě elektřiny do
roku 2010 a využívání biomasy a především dřeva jako suroviny
širokého využití namísto neobnovitelných surovin.
2.4. Snižování energetické a materiálové náročnosti výroby a zvýšení
materiálového a energetického využití odpadů, které zahrnuje
především snížení hmotnostního podílu odpadů ukládaných
na skládky, snížení maximálního množství biologicky rozložitelného
komunálního odpadu (BRKO) ukládaného na
skládky, snížení materiálové a energetické náročnosti výroby
a zlepšení nakládání s výrobky, obaly a odpady z nich.
2.5. Odpovědné nakládání s nebezpečnými odpady. V oblasti odpovědného
nakládání s odpady se jedná zejména o prevenci
vzniku a snižování nebezpečných vlastností odpadů, substituci
nebezpečných látek a materiálů, budování technických
kapacit pro nakládání s nebezpečnými odpady, odstranění
polychlorovaných bifenylů a aktivní účast ČR v Basilejské
úmluvě. Jde především o prevenci vzniku a snížení měrné
produkce nebezpečných odpadů a zlepšení nakládání s odpady
ze zdravotnictví
3. Životní prostředí a kvalita života
3.1. Snižování zátěže prostředí a populace toxickými kovy a organickými
polutanty. Vzhledem k ochraně lidského zdraví je třeba
stále sledovat kvalitu pitné vody a snižovat zátěž lidské populace
plynoucí ze znečištěného ovzduší a potravin polutanty
(např. organochlorovými látkami, agrochemikáliemi, ftaláty,
benzenem, toxickými kovy, azbestem, prachovými mikročásticemi
PM10
a dalšími). Tyto polutanty také negativně působí
na biodiverzitu a ekosystémy.
142 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 143POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
3.2. Snížení počtu (celkové rozlohy) území s překročenými kritickými
zátěžemi ovzduší (acidifikace prostředí). Zaměřuje se především
na zmenšení rozlohy území s překročenými kritickými
zátěžemi z ovzduší, splnění národních a krajských emisních
stropů a zlepšení kvality ovzduší.
3.3. Ochrana životního prostředí a člověka před hlukem,tedy ochrana
tichých území v krajině a snižování zátěže populace v sídlech
z expozice dopravním hlukem a hlukem z průmyslové
činnosti.
3.4. Environmentálně příznivé využívání krajiny, do které patří obnovení
narušené funkce krajiny a její znovuvyužití, minimalizace
negativních zásahů do krajinných systémů, udržitelné
hospodaření v krajině a udržitelný rozvoj sídel.
3.5. Omezování antropogenních/průmyslových vlivů a rizik. Jde
o zmírnění důsledků vážných havárií a jejich prevenci, zajištění
bezpečného zacházení s geneticky modifikovanými
organismy a sanaci starých ekologických zátěží.
3.6. Ochrana životního prostředí před negativními účinky živelních
událostí a následky krizových situací.1
Tento cíl zahrnuje především
prevenci vzniku krizových situací a omezování jejich
škodlivého působení na ŽP a vytvoření postupů krizového
řízení v ŽP.
4. Ochrana klimatického systému Země a omezení dálkového
přenosu znečištění ovzduší
4.1. Snižování emisí skleníkových plynů (GHG)2
pomocí redukce
agregovaných emisí skleníkových plynů a podpory adaptačních
opatření.
4.2. Snížení přeshraničních přenosů znečištění ovzduší pomocí dosažení
národních emisních stropů a snížení emisí u spalovacích
procesů.
4.3. Ochrana ozonové vrstvy Země. Koncentrace ochranného stratosférického
ozonu Země se v posledních desetiletích výrazně
snížila díky emisím antropogenních sloučenin (jako chlorofluorovodíky
– CFC a HCFC), dříve často užívaným v chladících
zařízeních,sprejích nebo jako součást některých léků,které
pronikají od ozonosféry a rozkládají molekuly ozonu. Montrealský
protokol a Nařízení Rady a Parlamentu ES 2037/2000
a jeho novely významně zredukovaly možnost dalších emisí
látek poškozujících ozonovou vrstvu Země. Na základě těchto
požadavků musí ČR zajistit vyloučení látek poškozujících
ozonovou vrstvu z použití, včetně zatím nezbytné spotřeby,
zabránění jejich úniku do atmosféry i konečnou likvidaci.
5.2.4 Nástroje SPŽP
Tyto hlavní a dílčí cíle SPŽP jsou pak naplňovány prostřednictvím
následujících nástrojů:
§ zvyšování povědomí veřejnosti v otázkách životního prostředí,
mezi které patří především environmentální vzdělávání,
výchova a osvěta, která se zaměřuje především na Nestátní
neziskové organizace (NNO), ženy, děti, mládež, národnostní
menšiny, místní a regionální samosprávu, zaměstnance a jejich
organizace, podnikatele, průmysl a obchod a snaží se zvýšit kvalitu
rozhodování spotřebitelů a odstranění lhostejnosti k těmto
problémům;
§ právních nástrojů, tedy veškerou legislativou související s ochranou
a tvorbou životního prostředí;
§ ekonomických nástrojů, kam vedle nástrojů negativní stimulace
(daně, poplatky apod.) patří také poskytování podpor do
oblasti životního prostředí jak z domácích zdrojů (SFŽP, rezortní
programy), tak i ze zdrojů zahraničních včetně fondů Evropské
unie (tj. Fond soudržnosti, strukturální fondy, program LIFE,
INTERREG);
1
Krizovou situací se rozumí mimořádná událost, při níž je vyhlášen stav nebezpečí,
nouzový stav nebo stav ohrožení, a to v případech, kdy nastane takový rozsah
živelních pohrom, havárií, nehod nebo jiných druhů nebezpečí, který ve značné
míře ohrožuje životy a zdraví lidí, životní prostředí, majetek, vnitřní pořádek státu
a bezpečnost občanů.
2
Česká republika se stala smluvní stranou jak Rámcové úmluvy OSN o změně
klimatu, tak i Kjótského protokolu, který ratifikovala 15. 11. 2001.V něm se zavázala
k redukci agregovaných emisí skleníkových plynů v kontrolním období 2008–2012
o 8% v porovnání s výchozím rokem 1990.
144 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 145POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
§ dobrovolných nástrojů, mezi které patří označování ekologicky
šetrných výrobků – ekolabeling, včetně podpory tzv. zeleného
nakupování, zavádění environmentálních systémů řízení
podle EMAS nebo ISO 14001, uplatňování principů čistší produkce,
uzavírání dobrovolných dohod mezi státní administrativou
a různými výrobními sdruženími ústící v závazky organizací
používat šetrnější technologie a postupy z hlediska dopadů na
životní prostředí, nástroje podporující změnu vzorců potřeby
a výroby, jako jsou LCA (hodnocení životního cyklu výrobků),
ekodesign, reporting, zelené nakupování (green purchasing),
nástroje vytváření maloobchodních sítí nabízejících výrobky
a služby příznivé k ŽP (retail), prosazování environmentálních
aspektů do základních kritérií pro ozeleňování veřejných zakázek
(green procurement) a řada dalších;
§ informačních nástrojů, kam patří informační systémy rezortu
MŽP, tedy Jednotný informační systém o životním prostředí, jehož
částí jsou i veřejné knihovnické a informační služby,integrovaný
registr znečišťování, ale také www stránky MŽP, přístupový
portál ŽP, mapový server, indikátorový server a metainformační
systém aj.;
§ nástrojů strategického plánování, kam patří především strategické
a akční plány obcí, měst, mikroregionů, krajů a státu, kde
musí být zajištěno, aby respektovaly zásady udržitelného rozvoje
a snažily se propojit ekonomické a sociální aspekty s oblastí životního
prostředí, což také zajišťuje Místní Agenda 21 jako další
z nástrojů strategického plánování;
§ nástrojů zapojování veřejnosti, mezi které patří především
institut referenda a místního referenda, instituce ombudsmana,
možnosti připomínkování veřejnosti v oblastech tvorby ekonomických
a legislativních nástrojů, dotačních politik aj. Na místní
a regionální úrovni je prioritním nástrojem zapojování veřejnosti
Místní Agenda 21 (viz nástroj strategického plánování);
§ nástrojů výzkumu a vývoje, které svými výstupy ovlivňují
snižování negativních vlivů lidských aktivit na životní prostředí,
nápravu a odstraňování vzniklých škod i monitorování
změn kvality životního prostředí a znamenají vysoký potenciál
pro ochranu a zlepšování životního prostředí a udržitelný
rozvoj;
§ mezinárodní spolupráce, kam v rámci zapojení se do mezinárodních
aktivit a organizací patří také sběr informací, pravidelné
předávání požadovaných informací a zpráv (tzv. reporting) a jejich
výměna. Mezi nejdůležitější opatření v oblasti mezinárodní
spolupráce náleží spolupráce a prosazování priorit v rámci EU,
mezinárodní smlouvy, spolupráce s mezinárodními organizacemi,
bilaterální a přeshraniční spolupráce a zahraniční rozvojová
spolupráce;
§ institucionálních nástrojů, kam patří MŽP a ostatní státní instituce
zřízené jak MŽP, tak i ostatními rezorty, stejně jako organizační
složky státu. Jedním z nejdůležitějších institucionálních
nástrojů je Státní fond životního prostředí ČR. Nezastupitelnou
kontrolní pravomoc má Česká inspekce životního prostředí.Řada
organizací zřízených MŽP se podílí také na výzkumu a řešení různých
otázek spojených se životním prostředím.Další významnou
skupinou jsou akademické obce, nejrůznější obecně prospěšné
organizace, občanská sdružení i jednotlivci – mohou přispět
nejrůznějším způsobem, např. výzkumem, přímými aktivitami
v tvorbě životního prostředí, osvětovou a kontrolní činností.Ani
podnikatelský sektor nemusí být pouhým subjektem legislativních
nebo ekonomických opatření SPŽP, ale může pomocí dobrovolných
nástrojů dát dobrý příklad ostatním podnikatelským
subjektům jak minimalizovat vliv podnikání na životní prostředí.
5.3 SPŽP a sektorové politiky
Státní politika životního prostředí se dále dělí na jednotlivé sektorové
politiky, kterými jsou energetika, těžba nerostných surovin,
průmysl, obchod,3
doprava, zemědělství a lesní hospodářství,
3
V oblasti obchodu se SPŽP zaměřuje především na informovanost spotřebitelů
o ekologických vlastnostech výrobků (přítomnosti nebo nepřítomnosti nebezpečných
látek, o původu materiálů používaných v určitém výrobku, o recyklovatelnosti
výrobku, informace o energetické třídě aj.) aj.
146 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 147POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
ochrana a užívání vod, životní prostředí a zdraví, regionální rozvoj,
obnova venkova a cestovní ruch. V následujícím textu představíme
pouze energetiku, těžbu nerostných surovin, průmysl, zemědělství
a lesní hospodářství.
5.3.1 Energetika
Energetika tvoří páteř národního hospodářství. Její efektivní fungování
je předpokladem úspěšného rozvoje a růstu kvality životní
úrovně společnosti v každé zemi. Energie má pro náš život zásadní
význam. Potřebujeme ji k dopravě, k vytápění i k běžnému životu,
k provozu továren, zemědělských podniků a kanceláří. Zásoby
fosilních paliv však nejsou neomezené a jejich spalování podstatným
způsobem přispívá ke globálnímu oteplování. Energetika
jako odvětví je považována za největšího znečišťovatele životního
prostředí a státní orgány k ní takto přistupují. V České republice se
cca 90% energie získává z fosilních paliv. Specifická skladba palivové
základny,kde podíl tuhých paliv na spotřebě primárních zdrojů
energie představuje až 60%, a přetrvávající vysoká energetická náročnost
národního hospodářství jsou hlavními příčinami nadměrného
zatížení životního prostředí emisemi škodlivin z energetických
procesů.
Energetická politika je úzce provázána s hospodářskou a surovinovou
politikou (gesce Ministerstva průmyslu a obchodu – MPO)
a respektuje Státní politiku životního prostředí (gesce MŽP). Energetická
politika ČR je založena na shodných pilířích jako energetická
politika Evropské unie, to znamená, že zdůrazňuje požadavky
na zajištění cílů ochrany životního prostředí a respektování zásad
udržitelného rozvoje, bezpečnosti dodávek energie a podpory konkurenční
schopnosti ekonomiky.
Státní energetická politika4
je základní dokument vyjadřující cíle
v energetickém hospodářství v souladu s potřebami hospodářského
a společenského rozvoje včetně ochrany životního prostředí a spolu
se Státní energetickou koncepcí5
patří mezi nejdůležitější dokumenty
energetické politiky ČR.
Česká republika se aktivně podílí na úsilí mezinárodního společenství
o snížení produkce skleníkových plynů a látek poškozujících
ozonovou vrstvu Země, v posledních 12 letech dosáhla v této oblasti
velkého pokroku, stále však přiznáváme, že na srovnatelný produkt
spotřebujeme zhruba 1,4krát více energie než průměr EU,viz graf 5.1.
Graf 5.1: Energetická náročnost hospodářství ČR v mezistátním
srovnání
Pramen: ČSÚ
5.3.2 Těžba nerostných surovin
Těžba nerostných surovin ovlivňuje životní prostředí,mění krajinný
ráz a podmínky existence organismů. Surovinová politika státu je
4
Státní energetickou politiku zpracovává Ministerstvo průmyslu a obchodu jako
otevřený dokument s výhledem na 15 až 20 let a předkládá ji ke schválení vládě.Současná
státní energetická politika byla schválena usnesením vlády České republiky ze
dne 12. 1. 2000, č. 50.
5
Státní energetická koncepce byla schválena vládou ČR dne 10. 3. 2004. Koncepce
definuje priority a cíle České republiky v energetickém sektoru a popisuje konkrétní
realizační nástroje energetické politiky státu. Součástí je i výhled do roku 2030.
148 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 149POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
pak souhrn všech aktivit, kterými stát ovlivňuje vyhledávání a využívání
tuzemských zdrojů surovin (se zřetelem k veřejným zájmům
a k ochraně přírodních, kulturních a krajinných hodnot) a získávání
surovin v zahraničí s cílem zabezpečit jimi chod své ekonomiky.
Předmětem politiky nerostných surovin jsou palivoenergetické,
rudní, nerudní a stavební suroviny, a to jak z prvotních, tak i z druhotných
zdrojů.6
Specifickým rysem nerostných zdrojů je jejich neobnovitelnost
a nepřemístitelnost. Využívání nerostných zdrojů proto
vyžaduje zvláštní režim, tj. určitou míru ingerence státu do volného
tržního prostředí a stanovení pravidel, rozsahu a forem regulace
z důvodů ochrany a šetrného využívání nerostných zdrojů na teritoriu
státu při zohlednění významu jednotlivých nerostných surovin,
respektování dotčených zájmů a principů trvale udržitelného rozvoje.
Česká republika od 20. století nepatří mezi těžební státy.7
Můžeme
ale říci, že historicky patřila mezi významné těžaře některých
surovin. Ve středověku například zlata a stříbra, v poválečné éře 20.
století uranové rudy, černého i hnědého uhlí.
Nicméně i přes dlouhodobé využívání surovinového potenciálu
má i v současné době dostatečnou surovinovou základnu, zejména
v oblasti nerudních a stavebních surovin.Využívání této surovinové
základny doznalo v posledních desetiletích značných změn jednak
v souvislosti s transformací ekonomiky po roce 1989, ale také díky
zvýšenému zájmu společnosti o životní prostředí a environmentální
problematiku, což s sebou přineslo například stanovení územních
limitů těžby či omezení těžby surovin ve zvláště chráněných územích
přírody. Celkově došlo na jedné straně k výraznému omezení
(útlumu) těžby rud a většiny energetických surovin, zejména
hnědého a černého uhlí, na druhé straně v posledních pěti letech
narůstá těžba ropy, stavebních surovin (stavebního kamene, štěrkopísků
i cihlářských surovin), živců a bentonitů, a to i ve zvláště
chráněných územích.
Podle SPŽP se pro následující období i přes snižování energetické
náročnosti ekonomiky a restrukturalizaci energetických zdrojů
(pokles těžby fosilních paliv) očekává pokračování využití surovinových
zdrojů pro odvětví lehkého průmyslu (kaolin, jíly, živce,
sklářské písky a vápenec),8
přičemž z pohledu trvalé udržitelnosti
je nutné klást důraz na jejich optimální využití a zhodnocení v jednotlivých
regionech. Také se předpokládá pokračování v těžbě stavebních
surovin (dekorační a drcený kámen, štěrkopísky atd.), přičemž
u těžby stavebních surovin je nutné dbát na zvyšování podílu
recyklovaných stavebních hmot na celkové spotřebě, čímž se nejen
sníží těžby stavebních surovin,ale také se sníží nároky na prostor pro
skládkování stavebních odpadů.
Z pohledu Státní politiky životního prostředí ČR je při těžbě
nerostných surovin nutné:
§ Snižovat negativní vlivy dobývání nerostných surovin na životní
prostředí a krajinu, s čímž souvisí i likvidace starých důlních děl
a rekultivace a revitalizace oblastí v minulosti ovlivněných těžbou.
§ V souladu s principy udržitelného rozvoje dbát na maximální
a komplexní využití nerostných surovin pomocí jejich druhotného
využití a recyklace a z tohoto pohledu stanovovat environmentální
limity těžby a přehodnocovat systémy výše úhrad
z dobývacích prostorů.
§ Omezovat prohlubování koryt řek s cílem získávání surovin.
5.3.3 Průmysl
Environmentální politika v oblasti průmyslu souvisí především
s omezováním škodlivých vlivů průmyslu na ŽP prostřednictvím
legislativních a ekonomických nástrojů a navíc prostřednictvím zavádění
systémů jakosti a environmentálního řízení podniků podle
norem řady ISO 9000 a ISO 14000.
6
Tato politika se nezabývá surovinami z obnovitelných zdrojů, jako vodou, dřevem,
zemědělskými surovinami atd. Zabývá se však všemi druhotnými surovinami
jak z hlediska jejich vlivu na úspory prvotních nerostných zdrojů, tak i z hlediska
vlivu na úspory energie, která je vkládána do úpravy prvotních surovin a jejich
dalšího zpracování. Politika nerostných surovin má přímou vazbu k energetické
politice a z hlediska stanovení a řešení některých cílů je s ní úzce propojena.
7
Tak jsou – podle současné metodiky UNCTAD (Konference OSN pro obchod
a rozvoj) – označovány státy, ve kterých se podílí těžba nerostných surovin nejméně
25% na tvorbě hrubého domácího produktu (HDP). 8
Zvýšenou potřebu vápence vyžaduje také odsiřování energetických zdrojů.
150 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 151POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
Navíc v průmyslu mají nezastupitelné místo také dobrovolné
aktivity a dohody, zejména:
§ Národní program čistší produkce;
§ Národní program zavádění systémů environmentálního řízení
(EMAS) a
§ Program energetického značení výrobků a další, které jsou detailněji
rozvedeny v kapitole 8.
5.3.4 Zemědělství a lesní hospodářství
V České republice prošlo zemědělství v období uplynulých 60 let
etapou zásadních změn, které utvářely jeho charakter i jeho vliv
na životní prostředí (především na okolní přírodu a krajinu). Nadměrné
spojování pozemků a snaha o soběstačnost dospěly až ke
zprůmyslnění zemědělství (používání nadměrného množství hnojiv,
pesticidů, těžké zemědělské techniky). V posledním desetiletí
sice došlo k částečnému snížení degradace přírodních zdrojů díky
poklesu spotřeby hnojiv a prostředků na ochranu rostlin a také díky
snížení počtu zejména ustájeného skotu, zatravnění nebo zalesnění
orné půdy a rozvoji ekologického zemědělství. Ze zpráv o stavu
zemědělství u nás však vyplývá, že stále není zachována biologická
rozmanitost na zemědělské půdě, což se projevuje snížením populací
původních druhů volně žijících živočichů (koroptve,zajíci,sysli)
a ve snížení biodiverzity hospodářských zvířat a zemědělských plodin
(mnohá původní plemena zvířat a odrůdy rostlin mizí).
Mezi rizikový faktor také patří to, že v řadě případů zemědělská
půda, zvláště vyšších bonit, není dostatečně chráněna. Jsou narušeny
odtokové poměry, půda je zhutněna a podléhá erozi, a tím se
lokálně zvyšují rizika povodní. Pro zemědělství a životní prostředí
je také nepříznivá degradace zemědělské půdy a její znečištění, což
se projevuje snižováním rozmanitosti půdní flóry a fauny a plošným
znečištěním vod.
Mezi cíle environmentální politiky v oblasti zemědělství proto
patří především:
§ vytvořit podmínky pro rozvoj multifunkčního zemědělství zlepšujícího
ekologickou stabilitu krajiny;
§ podporovat ekologicky šetrné způsoby hospodaření (ekologické
a integrované zemědělství), s cílem zvýšit podíl plochy
zemědělského půdního fondu, na kterém je provozováno ekologické
zemědělství do roku 2005 alespoň na 6% a do roku 2010
minimálně na 10%, zejména ve zvláště chráněných územích
a chráněných oblastech přirozené akumulace vod. Situaci do
roku 2009 ukazuje tabulka 5.1.
Tabulka 5.1: Ekologické zemědělství v ČR v číslech
2006 2007 2008 2009
Počet ekofarem 963 1318 1976 2689
Výměra zemědělské půdy v ekologickém
zemědělství (ha)
281535 312890 341632 398407
Podíl na celkové výměře zemědělské půdy (%) 6,61 7,35 8,04 9,38
Výměra orné půdy (ha) 23478,57 295052 35178 44906
Výměra trvalých travních porostů (ha) 232189,53 257899 281596 329469
Výměra trvalých kultur (sady) (ha) 1195,61 1625 2764 4331
Výměra trvalých kultur (vinice) (ha) 245 341
Ostatní plochy (ha) 24670,97 23616 21753 19937
Počet výrobců biopotravin 152 253 422 492
Pramen: CENIA
5.4 Politika životního prostředí Evropské unie
„Environmentální politika je pravděpodobně tou sférou veřejné politiky
EU, která prošla nejdynamičtějším a nejpřekvapivějším vývojem,“
uvádí RNDr. Petr Jehlička, Ph.D. Římská smlouva z roku 1957
o Evropském hospodářském společenství neobsahovala žádnou
zmínku o politice životního prostředí (což je vzhledem k datu podpisu
pochopitelné) a EHS v této sféře nemělo žádné kompetence,
žádné instituce a žádný rozpočet.
Dnes je již dvacátý rok součástí Evropské komise generální ředitelství
(DG) pro životní prostředí a v závislosti na definici v Unii
152 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 153POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
platí 300 až 500 položek environmentální legislativy. V některých
členských zemích EU, jako například v Itálii a ve Španělsku, jsou domácí
environmentální legislativa a instituce v převážné míře důsledkem
jejich členství v Unii. Kompletní legislativu životního prostředí
EU dnes dokonce přijímají i státy, které nejsou jejími členy. To platí
v první řadě pro kandidátské země.
5.4.1 Historie politiky životního prostředí EU
Politika životního prostředí patří k nejmladším politikám EU.Až do
druhé poloviny 60. let země EU neměly jasně definovanou politiku
životního prostředí. Za posledních 30 let však byl učiněn významný
pokrok při stanovení systému environmentální politiky EU. Tento
systém nyní pokrývá širokou paletu problémů, jako např. předcházení
vzniku odpadů, chemické látky v přírodě, prašnost vzduchu,
celoevropskou síť týkající se ekologických katastrof, jako jsou úniky
nafty nebo lesní požáry aj.
Jak již bylo řečeno,politika životního prostředí EU byla zavedena
až v polovině 80. let, i když k regulaci ochrany životního prostředí
docházelo v rámci Evropské unie již dříve (v rámci regulace vnitřního
trhu). V roce 1972 Pařížský summit vzal na vědomí, že by se
životnímu prostředí měla věnovat zvýšená pozornost v souvislosti
s hospodářskou expanzí a se zlepšováním kvality života.Výsledkem
byl první Akční plán (program) životního prostředí. Následovalo
několik podobných víceletých programů a řada směrnic.
Nicméně politika životního prostředí EU jako taková byla poprvé
zmíněna až v Jednotném evropském aktu 1987,kdy nastal obrat a politika
životního prostředí se poprvé dostala do smlouvy Společenství.
Dalším výrazným mezníkem byla Maastrichtská smlouva z roku
1992, která pokračovala v tomto vývoji aktualizováním ochrany
životního prostředí a jejím povýšením do plnohodnotného statutu.
Maastrichtská smlouva zavádí princip ohleduplnosti vůči životnímu
prostředí při přijímání a provádění všech politik ES.
V roce 1994 vznikl Kohezní fond neboli Fond soudržnosti, který
mj.financuje projekty na ochranu životního prostředí a poskytuje pomoc
zemím,jejichž HDP na obyvatele je nižší než 90% průměru EU.
V roce 1999 pak Amsterodamská smlouva posílila právní
základnu větší ochrany životního prostředí a podpořila trvale udržitelný
rozvoj v celé EU. Od roku 2001 pak platí 6. Akční plán (program)
pro životní prostředí (2001–2010). Do poloviny roku 2011
stále nebyl nový akční plán vydán.
Dnešní politika životního prostředí Evropské unie je založena
na představě, podle níž vysoké ekologické standardy povzbuzují
inovace a obchodní příležitosti. Ekonomická, sociální a ekologická
politika jsou navzájem úzce provázány. Cílem EU je zajistit příslušnou
úroveň ochrany životního prostředí napříč EU, bez ohledu na
místní okolnosti a hospodářská omezení.
5.4.2 Principy politiky životního prostředí EU
Základními principy ochrany životního prostředí v EU jsou:
§ princip „znečišťovatel platí“;
§ princip udržitelného rozvoje;
§ princip vysoké úrovně ochrany – při přijímání evropských norem
ochrany životního prostředí by se mělo vycházet z tradic
„přísnějších“ členských států a nejnovějších technologií a metod
ochrany. Standard EU pak může být „měkčí“ než v „nejpřísnějším“
státě EU, přičemž jednotlivé státy si mohou své starší
„přísnější“ normy ponechat. Princip vysoké úrovně ochrany také
slouží k „exportu“ národní legislativy o životním prostředí z náročnějších
států EU do ostatních členských států, a tím se omezí
„nekalá konkurence“ států EU s měkčími nároky na ochranu
životního prostředí;
§ princip prevence – je levnější a účinnější vzniku poškození životního
prostředí zabránit než řešit poškození, až když nastane;
§ princip ochrany co nejblíže u zdroje znečistění (na konci potrubí)
– škodě na životním prostředí má být zabráněno co nejblíže
původci škody (nebo nejlépe u původce), a ne až na dalších
stupních řetězce znečištění (na vzdáleném zpracovatelském
zařízení). Ukázkou použití tohoto principu je např. snaha zpracovávat
nebezpečný odpad co nejblíže jeho původci, a ne na
vzdálených zpracovatelských zařízeních;
154 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 155POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
§ princip integrované ochrany – při ochraně životního prostředí se
musí přihlížet ke všem možným dopadům, tj. znečištění ovzduší
a vody, ochraně živočišných a rostlinných druhů, ochraně rázu
krajiny atd., nelze sledovat jen jeden aspekt ochrany životního
prostředí a opominout ostatní. V širším smyslu princip integrované
ochrany znamená, že se k dopadům na životní prostředí
musí přihlížet i při navrhování a provádění ostatních politik EU.
Princip integrované ochrany je považován za vůbec nejdůležitější
princip politiky ochrany životního prostředí v EU;
§ princip subsidiarity – je společný pro všechny koordinované politiky
EU a týká se rozdělení pravomocí mezi EU a členské státy.
Podle principu subsidiarity by EU mělo být v oblasti životního
prostředí aktivní pouze tehdy, pokud by stejně účinně nemohly
zasáhnout i členské státy samostatně. V principu subsidiarity
mají členské státy jistou záruku proti nekontrolované expanzi
pravomocí EU. V politice životního prostředí je však použití
principu subsidiarity omezeno charakterem problému – problémy
životního prostředí, jako jsou např. znečištění ovzduší
a mezinárodních řek či migrace zvířat, nerespektují státní hranice,
a regulace na úrovni EU je proto většinou účinnější.
5.4.3 Mechanismy ochrany životního prostředí EU
Ochrana životního prostředí je v rámci EU regulována závaznými
i nezávaznými mechanismy. Základem závazné regulace ochrany
životního prostředí je Smlouva o EU, podle které musí být ochrana
životního prostředí integrována do všech politik Evropského společenství
s důrazem na udržitelný rozvoj. Tato integrace úvah o životním
prostředí do tvorby politik napomáhá předcházet problémům tam,
kde vznikají, aby se nemusela později hledat samostatná řešení
každého jednotlivého důsledku. Smlouva o EU obsahuje zvláštní
kapitolu zaměřenou pouze na ochranu životního prostředí.
Mezi nezávazné mechanismy EU patří zejména dokumenty
typu akčního plánu pro ochranu životního prostředí, které stanovují
základní cíle EU pro životní prostředí a navrhují kroky k dosažení
těchto cílů. Akční plány se zpracovávají na období několika let. Poslední
vydaný akční plán byl platný pro období 2001 až 2010. Do
poloviny roku 2011 Evropská Unie tento plán neaktualizovala. EU
také vydává doporučení a stanoviska k ochraně životního prostředí
a koordinuje programy z fondů EU (Kohezní fond či specializované
fondy životního prostředí, např. LIFE, SAVE,ALTENER). Jinou metodou
nezávazných norem je udělování tzv. „ekologické známky“
(eco-label) nebo tzv.„ekologický audit“.
Hlavními institucemi aktivními v oblasti evropské ochrany životního
prostředí jsou orgány EU,specializované evropské agentury
pro ochranu lidských práv i nezávislé lobbistické skupiny. V rámci
Evropské komise je hlavní role přisouzena Generálnímu ředitelství
pro životní prostředí, kde se připravuje většina evropských norem
týkajících se životního prostředí. Menší úlohu pak mají Generální
ředitelství pro zemědělství (zemědělská politika má rovněž výrazný
dopad na stav životního prostředí),Generální ředitelství pro energetiku
a dopravu (např. programy SAVE a ALTENER pro omezování
emisí oxidu uhličitého a využívání obnovitelných zdrojů energie)
a Generální ředitelství pro rybolov (ochrana mořské biodiverzity
a zdrojů ryb).Generální ředitelství pro životní prostředí zaměstnává
okolo 500 lidí, z nichž dvě třetiny pracují pro Evropskou komisi nastálo
a jednu třetinu tvoří odborníci z členských zemí působících
v Evropské komisi jen dočasně.
Významnou institucí v evropské politice na ochranu životního
prostředí je Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) se
sídlem v Kodani, jejímž úkolem je přinášet kvalitní a nezávislé
informace o životním prostředí. Slouží jako významný zdroj informací
pro orgány EU, které se zabývají vypracováním, přijímáním,
prováděním a hodnocením politiky na ochranu životního prostředí.
Zároveň poskytuje důležité informace členským zemím, zástupcům
podnikatelské sféry, akademické obce, nevládních organizací či občanských
společností.V současnosti má agentura EEA 32 členských
zemí. Agentura je pověřena koordinovat Evropskou informační
a pozorovací síť pro životní prostředí (síť Eionet).
Při formulaci evropských standardů ochrany životního prostředí
hrají velmi výraznou roli zájmová sdružení zastupující ekologické
aktivisty i průmyslové výrobce.Mezi nejvýznamnější patří Evropská
156 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 157POLITIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V ČR A V EU
environmentální kancelář sdružující především ekologické nestátní
organizace, Greenpeace International, Světový fond divočiny, Climate
Network Europe či Birdlife International na straně ekologických
aktivistů a Evropské sdružení automobilového průmyslu
(ACEA), Evropská rada chemického průmyslu (CEFIC) či Evropské
sdružení petrochemického průmyslu (EUROPIA) zastupující průmyslovou
lobby.
5.4.4 Mezinárodní role EU v ochraně životního prostředí
Environmentální politika EU nemá rozhodující dopad jen směrem
dovnitř, tedy na formování politiky životního prostředí dnešních
nebo budoucích členských zemí EU. V poslední době sehrává EU
stále aktivnější úlohu i směrem ven, vůči ostatním aktérům mezinárodní
politiky životního prostředí.
Během uplynulých patnácti let došlo v globální environmentální
politice k výměně na místě lídra.Až do poloviny 80. let hrály hlavní
roli Spojené státy, zejména v souvislosti s rozvojem režimu ochrany
ozonové vrstvy. Poté, co se do středu pozornosti dostaly změny
klimatu, převzala tuto roli Evropská unie, která je dnes obecně
považována za nejsilnějšího a nejprogresivnějšího aktéra globální
environmentální politiky, což patří k velkým úspěchům DG Environment
(dříve DG XI).
Jedním z hlavních cílů politiky EU směrem ven je vybudovat
a co nejdříve implementovat dlouhodobě udržitelný nízkouhlíkový
energetický systém. Proto je nutné se soustředit na posílení energetické
účinnosti, díky níž se za nulové či možná i negativní náklady
podstatně sníží globální emise, a na urychlení vývoje a rozmístění
nových technologií pro získávání čisté energie.
Také je třeba zajistit potřebné mechanismy financování a uvést
je v účinnost. Více než polovina nutných investic bude určena rozvojovým
zemím, a proto EU předpokládá vytvoření moderní sítě
mezinárodních finančních zdrojů, které se budou odvíjet od hladiny
emisí jednotlivých zemí a jejich schopnosti poskytovat prostředky.
V prosinci 2007 přijaly smluvní strany Rámcové úmluvy Organizace
spojených národů (OSN) na Bali na třinácté konferenci
o změně klimatu takzvanou „cestovní mapu“, která je průlomovým
rozhodnutím. Podařilo se v ní totiž sjednotit názory všech smluvních
stran na budoucí směřování mezinárodní politiky v oblasti
ochrany klimatu.
Podle této cestovní mapy by měla světová jednání vyvrcholit na
patnácté konferenci smluvních stran rámcové úmluvy v prosinci
2009 v Kodani, kde měla být přijata nová dohoda o nastavení režimu
a redukčních závazků po vypršení prvního kontrolního období
Kjótského protokolu v roce 2012. To se však nezdařilo a v současné
době Kjótský protokol stále není platný.
Nicméně výsledkem konference je nezávazný dokument, který
vyjednaly USA, Čína, Brazílie, Indie a Jižní Afrika. Dohoda hovoří
o dlouhodobých cílech snížení emisí skleníkových plynů tak, aby
nestoupla teplota země o více než 2°C oproti stavu před průmyslovou
revolucí. Rozvinuté země mají poskytovat rozvíjejícím se zemím
adekvátní finanční pomoc, technologii a kapacity pro podporu
realizace opatření v rozvíjejících se zemích.9
Dokument dále uvádí,
že rozvinuté země se zaváží ke snížení emisí o 80% do roku 2050.
Závazky ke kratším termínům bude třeba vyřešit později. V rámci
těchto dohod je důležité dosáhnout dohody zejména s USA a dalšími
významnými producenty skleníkových plynů, např. Ruskem,
Brazílií, Čínou a Indií, o jejich zapojení do mezinárodního systému
ochrany klimatu, ale i s rozvojovými zeměmi, na něž klimatické
změny dopadají nejtvrdším způsobem.
Otázky a úkoly
1. Jaké z principů politiky životního prostředí byste zvolili jako zásadní principy
pro následující státní politiku životního prostředí?
2. Které z nástrojů politiky životního prostředí považujete za nejúčinnější? Svůj
názor zdůvodněte.
9
V letech 2010 až 2012 se má jednat o 30 miliard dolarů (EU 10,6 miliard dolarů,
ČR 100 mil. korun, Japonsko 11 miliard dolarů, USA 3,6 miliardy dolarů). Do roku
2020 by se mělo dosáhnout roční pomoci ve výši 100 miliard dolarů, přičemž financování
by mělo pocházet z nejrůznějších zdrojů, veřejných i soukromých.
158 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 159REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
3. Ve kterém sektoru národního hospodářství vidíte nejsilnější vliv environmentální
politiky?
4. Které z opatření politiky životního prostředí vás v posledních letech nejvíce
zaujalo? Považujete ho za dobré nebo špatné?
Související literatura
DVOŘÁK A., NOUZA, R. Ekonomika přírodních zdrojů a surovinová politika,
Praha: Vysoká škola ekonomická, Oeconomica, 2002, 164 s.
JEHLIČKA, P. Mezinárodní politika životního prostředí. Konflikt mezi integrálním
ekosystémem a fragmentárním systémem států? Mezinárodní vztahy 3,
2000, s. 18–35.
JEHLIČKA, P., TOMEŠ, J., DANĚK, P. Stát, prostor, politika. Vybrané otázky politické
geografie, Praha: Univerzita Karlova, Přírodovědecká fakulta, 2000, 276 s.,
ISBN 8023855662.
KAVINA P. (ed). Surovinové zdroje České republiky, Praha: Ministerstvo životního
prostředí, 2006, 180 s.
Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, Praha: Management Press, 1993.
KRUŽÍKOVÁ, E.: Ekologická politika a právo životního prostředí v EU, Praha:
NVLS, 1997.
MEZŘICKÝ, V. a kol. Environmentální politika a udržitelný rozvoj, 1. vyd., Praha:
Portál, 2005, 207 s., ISBN 8073670038.
MEZŘICKÝ,V. a kol. Základy ekologické politiky, Praha: MŽP/PHARE, 1996.
RITSCHELOVÁ, I. Úvod do politiky životního prostředí, 1. vyd., Ústí nad Labem:
UJEP, 2002, 110 s., ISBN 8070444142.
SMOLOVÁ, I., SZCZYRBA, Z., JUREK, M. Současné trendy ve vývoji těžby nerostných
surovin v ČR, Geografická revue, roč. 3, 2007, č. 1, s. 130–148, ISSN
13367072.
Statistická ročenka ČR 2006, 2007, 2008 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na:
<http://www.czso.cz/csu/nsp.nsf/csuskupina?readform&:uzemi__podnebi__zi-
votni_prostredi>.
Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [on-line] [cit. 2010-9-
12], dostupné na: <http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09>.
Státní politika životního prostředí České republiky, Praha: MŽP, 1995, [on-line] [cit.
2010-9-12], dostupné na: <http://www.mzp.cz/cz/statni_politika>.
Státní politika životního prostředí České republiky,Praha:MŽP,2004,ISBN 8072122825.
ŠAUER, P. Základy ekonomiky životního prostředí, Praha: Nakladatelství a vydavatelství
litomyšlského semináře, 2008, 115 s., ISBN 9788086709130.
ŠAUER, P.; DVOŘÁK,A. a kol. Úvod do ekonomiky životního prostředí, Praha: VŠE,
1997, 154 s., ISBN 8070795484.
6. REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY
ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
JARMILA NESHYBOVÁ
Mnohostrannost a mnohooborovost ochrany ŽP a péče o něj vede
k tomu, že se tato problematika nejen dotýká každého z nás, je však
kromě toho ještě kladně nebo záporně ovlivňována činností a rozhodováním
orgánů státní správy i samosprávy, působením odborných
i veřejných institucí, občanských sdružení a iniciativ i jednotlivců.
Všechny tyto orgány a instituce mají proto význam při řešení
ekologické problematiky lidských sídel, měst a krajiny. V této kapitole
bude stručně vytyčen vliv organizací veřejné správy na oblast
ochrany ŽP, zejména pak organizací územní samosprávy. Uvedena
je charakteristika cíle veřejné správy v kontextu ochrany ŽP. V závěru
kapitoly jsou představeny iniciativy v podobě organizací, do
kterých se mohou zapojit obce a kraje, které mají zájem „dělat víc“
pro ochranu ŽP, zdraví a zkvalitňování života svých občanů.
6.1 Regionální politika a životní prostředí
Politika ochrany ŽP je rozvíjena tedy nejen na státní úrovni, ale i na
úrovních nižších. V ČR jde zejména o úroveň krajskou a obecní.
Jedná se o územně samosprávné celky, které jsou nadány – díky
implementaci smíšeného modelu výkonu veřejné správy – jak
státní správou, tak samosprávou. Státní správa je veřejnou správou
uskutečňovanou státem a,jak uvádí Průcha (2007),je jádrem veřejné
správy odvozovaným od samotné podstaty, postavení a poslání
státu, od podstaty a způsobů realizace státní moci. Samospráva je
veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty
než státem, které jsou označovány jako veřejnoprávní korporace.1
1
Existence územně samosprávných celků je zakotvena v článku 8 ústavního
zákona č. 1/1993 Sb. Dle tohoto zákona se ČR člení na obce (základní územní
160 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 161REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Základní působnost územních samosprávných celků je rozdělena
do samosprávné a přenesené působnosti.V samostatné působnosti
zajišťuje územně samosprávný celek (ÚSC) ve svém územním
obvodu hospodářský, sociální a kulturní rozvoj, ochranu a tvorbu
zdravého ŽP, s výjimkou těch činností, které jsou zvláštními zákony
svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy.2
Při výkonu
přenesené působnosti se ÚSC řídí zákony a ostatními obecně závaznými
právními předpisy a v jejich mezích i usneseními vlády
a směrnicemi ústředních orgánů státní správy. Úkoly v přenesené
působnosti plní na úrovni obce vždy obecní/krajský úřad, popřípadě
pověřené komise obecní/krajské rady.3
V oblasti přenesené
působnosti výkonu státní správy mají obce a kraje řadu oprávnění
daných příslušnými zákony. Jedná se o ochranu ŽP při výstavbě, posuzování
vlivů na ŽP,ochranu vod a vodního hospodářství,ochranu
ovzduší, nakládání s odpady, ochranu přírody a krajiny, ochranu
půdy, ochranu lesa, myslivost a ochranu zvířat a ochranu a využití
nerostného bohatství.
V ČR je 14 krajů, včetně hl. města Prahy, a zhruba 6249 obcí.
Obce jsou dále členěny dle šíře přenesené působnosti státní správy.
Z tohoto hlediska se obce dělí do tří skupin:
§ obce I. stupně – základní působnost státní správy;
§ obce II. stupně – obce s pověřeným obecním úřadem, často se
jedná o města a
§ obce III. stupně – tzv. obce s rozšířenou působností, ve všech
případech jde o města.
Obcí II. stupně je 393 a obcí III. stupně je v celé republice 205.4
6.2 Cíl veřejné správy a samosprávy
Nejčastěji zmiňovanými cíli samospráv je zajistit rozvoj svého území
nebo zajistit zvyšování kvality života občanů. Oba tyto cíle jsou téměř
totožné. Zvyšovat kvalitu života však není možné neomezeně.
Existují limity, které slušní političtí představitelé respektují. Tyto
byly definovány na konferenci OSN v roce 1992 jako zásady udržitelného
rozvoje.Vláda ČR ve strategii udržitelného rozvoje považuje
za hlavní výzvy rozvoje „…v oblasti správy věcí veřejných:
§ posílení postavení regionů a obcí;
§ optimalizace systému veřejné správy;
§ řešení dostupnosti základních veřejných služeb pro občany a
§ zvýšení kvality a efektivity veřejné správy.“
Obecným cílem organizací veřejné správy je zvyšovat kvalitu života
občanů při respektování zásad UR a/nebo5
zvyšovat výkonnost
a kvalitu poskytovaných (veřejných)6
služeb pro své zákazníky. Levá
část modelu na obrázku 6.1 představuje stránku zvyšování kvality
života, pravá část modelu na obrázku 6.1 znázorňuje zvyšování kvality
a výkonnosti poskytovaných veřejných služeb.
Levá část modelu vyjadřuje princip „dělat správné věci“ a týká
se všech občanů. Kvalitu života lze vyjádřit například pomocí
indikátoru Spokojenost občanů. Při mapování potřeb občanů je
uplatňována „místní Agenda 21“ či komunitní plánování. Aby svoji
strategii mohl kraj/město/obec efektivně řídit,používá např.metodu
BSC. Pravá část naplňuje princip „dělat věci správným způsobem“
a týká se zákazníků služeb, které poskytují přímo organizace veřejné
správy. Ke zlepšování těchto služeb může vést využívání metod CAF,
ISO, benchmarking a dalších.
Základním výstupem řízení měst, obcí a regionů je jejich rozvoj.
Ten může být realizován a posuzován mnoha způsoby. Pokud rozvoj
probíhá tak, že se neuskutečňuje na úkor budoucích generací,
samosprávné celky) a kraje (vyšší samosprávné celky). Územní samosprávné celky
(ÚSC) jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu
a zároveň jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek
a hospodaří dle vlastního rozpočtu.
2
Např. schvaluje program rozvoje územního obvodu a provádí kontrolu jeho
plnění, rozhoduje o vyhlášení místního referenda a realizaci jeho výsledků, má na
starost čistotu obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadnou likvidaci, zásobování
vodou, odvádění a čistění odpadních vod.
3
Do oblasti přenesené působnosti obcí/krajů patří např. výkon funkce stavebního
úřadu, státní správa v oblasti školství a ŽP atd. Výkon přenesené působnosti obce
může starosta přenést na komise obecní/krajské rady (např. komise ŽP).
4
Zákon č. 314/2002 Sb.
5
U státu, kraje a obce platí spojka „a“. Některé organizace veřejné správy však mají
na kvalitu života občanů malý nebo prakticky žádný vliv.
6
U některých organizací (např. vybrané ústřední správní úřady, servisní organizace
atd.) je zákazníkem jiný útvar, jiný úřad nebo vláda. Lze hovořit o „poskytovaných
službách“.
162 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 163REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
jde o udržitelný rozvoj. Prosazování udržitelného rozvoje na místní
úrovni je také tématem místní Agendy 21. V ČR je většinou uplatňována
pomocí metodiky Národní sítě Zdravých měst.
Celostátně významné jsou tři sítě měst a obcí podporujících
nástroje kvality a udržitelný rozvoj – Národní síť Zdravých měst
ČR a TIMUR, o. s. zaměřené na sledování indikátorů udržitelného
rozvoje na místní úrovni a Benchmarkingová iniciativa 2005. V následujícím
textu bude představena Národní síť Zdravých měst a TIMUR,
Benchmarkingová iniciativa se zabývá zejména popularizací
nástroje kvality benchmarkingu, svou činnost však nemá přímo
spojenou s oblastí ŽP či udržitelným rozvojem.
6.3 Regionální politika v ČR
Česká regionální politika se utvářela v průběhu 90. let minulého
století. Na počátku diskuze o jejím samostatném definování stálo
usnesení vlády č. 759/1992 k zásadám regionální politiky vlády
vypracované tehdejším Ministerstvem hospodářství ČR. Další fáze
její tvorby byla zahájena o čtyři roky později – v roce 1996 – kdy
v souladu s implementací zásad tzv. kompetenčního zákona7
byla
koordinace regionální politiky státu svěřena počínaje rokem 1996
Ministerstvu pro místní rozvoj. To vypracovalo zásady regionální
politiky, které vláda schválila v roce 1998.
Regionální politika ČR je od té doby charakterizována jako
koncepční a výkonná činnost státu a regionálních orgánů uskutečňovaná
na základě regionálních rozvojových plánů. Má přispívat
k harmonickému a vyváženému rozvoji jednotlivých regionů, omezovat
rozdíly mezi úrovněmi regionů a podporovat hospodářský
a sociální rozvoj jednotlivých regionů. Výše uvedené zásady byly
vtěleny do Zákona č. 248/2000 o podpoře regionálního rozvoje.8
7
Zákon č. 272/1996 Sb.
