Studijní text pro předmět
BKV_VPTP
Tutoriál 1
verze 2017
Marek Pavlík
Text je převzat a upraven z následujících zdrojů
• Ivan Malý, Marek Pavlík - Tvorba a realizace programů veřejné politiky. Brno 2007.
ISBN 80-210-3562-5
• Marek Pavlík, Filip Hrůza, Jana Godarová, Lenka Matějová – Veřejná polika –
workbook. Studijní text vytvořený v projektu OPVK 2014 (části označené jako
Modul)
Obsah
1 MODUL 1 – ÚVOD DO VEŘEJNÉ POLITIKY ......................................3
1.1 1 ÚVOD DO VEŘEJNÉ POLITIKY - JAK JI STUDOVAT ........................3
1.2 2 METODOLOGICKÉ PROBLÉMY A RACIONALITA VE VEŘEJNÉ
POLITICE .......................................................................................................3
1.2.1 2.1 S jakými problémy se potýká veřejné politika ....................................... 3
1.2.2 2.2 Předpoklad racionality ve veřejné politice............................................. 5
1.3 3 VEŘEJNÁ POLITIKA A JEJÍ EKONOMICKÉ SOUVISLOSTI...............6
1.3.1 3.1 Veřejná ekonomie versus veřejná politika ............................................ 7
1.3.2 3.2 Stát versus vláda................................................................................ 10
1.4 LITERATURA .........................................................................................12
2 TVORBA VEŘEJNÉ POLITIKY..........................................................14
2.1 Utváření politické agendy a formulace sociálního problému..................14
2.1.1 Utváření politické agendy ......................................................................... 14
2.1.2 Formulace sociálního problému................................................................ 16
2.1.3 Tvorba politiky v rámci sítě politických aktérů........................................... 18
2.2 Lobbing...................................................................................................19
2.2.1 Vývoj a pojetí lobbingu ............................................................................. 19
2.2.2 Zájmové skupiny a jejich síla nátlaku ....................................................... 21
2.2.3 Cílové skupiny – adresáti lobbingového nátlaku....................................... 21
2.2.4 Druhy lobbingu ......................................................................................... 23
2.3 Tvorba rozhodnutí a plánování politického programu............................