8
Význam zákona spočívá též v tom, že vymezuje kategorie regionů, jimž je třeba
dlouhodobě poskytovat pomoc. Jedná se o regiony postižené útlumem výroby
a růstem počtu nezaměstnaných, o hospodářsky slabé regiony (tj. takové, jejichž
úroveň rozvoje – zvláště z pohledu vývoje na trhu práce a úrovně příjmů obyvatel
a municipalit – je nižší, než kolik činí průměr ČR) a o venkovské regiony s nízkou
hustotou zalidnění v důsledku odlivu obyvatelstva do měst a s vyšším podílem zaměstnanosti
v zemědělství.
Obrázek 6.1: Cíl institucí veřejné správy
Pramen: Půček a kol. 2007: 53
Základním koncepčním dokumentem ČR v oblasti regionální
politiky je Strategie regionálního rozvoje ČR, schválná usnesením
164 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 165REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
vlády ČR č. 682 ze dne 12. 7. 2000). Hlavní nástroje regionální politiky
ČR jsou následující:
§ poskytování státních záruk za bankovní úvěry;
§ poskytování úvěrů se zvýhodněnou úvěrovou sazbou a dobou
splatnosti;
§ plné nebo částečné úhrady úroků z bankovních úvěrů;
§ poskytování dotací a půjček (především obcím);
§ prémie za vytváření pracovních míst v obchodních organizacích
a v dalších právnických osobách;
§ poskytování návratných finančních výpomocí.
Způsobu plánování regionálního rozvoje typickému pro EU se
Česká republika přiblížila vytvořením nových územně statistických
jednotek. Usnesením vlády č. 707 z 26. 10. 1998 byl přijat systém
jednotek NUTS (zkratka z francouzského Nomenclature des Unites
Territoriales Statistique, nebo anglického Nomenclature of Units for
Territorial Statistics).9
V souladu s implementací ustanovení tohoto zákona ČR plně přijala
základní principy regionální politiky EU: principy programování,
partnerství, koncentrace, doplňkovosti, monitorování a hodnocení.
Zmíněný zákon v neposlední řadě definoval dokumenty, které
je pro zabezpečení regionálního rozvoje nezbytné vypracovávat.
6.4 Obecné pravomoci a působnost ÚSC v oblasti
ochrany životního prostředí a rozvoje území
V souvislosti s postupem urbanizace a jejím rostoucím globálním
vlivem na biosféru je stále naléhavěji třeba formulovat obecné
principy ekologicky žádoucího rozvoje měst. Od těchto principů se
následně musí odvíjet koncepce a praktická řešení ve sféře prostorového
a územního plánování, urbanismu, architektury a řízení municipalit
jako celku. Zároveň je nutno hledat ekonomické nástroje,
které by podpořily tento žádoucí směr vývoje.
Tabulka 6.1: Aktivity ÚSC
AktivityÚSC
Koordinují, analyzují a hodnotí úroveň rozvoje svého územního obvodu
a jeho částí.
Schvalují program rozvoje územního obvodu, územně plánovací dokumentaci
a další strategické dokumenty.
Předkládají návrhy zákonů Poslanecké sněmovně.
Předkládají návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, mají-li za to,
že jsou v rozporu se zákonem.
Spolupracují s ostatními ÚSC při plnění společných cílů a úkolů podpory
regionálního rozvoje a ochrany ŽP.
Stanovují rozsah základní dopravní obslužnosti pro své území.
Vydávají stanoviska k záměrům, jež mohou výrazně ovlivnit složky ŽP a rozvoj
regionu.
Spolupůsobí při vytváření a využívání systému osvojování základních poznatků
o ŽP a jeho ochraně vycházející z principů udržitelného rozvoje.
Spolupůsobí při aktivních formách výchovy, osvěty a získávání informací o ŽP
a jeho ochraně zajišťovaných prostřednictvím státních i nestátních organizací.
Působí při zajišťování přístupu k informacím o ŽP.
Sdružují své prostředky se sousedními ÚSC a dalšími právnickými osobami při
zajišťování rozvojových programů společných více obcím. Tzn. předmětem
činnosti dobrovolných svazků obcí může být ochrana ŽP.
Podporují rozvoj aktivit potřebných pro rozvoj regionu, včetně organizací
působících v oblasti ochrany ŽP.
Podporují rozvoj soukromého podnikání prospěšného pro dané území (včetně
podnikání pro oblast ochrany ŽP).
Vyčleňují ze svého rozpočtu finanční prostředky určené k odstraňování závad
a nedostatků v těch oblastech, které spadají do jeho působnosti.
Podílejí se na plnění úkolů souvisejících se zaměřením podpory regionálního
rozvoje a ochrany ŽP a spolupracují při tom s věcně příslušnými ústředními
správními úřady zejména při vypracování a realizaci strategie regionálního rozvoje
a státních regionálních programů rozvoje, pokud se týkají jeho územního obvodu.
Mohou ukládat obecně závaznou vyhláškou mimo jiné povinnosti k ochraně ŽP aj.
Pramen: autorka
9
NUTS jsou územní celky vytvořené pro statistické účely Eurostatu (statistický
úřad Evropské unie) pro porovnání a analýzu ekonomických ukazatelů, statistickému
monitorování, přípravu, realizaci a hodnocení regionální politiky členských
zemí EU. Klasifikaci NUTS zavedl Eurostat v roce 1988. Normalizovaná klasifikace
územních celků v České republice nese název CZ-NUTS.
166 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 167REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Kraje a obce ve své samostatné působnosti podporují rozvoj
svých regionů/obcí vymezených v již zmíněných koncepčních
materiálech jejich územních obvodů dle svých konkrétních potřeb
s ohledem na vyvážený rozvoj daného území. Aktivity ÚSC jsou
shrnuty v tabulce 6.1.
Kromě Programu rozvoje kraje/obce jsou na úrovni ÚSC schvalovány
i další dokumenty týkající se ŽP, jsou jimi například Územní
plán, Regulační plán (územně plánovací dokumentace), Energetická
koncepce, Program snižování emisí, Program ke zlepšení kvality
ovzduší,Koncepce environmentálního vzdělávání,výchovy a osvěty,
Koncepce rozvoje dopravní infrastruktury, Koncepce odpadového
hospodářství, Koncepce ochrany přírody a krajiny, Koncepce rozvoje
cyklistické dopravy, Strategie udržitelného rozvoje daného
území (kraje), Program rozvoje cestovního ruchu a řada dalších.
6.5 Místní samospráva a nástroje ochrany
životního prostředí
Nástroje ochrany ŽP a regionálního rozvoje na úrovni ÚSC můžeme
tedy shrnout do následujících bodů:
§ legislativní nástroje;
§ strategické a koncepční materiály územně samosprávných celků;
§ územní plánování;
§ další nástroje, mezi které patří:
– hodnocení SEA, EIA;
– Místní Agenda 21 (MA 21) a
– systém environmentálního řízení EMS/EMAS.
Téměř všechny výše zmíněné nástroje již byly v předchozích
kapitolách alespoň rámcově představeny, v následujícím textu bude
ve stručnosti věnována pozornost jen vybraným instrumentům,
a pak především dalším aktivitám obcí a měst, kterými směřují
k celkovému udržitelnému rozvoji svého území a podporují oblast
ochrany ŽP.
6.5.1 Legislativní nástroje
Do této kategorie nástrojů patří jednak legislativa s celostátní působností
vydávaná ústřední státní správou v nejrůznějších podobách –
zákonech, vyhláškách, nařízeních a v dalších předpisech – a dále
pak právní předpisy vydávané obcemi a kraji. Aktuální ústavní
a zákonná úprava umožňuje obcím a krajům vydávat tzv. místní
právní předpisy.
Pro místní právní předpisy vydávané obcemi při výkonu samosprávy
se používá pojem obecně závazné vyhlášky. Naproti tomu
místní právní předpisy vydávané obcemi při výkonu jim svěřené
státní správy se označují nařízení.10
Místní právní předpis může obec
vydat výhradně pro svůj územní obvod, neboť působnost obce jako
územního samosprávného celku je ohraničena jejím územím. Tak je
dána územní působnost jejich právních předpisů.
Na úrovni krajů je v současné době v českém právním řádu
právo (a paradoxně i povinnost) vydávat obecně závazné vyhlášky
krajů upraveno mimo Ústavu a zákon o krajích již jen v zákoně
o odpadech. Tvorba dalších obecně závazných vyhlášek je minimální.
Podle zákona o odpadech vyhlásí kraj závaznou část plánu
odpadového hospodářství kraje a její změnu obecně závaznou vyhláškou,přičemž
závazná část plánu odpadového hospodářství kraje
je závazným podkladem pro zpracování plánů odpadového hospodářství
původců odpadů a pro rozhodovací a koncepční činnosti
příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového
hospodářství.
Při vydávání nařízení kraji je na zákonodárci,zda kraj k vydávání
zmocní, musí tak však učinit výhradně zákonem. Nařízení se dle
zákona o krajích vydávají na základě a v mezích zákona.
10
Nařízení mohou být vydávána pouze v případě výslovného zákonného
zmocnění, na základě a k provedení zákona. Nařízení obcí nesmí odporovat zákonu
a nemohou provést další delegaci legislativní pravomoci. Nařízení jsou vydávána na
základě právní normy jiné a k jejímu provedení, legislativní pravomoc je tedy u nich
podmíněna zmocňujícím zákonem.
168 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 169REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
6.5.2 Územní plánování
Ve většině vyspělých zemí je využití půdy ovlivňováno zásahy veřejného
sektoru. Je regulována celková rozloha různého využití půd,
významně je regulováno prostorové rozložení jednotlivých druhů
pozemků.Obecným cílem územního plánování je dosažení určitého
rozumného vývoje obcí nebo regionů při respektování různých potřeb
rezidentů, průmyslu i sektoru služeb. Cílem je také ochrana
přírody a zemědělského půdního fondu. Plánování o využití území
v ČR funguje v kompetenci Ministerstva pro místní rozvoj a je zakotveno
v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu.Toto opatření má preventivní charakter proti poškozování
ŽP a v ČR má vysoký význam a tradici.
Územní plánování sleduje především tyto cíle:
§ zlepšování životních podmínek;
§ zodpovědné zacházení s přírodními zdroji a ochranu ŽP a
§ racionální využívání území.
Základním nástrojem územního plánování je územní plán
a regulační plán. Tyto dokumenty se souhrnně nazývají územně
plánovací dokumentace (ÚPD). Ze stavebního zákona nevyplývá
povinnost pořízení ÚPD obce.
6.5.3 Místní Agenda 21 (MA 21)
Místní Agenda 21 je strategický a akční plán rozvoje obce či regionu,
který zavádí principy udržitelného rozvoje do praxe. Jedná se tedy
o plán propojující ekonomické a sociální aspekty s oblastí ŽP a je
vytvářen spoluprací s veřejností. Proč „místní Agenda 21“?
§ Místní – odkazuje na vlastní místo působení, bydliště, obec, případně
region;
§ Agenda – slovo latinského původu znamenající program nebo
seznam věcí, které je třeba udělat, aby bylo dosaženo stanových
cílů;
§ 21 – znamená, že se jedná o to, co musíme udělat pro (v) 21. století,
vyzývá k uvažování v delším časovém horizontu.
MA 21 je proces,který prostřednictvím zkvalitňování správy věcí
veřejných, strategického plánování a řízení, zapojování veřejnosti
a využíváním všech dosažených poznatků o udržitelném rozvoji
zvyšuje kvalitu života ve všech jeho aspektech.
Činnosti místních správ je věnována 28. kapitola dokumentu
Agenda 21, ve které se mimo jiné říká, jak se má správa k MA 21
postavit:„Na základě konzultací a vytváření konsenzu by se místní orgány
měly od občanů a od místních, občanských, komunitních, obchodních
a průmyslových organizací poučit a získat informace potřebné pro
zformulování nejlepších strategií.“
MA 21 není ani zákonem, nebo vládním nařízení, není ani povinná,nejsou
stanoveny žádné jednotné postupy jak zavádět MA 21,
ale jsou známy některé klíčové kroky jak na to.Implementace MA 21
začala v ČR kolem roku 1997, v porovnání s okolními evropskými
státy se značným zpožděním. MA 21 může iniciovat orgán místní
správy, nevládní organizace, organizace soukromého sektoru, skupina
lidí i jednotlivý občan. Nezastupitelnou roli hraje v procesu
MA 21 místní správa, která jej musí zastřešit a podpořit. MA 21 by
měla mít následující součásti:
§ Organizační zázemí – proces je nutno koordinovat, obvykle zázemí
zajišťuje místní správa.
§ Komunitní spolupráci – místní správa by měla při přípravě a realizaci
místních aktivit a záměrů rozvoje obce/regionu spolupracovat
s místními organizacemi a veřejností.
§ Kapacitu pro získávání zdrojů – MA 21 vede ke zvýšení kapacity
pro získávání zdrojů především díky zavedení principu udržitelného
rozvoje (UR) v místních podmínkách. Lidé, kteří se do procesu
zapojí, mohou být zároveň ochotni také přispět finančními
a jinými prostředky.
§ Formalizaci procesu, politickou podporu – místní zastupitelstvo
musí přijmout MA 21 jako oficiální součást rozvoje a fungování
obce/regionu.
§ Strategii udržitelného rozvoje za účasti veřejnosti – každá obec/
region, která chce zavést MA 21, by měla mít zpracovanou dlouhodobou
Strategii udržitelného rozvoje, jakožto zastřešující dokument.
Každý místní občan by přitom měl mít možnost podílet
170 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 171REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
se na jejím zpracování i realizaci. Součástí strategického plánu
má být akční plán, který přesně určí kdo, co a kdy udělá. Tento
plán je zásadní pro nastartování procesu MA 21.
§ Výchovu, vzdělávání, osvětu – občané musí rozumět základním
otázkám UR a vědět,že jsou spolutvůrci budoucnosti obce/regionu.
Musí být motivováni k aktivnímu zapojení do procesu MA 21.
§ Management kvality – udržitelnost by měla být chápána jako
součást řízení místního úřadu.
§ Vnější vztahy a vazby – UR není jen záležitostí obce/regionu, ale
má širší souvislosti, tudíž obec/region by měla budovat vnější
vztahy, informační vazby a partnerství s dalšími obcemi/regiony
v rámci sítí a projektů na národní i mezinárodní úrovni.
§ Mikroprojekty – malé a velké dílčí projekty, které slouží jako příklad
projektů, jež přispívají k UR. Finančně by se na nich měla
podílet místní správa.
Pro lepší představu toho, co může spadat do procesu MA 21, je
níže uveden demonstrativní výčet činností, aktivit, které můžeme
nazývat aktivitami v rámci MA 21:
§ obnova památek;
§ péče o krajinu;
§ oživování a zachovávání tradic;
§ územní plánování založené na integrovaném přístupu a vhodná
výstavba;
§ projekty řešící konkrétní místní problémy (např. s dopravou);
§ výchovné a vzdělávací programy pro veřejnost;
§ ekologické vytápění;
§ spolupráce s médii při osvětě veřejnosti;
§ udržitelná turistika;
§ péče o starší občany;
§ programy pro školy zaměřené na otázky UR;
§ programy konzultací k vytvoření strategického plánu rozvoje;
§ kulturní a společenské akce pro veřejnost (slavnosti, jarmarky,
poutě);
§ environmentální systémy řízení pro podniky,místní úřady a další;
§ podpora vhodného podnikání;
§ nákupy respektující udržitelnost spotřeby a řada dalších.
Oficiálním nástrojem umožňujícím všem aktivním místním
správám dle jasně definovaných parametrů prokázat, zda a na jaké
úrovni realizují MA 21,jsou Kritéria MA 21.Kritéria jsou evidována
v internetové Databázi MA 21 – oficiální evidence MA 21 v ČR.11
MA 21 podporují v současné době některé oficiální dokumenty,
např. Strategie udržitelného rozvoje ČR, Státní politika ŽP, Státní
program environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty. Institucionální
posílení MA 21 podpořilo zahájení činnosti Rady vlády pro
udržitelný rozvoj,resp.její Pracovní skupiny pro MA 21,v roce 2004.
Jejím cílem je přispět k tomu, aby se MA 21 stala běžným nástrojem
plánování v rámci veřejné správy v ČR. V roce 2005 Pracovní
skupina zpracovala a začala v praxi testovat kritéria MA 21, která
umožní srovnání kvality jednotlivých MA 21 a jejich zařazení do
databáze dle objektivních ukazatelů.
Koordinátorem pro oblast MA 21 v ČR je CENIA, která zajišťuje
základní a aktuální informace z oblasti, zprostředkovává kontakty
a informační zdroje v rámci ČR i mimo ni. Na svých webových
stránkách provozuje databázi probíhajících MA 21 v ČR.
6.6 Národní síť Zdravých měst ČR
Národní síť Zdravých měst (NSZM) je zájmovým sdružením právnických
osob, založených dle ustanovení § 20 a následujících zákona
č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku v platném znění. Posláním
asociace je propojovat municipality a odborné organizace v ČR ke
spolupráci v systematické podpoře zdraví a kvality života a k aktivnímu
uplatňování udržitelného rozvoje na místní, regionální,
národní a mezinárodní úrovni.
11
Sada jedenadvaceti Kritérií MA 21 je rozdělena do čtyř kategorií„A“ až„D“, součástí
je startovací kategorie „zájemci“. Každá z těchto kategorií představuje určitou
kvalitativní úroveň realizované MA 21. Každé Kritérium MA 21 má stanoveny své
ukazatele zahrnující aktivity/úkony, jejichž realizace vede k jeho naplnění. Nedílnou
součástí ukazatele je jeho limit – konkrétní hodnota,kterou musí každá municipalita
naplnit a doložit prostřednictvím přesně specifikované dokumentace.
172 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 173REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
V roce 1988 iniciovala OSN – Světová zdravotní organizace
(WHO) – mezinárodní Projekt Zdravé město (PZM), ke kterému
přizvala nejvýznamnější evropské metropole. Za 15 let trvání projektu
vzniklo v Evropě 1300 Zdravých měst ve 31 zemích. Po roce
1989 se myšlenky uvedeného projektu začaly realizovat i ve městech
ČR. V roce 1994 vytvořilo 11 měst asociaci Národní síť Zdravých
měst ČR. Od roku 2003 je asociace otevřena všem formám
municipalit.
Předmětem činnosti NSZM je:
§ Spolupráce s institucemi a odbornými organizacemi na regionální,
národní i mezinárodní úrovni při podpoře zdraví, kvality
života a UR.
§ Zastupování zájmů členů asociace při jednáních s institucemi
a odbornými organizacemi.
§ Národní koordinace aktivit členů asociace k efektivnímu společnému
postupu při kvalitní realizaci PZM a MA 21 v podmínkách
ČR.
§ Vzdělávání a osvětová činnost k tématu PZM a MA 21.
§ Vytváření metodických doporučení, poskytování poradenství
a konzultací pro členy při přípravě a realizaci PZM a MA 21.
§ Zajištění a správa finančních prostředků pro činnosti asociace,
příprava projektů.
§ Zajištění propagace a medializace na národní i mezinárodní
úrovni pro aktivity členů asociace při realizaci PZM a MA 21.
§ Zajištění přípravy, výroby a distribuce relevantních propagačních
materiálů a předmětů, zajištění a pořádání akcí na regionální
a národní úrovni k propagaci a prezentaci aktivit asociace
i jednotlivých členů.
§ Monitoring a distribuce informací členům k tématům souvisejícím
s PZM a MA 21.
Společným návodem pro postup municipalit se od roku 1998
stala Metodika NSZM, která získala titul Světový projekt EXPO
2000.V roce 2001 obdržela NSZM jako čtrnáctá z 30 národních sítí
v Evropě certifikát kvality OSN-WHO. V roce 2003 získala NSZM
za svoji činnost Cenu ministra ŽP a o dva roky později byla nominována
Ministerstvem vnitra ČR na cenu OSN za aktivní postup
ke zlepšování kvality veřejné správy. V roce 2006 postoupila NSZM
do celosvětového finále ceny OSN za prosazování kvality ve veřejné
správě a získala Cenu ministra vnitra ČR za inovaci v územní veřejné
správě za informační systém pro strategické řízení DataPlán NSZM.
Členové NSZM uplatňují principy MA 21, přičemž dbají principů
OSN a EU pro Zdravé municipality, kterými jsou zejména:
§ podpora zdraví a kvality života (Zdraví 21 – dokument popisující
základní strategii OSN-WHO, z něhož vychází místní politika
zdraví);
§ udržitelný rozvoj (Agenda 21 – dokument OSN, ze kterého vychází
MA 21);
§ participace veřejnosti/partnerství v komunitě.
„Zdravou“ může být municipalita, která se systematicky a dlouhodobě
zabývá zdravím, kvalitou života a udržitelným rozvojem
a zajímá se o názory svých obyvatel. Asociace je financována z více
zdrojů. Mezi hlavní příjmy NSZM patří zejména členské příspěvky,
dotace, granty, dary a příjmy z činností asociace v souladu s předmětem
činnosti.
6.6.1 Členové NSZM
Členem NSZM může být municipalita ČR, sdružení municipalit
a jiná právnická osoba nemunicipálního charakteru, která se rozhodne
respektovat Stanovy a postupovat k naplnění poslání asociace.
Municipalitou ČR se rozumí obec, město, městská část hl. m.
Prahy a kraj na území ČR. Na konci roku 2008 mělo NSZM celkem
90 členů s regionálním vlivem na 1797 měst a obcí, ve kterých žije
3,1 milionu obyvatel (30% populace ČR).
Členové NSZM jsou dle stupně realizace PZM a MA 21 zařazeni
do Ligy Zdravých měst, která je oficiálním žebříčkem Zdravých
municipalit, v němž jsou členské municipality seřazeny a hodnoceny
dle své aktivity, kvality procesů veřejné správy a dosažených
výsledků na základě daných pravidel. Zatím nejdále v uplatňování
principů MA 21 je šest měst, které dosáhly kategorie B (viz výše).
174 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 175REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
6.6.2 Metodika NSZM ČR
Nástrojem k realizaci PZM a místních Agend 21 je Metodika NSZM
ČR.Metodika je souborem navzájem propojených doporučení,jejím
cílem je podat přesné návody pro postup k uplatňování UR, podpory
zdraví a kvality života na místní a regionální úrovni.
Metodika vznikla ve spolupráci s řadou odborných partnerů, zejména
s Univerzitou Karlovou a dalšími vysokými školami, rezorty
a dalšími členy Rady vlády pro udržitelný rozvoj (RVUR) i s regionálními
odbornými institucemi. Její součástí je:
1. Komunitní základ – místní partnerství: vzniká na základě společného
zájmu – podpory zdraví, udržitelnosti a kvality života
– a na základě dobré spolupráce mezi městem a partnery
PZM (nevládní instituce, školy apod.). V rámci spolupráce mezi
radnicemi a mnoha partnery PZM jsou obvyklé akce pro veřejnost.
Mezi velké komunitní kampaně v posledních šesti letech
patřily např.:
• 30 dní pro neziskový sektor;
• Den Země;
• Den bez tabáku;
• Den bez úrazů;
• Evropský týden mobility/Den bez aut;
• Den zdraví.
2. Medializace, propagace PZM a MA 21 – v rámci této činnosti vydává
NSZM ČR metodické listy,které jsou přístupné na internetu
pouze členským municipalitám.
3. Komunitní plánování – k tomuto plánování NSZM vydává metodické
listy přístupné pouze členským municipalitám. Základem
komunitního plánování je „Plán zdraví a kvality života“. Jde
o mezioborový rozvojový plán sledující řadu oblastí s vlivem na
zdraví a kvalitu života obyvatel. Komunitní plány jsou každoročně
aktualizovány a veřejně projednávány.
4. Projekty – na webových stránkách NSZM ČR je zveřejněn zásobník
projektů DataPlán NSZM – informační systém pro strategické
řízení měst, obcí a regionů.
5. Strategické řízení – NSZM pro podporu strategického řízení
vydává metodické listy, které jsou dostupné na internetových
stránkách pouze členským municipalitám.
6. Systém podpory udržitelného rozvoje a zdraví – existují základní
(povinné) indikátory UR, kterými jsou: spokojenost občanů
s místním společenstvím, místní příspěvek ke globálním klimatickým
změnám,mobilita a místní přeprava obyvatel,dostupnost
místních veřejných parků a služeb,kvalita místního ovzduší.Tyto
jsou dále rozvíjeny doplňkovými (dobrovolnými) indikátory,
jako např. cesty dětí do školy a ze školy, udržitelné řízení místní
samosprávy a místního podnikání, hluk, udržitelné využívání
půdy, výrobky propagující udržitelnost aj.
7. Místní akce pro kvalitu života, zdraví a uplatňování UR – jedná se
o akce, jež vedou systematicky ke zlepšování a inovacím.
Asociace vytvořila informační systém pro strategické řízení
měst, obcí a regionů, tzv. DataPlán NSZM. Tento systém má sloužit
Zdravým municipalitám k tomu, aby dovedly přehledně a efektivně
řídit procesy v rámci veřejné správy a zefektivnit a zkvalitnit celkové
řízení a plánování na municipální úrovni. DataPlán sleduje
koncepční a strategické dokumenty na úrovni municipalit, zejména
samotný strategický plán rozvoje a další rozvojové programy, ale
i imunitní plány mapující názor veřejnosti. Municipalita má díky
DataPlánu přehledné porovnání vlastní strategické dokumentace
s dokumentací jiných měst/krajů. Lze například okamžitě získat
přehled o tom, jaká je vazba strategických priorit na rozpočet.
Tento nástroj může být používán pro sladění priorit a cílů v jednotlivých
oblastech rozvoje a zároveň pro přehledné sledování,
jaké finanční prostředky a s jakým efektem jsou do těchto priorit
rozděleny.
DataPlán obsahuje tzv. nejlepší praxe – aktivity, které se v municipalitách
uskutečňují. Přehled příkladů „dobré praxe“ obsahuje
inovativní a inspirativní projekty či aktivity. Tyto informace jsou
přístupné široké veřejnosti na webových stránkách NSZM.
176 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 177REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
6.7 Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj – TIMUR
Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj je občanské sdružení,
které vzniklo v roce 2002 za přispění MŽP jako platforma pro
zavádění sady Společných evropských indikátorů v rámci kampaně
Evropské komise „Towards local sustainability profile – Common
European Indicators“ (ECI). Na počátku bylo volné sdružení tří
nestátních neziskových organizací (Ústav pro ekopolitiku, Regionální
environmentální centrum ČR a Agentura Koniklec). Nyní
jde o sdružení nestátních neziskových organizací, 21 partnerských
měst a jednoho mikroregionu ČR za účelem všeobecné podpory
udržitelného rozvoje a environmentálního vzdělávání, osvěty a výchovy.
Posláním Iniciativy je podporovat udržitelný rozvoj měst,
obcí a jejich sdružení v ČR zejména zaváděním místních indikátorů
udržitelného rozvoje.
Iniciativa vychází z evropské kampaně Sustainable Cities (Udržitelná
města), z projektu Evropské komise „European Common
Indicators“ (ECI, Společné evropské indikátory úspěšných procesů
zavádění místních indikátorů v zahraničí) a z procesů místního plánování
a rozhodování za účasti občanů v ČR (místní Agendy 21).
Cílem činnosti TIMUR je vytvářet a realizovat projekty a programy
na podporu UR zejména na místní a regionální úrovni, zapojovat
do těchto projektů a programů veřejnost, podporovat mezisektorovou
spolupráci, vzdělávat pracovníky veřejné správy a dalších
sektorů v oblasti UR, provádět veřejnou osvětu a podporovat
procesy strategického plánování a spolupráce jako je Agenda 21 na
místní, regionální a mezinárodní úrovni. V rámci toho například:12
§ pomáhá městům, obcím, mikroregionům a dalším územně-správním
celkům zavádět místní indikátory UR;.
§ vypracovává návrhy metodik a postupů pro zpracování a vyhodnocování
indikátorů UR na místní,regionální a mezinárodní
úrovni;
§ prostřednictvím svých členů poskytuje konzultace v oblasti
místního a regionálního rozvoje;
§ zpracovává a pomáhá zpracovávat místní a regionální strategické
dokumenty;
§ připravuje akce pro veřejnost k popularizaci problematiky UR
a jeho indikátorů;
§ pořádá informační a vzdělávací akce pro pracovníky veřejné
správy a ostatních sektorů;
§ pomáhá iniciovat a řídit místní procesy komunitní mezisektorové
spolupráce;
§ podporuje a zprostředkovává výměnu informací;.
§ provádí osvětovou (výchovnou, vzdělávací, propagační, ediční)
činnost;
§ spolupracuje s národními i zahraničními organizacemi.
Dle Výroční zprávy za rok 2007 je dlouhodobým cílem Týmové
iniciativy „podpora udržitelného rozvoje prostřednictvím uplatňování
indikátorů, nástrojů řízení a vytváření partnerství na místní
a regionální úrovni“.13
TIMUR metodicky pomáhá zavádět a vyhodnocovat indikátory
ECI a další typy indikátorů ve městech a mikroregionech ČR. Organizuje
akce pro veřejnost, které slouží pro výběr indikátorů občany
a popularizaci problematiky UR. Výsledky ze sledování indikátorů
pravidelně zveřejňuje na webových stránkách.TIMUR spolupracuje
s mnoha organizacemi, které se zabývají UR a indikátory jak v ČR,
tak v zahraničí (Belgie, Slovensko).14
Iniciativa je financována z více zdrojů, nejvíce pak z darů, příspěvků
a také z tržeb za vlastní výkony a za zboží.
6.7.1 Indikátory ECI/TIMUR
Partnerská města TIMUR sledují tzv. Sadu společných evropských
indikátorů UR na místní úrovni (ECI). Sada vznikla z iniciativy Evropské
komise v roce 1999. Tyto společné evropské ukazatele nyní
sleduje více než 150 evropských měst. Účelem tohoto sledování
je průběžně hodnotit kvalitu života a rozvoje měst a navzájem se
12
Stanovy TIMUR, dostupné na: http://www.timur.cz/timur/stanovy.html.
13
TIMUR. Výroční zpráva 2007, dostupné na: <http://www.timur.cz/cz/doku-
menty/vyrocni-zprava-timur/index.php>
14
Viz: http://www.timur.cz/timur/co-to-je.html
178 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 179REGIONÁLNÍ ASPEKT POLITIKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
srovnávat.V roce 2006 byla sada upravena a aktualizována a nyní je
prezentována pod názvem Sada indikátorů udržitelného rozvoje na
místní úrovni ECI/TIMUR.
Důležitou skupinou místních indikátorů UR jsou tzv. programové
indikátory uplatňované ve strategických (plánovacích) procesech.
Ty slouží jako kontrolní nástroj pro vyhodnocování účinnosti
a úspěšnosti naplánovaných opatření (např. v rámci strategických
plánů rozvoje města). Jsou vypracovávány v průběhu plánovacích
procesů vždy specificky pro daný účel. Snahy o sledování indikátorů
UR jsou rozvíjeny nejen na místní, ale i na národní a mezinárodní
úrovni. Kromě sady Společných evropských indikátorů
existuje i řada dalších pokusů o standardizaci jednotných indikátorových
sad.
TIMUR na svých internetových stránkách poskytuje uživateli
databázový nástroj „Burza indikátorů“ pro výběr vhodných indikátorů
místního a regionálního udržitelného rozvoje. Burza je určena
zástupcům měst, obcí, mikroregionů, krajů a expertům či zájemcům
o indikátory UR. Burza obsahuje více než 130 indikátorů. Uživatel
si u každého z nich nalezne v tzv. sestavě základní popis a další
informace nutné pro jeho sledování. Burza umožňuje pomocí různých
filtrů nalézt všechny relevantní indikátory ke zvolené oblasti
či tématu.
Mezi základní hodnocené indikátory patří:
§ spokojenost s místním společenstvím – podíl spokojených (velmi/
mírně) a nespokojených (velmi/mírně) občanů s městem jako
místem, kde žijí a pracují;
§ místní příspěvek ke globálním změnám – jako měřítko příspěvku
ke globálním změnám na místní úrovni byly vybrány emise
oxidu uhličitého (CO2
), respektive poměr těchto emisí na jednoho
obyvatele;
§ mobilita a místní přeprava cestujících;
§ dostupnost veřejných prostranství a služeb – procento občanů
žijících v dosahu 300m od veřejných prostranství větších než
5000 m2
;
§ kvalita místního ovzduší – počet případů překročení limitu pro
PM10
;
§ cesty dětí do školy a zpět;
§ nezaměstnanost;
§ zatížení prostředí hlukem;
§ udržitelné využívání území15
a
§ ekologická stopa (ES).16
Ke každému indikátoru je vytvořena metodika, jíž je možné se
řídit při sběru dat a jejich následné interpretaci. Kromě společných
ukazatelů se Iniciativa rozhodla hledat též témata, která si obyvatelé
měst vyberou sami v kampani „Téma 200X“ (2007, 2008 atd.).
Tyto ukazatele seznamují politiky a úředníky s prioritami občanů.
K vybraným tématům jsou pořádána setkání s občany a jsou pro ně
sestavovány vhodné indikátory, které sledují jejich další vývoj. Následovně
během několikadenní akce v daném městě mohou občané
hlasovat pro vybraná témata.
Otázky a úkoly
1. Co by se stalo, kdyby MA 21 nebyla zaštítěna místní autoritou (municipálním
úřadem)?
2. Pokuste se vymyslet nějakou další akci, která by mohla být nazývána MA 21.
3. Zkuste zhodnotit proces zlepšení u některého Vámi vybraného indikátoru
v konkrétním územně samosprávném celku a vysvětlete, jaké kroky by k tomuto
zlepšení mohly dle Vašeho názoru vést.
4. Navrhněte případně další indikátory, které by byly využitelné při hodnocení ŽP
a udržitelného rozvoje.
5. Jaké „Téma 200X“ byste zvolili Vy sami a proč?
15
Udržitelná obec/město zvyšuje účinnost využívání území v rámci svého správního
území,chrání vysoce hodnotné nezastavěné pozemky,biologickou rozmanitost
a zelené plochy před zástavbou a obnovuje oblasti kontaminované a opuštěné půdy
pro jejich další nové využití.
16
Koncept ekologické stopy lze považovat za účetní nástroj pro počítání ekologických
zdrojů. Různé kategorie lidské spotřeby jsou převedeny na plochy biologicky
produkčních ploch nezbytných k zajištění zdrojů a asimilaci odpadních produktů.
Jeden ze spoluautorů ekologické stopy Wiliam Rees ji definuje takto: „Kolik plochy
je třeba k souvislému zajišťování všech zdrojů, které potřebuji ke svému současnému
životnímu stylu a k zneškodnění všech odpadů, které při tom produkuji.“
180 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 181EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Související literatura
Agenda 21, Praha: MŽP, 2005 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://
www.env.cz/osv/edice.nsf/e26dd68a7c931e61c1256fbe0033a4ee/b56f757c1507c
286c12570500034ba62?OpenDocument>.
Česká informační agentura životního prostředí [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné
na: <http://www.cenia.cz>.
DOBEŠ, V. a kol. Čistší produkce. Prevence odpadu a znečištění. Metodická příručka
pro průmyslové podniky, Praha: České centrum čistší produkce, 1998 [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/
$pid/MZPMSFHA12NF/$FILE/Metod_98.pdf>.
EMAS, Evropská komise – životní prostředí [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné
na: <http://ec.europa.eu/environment/emas/local/index_en.htm>.
HÁLA, V. Trvale udržitelný rozvoj – definice a praxe [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné
na: <http://pardubicko.zeleni.cz/5188/clanek/trvale-udrzitelny-rozvoj-
definice-a-praxe/>.
LACINA, K. Regionální rozvoj a veřejná správa, Praha: Vysoká škola finanční
a správní, o. p. s., 2007, ISBN 9788086754741.
MOLDAN, B. Lidé na naříznuté větvi, Centrum pro otázky ŽP UK, 9. kapitola, kráceno,
dostupné na: <http://www.czp.cuni.cz/knihovna/Publikace/global/>.
Národní síť Zdravých měst [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://
www.nszm.cz>.
NESHYBOVÁ, J. Vliv nástrojů řídících a zvyšujících kvalitu na řízení veřejných
prostředků územních samosprávných celků a význam NSZM pro zkvalitňování
veřejné správy ČR. Výsledky empirického výzkumu, in Veřejné politiky a jejich
účinnost – determinanty racionálnosti řízení ve veřejném sektoru. Sborník příspěvků,
2008, ISBN 9788073993450.
OPPLOVÁ, M. Životní prostředí měst a regionů, Praha: VŠE Praha, 1996, ISBN
3070790431.
PRŮCHA P. Správní právo. Obecná část, Praha: Doplněk, 2007, ISBN 8072391577.
PŮČEK, M. a kol. Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity, zpracováno
v rámci projektu „Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech“,
MEPCO, 2007, ISBN 9788090396012.
RÁZGOVÁ, E. Ekologická stopa. Velikost „pastviny“ potřebné k uživení ekonomiky,
Vesmír 78, 445, 1999/8 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http:
//www.vesmir.cz/clanek.php3?CID=1006>.
Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné
na: <http://www.timur.cz>.
7. EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY
ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
BARBORA KAPLANOVÁ
V kapitole jsou popsány základní ekonomické nástroje ochrany
životního prostředí – poplatky, ekologické daně a dotace do oblasti
životního prostředí, a to jak v rovině teoretické, tak na praktických
příkladech z České republiky. Kromě zmiňovaných nástrojů existují
přirozeně ještě další, jako jsou obchodování s emisními povolenkami,
pokuty za porušování zákonů v oblasti životního prostředí aj.
7.1 Podstata ekonomických nástrojů ochrany
životního prostředí
Ekonomické nástroje politiky životního prostředí jsou založeny
na nepřímém ovlivňování chování subjektů, které buď poškozují
(znečišťují, nepřiměřeně devastují) životní prostředí, to znamená,
že finančně zatěžují ekologicky negativní aktivity, nebo naopak zvýhodňují
ekologicky šetrné chování. Na rozdíl od administrativních
nástrojů tedy nepůsobí na základě přímého mocenského přinucení,
ale prostřednictvím ekonomické kalkulace.
Podstatou působení ekonomických nástrojů je nahrazení, popř.
doplnění chybějících nebo nedostatečných hodnotových signálů,
které poskytuje standardní tržní mechanismus. Společným jmenovatelem
předností ekonomických nástrojů v ochraně životního
prostředí je relevance k tržně orientované ekonomice. Díky dnes
všeobecně přijímanému principu „platí ten, kdo znečišťuje“ (Polluter
Pays Principle) je významným prostředkem realizace tohoto
principu, jehož podstatou je tzv. internalizace externalit, přenesení
vnějších ekologických nákladů na ty, kteří je při výrobě, resp. spotřebě
způsobují (Štěpánek 1997: 26–27).
182 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 183EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Ekonomické nástroje plní několik základních funkcí (Ritschelová
2002: 42):
§ kompenzační – sleduje v první řadě finanční náhradu (kompenzaci
či internalizaci) externích efektů;
§ fiskální – sleduje primárně dosažení finančního výnosu veřejných
rozpočtů, který umožní financování určitých aktivit veřejného
sektoru, např. likvidaci starých zátěží;
§ stimulační – spočívá v tlaku na dosažení určitého ekologického
cíle, např. snížení úrovně znečišťování nebo omezení spotřeby
přírodních zdrojů;
§ redistribuční – znamená ovlivnění cenových, respektive nákladových
dopadů na různé sektory, odvětví a sociální skupiny a
§ komparativní – je specifická pro transformační období postkomunistických
států, sleduje operativní vyrovnání různých
ekonomických podmínek různých znečišťovatelů, které vznikly
předchozím vývojem, bez přímého ovlivnění podnikatelskými
subjekty (např. v podmínkách cenové regulace, materiálního
a technologického deficitu atp.).
Ekonomické nástroje (na rozdíl od nástrojů administrativních)
působí na ekonomické subjekty prostřednictvím tržního mechanismu
a v závislosti na konkrétních podmínkách umožňují volbu
mezi nástrojem a snížením negativního vlivu na životní prostředí.
V případě ekonomických nástrojů tedy jde o nepřímé ovlivňování
ekonomických subjektů prostřednictvím cenového mechanismu.
Subjekty si tak mohou na základě ekonomické kalkulace samy rozhodnout,
zda je pro ně efektivnější platit za poškozování životního
prostředí, nebo toto poškozování omezit a následkem toho platit
méně, popř. vůbec. Obecně lze říci, že ekonomické nástroje dokáží
efektivněji internalizovat externí náklady ekonomické činnosti
jednotlivých ekonomických subjektů do jejich výrobních nákladů.
Jako důvod lze uvést minimalizaci celkových společenských nákladů
na dosažení stanovených environmentálních cílů (nepůsobí plošně).
Zároveň nejsou tyto nástroje příliš administrativně náročné a podněcují
subjekty k ekonomicky optimálnímu snížení znečištění, jako
je tomu u plošně stanovených limitů či norem.
7.2 Klasifikace ekonomických nástrojů ochrany
životního prostředí
Podle klasifikace OECD můžeme ekonomické nástroje ochrany ŽP
rozdělit do několika skupin, viz tabulka 7.1. V následujícím textu se
budeme věnovat pouze některým z nich.
Tabulka 7.1: Klasifikace ekonomických nástrojů podle OECD
1. Poplatky za
znečišťování
životního
prostředí
poplatky za znečišťování ovzduší
poplatky za vypouštění odpadních vod
poplatky za ukládání odpadů na skládky
poplatky za spalování odpadů
poplatky za hluk
administrativní, resp. místní poplatky
2. Poplatky
za využívání
přírodních
zdrojů
poplatky za odběry podzemní vody
poplatky za odběry vody z vodních toků
odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu
poplatky za odnětí pozemků plnících funkcí lesa
úhrady z dobývacího prostoru a z vydobytých vyhrazených nerostů
poplatky za kácení dřevin
3. Uživatelské
poplatky
poplatky za spotřebu látek poškozujících ozonovou vrstvu
poplatky za užívání vybraných umělých hnojiv a pesticidů
poplatky za používání tašek z umělých hmot apod.
4. Daně daně k ochraně životního prostředí
komunální (místní) daně
5. Sankční
platby
pokuty
přirážky
6. Daňové
úlevy
v rámci DPH
v rámci spotřebních daní
v rámci daní z příjmů
v rámci silniční daně
v rámci daně z nemovitostí
v rámci daně dědické a darovací
184 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 185EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
7. Finanční
podpory
granty, dotace, dary ze státního rozpočtu
z účelových fondů
výhodné půjčky (soft loans)
garance úvěrů
8. Úlevy v placení poplatků
ostatní úlevy
9. Depozitně
refundační
systémy
zálohování
recyklační poplatky
10. Obchodovatelná emisní povolení
11. Environmentální pojištění
7.2.1 Podstata poplatků
Poplatky jsou nástrojem regulace znečišťování, jejichž sazba by se
měla rovnat externím nákladům vznikajícím v důsledku znečištění.
Došlo by tak k plné internacionalizaci externalit. Tato internacionalizace
je teoreticky známa a konkrétně navrhována například formou
daní z emisí. V podmínkách ČR odpovídá tato platba různým
druhům poplatků.
Jestliže posuzujeme environmentální poplatky z hlediska jejich
funkce, převažuje na prvním místě funkce stimulační, neboť vedou
ve svém důsledku k omezení produkovaného znečištění, i když tím
i ke snížení finančního výnosu. V důsledku této funkce dochází
v praxi k tomu, že příjmy Státního fondu životního prostředí klesají
se zvyšující se kvalitou životního prostředí. Na druhé straně pokud
je výše poplatků nastavena příliš nízko, nemohou stimulační funkci
plnit a jejich význam je pak spíše symbolický, popř. mohou tyto
poplatky plnit funkci fiskální.V České republice jde například o poplatky
za znečišťování ovzduší.
7.2.2 Poplatky v České republice
V České republice existuje v současné době řada pojmů, které lze
charakterizovat jako environmentální poplatky (poplatek, úhrada,
odvod, dříve i úplata). Lze je definovat jako platby, které jsou upraveny
zákony k ochraně životního prostředí a jsou vždy specifické
pro konkrétní případ. Nelze tedy používat výraz „poplatky“ samostatně,
ale vždy plným názvem dle konkrétního zákona (např. poplatky
za vypouštění odpadních vod do vod povrchových, poplatky
za ukládání odpadů atd.).
Charakteristika jednotlivých poplatků
Ještě lépe můžeme environmentální poplatky charakterizovat, posuzujeme-li
konstrukci jednotlivých druhů poplatků. Vycházíme-li
ze současného stavu environmentálních poplatků, pak v ČR existují
následující poplatky:
§ za znečišťování ovzduší
− provozovatelé zvláště velkých a velkých stacionárních zdrojů;
− provozovatelé středních stacionárních zdrojů;
− provozovatelé malých stacionárních zdrojů;
§ za výrobu a dovoz regulovaných látek a výrobků, které obsahují
freony (fakticky,ne však de jure,skončily k 1.5.2004 vstupem ČR
do EU);
§ za odebrané množství podzemní vody;
§ za vypouštění odpadních vod do vod povrchových;
§ za povolené vypouštění odpadních vod do vod podzemních;
§ za odběr vody k úhradě správy vodních toků a správy povodí;
§ za uložení odpadů;
§ na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění vybraných
autovraků, které od 22. 4. 2004 platí dovozce auta ve výši
5000Kč/auto, pokud dovážené použité auto nesplňuje emisní
normu pro nově vyráběná auta;
§ za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění,
využívání a odstraňování komunálních odpadů / za komunální
odpad – má charakter ceny za odvoz a likvidaci komunálního
odpadu;
§ za registraci a za roční evidenci v seznamu oprávněných osob
podle zákona o obalech;
§ z dobývacího prostoru;
§ z vydobytých nerostů na výhradních ložiskách nebo vyhrazených
nerostů po jejich úpravě a zušlechtění;
186 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 187EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
§ za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (trvalé a dočasné
odnětí);
§ za odnětí dle lesního zákona (trvalé a dočasné odnětí).
Poplatky za znečišťování ovzduší
Tyto poplatky částečně internalizují externality vznikající vypouštěním
znečišťujících látek do ovzduší. Tato internalizace je však
skutečně pouze částečná, resp. poplatek je mnohem nižší než odhadovaná
výše vznikajících externích nákladů. Uvádí se, že pro plnou
internalizaci externích nákladů by bylo potřebné zvýšit sazby poplatků
v některých případech až desetkrát. Je tedy zřejmé, že tento
poplatek plní především funkci fiskální. Poplatky za znečišťování
ovzduší jsou příjmem Státního fondu životního prostředí. Vybírání
poplatků za znečišťování ovzduší upravuje Zákon o ochraně
ovzduší (č. 86/2002 Sb.). Více o poplatcích za znečištění ovzduší
v kapitole 9.4.
Poplatky za výrobu a dovoz tzv. regulovaných látek1
Tyto poplatky náleží do skupiny tzv. výrobkových poplatků. Tyto
poplatky jsou v ostatních státech velmi rozšířeny. Jejich cílem je
především cenově znevýhodnit výrobky, které mají nepříznivý
vliv na životní prostředí. Je to opět forma internalizace externalit
vznikajících spotřebou výrobku. V současnosti nemají výrobkové
poplatky v České republice větší význam, ale do budoucna je uvažováno
s jejich rozšířením (např. poplatek z hnojiv). Poplatek je
stanoven ve výši 400 Kč za kilogram regulované látky. Poplatek je
hrazen do SFŽP a jeho využití je účelově vázáno k ochraně ozonové
vrstvy.Tento poplatek je stejně jako poplatek za znečišťování ovzduší
upraven zákonem č. 86/2002 Sb.
Poplatky za odběr podzemních vod
Poplatky, které jsou hrazeny za odběr podzemních vod, mají charakter
platby za čerpání přírodního zdroje. Poplatek tedy vyjadřuje
cenu přírodního zdroje a sazba by měla vycházet z jeho ocenění.
S tímto postupem se však počítá do budoucna, v současné době je
sazba stanovena bez podrobnějších kalkulací. Příjemcem poplatku
je z 50% státní rozpočet a z 50% SFŽP.
Poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových
Sazby poplatků za vypouštění odpadních vod do vod povrchových
jsou odvozeny od nákladů souvisejících s provozováním příslušných
zařízení na zamezení vypouštění odpadních vod. Cílem těchto
poplatků je zajistit, aby ten, kdo realizuje opatření k zamezení vypouštěného
znečištění, nebyl v nevýhodě oproti znečišťovatelům.
Respektive pro znečišťovatele by mělo být výhodnější realizovat
opatření k omezení znečištění než platit poplatky, přičemž se hradí
jak za znečištění, tak za objem vypouštěných odpadních vod. Tento
poplatek je stejně jako poplatek za znečišťování ovzduší příjmem
SFŽP.
Poplatky za vypouštění odpadních vod do vod podzemních
Od roku 2001 byl nově zaveden poplatek za vypouštění odpadních
vod do vod podzemních. Tento poplatek se hradí paušálně ve výši
3500 Kč a jeho příjemcem je příslušná obec. Všechny uvedené poplatky
jsou upraveny tzv. Novým vodním zákonem (254/2001 Sb.).
O poplatcích souvisejících s ochranou vody pojednává podrobněji
kapitola 10.7.
Úhrady z dobývacího prostoru a úhrady z vydobytých nerostů
Další skupina poplatků souvisejících s životním prostředím je
upravena v horním zákoně (44/1988 Sb.). Jedná se o tzv. úhrady
z dobývacího prostoru a úhrady z vydobytých nerostů. Úhrady
z dobývacího prostoru jsou opět nástrojem internalizace externalit,
neboť těžba nerostných surovin má poměrně velký dopad na
životní prostředí, zejména v dané lokalitě. Proto je také tato úhrada
příjmem obcí, na jejichž katastru se dobývací prostor nachází. Výše
úhrady je stanovena v rozmezí 100 až 1000 Kč na hektar v závislosti
na stupni ochrany životního prostředí dotčeného území. Úhrady
z vydobytých nerostů lze charakterizovat obdobně jako poplatky
za odběr podzemní vody, tj. poplatky za čerpání přírodního zdroje.1
Jedná se o látky poškozující ozonovou vrstvu Země.
188 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 189EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Jejich výše je může podle zákona dosáhnout max. 10% z tržní ceny.
Úhrady z vydobytých nerostů plynou částečně do státního rozpočtu
(25%), částečně do příslušných obecních rozpočtů (75%).
Poplatky za ukládání odpadů
Dalším poplatkem v oblasti životního prostředí je poplatek za ukládání
odpadů. Tento poplatek se skládá ze dvou složek. Základní
složka poplatku se platí za uložení odpadu,za uložení nebezpečného
odpadu se dále platí riziková složka. Základní složka je příjmem
obce,na jejímž území se příslušná skládka nachází,riziková složka je
příjmem SFŽP. Výše poplatku je uvedena v příloze Zákona o odpadech
(zákon č. 185/2001 Sb.). Základní sazba vzrostla od roku 2009
na 500Kč za tunu v případě komunálního odpadu a na 1700 Kč
za tunu v případě nebezpečného odpadu.Sazba rizikového poplatku
je pak 4500 Kč za tunu.
Odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu
Z méně významných poplatků je třeba uvést odvody za odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu. Tento druh poplatku není v zahraničí
příliš často využíván. Poplatek má charakter čerpání přírodního
zdroje (půdy) a měl by teoreticky odrážet jeho hodnotu. Stanovení
výše poplatku je poměrně složité a řídí se zákonem o ochraně zemědělského
půdního fondu (334/1992 Sb.). Část odvodů ve výši 40%
je příjmem rozpočtu obce, v jejímž obvodu se odnímaná půda nachází,
zbytek je příjmem Státního fondu životního prostředí České
republiky.
Poplatek za odnětí lesní půdy
Obdobnou podstatu má i poplatek za odnětí lesní půdy (lesních
pozemků) s tím, že je obecně zdůvodňován jako poplatek za ztrátu
mimoprodukčních funkcí lesa. Tento poplatek je upraven zákonem
o lesích (č. 289/1995 Sb.). Výše poplatku se vypočítává podle pravidel
uvedených v příloze zákona, přičemž se rozlišuje trvalé a dočasné
odnětí půdy. Stejně jako v případě odvodů za odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu je 40% poplatku příjmem příslušné
obce a zbylých 60% příjmem SFŽP.
V posledních letech byly zavedeny další dva poplatky vycházející
ze zákona o odpadech. Jedná se tzv. recyklační poplatek a poplatek
za likvidaci autovraků.
Recyklační poplatky a poplatky za odstranění autovraků
Systém recyklačních poplatků byl zaveden v roce 2005 na základě
povinnosti výrobců a dovozců zajistit odstranění (sběr a případnou
recyklaci) starých elektrospotřebičů. Z tohoto důvodu vznikly tzv.
licencované kolektivní systémy, které uvedenou povinnost fakticky
zajišťují. Poplatek je hrazen spotřebitelem při koupi nového elektrospotřebiče.
Jeho výše je odstupňována podle nákladů na odstranění
jednotlivých výrobků a pohybuje se od 1 Kč v případě mobilního
telefonu, do 300 Kč v případě ledničky či mrazničky.2
Podstatný
je fakt, že se jedná o poplatek za recyklaci historického přístroje,
náklady na odstranění kupovaného přístroje jsou zahrnuty v ceně
a nejsou tedy uváděny zvlášť. Předpokládá se, že recyklační poplatek
bude vybírán po dobu osmi až deseti let.
Posledním zavedeným poplatkem je tzv. poplatek za odstranění
autovraků. Jedná se o poplatek určený na podporu sběru, zpracování,
využití a odstranění vybraných autovraků. Tento poplatek
je hrazen při registraci použitého vozidla. V závislosti na plnění
emisních norem u registrovaného vozidla se poplatek pohybuje
od 3000 Kč po 10000 Kč.3
Poplatky jsou příjmem Státního fondu
životního prostředí. O poplatcích souvisejících s oblasti odpadového
hospodářství pojednává podrobněji kapitola 11.4.
Kromě uvedených stručných charakteristik poplatků existují
další související nástroje, jako jsou odklady úplat při zahájení
výstavby opatření k odstranění znečištění, nebo na druhé straně
v odůvodněných případech přirážky k poplatkům.
Kromě poplatků existují také sankční platby, které souvisí
s úhradou vzniklé škody, nebo jsou hrazeny při porušení zákona.
Tyto platby by měly mimo jiné podporovat vymahatelnost administrativních
nástrojů.
2
Výše poplatků se může v závislosti na jednotlivých kolektivních systémech mírně
lišit.
3
U vozidel, která splňují emisní normu EURO 3 a vyšší se poplatek nehradí.
190 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 191EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
7.3 Ekologické daně
Než začneme hovořit o ekologických daních, či dokonce o ekologické
daňové reformě, bylo by dobré zmínit i jiné možnosti, jak lze
prostřednictvím daňového systému podpořit realizaci SPŽP. Téměř
u každé daně je možné najít nějaký prvek, který má sloužit k podpoře
ochrany životního prostředí. Většinou se jedná o nejrůznější
daňové úlevy. Jako příklad z ČR lze uvést osvobození od daně z příjmu
z provozu malých vodních a větrných elektráren v roce uvedení
do provozu a v následujících pěti letech, nebo možnost odečíst
od základu daně dar poskytnutý na ekologické účely. Významné
bylo i zařazení některých ekologicky příznivých výrobků do nižší
sazby DPH.4
7.3.1 Teorie ekologických daní
Ekologická daň je moderní variantou daně pigouovské (viz kapitola
2.3.3). Jedná se tedy o daň, která má pozitivní vliv na internalizaci
negativních externalit v oblasti životního prostředí. Jejím účelem je
jednak získání dodatečných finančních prostředků (fiskální funkce),
ale také pozitivní působení na změnu chování jednotlivých subjektů
(stimulační funkce).
Odborná literatura není v otázce definice ekologických daní zcela
jednotná. V zásadě existují dvě možnosti, jak ekologickou daň definovat,
a to jako:
1. každou nevázanou platbu vládě uvalenou na daňový základ, který
je považovaný za významný z hlediska životního prostředí a
2. daně, které byly primárně zavedeny za účelem omezování existence
negativních externích efektů ovlivňujících životní prostředí.
Obecně lze říci, že daní odpovídajících druhé definici je velmi
málo. Proto je důležité zkoumat ekologické dopady některých
dalších daní, ačkoliv se o ekologické daně v pravém slova smyslu
nejedná.
Zatímco podle první definice by se v České republice jako
ekologická daň dala označit i platba za dálniční známku, která je
v České republice příjmem Státního fondu dopravní infrastruktury
a o jejímž pozitivním působení na změnu chování směrem k omezení
negativních vlivů na životní prostředí by se dalo přinejmenším
pochybovat, podle druhé definice by v ČR neexistovaly ekologické
daně v čisté podobě téměř vůbec.
Na tomto místě je třeba znovu zdůraznit rozdíl mezi daní a poplatkem.
Daně jsou definovány jako povinné, zákonem stanovené
platby nenávratného a neekvivalentního charakteru, vybírané od
fyzických a právnických osob ve prospěch veřejných rozpočtů. Poplatky
jsou na rozdíl od daní svázány s jistou mírou protihodnoty.
V praxi však často dochází k zaměňování těchto pojmů. Tak může
dojít k situaci, kdy je ekologickou daní poplatek za vypouštění emisí
do ovzduší apod.
7.3.2 Problémy ekologických daní
Zavádění ekologických daní se v mnohých případech ukazuje jako
problematické.5
Nejčastějším argumentem proti zavádění ekologických
daní je pokles konkurenceschopnosti domácích firem na
mezinárodním trhu. Může dojít k přesunu místních firem do zemí
s nižším zdaněním, což s sebou nese mnoho dalších dopadů, včetně
zvýšení nezaměstnanosti. Jednou z možností, jak tento problém
řešit, je koordinované zavádění ekologických daní na mezinárodní
úrovni.
Sporným bodem je také daňová incidence, tedy dopad ekologických
daní na jednotlivé spotřebitele. Jedná se zejména o dopad
daní z energií a pohonných hmot na domácnosti s nižším příjmem,
kde jsou tyto platby poměrně velkou položkou v rozpočtu. Tento
problém se většinou řeší určitými kompenzacemi pro tyto domácnosti.
Jako příklad lze uvést Nizozemí, kde každoročně vracejí každé
domácnosti částku odpovídající 800 m3
zemního plynu a 800 Kwh
elektřiny – což fakticky znamená úplné osvobození slabších ro-
4
Platilo do 1. 5. 2004 pro vodou ředitelné barvy, výrobky z recyklovaného papíru
apod. 5
Stejně jako zavádění jakýchkoliv jiných daní.
192 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 193EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
din od daně. Ukázalo se, že tento systém je pro stát levnější než
odpouštění daně za část spotřeby, které vyžaduje komplikovanou
administrativu.
Pokud jde o nápravný efekt ekologických daní (tedy snahu ovlivnit
chování ekonomických subjektů), velmi záleží na dostupnosti
substitutu k daní zatíženému výrobku. Také v případě, že poptávka
po ekologicky škodlivém výrobku je neelastická, nebude mít zavedení
ekologické daně podstatný vliv. Naopak, v některých případech
může nastat situace, kdy spotřebitelé budou chápat platbu daně jako
platbu za poškození životního prostředí. Ekologická daň by se pak
stala jakousi novodobou formou odpustku.
Kromě uvedených problémů lze nalézt i další problémy, které se
mohou v souvislosti s ekologickými daněmi vyskytnout:
§ Ekologické daně také nebudou působit na firmy, jejichž cílem
není maximalizace zisku.
§ Substituční výrobky nemusí mít vždy stejnou nebo lepší užitnou
hodnotu, někdy tomu bývá spíše naopak. Stírá se tak jasná
představa o tom, zda spotřebitel platí vyšší cenu za poškozování
životního prostředí, nebo za to, že získal výrobek s lepšími užitnými
vlastnostmi.
§ Náklady na výrobu ekologicky méně škodlivých výrobků mohou
být vyšší než náklady na produkci výrobků zatěžovaných ekologickou
daní. Jejich cena pak může být případně i vyšší než cena
výrobků zatížených ekologickou daní.
§ Uplatnění ekologických daní je problematické také proto,že ekologicky
nepříznivé činnosti a aktivity jsou již zpravidla postiženy
poplatky nebo jinými druhy plateb za znečišťování životního
prostředí a nemohou být tedy navíc ještě zdaněny. Podle tohoto
argumentu by se o zavedení ekologických daní mělo uvažovat
hlavně tam, kde poplatky dosud vybírány nejsou. Příkladem
může být narušování životního prostředí hlukem a zářením,
nebo letecká či vodní doprava.
7.3.3 Teorie dvojité dividendy a její sporné body
V polovině 80. let se použití výnosů z ekologických daní dostalo do
popředí politických debat.Tehdy vznikla myšlenka cíleně použít příjmy
z ekologických daní a dosáhnout tak dalších užitků. Pozornost
byla směrována zejména na pracovní trh.Důvodem byla vysoká míra
nezaměstnanosti, která se v Evropě začala projevovat v 80. letech.
Ta byla částečně způsobena vysokým zatížením výrobního faktoru
práce.
Základní myšlenkou teorie dvojité dividendy je použít výnosy
ze zavedení ekologických daní ke snížení daňového zatížení jiných
výrobních faktorů, např. práce. Snížením nákladů na práci by mohl
být dán impulz ke zvýšení poptávky po práci, čímž by byl dosažen
pozitivní efekt v oblasti zaměstnanosti. Zakomponování ekologických
daní do daňového systému by tedy vedlo nejen ke zlepšení
kvality životního prostředí, ale zároveň ke snížení (nedobrovolné)
nezaměstnanosti. Ekologická daň by v tomto případě byla příjmově
neutrální.
Teorie dvojité dividendy se však v mnohých ohledech může ukázat
jako nefunkční.Podle teoretických předpokladů by za splnění určitých
podmínek měla existovat tzv. druhá dividenda. Její existence
a případný objem však závisí na mnoha faktorech.
Zásadní problém myšlenky ekologické daňové reformy spočívá
v neslučitelnosti dvou základních cílů – významných ekologických
efektů a vysokých příjmů určených ke snížení jiných daní.
Fiskální a ekologický cíl působí v tomto případě protichůdně.
Připustíme-li existenci druhé dividendy, je nutné zdanit statek
s neelastickou křivkou poptávky, což by ale snižovalo nápravný
efekt zavedené daně. Určité riziko lze vidět také v tom, že pokud
se budou politické debaty zaměřovat na způsob použití daňových
příjmů, primární cíl ekologických daní (tedy snížení zátěže životního
prostředí) se odsune do pozadí. Nejistý je i růst poptávky po
práci v důsledku snížení daňového zatížení práce. Přesné zvýšení
záleží na cenové elasticitě poptávky po práci. Pokud bude poptávka
cenově neelastická, bude výsledný efekt snížení zdanění práce jen
velmi malý.
194 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 195EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Podle některých názorů by měly být výnosy z ekologických
daní zcela nebo alespoň zčásti investovány do financování různých
ekologických projektů. Může se jednat například o podporu výroby
elektrické energie z obnovitelných zdrojů, likvidaci starých ekologických
zátěží nebo projekty recyklace odpadu. Tím by se možnost
dosáhnout druhé dividendy přirozeně snížila.
Jedním z důvodů, proč teorie dvojité dividendy nenachází potřebnou
odezvu u obyvatel, může být právě použití jejích výnosů.
Zdanění příjmů má mimo jiné za cíl snižovat sociální nerovnosti ve
společnosti. Pokud by byly výnosy z ekologických daní použity ke
snížení dodatečného zatížení práce, mohlo by se stát, že by se tímto
„sociální efekt“ příjmových daní snížil. Protichůdně by také mohl
působit možný přesun firem do zemí s nižším zdaněním, v důsledku
čehož by se nezaměstnanost mohla naopak zvýšit. Právě použití výnosů
ekologických daní na snížení nákladů na práci může způsobit
růst konkurenceschopnosti pracovní síly.
7.4 Ekologická daňová reforma
Ekologická daňová reforma (EDR) není jen prosté zavedení ekologických
daní, či lépe řečeno daní uvalených na komodity mající
negativní vliv na životní prostředí. Důležitým znakem EDR je její
fiskální neutralita – celkový daňový výnos by měl zůstat nezměněn.
Zavedení ekologických daní (může jít o daně z pohonných hmot,
ze spotřeby energie nebo třeba z pesticidů) je tedy kompenzováno
snížením jiných daní. V návaznosti na teorii dvojité dividendy se
nejčastěji jedná o daňové zatížení práce, ale není to podmínkou.
Dalším častým znakem EDR je zavádění daní v několika postupných
krocích, tak aby ekonomické subjekty měly dostatečně dlouhý
čas na přizpůsobení se nové situaci (provedení opatření na zamezení
znečišťování apod.), a byla tak podpořena stimulační funkce
ekologických daní.
7.4.1 Ekologická daňová reforma v EU
EDR byla v různých podobách zavedena již v mnoha zemích. Pro
ilustraci byly vybrány dvě z nich.
Německo
Ekologická daňová reforma byla v Německu započata v dubnu 1999.
První fáze trvala do roku 2003 a skládala se celkem z pěti stupňů.
Vzhledem k vysokým nákladům na pracovní sílu a vysoké míře nezaměstnanosti
vsadilo Německo na příjmově neutrální daňovou
reformu a většina výnosů měla být použita na snížení důchodového
pojištění.
Cílem provedené reformy bylo podpořit úspory energie, spolu
s jejím racionálnějším využitím a rozvoj výroby energie z obnovitelných
zdrojů. To vše mělo spolu se snižováním příspěvků na sociální
pojištění přispět k ochraně klimatu a tvorbě pracovních míst.Výhodou
zvoleného konceptu bylo, že jednotlivá rozhodnutí kdy a jakým
způsobem energii ušetřit neměla být prováděna centralizovaně, ale
zcela ponechána na jednotlivcích. Právě z tohoto důvodu byla ekologická
daň koncipována jako výnosově neutrální a jen poměrně
malá část výnosů (asi 3%) byla použita přímo na podporu projektů
vztahujícím se k životnímu prostředí.
Součástí ekologické daňové reformy bylo zavedení či zvýšení
daní z elektrického proudu, pohonných hmot, zemního a zkapalněného
plynu a z topných olejů. Postupné navyšování jednotlivých sazeb
bylo rozvrženo do pěti let. Zároveň byly zavedeny některé úlevy
a výjimky, aby se zmírnil dopad nově zavedených daní na vybraná
odvětví. Příkladem může být 50% snížení sazby daně na elektrický
proud pro veřejnou kolejovou dopravu, elektrický proud vyráběný
z obnovitelných zdrojů byl od ekologické daně zcela osvobozen,
stejně tak biologické pohonné hmoty, pro výrobní podniky, lesní
hospodářství a zemědělství byla zavedena snížená sazba daně ve
výši 20% řádné sazby v případě, že zvýšení daňových plateb za jednotlivý
zdroj energie překročilo v daném roce 511 €.
196 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 197EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Tabulka 7.2: Vývoj sazeb ekologických daní v SRN
Daň do
31.3.99
Daň po
1. stupni
EDR
1.4.99
Daň po
2. stupni
EDR
1.1.00
Daň po
3. stupni
EDR
1. 1.01
Daň po
4. stupni
EDR
1.1.02
Daň po
5. stupni
EDR
1.1.03
Podíl
ek.
daně
2003
Elektrický proud
(cent/kWh)
--- 1,02 1,28 1,54 1,8 2,05 2,05
Pohonné hmoty
Nafta (cent/litr) 31,70 34,77 34,84 40,91 43,98 47,04 15,34
Benzín (cent/litr) 50,11 53,18 53,18 59,32 62,39 65,45 15,34
Zemní plyn
(cent/litr)
6 7 7 8 8 8 2
Zkapalněný
plyn (cent/litr)
6 7 7 7 8 8 2
Topné látky
Lehký topný olej
(cent /litr)
4,09 6,14 6,14 6,14 6,14 6,14 2,05
Těžký topný olej
(cent /kg)
1,53 1,53 1,79 1,79 1,79 2,5 0,97
Zemní plyn
(cent/kWh)
0,18 0,344 0,344 0,344 0,344 0,55 0,37
Pramen: http://www.foes.de/
Výnosy z ekologické daňové reformy byly z převážné části použity
na snížení příspěvku na důchodové pojištění. Celkové výnosy
z energetických daní se z částky 34,1 mld. € v roce 1998 zvýšily na
52,7 mld. € v roce 2003, což je nárůst o 55%. Díky příjmům z ekologických
daní mohl být spolkový příspěvek k důchodovému pojištění
navýšen celkem o 16,4 mld. € (asi 88% všech příjmů z EDR). To
umožnilo udržet současnou sazbu důchodového pojištění na 19,5%,
bez EDR by byla toto sazba o 1,7% vyšší. Právě tato skutečnost vedla
k určitým problémům a nepochopení konceptu EDR ze strany veřejnosti.
Odpůrci EDR argumentovali, že i přes deklarované využití
výnosů ekologických daní výše sazeb důchodového pojištění roste.
Přibližně půl miliardy € (asi 3% všech příjmů z EDR) bylo použito
pro ekologické projekty, především na podporu rozvoje výroby
energie z obnovitelných zdrojů a energetickou sanaci starších budov.
Okolo 9% procent výnosů z ekologických daní bylo příjmem
státního rozpočtu, přičemž výrazněji se tento trend prosadil v roce
2003. Když byla v roce 2003 zvýšena sazba ekologické daně pro výrobní
podniky, zemědělství a lesní hospodářství z 20 na 60% řádné
sazby, byly vzniklé příjmy – v rozporu s principem příjmové neutrality
– z větší části použity na krytí státního dluhu.
Významná byla i změna struktury daňových příjmů. Měřeno
v poměru k celkovým daňovým příjmům vzrostl díky EDR podíl
daní uvalených na životní prostředí ze 7,0% v roce 1998 na 8,6%
v roce 2003.
Důsledkem zavedení EDR bylo mimo jiné snížení spotřeby
pohonných hmot, snížení emisí CO2
produkovaných dopravou, na
druhé straně výrazněji vzrostl počet osob přepravených hromadnou
dopravou. V oblasti pracovního trhu byla nejen vytvořena
nová pracovní místa, ale zároveň poklesl počet černých pracovních
míst. Na druhé straně je třeba poznamenat, že uvedené skutečnosti
byly pozorovány převážně v prvních letech zavádění ekologických
daní. Studie také ukázaly, že zavedenou reformou se možnosti současného
německého hospodářství v oblasti ekologického zdanění
z větší části vyčerpaly. Další zvyšování energetických daní spojené
s odstraňováním daňových zvýhodnění by mohlo dostat některé
podniky do problémů. Celkově lze říci, že jako ekonomický instrument
ochrany životního prostředí se ekologická daňová reforma
v Německu osvědčila.
Dánsko
Dánsko bylo jednou z prvních evropských zemí, ve které byla EDR
zavedena. Již na konci 70. let zde bylo zavedeno zdanění elektřiny
a topných olejů. V následujících několika letech byl dále zdaněn
technický plyn, svítiplyn a uhlí. Uvedená daně však nebyly zavedeny
za účelem ochrany životního prostředí, ale primárně z fiskálních
důvodů.
Na počátku 90. let pak Dánsko zavedlo daň z CO2
ve výši
100 DKK (13,3 €), v první fázi pouze pro domácnosti a teprve
198 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 199EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
o rok později i pro průmyslový a komerční sektor. Se zavedením
daně z CO2
zároveň došlo ke snížení energetických daní tak, aby
celková daňová zátěž zůstala v první fázi zachována. Především pro
komerční sektor byly zavedeny některé výjimky, jejichž cílem bylo
zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánských podniků.
K první fázi EDR došlo v Dánsku v roce 1993. Tehdy bylo rozhodnuto
přerozdělit příjmy z energetických daní a daně z CO2
ve
prospěch snížení sazeb daně z příjmů ve všech příjmových skupinách.
Druhá fáze probíhala od roku 1996. Jejím cílem bylo splnit závazek
stanovený Kjótským protokolem,tedy snížit emise CO2
o 20%
oproti roku 1988. V následujících dvou letech tak došlo k nárůstu
sazeb daně z energie o 25% a zároveň se zvýšil podíl komerční sféry
a průmyslu na výnosech daně z CO2
.V roce 1996 byla také zavedena
daň z SO2
. Podléhají jí fosilní a další paliva s obsahem síry. Sazba
daně byla nastavena na 10 DKK (1,3 €) na 1kg síry. V případě, že
podnik uzavřel dobrovolnou dohodu o energetické účinnosti, byla
mu podstatná část daní vrácena.
Výnosy z ekologických daní byly použity z části na podporu
investic do inovací, z části na podporu malých podniků a z části na
snížení sazeb sociálního pojištění. Díky tomu mohla sazba sociální
pojištění mezi rok 1996 a 2000 poklesnout o 0,53%.V roce 2000 pak
byly dotační programy zrušeny a všechny výnosy jsou použity na
snížení daňového zatížení práce.
Do roku 2002 došlo ještě k nějakým menším změnám,mimo jiné
i k mírnému nárůstu sazeb ekologických daní.V tomto roce byl také
zveřejněn návrh tzv.zelené rozpočtové reformy.Ta počítala se zdvojnásobením
příjmů z ekologických daní do roku 2010. V souvislosti
se změnou vlády však již na tento návrh nedošlo. Od jejího nástupu
v roce 2001 již nedochází v oblasti ekologických daní k žádným
změnám a Dánsko již kvůli tomu bylo z mnoha stran kritizováno.
Závěrem lze říci,že zavedení EDR přineslo Dánsku přínosy nejen
ve snížení konečné energetické spotřeby, ale zvýšil se také poměr
obnovitelných zdrojů energie v primární energetické spotřebě a při
výrobě elektřiny. Díky poměrně širokému systému dobrovolných
dohod došlo také ke značným inovacím ze strany podniků. Dánsko
se stalo jedním ze světových výrobců techniky pro výrobu energie
z obnovitelných zdrojů, především v oblasti větrných elektráren.
To s sebou nese i vznik nových pracovních míst. Společně se snižováním
zdanění práce tak Dánsko vytvořilo dobré podmínky pro
podporu zaměstnanosti.
7.4.2 Vývoj ekologické daňové reformy v České republice
V České republice se o jejím zavádění dlouho diskutovalo a počátek
EDR byl stále odkládán. K jakési nepozorované ekologické daňové
reformě v České republice došlo v roce 1997. Tehdy byly zvýšeny
některé spotřební daně a zároveň snížena daň z příjmů. Tyto změny
však nebyly oficiálně jako EDR označeny. Oficiálně se o možnosti
zavedení ekologické daňové reformy ve vládních kruzích začalo
uvažovat na konci 90. let. Tehdy Ministerstvo životního prostředí
iniciovalo zpracování několika studií týkajících se možnosti implementace
ekologické daňové reformy v České republice. Výsledkem
bylo zpracování návrhu zákona o ekologizaci daňové soustavy,který
vycházel z návrhu směrnice EU6
o zdanění energetických produktů
a inspiroval se německou EDR.
Podle výše uvedeného návrhu se měla od roku 2004 zvyšovat sazba
na bezolovnatý benzín z tehdejších 10,84 Kč/l na více než 17 Kč/l
(o 60%) a sazba na naftu z 8,15 Kč/l na téměř 14 Kč/l (o 70%).
Návrh počítal i s růstem zdanění elektrické energie, které se mělo
od roku 2004 postupně zvyšovat z 11 Kč/MWh na 77 Kč/MWh.
Zmíněný návrh byl v roce 2001 projednáván vládou ČR, ale k jeho
realizaci nedošlo.
V roce 2004 Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem
financí a Ministerstvem práce a sociálních věcí vytvořilo
novou koncepci ekologické daňové reformy. Podle ní měla být EDR
zahájena v roce 2005 zavedením daní na některá paliva a elektrickou
energii, přičemž daňová zátěž by byla realizována formou spotřebních
daní. Daně měly být po vzoru Německa zaváděny v postupných
krocích v ročním nebo dvouletém cyklu. Ekologické dani by
6
Konkrétně jde o směrnici 2003/96/ES,kterou se mění rámcová struktura předpisů
Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny.
200 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 201EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
nepodléhaly obnovitelné zdroje energie, odpadní teplo a spalování
odpadů včetně spalování skládkového plynu. Příslušné změny daňových
zákonů měly být přijímány tak, aby jejich adresáti měli dostatečnou
dobu na seznámení se s nimi.V praxi by to bylo zajištěno
určitou prodlevou mezi platností zákona a jeho účinností. Podniky,
které využívají zdaňované komodity k technologickým účelům,
by mohly využívat některé daňové úlevy. Pro vysoce energeticky
náročná odvětví měl být vytvořen systém časově omezených osvobození,
tak aby byl vytvořen dostatečný prostor pro přizpůsobení se
novým podmínkám. Zároveň měly být nové daně kompenzovány
tak, aby bylo dosaženo výnosově neutrálního řešení.
Ve stejné době (k 1. lednu 2004) zvýšila vláda v rámci reformy
veřejných financí sazby spotřebních daní, a to nad minimální úroveň,
kterou požadovala Evropská unie. Nevyužila však možnosti
zavedení těchto daní výnosově neutrálním způsobem jako součást
ekologické daňové reformy.Zároveň bylo vzhledem ke vstupu České
republiky do EU nutné začít uvažovat o implementaci Směrnice
2003/96/ES. V souvislosti s touto Směrnicí měla ČR vyjednanou
výjimku týkající se minimálních sazeb spotřebních daní pro pevná
paliva, elektřinu a zemní plyn pro vytápění. Výjimka měla platit do
1. ledna 2008.
V roce 2005 pak byla předložena nová koncepce, podle ní měla
EDR proběhnout v pěti fázích v letech 2007 až 2015. Zvýšit se měly
sazby daní u motorových vozidel, nově měly být zavedeny daně
z energetických produktů a elektřiny. K navýšení mělo docházet
postupně. EDR byla navržena jako výnosově neutrální, výnosy
měly být přerozděleny ve prospěch snížení daňového zatížení práce.
Návrh počítal i s částečným přerozdělením výnosů ve prospěch nízkopříjmových
domácností, které by EDR postihla nejvíce. Předkládaná
koncepce byla poměrně komplikovaná. Mnoho komodit bylo
od daně částečně či úplně osvobozeno (např. elektřina z obnovitelných
zdrojů). Jak již bylo řečeno, daňové sazby se měly navyšovat
postupně v pěti fázích, již po první fázi však byly sazby stanovené
v koncepci vyšší než sazby požadované Směrnicí 2003/96/ES. Například
elektřina z hnědého uhlí měla být již v roce 2007 zatížena
daní ve výši 200 Kč/MWh, což byl téměř sedminásobek požadavku
EU. Po páté fázi mělo dojít k úplnému zahrnutí externích nákladů
do cen.
Novinkou v tomto návrhu EDR pak byla tzv. daň z motorových
vozidel. Ta měla nahradit silniční daň, nově však měla být placena
i fyzickými osobami.Koncepce navrhovala zavést sazby daně s ohledem
na stáří vozu, emisní normy (tzv. EURO normy), produkcí CO2
,
sledovat se měla i normovaná spotřeba paliva. K další diferenciaci
pak docházelo u nákladních vozů a autobusů. Cílem této daně měla
být kromě jiného podpora obnovy vozového parku v ČR. Ani tato
koncepce však nebyla schválena. Jedním z hlavních důvodů byly
připomínky Ministerstva financí, zejména ke složitému systému
sazeb daní motorové daně a diferenciace zdanění elektřiny podle
jejího původu. Dalším argumentem byly příliš vysoké administrativní
náklady.
Na další dlouhé projednávání a tvorbu nového konceptu EDR
však již vzhledem k nutnosti implementovat Směrnici 2003/96/ES
nejpozději k 1. lednu 2008 nezbývalo mnoho času. Kromě nedostatku
času se však na novém návrhu EDR promítlo i to, že měla být
součástí širší reformy veřejných financí. Vzniklá situace byla nakonec
vyřešena komplexní implementací Směrnice 2003/96/ES.
Podle dokumentu nazvaného „Principy a harmonogram ekologické
daňové reformy“ (dále jen Harmonogram EDR) byla tato
implementace první etapou EDR. Protože Česká republika splňuje
již od roku 2004 minimální sazby u spotřební daně z minerálních
olejů, týkala se tato první etapa pouze zdanění pevných paliv, zemního
plynu a elektřiny. Druhá etapa by měla probíhat v letech 2010
až 2013, její konkrétní podoba ale ještě není navržena. Původně měl
být návrh předložen vládě do konce roku 2007, nakonec byl termín
pro představení druhé etapy prodloužen do 30. června 2008. Druhá
etapa EDR by se měla týkat zdanění energetických produktů a elektřiny.
Dále by měla být provedena revize stávajících ekonomických
nástrojů ochrany životního prostředí, především pak environmentálních
poplatků. Se třetí etapou se počítá v letech 2014 až 2017, její
konkrétní podoba však není vymezena vůbec. Návrh by měl vycházet
z vyhodnocení předcházejících etap a zpracován by měl být do
konce roku 2012.
202 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 203EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Tabulka 7.3: Srovnání základních vlastností EDR v Německu, Dánsku
a v ČR
Dánsko Německo Česká republika
Rok zavedení
EDR
1994 1999 2008
Počet etap Několik 5 3
Způsob
zavedení
Součást reformního
balíku
Samostatná reforma Součást reformy
veřejných financí
Základy pro
zdanění
Pevná paliva, LTO,
TTO, svítiplyn, zemní
plyn, CO2
, SO2
Pohonné hmoty, LTO,
TTO, plyn, elektřina,
pevná paliva
Plyn, elektřina, pevná
paliva
Sazby daně 1998: Energetická daň
41 DKK/GJ (5,5 €/GJ),
600 DKK/t CO2
(80 €/t),
10 DKK/kg síry
1999:
Paliva – 3,07 centu/l,
LTO – 2,05 centu/l,
plyn – 0,16 centu/kWh,
elektřina –
1,02 centu/kWh
2008: Zemní
plyn – 30,6 Kč/MWh,
elektřina –
28,3Kč/MWh.,
pevná paliva –
8,5Kč/GJ
Vývoj sazeb 1998–2002: 25%
nárůst daní z energie
(1998 – 41 DKK/GJ,
2002 – 51 DKK/GJ)
Postupný nárůst
sazeb u jednotlivých
komodit
Předpokládá se nárůst
sazeb v 2. etapě EDR
Výnosy 1998: 4,89% HDP, tj.
asi 56,9 mld. DKK
1999: 4,3 mld. € 2008: Očekávané
4,3 mld. Kč
Využití
výnosů
Snížení sazby daní
z příjmů, dotační
programy za
účelem inovací,
podpora drobných
podniků včetně
zemědělství, snižování
sazeb sociálního
zabezpečení.
Snižování
důchodového
pojištění, část výnosů
použita na podporu
inovací a užívaní
ekologicky šetrnějších
technologií.
Zatím žádné,
předpokládá se
snížení sazeb
sociálního pojištění,
část výnosů bude
pravděpodobně
využita jako
kompenzační opatření
pro nízkopříjmové
domácnosti.
Vliv na
zaměstnanost
Pozitivní Předpokládá se
vznik 250000
nových pracovních
míst do roku 2010;
pokles množství lidí
zaměstnaných na
černo o 1,6% v r. 2003
Po snížení nákladů
práce se očekává
pozitivní vliv na
zaměstnanost.
Vliv na životní
prostředí
Přechod z pevných
paliv na plyn
a obnovitelné zdroje
při výrobě elektřiny,
inovace podporované
dohodami v průmyslu,
snížení konečné
spotřeby energie
a spotřeby energie
domácnostmi
Snížení emisí CO2
o 20 mil., snížení
spotřeby benzínu, více
cestujících ve veřejné
dopravě,
Snížení spotřeby paliv
oproti roku 2005
o 0,2% až 4% (podle
druhu paliva)
Pramen: Vojtová 2008.
Harmonogram EDR předpokládá, že by ekologické daně mohly
být rozšířeny i na další surovinové zdroje, výrobky, služby a užití
přírody.V Harmonogramu EDR je také zmíněn nerovnoměrný dopad
EDR na jednotlivé ekonomické subjekty. První etapa však s žádnými
kompenzacemi nepočítá,konkrétní kompenzační opatření tak
mají být realizována až ve druhé, popř. třetí etapě po vyhodnocení
skutečných dopadů EDR na jednotlivé skupiny ekonomických subjektů.
První etapa měla být, stejně jako etapy následující, výnosově
neutrální, což vyplývá ze samotné podstaty EDR.
V Harmonogramu je uvedeno, že se bude pracovat na možné
podobě snížení nákladů práce tak, aby k 1. lednu 2008 mohla být
zavedena konkrétní opatření. To se ale nepodařilo. Proto bylo Ministerstvo
práce a sociálních věcí pověřeno vyhodnotit do poloviny
roku 2008 výnosy z ekologických daní, učinit roční odhad výnosů
a navrhnout novelu zákona o sociálním pojištění tak, aby mohla být
konkrétní opatření platná od počátku roku 2009. Zatím se však nezdá,
že by uvedený termín byl naplněn.V současné době tedy žádný
konkrétní způsob využití těchto výnosů neexistuje, a ty se tak stávají
součástí státního rozpočtu.
Je zřejmé, že EDR je tématem v České republice již poměrně
dlouhou dobu. Avšak teprve na počátku roku 2008 byly realizovány
první kroky směrem k jejímu zavedení a zdá se, že se tak stalo především
kvůli nutnosti implementovat Směrnici 2003/96/ES. EDR
tak nebyla zavedena v příliš vhodné době, navíc byla zavedena
jako součást širší reformy veřejných financí. Je také otázkou, zda
204 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 205EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
zavedení výše zmíněných energetických daní lze považovat za EDR,
když (alespoň zatím) nebyla dodržena jedna ze základních podmínek
– výnosová neutralita. Na větší hodnocení dopadů EDR je však
ještě brzy.
7.5 Dotace
Myšlenka pigouovských daní se používá k internalizaci negativních
externalit. V případě pozitivních externích efektů bude ležet množství
produkovaného statku určené na základě soukromých mezních
nákladů pod společensky optimálním množstvím. V tomto případě
Pigou navrhuje zavést dotace na produkt vytvářející pozitivní externalitu
tak, aby se produkované množství zvýšilo. Dotace lze poskytnout
buď na jednotku vstupu, např. práce (a posunout tak nákladovou
křivku směrem dolů), nebo na jednotku produkce (produkční
křivka se posune směrem nahoru). Příkladem mohou být dotace
poskytované biologickému zemědělství.
Dotace mohou být i teoretickou alternativou k pigouovským
daním v případě negativní externality. Příkladem může být třeba
podpora výstavby čističky odpadních vod. Existují však názory, že
v tomto případě vedou dotace k vyššímu množství produkovaných
externalit, než by tomu bylo v případě daní.
Za dotaci se zpravidla považují finanční prostředky poskytované
z veřejných rozpočtů nižším úrovním veřejné správy (místní
rozpočty, účelové fondy apod.). Tyto prostředky mohou být používány
buď volně, nebo podle stálých pravidel (účelové dotace).
Dotace lze však pojmout i obecněji. V širším slova smyslu lze za
dotaci považovat každé zvýhodnění ze strany státu oproti všeobecným
pravidlům. Především se jedná o daňové úlevy a zvýhodněné
půjčky. Potom mluvíme o přímých či nepřímých podporách, popř.
o nepřímých dotacích. V případě poskytování dotací je důležité,
aby nebyla narušena ekonomická efektivnost, a zároveň podpory
musí být poskytovány v souladu s pravidly na ochranu hospodářské
soutěže. V České republice jsou podpory do oblasti životního
prostředí důležitou součástí systému ekonomických nástrojů. Dotace
jsou poskytovány jak z domácích zdrojů (především ze SFŽP
a státního rozpočtu), tak i ze zdrojů zahraničních (např. Fond
soudržnosti, strukturální fondy, program LIFE, INTERREG), viz
kapitolu 4.4.
7.6 Depozitně refundační (zálohové) systémy
Depozitně refundační systémy (DRS) stimulují skrz zálohování spotřebitele
k vrácení použitých výrobků, případně obalů a vytvářejí
finanční prostředky pro jejich nezávadné zneškodňování. Používají
se na výrobky, které se mohou stát nebezpečným odpadem (akumulátory,
motorové oleje, pneumatiky) nebo je žádoucí opakované
použití (obaly).
Stimulují spotřebitele k vrácení použitých výrobků tím, že v ceně
výrobku je zahrnuta částka – záloha –, kterou spotřebitel buď:
§ dostane zpět, když zboží vrátí (u nás uzákoněno u skleněných
obalů – lahví), nebo
§ nedostane zpět, protože depozitní částka má zajistit finanční
zdroje pro sběr a likvidaci výrobku. Spotřebitel ale má v tomto
případě právo odložit produkt bezplatně na sběrové místo
(u nás sběr plastových obalů zajišťuje firma EKO-KOM, a. s.,
v Německu systém Grüne Punkt).
Systém DRS si může samostatně vytvořit i jednotlivá firma
(vratné kopírky firmy Xerox).
7.7 Obchodovatelná emisní povolení
Daně a poplatky mají charakter plateb, které se průběžně odvádějí
do státního rozpočtu nebo do některého mimorozpočtového
fondu. Naproti tomu u obchodovatelných emisních povolení stát
jednou stanoví kontingent emisních práv, který zdarma či při aukci
rozdělí a potom platby probíhají pouze v rámci soukromého sektoru
od poptávajícího (nového emitenta) k nabízejícímu (starému
emitentovi).
206 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 207EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Teoretický koncept systému obchodovatelných emisních povolení,
který byl poprvé představen již v roce 1968 v USA, je založen
na stanovení celkového limitu přípustného množství emisí a na jeho
rozdělení mezi znečišťovatele. Na základě politického rozhodnutí
o cílech kvality životního prostředí je stanoveno celkové přípustné
množství emisí za určitý čas na určitém území. Toto množství emisí
je pak rozděleno mezi jednotlivé znečišťovatele pomocí rozhodnutí
správního orgánu či pomocí aukce. Každý znečišťovatel tak získává
určité množství emisních práv, se kterými lze obchodovat (transferovat
je na jiné znečišťovatele).
K využívání určitého statku životního prostředí (k emisím škodlivin)
je oprávněn pouze subjekt vlastnící příslušné množství povolenek.
Nestačí-li znečišťovateli přidělená emisní práva, má možnost
nákupu povolenek od těch, kteří jsou z hlediska emisí úspornější
a přidělené povolenky nevyužijí. Tvorba cen povolenek je však ponechána
výhradně na tržním mechanismu. Emituje-li znečišťovatel
nad úroveň přidělených práv,musí zaplatit pokutu,která je zpravidla
výrazně vyšší než cena povolenek na trhu.
Tento nástroj dle Štěpánka (1997) vytváří předpoklady pro působení
tržních sil i v oblasti environmentálních statků, kde standardní
tržní mechanismus selhává,a to aniž by vyžadoval trvalé zasahování
státní autority (na rozdíl např. od podplatků).
Obchodování s emisními povoleními se odehrává na trzích
různých úrovní. Jedná se o trhy regionální, národní i mezinárodní,
které se uplatňují zejména při obchodování s emisemi skleníkových
plynů na základě Kjótského protokolu. Obchodování však může
probíhat i v rámci jedné firmy či koncernu. Velikost trhu obchodování
vykazuje rovněž souvislost s dosahem vlivu znečišťující látky.
Pro škodliviny rozptylované na širokém území je územní rozsah
obchodování velký. Naopak emise látek, jejichž škodlivý účinek se
projevuje v menším prostorovém měřítku, jsou obchodovány spíše
na regionálních trzích. Největší zdroje jsou do programu obchodování
zapojeny povinně. Menší zdroje se často mohou zapojit
dobrovolně.
Z hlediska přerozdělovacích dopadů systému je též velmi
důležitá počáteční alokace práv na znečištění. Práva mohou být
přidělována bezplatně (většinou podle historického principu), za
udělení lze vybírat poplatky nebo lze využívat jednorázových či
pravidelných aukcí.V praxi je nejčastěji používán historický princip,
kdy jsou emisní práva přidělena bezplatně na základě vývoje emisí
v předchozím období.
Na trhu se obvykle uplatňují tři druhy transakcí:
§ Systém založený na kreditech srovnává aktuální úroveň emisí
se scénářem výchozího stavu. Dosahuje-li znečišťovatel nižších
emisí než výchozí úroveň či povolený limit, získává kredit, který
může využít, nebo ho prodat jinému znečišťovateli.
§ Systém celkový limit a obchodování definuje celkové přípustné
množství emisí pro daný region (zemi) a časovou jednotku
(většinou rok), tzv. emisní strop. To je následně alokováno mezi
jednotlivé znečišťovatele. Každý znečišťovatel se pak může rozhodnout,
jak bude postupovat. Podaří-li se mu emise ušetřit,
může zbylou část emisních povolení prodat jinému znečišťovateli.
Naopak bude-li emitovat více, musí další emisní povolení od
jiného znečišťovatele nakoupit.
§ Systém vyrovnávání má spíše doplňující charakter a slouží ke
kompenzaci emisí z nových zdrojů či pro řešení expanze zdrojů
stávajících.
Velmi důležitým prvkem systému obchodování je deponování
(banking), které umožňuje přesunout nevyužitá emisní práva do
dalšího období. Povolenky nepředstavují jen oprávnění k emisím,
ale stávají se i finančním aktivem a specifickým cenným papírem.
Fungování trhu s povolenkami podporují zprostředkovatelé (brokerské
firmy, burza) a stát by do něj měl zasahovat co nejméně. Jako
problematické se ukazuje paralelní působení systému emisního
obchodování s institucionálními nástroji povahy administrativních
nástrojů (emisní limity). Dodržení striktních limitů podstatně
eliminuje možnost dosažení nákladově efektivního řešení, která je
podstatou nástrojů ekonomických (více viz Jílková 2003: 43–47,
96–101, 111–121).
208 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 209EKONOMICKÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Otázky a úkoly
1. Vysvětlete následující pojmy: ekonomické nástroje ochrany životního prostředí,
externality, pigouovská daň, ekologická daňová reforma, dvojí dividenda.
2. VyjmenujtepoplatkyzoblastiživotníhoprostředípoužívanévČeskérepublice.
Dále navrhněte alespoň pět dalších poplatků, které v České republice používány
nejsou. (Jako inspiraci můžete použít poplatky placené v zahraničí nebo
vlastní fantazii.).
3. Myslíte si, že zavádění ekologických daňových reforem je jedním z klíčových
řešení ekologických problémů v následujících letech? Svou odpověď
zdůvodněte.
4. Které činnosti související s ochranou životního prostředí by podle Vás měly být
přednostně dotovány a proč?
5. Podívejte se na webové stránky Platformy pro environmentální fiskální reformu
v ČR, dostupné na http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/.
Související literatura
BURSÍK, M.: Je ekologická daňová reforma politicky realistický koncept pro
období 2002–2006 v České republice?, in ŠČASNÝ, M.: Konsolidace vládnutí
a podnikání v České republice a v Evropské unii, 1. vyd., Praha: Matfyzpress, 2002,
s. 140–144, ISBN 8086732002.
HÁJEK, M.: Cesty k efektivnější politice životního prostředí [on-line] [cit. 2010-9-
12], dostupné na: <http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/KONFERENCE/FSV
1-11-2002/Hajek cz.doc>, <http://www.foes.de/> a <http://www.czp.cuni.cz/
ekoreforma/>.
JÍLKOVÁ, J.: Daně, dotace a obchodovatelná povolení – nástroje ochrany ovzduší
a klimatu, 1. vyd., Praha: IREAS, Institut pro strukturální politiku, o. p. s., 2003,
156 s., ISBN 8086684040.
JÍLKOVÁ, J.: Poplatky k ochraně životního prostředí a jejich efektivnost, 1. vyd.,
Praha: Eurolex Bohemia, 2006, 135 s., ISBN 8073790025.
KUBÁTOVÁ,K.,VÍTEK,L.: Daňová politika: Teorie a praxe,1.vyd.,Praha: CODEX
Bohemia, 1997, 264 s., ISBN 808596323X.
MEZ, L.: Ekologická daňová reforma – inovace environmentální politiky v mezinárodním
srovnání, in ŠČASNÝ, M. Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice
a v Evropské unii, Praha: Matfyzpress, 2002, s. 79–92, ISBN 8086732002.
MOLDAN, B. a kol.: Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí, 1. vyd., Praha:
Univerzita Karlova, 1997, 307 s., ISBN 8071844349.
MOLDAN, B.: „Nástrojový mix“ pro environmentální regulaci, in ŠČASNÝ, M.:
Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii, 1. vyd.,
Praha: Matfyzpress, 2002, s. 13–16, ISBN 8086732002.
RITSCHELOVÁ, Iva. Úvod do politiky životního prostředí, 1. vyd., Ústí nad Labem:
Univerzita J. E. Purkyně v Ústí nad Labem, 2002, 110 s., ISBN 8070444142.
STOCKER,F.: Spaß mit Mikro,4.vyd.,Mnichov: R.OldenbourgVerlag,1997,420 s.,
ISBN 3486239902.
STRECKOVÁ,Y., MALÝ, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi, 1. vyd., Praha:
Computer Press, 1998, 214 s.,ISBN 8072261126.
ŠAUER, P. a kol.: Základy ekonomiky životního prostředí, 1. vyd., Praha: Vysoká
škola ekonomická, 1996, 185 s., ISBN 8070798904.
ŠTĚPÁNEK, Z. Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí, 1. vyd., Olomouc:
Vydavatelství Univerzity Palackého, 1997, 74 s., ISBN 8070677376.
VIRTULKA, M.: Environmentální ekonomie, 1. vyd., Brno: Masarykova univerzita
v Brně, 2005, 106 s., ISBN 8021036540.
VOJTOVÁ, J.: Ekologická daňová reforma, diplomová práce, Brno: Ekonomicko-správní
fakulta MU, 2008.
211DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
8. DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY
ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
VIKTOR KULHAVÝ
Kapitola se zabývá možnostmi uplatnění dobrovolných nástrojů
ochrany životního prostředí v organizacích.1
Legislativní omezení
vyplývající z nařízení Evropské unie a České republiky, preference
zákazníků, postoj stakeholderů a samotného managementu – to
jsou některé z faktorů, které ovlivňují, zda se v podniku budou
rozvíjet tzv. dobrovolné environmentální aktivity. Co se skrývá pod
tímto pojmem a proč by podnik měl přistoupit k dobrovolným
opatřením v oblasti vztahu k životnímu prostředí, je předmětem
následujícího textu.
8.1 Dobrovolné environmentální aktivity
Pod pojmem dobrovolné environmentální aktivity rozumíme takové
„…aktivity (metody, postupy, způsoby chování apod.), které
jsou propracovávané a sjednocované na mezinárodní úrovni a které
podniky realizují dobrovolně, tj. nad rámec legislativních předpisů.“
(Remtová a kol. 2006: 3). Šířeji bychom mohli dobrovolné aktivity
začlenit jako praktiky udržitelné spotřeby a výroby (USV) – tedy
snahy o maximalizaci žádoucích a minimalizaci nežádoucích dopadů
ekonomických aktivit na zájmy lidí (Dobeš, Kozielová, Vavřínek
2008). Udržitelná spotřeba a výroba se týká vzorců chování
ekonomických subjektů a má za cíl vytvářet takové produkty, které
1
Organizacemi jsou míněny organizace ziskového i neziskového sektoru. Text je
zaměřen na podnikovou sféru, kde jsou v současnosti tyto nástroje více využívány,
ovšem jejich použití je do značné míry univerzální a neomezuje se pouze na tuto
oblast. V dostupných zdrojích lze nalézt řadu příkladů dokumentujících jejich
uplatnění například ve státní správě a samosprávě nebo organizacích neziskového
sektoru.
212 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 213DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
budou naplňovat potřeby společnosti a zároveň budou zlepšovat
kvalitu života (nižší spotřeba zdrojů, eliminace toxických látek,
produkce odpadů apod.). Udržitelná spotřeba byla po klimatických
změnách druhou prioritní oblastí předsednictví České republiky
v Radě EU.
V podnikové praxi je vhodné rozlišovat tzv. dobrovolné nástroje
a doporučené přístupy. Zatímco dobrovolné nástroje mají své metodické
zázemí na mezinárodní úrovni a mohou být pro podniky
systematickým návodem, jak postupovat, u doporučení jde pouze
o obecnější principy, k jejichž naplňování lze hledat nejrůznější
cesty.
V dalším textu jsou popsány pouze dobrovolné nástroje z důvodu
možnosti analyzování jejich dokumentace a mezinárodní
standardizace.
8.1.1 Proč dobrovolnost?
Ve světě vyostřující se konkurence hledají podniky nové způsoby,
jak se ve svém oboru podnikání odlišit a stát se konkurenceschopnými.
Strategie pouhého přizpůsobení se legislativním požadavkům
(compliance) tuto výhodu nepřináší. Podnik se sice vyhne sankcím
za nedodržování zákonů v oblasti životního prostředí, ale nezískává
nic navíc, co by mohl prezentovat stakeholderům2
jako svoji přidanou
hodnotu (strategie diferenciace). Autoři Nattrass a Altomare
(2006) například ukazují, jak se environmentální povědomí v komerční
sféře v průběhu posledních desetiletí měnilo od pouhého
reagování na zpřísňující se legislativu až po dobrovolná opatření
udržitelného rozvoje (viz obrázek 8.1).
Pro podniky, které se dobrovolně rozhodnou pro strategii udržitelného
rozvoje, může tento přístup do budoucna představovat
konkurenční výhodu.
Obrázek 8.1: Křivka učení se udržitelnosti (Sustainability Learning
Curve)
Pramen: Nattrass, Altomare 2006.
Důvody mohou být například tyto (Kulhavý 2008):
a) zpřísňující se legislativa, princip znečišťovatel platí (např. poplatky
za odstranění toxických odpadů, pokuty za znečišťování
životního prostředí, ekologické zdanění, náklady na re-design
výrobků tak, aby splňovaly nové legislativní požadavky, zvýšené
náklady v důsledku nutnosti náhrady surovin/materiálů, které
byly zakázány pro svoji zdravotní závadnost, a následné náklady
na přizpůsobení výrobní linky apod.);
b) změna preferencí zákazníků směrem k výrobkům a službám
zatěžujícím životní prostředí relativně méně;
c) ovlivnění kvality výrobků a služeb v důsledku užití méně kvalitních
(neobnovitelných) vstupů;
2
Stakeholdeři jsou zájmovými skupinami vlastníků, zaměstnanců, zákazníků, dodavatelů,
věřitelů, státu a komunit (subjektů) v okolí podniku (Částek 2007).
214 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 215DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
d) vyšší pojišťovací náklady pro podniky bez environmentálních
manažerských systémů;
e) zdravotní a bezpečnostní rizika pro zaměstnance, absence zaměstnanců
z důvodu nemocnosti spojené s nevhodným pracovním
prostředím;
f) rostoucí ceny surovin a energií (neobnovitelné zdroje);
g) nákladové úspory v důsledku růstu efektivity (eliminace energetických
ztrát, eliminace odpadů);
h) kampaně namířené proti podniku zákazníky či spotřebitelskými
a ekologickými organizacemi a v důsledku toho poškození
jména podniku.
8.1.2 Jak se orientovat v dobrovolných nástrojích
ochrany životního prostředí
V posledních desetiletích vzniklo velké množství přístupů, konceptů
a nástrojů, které mají přispívat k ochraně životního prostředí.
Uživatelům nabízí velkou škálu možností, jak vytvářet ekonomicky,
sociálně a environmentálně udržitelnější organizace. Na druhou
stranu tvoří množství nástrojů a doporučení komplikovaný systém,
který je obtížně pochopitelný a aplikovatelný pro management organizací
při řešení každodenních problémů. Jednotlivé přístupy se
liší, jak úrovní podrobnosti, tak oblastí řízení, na kterou se primárně
zaměřují. Zatímco některé přístupy jsou vhodné pro monitorování
změn v podnikových procesech a mají administrativní charakter,
jiné jsou zaměřeny na výrobky a služby a evaluaci jejich životního
cyklu (Robért 2000). Proto je užitečné před samotnou implementací
nástrojů ochrany životního prostředí provést celkové zhodnocení
jejich potřeby a identifikovat oblasti, které jsou z environmentálního
hlediska nejproblémovější. Pro základní přehled o všech
nástrojích jsou užitečné přehledy či katalogy (Remtová a kol. 2006;
Dobeš,Kozielová,Vavřínek 2008) umožňující orientaci podle vybraných
parametrů.
Užitečným způsobem, ze kterého můžeme vycházet při volbě
vhodného nástroje, je vztahovat působení jednotlivých nástrojů
ke stupňům řízení podniku. Základními způsoby, kterými můžeme
ovlivnit dopady výroby na životní prostředí,jsou účinnější využívání
zdrojů (dematerializace – s nižšími vstupy dosáhneme stejných výstupů)
a náhrada (substituce – nahrazení jednoho materiálu/energetického
zdroje jiným, méně zatěžujícím životní prostředí). Tyto
principy lze v podniku využít na různých úrovních tzv. pyramidy
řízení (viz obrázek 8.2). V základech pyramidy je strategická úroveň,
která reprezentuje zájmy stakeholderů podniku a dlouhodobé
směřování organizace (strategie, vize). Další úrovně spočívají na
této základně. Stanovení správných cílů a strategie je důležité pro
následný výběr nástrojů pro jejich dosažení. Úroveň systémů řízení
propojuje strategickou a fyzickou úroveň. Pro podnik to v praxi
znamená zavedení integrovaného systému řízení, který umožňuje
naplňování politiky podniku v dílčích oblastech (jakost, bezpečnost,
hygiena, životní prostředí). Na úrovni procesů sledujeme řízení materiálových
a energetických toků tak, aby docházelo k co nejnižším
ztrátám a co nejvíce vstupů se přeměnilo na finální produkt a zároveň
bylo minimalizováno užívání rizikových materiálů. Úroveň
produktů se týká nevýrobní fáze životního cyklu finální produkce,
tedy jak je s výrobkem naloženo poté, co opustí podnik, a na konci
jeho životnosti.
Obrázek 8.2: Příklady nástrojů podle jejich primárního působení v pyramidě
řízení
Pramen: Dobeš, Kozielová, Vavřínek 2008: 16
216 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 217DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Rozlišování jednotlivých úrovní pyramidy řízení je důležité
proto, abychom dokázali maximálně využít potenciálu jednotlivých
nástrojů,které jsou v současnosti k dispozici.A zároveň,pokud víme,
na které úrovni chceme v podniku intervenovat, budeme hledat pro
tuto oblast vhodný nástroj.Obrázek 8.2 ukazuje příklady dostupných
nástrojů, které lze využít pro jednotlivé úrovně (Dobeš, Kozielová,
Vavřínek 2008).
V uvedené pyramidě řízení jsou zohledněny jednotlivé stupně
řízení v podniku. Za nejdůležitější z nich je možné považovat cíle,
strategie a zájmové skupiny.V základu pyramidy na nejvyšším stupni
abstrakce je zohledněno dlouhodobé směřování podniku. Je však
třeba si uvědomit,že dlouhodobá strategie a cíle nemohou být v rozporu
s principy udržitelného rozvoje, které by měly stát nad nimi.3
Praktickým požadavkem na management podniku je znalost základních
souvislostí,které charakterizují systém,v němž se organizace
pohybuje – a to jak systém socio-ekonomický,tak širší systém biosféry.Předpokladem
efektivní implementace nástrojů ochrany životního
prostředí (identifikace potřeby,nastavení priorit,realizace opatření) je
základní úroveň poznatků,o tom,jak tyto systémy fungují.4
Podcenění
vzdělávacích aktivit na úrovni managementu i na úrovni ostatních
pracovníků představuje potencionální riziko pro přijetí a úspěšnou
realizaci změny přístupu k ochraně životního prostředí v podniku.
8.2 Klasifikace nástrojů ochrany životního prostředí
Nyní se již můžeme zaměřit na samotné nástroje a jejich charakteristiky.
Dobrovolné nástroje můžeme klasifikovat podle několika
kritérií. Zde je využito rozdělení podle účelu nástroje, tedy výsledku,
který jeho aplikace přináší. V textu jsou popsány tři kategorie nástrojů
– regulační, informační a vzdělávací. V dostupné literatuře,
ze které text vychází, je možné najít detailnější popis každého
z nich, podrobné rozklíčování jeho výhod a nevýhod a návaznost
na další nástroje (Remtová a kol. 2006; Dobeš, Kozielová, Vavřínek
2008). Důraz je kladen na vybrané nástroje využitelné jak v organizacích
ziskového sektoru, tak v sektoru neziskovém a ve veřejné
správě.
Dobrovolné nástroje je pak možné dělit na:
§ dobrovolné nástroje regulační:
– EMS a EMAS;
– ekodesign;
– environmentální značení pro ekologicky šetrné výrobky
a služby;
– monitoring a targeting;
– dobrovolné dohody, jednostranné dohody;
§ dobrovolné nástroje informační:
– posuzování životního cyklu výrobku (LCA);
– čistší produkce;
– environmentální manažerské účetnictví (EMA);
– environmentální benchmarking;
– environmentální reporting;
– environmentální značení II. typu – vlastní environmentální
tvrzení;
– environmentální značení II. typu – environmentální pro-
hlášení;
§ dobrovolné nástroje vzdělávací.
8.3 Dobrovolné nástroje regulační
Cílem těchto nástrojů je snižovat negativní dopady činnosti organizace
na životní prostředí. Mezi regulační nástroje patří EMS
a EMAS, ekodesign (ecodesign), environmentální značení pro ekologicky
šetrné výrobky a služby (ecolabelling), monitoring a targe-
3
Principy udržitelného rozvoje rozpracovali například Robèrt a kol. (2002). Principiální
vyjádření znamená,že principy neurčují,jak přesně by měla budoucí udržitelná
společnost/organizace vypadat. Principy byly vytvořeny jako negace způsobů, jakými
jsou poškozovány ekosystémy.Tato omezení dávají lidským aktivitám základní rámec.
4
Např. porozumění dynamickému vztahu mezi: a) přírodními systémy (zákony
termodynamiky, zákon zachování hmoty a energie, biogeochemické cykly, fotosyntéza
atd.) a b) sociálními systémy (instituce,síťová struktura,uspokojování lidských
potřeb atd.). Na této úrovni analyzujeme a popisujeme organizaci, její klíčové struktury
a vztah k socio-ekologickému systému.
218 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 219DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
ting, dobrovolné dohody a jednostranné dohody. Blíže jsou popsány
zejména systémy řízení.
8.3.1 Systémy environmentálního řízení
(EMS a ISO 14001) a EMAS
Systém environmentálního řízení zařazujeme mezi tzv. integrované
systémy řízení. Jejich základem je vnitřní plánovací mechanismus,
který zajišťuje neustálé zlepšování (viz Demingovo schéma
Plan-Do-Check-Act). Zavedení systému v podniku neznamená dosažení
daného stavu, ale je procesem zlepšování na všech úrovních
podniku (Dobeš, Kozielová, Vavřínek 2008). Integrované systémy
řízení se odkazují na normy popisující optimální řídící systém.
V současnosti jsou pro podniky nejaktuálnější tyto normované
systémy managementu:
I. ISO 9001 – Systémy managementu jakosti;
II. ISO 14001 – Systémy environmentálního managementu;
III. BS OHSAS 18001 – Systémy managementu bezpečnosti a ochrany
zdraví při práci (BOZP).
V tomto textu se zaměřuji pouze na systémy environmentálního
managementu (Environmental Management System – EMS) podle
normy ISO 140015
a EMAS. Další možností, jak zavádět v podniku
systém environmentálního managementu je neformální cesta bez
certifikace auditorem. Tento způsob je vhodný zejména pro malé
a střední podniky s omezenými finančními prostředky a nižšími
personálními kapacitami (Babička a kol. 2007).
Environmentální systém managementu dle ISO 14001
Zavedením systému environmentálního managementu v podniku
podle ISO 14001 má být zajištěno neustálé snižování negativních
vlivů činnosti podniku na životní prostředí a zároveň neustálé
vzdělávání jeho zaměstnanců a ostatních zájmových skupin (Remtová
a kol. 2006). Periodická kontrola certifikace EMS je zajišťována
externími auditory dle mezinárodní normy, která byla přijata jako
česká technická norma ČSN EN ISO 14001: 2005.6
Mezi požadavky
zavedení EMS v podniku patří:
§ stanovení environmentální politiky a stanovení environmentálních
cílů;
§ závazek dodržování právních předpisů;
§ závazek uplatňování prevence znečištění;
§ závazek neustálého zlepšování environmentálního profilu podniku
čili snižování negativních vlivů, jimiž podnik svými činnostmi
působí na životní prostředí.
Obrázek 8.3: Diagram zavádění integrovaného systému řízení
Pramen: Dobeš, Kozielová, Vavřínek 2008: 345
Jak uvádějí Dobeš, Kozielová a Vavřínek (2008), ve srovnání se zeměmi Evropské
unie patří Česká republika, co se týče zavádění těchto certifikací, mezi nejaktivnější
země – v roce 2008 bylo certifikací v ČR asi 6500, přičemž se předpokládá u malých
a středních podniků lineární nárůst.
6
ČSN EN ISO 14001 Systémy environmentálního managementu – Požadavky
s návodem pro použití, Český normalizační institut, 2005.
220 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 221DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Na základě vytvoření environmentální politiky a stanovení environmentálních
cílů je vytvořena strategie jejich naplňování a podrobný
harmonogram jednotlivých kroků (příklad postupu je na
obrázku 8.3).
Z hlediska organizace, která systém řízení zavádí, jsou podstatné
následující přínosy (Remtová a kol. 2006). Zavedení EMS je zaměřeno
na snižování nákladů v oblasti materiálových toků a energetické
spotřeby. Jak již bylo zmíněno, součástí EMS jsou pravidelná
školení zaměstnanců a jejich zapojení do snižování negativních
vlivů na životní prostředí. Díky tomu je v organizaci podporována
efektivní vnitřní komunikace, informovanost a zájem zaměstnanců
o otázky ŽP. Zavedení EMS bývá jedním z požadavků při
získávání zakázek ve výběrových řízeních a zlepšuje image podniku
z hlediska stakeholderů.
EMAS (Eco-Management and Audit Scheme)7
Požadavky systému„Eko-managementu a auditu z hlediska ochrany
životního prostředí“ (EMAS) může do svého řízení zahrnout kterákoliv
organizace. Podobně jako u environmentálního systému
dle ISO 14001 jde o vyhledávání, definování, měření a kontrolu
opatření, která mohou snížit negativní vliv organizace na životní
prostředí.
První verze EMAS vznikla v Evropské unii již v roce 1995
a prošla od té doby významnou revizí v roce 2001 vydáním Nařízení
Evropského parlamentu a Rady č. 761/2001 (označováno jako
EMAS II).
Třetí revize EMAS (tzv. „velká revize“) bude v platnosti od
1. 1. 2010. Hlavními cíli programu EMAS jsou (Růžička 2008):
§ zvýšení počtu organizací zapojených do Programu;
§ uznání EMAS jako nejvyššího standardu (benchmark) pro zavádění
environmentálních systémů řízení;
§ umožnit organizacím, které mají zaveden systém environmentálního
řízení podle jiných standardů (např. ISO 14001, národní
standardy), snadný přechod na EMAS;
§ požadovat po organizacích registrovaných v EMAS, aby braly
v úvahu environmentální kritéria při výběru svých dodavatelů
a poskytovatelů služeb.
Oproti EMAS II jsou v nové revizi obsaženy tyto požadavky:
§ posílení důrazu na soulad organizace s environmentální legisla-
tivou;
§ posílení role environmentálního reportingu a
§ využíváníoborověspecifickýchreferenčníchdokumentů(tzv.BREF,
referenční dokumenty o nejlepších dostupných technikách).
Obrázek8.4: Přehled společných a rozdílných prvků ISO 14001 a EMAS
Pramen: Engel, Tóth 2004: 57
Další informace je možné najít na: http://www.cenia.cz/EMAS.
222 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 223DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Oproti normě ISO 14001 je rozšíření EMAS zatím nízké. Mezi
důvody uvádějí Dobeš, Kozielová, Vavřínek a kol. (2008) omezenou
platnost pouze v zemích EU, slabou odezvu trhu a současnou
existenci podpor zavedení pro EMAS i ISO 14001. Některé z těchto
problémů by měla řešit zaváděná třetí revize. Pro malé a střední
podniky je určen podpůrný program Evropské komise EMAS Easy
(Engel, Tóth 2004).
Na obrázku 8.4 jsou uvedeny nejvýznamnější rozdíly mezi zavedením
environmentálního systému řízení dle ISO 14001 a EMAS.
Podrobnější rozbor odlišností je možné nalézt v publikaci Babičky
a kol. (2007). Souhrnně lze říci, že EMAS se týká stejných oblastí
jako ISO norma, avšak některé požadavky jsou formulovány jako
povinné – tedy zavedení EMAS lze chápat jako náročnější. Pokud
podnik vyhovuje certifikaci dle EMAS, automaticky tím vyhovuje
i ISO 14001.
8.3.2 Ekodesign (Ecodesign)
Ekodesign spočívá v: „…začlenění ekologických aspektů do fáze
návrhu s ohledem a s dopadem na celý životní cyklus výrobku od
získání surovin až po konečnou likvidaci výrobku“ (Schischke,
Szendiuch 2005). Environmentální aspekty jsou tak zvažovány již
v samém počátku vývoje nového výrobku a jejich charakter bychom
mohli označit za preventivní. Kromě pozitivních environmentálních
dopadů je dosahováno i nákladových úspor. I když se vývoj
výrobků podle zásad ekodesignu příliš neodlišuje od standardních
vývojových procedur,liší se především stanovením environmentálního
profilu výrobku a volbou vhodné strategie snižování dopadu
na životní prostředí. V environmentálním profilu výrobku identifikujeme
látky a energie, který výrobek během svého životního cyklu
z prostředí odebírá, a ty, které jsou v důsledku jeho výroby a používání
do prostředí vnášeny (Remtová 2003). Principy ekodesignu se
uplatňují jak při zcela nové koncepci výrobku,tak při konstrukčních
změnách již navržených výrobků. Jeho výhoda spočívá v poměrně
jednoduché implementaci spojené s ekonomickými synergickými
efekty.
8.3.3 Environmentální značení I. typu – ekolabeling
Pro environmentální značení I. typu (ecolabelling) se české terminologii
používají pojmy ekoznačení nebo ekolabeling. Jsou jimi
označovány produkty (výrobky i služby), jejichž dopady na životní
prostředí jsou prokazatelně nižší než u srovnatelných produktů
(Dobeš, Kozielová, Vavřínek 2008). Podle informací CENIA (2009)
bylo tímto způsobem v ČR označeno již přes 400 výrobků a v současné
době ekoznačku na jednom či více výrobcích využívá přes
89 podniků. Udělení certifikace se řídí ČSN ISO 14024 Environmentální
značky a prohlášení – Environmentální značení typu I –
Zásady a postupy. Certifikace je zabezpečována Agenturou pro
ekologicky šetrné výrobky. Zde je také možné získat další informace
o Národním programu označování ekologicky šetrných výrobků
a Programu ekoznačení Evropské unie (The Flower).Produkty takto
označené jsou podporovány vládním usnesením č. 720/2000, které
doporučuje členům vlády, vedoucím ostatních ústředních orgánů
státní správy a přednostům okresních úřadů, aby v jimi řízených
organizacích:
§ při zadávání veřejných zakázek podle zákona č.137/2006 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, jejichž
předmětem může být dodávka, instalace a použití výrobku,
jedním z kritérií pro hodnocení nabídek veřejných zakázek
byla ekologická šetrnost výrobku;
§ upřednostnili přímý nákup ekologicky šetrného zboží a výrobků
(např. pro opravy exteriérů a interiérů budov a jejich
vybavení – nábytek, kopírky, osvětlení, kancelářské papíry, hygienické
potřeby atd.).
Environmentální značení typu II. a III. je zařazeno mezi dobrovolné
informační nástroje.
8.3.4 Monitoring a targeting (M&T)
Nástroj umožňuje sledovat a řídit energetické hospodářství v organizaci.
Jeho hlavním účelem je zajistit dosahování cílů v oblasti
efektivnosti využívání energie nebo materiálů. Systém monitoringu
224 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 225DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
a targetingu by měl být nastaven takovým způsobem, aby energetické
hospodářství v podniku bylo bezpečné, spolehlivé, ekonomicky
efektivní a minimalizovalo dopady na životní prostředí.
Z metodického hlediska je třeba nejdříve provést měření
energetických/materiálových vstupů. Podle složitosti energetického
systému v podniku dochází k dílčím měřením na různých měřicích
místech – např. spotřeba paliv, elektrické energie, tepla, stlačeného
vzduchu, chladu atd. v jednotlivých provozech (Dobeš, Kozielová,
Vavřínek 2008).Naměřené hodnoty jsou porovnány se stanovenými
cíli a na základě rozdílů jsou navržena opatření. Po uplatnění opatření
se cyklus opakuje – stejně jako u ostatních nástrojů tedy jde
o mechanismus trvalého zlepšování, nikoliv o jednorázovou akci
(na rozdíl např. od energetického auditu). Je zřejmé, že dosahované
výsledky budou ve velké míře záviset na vhodně zvolených cílech
a použitých indikátorech.
V České republice probíhají demonstrační projekty M&T s podporou
programu EU SAVE II a ČEA.
Na konkrétních příkladech mají ukázat přínosy metody a napomoci
jejímu rozšíření v našich podmínkách. Pro realizaci byly
vybrány různé průmyslové sektory.
8.3.5 Dobrovolné dohody, jednostranné dohody
Vznikají mezi podnikem a orgánem veřejné správy. Z principu dobrovolnosti
plyne, že nejsou založeny na legislativních požadavcích,
ale jsou uzavírány za účelem efektivnějšího dosahování cílů v oblasti
ochrany životního prostředí.Dohody mohou být velmi specifického
charakteru,často jsou zaměřeny preventivně,a předcházejí tak zavedení
legislativních předpisů v dané oblasti.8
8.4 Dobrovolné nástroje informační
Cílem je získat či poskytnout informace o vlastním vlivu podniku na
životní prostředí. Tyto nástroje nejsou určeny pro přímé intervence
v podnikových procesech, ale připravují podklady pro další opatření.
Blíže popsány jsou tyto nástroje: posuzování životního cyklu
výrobku (LCA), čistší produkce (CP), environmentální manažerské
účetnictví (EMA), environmentální benchmarking, environmentální
reporting, environmentální značení typu II. a III.
8.4.1 Posuzování životního cyklu výrobků (LCA)
Metoda posuzování životního cyklu výrobku (Life CycleAssessment)
je určena k hodnocení dopadů výrobku/služby na životní prostředí
v rámci celého jeho životního cyklu – tedy ve fázích těžby a získávání
surovin/materiálu, dopravy, výroby, užití, ukončení životnosti
(odpad a recyklace). Je patrné, že do celkové bilance materiálových
a energetických toků vstupují i efekty mimo podnik – při získávání
zdrojů a po ukončení životnosti. Princip metody LCA se odvíjí od
předpokladu, že u každého produktu můžeme zjistit jeho příspěvek
ke globálním problémům tím, že se zaměříme na vstupy, které odebírá
z životního prostředí a naopak nežádoucí výstupy, které do něj
zpětně vnáší. Metoda LCA má široké využití ve spojení s dalšími
dobrovolnými nástroji. Může být využita pro potřeby ekodesignu,
ekolabelingu, u environmentálních prohlášení III. typu, ve vlastním
environmentálním tvrzení, environmentálním reportingu u EMS
a EMAS ke stanovení environmentálních cílů (Remtová 2003). Je
třeba dodat, že metoda LCA je náročná z hlediska kvality a kvantity
vstupních informací. Nejenže může být obtížné požadované
informace získat, ale nesprávnou interpretací mohou být výsledky
zkresleny.Z hlediska podniku LCA představuje nástroj pro podporu
rozhodování v oblasti vývoje nových produktů či modifikace stávajících,
strategického plánování a marketingu (Tichá n. d.)9
8
Více informací lze najít v publikaci Dobrovolné dohody v politice životního
prostředí (Šauer 2000).
9
Související normy jsou ČSN EN ISO 14040 Environmentální management – Posuzování
životního cyklu – Zásady a osnova a ČSN EN ISO 14044 Environmentální
management – Posuzování životního cyklu – Požadavky a směrnice.
226 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 227DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
8.4.2 Čistší produkce
Stejně jako ekodesign patří čistší produkce (Cleaner production –
CP) mezi preventivní strategie. Podle definice UNEP10
se jedná o:
„…stálou aplikaci integrální preventivní strategie na procesy, výrobky
a služby s cílem zvýšit jejich efektivnost a omezit rizika jak vůči člověku,
tak i životnímu prostředí.“ (Kozielová, Najmanová, Šlesinger
2008: 10). Je přístupem, který lze realizovat v různých odvětvích
průmyslu i služeb a nezávisí na velikosti organizace (Dobeš, Kozielová,
Vavřínek 2008). Metodika čistší produkce má řadu vazeb
na další dobrovolné nástroje a může sloužit jako nástroj pro trvalé
zlepšování v rámci environmentálních manažerských systémů.
Projekty čistší produkce v organizacích se zaměřují na optimalizaci
vstupních materiálů, výrobních postupů a zefektivnění
používaných technologií. Kromě těchto efektů se zavádění projektů
CP týká oblasti logistiky a zavádění efektivnějších systémů řízení.
Vzájemné souvislosti ilustruje obrázek 8.5 a 8.6.
8.4.3 Environmentální manažerské účetnictví11
Nástroj je uplatňován v rámci finančního a manažerského účetnictví
podniku k: „…identifikaci, shromažďování, odhadům, analýzám
a vykazování informací o hmotných a energetických tocích, o environmentálních
nákladech/výnosech a o dalších hodnotových informacích
souvisejících s životním prostředím.“ (Dobeš, Kozielová,
Vavřínek 2008). Environmentální manažerské účetnictví (EMA)
může být vhodně využito při zjišťování potenciálu čistší produkce
v podniku – nástroj zachycuje environmentální náklady a výnosy
a vztahuje je k hospodářskému výsledku podniku, což může být významným
argumentem pro uplatnění dalších úsporných opatření.
Environmentální manažerské účetnictví nemá definovaný standard
podobně jako např. norma ISO 14001 a řídí se pouze doporučeními.
To může být příčinou nižšího zájmu podniků o tuto oblast.
Obrázek 8.5 a 8.6: Schéma projektu dobrovolných nástrojů
a Možnosti propojení čistší produkce
Pramen: Kozielová, Najmanová, Šlesinger 2008: 19
Pramen: Kozielová, Najmanová, Šlesinger 2008: 15
8.4.4 Environmentální benchmarking
Jedná se o nástroj s univerzálním použitím, jehož podstatou je porovnávání
některých činností jednoho podniku (strategie, procesy,
techniky, produkty) s analogickými činnostmi s lepšími výsledky
druhého podniku. Je tedy nutné nejdříve vyhledat podnik s lepšími
výsledky, nebo takový, který uplatňuje tzv. dobrou praxi (best practice)
a provést srovnání.Benchmarking je ve své podstatě reaktivním
nástrojem zjišťujícím odchylky. Je třeba provést následnou analýzu
příčin jejich vzniku.Z hlediska metodiky neexistuje norma,která by
určovala, jak má environmentální benchmarking probíhat.
10
UNEP – United Nations Environment Programme, další informace je možné
najít na: http://www.unep.org/.
11
Environmental Management Accounting (EMA).
228 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 229DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Doporučeným postupem může být (Remtová 2003):
1. stanovení cílů benchmarkingu;
2. výběr problémových oblastí a specifických aspektů pro srovnání;
3. identifikace kvantifikovatelných a měřitelných parametrů pro jednotlivé
aspekty;
4. sběr srovnatelných dat (hledání nositelů nejlepší praxe, konzultace,
statistiky, databáze);
5. porovnání aspektů a stanovení příčin odlišných parametrů;
6. identifikace opatření pro zlepšení a jejich hodnocení (údaje z benchmarkingu
lze při hodnocení opatření použít i pro kvantifikaci
a stanovení priorit);
7. zavedení opatření a jejich vyhodnocování, pokračování v benchmarkingu
(sledování nejlepší praxe).
V některých případech je metoda benchmarkingu využita při po-
volovacímřízeníprozískáníintegrovanéhopovoleníproprovozněkterých
zařízení v rámci tzv. Integrované prevence a omezování znečištění
(IPPC).12
Jako srovnávací činnosti jsou použity nejlepší dostupné
techniky (BAT).V rámci EU jsou nejlepší dostupné techniky uvedeny
v referenčních dokumentech o nejlepších dostupných technikách.
Vysoce inovativní podniky se však snaží překračovat tyto limity a dosáhnout
ještě lepších parametrů (Dobeš, Kozielová, Vavřínek 2008).
8.4.5 Environmentální reporting
Prostřednictvím tohoto nástroje podniky dobrovolně poskytují
informace o svém environmentálním profilu (vlivech na životní
prostředí) zainteresovaným osobám. Zpráva o odpovědném přístupu
podniku k životnímu prostředí bývá součástí výroční zprávy
podniku nebo je vydávána s podobnou periodicitou. I když neexistuje
všeobecně přijímaný standard pro vydávání reportů (na rozdíl
od dále uvedených nástrojů environmentální tvrzení a prohlášení),
doporučuje se, aby podnik ve zprávě uvedl změny za uplynulý rok,
tedy nejen vylepšení environmentálního profilu,ale také informoval
o přetrvávajících negativních vlivech na životní prostředí.
Podle zaměření můžeme rozlišit několik typů dobrovolných podnikových
zpráv (Vaněček 2006): environmentální zprávy, zprávy
o zdraví, bezpečnosti a životním prostředí, zprávy o udržitelném
rozvoji a zprávy o odpovědném podnikání (viz obrázek 8.7). Jednotlivé
zprávy se od sebe liší obsahem. Základním dokumentem je
zpráva o vlivech na životní prostředí, která je u dalších typů obohacena
o informace o zdraví a bezpečnosti v podniku nebo o hlediska
ekonomická a společenská.
Dobrovolné zprávy jsou častěji vydávány většími podniky.13
Za
nejkomplexnější typ zprávy je považována zpráva o udržitelném
rozvoji. V současnosti se pro vytváření těchto zpráv prosazuje
metodika Global Reporting Initiative,14
která zahrnuje indikátory
12
Více informace lze získat na informačním portálu: http://www.ippc.cz/.
13
Ukázky takových zpráv lze najít například v internetové prezentaci výrobce
anorganických chemických produktů Precheza (http://www.precheza.cz/www/
ekologie.htm) nebo na stránkách společnosti obchodující s energetickými komoditami
Czech Coal (http://www.czechcoal.cz/cs/ur/index.html).
14
Více informací lze nalézt na: http://www.globalreporting.org.
Obrázek 8.7: Typy dobrovolných podnikových zpráv
Pramen: Vaněček 2006: 5
230 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 231DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
udržitelného rozvoje jako: přímé ekonomické důsledky,environmentální
indikátory,pracovní podmínky a důstojnost práce,lidská práva,
vztah ke komunitě, zodpovědnost za své produkty (Vaněček 2006).
8.4.6 Environmentální značení II. typu –
vlastní environmentální tvrzení
Vlastní environmentální tvrzení (self-declared environmental
claims) je prohlášením, které činí podnik samostatně, tedy bez certifikace
nezávislou třetí stranou. Je důležité, aby prohlášení bylo
založeno na ověřitelných, přesných a nezavádějících informacích.15
Jeho smyslem je upozornit veřejnost a především zákazníky na pozitivní
environmentální aspekty výrobků nebo služeb podniku.
Použití tohoto nástroje není omezen na žádný typ organizací, nicméně
podle definice uvedené v příslušné normě se vlastní tvrzení
musí vztahovat k výrobku, součásti výrobku nebo obalu.
Vlastní prohlášení je tedy podobné reklamnímu sdělení. Pokud
se však podnik rozhodne takové prohlášení vydat, je důležité seznámit
se s požadavky normy ČSN ISO 14021 Environmentální značky
a prohlášení – Vlastní environmentální tvrzení (typ II environmentálního
značení).Ta stanovuje,které charakteristiky výrobku mohou
být tímto způsobem propagovány a stanovuje také korektní použití
terminologie (zakazuje např.obecné označení„bezpečný pro životní
prostředí“).
8.4.7 Environmentální značení III. typu –
environmentální prohlášení
Remtová (2003) o tomto informačním nástroji uvádí, že jeho podstatou
je: „…zveřejnění měřitelných informací o vlivu výrobku na
životní prostředí v průběhu jeho celého životního cyklu (např. spotřeba
energií a vody,produkce nebezpečných odpadů,vliv na změnu
klimatu, rozrušování ozonové vrstvy apod.)“ Environmentální prohlášení
je tedy souborem kvantifikovaných informací o životním
cyklu produktu, které mají sloužit k porovnání charakteristik funkčně
stejně zaměřených produktů.
Environmentální prohlášení III. typu musí splňovat požadavky
normy ČSN EN ISO 14020 Environmentální značky a prohlášení –
Obecné zásady a ČSN ISO 14025 Environmentální značky a prohlášení
– Environmentální prohlášení typu III – Zásady a postupy.16
V podnicích se můžeme setkat s různým označením programů environmentálních
prohlášení jako např.eko-list (Eco-Leaf),ekoprofil,
environmentální prohlášení o produktu, environmentální produktové
prohlášení (EPD) a environmentální profil produktu.
8.5 Dobrovolné nástroje vzdělávací
Vzdělávání jde dále než pouhé informování o důsledcích činnosti
podniku. Cílem je dosažení změny v chování cílové skupiny – může
jít například o vnitropodnikové školení při příležitosti obměny
recyklačního systému či exkurze pro veřejnost v podniku, který
využívá BAT. V poslední době je k tomuto účelu využíváno kromě
školení na místě také e-learningových aplikací.
Komplexní přístup ke vzdělávání je prosazován například nadnárodní
neziskovou organizací The Natural Step (http://www.thenaturalstep.org).
Byl vytvořen on-line vzdělávací program, který je
cílen na konkrétní souvislosti globálních problémů a každodenní
práce lidí v organizacích. Mezi uživatele patří např. některé velké
společnosti jako Interface Carpets, Rohm and Haas, Nissan, Levi
Strauss, Nestlé Waters nebo některé města v Severní Americe (Halifax,
North Vancouver). Nabídka zahrnuje také školení formou tzv.
webinars (seminářů probíhajících on-line na internetu) vedených
špičkovými odborníky. Díky technologii on-line přenosu je tak
možné nabízet s nízkými náklady vzdělávání širokému spektru zájemců
nezávisle na geografické poloze.
15
Informace, kterou jsou v tvrzení uváděny, musí být podloženy měřením a dokumentací,
která je na požádání k nahlédnutí. 16
Bližší informace lze získat např. na: http://www.technickenormy.cz.
232 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 233DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
V českém prostředí je možné využít nabídek agentur nabízejících
školení v oblastech ochrany ŽP v podnicích nebo zapojit se
do projektu Partnerství pro udržitelnou výrobu a spotřebu (http:
//www.usv-partner.cz) nabízející specializaci „Manažer udržitelné
spotřeby a výroby“ včetně e-learningové podpory.
Otázky a úkoly
1. Z jakého důvodu organizace využívají dobrovolných nástrojů ochrany životního
prostředí?
2. Které nástroje mají za cíl přímé snížení negativních dopadů na životní
prostředí?
3. Které nástroje poskytují informace pro rozhodování managementu podniku
nebo stakeholderům?
4. Jaký je význam vzdělávacích nástrojů?
5. Pokuste se zhodnotit, který nástroj by mohl být vhodný pro zvolenou organizaci
ve vašem okolí.
Související literatura
BABIČKA, L. a kol. EMAS. Systém environmentálního řízení a auditu. Příručka
k programu EMAS, Planeta – odborný časopis pro životní prostředí, 2007,
roč. XIV, číslo 1/2007, ISSN 18016898.
ČÁSTEK, O. Vztah důležitosti zájmových skupin a vybraných charakteristik zkoumaných
podniků,Working Paper č. 34/2007, Centrum pro výzkum konkurenční
schopnosti české ekonomiky, 2007, ISSN 18014496.
ČSN EN ISO 14001 Systémy environmentálního managementu – Požadavky s návodem
pro použití, Český normalizační institut, 2005.
DOBEŠ, V., KOZIELOVÁ, Z., VAVŘÍNEK, J. a kol. Manuál udržitelné spotřeby
a výroby. Praha: Cenia, 2008 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http:
//www.cenia.cz/__C12572160037AA0F.nsf/$pid/CPRJ7JKEX9N6/$FILE/
Manual-USV-web.pdf>.
ENGEL, H. W., TÓTH, G. EMAS jednoduše! Systémy environmentálního řízení
a program EMAS v České republice podle Nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 761/2001, Praha: České centrum čistší produkce, 2004 [on-line] [cit.
2010-9-12], dostupné na: http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/
MZPMSFGSEV4B/$FILE/emas_jednoduse.pd>f.
Kol. aut. EMAS – Systém environmentálního řízení a auditu. Příručka k programu
EMAS, Planeta – odborný časopis pro životní prostředí, 2007, roč. XV, čís. 1/2007,
ISSN 18016898 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/
web/www/web-pub2.nsf/$pid/MZPAPFIVNKW4/$FILE/planeta1_final.pdf>.
KOZIELOVÁ, Z., NAJMANOVÁ, K., ŠLESINGER, J. Čistší produkce, Praha: Cenia,
2008 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/web/www/
web-pub2.nsf/$pid/CENMSFMP6GG9/$FILE/CP-2008-WEB.pdf>.
KULHAVÝ,V. Ecodesign in companies from a perspective of the Strategic Sustainable
Development, in 2nd Special Focus Symposium on ICESKS: Information,
Communication and Economic Sciences in the Knowledge Society, Zadar, Chorvatsko:
Faculty of Teacher Education of the University of Zagreb, Chorvatsko,
2008, s. 155–170.
NATTRASS, B., ALTOMARE, M. Natural Step for Business: Wealth, Ecology and
the Evolutionary Corporation, 2006.
REMTOVÁ, K. a kol. Dobrovolné environmentální aktivity – Orientační příručka
pro podniky. Projekt 1C/4/25/04 Výzkum podpory udržitelné výroby a spotřeby,
Praha: Ministerstvo životního prostředí,2006 [on-line] [cit.2010-9-12],dostupné
na: <http://www.enviros.cz/udrzitelna_spotreba_a_vyroba/vyzkum_podpory_
USV/vystupy/prirucka_pro_podniky/Prirucka_pro_podniky_USV.pdf>.
REMTOVÁ, K. Ekodesign. Praha: MŽP, 2003, ISBN 80-7212-230-4 [on-line] [cit.
2010-9-12], dostupné na: <http://www.env.cz/osv/edice.nsf/7907A38F19E1D57
EC1256FC0004FE74D/$file/ekodesign.pdf>.
ROBÈRT, K.-H. a kol. Strategic sustainable development – selection, design and
synergies of applied tools,Journal of Cleaner Production,2002,čís.10,s.197–214.
RŮŽIČKA, P. Dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí, Průmysl a ochrana
klimatu – seminář konaný 23. 4. 2007 v Praze, Ministerstvo životního prostředí
[on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.veronica.cz/emas/
Dobrovolne_nastroje.pdf>.
RŮŽIČKA,P.Revize Programu EMAS,2008 [on-line] [cit.2010-9-12],dostupné na:
<http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2…/revize_programu_emas.pdf>.
SZENDIUCH,I.,SCHISCHKE,K.Implementation of eco design in the electronics
sector, in IMAPS Nordic Annual Conference 2005: Microelectronics Packaging –
the Key to the Future; Tönsberg, Norway: International Microelectronics and
Packaging Society – IMAPS, Norway, 2005, s. 104–110, ISBN: 951-98002-7-1.
ŠAUER, P. Dobrovolné dohody v politice životního prostředí, Praha: Vysoká škola
ekonomická v Praze, 2000, 339 s., ISBN 8024501163.
TICHÁ,M.Posuzování životního cyklu LCA [on-line] [cit.2010-9-12],dostupné na:
<http://www.cenia.cz/__C12572160037AA0F.nsf/$pid/CPRJ772CLGL5/ $FILE/
13Ticha_LCA.pdf>.
VANĚČEK, V. Dobrovolné podnikové zprávy o vztahu k životnímu prostředí,
o zdraví a bezpečnosti a o udržitelném rozvoji, Planeta – odborný časopis pro
životní prostředí, 2006, ročník XIV, č. 1/2006, s. 1–20, ISSN 18016898.
235OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
9. OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU
A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
MARIE DOLEŽELOVÁ
9.1 Proč se zabývat ochranou ovzduší?
Při odpovědi na otázku proč se zabývat ochranou ovzduší je nutno
si uvědomit několik základních faktů. Planeta Země je obklopena
atmosférou – plynným obalem, který je k ní gravitačně vázán,
účastní se zemské rotace a je tvořen zvláštní směsí plynů označovanou
jako vzduch. Za horní hranici atmosféry se považuje výška
20–70km nad zemským povrchem, kde již dochází k úniku plynů
do meziplanetárního prostoru. Atmosféru lze vertikálně členit na
pět dílčích vrstev na základě změn teploty vzduchu s výškou. Jedná
se o troposféru, stratosféru, mezosféru, termosféru a exosféru. Z hlediska
života člověka jsou však důležité zejména dvě nejspodnější
vrstvy – troposféra a stratosféra.
Troposféra i stratosféra náleží do tzv. homosféry – tedy vrstvy,
ve které se nemění procentuální podíly plynných složek vzduchu.
Troposféra zasahuje do průměrné výšky 11km nad zemským povrchem.Nad
póly je to však vlivem zploštění Země méně (9km),naopak
nad rovníkovými oblastmi více (18km). Pro troposféru je charakteristický
pokles teploty vzduchu s výškou o zhruba 0,65 °C na 100 m.
I přes relativně malou mocnost této vrstvy je zde soustředěna převažující
část hmotnosti celé atmosféry (75–90%). Název troposféra je
odvozen od intenzivního promíchávání vzduchu, k němuž zde dochází
(z řečtiny – tropos = míchat, otáčet se). V troposféře probíhá
většina meteorologických jevů a procesů, které významně ovlivňují
život člověka (např. tvorba oblak či pohyby atmosférických front).
Stratosféra zasahuje do výšky 50–60km nad zemským povrchem.
V její spodní části (do 25km) se teplota s výškou téměř nemění, nad
25km teplota s výškou roste. Pro život člověka je tato vrstva atmosféry
důležitá zejména existencí tzv.ozonosféry,což je vrstva zvýšené
236 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 237OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
koncentrace ozonu nacházející se zhruba ve výšce 25–35km nad
zemským povrchem. Tato vrstva chrání organismy na Zemi před
průnikem škodlivého UV-B záření.
Jak již bylo uvedeno, vzduch v troposféře a stratosféře má stálé
chemické složení, na které jsou lidé i ostatní organismy na Zemi
adaptovány. Největší podíl tvoří dusík (N2
), což je inertní plyn vznikající
přirozeně hlavně sopečnou činností (78,08%). Druhým nejvýznamnějším
plynem z hlediska objemového podílu je kyslík (O2
),
který je nezbytnou podmínkou života na Zemi. Kyslík je důležitý
k zajištění biogenních procesů (dýchání) a také ke spalování. Hlavním
zdrojem jsou fotosyntetické procesy. Objemový podíl ve vzduchu
činí 20,95%.Zbylé necelé 1% objemu vzduchu zaujímá zejména
oxid uhličitý (CO2
) (0,034%), vodní pára, ozon (O3
) a vzácné plyny.
Oxid uhličitý vzniká přirozeně vulkanickou činností, dýcháním organismů
a také při spalovacích procesech. Tento plyn má velký klimatický
význam při tzv. skleníkovém efektu a globálním oteplování
klimatu (viz kap. 9.2.). Klimatický význam má také vodní pára, která
je nejdůležitějším z tzv. skleníkových plynů, o kterých bude pojednáno
dále. Význam ozonu byl zmíněn v souvislosti s ozonosférou.
Toto stálé původní složení vzduchu, na které jsou organismy na
Zemi adaptovány,je však s rozvojem činnosti člověka modifikováno,
což je patrné zejména v posledních 200 letech. Vlivem průmyslové
činnosti, dopravy a dalších činností souvisejících s moderním životním
stylem se do ovzduší dostávají látky, které jsou buď samy o sobě
zdraví škodlivé nebo ke vzniku škodlivin přispívají v řetězci chemických
reakcí,kterých se účastní v atmosféře.Znečištění ovzduší vede
jednak k akutním zdravotním problémům člověka, zvířat i rostlin,
dlouhodobá expozice pak přispívá ke zhoršení zdravotního
stavu populací jako celku. Znečištěné ovzduší je rovněž příčinou
vzniku a šíření dříve neznámých civilizačních chorob (např.různých
alergií). Kromě toho posuny v chemickém složení ovzduší vedou
ke změnám fungování klimatického systému v rámci celé planety,
což skrze řetězec příčin a následků a působení pozitivních zpětných
vazeb může vyvolat nedozírné následky a změny v podmínkách pro
život na Zemi. Problematikou znečišťování a ochrany ovzduší je
tedy nutné se zabývat nejen z důvodu zachování zdravého prostředí
pro náš život, ale i z důvodu zachování příhodných podmínek pro
život budoucích generací.
9.2 Významné problémy ovzduší
Mezi nejvýznamnější problémy ovzduší patří v současné době sulfátový
smog,fotochemický smog,kyselé deště,úbytek stratosférického
ozonu a klima měst. Tyto problému budou následně rozvedeny.
9.2.1 Sulfátový smog
Sulfátový smog, označovaný také jako klasický či londýnský smog
(podle známé lokality svého výskytu), souvisí se smogovými katastrofami
a patří k tzv. sekundárním znečištěninám (polutantům).
Znečišťující látky totiž po vypuštění do ovzduší nezůstávají beze
změny, ale kromě různých fyzikálních změn a dynamických jevů
(šíření v prostoru, turbulentní difuze či změny koncentrace) vstupují
do chemických reakcí, jejichž výsledkem jsou látky nové – sekundární
polutanty.
Samotné slovo smog vzniklo složením dvou anglických slov –
smoke & fog (kouř & mlha). Sulfátový smog je typický pro oblasti
se spalováním fosilních paliv (uhlí), při kterém se uvolňuje oxid
siřičitý.1
Ke vzniku sulfátového smogu dochází pouze za určitých
meteorologických situací a v oblastech se specifickými topografickými
podmínkami. Jedná se o situace se špatnými rozptylovými
podmínkami, kdy dochází k hromadění znečištěnin, např. při inverzích
a situacích se sníženou vertikální a horizontální výměnou
vzduchu.Výměna vzduchu může být ztížena také polohou v kotlině
či úzkém zaříznutém údolí.Dochází pak ke smogové situaci.2
Výskyt
1
Oxid siřičitý ve vzduchu oxiduje na oxid sírový (SO3
) a za působení katalyzátorů
vzniká aerosol kyseliny sírové (H2
SO4
). Dále za působení prachu jako katalyzátoru
dochází k navázání amoniaku (NH3
) a vzniku síranu amonného (např.
Kurfurst 1982).
2
Smogová situace se vyznačuje sníženou viditelností, kdy kvůli přítomnosti síranu
amonného dochází ve vzduchu k dřívější kondenzaci vodní páry, která zde
238 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 239OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
smogu má za následek snížení množství dopadajícího slunečního
záření, což bylo v postižených oblastech patrné i z dlouhodobých
statistik. Kromě toho má toxické až smrtelné fyziologické účinky,
důkazem čehož jsou právě tzv. smogové katastrofy.
První z velkých smogových katastrof se odehrála v Belgii v údolí řeky Maasy poblíž
města Liege v prosinci 1930. Vlivem inverzní situace došlo k extrémní kumulaci
oxidu siřičitého vypouštěného z koksáren, oceláren, vysokých pecí a skláren v délce
celého údolí (asi 20km). Během několika dní zde onemocnělo 600 lidí a následně
63 z nich zemřelo. Svým rozsahem menší byla katastrofa v Jokohamě z roku 1946,
při které došlo k neobvyklému výskytu dýchacích obtíží v období s nízkou rychlostí
větru a vysokou úrovní znečištění. Významná smogová katastrofa se odehrála také
v Donoře v americkém státě Pensylvánie v roce 1948. Jednalo se o první katastrofu
tohoto druhu v Americe, která byla způsobena inverzí v údolí řeky Monongahela,
25km jihovýchodě od Pittsburghu. Za inverzní situace došlo k akumulaci škodlivin
z výrobny kyseliny sírové, ocelárny, rafinérie a dalších provozů. Tímto znečištěním
bylo postiženo zhruba 6000 osob, u kterých se projevily problémy s onemocněním
dýchacích cest, očí, hltanu a bolesti hlavy. Následkem znečištění zemřelo 20 lidí.
Následovala série smogových katastrof v britském hlavním městě v letech 1952,
1956, 1957 a 1962. Smogová katastrofa ve dnech 5.–8. prosince 1952 je považo-
vánazavůbecnejvětšíkatastrofuzeznečištěnéhoovzdušívhistorii.Zainverzní
meteorologickésituacebylemitovándoovzdušíkouřapopílekzvícenežmilionuote-
vřenýchohnišťatopenišťadíkynízkýmteplotámbylydoovzdušíemitoványzplodiny
z topení v domácnostech. Vytvořila se tak hustá mlha a nejvyšší denní koncentrace
oxidu siřičitého přesáhla normu více než pětkrát (přes 4000 µg/m3
). Smogová katastrofa
v Londýně v roce 1952 si vyžádala asi 4000 obětí, přičemž nejvíce postiženi byli
zejména starší lidé. Následující katastrofy v Londýně již nedosáhly tak velkého počtu
obětí(1956–1000osob,vdalšíchletechvždykolem700–800osob).Sériesmogových
katastrof se odehrála také v New Yorku, který byl v 50.–60. letech 20. století městem
s nejvyššími dosahovanými hodnotami koncentrací oxidu siřičitého. Katastrofy si vyžádaly
vždy kolem 200 osob (1953 – 250 osob, 1963 – 200 až 400 osob a 1966 – 168
osob) (Hanibal, Raab 1979).
V současné době se již sulfátový smog běžně nevyskytuje. Místo
něj však nastoupil nový druh smogu – tzv. fotochemický smog.
Na území České republiky se sulfátový smog vyskytoval v oblasti
severních Čech, kde bylo jeho příčinou spalování hnědého uhlí
s velkým obsahem síry. Sulfátový smog se nejčastěji vyskytoval
v Ústí nad Labem a v Teplicích, kde je významnou podpůrnou
složkou častý výskyt přírodních mlh a inverzních situací. Situace
se radikálně zlepšila po roce 1989 vlivem technologických změn
(odsíření elektráren) a hlavně vlivem značného poklesu těžby
a spalování uhlí.
9.2.2 Fotochemický smog
Fotochemický smog je novějším typem smogu nazývaným podle
typického místa výskytu také jako losangeleský smog. Tento typ
smogu vzniká v ovzduší obsahujícím směs oxidů dusíku (zejména
oxid dusnatý NO a oxid dusičitý NO2
) a uhlovodíky. Řetězcem
složitých fotochemických reakcí (tedy reakcí probíhajících za přítomnosti
slunečního záření) vzniká směs různých sekundárních
polutantů. Tato směs obsahuje zejména látky označované jako peroxyacetylnitráty
(PAN), aromatické uhlovodíky (aldehydy a ketony),
ozon a oxid dusičitý (např. Kurfurst 1982).
Typickým projevem fotochemického smogu je zákal atmosféry
a zápach, který způsobují hlavně aldehydy a ketony. U člověka
a živočichů dochází k silnému dráždění zraku a dýchacích cest.
Fotochemický smog je rovněž silně toxický pro rostliny. Fotochemický
smog je tedy aktuálním problémem velkých měst s hustým
automobilovým provozem (v Los Angeles – kolem 5 milionů aut
denně), který je producentem oxidů dusíku a uhlovodíků potřebných
k jeho vzniku. Obdobně jako sulfátový smog vzniká pouze
za specifických meteorologických podmínek, konkrétně ve dnech
s intenzivním slunečním zářením při tzv. radiačním režimu počasí.
Z hlediska topografie je typický spíše pro oblasti s konkávními tvary
reliéfu (kotliny), které podporují kumulaci znečištěného vzduchu.
Na rozdíl od smogu sulfátového,který se vytvářel zejména v zimních
měsících a při vysoké relativní vlhkosti vzduchu (kolem 80%),smog
kondenzuje ještě předtím, než je dosaženo stavu nasycení. V oblastech postižených
sulfátovým smogem je tedy častější výskyt mlh. Sulfátový smog byl také příčinou
výskytu známé londýnské mlhy v první polovině 20. století.
240 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 241OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
fotochemický vzniká nejvíce v letních měsících či kolem poledne při
vzdušné vlhkosti nižší než 70%. Zatímco sulfátový smog obsahuje
velké množství kouře a mlhy, smog lonsangeleského typu je charakteristický
spíše malým obsahem kouře a mlhy a obsahuje jiné látky
vznikající ve fotochemických reakcích (viz výše).
9.2.3 Kyselé deště
Mezi sekundární polutanty (vznikají z primárních chemickými
reakcemi v ovzduší)3
patří i tzv. kyselé deště, které jsou důsledkem
znečištění ovzduší oxidem siřičitým (SO2
) a oxidy dusíku (NOX
).
Kyselé deště mají velmi škodlivý dopad na vegetaci, život v půdě,
v řekách či v jezerech, kde způsobují úhyn některých organismů či
mikroorganismů, což vede k narušení potravních řetězců.
Kyselé deště způsobují změny v půdě, které pak mají negativní
dopad na půdní mikroorganismy i na rostliny. Zvýšený obsah dusíkatých
sloučenin ve srážkách je v první fázi prospěšný, protože
vsakováním dochází k obohacení substrátu o dusík, který slouží
jako hnojivo a způsobuje tak růst produkce biomasy. Při delším
působením však v půdě začnou probíhat různé chemické reakce,
které mají za následek změnu nerozpustných sloučenin kovů na
sloučeniny rozpustné a v půdě se ve větší míře začne hromadit volný
hliník.Volný hliník je vysoce škodlivý pro rostliny, u kterých způsobuje
odumírání kořenového systému, čímž rostlina ztrácí schopnost
regulace svého vodního režimu a postupně odumírá. Kromě toho
se projevuje škodlivý vliv na půdní mikroorganismy, které rozkládají
těla odumřelých rostlin a živočichů, což vede k podstatnému
narušení koloběhu minerálních látek v životním prostředí. Účinky
kyselých dešťů jsou známy hlavně v souvislosti s poškozenými
lesními porosty, které se projevily i v České republice (oblast severních
Čech). Kromě dopadu na lesy je známá také problematika
„mrtvých jezer“, ve kterých vlivem kyselých dešťů a hromadění
toxického hliníku došlo k závažným úhynům ryb.4
Navíc dochází
stejně jako v půdě k odumírání mikroorganismů, které mají zajišťovat
rozkladné procesy. Voda v jezerech je paradoxně velmi čistá,
protože v nich neprobíhá rozklad biomasy, ale jezera jsou mrtvá.
Tento problém byl od 60. let pozorován zejména v severní Evropě,
což bylo překvapující vzhledem k relativně nízkému objemu emisí
znečišťujících látek v této oblasti. Znečištění ovzduší má však v současné
době již globální charakter a vlivem vysokých komínů se tak
znečišťující látky mohou rozptýlit do značných vzdáleností. Nejvíce
postiženy kyselými dešti jsou pak ty oblasti, které dostávají nejvyšší
úhrny srážek – tedy zejména horské oblasti. Ve Skandinávii je
v průběhu zimy velké množství srážkové vody vázáno ve sněhu. Při
jarním tání se pak do jezer dostane naráz značný objem znečištěné
vody, což představuje velký nápor na jezerní ekosystémy spojený
s úhynem ryb a mikroorganismů.
9.2.4 Úbytek stratosférického ozonu
Úbytek stratosférického ozonu, často též populárně označovaný
jako „ozonová díra“, je závažným problémem, jehož existence byla
zjištěna v polovině 80. let 20. století. Ozon je chemickou látkou
tvořenou třemi atomy kyslíku a v zemské atmosféře se nachází jak
v její nejspodnější části (troposféře), tak zejména ve stratosféře, kde
je soustředěno 80–90% celkového atmosférického ozonu. Největší
koncentrace se nachází zhruba ve výšce 25–30km nad zemským
povrchem, kde ozon vytváří tzv. ozonovou vrstvu, která chrání organismy
na Zemi před průnikem škodlivé složky UV-záření (UV-B).
Celková koncentrace stratosférického ozonu je měřena v Dobsonových
jednotkách (DU).5
Hodnoty koncentrace stratosférického
ozonu se běžně pohybují mezi 200–300 DU v závislosti na zeměpisné
šířce a ročním období (Jech 1993, Kozubek a Kozubek 1993).
3
Sekundární znečištěniny mohou být z hlediska lidského zdraví ještě více toxické
než znečištěniny primární. Mezi sekundární znečištěniny se řadí např. oba typy
smogů uvedené v kap. 9.2, kyselé deště či troposférický ozon.
4
Udává se, že kritickou hodnotou pro život ryb je pH = 4,5. Při nižším pH již ryby
nemohou přežít.
5
Jedna DU odpovídá takovému množství ozonu v atmosférickém sloupci, které
by při normálním tlaku (1013 hPa) a normální teplotě (15 °C) na mořské hladině
vytvořilo vrstvu ozonu silnou 10-2
mm.
242 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 243OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Jako stratosférická ozonová anomálie (ozonová díra) se pak
označuje oblast, kde celková koncentrace ozonu dočasně poklesla
pod 50% obvyklých hodnot a tento pokles trvá 6–8 týdnů. Lze se
setkat i s jinými definicemi, které ozonovou díru definují pomocí
konkrétní hodnoty, pod kterou poklesla celková koncentrace ozonu
(nejčastěji 220 DU) – jako množství, které již nestačí k ochraně před
škodlivým UV-B zářením.
Úbytkem stratosférického ozonu jsou nejvíce postiženy polární
oblasti jižní polokoule, tedy Antarktida a přilehlé okraje pevnin
(Austrálie a Jižní Ameriky).6
Rovněž bylo zjištěno, že zeslabení
ozonové vrstvy postihuje rozsáhlou oblast nad Antarktidou rozlohou
srovnatelnou např. s územím USA. Koncem jara se však koncentrace
ozonu vždy vrátila na svou původní úroveň a obrazně lze
říci, že ozonová díra se „zacelila“. I toto dočasné ztenčení ozonové
vrstvy však představuje velké nebezpečí z hlediska ohrožení organismů
vysokými intenzitami UV-B záření se všemi negativními
důsledky (viz dále).
Nabízí se otázka proč se anomální ztenčování ozonové vrstvy
projevuje právě nad Antarktidou a proč právě v jarním období?
Úbytek stratosférického ozonu je totiž důsledkem souhry různých
příčin spojujících přítomnost určitých chemických látek v ovzduší
a specifických meteorologických podmínek. Dnes je již známo, že
k rozkladu stratosférického ozonu přispívají tzv. freony, což jsou
zcela či částečně halogenované uhlovodíky.7
Z hlediska rozkladu
ozonové vrstvy je důležitá jejich malá reaktivita a vysoká doba životnosti
(u některých látek stovky let),díky které se mohou dostat až do
stratosféry, kde za působení slunečního záření dochází k uvolňování
radikálů halogenových prvků, které hrají důležitou roli v procesech
štěpení ozonu.
Dalšími podmínkami vzniku ozonové díry nad Antarktidou je
kromě katalytického štěpení ozonu také existence dvou meteorologických
příčin – dynamiky atmosféry nad Antarktidou a formování
tzv. polárních stratosférických oblaků. V důsledku konfigurace tlakových
útvarů nad Antarktidou (existence vysoké studené tlakové
níže) se nad Antarktidou vytváří mohutný vzdušný vír, který izoluje
stratosféru v antarktické oblasti vzhledem k pronikání vzduchu
z nižších zeměpisných šířek, což vede k akumulaci látek poškozujících
ozonovou vrstvu. Destrukce ozonu je vázána pouze na určité
přechodné období v roce, kdy je atmosféra ještě dostatečně chladná
na to, aby existovaly polární stratosférická oblaky (s oteplování se
postupně rozpouštějí), ale zároveň už působí sluneční záření, které
podmiňuje chemické reakce rozkladu ozonu. Proto je výskyt ozonové
díry vázán právě na jarní období.
V polárních oblastech severní polokoule úbytky ozonu srovnatelné
s oblastí Antarktidy pozorovány nebyly, což lze vysvětlit
hlavně odlišnou konfigurací stratosféry, typickou vyššími teplotami
a neexistencí izolace vzhledem k pronikání vzduchu z nižších zeměpisných
šířek. Hlavní úbytek stratosférického ozonu je tedy na
severní polokouli soustředěn zejména do středních zeměpisných
šířek (mezi 30–60° s. š.).
Biologická škodlivost úbytku stratosférického ozonu je dána
zejména tím, že na zemský povrch může dopadat UV záření vlnové
délky menší než 320 µm (označované jako složka UV-B), které je
za normálních podmínek pohlceno v ozonové vrstvě. Díky malé
vlnové délce (jako hranice spektra UV-B se udává 280(290)–320 µm)
má toto záření účinky podobné účinkům z oblasti radiační chemie
a může proto vést k excitaci a v živé hmotě způsobit vážné změny
vedoucí ke zhoubnému bujení tkání (Weiler, Penhale 1994). Nejzávažnějším
dopadem zvýšených intenzit UV-B záření je tedy onemocnění
rakovinou kůže a další různá kožní onemocnění (melanomové
a nemelanomové nádory). Dále dochází k poškození očí (zákal oční
čočky, zánět spojivek a rohovek) a ke snížení funkčnosti imunitního
systému. Pro dokreslení je nutné konstatovat, že na Zemi běžně
6
Tento fenomén byl poprvé pozorován v roce 1985 na antarktické stanici Halley
Bay, kde na základě vyhodnocení dat o celkové koncentraci ozonu v období
1975–1985 bylo zjištěno, že v jarních měsících jižní polokoule (tedy v období srpen
až listopad), zde dochází k pravidelnému výraznému poklesu celkové koncentrace
ozonu, což bylo následně potvrzeno i měřeními z jiných stanic v Antarktidě.
7
Tyto látky byly ve velké míře užívány od 60. let 20. století vzhledem k jejich fyzikálním
a chemickým vlastnostem výhodným pro průmyslové využití. Freony jsou
nejedovaté, nehořlavé a málo reaktivní. Největšího využití dosáhly zejména jako
náplně do chladicích a klimatizačních zařízení, hnací plyny v aerosolových rozprašovačích
či nadouvadla při výrobě pěnových umělých hmot.
244 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 245OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
dopadá UV-záření vyšších vlnových délek (320–400 µm) označované
jako UV-A, které není stratosférickým ozonem téměř vůbec
ovlivněno a nepředstavuje pro živé organismy nebezpečí. Naopak
nejškodlivější složka UV-C (pod 280 µm) je účinně absorbována
molekulárním kyslíkem a na Zemi nedopadá. Veškeré UV-C záření
na Zemi pochází pouze z umělých zdrojů. Vztah mezi koncentrací
stratosférického ozonu a intenzitou UV-B záření však nelze popsat
zcela jednoznačně,protože intenzita UV-B záření je ovlivněna mnoha
dalšími faktory (např. přítomností aerosolů a druhem oblačnosti).
I přesto, že bezprostředně po objevení existence ozonové díry
následovala četná opatření k zamezení jejího vzniku, týkající se
hlavně útlumu využívání freonů, nelze předpokládat, že by se situace
v brzké době rapidně zlepšila. Důvodem tohoto je zejména
dlouhá životnost látek poškozujících ozonovou vrstvu, z nichž některé
mohou přetrvat v atmosféře až stovky let.Z vývoje dosažených
minimálních hodnot celkové koncentrace ozonu v jižních polárních
oblastech je patrné, že ke ztenčování ozonové vrstvy začalo docházet
od první poloviny 80. let 20. století, přičemž minima bylo
dosaženo v roce 1995. Mezi rokem 1995 a 2000 došlo k přechodnému
mírnému zlepšení, avšak v roce 2000 koncentrace ozonu opět
poklesla téměř na úroveň roku 1995. Od roku 2000 dochází ke kolísání
– projevují se přechodná zlepšení a zhoršení situace, avšak celkově
je úroveň minimálních dosahovaných hodnot v jednotlivých
sezonách nesrovnatelná (mnohem nižší) než koncem 70. let. Změny
lze pozorovat také v rozloze území postiženého úbytkem ozonu. Od
80. let docházelo k jeho kontinuálnímu nárůstu až k maximu kolem
roku 2000. Od té doby se projevuje kolísání (Doleželová 2004).
Prvním a nejvýznamnějším mezinárodním dokumentem k ochraně
ozonové vrstvy se v roce 1985 stala Vídeňská úmluva o ochraně
ozonové vrstvy předložená organizací UNEP a podepsaná zástupci
Evropského společenství a dalších 22 států. Je zde ukotvena ochrana
lidského zdraví a životního prostředí před účinky ozonové díry
a spolupráce zúčastněných stran při výměně poznatků.V roce 1987
byl jako prováděcí protokol k Vídeňské úmluvě přijat Montrealský
protokol o látkách, které porušují ozonovou vrstvu, který
zúčastněným státům ukládá postupné, etapovitě regulované omezení
výroby a spotřeby stanovených látek. Následně byly vydány
dodatky k Montrealskému protokolu, které rozšiřovaly seznam látek
podléhajících regulaci – Londýnský dodatek (1990), Nairobi (1991)
a Kodaňský dodatek (1992).
Česká republika se k ochraně ozonové vrstvy připojila v roce
1990, kdy vláda ČSFR přistoupila k Vídeňské úmluvě a Montrealskému
protokolu. Mezníkem legislativní ochrany ozonové vrstvy
u nás je zákon č. 211/1993 Sb., o zákazu výroby, dovozu a užívání
látek poškozujících či ohrožujících ozonovou vrstvu Země
a výrobků takové látky obsahujících. V roce 1994 byl přijat nový
zákon sladěný s příslušnými směrnicemi ES – zákon č. 86/1995 Sb.,
o ochraně ozonové vrstvy. V současné době je ochrana ozonové
vrstvy součástí zákona č.86/2002 Sb.,o ochraně ovzduší (hlava III).
9.2.5 Klima měst
Samostatným a významným problémem ovzduší je v současné době
také kvalita ovzduší a klima měst. Specifikum městských oblastí
ve srovnání s jinými oblastmi vyplývá ze zvýšené koncentrace obyvatelstva
a různých ekonomických aktivit (výroby, dopravy, služeb).
V důsledku tohoto dochází ve městech jak ke změně chemického
složení ovzduší, tak i k ovlivnění jednotlivých meteorologických
prvků, čímž je utvářeno specifické klima měst.
Nejčastěji zmiňovaným problémem je znečištění vzduchu různými
polutanty, které ve městech existovalo již od starověku. Lze
pouze shrnout, že obyvatelé měst jsou dlouhodobě vystaveni zvýšeným
koncentracím různých znečišťujících látek, což vede ke vzniku
chronických onemocnění, různých alergií a celkovému zhoršení
zdravotního stavu městské populace. Města však způsobují i významnou
modifikaci režimu jednotlivých meteorologických prvků.
Dobrým příkladem toho jsou pozorované změny radiační bilance
(tedy bilance toků krátkovlnného a dlouhovlnného záření). Znečištěná
urbánní atmosféra se totiž projevuje efektem absorpce a rozptylu
slunečního záření na částicích polutantů. Dochází tedy k poklesu
intenzity přímého slunečního záření vlivem absorpce, které
je v mnohem menší míře kompenzováno nárůstem intenzity záření
246 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 247OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
rozptýleného. Typickým rysem města je proto snížení intenzity
globálního záření doprovázené zkrácením doby trvání slunečního
svitu. Pozorovaná úroveň zeslabení přímého záření v jednotlivých
městech dosahuje 9–30%. Změny v radiační bilanci se
samozřejmě promítají také do změn celkové energetické bilance,
pro kterou je důležitá např. struktura zástavby ve městě. Zdi budov
přes den akumulují teplo, které je pak během noci vyzařováno, což
přispívá k oteplení. Významným činitelem ovlivňujícím energetickou
bilanci je samozřejmě i antropogenní produkce tepla.
Velmi častým tématem je také vliv měst na teplotu vzduchu, kdy
se hovoří o tzv. tepelném ostrovu měst.8
Tepelný ostrov města je
fenoménem se širokým spektrem konsekvencí. Z praktického hlediska
jsou významné úspory na topení v zimní sezoně, které jsou
však kompenzovány většími náklady na klimatizaci v létě. Z hlediska
zdraví člověka má zimní zvýšení teploty pozitivní vliv, v létě je
naopak vliv negativní.
Dále se projevuje vliv města na vzdušné proudění, který je dán
jednak charakterem povrchů (mechanický vliv) a jednak přítomností
tepelného ostrova (termální vliv). Města jsou obecně typická
poklesem průměrné rychlosti větru a nárůstem četnosti výskytu
bezvětří. Existence nočního tepelného ostrova však vyvolává změny
v tlaku vzduchu, což podmiňuje vznik proudění. Během noci proto
bývá ve městech naopak rychlost vzduchu vyšší a je častější výskyt
nárazů vysoké rychlosti.
Ve srovnání s okolím se města vyznačují nižší vlhkostní vzduchu
způsobenou opět zejména charakterem povrchu a výskytem
tepelných ostrovů.Příspěvek charakteru povrchu ke snížení vlhkosti
je dán zejména rychlým odtokem a nedostatečnou akumulací srážkové
vody v případě zpevněných povrchů v porovnání s povrchem
s vegetační pokrývkou. Naopak oblačnost bývá ve městech zvýšena
vlivem většího množství kondenzačních jader (znečišťujících látek)
v ovzduší a také díky častější tvorbě bouřkových oblaků (vlivem intenzivního
výparu). Vliv města na srážky není jednoznačně určen.
Obecně lze konstatovat, že ve velkých městech většinou dochází ke
zvýšení srážkových úhrnů,což je podmíněno různými efekty,kterým
jednotliví autoři přisuzují různou důležitost. Patří sem vliv znečištěného
ovzduší, tepelného ostrova, charakteru povrchu i produkce
vodní páry při výrobě.V mnoha studiích bylo konstatováno zvýšení
srážkových úhrnů v závětrné oblasti města,které souvisí s přenosem
znečišťujících látek jako kondenzačních jader. Z dosavadních vědeckých
studií však není zcela zřejmě jasné, zda město spíše srážky iniciuje,nebo
způsobuje pouze jejich zesílení.Pro detailnější informace
o klimatu měst lze doporučit knihu Landsberga (1981).
9.2.6 Globální změna klimatu
Globální změna klimatu představuje v současné době často zmiňovaný
pojem, jehož význam však vždy není zcela správně pochopen.
Globální klimatickou změnu nelze chápat pouze jako jeden z mnoha
problémů ovzduší stojící vedle těch, které již byly uvedeny výše. Klimatický
systém Země tvoří poměrně komplikovaný celek složený
z pěti subsystémů lišících se svým časem odezvy na změnu, který se
pohybuje v řádu několika měsíců až tisíců let. Součástí klimatického
systému jsou kromě atmosféry také hydrosféra, kryosféra (zjednodušeně
ji lze definovat jako oblast veškerého sněhu a ledu na Zemi,
včetně ledu mořského), povrch souše a biosféra. Tyto složky jsou
propojeny složitým systémem vazeb.Proto změna v jedné složce klimatického
systému způsobuje řetězec různých následků a projevuje
se též existencí pozitivních a negativních zpětných vazeb.9
8
Tepelný ostrov je fenomén, který je charakteristický zvýšením teploty vzduchu
městských center vůči okolní krajině projevujícím se hlavně v noci (typicky 2-3
hodiny po západu Slunce). Poprvé byl pozorován již počátkem 19. století v oblasti
Londýna. Existuje velké množství studií tepelného ostrova, které se liší ve velikosti
zjištěného rozdílu teploty mezi městem a okolím. Některé studie udávají maximální
intenzitu tepelného ostrova v denních hodinách, některé v zimním a jiné v letním
období.V zásadě však platí, že hlavním faktorem vzniku tepelného ostrova je specifický
charakter urbánních povrchů (asfalt, beton, kovy), které mají schopnost ve dne
akumulovat teplo, díky čemuž po západu Slunce dochází ke zpomalení ochlazování
ve srovnání s plochami pokrytými vegetací. Navíc dochází k odrazům mezi budovami,
což dále zpomaluje pokles teploty vzduchu ve městě.
9
Pro klimatický systém jsou nebezpečné zejména pozitivní zpětné vazby, které
se vyznačují zesílením původního impulzu. Známým příkladem je v klimatickém
248 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 249OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Počátek globální změny klimatu je velmi volně kladen na začátek
industriálního věku (tedy zhruba do druhé poloviny 18. století)
a je spojován s činností člověka.Průmyslová výroba,rozvoj dopravy,
urbanizace a dalších aktivit vedl k do té doby nevídanému znečišťování
atmosféry a rovněž k modifikaci dalších složek klimatického
systému. Tím byl nastartován proces řetězení příčin a následků
a různých zpětných vazeb, vedoucí ke změnám klimatického systému
na celosvětové úrovni.
Nejznámějším, avšak rozhodně ne jediným aspektem globální
změny klimatu je tzv. globální oteplování, resp. nárůst teploty
vzduchu pozorovaný v posledních dekádách. Z hlediska přesnějšího
vysvětlení lze zmínit tzv. klimatické paradigma posledního tisíciletí
(Lamb 1965), které popisuje vývoj klimatu za uplynulých tisíc
let.Podle tohoto paradigmatu se od roku 950 vystřídala čtyři období.
Klimatické optimum (středověké teplé období zhruba mezi roky
950–1200), období postupného zhoršování klimatu (1200–1550), tzv.
„malá doba ledová“ (období ochlazení trvající přibližně od 1550 do
1850) a konečně období globálního oteplování. Globální oteplování
tedy začíná kolem roku 1850 a stále trvá. Tento vývoj potvrzuje
i rekonstruovaná řada teplot vzduchu severní polokoule (obr. 9.1),
která byla vytvořena na základě kombinace dat z různých zdrojů
(přímá meteorologická měření s nepřímými údaji z letokruhů, ledovcových
jader, dokumentárních údajů a korálů).
Globální oteplování klimatu je způsobeno tzv.skleníkovým efektem.
Skleníkový efekt lze zjednodušeně popsat asi takto: Na Zemi
dopadá krátkovlnné záření ze Slunce, které může být absorbováno
v atmosféře, odrazit se od oblaků zpět do meziplanetárního prostoru
nebo proniknout skrze atmosféru až k zemskému povrchu,
kde je absorbováno. Pohlcené záření je zemským povrchem zpětně
vyzařováno, nyní však již ve formě záření větších vlnových délek
(v důsledku nižší teploty zemského tělesa ve srovnání se Sluncem je
vlnová délka vyzařovaného záření větší než vlnová délka záření ze
Slunce). V atmosféře však existují tzv. radiačně aktivní plyny (též
označované jako skleníkové plyny – greenhouse gases (GHG)),které
dlouhovlnné záření vyzařované zemským povrchem dokáží pohltit
a vyzářit zpět směrem k zemskému povrchu. Díky těmto plynům se
Země neochlazuje tolik, jak by tomu bylo bez jejich existence.
Obrázek 9.1: Vývoj globální teploty vzduchu severní polokoule za
posledních 1000 let znázorněný jako odchylka od průměru v období
1961–1990
Pramen: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
Mezi nejvýznamnější skleníkové plyny z hlediska radiačního
efektu patří vodní pára,oxid uhličitý,metan,troposférický ozon a oxid
dusný.10
Existence těchto plynů a tedy i skleníkového efektu je v atmosféře
přirozená. Nepředstavuje žádnou anomálii a ve skutečnosti
systému vztah nárůstu teploty vzduchu a sněhové pokrývky. Nárůst teploty vyvolává
úbytek sněhové pokrývky, v důsledku něhož se snižuje albedo (odrazivost)
zemského povrchu, který tak pohlcuje více slunečního záření než předtím a jeho
teplota i teplota vzduchu proto opět roste. Naopak negativní zpětné vazby původní
impulz zeslabují.
10
Antropogenním zdrojem oxidu uhličitého (CO2
) je spalování fosilních paliv, výroba
cementu a odlesňování.Metan (CH4
) pochází převážně ze zemědělské činnosti.
Troposférický ozon (O3
) vzniká jako sekundární znečištěna vlivem emisí z dopravy
obsahujících dusík a oxid dusný (N2
O), jehož zdrojem jsou výfukové plyny, spalování
fosilních paliv a biomasy a dusíkatá hnojiva.
250 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 251OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
umožňuje život člověka na Zemi.11
Problém však představuje zintenzivnění
přirozeného skleníkového efektu vlivem zvýšené produkce
GHG antropogenní činností.12
Kromě přirozených GHG jsou navíc
do ovzduší emitovány i antropogenní GHG, které se v preindustriálním
ovzduší vůbec nevyskytovaly (např. freony). Zvýšená
antropogenní produkce různých GHG tedy vede k prohloubení
přirozeného skleníkového efektu a tím ke globálnímu oteplování
klimatu.
Globální klimatická změna je však komplexní a neomezuje se pouze na široce dokumentovanou
změnu teploty vzduchu. Projevuje se též změnou srážkového režimu,
sněhové a ledové pokrývky, atmosférické cirkulace a zejména změnou frekvence
výskytu extrémních meteorologických jevů. Z hlediska srážek došlo od poloviny
19. století v některých oblastech k nárůstu úhrnů, jinde naopak k poklesu.
Nárůst teploty byl od poloviny 19. století zaznamenán nad většinou
pevniny severní polokoule. V oblasti oceánů byl nárůst asi
o polovinu nižší a nad některými oblastmi Antarktidy a oceánů
jižní polokoule nebyl nárůst vůbec zaznamenán. Roční úhrny srážek
v tomto období vzrostly ve středních a vysokých zeměpisných
šířkách severní polokoule. Menší nárůst byl zjištěn také v tropické
oblasti a naopak v subtropech severní polokoule došlo k poklesu
srážkových úhrnů. Na jižní polokouli žádné systematické změny
srážkových úhrnů zaznamenány nebyly. Je však nutné konstatovat,
že v porovnání se severní polokoulí zde existuje relativní nedostatek
důvěryhodných dat.
V mnoha pracích z různých míst světa je také dokumentován
nárůst podílu srážek pocházejících z extrémních případů. Dobře
popsán je též vliv na sněhovou a ledovou pokrývku projevující se
systematickým ústupem horských ledovců, zmenšením rozlohy
i průměrné tloušťky pevninských ledovců v polárních oblastech,
úbytkem sněhové pokrývky či zkracováním doby zámrazu řek a jezer.
Tyto změny v kryosféře jsou spojeny také se stoupáním hladiny
oceánu. Nebezpečným aspektem změny klimatu je zejména zvýšený
výskyt extrémních jevů počasí. Dochází k nárůstu maximálních
teplot v letní sezoně, k výskytu tzv. vln vedra, roste podíl silných
a extrémních srážek na celkových úhrnech a některé oblasti světa
naopak trpí intenzivním suchem. Roste četnost výskytu nebezpečných
jevů, jako jsou přívalové lijáky, bouřky, krupobití, povodně či
tornáda. Globální klimatická změna je charakteristická posunem
k větší variabilitě a extremitě klimatu (Český hydrometeorologický
ústav).13
V otázce globální klimatické změny existuje určitá míra skepse
týkající se toho, zda tato může být vyvolána působením člověka.
Klimatický systém sám o sobě vykazuje přirozenou variabilitu
a existující klima je tedy výsledkem její interakce a antropogenního
působení. Přesný podíl antropogenního vlivu na změně klimatu
pozorované od počátku industriálního věku sice není znám, avšak
existují mnohé důkazy o tom, že podíl člověka je zde významný. Pro
zkoumání klimatické změny byla zřízena instituce Mezivládní panel
pro změnu klimatu ( Intergovernmental Panel on Climate Change –
IPCC), která sdružuje přední experty z různých zemí světa a vydává
tzv. hodnotící zprávy. Podle poslední hodnotící zprávy z roku 2007
( IPCC’s Fourth Assessment Report) došlo za posledních 100 let
k nárůstu globální teploty o 0,74 ± 0,18°C. Trend oteplování v posledních
50 letech byl ještě zhruba dvakrát vyšší (0,13 ± 0,03 °C za
10 let), přičemž tento nárůst je s pravděpodobností vyšší než 90%
způsoben člověkem. Navíc poslední dekáda 20. století byla nejteplejší
dekádou od roku 1850 a jedenáct let z dvanáctiletého období
1995–2006 patřilo mezi 12 nejteplejších let od počátku zahájení
přístrojových měření v polovině 18. století.14
11
Průměrná teplota zemského povrchu nyní činí 15 °C. Radiační efekt všech skleníkových
plynů v atmosféře má velikost +33°. Bez existence skleníkového efektu
by tedy teplota zemského povrchu dosahovala v průměru -18°C a život člověka
v dnešní podobě by nebyl možný.
12
Nárůst koncentrace v atmosféře od roku 1750 do současnosti činil v případě
CO2
35%, u CH4
151%, u N2
O došlo k nárůstu o 17% a u troposférického ozonu
o 35%.
13
www.chmu.cz.
14
Předpokládaný nárůst globální teploty v období 2009–2099 vůči období 1990–1999
se má pohybovat v rozmezí 1,1–6,4 °C. Toto široké rozpětí je dáno nejistotou
252 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 253OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Za významné důkazy existence klimatické změny lze považovat
ústup horských ledovců,15
vývoj teploty vzduchu v oblasti Antarktického
poloostrova za posledních 50 let16
a zejména výsledky analýzy
ledovcového jádra17
z ruské stanice Vostok v centrální Antarktidě.
Izotopová analýza umožnila rekonstrukci teploty vzduchu a koncentrace
CO2
v ovzduší za posledních 420000 let (Petit, Jouzel,
Raynaud et al. 2005). Během celého tohoto období časový průběh
koncentrace oxidu uhličitého v ovzduší dobře koreloval s průběhem
teploty vzduchu. Koncentrace CO2
v současné době se ukazuje jako
vůbec nejvyšší za uplynulých 420000 let, což je přesvědčivým důkazem,
že se nejedná pouze o přirozený výkyv, ale o významný projev
vlivu činnosti člověka.
Globální změna klimatu již byla nastartována a její úplné odvrácení
není možné. Redukce současné úrovně znečišťování atmosféry
a ochrana ovzduší je však důležitým krokem ke zmírnění již započatých
nebezpečných změn.
9.3 Hlavní znečišťující látky a situace znečištění v ČR
9.3.1 Hlavní zdroje a různá dělení znečišťujících látek
Na začátku této kapitoly je nutné vyjasnit si některé pojmy. Jako
„čistá atmosféra“ se označuje atmosféra obsahující vzduch ve
složení popsaném v kap. 9.1 – tj. 78,08% dusíku, 20,95% kyslíku,
0,93% argonu, asi 0,034% oxidu uhličitého a stopy další vzácných
plynů, ozonu, amoniaku a některých radioaktivních prvků. Pod pojmem
„znečištěná atmosféra“ se pak rozumí atmosféra obsahující
ve vzduchu i další chemické látky kromě výše uvedených.
Atmosféra planety Země nebyla po celou dobu její historie
nikdy úplně čistá. I v době, kdy ji ještě člověk téměř neovlivňoval,
existovaly přirozené znečištěniny, které měly povahu plynů či aerosolů
(pevné či kapalné částice rozptýlené v plynu). Zdrojem těchto
přirozených znečištěnin je např. vulkanická činnost (prach a oxid
siřičitý), lesní požáry (popel, oxid uhelnatý), rozklad organických
zbytků a procesy v půdě (metan, oxidy dusíku), oceán (látky vznikající
odpařováním mořské vody mají funkci kondenzačních krystalických
jader důležitých pro vznik srážek) či větrné smrště (prach).
Kromě toho však existují ještě aerosoly biologické,mezi které se řadí
např. pylová zrna a semena, výtrusy hub, lišejníků a kapraďorostů,
viry a bakterie, řasy a sinice.
Hovoříme-li však v současné době o znečištění ovzduší, máme
na mysli spíše znečištění antropogenního původu – tedy znečištění
vyvolané lidskou činností. Zdrojem tohoto znečištění jsou zejména
různé spalovací procesy,průmyslová výroba,doprava,provoz
domácností a další různé činnosti.
Lze tedy vymezit různá dělení znečišťujících látek.
Podle původu se jedná o:
§ znečištěniny přirozené (zde lze samostatně vymezit tzv. biologické
aerosoly);
§ znečištěniny antropogenní (lze dále členit dle typu činnosti na
průmyslové, dopravní a další).
Na základě skupenství se vymezují znečištěniny plynné, znečištěniny
pevné a kapalné. Dále je možno vymezit podle způsobu
vzniku znečištěniny primární (přímo vyloučené do ovzduší)
ohledně budoucích emisí CO2
a různými variantami klimatických modelů (viz
IPCC’s Fourth Assessment Report, 2008.
15
Ústup horských ledovců se ve velké míře projevuje od 19. století a je pozorován
v nejrůznějších oblastech světa. Často bývá dokumentován srovnáním historických
fotografií či obrazů se současnými fotografiemi, ze kterých je patrné, že čelo ledovce
oproti minulosti ustoupilo až o několik kilometrů. Známým příkladem je alpský
ledovec Pasterze.
16
Na stanici Faraday/Vernadsky na západním pobřeží Antarktického poloostrova
byl za období 1951–2000 zjištěn nárůst roční teploty vzduchu zhruba o 2,5 °C.
Přesná hodnota trendu činila 0,56 ± 0,43°C za 10 let, což je přibližně pětkrát více,
než je globální hodnota pro Zemi udávaná IPCC. Ještě výraznější byl teplotní růst
v zimní sezoně, který dosáhl +1,09 °C ± 0,88 za 10 let (viz Turner et al. 2005). Tento
nárůst teploty má závažné konsekvence. Dochází ke kolapsu pevninského ledovce
v Antarktidě a k anomálnímu oteplování vod Jižního oceánu, který způsobuje úhyn
krilu (drobní mořští bezobratlí živočichové), a tím pádem závažné narušení globálních
potravních řetězců.
17
Ledovcová jádra jsou válce ledu odebírané z centrální části ledovce, která obsahuje
všechny vrstvy, které se postupně uložily za jednotlivé roky (ledovec narůstá
postupně). Tyto vrstvy konzervují vzduch z doby svého vzniku, což umožňuje analyzovat
změny chemického složení v průběhu historie.
254 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 255OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
a znečištěniny sekundární. Kromě uvedených základních způsobů
členění lze jistě najít i další možná dělení znečišťujících látek, např.
podle chemického složení či míry zdravotní škodlivosti. Pro úplnost
lze zmínit např. dělení na znečištěniny synergentní (jejich škodlivý
účinek se vzájemně zesiluje) a antagonistní (jejich škodlivý účinek
se vzájemně ruší).
Před dalším výkladem věnovaným jednotlivým znečišťujícím látkám
je nutné vymezit ještě pojmy emise a imise.Jako emise se označuje
množství znečišťující látky vypuštěné do ovzduší. Emise jsou
obvykle udávány v hmotnostních jednotkách za čas (např. v tunách
za rok). Imise je emise, která se dostala do styku s životním prostředím
(tedy např. znečišťující látka uložená na zemském povrchu po
procesu zředění v ovzduší). Imise lze tedy definovat jako množství
znečišťující látky naměřené v životním prostředí.Většinou se zjišťují
přízemní imise. Imise se vyjadřují v hmotnostních jednotkách na
určitý objem vzduchu (např. µg/m3
) nebo objemově v procentech či
v ppm (parts per milion – počet částic v 106
částicích vzduchu),resp.
ppb či ppt (počet částic v 109
(1012
) částicích).
Pro hlavní znečišťující látky jsou stanoveny tzv. imisní limity,
které představují hranici koncentrace,která by neměla být překračována
(resp. který by neměla být překročena vícekrát než je povolený
počet). Pro imisní limity mohou být stanoveny různé charakteristiky
– např. pro hodinové, 24hodinové či roční koncentrace. V ČR
jsou nařízením vlády 597/2006 Sb., o sledování a vyhodnocování
kvality ovzduší, stanoveny tři druhy imisní limitů.
Jedná se o:
§ imisní limity a meze tolerance pro ochranu lidského zdraví
(stanoveny pro oxid siřičitý (SO2
), částice frakce PM10
, oxid dusičitý
(NO2
), olovo (Pb), oxid uhelnatý (CO) a benzen);
§ cílové imisní limity pro ochranu lidského zdraví jsou definovány
pro kadmium (Cd), Arsen (As), nikl (Ni), benzoapyren
a troposférický ozon (O3
) a
§ imisní limity pro ochranu ekosystémů a vegetace pro oxid
siřičitý (SO2
), oxidy dusíku (NOX
) a troposférický ozon (O3
).
Konkrétní hodnoty těchto limitů podle nařízení vlády 597/2006
Sb. udávají tabulky 9.2, 9.3 a 9.4.
Tabulka 9.2: Imisní limity pro ochranu lidského zdraví
Znečišťující
látka
Doba průměrování Imisní limit Přípustná četnost překročení
za kalendářní rok
SO2
1 hodina 350 μg.m-3
24
24 hodin 125 μg.m-3
3
PM10
24 hodin 50 μg.m-3
35
1 kalendářní rok 40 μg.m-3
—
NO2
1 hodina 200 μg.m-3
18
1 kalendářní rok 40 μg.m-3
—
Pb 1 kalendářní rok 0,5 μg.m-3
—
CO maximální denní
osmihodinový průměr
10 mg.m-3
—
Benzen 1 kalendářní rok 5 μg.m-3
—
Pramen: autorka
Tabulka 9.3: Cílové imisní limity pro ochranu lidského zdraví a dlouhodobé
imisní síle
Znečišťující
látka
Doba průměrování Cílový imisní
limit
Termín splnění
limitu
Cd 1 kalendářní rok 5 ng.m-3
31. 12. 2012
As 1 kalendářní rok 6 ng.m-3
31. 12. 2012
Ni 1 kalendářní rok 20 ng.m-3
31. 12. 2012
Benzo(a)pyren 1 kalendářní rok 1 ng.m-3
31. 12. 2012
Troposférický O3
maximální denní
osmihodinový průměr
120 μg.m-3
31. 12. 2009
Pramen: autorka
Tabulka 9.4: Imisní limity pro ochranu ekosystémů a vegetace
Znečišťující látka Doba průměrování Imisní limit
SO2
kalendářní rok a zimní období (1. 10. – 31. 3.) 20 μg.m-3
NOX
1 kalendářní rok 30 μg.m-3
Troposférický O3
AOT 40, vypočten z hodinových hodnot
v období květen až červenec
18000 μg.m-3
.h
Pramen: autorka
256 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 257OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
9.3.2 Oxid siřičitý
Oxid siřičitý je jednou z nejvýznamnějších sledovaných znečišťujících
látek, jejíž škodlivé účinky již byly zmíněny v souvislosti se
sulfátovým smogem. Přirozeným zdrojem této látky je zejména vulkanická
činnost – sopečné plyny a podzemní minerální vody ve vulkanických
oblastech, kde se SO2
nachází v rozpuštěné podobě jako
kyselina siřičitá (H2
SO3
). Hlavním zdrojem antropogenních emisí
je spalování fosilních paliv (uhlí a těžkých olejů) v průmyslu i při
vytápění domácností a tavení nerostných surovin s obsahem síry.
Znečištění ovzduší oxidem siřičitým představovalo v období od
průmyslové revoluce zhruba do poloviny 20. století jeden z nejvýznamnějších
problémů ovzduší měst. Oxid siřičitý je také typickou
látkou, u které došlo k postupné změně charakteru znečištění z lokálního
a bodového (vznikajícího při vytápění domácností) na
plošné a objemové (vlivem vzniku rozsáhlých průmyslových oblastí
a používání vysokých komínů).18
V ČR je pro SO2
stanoven imisní limit 125 µg·m-3
pro 24hodinovou
koncentraci, který smí být překročen maximálně třikrát
v roce. Dále je stanoven imisní limit hodinové koncentrace ve
výši 350 µg·m-3
, u něhož je maximální počet překročení za rok 24.
Dlouhodobě nejhorší situace znečištění oxidem siřičitým v ČR
je v severních Čechách v oblasti Podkrušnohoří, kde je jeho hlavním
zdrojem spalování hnědého uhlí v tepelných elektrárnách.
V době před rokem 1989 bylo znečištění oxidem siřičitým v této oblasti
opravdu závažným problémem a často se vyskytovaly smogové
situace se všemi negativními účinky na zdraví obyvatel.Po roce 1989
však došlo k podstatnému zlepšení zejména vlivem aplikace moderních
technologií (odsíření elektráren) a částečně také vlivem útlumu
těžby a průmyslové výroby. Druhou nejvíce postiženou oblastí bylo
v období před rokem 1989 hlavní město Praha.
V období mezi lety 1900–2000 se projevil významný klesající
trend znečištění oxidem siřičitým ve všech okresech ČR, přičemž
největší pokles byl patrný právě v severních Čechách a na území
hlavního města Prahy. Nejvýraznější pokles koncentrace byl na
celém území ČR zaznamenán v roce 1994. V období 1994–2000
již územní průměry v žádném okrese nepřesáhly stanovené imisní
limity.19
Pro dokreslení lze uvést, že v roce 2007 byl imisní limit pro
24hodinovou koncentraci překročen pouze v Litvínově.
9.3.3 Oxidy dusíku
Velmi škodlivý dopad na zdraví mají také sloučeniny dusíku, které
se často sledují komplexně jako oxidy dusíku (NOX
), přičemž hlavní
součástí této směsi oxidů je oxid dusnatý (NO) a oxid dusičitý (NO2
).
Více než 90% všech emisí oxidů dusíku tvoří oxid dusnatý, který
dále za působení troposférického ozonu a různých radikálů reaguje
na oxid dusičitý. Přirozeným zdrojem oxidů dusíku je vulkanická
činnost, bouřky a půdní procesy (rozklad odumřelé biomasy působením
půdních mikroorganismů). V Evropě však převažují zdroje
antropogenní, které zahrnují spalovací procesy a zejména spalování
kapalných paliv v dopravě. Hlavní zdroj znečištění oxidy dusíku
v současné době představuje silniční a letecká doprava. Mezi
další zdroje patří i různé chemické procesy – např. výroba kyseliny
dusičné či umělých hmot.
18
Vysoká škodlivost oxidu siřičitého pro lidské zdraví se jasně projevila v době
smogových katastrof. Oxid siřičitý negativně působí zejména na dýchací soustavu.
Dlouhodobá expozice vede ke vzniku chronické bronchitidy. Krátkodobé zasažení
vysokou koncentrací způsobuje stahování průdušek a tvorbu hlenů na stěnách
dýchacích cest. Dochází ke vzniku zánětů a v horším případě může dojít i k úmrtí.
Z tohoto hlediska jsou ohroženi hlavně starší a nemocní lidé (astmatici). Je rovněž
známo, že škodlivé účinky oxidu siřičitého se stupňují s poklesem teploty vzduchu.
Oxid siřičitý v ovzduší reaguje na oxid sírový (SO3
) a dochází k synergentnímu
účinku (tedy k zesílení škodlivého působení). U rostlin působí oxid siřičitý jako asimilační
jed. Vstupuje do nich skrze buněčné průduchy, rozkládá rostlinná barviva
a tím narušuje fotosyntézu. Dále též nepříznivě ovlivňuje vodní režim a dýchání
rostlin a způsobuje vznik nekróz (hnědnutí a odumírání listů). Sérií chemických reakcí
v atmosféře se SO2
přeměňuje na kyselinu sírovou, která je z ovzduší odstraňována
mokrou či suchou depozicí za vzniku kyselých dešťů, jejichž negativní účinky
byly popsány v kap. 9.2.3.
19
V období 1998–2000 dokonce nebyl imisní limit přesažen na žádné ze stanic.
V následujícím období se poklesový trend zastavil a docházelo spíše ke stagnaci.
Mírný pokles se znovu projevil až v letech 2004 a 2005. Poté došlo k mírnému nárůstu
v roce 2006 a dále k poklesu v roce 2007.
258 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 259OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Z hlediska účinků na lidské zdraví je oxid dusnatý relativně neškodný
plyn. Oxid dusičitý však vykazuje obdobně jako oxid siřičitý
negativní účinky na dýchací soustavu. Při vyšších koncentracích
může dojít k závažným problémům až k úmrtí, protože tato látka
se váže na krevní barvivo a zhoršuje přenos kyslíku z plic do tkání.
Dále oxidy dusíku přispívají ke vzniku nádorových onemocnění a ke
zhoršení imunitních funkcí organismu. Z hlediska vlivu na vegetaci
se projevují obdobně jako oxid siřičitý.Způsobují vznik nekróz a rozpad
rostlinného barviva karotenu. Kromě těchto škodlivých účinků
se projevují ještě další negativní ekologické účinky. Emise oxidů
dusíku přispívají ke vzniku kyselých dešťů a jsou klíčové při tvorbě
fotochemických oxidantů (fotochemického smogu) (viz kap. 9.2.2).
Oxid dusný (N2
O) navíc patří mezi tzv. skleníkové plyny, jejichž přítomnost
v atmosféře přispívá ke změnám klimatu (viz kap. 9.2.6).
Imisní limit pro ochranu lidského zdraví je stanoven pro hodinovou
koncentraci NO2
, ve výši 200 µg·m-3
s maximálním povoleným
počtem překročení 18krát za rok. (Kromě toho existuje ještě imisní
limit pro ochranu ekosystémů, který je stanoven pro oxidy dusíku
celkově (NOX
) na 30 µg·m-3
za kalendářní rok). Na rozdíl od oxidu
siřičitého lze v případě oxidů dusíku v ČR pozorovat od počátku
90. let 20. století spíše vzestupný trend, který souvisí s mohutným
rozvojem osobní i nákladní silniční dopravy.20
K překročení
imisního limitu NO2
dochází zejména na dopravně exponovaných
lokalitách ve velkých městech.21
Nejvíce postiženou oblastí je z celorepublikového
hlediska Praha, dále Brno a významné dopravní tahy
(zejména dálnice D1).
9.3.4 Oxid uhelnatý
Oxid uhelnatý (CO) je z hlediska zdraví člověka vysoce jedovatou
sloučeninou, jejíž vysoké koncentrace závažně poškozují nervový
systém a mohou vést až k úmrtí. Tato látka obecně v přírodě vzniká
při nedokonalém spalování uhlíku a organických látek.Hlavním antropogenním
zdrojem jsou exhalace z výbušných benzínových nebo
naftových motorů. Nejvyšší koncentrace jsou proto dosahovány ve
městech a při frekventovaných komunikacích. Emise oxidu uhelnatého
jsou produkovány také stacionárními zdroji (např. energetický
či metalurgický průmysl) a lokálními topeništi.
Nebezpečnost oxidu uhelnatého je dána tím, že tato látka způsobuje
zásadní změnu krevního barviva hemoglobinu důležitého pro
transport kyslíku kardiovaskulárním systémem.22
Imisní limit pro ochranu zdraví člověka je stanoven pro maximální
denní osmihodinový klouzavý průměr ve výši 10000 µg.m-3
.
V současné době monitoring koncentrací v ČR probíhá na 45 stanicích.
V roce 2007 nebyl stanovený imisní limit překročen na žádné
z nich. Nejvyšší hodnota (4600 µg.m-3
)byla stejně jako v letech 2005
a 2006 naměřena na dopravně exponované lokalitě Ostrava – Českobratrská
ulice. V předchozích letech byly oxidem uhelnatým
nejvíce zatíženy některé známé dopravně vytížené lokality v Praze
(např. Legerova ulice a náměstí Svornosti).
9.3.5 Prašný aerosol
Prašný aerosol,označovaný také jako suspendované částice,představuje
jeden z nejvýznamnějších problémů znečištění ovzduší v České
republice. Jedná se o částice rozptýlené ve vzduchu, jejichž zdrojem
20
Kolem roku 2001 se projevil klesající trend, který byl však v roce 2002 zastaven
a v následujícím roce již došlo opět k nárůstu znečištění NO2
. Po zakolísání v roce
2004 byl v roce 2005 obnoven vzestupný trend a v roce 2006 potvrzen téměř na
všech stanicích.V roce 2007 došlo k mírnému zlepšení situace, které však lze přičítat
hlavně příznivějším meteorologickým podmínkám.
21
V roce 2007 byl limit překročen na 17 z celkových 182 stanic. Limit zvýšený
o mez tolerance (46 µg.m-3
) byl překročen celkem na pěti pražských lokalitách
(náměstí Svornosti, Legerova, Sokolovská, Národní muzeum, Jasmínová) a jedné
lokalitě v Brně.
22
Oxid uhelnatý vytěsňuje molekuly kyslíku z hemoglobinu a sám se na něj váže.
Místo oxyhemoglobinu tak vzniká tzv.karboxyhemoglobin.Vázání oxidu uhelnatého
probíhá velmi rychle (až dvanáctkrát rychleji než v případě kyslíku). Tato chemická
vazba je také těsnější, proto je vytěsnění navázaného CO velmi obtížné. Z těchto důvodů
jsou otravy oxidem uhelnatým velmi nebezpečné.Nižší koncentrace způsobují
silné bolesti hlavy. S rostoucí koncentrací dochází k poškození mozkové tkáně až
k úmrtí (je-li na karboxyhemoglobin transformováno více než 70% hemoglobinu).
260 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 261OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
mohou být přírodní procesy, avšak v ČR stejně jako v celé Evropě
převažují aerosoly pocházející z antropogenní činnosti. Mezi nejčastější
zdroje patří doprava, provoz elektráren, spalovací procesy
v průmyslu i v domácnostech, těžební a stavební činnosti. Vzhledem
k různorodosti emisních zdrojů mohou mít znečišťující částice
různé chemické složení, tvar i velikost. V České republice se sleduje
zejména znečištění prašným aerosolem PM10
,což jsou částice s aerodynamickým
průměrem menším než 10 µm (zkratka PM znamená
particulate matter). Na mnohem menším počtu stanic se měří také
znečištění prašným aerosolem PM2,5
(tj. částice s aerodynamickým
průměrem pod 2,5 µm).
Znečištění ovzduší prašným aerosolem je vysoce škodlivé pro
lidské zdraví. Konkrétní dopady závisí především na chemismu,
koncentraci a velikosti částic. Udává se, že spodní hranice koncentrace
bezpečné pro lidské zdraví v podstatě neexistuje, tedy tyto
látky jsou nebezpečné již při nízké koncentraci. Postižena je hlavně
dýchací soustava a zdravotní účinek se zhoršuje s klesající velikostí
částic.23
Krátkodobé vysoké koncentrace zhoršují zdravotní stav
u osob s kardiovaskulárními chorobami a vyvolávají trombotické
komplikace. Dlouhodobá expozice zvýšeným koncentracím vede ke
vzniku zánětlivých onemocnění plicní tkáně, zhoršení funkce plic,
chronickým bronchitidám a také ke zhoršení imunitních funkcí
organismu.24
Imisní limit pro ochranu zdraví člověka je stanoven
pro 24hodinou koncentraci na 50 µg·m-3
.Maximální povolený počet
překročení této hodnoty za rok je 35 µg·m-3
. Imisní limit pro roční
koncentraci je 45 µg·m-3
.
Znečištění prašným aerosolem PM10
zaznamenalo v 90. letech
klesající trend ve srovnání se situací před rokem 1989. Tento pokles
byl výrazný zejména mezi lety 1997–2000 ve všech oblastech ČR
včetně nejvíce postiženého Ostravska. Příznivý trend byl důsledkem
přímých opatření k ochraně životního prostředí provedených
na emisních zdrojích a také pokračující plynofikace, která vedla
k poklesu celkových emisí tuhých látek a oxidu siřičitého. Mezi lety
2001 a 2003 však došlo k silnému vzestupnému trendu, který byl
po zakolísání v letech 2004 a 2005 obnoven také v roce 2006.V roce
2007 došlo k celkovému zlepšení situace zapříčiněnému do velké
míry lepšími rozptylovými podmínkami. I přesto platí, že znečištění
prašným aerosolem zůstává jedním z největších problémů
kvality ovzduší v ČR.
Dlouhodobě nejvíce postiženou oblastí je Ostravsko-Karvinsko.
Imisní limity jsou dále překračovány na dopravně exponovaných
stanicích téměř ve všech krajských městech.
Kromě PM10
se na některých stanicích v ČR měří ještě znečištění
jemnější frakcí suspendovaných částic PM2,5.
Měření PM2,5
probíhá
od roku 2005 a v roce 2007 se měřilo na 32 lokalitách. Výsledky
těchto měření rovněž dokládají značné znečištění v oblasti Ostravy
a Karviné.Imisní limity pro PM2,5
sice v ČR nejsou definovány,avšak
ze srovnání s cílovým ročním imisním limitem 25 µg.m-3
stanoveným
směrnicí Evropského parlamentu a Rady vyplývá, že tento byl
překročen na pěti lokalitách, které se všechny nacházejí právě v Moravskoslezském
kraji.
9.4 Ekonomické souvislosti ochrany ovzduší
Výčet možných nástrojů užívaných k ochraně životního prostředí je
uveden v kap. 5. Proto na tomto místě budou zmíněna pouze konkrétní
specifika týkající se přímo ekonomických nástrojů ve vztahu
k ovzduší.
9.4.1 Poplatky a daně
Poplatky
Základní legislativou upravující zpoplatnění znečišťování ovzduší
je v ČR zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Tento zákon
23
Nejmenší částice mohou pronikat až do spodní části dýchací soustavy, kde se
ukládají a vzhledem k jejich malé velikosti neexistuje žádný mechanismus jejich odstranění
z organismu. Zatímco částice o velikosti kolem 6-10 µm zůstávají v nosních
dutinách, částice o velikosti 2-3 µm pronikají do průdušek a částice menší než 1 µm
až do plicních sklípků, kde se hromadí.
24
Dlouhodobé znečištění prašným aerosolem tak může vést až k předčasným
úmrtím a ke snížení délky života u exponované populace jako celku.
262 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 263OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
vymezuje znečišťující látky, které člení na hlavní a ostatní a dále také
kategorie zdrojů znečištění. Pro jednotlivé látky a kategorie zdrojů
jsou pak stanoveny sazby poplatků v korunách na tunu znečišťující
látky. Mezi hlavní znečišťující látky patří podle zákona tuhé znečišťující
látky, oxid siřičitý, oxidy dusíku, těkavé organické látky, těžké
kovy, oxid uhelnatý, amoniak, polycyklické aromatické uhlovodíky
a metan. Mezi ostatní znečišťující látky patří látky I. a II. třídy, které
jsou dále specifikovány.
Zdroje znečišťování se dělí na stacionární a mobilní. Stacionární
zdroje se dále dle vlivu na životní prostřední dělí na zvláště velké
a velké patří do kategorie REZZO 1 (REZZO – Registr emisí a zdrojů
znečišťujících ovzduší), střední (REZZO 2) a malé (REZZO 3).
Mobilní zdroje spadají do kategorie REZZO 4. Jinak se stacionární
zdroje znečištění člení také podle technického a technologického
uspořádání. Registr emisí a zdrojů znečišťování REZZO od roku
1980 metodicky vede a od roku 1993 spravuje Český hydrometeorologický
ústav.
Správa poplatků se liší právě podle kategorie zdrojů. V případě
zvláště velkých a velkých zdrojů vyměřuje výši poplatku krajský
úřad, výběr a vymáhání poplatku provádí celní úřad a příjemcem
poplatku je Státní fond životního prostředí. Poplatky od znečišťovatelů
kategorie středních zdrojů vyměřuje obecní úřad obce
s rozšířenou působností, výběr a vymáhání opět provádí celní úřad
a poplatek je příjmem Státního fondu životního prostředí. V případě
malých stacionárních zdrojů je vyměřovatelem,výběrčím i příjemcem
výnosu z poplatku obec.
Daně
Daně na rozdíl od poplatků působí plošně a mají charakter ekonomického
makro-nástroje. Speciální daň za znečišťování ovzduší
v ČR v současné době neexistuje. Snaha určitým způsobem zdanit
poškozování ovzduší se promítá do ekologické daňové reformy
(daň na tuhá paliva aj.), jejíž podstata a průběh v ČR byl již detailně
popsán v kap. 7.4. Kromě daní zavedených touto reformou existují
pouze daně s volným vztahem ke znečišťování ovzduší. Jedná se
např. o spotřební daň z benzínu a nafty (souvislost se znečištěním
ovzduší silniční dopravou), silniční daň, spotřební daň z tabákových
výrobků či daň z přidané hodnoty.
9.4.2 Obchodovatelná emisní povolení
Systém obchodovatelných emisních povolení představuje aktuální
a poměrně zajímavý ekonomický nástroj k ochraně ovzduší. Tento
systém je užíván v mezinárodním měřítku a jeho hlavní výhodou
je, že umožňuje znečišťovatelům minimalizovat náklady. Jeho
užívání bylo v souladu s legislativou EU zavedeno ve všech členských
státech, které mezi sebou mohou vzájemně obchodovat.
V České republice upravuje obchodování s povolenkami zákon
č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami skleníkových
plynů, který navazuje na směrnici Evropského parlamentu
a Rady 2003/87/ES.
Zákon se vztahuje na zařízení,kterými jsou stacionární technické
jednotky provozující činnosti uvedené v příloze 5 tohoto zákona
a vypouštějící emise skleníkových plynů. Princip systému obchodovatelných
emisních povolení spočívá v tom, že každé takové zařízení
může emitovat jen množství skleníkových plynů odpovídající
množství dle přidělených povolenek nebo povolenek získaných
obchodováním. Emisní povolenka představuje majetkovou hodnotu
odpovídající právu provozovatele zařízení vypustit do ovzduší
ekvivalent jedné tuny CO2
v daném kalendářním roce. Ekvivalentem
jedné tuny CO2
je jedna metrická tuna oxidu uhličitého nebo
množství jiného skleníkového plynu se stejným účinkem globálního
ohřevu na klimatický systém Země.
Povolenky jsou přidělovány jednotlivým státům EU v rámci
národních alokačních plánů. Přidělování povolenek jednotlivým
zařízením je pak založeno na průměrných emisích skleníkových
plynů podle produktu pro každou kategorii zařízení a na dosažitelném
pokroku v daném odvětví. Emisní povolenky mohou být
mezi znečišťovateli vzájemně obchodovány, a to jak uvnitř státu,
tak i mezinárodně. Emisní povolenky tak představují komoditu
obchodovanou na několika specializovaných evropských burzách
(Londýn, Amsterodam, Oslo, Lipsko, Graz). Znečišťovatelé, kterým
264 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 265OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
přidělené povolenky nestačí,se tak mohou rozhodnout,zda je pro ně
výhodnější nákup dodatečných povolenek (od těch, kteří jich mají
naopak nadbytek) nebo investice do technologie, která umožní snížení
emisí. Systém obchodovatelných emisních povolení jim tak
umožňuje ekonomicky efektivní chování, což je jeho podstatnou
výhodou.
9.4.3 Subjekty znečišťování a ochrany ovzduší
Znečišťovatelem ovzduší může být v podstatě kdokoliv – průmyslové
podniky, doprava, ale i domácnosti. Mezi hlavní znečišťovatele
v současné době patří zejména velké průmyslové provozy,elektrárny
a silniční doprava.
Mezi významné subjekty z hlediska ochrany ovzduší v ČR lze
zařadit:
§ Ministerstvo životního prostředí ČR, které je podle zákona
o ochraně ovzduší č. 86/2002 Sb. ústředním správním úřadem
v oblasti ochrany ovzduší, ozonové vrstvy a klimatického
systému Země. Na těchto třech úsecích také řídí výkon státní
správy a vykonává vrchní státní dozor. MŽP ČR také zaujímá
stanoviska k záměrům, které mohou ovlivnit kvalitu ovzduší,
koordinuje výzkum a sleduje technický rozvoj v oblasti ochrany
ovzduší, zajišťuje sledování kvality ovzduší a provoz monitorovací
sítě, zabezpečuje jednotný registr informačního systému
kvality ovzduší, registr emisí a zdrojů znečišťování a registr látek
ovlivňujících klimatický systém Země. Koordinuje přípravu programů
ke zlepšování kvality ovzduší, vymezuje oblasti se zhoršenou
kvalitou ovzduší, připravuje a předkládá vládě ke schválení
národní programy snižování emisí vybraných znečišťujících látek
a odpovídá za zpracování emisních inventur a ročních emisních
projekcí.
§ Český hydrometeorologický ústav (ČHMÚ). ČHMÚ je příspěvkovou
organizací, jejímž základním úkolem je výkon funkce
ústředního státního ústavu České republiky pro obory čistota
ovzduší, hydrologie, jakost vody, klimatologie a meteorologie,
jako objektivní odborné služby poskytované přednostně pro
státní správu. Předmětem činnosti v uvedených oborech je racionální,
věcná a ekonomická integrace výkonu státní služby,
zřizování a provoz měřicí stanice a sítě s využíváním telekomunikačních
sítí (státní pozorovací sítě pro sledování kvalitativního
a kvantitativního stavu atmosféry a hydrosféry a příčin vedoucích
k jejich znečišťování nebo poškozování), odborné zpracování
výsledků pozorování, měření a monitorování, správa databází,
tvorba a poskytování hydrometeorologických předpovědí.
§ Ministerstvo zdravotnictví ČR (MZ ČR),které v oblasti ochrany
ovzduší předkládá MŽP ČR návrhy ke zpřísnění imisních limitů
v případech odůvodněné potřeby na základě zhodnocení zdravotních
rizik.Dále zpracovává a vede seznamy referenčních koncentrací
znečišťujících látek a provádí účelová měření ovzduší
ve vybraných sídlech z hlediska ochrany veřejného zdraví. Dále
zaujímá stanoviska z hlediska ochrany zdraví lidí k záměrům,
které mohou výrazně ovlivnit čistotu ovzduší a přijímá opatření
zaměřená na snižování spotřeby regulovaných látek pro zajištění
ochrany života a zdraví.
§ Krajské, obecní a celní úřady. Krajské, obecní a celní úřady
jsou podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší pověřeny
vyměřováním, výběrem a vymáháním poplatků za znečišťování
ovzduší.Krajské úřady vyměřují poplatky u zvláště velkých a velkých
zdrojů. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností vyměřují
poplatky pro střední zdroje a obecní úřady vyměřují,vybírají
a vymáhají poplatky v případě malých zdrojů. Celní úřady jsou
pověřeny výběrem a vymáháním poplatků v kategorii zvláště
velkých, velkých a středních zdrojů.
§ Nestátní neziskový sektor, který hraje významnou roli zejména
v osvětové činnosti, ekologické výchově a popularizaci ochrany
ovzduší, ale i v přípravě legislativy k ochraně ovzduší.
Otázky a úkoly
1. Na základě poznatků získaných v této kapitole komentujte problémy ovzduší
měst v současnosti i v minulosti.
266 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 267OCHRANA OVZDUŠÍ A KLIMATU A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
2. Podívejte se na stránky organizace NASA (http://ozonewatch.gsfc.nasa.gov)
a s pomocí dostupných mapek a animací komentujte vývoj ozonové díry nad
Antarktidou v období od roku 2000, srovnejte též se situací koncem 70. let
20. století.
3. Uveďte nejvýznamnější látky znečišťující ovzduší v České republice na základě
prostudování ročenek Znečišťování ovzduší na území ČR dostupných na webových
stránkách Českého hydrometeorologického ústavu. Komentujte vývoj
znečištění těmito látkami od roku 1990 a jejich současné trendy.
4. Zamyslete se nad hlavními znečišťovateli ovzduší v místě svého bydliště.
Vyhledejte stránky některé ze světových burz obchodujících s emisními povolenkami
na produkci skleníkových plynů a sledujte vývoj ceny povolenky za co
nejdelší možné období.
Související literatura
ACEVEDO, J., NOLAN, C. (ed.) Environmental UV Radiotion, Bruxelles: Commission
of the European Communities, 1993, 78 s., ISBN 2872631054.
BENCKO, V., SYMON, K. Znečištění ovzduší a zdraví, 1. vyd., Praha: Avicenum,
1988, 250 s.
DOLEŽELOVÁ, M. Analýza ekonomických nástrojů ochrany ovzduší, bakalářská
práce, Brno: Masarykova univerzita, 2008, 59 s.
DOLEŽELOVÁ, M. Antarktická ozonová anomálie – shrnutí podmínek vzniku a vývoj
v prostoru a času, bakalářská práce, Brno: Masarykova univerzita, 2004, 64 s.
HANIBAL, J., RAAB, P. Znečišťování ovzduší a jeho soudobé problémy, Praha: Státní
zemědělské nakladatelství, 1979, 211 s.
IPCC Fourh Assessment Report – Full report, Intergovernmental Panel on Climate
Change, 2008 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.ipcc.ch/
index.htm>.
JECH,Č.V Zájmu života ochraňujme ozonovou vrstvu,2.vyd.,Ekologické sdružení,
1993.
JÍLKOVÁ, J. Daně, dotace a obchodovatelná povolení – nástroje ochrany ovzduší
a klimatu, 1. vyd., Praha: IREAS, Institut pro strukturální politiku, o. p. s., 2003,
156 s., ISBN 8086684040.
KOZUBEK, S., KOZUBEK, M. Ozonová díra – ohrožení pro lidstvo? Brno: Nakladatelství
CCB, 1993, 95 s., ISBN 8085825031.
KURFURST.J.Zdroje znečišťování ovzduší,Praha: Státní zemědělské nakladatelství,
1982, 152 s.
LAMB, H. H. The early medieval warm epoch and its sequel, Palaeogeography,
Palaeoclimatology, Palaeoecology 1, 1965, s. 13–37.
LANDSBERG, H. E. Urban Climate (Volume 28 in the International Geophysics
Series), New York: Academic Press, 1981, 275 s.
LENER, J, PROVAZNÍK, K. Ovzduší a zdraví, Praha: Státní zdravotní ústav, 1999,
28 s., ISBN 8070711035.
LIPPERT, E.(ed.) Ozonová vrstva Země: vznik, funkce, poškozování a jeho důsledky,
možnosti nápravy, 1.vyd., Praha: Vesmír, 1995, 155 s., ISBN 809011315X.
NEUŽIL,V. Znečišťování ovzduší, 1.vyd., Praha: CA „Publishing“, 1991, 94 s.
OBROUČKA, K. Látky znečišťující ovzduší, 1.vyd., Ostrava: VŠB-TU, 2001, 73 s.,
ISBN 802480011X.
PETIT, J. R., JOUZEL, J., RAYNAUD, D., et al. Climate and atmospheric history of
the past 420,000 years from the Vostok ice core, Antarctica, Nature, 399, 1999,
s. 429–436.
Pozorované změny klimatu, Český hydrometeorologický ústav – Oddělení změny
klimatu, Praha, 2009 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.
chmi.cz/cc/inf/index.html>.
Statická ročenka životního prostředí, Ministerstvo životního prostředí ČR, 2009
[on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.env.cz/AIS/web.nsf/pages/
statisticke-rocenky>.
SYNÁČKOVÁ, M. Voda a ovzduší 40: ochrana vody a ovzduší, 1.vyd., Praha: České
vysoké učení technické, 2000, 157 s., ISBN 8001022285.
TURNER, J. et al. Antarctic climate change during the last 50 years, International
Journal of Climatology 25, 2005, s. 279–294.
VYSOUDIL, M. Ochrana ovzduší, 1. vyd., Olomouc: Univerzita Palackého, 2002,
114 s., ISBN 8024404001.
Vývoj znečištění ovzduší na území ČR v roce 2007, Český hydrometeorologický
ústav, Praha, 2008 [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.chmi.cz/
uoco/isko/groc/gr07cz/obsah.html>.
WEILER, C. S., PENHALE, P. A. (ed.) Ultraviolet radiation in Antarctica: Measurements
and biological effects, Washington: American Geophysical Union, 1994,
257 s., ISBN 0875908411.
269OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
10. OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
EDUARD BAKOŠ
Následující kapitola se věnuje problematice vodního hospodářství
a ochrany vod. Nejprve je zaměřena pozornost na vodu, vodní
zdroje a jejich ochranu, pak jsou shrnuty poznatky o legislativě EU
a ČR. Dále je uveden institucionální pohled na vodní hospodářství
a krátce jsou i vysvětleny možnosti vzniku povodní.Poslední části se
věnují problematice informačních zdrojů ve vodním hospodářství
a finančním a ekonomickým aspektům ochrany vod.
10.1 Důvody ochrany vod
Voda (H2
O) je jednou z klíčových látek nutných pro existenci života
na Zemi. Je součástí těl všech živých organismů (obsahují 60–99%
vody). Díky svému koloběhu ve volné přírodě ji řadíme mezi tzv.
obnovitelné přírodní zdroje.
Hydrosféra,neboli vodní obal naší planety,pokrývá asi 71% rozlohy
Země (pevnina tedy 29%) a obsahuje přibližně 1,4 mld. km3
vody. Pouze asi 3% tohoto objemu tvoří voda sladká, vázaná především
v ledovcích (zejména v Antarktidě). Voda se na naší planetě
vyskytuje v různých podobách, např. kapalném, pevném (ledovce),
ale i plynném (atmosférická vlhkost). Většina, asi 97% všech světových
zásob vody, je v oceánech a mořích. Co se týče vlastností vody
v mořích, tak mořská voda je obvykle bohatá na soli, průměrně
obsahuje asi 35g anorganických solí na litr. Podstatnou charakteristikou
vody v oceánech je také to, že oceánská voda je významným
akumulátorem tepla. Lze tedy říci, že převážná většina dostupné
vody na zemi je voda slaná. Pouze jedna čtyřicetina z celkových zásob
vody je voda sladká a z té jsou zhruba dvě třetiny vázány v podobě
sněhu a ledu. Věčně zmrzlá voda (ledovce) obsahuje sladkou
vodu, ale v současné době není technicky možné jí získat.
270 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 271OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Již byl zmíněn koloběh vody, který představuje nejmohutnější
ze všech přirozených látkových cyklů naší planety. Tj. ročně se
z oceánů vypaří cca 430 tis. km3
vody, z níž většina spadne opět
ve formě srážek do oceánů. Dalších 70 tis. km3
se vypaří z pevnin.
Ve formě srážek dopadne na pevninu ročně pouze cca 110 tis. km3
vody, z níž největší část se vypaří, část odteče řekami a část dosáhne
moře jako podzemní voda. I ze stabilního ročního odtoku z řek je
však využitelná pouze malá část, protože většina odteče „rychle“
po přívalových deštích a část v neobydlených oblastech. Pouze
cca 9 tis. km3
vody je využitelných člověkem. Každý člověk ročně
přitom spotřebuje průměrně cca 7–8 tis. m3
vody, lidstvo tedy celkem
3–4 tis. km3
, což představuje polovinu celkového využitelného
množství. Lze tedy konstatovat, že voda se stává statkem vzácným.
To lze dokladovat také distribucí vody na obyvatele. Celosvětově je
voda velmi nerovnoměrně rozdělena,tj.na jedné straně existují země
s „dostatkem“ vody, např. Kanada nebo Rusko, a na straně druhé
země, které bojují s „nedostatkem“ vody, např. saharské země.
Význam vody pro lidstvo podtrhlo vyhlášení „Evropské vodní
charty“ dne 6. května 1968 ve Štrasburku, dle kterého:
§ Bez vody není života. Voda je drahocenná a pro člověka ničím
nenahraditelná surovina.
§ Zásoby sladké vody nejsou nevyčerpatelné. Je proto nezbytné
tyto udržovat, chránit a podle možnosti rozhojňovat.
§ Znečišťování vody způsobuje škody člověku i ostatním živým
organismům závislým na vodě.
§ Jakost vody musí odpovídat požadavkům pro různé způsoby jejího
využití, zejména musí odpovídat normám lidského zdraví.
§ Po vrácení použité vody do zdroje nesmí tato zabránit dalšímu
jeho použití pro veřejné i soukromé účely.
§ Pro zachování vodních zdrojů má zásadní význam rostlinstvo,
především les.
§ Vodní zdroje musí být zachovány.
§ Příslušné orgány musí plánovat účelné hospodaření s vodními
zdroji.
§ Ochrana vody vyžaduje zintenzivnění vědeckého výzkumu, výchovu
odborníků a informování veřejnosti.
§ Voda je společným majetkem,jehož hodnota musí být všemi uznávána.
Povinností každého je užívat vodu účelně a ekonomicky.
§ Hospodaření s vodními zdroji by se mělo provádět v rámci přirozených
povodí, a ne v rámci politických a správních hranic.
§ Voda nezná hranic, jako společný zdroj vyžaduje mezinárodní
spolupráci.
Účelné využívání vodních zdrojů a jejich ochrana před znečišťováním
a vyčerpáním má proto mimořádný význam.
10.2 Zásoby, kvalita a spotřeba vod v ČR
Člověk využívá vodu pro několik různých účelů. Jde především
o vodu pitnou, která je určena pro přímou konzumaci v domácnostech,
pak jde o vodu užitkovou běžně využívanou pro účely
domácností i sektor služeb a dále o vodu technologickou, využívanou
v průmyslu, energetice a při těžbě surovin. Voda, která se
využívá pro zavlažování, ve světě představuje cca 50–80% z celkové
spotřeby vody. Co se týče struktury spotřeby vody, v ČR celkově
využívá 45% vody průmysl, 24% vody domácnosti, 14% vody
obchod a služby, 12% vody doprava, 3% zemědělství a 2% stavebnictví.
Přičemž existuje relativně velká neúspornost spotřeby
a především distribuce vody, kdy až 30% uniká z rozvodné sítě
(Praha, Brno)
ČR vzhledem ke své poloze v regionu – všechny řeky zde pramení
a mohutnost jejich toků je nízká – nemá žádné zásoby povrchových
vod. Z hlediska vodních zdrojů je tato skutečnost velmi nevýhodná,
i když z hlediska možnosti udržovat vodní toky čisté by byla naopak
velmi výhodná (Šauer 2008). Tato výhoda však není velmi
využívána vzhledem k znečištění vodních toků, i když se v posledních
letech situace zlepšila. Kromě vodních toků jsou významným
vodním zdrojem rybníky. K dispozici jsou zdroje podzemních vod
i pro velké skupiny obyvatelstva (např. Brno), avšak technologicky
náročně dostupné.
272 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 273OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
10.2.1 Problémy hospodaření s vodou
Problémy hospodaření s vodou (obecně) jsou známé a závažné.
Do budoucna mohou být zdrojem velkých konfliktů ve světě zejména
z důvodu nerovnoměrného rozdělení zdrojů vody, ale i při
nedostatečných srážkách, kdy může dojít k vážnému nedostatku
vody i v těch oblastech, kde se to neočekává. Také výroba vody
ve větším množství i při současném rozvoji vědy a techniky je,
nehledě na vysoké náklady dovozu vody, problémová, a proto je
nutné zacházet s vodou šetrně (viz Šauer 2008). Kromě toho další
problém představuje znehodnocování kvality vody např. formou
znečišťování.
V zásadě existují následující problémy hospodaření s vodou:
§ nerovnoměrná distribuce zásob;
§ kvalita vody používané k pití a průmyslově;
§ znečištění podzemních a povrchových vod vlivem zemědělství,
průmyslu, těžby a domácnostmi;
§ znečištění oceánů, které nejčastěji způsobuje průmysl a zemědělství,
těžba a havárie a
§ nevhodné zásahy – nevhodné odvodňování (meliorace), nadměrné
zavlažování (vede k zasolení).
V České republice bývají zmiňovány převážně následující problémy
hospodaření s vodou:
§ velká závislost na srážkách;
§ srážkový deficit;
§ intenzivní zemědělství;
§ narušení povrchovou těžbou;
§ znečištění po těžbách a
§ hospodaření s odpadními vodami (chybí čističky zejm. pro malé
obce).
10.3 Stav jakosti vody v ČR
Stav povrchových a podzemních vod je v ČR pravidelně sledován
a vyhodnocován státním monitorovacím systémem v podobě Českého
hydrometeorologického ústavu.1
Na základě jeho analýz se
ukazuje, že v posledních desetiletích došlo k významnému zlepšení
jakosti vody ve vodních tocích v ČR.Bylo to jak v důsledku zavedení
nové legislativy, tak i v důsledku omezení průmyslových odvětví,
které měly na znečišťování přímý vliv. Zlepšení jakosti vody lze také
vidět na mapách stavu vod v ČR z počátku 90. let ve srovnání s lety
2006–2007, které publikuje CENIA.
I proto se regulace postupně obrací především k omezení plošných
zdrojů znečištění, zejména v oblasti zemědělství a dopravy.
Kromě plošných zdrojů znečištění lze podle rozsahu znečištění
rozlišit také bodové a difuzní znečištění a také havárie. Podle Šauera
(2008: 24–25) k největším bodovým zdrojům lze zařadit zejména
chemický a papírenský průmysl a metalurgie, do difuzního znečištění
např. úniky škodlivin ze skladů, skládek odpadů apod. Kromě
uvedeného jsou poměrně často zmiňovaným problémem znečišťující
faktory znehodnocující kvalitu vody, kterými jsou:
§ patogenní organismy;
§ netoxické organické látky;
§ nadměrný obsah živin (eutrofizace);
§ toxické kovy;
§ toxické organické látky;
§ vysoká kyselost;
§ pevné látky;
§ zvyšování teploty odpadním teplem a
§ radioaktivita.
10.3.1 Čištění vody
K dosažení požadované kvality vody jsou využívány různé postupy
a metody, jde především o klasické technologie, kterými jsou:
1. usazování těžkých částic;
2. biologické odbourávání živin a
3. odstraňování fosforu.
1
Viz např. webové stránky ČHMÚ, oddělení jakosti vod.
274 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 275OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Vzniká však problém, co s těžkými kovy a jinými toxickými
látkami v čistírenských kalech.
Kromě klasických technologií jsou dostupné také přirozené
schopnosti samočištění v lagunách nebo kořenových čističkách. Nicméně
tyto vody nesmí předtím obsahovat vysoké množství toxických
látek.Výhoda samočištění je, že neprodukuje zbytkový kal a nevyžaduje
dodatečnou energii.
V současné době, kdy dochází ke klimatickým změnám a někteří
odborníci se shodují,že voda je do budoucna velmi dobrým obchodním
artiklem,je nutné na vodu pohlížet jako na cenný statek.Zvláště
pro ČR vzhledem k tomu, že v důsledku přírodních podmínek voda
z ČR prostřednictvím vodních toků odtéká. Z pohledu ekonomie
a udržitelného rozvoje je proto potřebné v dlouhodobém horizontu
hledat taková řešení, která přispějí v podmínkách ČR k jejímu zkvalitňování
a k akumulaci. I proto je mezi odbornou veřejností diskutován
problém stavby nových přehrad, které z pohledu ekonomie
přestavují vysoké investiční náklady. Dalším problémem pro ČR
jsou také mimořádné události – povodně,2
které se v poslední době
vyskytují poměrně často a mají významný ekonomický a sociální
dopad na společnost. Lze se domnívat podle předpovědí odborníků,
že bude k těmto povodním docházet stálé častěji. I proto se vědci
zabývají jejich rizikem a Evropská unie dokonce vydala k tomuto
problému směrnici (kap. 10.6).
10.4 Organizační zabezpečení systému vodního
hospodářství a ochrany vod v ČR
Správa ve vodním hospodářství je podle zákonů rozdělena především
do dvou hlavních skupin institucí:
§ správci povodí a správci vodních toků a
§ vodoprávní úřady.
Jde především o Ministerstvo zemědělství ČR a Ministerstvo
životního prostředí ČR. Samozřejmě kromě těchto ústředních
správních úřadů působí v oblasti ochrany a výzkumu vod i další orgány
pod působností Ministerstva životního prostředí – Výzkumný
ústav vodohospodářský T. G. M., Český hydrometeorologický ústav,
Česká inspekce životního prostředí – a pod působností Ministerstva
zemědělství – Správci povodí (státní podniky) a další organizace
(např. podle území obce nebo újezdní úřady na území vojenských
újezdů).
Ministerstvo zemědělství ČR
Ministerstvo zemědělství je podle kompetenčního zákona ústředním
orgánem státní správy pro vodní hospodářství. Ve smyslu
zákona č.254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon) ve znění pozdějších
předpisů je ústřední orgán státní správy nazýván ústředním vodoprávním
orgánem. Jeho povinnosti jsou kromě jiného i v oblasti
povodní, která je upravena zmíněným vodním zákonem. Zákon
č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu,
a vodní zákon dále definují působnost ministerstva ve vodním hospodářství
a při rozvoji, výstavbě a provozu vodovodů a kanalizací
sloužících veřejné potřebě.
Ministerstvo životního prostředí ČR
Obdobně podle příslušných zákonů (kompetenčního a vodního)
jako na Ministerstvu zemědělství i na Ministerstvu životního prostředí
působí Odbor ochrany vod Ministerstva životního prostředí,
který je ústředním vodoprávním úřadem zejména v následujících
oblastech:
§ ochrana množství a jakosti povrchových a podzemních vod;
§ ochrana před povodněmi;
§ plánování v oblasti vod na národní a mezinárodní úrovni včetně
programů opatření;
§ mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany vod;
§ ekonomické, finanční a administrativní nástroje v ochraně vod;
§ tvorba legislativy a norem v oblasti ochrany vod.
2
Např. povodně v letech 1997, 2002, 2006.
276 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 277OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Další odborné subjekty:
Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. Masaryka, v. v. i.
Ústav je veřejná výzkumná instituce, která se podílí svojí výzkumnou,
odbornou a publikační činností na tvorbě vodního hospodářství
a ochrany vod ČR. Výzkumný ústav vodohospodářský byl
zřízen Ministerstvem životního prostředí. Jeho hlavní náplní práce
je výzkum stavu, užívání a změn vodních ekosystémů a jejich vazeb
v krajině, souvisejících environmentálních rizik, hospodaření s odpady
a obaly, dále pak odborná podpora ochrany vod a protipovodňová
prevence. Je nositelem celé řady projektů v oblasti vodního
hospodářství – v poslední době je to projekt zaměřující se na tvorbu
map povodňových rizik a implementaci směrnice EU o povodňových
rizicích.
Český hydrometeorologický ústav
Základním účelem příspěvkové organizace ČHMÚ je vykonávat
funkci ústředního státního ústavu České republiky pro obory čistota
ovzduší, hydrologie, jakost vody, klimatologie a meteorologie,
jako objektivní odborné služby poskytované přednostně pro státní
správu.
Česká inspekce životního prostředí
Inspekce je odborný orgán státní správy, který je pověřen dozorem
nad respektováním zákonných norem v oblasti životního prostředí.
Dohlíží rovněž na dodržování závazných rozhodnutí správních
orgánů v oblasti životního prostředí. Svou činnost vykonává v pěti
oblastech: ochrana ovzduší, ochrana vod, odpadové hospodářství,
ochrana přírody a ochrana lesa a integrovaná prevence znečištění
IPPC. ČIŽP je samostatnou organizační složkou státu zřízenou Ministerstvem
životního prostředí ČR.
Správci povodí
Správci vodních toků v působnosti Ministerstva zemědělství zajišťují
správu více než 95,2% délky všech vodních toků v České
republice. Přibližně 4,8% se na správě vodních toků podílejí
Ministerstvo obrany, správy národních parků, případně fyzické
a právnické osoby. Vodní toky na území České republiky jsou rozděleny
na významné vodní toky a drobné vodní toky. Významné
vodní toky v celkové délce cca 15538km a menší část určených
drobných vodních toků v celkové délce cca 1383km spravují státní
podniky Povodí, tj. Povodí Vltavy, s. p., Povodí Ohře, s. p., Povodí
Labe, s. p., Povodí Odry, s. p. a Povodí Moravy, s. p. Převážnou
většinu drobných vodních toků spravují Zemědělská vodohospodářská
správa (cca 35835km) a státní podnik Lesy České republiky
(cca 19578 km).
10.5 Zásadní dokumenty ochrany vod v ČR
10.5.1 Zákon o vodách
Nejdůležitějším zákonem v oblasti vodního hospodářství je zákon
o vodách. Účelem tohoto zákona je chránit povrchové a podzemní
vody, stanovit podmínky pro hospodárné využívání vodních zdrojů
a pro zachování i zlepšení jakosti povrchových i podzemních vod,
vytvořit podmínky pro snižování nepříznivých účinků povodní
a sucha a zajistit bezpečnost vodních děl v souladu s právem Evropské
unie. Účelem je taktéž přispívat k ochraně vodních ekosystémů
a na nich přímo závisejících suchozemských ekosystémů. Kromě
tohoto smyslu zákon upravuje právní vztahy k vodám, vztahy fyzických
a právnických osob k využívání vod, jakož i vztahy k pozemkům
a stavbám, s nimiž výskyt těchto vod přímo souvisí, a to
v zájmu zajištění trvale udržitelného užívání těchto vod,bezpečnosti
vodních děl a ochrany před účinky povodní a sucha.
Kromě těchto základních právních norem (vyhlášek, zákonů,
směrnic a metodických pokynů) byli vypracovány strategické dokumenty,
které určují politiku vlády v oblasti vodního hospodářství
a při ochraně vod:
a) Plán hlavních povodí ČR
Plán hlavních povodí České republiky, jako dokument státní politiky
v oblasti vod, je zpracován podle vodního zákona. Tento první
278 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 279OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Plán hlavních povodí České republiky představuje dlouhodobou
koncepci oblasti vod se zaměřením pro šestileté období 2007–2012.
Integruje záměry a cíle rezortních politik ústředních vodoprávních
úřadů při sdílení kompetencí ve smyslu ustanovení § 108
vodního zákona, zejména navazuje na Koncepci vodohospodářské
politiky Ministerstva zemědělství pro období po vstupu do Evropské
unie na léta 2004–2010 a Státní politiku životního prostředí
2004–2010.
b) Plán rozvoje vodovodů a kanalizací
Plán rozvoje vodovodů a kanalizací byl vytvořen „zdola“ a je souhrnem
zpracovaných 14 dílčích krajských plánů. Strategickým cílem
oboru vodovodů a kanalizací, tak jak je vymezen v komplexní
souhrnné zprávě, tj. v plánu za celou ČR, je zabezpečení bezproblémového
zásobování obyvatel a dalších odběratelů nezávadnou
a kvalitní pitnou vodou a efektivní likvidace odpadních vod
bez negativních dopadů na životní prostředí za sociálně únosné
ceny. Souhrnná zpráva Plánu rozvoje vodovodů a kanalizací
České republiky obsahuje zpracování demografických údajů pro
vodárenské soustavy a významné skupinové vodovody včetně
souhrnných bilancí potřeb vody a zdrojů povrchových a podzemních
vod respektujících jejich rozvoj, popisy vodárenských soustav
a významných skupinových vodovodů, popisy významných nadregionálních
kanalizačních systémů, krizové zásobování vodou
(pitnou a užitkovou) včetně vazeb mezi kraji a seznam aglomerací
k Metodickému pokynu pro zpracování plánu – součást informačního
systému Plánu rozvoje vodovodů a kanalizací území České
republiky.
c) Zpráva o stavu vodního hospodářství
Každý rok je Ministerstvem zemědělství vydávána zpráva o stavu
vodního hospodářství za příslušný rok označovaná jako „Modrá
zpráva“. Jde o komplexní souhrnný materiál o stavu vod v ČR,
vodních zdrojích a jejich využívání pro obyvatelstvo a národní
hospodářství. Zpráva je rozdělena do několika samostatných částí:
hydrologická bilance; povodňové situace; jakost povrchových
a podzemních vod; nakládání s vodami; zdroje znečistění; správa
vodních toků; vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu; rybářství
a rybnikářství; státní finanční podpora vodního hospodářství;
legislativní opatření; prioritní úkoly,programy a stěžejní dokumenty
ve vodním hospodářství; mezinárodní vztahy a výzkum a vývoj ve
vodním hospodářství.
d) Strategie ochrany před povodněmi v České republice
Jde o významný dokument přijatý na úrovni vlády v roce 2000.
Strategie ve svém textu stanovuje tyto zásady, které vychází z analýz
povodňových situací a ze zahraničních zkušeností:3
§ pro efektivní omezení následků povodní je nejpodstatnější pre-
vence;
§ na zabezpečení realizace preventivních opatření ke snížení
škodlivých následků povodní se musí podílet kromě státu také
subjekty – na úrovni regionů, okresů, obcí anebo individuálních
osob – vlastníků nemovitostí;
§ efektivní preventivní opatření je nutné uplatňovat systémově
v ucelených (hydrologických) povodích a s provázáním vlivů
podél vodních toků;
§ pro efektivní ochranu před povodněmi je třeba vycházet z kombinace
opatření v krajině, která zvyšují přirozenou akumulaci
a retardaci vody v území, a technických opatření k ovlivnění
povodňových průtoků;
§ pro návrhy k ochraně před povodněmi je třeba využívat výstupy
z moderních technologií matematického modelování (simulace)
povodní, které zpřesňují vymezení rozsahu a průběhu povodní
a zároveň dovolují posuzovat účinnost zvolených opatření podél
celého vodního toku;
§ s ohledem na charakter území a geografickou polohu České
republiky je nezbytné řešit ochranu před povodněmi v mezinárodním
kontextu, zejména v rámci stávajících mezistátních
dohod o spolupráci v povodích řek přesahujících hranice
státu;
3
Strategie ochrany před povodněmi pro území České republiky.
280 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 281OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
§ vzhledem k finanční náročnosti je zabezpečení účinné ochrany
před povodněmi víceletý proces, prioritou státního zájmu je
podpora prevence oproti úhradě nákladů za škody způsobované
povodněmi;
§ strategie je dokument s dlouhodobou platností otevřený pro doplňující
návrhy, které budou reagovat na vývoj poznání a rovněž
plnění navrhovaných opatření.
Jak je patrné, v zásadách je kladen důraz především na preventivní
ochranu před povodněmi. K naplňování Strategie ochrany
před povodněmi byly v podmínkách vlády vytvořeny sektorové výdajové
programy v garanci Ministerstva zemědělství Prevence před
povodněmi I a Prevence před povodněmi II a program v garanci
Ministerstva životního prostředí Revitalizace říčních systémů.
10.6 Povodně
Mezi mimořádné události přírodního charakteru patří i povodně.
Mají výrazné společenské a ekonomické dopady.4
Ve strategii
ochrany před povodněmi se konstatuje,že povodním nelze zabránit.
I proto jsou v současnosti povodňovými experty zkoumána rizika,
která plynou z možného ohrození povodněmi.
Ve světě jsou povodně běžně samostatně zkoumány prostřednictvím
tzv.povodňového managementu (flood management).V rámci
povodňového managementu jsou uplatňovány metody ekonomického
hodnocení,které se začínají prosazovat i u nás.Na základě identifikace
rizik a prostřednictvím uplatňování metod ekonomických
analýz pak dochází k tvorbě opatření ke zmírňování dopadů povodní.
Tento přístup má samozřejmě svoji oporu ve vodním zákoně,
kde je věnována velká pozornost problematice povodní, ochraně
před povodněmi a dalším opatřením souvisejícím s povodněmi
(např. vymezení záplavových území, vyhlašování stavů, kdy dochází
k povodním apod.).
V rámci ochrany před povodněmi bylo kromě právní úpravy ve
vodním zákoně vypracováno několik důležitých již výše uvedených
dokumentů, včetně postupného zavedení směrnice EU. Kromě
těchto dokumentů lze nalézt i dokumenty krizového managementu,
kde v jednotlivých krizových plánech jsou zakomponovány typové
plány. Typové plány slouží pro identifikaci možných krizových situací,
včetně aspektů řešení. Typové plány mají pevně danou strukturu,
která musí být dodržena. Pro oblast povodní jsou důležité
zejména dva typové plány a to Povodně velkého rozsahu a Narušení
hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní povodně.
10.6.1 Povodně velkého rozsahu
V typovém plánu jsou nejprve vymezeny příčiny vzniku povodní,
které umožňují členění povodní na:
§ Letní povodně, což jsou povodně způsobené dlouhotrvajícími
regionálními dešti, nebo krátkodobými srážkami velké intenzity
(často i přes 100 mm za několik málo hodin) zasahující poměrně
malá území.Vyvolávají vznik povodní velkého rozsahu na regionální
úrovni.Vyskytují se zpravidla na všech tocích v zasaženém
území,obvykle s výraznými důsledky na středních a větších tocích
(např. na povodí Berounky, Vltavy a Labe, Odry, Moravy, Dyje).
§ Letní bouřkové povodně, což jsou povodně v letním období
způsobené krátkodobými srážkami velké intenzity, zasahující
poměrně malá území. Mohou se vyskytovat kdekoliv na malých
vodních tocích, katastrofální důsledky mají zejména na sklonitých
vějířovitých povodích (např. Stěnava, horní Metuje, Jílovský
potok, Dřevnice, Vsetínská Bečva, Divoká Orlice, horní Jizera,
Malše,Vydra, Bělá).
§ Zimní a jarní povodně, což jsou povodně způsobené táním
sněhové pokrývky, zejména v kombinaci s vydatnými dešťovými
srážkami, se nejvíce vyskytují na podhorských tocích a dále
i v nížinných úsecích velkých toků (např. na horním a středním
povodí Labe, povodí Ohře, horním povodí Moravy, povodí Jizery
a Divoké Orlice).Tání významná pro vznik povodní velkého
rozsahu mohou nastat prakticky od prosince až do dubna. Ve
4
Povodňové škody byly podle odhadů v roce 2002 kolem 75 mld. Kč, v roce 2006
cca 6 mld. Kč a v roce 2009 cca 8,5 mld. Kč.
282 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 283OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
sněhově bohatém roce je na celém území ve sněhu akumulováno
přibližně 5 mld. m3
vody. Výška sněhové pokrývky v průměru
dosahuje v nížinách 10–20cm, ve středních polohách 40–60cm,
na horách přes 100 cm. Období tání sněhové pokrývky není
pravidelné.
§ Povodně způsobené ledovými jevy, což jsou povodně způsobené
ledovými jevy i při relativně menších průtocích, vyskytují
se v úsecích toku náchylných ke vzniku ledových nápěchů a ledových
zácp (např. ledové jevy na vodních tocích Berounka,
Cidlina, Ohře, Sázava, Divoká Orlice).
Pro vznik povodní v ČR jsou v naprosté většině případů podle
typového plánu rozhodující hydrologické příčinné jevy na území republiky.
Povodně přicházející ze zahraničí mohou připadat v úvahu
pouze na Ohři (přítok do nádrže Skalka), na Lužnici (přítok do třeboňské
rybniční soustavy) a na Dyji (přítok do nádrže Vranov).
Podle typového plánu jsou nejdůležitějšími faktory ovlivňujícími
rozsah povodní, vznik a trvání krizových stavů a velikost povodňových
škod:
§ dlouhotrvající vodní srážky;
§ přívalové deště;
§ v zimě prudká obleva s deštěm vyvolávající tání sněhu a chod
ledu;
§ kapacita a stav koryta vodního toku;
§ odolnost a dostatečná výška ochranných hrází podél vodního
toku proti vzduté a proudící vodě a odolnost proti přelití hrází
vodních děl;
§ vliv retenční schopnosti vodních děl (nádrží, rybníků, poldrů)
a dalších technických opatření (jezů, ochranných hrází podél
vodních toků…);
§ vliv retenční schopnosti krajiny;
§ zástavba a využívání záplavového území;
§ včasná informovanost o povodňovém nebezpečí;
§ operativní řízení vodohospodářských procesů v době povodní;
§ opatření k ochraně před povodněmi.
Tyto faktory jsou dále podrobně rozebírány ve vztahu ke konkrétním
podmínkám.
10.6.2 Narušení hrází významných vodních děl se vznikem
zvláštní povodně
Tento typový plán byl vypracován Ministerstvem zemědělství
ve spolupráci s Ministerstvem životního prostředí a konstatuje,
že ke krizové situaci z důvodu vzniku zvláštní povodně vzniklé
narušením hrází významných vodních děl může dojít vlivem mimořádných
událostí, především přírodní katastrofy a negativního
antropogenního vlivu (např. terorismus, válečné operace). Vznik
zvláštní povodně narušením hráze vodního díla I. a II. kategorie
z důvodu její nedokonalé stavby nebo jiné poruchy hráze, a tedy
i krizová situace je málo pravděpodobná. Z výše uvedených důvodů
vytipování konkrétních vodních děl nebo lokalit, kde může dojít
ke zvláštní povodni nelze předvídat, ale ani vyloučit. Proto všechny
správní a krizové orgány,pokud je jejich území v dosahu povodňové
vlny zvláštní povodně, musí ve smyslu dané legislativy opatření ke
vzniku zvláštní povodně řešit. Cílový stav k řešení zvláštní povodně
spočívá ve snížení možných dopadů této krizové situace s důrazem
na záchranu co největšího počtu lidských životů a omezení ztrát na
majetku.5
Kromě uvedených typových plánů, které se bezprostředně dotýkají
problematiky vzniku a řešení přirozených a zvláštních povodní
je v krizovém managementu zaměřena pozornost na problematiku
s narušením dodávek pitné vody velkého rozsahu, která se řeší jako
komplexní nouzové zásobování postiženého obyvatelstva. Lze tedy
konstatovat, že vznik narušení dodávek pitné vody vždy souvisí s jinou
mimořádnou událostí.
Samozřejmě, kromě povodní může k narušení dodávek pitné
vody podle typového plánu dojít na kterémkoli místě ČR, pokud je
příčinou přerušení dodávky pitné vody běžná porucha vodovodní
sítě. Takové přerušení dodávky (omezené lokality, menší počet
obyvatel), je řešeno příslušným subjektem vodovodů a kanalizací
formou náhradního zásobování obyvatelstva pitnou vodou v těchto
5
Narušení hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní povodně, typový
plán.
284 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 285OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
lokalitách. V případě mimořádných událostí (povodní) se řeší táto
otázka systémem nouzového zásobování pitnou vodou.
10.6.3 Povodňový plán České republiky
Kromě již výše uvedený zpracovaných dokumentů v oblasti ochrany
vod byl zpracován také dokument, týkající se povodňové problematiky.
Tento dokument byl pomocí moderních informačních technologií
převeden do digitální podoby.Povodňový plán České republiky
je základním dokumentem pro ústřední řízení povodňové ochrany
v České republice. Obsahuje podrobné rozdělení úkolů a činností
při provádění opatření k ochraně před povodněmi na úrovni
ústředních orgánů státní správy a organizací s celorepublikovou
nebo významnou regionální působností.
Povodňový plán ČR podléhá každoročnímu přezkoumání (nejpozději
do 31. března) a na základě výsledku může být případně
upraven nebo doplněn. Přezkoumání a úprava se provádí také po
vyhodnocení velké povodně, dále při změně uspořádání orgánů veřejné
správy, změně legislativních předpisů nebo jiných okolnostech
vyžadujících jeho změnu.
Povodňový plán ČR je podkladem pro rozhodování Ústřední
povodňové komise pro případ povodní ohrožujících větší územní
celky, pokud nestačí síly a prostředky příslušných povodňových
komisí krajů nebo je potřebná koordinace jejich činnosti. Podrobnější
technické údaje pro činnost komise, pokud nejsou zahrnuty
v tomto povodňovém plánu, jsou zahrnuty v povodňových plánech
správních obvodů krajů, které jsou uloženy na příslušném krajském
úřadu a na ministerstvu.
10.7 Ekonomické souvislosti ochrany vod
10.7.1 Výdaje veřejných rozpočtů a dotace
Finanční toky do vodního hospodářství plynou prostřednictvím
několika institucí. Jde zejména o dotační prostředky jednotlivých
orgánů veřejné správy, jmenovitě o dotace od Ministerstva zemědělství
ČR, Ministerstva životního prostředí ČR, Státního fondu životního
prostředí a prostředky získané prostřednictvím evropských
fondů a o výdaje z veřejných rozpočtů (SR, SFŽP, kraje, obce).
Prostřednictvím Ministerstva zemědělství ČR jsou poskytovány
finanční prostředky na výstavbu a technickou obnovu vodovodů
a úpraven vod, výstavbu a technickou obnovu čistíren odpadních
vod a kanalizací a také výstavbu a obnovu infrastruktury vodovodů
a kanalizací zaměřených na realizaci opatření k naplňování
směrnic Evropské unie v oblasti vodovodů a kanalizací a na vlastní
rozvoj oboru vodovodů a kanalizací. Podle Zprávy o stavu vodního
hospodářství za rok 2007 byla v roce 2007 poskytnuta podpora
v celkové výši cca 1,8 mld. Kč.
Kromě těchto programů je Ministerstvem zemědělství ČR
pravidelně poskytována finanční podpora pro obnovu vodohospodářského
majetku správců vodních toků v rámci odstraňování
povodní z minulých let, realizace protipovodňových opatření, obnovu,
odbahnění a rekonstrukce rybníků a vodních nádrží včetně
zajištění péče o státní majetek na drobných vodních tocích a na
hlavních odvodňovacích zařízeních. I proto byl v roce 2007 zahájen
specifický program Prevence před povodněmi II, který navazuje
na minulé programy s cílem podpory protipovodňových opatření
s retencí,protipovodňových opatření podél vodních toků,zvyšování
bezpečnosti vodních děl a podpory vymezení záplavových území
a studií odtokových poměrů. Do roku 2013 se předpokládá čerpání
finančních prostředků v celkové výši cca 12 mld. Kč.
Ministerstvo životního prostředí ČR podporuje především
revitalizaci říčních systémů prostřednictvím Programu revitalizace
říčních systémů,jehož cílem je podpořit obnovu přírodního prostředí
i zdrojů užívaných člověkem. Podpora z programu je směřována
zejména na revitalizaci přirozených funkcí vodních toků,na revitalizaci
prvků územní stability ekologických systémů vázaných na vodní
režim, odstraňování nepřirozených příčných překážek na tocích,
na obnovu retenční schopnosti, ale také na řešení problémů s odkanalizováním
a čištěním odpadních vod. Za rok 2007 bylo v rámci
revitalizačních podprogramů poskytnuto celkem cca 454 mil. Kč
(Zpráva o stavu vodního hospodářství ČR za rok 2007).
286 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 287OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Státní finanční podpora do vodního hospodářství plyne také
pomocí specificky zaměřené instituce – Státního fondu životního
prostředí,který je významným poskytovatelem financí pro realizaci
opatření k ochraně a zlepšování stavu životního prostředí. Je jedním
ze základních ekonomických nástrojů k plnění závazků vyplývajících
z mezinárodních úmluv o ochraně životního prostředí a členství
v Evropské unii a k uskutečňování Státní politiky životního
prostředí. Státní fond odpovídá také za vlastní realizaci evropských
financí prostřednictvím Operačního programu Životní prostředí,
kde je odpovědný za příjem a hodnocení žádostí a správu schválených
projektů. Řídicím orgánem Operačního programu Životního
prostředí je Ministerstvo životního prostředí. Významným ekonomickým
nástrojem jsou také zahraniční dotace, a to především
z Operačního programu Životní prostředí (viz kapitola 4.4.1).
10.7.2 Poplatky a odvody
Kromě uvedených dotačních prostředků představují významný
ekonomický nástroj ochrany vod poplatky a platby za odběr vody
(vodné a stočné).
Vodohospodářské předpisy upravují jako ekonomický nástroj
působení na právní subjekty ve směru racionálního nakládání s vodou
následující poplatky:
§ poplatek za odebrané množství podzemní vody;
§ poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových;
§ poplatek za povolené vypouštění odpadních vod do vod pod-
zemních;
§ platba k úhradě správy vodních toků a správy povodí.
Tyto poplatky by měly uživatele vody stimulovat k tomu, aby své
odběry snižoval, hledal alternativní (levnější) zdroje vody pro své
potřeby a vypouštěl méně znečištěné odpadní vody – pokud ovšem
bude výše placených částek za vodu taková, aby se mu vyplatilo
investovat do změn technologie, do vybavení čistíren odpadních
vod a do dalších opatření k racionalizaci vodního hospodářství.
Poplatky související s ochranou vod jsou zakotveny také v zákoně
č. 254/2001 Sb., o vodách, konkrétně v §88–101.
Poplatek za odebrané množství podzemní vody
Od 70. let 20. století se za m3
vyčerpané podzemní vody platily
2 Kčs/m3
. Po řadě společenských i legislativních změn se za odběr
vody z podzemních vod platí od roku 2004 podle vodního zákona
2 Kč/m3
pitné vody. Za vodu užitkovou se platí 3 Kč/m3
. Za několik
let se tedy výrazně nezměnila platba za čerpání podzemních vod,
ale změnily se podmínky a množství, za jakých lze čerpání provádět.
Odběratelé platí až za objem, který překročí 6000 m3
za rok nebo
500 m3
za měsíc. Vymáhání a výběr poplatků provádí podle zákona
celní úřady na základě výměru od České inspekce životního prostředí,
která také určuje výši příslušných záloh pro výběr poplatků.
Příjem z poplatků je podle vodního zákona z 50% příjmem kraje, na
jehož území se odběr uskutečňuje,6
a zbytek se odvádí do Státního
fondu životního prostředí.
Tabulka 10.1: Poplatky za odběry podzemních vod v letech 2004–2009
(Pozn.: * hodnoty navýšeny o dodatečně vyměřené zálohy v průběhu
roku 2008)
Rok Počet zálohových
výměrů
Výše záloh (v Kč) Počet poplatkových
výměrů
Výše
poplatků
2004 2602 1140164363 3191 783358842
2005 3202 1212086737 3417 763670354
2006 3362 1215279471 3590 760354367
2007 3812 1195618044 4027 758003568
2008 *4043 *1210729411 budou vydávány v r. 2009
2009 4003 1215668263 budou vydávány v r. 2010
Pramen: Roční zpráva České inspekce životního prostředí za rok 2008
Při čerpání podzemní vody bez povolení nebo v případě překračování
povoleného množství odebrané vody je podle zákona
6
Poplatky, které jsou příjmem rozpočtu kraje, mohou být použity jen na podporu
výstavby a obnovy vodohospodářské infrastruktury, a to zejména pro obec,
na jejímž území se odběr podzemní vody uskutečňuje, a na zřízení a doplňování
zvláštního účtu.
288 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 289OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
vybírána pokuta.7
Problém způsobuje také nejednotná sazba za
placení vody pitné a užitkové. Rozlišit, kdy voda je využita pro účely
pití a kdy na další použití není jednoduché. V příslušných novelách
vodního zákona se uvažovalo o změně výše sazeb, z řady různých
důvodů (např. zátěže subjektů podnikajících ve vodním hospodářství)
však prozatím ke změnám nedošlo.
Poplatky za vypouštění odpadních vod do vod povrchových
Placení poplatků za vypouštění odpadních vod do vod povrchových
bylo u nás zavedeno již v roce 1966. Hlavním záměrem bylo ekonomicky
motivovat znečišťovatele k budování čistíren odpadních
vod. Skutečný motivační efekt byl však omezen, neboť poplatek byl
stanoven příliš nízko, navíc výše sazeb poplatků nebyla průběžně
upravována tak, jak rostly ceny čistíren odpadních vod a provozní
náklady. Poplatky motivačního charakteru s poplatkem stanoveným
mírně nad úrovní ekvivalentu provozních nákladů se podařilo zavést
až v roce 1992, a na čas tedy došlo k vyrovnání ekonomických
podmínek mezi subjekty provozujícími čistírnu a subjekty bez čistírny,které
platí zmíněné poplatky.Původně byly poplatky nazývány
„náhradami“, později „úplatami“ (více viz Moldan 1997: 52–53).
Současný systém poplatků za vypouštění odpadních vod do vod
povrchových je zakotven v § 89–99 vodního zákona.Právnická nebo
fyzická osoba, která vypouští odpadní vody do vod povrchových, je
povinna platit poplatek za znečištění vypouštěných odpadních vod
a poplatek z objemu vypouštěných odpadních vod. Poplatky se platí
za jednotlivé zdroje znečišťování.8
§ 90 vodního zákona uvádí, že
poplatek za znečištění vypouštěných odpadních vod je znečišťovatel
povinen platit, jestliže jím vypouštěné odpadní vody překročí v příslušném
ukazateli znečištění zároveň hmotnostní a koncentrační
limit zpoplatnění. Ukazatele znečištění, hmotnostní a koncentrační
limity zpoplatnění a sazby poplatku členěné podle jednotlivých ukazatelů
znečištění jsou uvedeny v tabulce 10.2.
Tabulka 10.2: Sazby pro výpočet poplatku, hmotnostní a koncentrační
limity zpoplatnění
Ukazatel znečištění Sazba
(Kč/kg)
Limit zpoplatnění
hmotnostní
(kg/rok)
koncentrační
(mg/l)
CHSK (organické látky charakterizované
chemickou spotřebou kyslíku) nečištěné
odpadní vody
16 8000 40
CHSK čištěné odpadní vody 8 10000 40
CHSK pro odpadní vody čištěné z výroby
buničiny a ze zušlechťování bavlnářských
a lnářských textilií
3 10000 40
rozpuštěné anorganické soli 0,5 20000 1200
nerozpuštěné látky 2 10000 30
fosfor 70 3000 3
dusík 30 20000 20
adsorbované organicky vázané halogeny 300 15 0,2
rtuť 20000 0,4 0,002
kadmium 4000 2 0,01
Pramen: Vodní zákon, upraveno
Poplatek za znečištění vypouštěných odpadních vod se rovná
součtu dílčích částek vypočtených podle jednotlivých ukazatelů
znečištění jako násobek sazby poplatku a celkového množství vypouštěného
znečištění za kalendářní rok. V případě, že u některé
zpoplatněné látky dojde ke snížení jejího celkového vypouštěného
množství oproti předcházejícímu kalendářnímu roku nejméně
o 20%, nejvýše však o 50%, snižuje se poplatek za tuto látku o dvojnásobek
dosaženého snížení. Dojde-li u některé zpoplatněné látky
7
Za každý den v prodlení placení poplatku jsou odběratelé povinni zaplatit penále
ve výši 1 promile z částky včas nezaplacené.
8
Dojde-li v důsledku povodně nebo jiné přírodní katastrofy k omezení nebo přerušení
provozu čistírny odpadních vod,platí znečišťovatel za období nezbytně nutné
k obnovení jejího provozu poplatky ve výši odpovídající poměrné části poplatků stanovených
poplatkovým výměrem za předchozí kalendářní rok. Omezení, přerušení
a obnovení provozu čistírny odpadních vod znečišťovatel neprodleně oznámí České
inspekci životního prostředí, která tyto skutečnosti prověří a zohlední v poplatkovém
výměru za toto období.
290 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 291OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
ke snížení jejího celkového vypouštěného množství oproti předcházejícímu
kalendářnímu roku o více než 50%, poplatek za tuto
látku se neplatí. Celkové množství znečištění se zjistí vynásobením
průměrné roční koncentrace znečištění u příslušného ukazatele
znečištění ročním objemem vypouštěných odpadních vod.
Poplatek za povolené vypouštění odpadních vod
do vod podzemních
Dále se platí na základě povolení k nakládání s podzemními vodami
poplatek za povolené vypouštění odpadních vod do vod podzemních.
Poplatek se platí obci, na jejímž území k vypouštění dochází.
Činí podle zákona 3500Kč za kalendářní rok. Výjimky, při kterých
poplatek není placen, tvoří odpadní vody z rodinných domů nebo
staveb pro individuální rekreaci, které jsou čištěny domovní čistírnou
na úroveň stanovenou v povolení k vypouštění odpadních vod.
V ostatních případech, kromě případů, které stanoví vodní zákon, je
povinnost uvedený poplatek platit.
Kromě těchto uvedených poplatků se ve vodním hospodářství
podle vodního zákona platí platba k úhradě správy vodních toků
a správy povodí. Stát může ještě podle podmínek stanovených zákonem
poskytnout finanční prostředky k úhradě výdajů na opatření
ve veřejném zájmu. Více o poplatcích obecně se lze dovědět
v kapitole 7.2.
10.7.3 Investice v oblasti ochrany vod
Vývoj investic podle jednotlivých složek životního prostředí v porovnání
let 1997 a 2001 ukazuje přesun z výrazného investičního
financování oblasti ochrany ovzduší v roce 1997 do oblasti ochrany
vod týkající se především podpory odvádění a čištění odpadních
vod (viz kapitola 4). Investice vynakládané na ochranu ovzduší byly
v letech 1994–1997 vyvolány zákonem o ochraně ovzduší.
V současné době je kladem důraz především na implementaci
směrnice Rady 91/271/EEC, o čištění městských odpadních vod,
podle které je nutné do konce roku 2010 zajistit výstavbu a rekonstrukci
čistíren odpadních vod a kanalizací pro aglomerace
kategorie 2000 až 10000 EO9
a požadovaný vyšší stupeň čištění
(eliminace emisí dusíku a fosforu) pro čistírny odpadních vod nad
10000 EO v citlivých oblastech (což je celé území ČR) (SPŽP ČR
2004–2010: 42). Dalšími úkoly vodní politiky jsou zajistit v roce
2010 zásobování 91% obyvatel kvalitní pitnou vodou a monitoring
stavu povrchových a podzemních vod.Vývoj od roku 2002 je patrný
z tabulky 10.3.
Tabulka 10.3: Komunální čistírny odpadních vod v letech 2002–2008
Rok 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Počet ČOV 1234 1410 2006 1994 2017 2065 2091
z toho mechanické 40 52 91 75 64 61 54
Pramen: ČSÚ, upraveno
Otázky a úkoly
1. Jaký je stav vod v ČR v současné době? Co je největším problémem? Sucho,
znečistění, nebo povodně? Svoji odpověď zdůvodněte.
2. Jaké jsou základní strategické dokumenty, které určují politiku vlády v oblasti
vodního hospodářství a při ochraně vod?
3. Domníváte se, že současné organizační zabezpečení vodního hospodářství je
dostačující?
4. Podívejte se na stránky hydroekologického informačního systému. Jaké jsou
jeho výhody a nevýhody?
5. Podívejte se na webové stránky Ministerstva zemědělství na systém dotací
programu „Prevence před povodněmi II“. Co si myslíte o programu? Je podle
Vás dostačující?
9
Velikost obce, v souvislosti se znečištěním odpadních vod, se vyjadřuje jako
počet ekvivalentních obyvatel (EO). Zatížení vyjádřené v počtu ekvivalentních
obyvatel se vypočítává z maximálního průměrného týdenního zatížení na vstupu
do čistírny odpadních vod, s výjimkou neobvyklých situací, jako jsou např. silné
deště a povodně.
292 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 293OCHRANA VOD A JEJÍ EKONOMICKÉ ASPEKTY
Související literatura
DIBAVOD, Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. M. [on-line] [cit. 2010-9-12],
dostupné na: <http://www.vuv.cz/oddeleni-gis/projekty/dibavod.asp>.
Hydroekologický informační systém, Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. M.
[on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://heis.vuv.cz/>.
Informační systém VODA, Ministerstvo zemědělství ČR [on-line] [cit. 2010-9-12],
dostupné na: http://www.voda.gov.cz/portal/.
JÍLKOVÁ, J., PAVEL, J., VÍTEK, L., SLAVÍK, J. Poplatky k ochraně životního prostředí
a jejich efektivnost, 1. vyd., Praha: Eurolex Bohemia, 2006, 136 s., ISBN
8073790025.
Kvalita povrchových vod v České republice a její vývoj v České republice, CENIA [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/web/www/cenia-akt-
tema.nsf/$pid/MZPMSFT33PSN>.
MOLDAN, B. a kol. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí: situace v České
republice, 1. vyd., Praha: Univerzita Karlova, 1997, 307 s., ISBN 8071844349.
MOLDAN, B. Podmaněná planeta, Praha: Karolinum, 2009, 336 s., ISBN
9788072612000.
Plán hlavních povodí České republiky, Ministerstvo životního prostředí ČR [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://iris.env.cz/AIS/web-pub2.nsf//cz/
plan_hlavnich_povodi>.
Plán rozvoje vodovodů a kanalizací České republiky, Ministerstvo zemědělství ČR
[on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.mze.cz/Index.aspx?typ=2
&ch=79&ids=2840&val=2840>.
Povodňový plán České republiky,Ministerstvo životního prostředí ČR [on-line] [cit.
2010-9-12], dostupné na: <http://www.dppcr.cz/html_pub/>.
PRASAD, K., GREEN, C. a kol. Ekonomics Aspects of Integrated Flood Management,
APFM [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.apfm.info/pdf/
ifm_economic_aspects.pdf>.
Roční zpráva České inspekce životního prostředí za rok 2008, Česká inspekce životního
prostředí [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cizp.cz/(sto
nclych3gxboeascqk4cjf)/default.aspx?id=1989&ido=97&sh=-1886066952>.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/60/ES ze dne 23. října 2007
o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik.
Statistická ročenka životního prostředí České republiky 2007, CENIA [on-line] [cit.
2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/
CENMSFMVUXYG>.
Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [on-line] [cit. 2010-9-
12], dostupné na: <http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09>.
Státní politika životního prostředí České republiky, MŽP ČR, Praha, 1995 [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.mzp.cz/cz/statni_politika>.
Strategie ochrany před povodněmi pro území České republiky, Ministerstvo zemědělství
ČR [on-line] [cit.2010-9-12],dostupné na: <http: www.mze.cz/attachments/
0_pp35.pdf>.
ŠAUER, P. a kol. Základy ekonomiky životního prostředí II., Praha: VŠE, 2008, 70 s.,
ISBN 9788024514611.
Typový plán „Narušení hrází významných vodních děl se vznikem zvláštní po-
vodně“.
Typový plán „Povodně velkého rozsahu“.
Zpráva o stavu vodního hospodářství České republiky za rok 2007, Ministerstvo
zemědělství ČR [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.mze.cz/
Index.aspx?ch=79&typ=2&ids=615&val=615>.
Zpráva o stavu životního prostředí České republiky za rok 2007, CENIA [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/
$pid/CENMSFRV7ZP5>.
295ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
11. ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ
A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
JANA SOUKOPOVÁ
Následující kapitola je věnována problematice nakládání s odpady
a odpadovému hospodářství. Jsou v ní ozřejměny základní pojmy
a ukázány ekonomické souvislosti nakládání s odpady i celého odpadového
hospodářství.
11.1 Pojetí odpadů
Základním pojmem odpadového hospodářství je odpad. Bez znalosti
jakékoli definice tohoto pojmu je možné říci,že odpad je vedlejší
(nezamýšlený) produkt jakékoli lidské činnosti. Tedy vždy souvisí
s činností člověka (odpadem není zvířecí trus, popílek sopky aj.).
Pojem odpad byl v ČR poprvé zaveden normou ČSN 838001 – Názvosloví
odpadů a prvním zákonem o odpadech č. 238/1991 Sb.
Současný zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o odpadech)
vymezuje odpad jako „každou movitou věc, které se osoba
zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé
ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu“.1
Toto
vymezení je však možné brát pouze v užším slova smyslu. Členění
odpadu v širším slova smyslu ukazuje obrázek 11.1.
Právní definice pojmu odpad vycházející ze zákona o odpadech
(viz výše) s sebou přináší řadu problémů. Hlavním z nich je to,
1
I když odpad může mít z logického pohledu různá skupenství, současná praxe
považuje za opad pouze látky v pevném skupenství (odpadní vody spadají do působnosti
zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, a emise do působnosti zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší. Navíc je možné za odpad považovat látky nehmotné jako odpadní
teplo, hluk či radiaci. Z toho je zřejmé, že současné vnímání pojmu odpad je
vlastně pojetí odpadu pouze v užším slova smyslu.
296 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 297ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
že úmysl se odpadu zbavit je obtížné prokázat. Tedy pokud není
jednání daného subjektu v rozporu s jinými právními normami,
pak ho nelze donutit, aby s příslušnou movitou věcí nakládal jako
s odpadem.
Dle Slavíka (2008) se nedostatky právní definice v posledních
letech setkávají se snahou hledat definici alternativní, kterou pak
může být ekonomická definice odpadu, která využívá pojem hodnota
(Weiland 1993), dle které je odpad „statek s negativní hodnotou,
který vznikl v procesu sdružené výroby a jehož další využití resp. Odstranění
je spojeno s negativními externími efekty, které nejsou plně
internalizovány.“
Obrázek 11.1: Členění odpadů
Pramen: Weiland (1993: 115)
Pro doplnění základních pojmů je nutné definovat pojem původce
odpadu, což je každá právnická nebo fyzická osoba oprávněná
k podnikání, při jejíž činnosti vznikají odpady. Původcem
odpadu jsou také obce.
11.1.1 Klasifikace odpadů
Pro členění odpadů je možné použít různá hlediska. Nejčastěji jsou
odpady členěny podle původu vzniku na:
§ průmyslové;
§ ze zemědělství a lesnictví;
§ z energetiky;
§ ze stavebnictví;
§ z obce (tzv. komunální odpad) aj.
Odpady můžeme dělit také podle míry vlivu na životní prostředí
na:
§ neškodné;
§ toxické, škodlivé a nebezpečné;
§ vyžadující zvláštní péči, mezi které patří:
– závadné z mnoha příčin;
– závadné z jedné příčiny;
– jedovaté;
– neškodné.
Z pohledu celkové strategie boje proti znečištění ŽP se odpady
dělí na rozložitelné a nerozložitelné.
Nerozložitelné odpady reprezentují například umělé hmoty,
jedy, fenolické látky s dlouhými řetězci a sloučeniny těžkých kovů,
které se v přírodě nerozkládají vůbec nebo velmi pomalu. Jedná se
o látky, pro které se zatím nevytvořily přirozené rozkladní procesy
schopné konkurovat rychlostem, kterými je člověk včleňuje do
ekosystémů. Nerozložitelné odpady se nejen hromadí, ale postupně
dochází k jejich biologickému zesilování tím, jak se pohybují v biogeochemických
cyklech a potravních řetězcích. Často se slučují s jinými
látkami a vytvářejí sekundární toxické látky. Proti takovému
znečištění se lze zásadně bránit pouze tím,že se odstraňují z ŽP nebo
se do něho nesmí vůbec vnášet. Jejich odstranění z ŽP cestou jejich
degradace je prakticky vyloučeno nebo velmi omezeno.
Biologicky rozložitelné odpady jsou látky podléhající přirozenému
rozkladu, který je doprovázen uvolňováním živin a degradací
na oxid uhličitý a vodu. Příkladem jsou odpadní látky z domácností
vznikající při přípravě pokrmů a produkty vlastního metabolismu
298 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 299ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
člověka a zvířat. Tyto látky se mohou rychle rozložit přirozenou
nebo upravenou cestou ve k tomu vybraných zařízeních (čistírnách),
které zvyšují velkou schopnost přírody rozkládat látky a vracet
je zpět do koloběhů. U rozložitelných odpadních látek nastávají
problémy, když jejich vstup do prostředí převyšuje schopnost jejich
neškodného rozkladu nebo jejich rozptýlení.
Dále můžeme odpady dělit podle toxicity a míry rizika pro zdraví
(nebezpečné odpady).
11.1.2 Způsoby nakládání s odpady
Mezi způsoby nakládání s odpady patří:
§ Úprava odpadů – způsob nakládání s odpady směřující ke
změně fyzikálních, chemických nebo biologických vlastností tak,
aby se umožnila nebo usnadnila jejich přeprava, využití nebo
zneškodnění. Úprava odpadů se převážně týká nebezpečných
odpadů. Upravené odpady se znovu zařazují dle druhů a kategorií.
Pokud jsou odpady po úpravě ukládány na skládku, jsou
posuzovány podle hodnocení vyluhovatelnosti.
§ Shromažďování odpadů – dočasné soustřeďování odpadu před
dalším nakládáním s ním. Vzhledem k tomu, že k největšímu
poškození lidského zdraví a ŽP může dojít při nakládání s nebezpečnými
odpady, je nutné, aby byly dodržovány podmínky
stanovené právními předpisy.
§ Sběr odpadu – souhrnné označení pro shromažďování odpadu
k dalšímu nakládání s ním. Odděleným (separovaným) sběrem
odpadu se rozumí oddělené shromažďování a přeprava jednotlivých
druhů odpadů, jednotlivých složek nebo látkových surovin
odpadu s cílem jejich využití nebo zneškodnění.
§ Třídění odpadů – podle Katalogu odpadů je chápáno jako rozdělování
odpadů podle druhů a kategorií. Při třídění odpadů je
nutné respektovat třídicí hlediska, například jaký druh odpadu
a pro jaký účel využití se odpad třídí. Optimální způsob využití
odpadu znamená třídění odpadu ještě předtím, než je odpad odložen
do sběrných nádob, tedy u původce. Takto lze získat velmi
čisté druhotné suroviny, které lze lépe následně využít ve zpracovatelském
průmyslu,například ve sklárnách,papírnách,hutích
nebo kompostárnách.
§ Doprava odpadů – úmyslný pohyb dopravních prostředků s odpadem
nebo činnost dopravních zařízení. Přeprava odpadů je
přemísťování odpadu jako výsledek dopravy.
§ Využití odpadů – proces, ve kterém dochází k jejich zhodnocení.
Způsoby využití odpadů jsou:
– využití odpadu jako druhotné suroviny (materiálové využití
odpadu) – recyklace. Recyklace se v praxi týká především
kovových odpadů, papíru, plastů, pryže a pryžového odpadu,
skla, textilií a stavebního odpadu;
– kompostování – tj. zneškodňování odpadů biologickým procesem,
ale také využívání kompostovatelných odpadů pro
výrobu kompostu;
– zdroj energie – využitelnost odpadu jako zdroje energie je závislá
na několika technických, ale i ekonomických faktorech,
z nichž mezi nejdůležitější patří obsah spalitelného podílu,
obsah vody a výhřevnost odpadu.
§ Zneškodňování odpadů – nakládání s odpadem za účelem
zamezení nebo snížení jeho škodlivého vlivu na ŽP. Provádí se
použitím těchto metod:
– fyzikální a chemické metody – tyto metody se využívají ke
snížení obsahu škodlivin nebo míry nebezpečných vlastností
odpadů;
– biologické metody – toto zneškodňování využívá biologické
procesy ke snížení koncentrace škodlivin v odpadu nebo
míry jeho nebezpečných vlastností na hodnoty umožňující
jeho další využití. Jsou to zejména mikrobiologické metody;
– spalování – odpady lze zneškodňovat spalováním jen v zařízeních
k tomu určených, která splňují požadavky stanovené
zvláštními předpisy, tj. ve spalovnách odpadů, cementárnách
a v omezených případech i v kotelnách.
§ Skládkování odpadů představuje jejich trvalé ukládání na
skládku, při němž poškozování ŽP nebo ohrožení zdraví lidí
nepřesáhne míru stanovenou právními normami. Ukládání odpadů
na skládky musí být zabezpečeno podle druhů a kategorií
300 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 301ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
tak, aby nemohlo dojít k nežádoucí vzájemné reakci za vzniku
škodlivých látek, nebo k narušení stability skládky.
Nakládání s odpady zahrnuje řadu činností, které jsou zobrazeny
na obrázku 11.2. Důležitou roli hraje především předcházení vzniku
odpadů, jehož cílem je odstranit, případně změnit všechny procesy,
při nichž vznikají nežádoucí produkty znečišťující ŽP.
Obrázek 11.2: Způsoby nakládání s odpady
Odpadové hospodářství
Předcházení a omezování Vznik odpadu
vzniku odpadu
Nakládání s odpadem:
Úprava
Shromažďování
Přeprava
Skladování
Využití
Zneškodňování
Pramen: Kreníková 1999
11.2 Odpadové hospodářství ČR
Dle zákona o odpadech se „odpadové hospodářství zabývá pravidly
pro předcházení vzniku odpadů a nakládání s odpady při dodržování
ochrany životního prostředí, ochrany zdraví a trvale udržitelného
rozvoje. Stanovuje práva a povinnosti osob v odpadovém hospodářství
a působnost orgánů veřejné správy.Je to činnost zaměřená
na předcházení vzniku odpadů, nakládání s nimi a následnou péči
o místo, kde jsou odpady trvale uloženy. Postihuje také kontrolu
těchto činností. Ústředním orgánem v oblasti odpadového hospodářství
je Ministerstvo životního prostředí.“
Odpadové hospodářství v České republice prošlo od poloviny
90. let bouřlivým vývojem. Došlo k zásadnímu zlepšení jeho parametrů,
avšak současně se nepodařilo snížit množství sládkovaného
odpadu. Do dnešního dne nebyla předložena jakákoli realistická
a hodnověrná koncepce řešení tohoto problému, který tíží především
subjekty odpovědné za nakládání s komunálními odpady, tedy
obce, města a kraje.
Odpadové hospodářství zasahuje i do ostatních sfér veřejné
správy. Vývoj legislativní úpravy České republiky v odvětví odpadového
hospodářství začal v roce 1991. Později docházelo k přibližování
normám požadavků EU. Nyní je základní legislativou zákon
č. 185/2001 Sb., o odpadech, který je harmonizován s právními normami
Evropské unie.V současné době je před novelizací.
11.2.1 Pozice odpadového hospodářství
v národním hospodářství
Odpadové hospodářství (OH) představuje součást technické infra-
struktury,2
jejíž odvětví se dále kategorizují dle různých hledisek.
Podle technického hlediska je odpadové hospodářství oborem,který
je spolu s oborem veřejné zeleně zařazen do ekologických služeb
(Hlaváč,Rektořík,Skřídlovská 1996).Kromě veřejného sektoru se na
činnostech v OH podílí značnou měrou i podnikový sektor.
V ČR vznikly firmy zabývající se činnostmi v OH, ať se jedná
o sběr, likvidaci (recyklaci), výkup nebo přepravu odpadů, výrobu
a prodej vozidel pro svoz odpadu či nádob pro umístění odpadů
nebo provádění rekultivací. OH spadá do oblasti společenského
zájmu, protože společnost usiluje o opětovné využití či zneškodňování
odpadů vzhledem k ochraně životního prostředí. Tržní mechanismus
by patrně nezajistil nakládání s komunálním odpadem
v požadované míře a za společensky akceptovatelné ceny. Proto do
OH vstupuje veřejná správa, která tvoří prostředníka mezi domácnostmi,
podniky a firmami nakládajícími s odpady. V OH působí
také nestátní neziskové organizace.
2
Infrastrukturou se rozumí soubor podmínek zabezpečujících fungování ekonomiky
jako celku.
302 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 303ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
Odpadovéhospodářstvíjechápánojakočinnostzaměřenánapředcházení
vzniku odpadů, na nakládání s odpady a na následnou péči
o místo, kde jsou odpady trvale uloženy, a kontrolu těchto činností.
Moderní odpadové hospodářství bezprostředně souvisí s ochranou
životního prostředí,proto základní filozofie nakládání s odpady spočívá
v odpovědnosti vůči zatěžování a poškozování životního prostředí.
Nakládání s odpady zahrnuje jejich úpravu, shromažďování,
třídění, dopravu a přepravu, skladování, využití a zneškodňování.
V odpadovém hospodářství hrají klíčovou roli původci odpadu,
tedy obce, jejich organizační složky nebo jimi vlastněné firmy.
Zúčastněny jsou také soukromé podniky, jejichž činností je především
svoz, přeprava odpadů a manipulace s nimi, předběžná
a konečná úprava odpadu na druhotnou surovinu, zpracování
a zneškodňování odpadů a poradenství.
Co se týče historie odpadového hospodářství,„průmyslově a ekonomicky
vyspělé země se začaly odpadovým hospodářstvím intenzivně
zabývat teprve v posledních dvaceti až třiceti letech 20. století,
v České republice vznikl první zákon o odpadech až v roce 1991.
Před rokem 1991 nebylo nakládání s odpady v ČR na legislativní
úrovni nijak kontrolováno ani řízeno a s výjimkou tzv. druhotných
surovin nebylo ošetřeno žádným složkovým předpisem.“3
11.2.2 Základní dokumenty nakládání s odpady v ČR
Zákon o odpadech
Pro oblast odpadového hospodářství jsou nejvýznamnějšími právními
normami tyto zákony: zákon č. 185/2001 Sb., jimiž jsou stanoveny
základní pravidla pro nakládání s odpady (zákon o odpadech),
a zákon č. 477/2001 Sb., o obalech (zákon o obalech).
Současný zákon o odpadech je normou, kterou se řídí odpadové
hospodářství ČR již osm let. Za dobu své existence byl zákon
mnohokrát novelizován zejména v rámci transpozice nejrůznějších
směrnic EU. Norma, která u nás implementuje celou skupinu vzájemně
na sobě nezávislých směrnic, se tak stala velmi nepřehlednou,
přestože je normou v zásadě funkční. Proto se v současné době
chystá komplexní změna tohoto zákona a to především v souvislosti
s transpozicí nové Rámcové směrnice o odpadech a některých dalších
předpisů EU. Půjde tedy jednak o kritickou redakci současného
textu zákona s cílem zvýšit jeho přehlednost, upravit některé formulace
tak, aby došlo ke zpřesnění výkladu zákona nebo sladění
definičního aparátu s jinými předpisy. Dále si nové předpisy EU,
zejména nová hierarchie nakládání s odpady, ale také praktické
zkušenosti z použití stávajícího zákona, vyžadují upravit některé
oblasti odchylně od dosavadního předpisu.
Dne 21. května 2010 byla ve Sbírce zákonů publikována pod
číslem 154/2010 zásadní a dlouho očekávaná novela zákona o odpadech
– tzv. EURONOVELA, která nabyla účinnosti od 1. 7. 2010.
Tato novela do zákona doplnila pravidla vyplývající z rámcové
směrnice o odpadech EU vydané v roce 2008. Tato nová rámcová
směrnice klade důraz zejména na prevenci vzniku odpadů a také na
efektivní využívání odpadu jako cenného zdroje surovin (Směrnice
EP a Rady ES, 2008). Do zákona se proto doplnily podmínky, při
jejichž splnění bude možno odpady klasifikovat jako výrobky. Ty se
pak budou moci dále využívat, aniž by tím bylo poškozeno životní
prostředí nebo zdraví lidí.
Po vzoru evropské směrnice se do zákona také nově doplnila tzv.
hierarchie nakládání s odpady. Podle ní je na prvním místě vždy
prevence, teprve poté následuje příprava k opětovnému použití,
recyklace odpadů, jiné využití odpadů (například spalování spojené
s výrobou energie) a až na samém konci je odstranění odpadů
(skládkování, spalování).
Plán odpadového hospodářství
Dalším klíčovým dokumentem v oblasti odpadového hospodářství
je Plán odpadového hospodářství České republiky (POH ČR) na
roky 2003–2013,4
který byl v souladu se zákonem o odpadech vydán
formou nařízení vlády.
3
Dostupné na: <http://www.mzp.cz/cz/odpadove_hospodarstvi.
4
POH ČR stanoví v souladu s principy udržitelného rozvoje cíle a opatření
pro nakládání s odpady na území ČR. Vztahuje se na nakládání se všemi odpady
304 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 305ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
POH ČR obsahuje klíčové problémy a vyjadřuje cíle pro různé
způsoby nakládání s odpady a optimální způsoby a nástroje pro jejich
dosažení. Jeho plnění je každoročně vyhodnocováno prostřednictvím
Hodnotící zprávy, která je zveřejňována na stránkách Ministerstva
životního prostředí. S Plánem odpadového hospodářství
ČR musí být v souladu také plány odpadového hospodářství krajů
a plány odpadového hospodářství původců odpadů v celé ČR.
Aby bylo umožněno plány v odpadovém hospodářství odpovědně
vyhodnocovat a aby byly získány podklady pro správní
a kontrolní činnost, je v odpadovém hospodářství vedena evidence,
umožňující v souladu s evropskými předpisy získat podrobné informace
o produkci a nakládání s odpady.
11.2.3 Povinnosti původců odpadu
Podle § 16 zákona o odpadech mezi klíčové povinnosti původců
odpadů (tedy i obcí) patří:
§ Odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle Katalogu odpadů.
§ Zajistit přednostní využití odpadů ve smyslu §11 zákona.
§ Odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu se
zákonem o odpadech a prováděcími předpisy, může původce
převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí,
a to buď přímo, nebo prostřednictvím k tomu zřízené právnické
osoby.
§ Ověřovat nebezpečné vlastnosti odpadů a nakládat s nimi podle
jejich skutečných vlastností.
§ Shromažďovat odpady utříděné podle jednotlivých druhů a ka-
tegorií.5
§ Zabezpečit odpady před nežádoucím znehodnocením, odcizením
nebo únikem.
§ Vést průběžnou evidenci o odpadech a o způsobech nakládání
s nimi.
§ Nakládání s nebezpečným odpadem je možné jen se souhlasem
příslušného úřadu s rozšířenou působností, pokud na tuto činnost
není již souhlas k provozování zařízení podle §14 zákona. Při
množství více než 100 t nebezpečných odpadů za rok souhlas
uděluje příslušný krajský úřad.
§ Za dopravu odpadů odpovídá dopravce. Povinností odesílatele nebezpečného
odpadu je přiložit k zásilce nebezpečného odpadu
vyplněný evidenční list, zaslat evidenční list obecnímu úřadu
obce s rozšířenou působností příslušnému podle místa zahájení
přepravy do 10 dnů od jejího zahájení a informovat obecní úřad
obce s rozšířenou působností příslušný podle místa zahájení
přepravy a inspekci v případě, že do 20 dnů od odeslání odpadu
neobdrží od příjemce potvrzený evidenční list o převzetí nebezpečného
odpadu.
§ Zasílat hlášení o roční produkci a nakládání s odpady úřadu
s rozšířenou působností příslušnému podle místa provozovny (podmínkou
je produkce více než 50kg nebezpečných odpadů nebo
50t ostatních odpadů za kalendářní rok). Ohlašování se provádí
zvlášť za každou samostatnou provozovnu a za každý druh
odpadu.6
§ Zpracovat plán odpadového hospodářství (podmínkou je produkce
více jak 10t nebezpečného nebo více jak 1000t ostatního
odpadu ročně).
§ Ustanovit odpadového hospodáře (za podmínky, že v posledních
dvou letech bylo nakládáno s nebezpečnými odpady v množství
větším než 100t za rok).
Povinnosti obce
Povinnosti a oprávnění obce při nakládání s komunálním odpadem
jsou upraveny v ustanovení § 17 zákona o odpadech. Na obce se
vztahují povinnosti původců odpadů.
s výjimkou odpadů vyjmenovaných zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, http://www.mzp.cz/cz/
plan_odpadoveho_hospodarstvi.
5
Není-li třídění nebo oddělené shromažďování s ohledem na následné využití
nebo odstranění nutné, může od něj původce na základě souhlasu příslušného
krajského úřadu upustit.
6
Hlášení se zasílá do 15. února následujícího roku.V případě mobilních provozoven
se ohlašování provádí podle místa nakládání s odpadem.
306 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 307ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
Odpovědnost obce jako původce komunálního odpadu vzniká
od okamžiku, kdy jej fyzická osoba odloží na místo k tomu určené.
Tato místa je obec povinna určit,a to s přihlédnutím ke stavebnímu
zákonu. Fyzické osoby jsou povinny odkládat odpad na těchto určených
místech. Současně musí obec zajistit místa, kde mohou fyzické
osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu, kterými
jsou například zbytky barev nebo jiných chemikálií.7
Místa určená
ke sběru nebezpečného odpadu může obec nahradit tzv. mobilním
sběrem ve stanovených termínech, ovšem minimálně dvakrát
ročně.
Je na obci, zda vydá ve své samostatné působnosti obecně závaznou
vyhlášku obce, kterou stanoví systém shromažďování, sběru,
přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů
vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání
se stavebním odpadem.Vydáním vyhlášky obec zajistí účast občanů
na plnění jejích povinností jako původce odpadů.
Od okamžiku stanoveného obecně závaznou vyhláškou obce
jsou fyzické osoby povinny komunální odpad odděleně shromažďovat,
třídit a předávat k využití nebo odstranění v souladu se
systémem obce, pokud by jej samy nevyužily v souladu se zákonem
o odpadech a zvláštními právními předpisy. V opačném případě se
jedná o přestupek podle zákona o odpadech. Podle strategie rozvoje
nakládání s odpady v obcích a městech (2009) by měla platit následující
hierarchie:
1. předcházení vzniku odpadů a snížení jejich množství;
2. příprava pro opětovné použití a opětovné využívání odpadu;
3. materiálové využití odpadu (recyklace, kompostování, výroba
bioplynu);
4. jiné využití, např. energetické využití (spalování odpadu s využitím
vniklé energie);
5. odstranění v pořadí spalování odpadu bez využití energie a ukládání
odpadu na skládky.
11.3 Produkce odpadů v ČR
Produkce odpadů v ČR je ve srovnání s ostatními zeměmi EU
nízká, produkce komunálního odpadu na jednoho obyvatele v ČR
(289 kg za rok) dosahuje cca 55,8%.
Při produkci a nakládání s odpady jsou sledovány jak jednotlivé
kategorie odpadů dle jejich vlastností, tedy ostatní a nebezpečné, tak
jednotlivé skupiny odpadů charakterizující oblast jejich vzniku. Můžeme
proto snadno sledovat komunální odpady,odpady z průmyslu,
zemědělství apod. Členění odpadů do skupin a jednotlivých katalogových
čísel vychází z vyhlášky č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví
katalog odpadů, respektující jednotný evropský katalog odpadů.
Na celkové produkci odpadů mají od roku 2005 největší podíl
stavební a demoliční odpady související s výraznou stavební činností
posledních let.
S postupnou restrukturalizací českého průmyslu, modernizací
výrobní technologie a ústupem významu „těžkého“ průmyslu se
postupně snižuje podíl průmyslových odpadů na celkové produkci.
Pokles podílu na celkové produkci odpadů zaznamenává sektor zemědělství
a lesnictví a sektor energetiky.
Množství odpadů, se kterými je ve sledovaném období nakládáno,
bývá zpravidla vyšší než produkce odpadů. Je to díky tomu,
že jsou v tomto množství obsaženy i odpady dovezené ze zahraničí
a o odpady odebrané ze skladu. Hodnota ukazatele se zvyšuje také
díky vícenásobnému nakládání a předávání jinému subjektu, což
ukazuje příklad z roku 2008. V tomto roce bylo celkem nakládáno
s 28,2 mil. tun odpadu, tedy o 3,3 mil. tun více, než bylo vyprodukováno.
Z tohoto množství bylo 7,9 mil. tun využito, 5,9 mil. tun
odstraněno a se 14,4 mil. tun odpadu bylo nakládáno ostatními
způsoby nakládání. Z celkového množství využitých odpadů bylo
66,3% recyklováno (R2 – R6). Odstranění odpadů bylo z 81,6% zajištěno
skládkováním (D1 – D5). Využití odpadů na terénní úpravy
zahrnuje největší objem odpadů (39,3%),se kterými bylo nakládáno
v rámci skupiny ostatních způsobů nakládání. Množství odpadu
spalovaného (s využitím i bez využití energie) oproti roku 2007
kleslo ze 708 tis. tun na 625 tis. tun v roce 2008 (snížení o 11,7%).7
Vzdálenost těchto míst již zákon neupravuje.
308 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 309ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
Největší podíl na využití odpadů mají technologie sloužící
k recyklaci, resp. regeneraci odpadů zajišťující materiálové využití
odpadů či jejich částí (66% z celkového využití). Druhým nejrozšířenějším
způsobem nakládání s odpady je předúprava odpadů
sloužící k dalším procesům materiálového využití odpadů (17%),
jako je například dotřiďování separovaného odpadu, separace železa
z popelovin apod. Třetím nejrozšířenějším využitím odpadů je
energetické využití (10%), tzn. odpad jako palivo.
Zatímco velkou část starých stavebních materiálů a dalších
druhů odpadů lze využít, hlavním problémem v ČR je nakládání
s komunálním odpadem (zejména se směsným komunálním odpadem
– SKO). Jeho značný podíl je bez dalšího využití ukládán na
skládky odpadů.
Graf 11.1: Skládkování a spalování komunálního odpadu v letech
2004–2008
Pramen: ČSÚ, upraveno
V České republice je skládkování na řízených zabezpečených
skládkách určených pro jednotlivé kategorie odpadů nejrozšířenějším
způsobem odstranění komunálních odpadů, tvoří více než 80%
celkové produkce komunálního odpadu, viz graf 11.1. Proto v souladu
s evropskou legislativou a zejména Plánem odpadového hospodářství
České republiky jsou vytvářeny a také prostřednictvím
strukturálních fondů EU v rámci Operačního programu Životní
prostředí podporovány technologie pro zvýšení využití komunálních
odpadů, a to jak podporou výstavby a provozu dalších sběrných
dvorů, výstavby spaloven a mechanicko-biologických úpraven
odpadů, tak i legislativními úpravami.
11.4 Subjekty působící v oblasti odpadového hospodářství
11.4.1 Veřejná správa
Veřejnou správu v odpadovém hospodářství v České republice vy-
konávají:
a) Ministerstvo životního prostředí ČR;
b) Ministerstvo zdravotnictví ČR;
c) Ministerstvo zemědělství ČR;
d) Česká inspekce životního prostředí;
e) Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský;
f) celní úřady;
g) Policie ČR;
h) orgány ochrany veřejného zdraví;
i) krajské úřady;
j) obecní úřady obcí s rozšířenou působností a
k) obecní úřady a újezdní úřady.
Ústředním orgánem státní správy v oblasti odpadového hospodářství
je Ministerstvo životního prostředí ČR, které provádí
vrchní státní dozor v odpadovém hospodářství.8
Ministerstvo životního
prostředí také zpracovává plán odpadového hospodářství
ČR, jehož závaznou část předkládá ke schválení vládě. Každoročně
je plnění tohoto plánu vyhodnocováno.
Do působnosti Ministerstva zemědělství ČR patří koordinace
provádění kontrol dodržování povinností při používání upravených
kalů na zemědělské půdě. Vlastní kontroly provádí Ústřední kontrolní
a zkušební ústav zemědělský.
8
Výjimkou je kontrola ochrany veřejného zdraví při nakládání s odpady, k níž je
kompetentní Ministerstvo zdravotnictví ČR (společně s pověřováním právnických
a fyzických osob k hodnocení nebezpečných vlastností odpadů).
310 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 311ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
Kontrolu dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí
v oblasti odpadového hospodářství provádí Česká inspekce
životního prostředí. Kontrolní pravomoc inspekce se vztahuje jak
na právnické osoby a fyzické osoby oprávněné k podnikání, tak na
obce a občany.
Kraj v samostatné působnosti zpracovává plán odpadového hospodářství
kraje pro své území a jeho závaznou část vyhlašuje obecně
závaznou vyhláškou.Krajům je také dána možnost sdělit připomínky
k návrhu plánu odpadového hospodářství České republiky.
V přenesené působnosti uděluje krajský úřad souhlas k provozování
zařízení a k plánu úprav skládky s tím, že souhlasy může
podmínit, dále má kontrolní pravomoci ve vztahu k právnickým
osobám, fyzickým osobám oprávněným k podnikání a obcím.
Krajský úřad uděluje souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady
v množství větším než 100 tun, k míšení nebezpečných odpadů
navzájem nebo s ostatními odpady, upuštění od třídění nebo odděleného
shromažďování odpadů a další. Krajský úřad také rozhodne
v případě pochybností, zda se jedná či nejedná o odpad. Krajský
úřad může také zrušit rozhodnutí o udělení souhlasu,který spadá do
jeho kompetence, pokud provozovatel zařízení není schopen zajistit
podmínky ochrany životního prostředí stanovené v právních předpisech,
nebo porušuje-li opakovaně povinnosti vyplývající se zákona
o odpadech nebo souhlasu. Domnívám se ovšem, že z důvodu
obavy z náhrady škody přistupují krajské úřady k využití této promoci
mnohdy velmi liknavě, často až na nátlak veřejnosti vyvíjený
formou petic, zainteresování představitelů samosprávy nebo médií.
Obecní úřady obcí s rozšířenou působností disponují především
kontrolními pravomocemi a povinností zpracovávat různé
typy evidencí vyplývajících ze zákona o odpadech (například hlášení
o produkci a nakládání s odpady, evidence při přepravě nebezpečných
odpadů, hlášení o zařízeních k nakládání s odpady a další).
Obecní úřad obce třetího stupně také vydává některé souhlasy, pokud
množství odpadu nedosahuje limitu, pro který je kompetence
svěřena krajskému úřadu. Tento úřad může také zakázat původci
odpadů činnost, která způsobuje vznik odpadů, pokud původce
nemá zajištěno využití nebo odstranění odpadů a pokud by odpady
vzniklé v důsledku pokračování v činnosti mohly poškodit životní
prostředí. Tímto orgánem jsou také vydávána vyjádření z hlediska
odpadového hospodářství v územním a stavebním řízení, k zařízením
k odstraňování odpadů a k připravovaným změnám výrobního
procesu nebo výrob, které mají vliv na nakládání s odpady. Díky
těmto nástrojům získávají přehled o nakládání s odpady a mohou
původce odpadů pomocí stanovených podmínek motivovat k žádoucímu
nakládání s odpady.
Obecní úřady disponují také kontrolními pravomocemi, které
jsou již ovšem omezeny na využívání systému zavedeného obcí pro
nakládání s komunálními odpady pouze na základě písemné smlouvy
s obcí. Obecní a újezdní úřady mohou kontrolovat fyzické osoby,
které nejsou podnikateli, zda se zbavují odpadu pouze v souladu se
zákonem o odpadech.Dále provádějí kontrolu původců odpadů,zda
mají zajištěno využití nebo odstranění odpadů v souladu se zákonem
o odpadech.Za neplnění povinnosti může být původcům uložena pokuta
až do výše 300000Kč,příp.opatření a lhůty pro zjednání nápravy.
Na zajišťování nakládání s odpady se podílí veřejný i soukromý
sektor. Za účelem zajišťování nakládání s komunálním odpadem se
obce mohou sdružovat do dobrovolných svazků obcí. Některé obce
jsou provozovateli zařízení k nakládání s odpady nebo se účastní na
podnikání oprávněných osob.
11.4.2 EKO-KOM
EKO-KOM, a. s. je autorizovaná obalová společnost, která zajišťuje
sdružené plnění povinností zpětného odběru9
a využití odpadu
z obalů,které vyplývají ze zákona č.477/2001 Sb.,o obalech,ve znění
pozdějších předpisů. Tuto činnost vykonává na základě autorizace,
kterou jí udělilo Ministerstvo životního prostředí.
EKO-KOM zajišťuje sdružené plnění povinností zpětného odběru
a využití odpadů z obalů prostřednictvím systémů tříděného
9
Povinnost zpětného odběru a využití odpadů z obalů mají podle zákona osoby,
které uvádějí obaly nebo balené výrobky na trh nebo do oběhu, tzn. dovážejí, přepravují
přes hranice z Evropské unie, plní nebo prodávají.
312 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 313ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
sběru v obcích a prostřednictvím činnosti osob oprávněných nakládat
s odpadem. EKO-KOM fyzicky nenakládá s obalovým odpadem,
ale podílí se na financování nákladů spojených se sběrem,
svozem, tříděním a využitím obalového odpadu.
Vychází přitom ze dvou zákonných povinností:
§ Subjekty, které uvádějící na trh či do oběhu obaly nebo balené
výrobky (dovozci, plniči, distributoři a maloobchody), mají dle
zákona o obalech povinnosti zpětného odběru a využití odpadu
z obalů.
§ Obce a města mají dle zákona o odpadech povinnost třídit a využívat
komunální odpad, jehož součástí jsou také použité obaly.
Tedy společnosti EKO-KOM, a. s. na jedné straně uzavírá
„Smlouvy o sdruženém plnění“ s osobami, které uvádějí obaly na
trh či do oběhu,10
a na druhé straně uzavírá „Smlouvy o zajištění
zpětného odběru a recyklaci odpadu z obalů“ s obcemi a osobami
oprávněnými nakládat s odpadem.
Obrázek 11.3: Fungování společnosti EKO-KOM, a. s.
Pramen: www.ekokom.cz
Tyto subjekty mají poté povinnost vést evidenci o množství
zpětně odebraného a využitého odpadu z obalů, na základě které
společnost EKO-KOM, a. s. přispívá finančními prostředky na systémy
sběru, třídění a využití obalového odpadu. Tento systém je
znázorněn na obrázku 11.3.
11.4.3 Subjekty oprávněné nakládat s odpadem
Pro úplnost je také nutné zmínit osoby oprávněné nakládat s odpadem,
tedy společnosti nakládající s odpady a úpravci. Jsou to společnosti,
které zajišťují sběr a svoz odpadů nebo využívání a zneškodňování
odpadů. Společnosti zajišťující sběr a svoz odpadů jsou jak
soukromé, tak v majetku měst. Na území ČR působí několik desítek
těchto firem, přičemž mezi nejvýznamnější společnosti mající největší
podíl na trhu patří A.S.A, a. s., SITA CZ, a. s., Marius Pedersen,
a. s. a Van Gansewinkel, a. s.
11.5 Ekonomické souvislosti nakládání s odpady
V oblasti odpadového hospodářství jsou v České republice využívány
následující ekonomické nástroje:
1. poplatky a odvody;
2. pokuty;
3. finanční zajištění havárie skládek a finanční rezerva pro rekultivaci
a následnou péči o skládku;
4. snížené sazby daně;11
5. depozitně refundační systémy a
6. granty, dotace a fondy EU.
Tyto nástroje budou následně detailněji rozebrány.
10
Na základě tohoto smluvního vztahu shromažďuje údaje o produkci obalů a přijímá
platby, jejichž výše je závislá na výši vykazované produkce obalů.
11
Od 1. dubna 2009 nabyla účinnosti novela zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané
hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Touto novelou se rozšiřuje okruh služeb,
které podléhají pouze 9% sazbě daně z přidané hodnoty. Novým definováním
položky byl do snížené sazby daně přesunut sběr, svoz a zpracování komunálního
odpadu.
314 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 315ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
11.5.1 Poplatky a odvody
V oblasti nakládání s odpady a obaly jsou v České republice v současné
době využívány následující poplatky:
§ platby za komunální odpad;
§ poplatky na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění
vybraných autovraků;
§ poplatky za uložení odpadů a
§ registrační a evidenční poplatek dle zákona o obalech.
Platby za komunální odpad
Jak bylo zmíněno výše, jednou z povinností obce je určit místa, kam
mohou fyzické osoby odkládat odpady. Obec se stává původcem
a současně vlastníkem komunálních odpadů v okamžiku, kdy fyzická
osoba odpady odloží na místě k tomu určeném.
Pro stanovení platby za komunální odpad platí, že obec může
obecně závaznou vyhláškou stanovit pouze jeden ze tří níže uvedených
způsobů, jelikož platby mezi sebou nelze vzájemně kombino-
vat.12
Je zcela v samostatné působnosti obcí, jaký způsob platby na
svém území zavedou, a stejně tak je plně v jejich působnosti stanovení
výše poplatku. Způsoby stanovení platby za komunální odpad
jsou následující:
§ Úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání
a odstraňování komunálních odpadů – jde o tzv. smluvní poplatek
od fyzických osob, neboli úhradu za shromažďování, sběr,
přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů
podle ustanovení § 17 odst. 5 zákona o odpadech. Smlouva
musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady.13
§ Poplatek za komunální odpad – tento způsob platby upravuje
§ 17a zákona o odpadech. Obec ho může stanovit obecně závaznou
vyhláškou, vykonává správu tohoto poplatku a je jeho
příjemcem. Poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti
vzniká komunální odpad. Plátcem poplatku je vlastník nemovitosti,
kde vzniká komunální odpad. Jde-li o budovu, ve které
vzniklo společenství vlastníků jednotek podle zvláštního zákona,
je plátcem toto společenství.Plátce poplatek rozúčtuje na jednotlivé
poplatníky. Maximální výše poplatku se stanoví podle předpokládaných
oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu
nakládání s komunálním odpadem, rozvržených na jednotlivé
poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání
odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu
uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu.
V poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s pronájmem
nádob určených k odkládání odpadu.
§ Místní poplatek za provoz systému shromažďování,sběru,přepravy,třídění,využívání
a odstraňování komunálních odpadů
(dále jen „místní poplatek“). Je upraven v § 10b zákona o místních
poplatcích. V praxi je v České republice nejrozšířenější.
Místní poplatek platí buď fyzická osoba, která má v obci
trvalý pobyt (za domácnost může být poplatek odváděn společným
zástupcem, za rodinný nebo bytový dům vlastníkem nebo
správcem)14
nebo fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu
určenou nebo sloužící k individuální rekreaci a ve které není
hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba. Sazbu poplatku
tvoří částka až 250Kč za osobu a kalendářní rok a částka stanovená
na základě skutečných nákladů obce předchozího roku
na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu až 250Kč za
osobu a kalendářní rok; obec v obecně závazné vyhlášce stanoví
rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního
odpadu na osobu (v tomto případě tedy jako u jediného ze tří
druhů poplatků je zákonem stanovena jeho horní hranice, tj.
maximálně 500Kč za osobu a kalendářní rok).
V současné době připravovaný zákon o odpadech již předpokládá
sjednocení financování nakládání s komunálním odpadem
ze strany občanů, a to formou poplatku za komunální odpad z domácností,
jehož výši a způsob úhrady stanoví obec obecně závaznou
12
Dva způsoby plateb upravuje zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, a třetí je upraven
zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích.
13
To jsou jediné náležitosti, které zákon o odpadech ukládá. Ostatní náležitosti
týkající se obsahu smlouvy vychází z občanského, popř. obchodního zákoníku.
14
Tyto osoby jsou povinny obci oznámit jména a data narození osob, za které
poplatek odvádějí.
316 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 317ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
vyhláškou. Finanční prostředky získané jednou z uvedených tří
forem ovšem v případě většiny obcí nepokrývají náklady na svoz
odpadu a obce tento veřejný statek dotují ze svých rozpočtů. Snížit
své náklady mohou obce prostřednictvím odměn v rámci systému
EKO-KOM nebo spoluprací s kolektivními systémy na sběr vyřazených
elektrických a elektronických zařízení od občanů.
Poplatek za uložení odpadu
Původce odpadu je povinen platit poplatek za uložení odpadu na
skládku, a to i v situaci, pokud je původce odpadů sám provozovatelem
skládky a skládka je na jeho vlastním pozemku. Poplatek za
ukládání odpadů na skládky je tvořen dvěma složkami. Základní
složka se hradí za uložení odpadu. Jedná-li se o odpad kategorie nebezpečný,
je třeba uhradit také rizikovou složku.Výše obou složek je
patrná z níže uvedených tabulek.
Tabulka 11.1: Sazba základního poplatku za ukládání odpadů Kč/t
Kategorie odpadu 2007–2008 od r. 2009
Nebezpečný odpad 1400 1700
Odpad komunální a odpad kategorie ostatní 400 500
Pramen: zákon o odpadech
Tabulka 11.2: Sazba rizikového poplatku za ukládání odpadů Kč/t
Kategorie odpadu 2007–2008 od r. 2009
Nebezpečný odpad 3300 4500
Pramen: zákon o odpadech
Poplatek vybírá provozovatel skládky při uložení odpadu na
skládku a následně odvádí obci, na jejímž katastrálním území je
skládka umístěna, a Státnímu fondu životního prostředí. Obci náleží
základní složka, Státnímu fondu životního prostředí složka riziková.
Návrh nového zákona o odpadech doplňuje poplatek za ukládání
odpadů na skládky nově zavedeným poplatkem za nakládání s odpady.
Výnos poplatku za nakládání s odpady nebude náležet obci,
poplatky by měly být z 50% příjmem Státního fondu životního
prostředí ČR a z 50% příjmem kraje místně příslušného podle sídla
provozovny. Krajským úřadem mohou být tyto prostředky použity
jen na ochranu životního prostředí, zejména na podporu realizace
opatření v oblasti nakládání s odpady.
Vedle tohoto poplatku by nadále existoval poplatek za ukládání
odpadů na skládku. Tento poplatek by již nebyl upraven zákonem
o odpadech, ale měl by formu místního poplatku podle zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
Poplatek za ukládání odpadů na skládku by platil původce odpadu,
a to ve výši až 1700Kč za 1 tunu uloženého nebezpečného odpadu
a až 500Kč za 1 tunu uloženého ostatního odpadu. Obce, na jejichž
katastrálním území skládka leží,by dostaly možnost výši poplatku za
ukládání odpadů na skládku ovlivnit.Předpokládá se,že obce využijí
maximální možné výše poplatku.
Poplatky na podporu sběru, zpracování, využití a odstranění
vybraných autovraků
Uvedený poplatek hradí žadatel o registraci vybraných použitých
vozidel do registru silničních vozidel. Účelem je podpora sběru,
zpracování, využití a odstranění vybraných autovraků.
Výše poplatku je následující:
a) 3000Kč v případě splnění mezních hodnot emisí EURO 2 (přibližně
vozidla vyrobená v letech 1996–1999);
b) 5000Kč v případě splnění mezních hodnot emisí EURO 1 (přibližně
vozidla vyrobená v letech 1993–1995);
c) 10000Kč v případě, kdy vozidlo nevyhoví ani normě EURO 1
(přibližně vozidla vyrobená před rokem 1993).
Poplatek se naopak neplatí u vozidel,která splňují minimálně mezní
hodnoty emisí podle normy EURO 3 (cca od roku výroby 2000).15
15
Stupeň plnění příslušné emisní úrovně se pro účely stanovení poplatku prokazuje
zápisem v osvědčení o registraci vozidla.
318 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 319ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
Poplatek platí žadatel na příslušném obecním úřadu obce s rozšířenou
působností, který po zaplacení vystaví žadateli doklad osvědčující,
že poplatek byl zaplacen.
Příjemcem poplatků je Státní fond životního prostředí, nejedná
se tedy o ekonomický nástroj umožňující místní samosprávě žádoucím
způsobem ovlivňovat nakládání s odpady.
11.5.2 Pokuty
Zákon o odpadech v současné době upravuje pokuty ukládané
podnikatelským subjektům i fyzickým osobám. Příjemci pokut jsou
buď obce, na jejichž katastrálním území k porušení zákona o odpadech
došlo, nebo sdílejí část pokuty se Státním fondem životního
prostředí.
Rozdělení pokut je následující:
§ pokuta uložena ČIŽP je z 50% příjmem obce, v jejímž katastrálním
území k porušení právních předpisů došlo, a 50% je
příjmem SFŽP;
§ pokuta uložená ČIŽP přímo obci je celá příjmem SFŽP;
§ pokud je pokuta uložena obecním úřadem obce s rozšířenou
působností, náleží mu 50% výše pokuty, dalších 50% je příjmem
obce, v jejímž katastrálním území k porušení právních předpisů
došlo;
§ pokuta uložená obecním úřadem obce s rozšířenou působností
obci je příjmem z 50% SFŽP a zbývající část příjmem obce s rozšířenou
působností;
§ pokuta uložená obecním úřadem je příjmem obce.
Škála pokut, které jsou zákonem o odpadech upraveny, je velmi
široká. Pokuty jsou rozděleny podle závažnosti hrozby pro životní
prostředí na pokuty s výší do 300000Kč, které může uložit obecní
úřad, dále do výše 1000000Kč, které ukládá ČIŽP nebo příslušný
obecní úřad obce s rozšířenou působností, a pokuty do výše
10000000Kč a 50000000Kč ukládané již pouze ČIŽP. Uvedená maximální
výše pokuty se zdvojnásobí, pokud dojde k porušení právnickou
osobou nebo fyzickou osobou oprávněnou k podnikání do
1 roku od pravomocného uložení pokuty za totožnou povinnost.
Lhůta, pro kterou lze řízení o uložení pokuty uložit, je 1 rok ode
dne, kdy se správní úřad o porušení povinnosti dozvěděl. Nejzazší
termín jsou 3 roky ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo.
11.5.3 Finanční zajištění havárie skládek a finanční rezerva
pro rekultivaci a následnou péči o skládku
Finanční rezervu na rekultivaci,zajištění péče o skládku a asanaci po
ukončení jejího provozu je povinen vytvářet provozovatel skládky.
Peněžní prostředky jsou ukládány na zvláštní účet vedený bankou
a nemohou být předmětem exekuce nebo konkurzu.
Čerpat prostředky z tohoto zvláštního účtu lze pouze na základě
souhlasu příslušného krajského úřadu,jeho předpokladem je vydání
rozhodnutí o zahájení rekultivačních prací vydané podle stavebního
zákona.
V současné době je finanční rezerva upravena následovně:
§ 100Kč za 1 tunu uloženého nebezpečného odpadu nebo komunálního
odpadu, výjimkou je odpad azbestu;
§ 35Kč za 1 tunu uloženého odpadu kategorie ostatní odpad
a odpadu azbestu, dále odpadu ukládaného jako technologický
materiál na zajištění skládky.
V návrhu nového zákona o odpadech je předpokládáno navýšení
finanční rezervy, v případě bodu a) na 150Kč za 1 tunu odpadu
a pro bod b) na 50Kč za 1 tunu odpadu, což je však jen návrh
a je možné, že tato částka bude vyšší.
Výše rezervy není samosprávným celkem ovlivnitelná, ovšem
v rámci výkonu státní správy na úseku odpadového hospodářství
může krajský úřad ovlivnit nakládání s vázanými prostředky.
11.5.4 Ekonomické nástroje vyplývající z nového zákona
o odpadech
Z návrhu nového zákona o odpadech vyplývají kromě poplatků za
nakládání s odpady a změn stávajících nástrojů další ekonomické
nástroje. Jedná se o poplatky za technologický materiál na zajištění
skládky a nástroj „odnosná taška“.
320 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 321ODPADOVÉ HOSPODÁŘSTVÍ A JEHO EKONOMICKÉ ASPEKTY
Poplatky za technologický materiál na zajištění skládky jsou dle
důvodové zprávy zavedeny za účelem zabránění únikům nezpoplatněného
materiálu ukládaného na skládku a zároveň snížit množství
materiálu ukládaného na skládku.
Navrhovaný institut označený jako „odnosná taška“ souvisí
s bezúplatně předávanými taškami, obvykle z polyethylenu. Je navrhován
zákaz bezúplatného předávání s tím,že Ministerstvem financí
ČR může být stanovena minimální prodejní cena.
11.5.5 Depozitně refundační systémy
Depozitně refundační systémy jsou založeny na principu odpovědnosti
výrobců či dovozců za nakládání s jimi vyráběným či dováženým
zbožím po ukončení jeho životnosti. V současné legislativě
se jedná o odpadní oleje, obaly, baterie a akumulátory, pneumatiky,
výbojky a zářivky, elektrická a elektronická zařízení. Zapojení výrobců
či dovozců může mít formu zálohového systému,recyklačních
poplatků či poplatku za výrobek.V České republice již řadu let funguje
plnění povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů
s autorizovanou společností EKO-KOM, a. s. V minulých letech
byly také schváleny kolektivní systémy pro financování a nakládání
s elektrozařízeními a elektroodpady.
Otázky a úkoly
1. Jaké znáte způsoby nakládání s odpady a jaký způsob v ČR převažuje?
2. Jaké jsou základní strategické dokumenty, které určují politiku vlády v oblasti
odpadového hospodářství?
3. Jaké z ekonomických nástrojů používaných v oblasti nakládání s odpady považujete
za nejefektivnější a proč?
4. Jak by jste zajistil(a) vyšší podíl recyklace v ČR?
Související literatura
HLAVÁČ,J.,REKTOŘÍK,J.,SKŘÍDLOVSKÁ,E.Ekonomika a řízení technické infrastruktury,
1. vyd., Brno: Masarykova univerzita, 1996, 183 s., ISBN 8021014830.
KOLÁŘ, L. Odpadové hospodářství, České Budějovice: Jihočeská univerzita, 2000,
193 s., ISBN 8070404493.
KRENÍKOVÁ,V.Odpadové hospodářství,vyd.1.,Ústí nad Labem: Univerzita J.E.Purkyně
– Ústí nad Labem, 1999, 130 s., ISBN 8070442131.
KURAŠ, M. Odpady, jejich využití a zneškodňování, Praha: ČEÚ, 1994, 241 s., ISBN
8085087324.
Metodický návod odboru odpadu pro řízení vzniku stavebních a demoličních odpadů
a pro nakládání s nebezpečným odpadem [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na:
<http://www.env.cz/cz/navod_odboru_odpadu>.
Nařízení č. 197/2003 Sb., Nařízení vlády o Plánu odpadového hospodářství České
republiky.
Nařízení Evropského parlamentu a rady č. 761/2001 ze dne 19. března 2001.
SLAVÍK, J. aj. Poplatkové systémy v obcích – rizika a příležitosti pro odpadové hospodářství,
1. vyd., Praha: IREAS, 2009, 198 s., ISBN 978-80-86684-59-8.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2008/98/ES ze dne 19. listopadu
2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic.
Směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů, v platném
znění.
Statistická ročenka životního prostředí ČR 2006, 2007, 2008 [on-line] [cit. 2010-
9-12], dostupné na: <http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/2005-09>.
Státní politika životního prostředí České republiky, MŽP ČR, Praha, 1995, [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.mzp.cz/cz/statni_politika>.
Strategie rozvoje nakládání s odpady v obcích a městech České republiky, Svaz měst
a obcí ČR [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.smocr.cz/
cinnost/zivotni-prostredi/strategie-rozvoje-nakladani-s-odpady-v-obcich-a-
-mestech-ceske-republiky.aspx>.
Systém EKO-KOM – aktuální stav, EKO-KOM, a. s. [on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné
na: <http://www.ekokom.cz/scripts/detail.php?id=95>.
ŠAUER, P. a kol. Základy ekonomiky životního prostředí II, Praha: VŠE, 2008, 70 s.,
ISBN 9788024514611.
ŠAUER,P. Jak (ne)platit za domovní odpad: příspěvky závěrečného semináře projektu
PAYT, 1. vyd. [s. n.], 2003, 176 s., ISBN 8024506386.
ŠTĚPÁNEK, Z. Zhodnocení ekonomických souvislostí působení zákonů a ochraně
ovzduší a o odpadech a souvisejících právních norem a doporučení pro jejich novelizaci,1.vyd.,Praha:
Centrum Univerzity Karlovy pro otázky životního prostředí
ve spolupráci s Vydavatelstvím Karolinum UK, 1995, 76 s., ISBN 8071840602.
Vládní nařízení č. 29/1940 Sb., o hospodaření odpadky.
Vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví
Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států
322 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 323SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
Agenda 21 Akční program pro 21. století, dokument konference
OSN o životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru, 1992
ACEA Evropské sdružení automobilového průmyslu
AOPK ČR Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky
ARIS Automatizovaný rozpočtový systém Ministerstva financí
ČR
As Arsen
BAT Nejlepší dostupné techniky
BOZP Bezpečnost a ochrana zdraví při práci
BREF Referenční dokumenty o nejlepších dostupných
technikách
BRKO Biologicky rozložitelný komunální odpad
BS OHSAS Norma pro systémy managementu bezpečnosti a ochrany
při práci
BSC Balanced Scorecard – systém vyvážených ukazatelů
výkonnosti podniku
BSK Biochemická spotřeba kyslíku
CAF Nástroj řízení kvality, který byl vytvořen speciálně pro
podmínky organizací veřejného sektoru
CBA Analýza nákladů a přínosů
Cd Kadmium
CEA Analýza efektivnosti nákladů
CEFIC Evropská rada chemického průmyslu
CEMC České ekologické manažerské centrum
CENIA Česká informační agentura životního prostředí
CEPA Mezinárodní klasifikace oblastí životního prostředí
CF Cash flow (peněžní tok)
CFC Chlorofluorovodíky
CO2
Oxid uhličitý
CP Čistší produkce
CSR Corporate social responsibility – Společenská
odpovědnost firem
CVM Kontingentní oceňovací metoda
pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu
k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů), ve znění pozdějších
předpisů.
Výkladový slovník životní prostředí, udržitelný rozvoj, Ústav pro ekopolitiku, o. p. s.
[on-line] [cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://slovnik.ekopolitika.cz/e.shtml#
environmentalni-audit>.
WEILAND, P., ROZZI, A. The start-up operation and monitoring of high-rate
anaerobic treatment systems: Discusser’s report, Water Science and Technology,
24, 1991, s. 257–277.
WEILAND, R. Der Abfallbegriff: Einevergleichende Analyse rechtswissenschaftlicher
und wirtschaftswissenschaftlicher Vorstellungen zum Begriff des Abfalls,
Die Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht 2/93, 2003, s. 113–136, ISSN
0931-0983.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a prováděcí předpisy o odpadech.
Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 477/2001 Sb., o obalech, ve znění pozdějších předpisů.
Zpráva o stavu životního prostředí České republiky za rok 2007, CENIA [on-line]
[cit. 2010-9-12], dostupné na: <http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/
$pid/CENMSFRV7ZP5>.
324 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 325SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
ČHMÚ Český hydrometeorologický ústav
ČIŽP Česká inspekce životního prostředí
ČNR Česká národní rada
ČOV Čistírna odpadních vod
ČSN Česká technická norma
ČSÚ Český statistický úřad
DDT Dichlordifenyltrichlorethan
DG Generální ředitelství
DHM Dlouhodobý hmotný majetek
DKK Dánská koruna
DN Doba návratnosti
DPH Daň z přidané hodnoty
DRS Depozitně refundační systémy
DU Dobsonova jednotka
ECI Společné evropské indikátory
EDR Ekologická daňová reforma
EEA Evropská agentura pro životní prostředí
EEC European Economic Community – Evropské
hospodářské společenství
EHP Evropský hospodářský prostor
EIA Posuzování vlivů na životní prostředí
EMA Environmentální manažerské účetnictví
EMAS Systém eko-managementu (environmentálního
managementu) a auditu
EMS Environmental management system – systém
environmentálního řízení
EO Ekvivalentní obyvatel
EPA Agentura pro ochranu životního prostředí
EPD Environmentální produktové prohlášení
EPEA Účet výdajů na ochranu životního prostředí
ERDF Evropský regionální rozvojový fond
ES Evropské společenství
EŠV Ekologicky šetrný výrobek
EU Evropská unie
EUROPIA Evropské sdružení petrochemického průmyslu
EVVO Environmentální výchova, vzdělávání a osvěta
FNM Fond národního majetku
FO Fyzická osoba
FS Fond soudržnosti
GHG Skleníkové plyny
GIS Geografický informační systém
GMO Geneticky modifikované organismy
H2
SO3
Kyselina siřičitá
H2
SO4
Kyselina sýrová
HCFC Hydrochlorofluorouhlovodíky
HDP Hrubý domácí produkt
HNP Hrubý národní produkt
CH4
Metan
CHKO Chráněná krajinná oblast
CHSK Chemická spotřeba kyslíku
IMPEL Mezinárodní síť inspekčních orgánů zemí EU
IPCC Mezivládní panel pro změnu klimatu
IPP Integrovaná výrobková politika
IPPC Integrovaná prevence a omezování znečištění
IRR Vnitřní výnosové procento
ISO Mezinárodní standardy
LC Land cover – data krajinného pokryvu
LCA Hodnocení životního cyklu výrobků
LTO Lehké topné oleje
M&T Monitoring a targeting
MA 21 Místní agenda 21
MEC Mezní externí náklady
MF Ministerstvo financí
MgCl2
Chlorid hořečnatý
MPO Ministerstvo průmyslu a obchodu
MZ Ministerstvo zdravotnictví
MŽP Ministerstvo životního prostředí
N2
Dusík
N2
O Oxid dusný
NaCl Chlorid sodný (kuchyňská sůl)
NASA National Aeronautics and Space Administration –
Národní úřad pro letectví a kosmonautiku
NH3
Amoniak
Ni Nikl
NNO/NGO Nestátní neziskové organizace
NO Oxid dusnatý
326 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ 327SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
NOX
Oxidy dusíku
NPV Čistá současná hodnota
NRP Národní rozvojový plán
NSZM Národní síť Zdravých měst
NUTS Nomenklatura územních statistických jednotek
O2
Kyslík
O3
Ozon
OECD Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OH Odpadové hospodářství
OKEČ Odvětvová klasifikace ekonomických činností
OP Operační program
OPS Obecně prospěšné společnosti
OPŽP Operační program Životní prostředí
ORP Obce s rozšířenou působností
OS Občasné sdružení
OSN Organizace spojených národů
OZE Obnovitelné zdroje energie
PAH Polycyklické aromatické uhlovodíky
PAN Peroxyacetylnitráty
Pb Olovo
PCB Polychlorované bifenyly
pH Kyselost
PM10
Částice s aerodynamickým průměrem pod 10 µm
PM2,5
Částice s aerodynamickým průměrem pod 2,5 µm
PO Právnická osoba
POH Plán odpadového hospodářství
ppb Počet částic v 109
částicích vzduchu
ppm Počet částic v 106
částicích vzduchu
PPP The Polluter Pays Principle – Platí ten, kdo znečišťuje
ppt Počet částic v 1012
částicích vzduchu
PRK Program rozvoje kraje
PV Současná hodnota
PZM Projekt Zdravé město
r Úroková míra
REC Regionální environmentální centrum
REZZO Registr emisí a zdrojů znečišťujících ovzduší
RIS Regionální informační systém
ROP Regionální operační programy
RVUR Rada vlády pro udržitelný rozvoj
SEA Strategic Environmental Assessment – Strategické
posuzování životního prostředí
SF Státní fondy
SFŽP Státní fond životního prostředí
SKO Směsný komunální odpad
SME Malé a střední podniky
SO2
Oxid siřičitý
SO3
Oxid sýrový
SPŽP Státní politika životního prostředí
SR Státní rozpočet
TIMUR Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj
TTO Těžké topné oleje
TUR Trvale udržitelný rozvoj
UNCE Evropská ekonomické komise OSN
UNCTAD Konference OSN o obchodu a rozvoji
UNEP Environmentální program spojených národů
UNESCO Organizace OSN pro výchovu, vědu a kulturu
ÚPD Územně plánovací dokumentace
UR Udržitelný rozvoj
USAID Americká agentura pro mezinárodní rozvoj
ÚSC Územně samosprávný celek
USV Udržitelná spotřeba a výroba
UV Ultrafialový
VS Veřejná správa
WEHAB Voda – energie – zdraví – zemědělství – biodiverzita
WHO Světová zdravotnická organizace
WTA Ochota přijmout kompenzaci
WTP Ochota platit
ŽP Životní prostředí
329SUMMARY
SUMMARY
The nature of the Earth is not only the source of material goods, but
it represents also the surroundings, which enables origin, birth as
well as the development of human, millions of plants, animals and
life in generally.
The last decades of 20th
century show us, how important the
environment and its sources are for economic prosperity and the
life of humans. Moreover, currently most discussed issues and problems,
besides the economic problems, are the changes of nature and
various ecosystems. That´s why the protection of the environment,
similarly the policy of the protection of environment is today the
undisputable part of public policies in most of advanced economics.
Thus, all questions concerning the global climate, biological fortune,
ozone layer, etc. should be considered with regards to sustainable
development and the qualitative aspects of development.
In other words,it can be explained an input that can considerably
influence the receipts and expenditures of incoming public policies.
The authors see the environmental economy as a searching for
an economical optimum in quality of environment. It deals with the
economical effectiveness of environmental protection as a general
rule as well as the basic principle of its various areas.
Following material is composed of eleven chapters.Each of them
represents different aspects of the topic of environmental economics.
A base, necessary to introduce readers into the problematic and
its relations, is described in chapters one and two. The other continues
and describes the problematic from different point of views.
Therefore, after having read this publication, the reader should have
an overall view and should understand basic relations of dealt topic.
This publication is intended for wide professional community, all
people working in domain of environmental protection at all level
of public administration. In addition to the mentioned the authors
hope the paper will be useful also for the students of economy and
all fields of study related to environmental protection.
330 EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
The text was written with reference to actual knowledge achieved
by realisation of projects in domain of environmental public expenditures.
It targets the Czech republic in the context of the economy
of environmental protection in European Union.
The authors hope introduced publication will help them to
orientate themselves in economic connections of environmental
protection from the point of view of public and private sector.
EKONOMIKA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
JANA SOUKOPOVÁ A KOL.
Návrh obálky Bohuslav Binka
Odpovědný redaktor Bohuslav Binka
Typografie a sazba Lenka Váchová
V roce 2011 vydala Masarykova univerzita, Brno
1. vydání
Tisk EXPODATA-DIDOT spol. s r.o., Výstaviště 1, 64875 Brno
ISBN 978-80-210-****-*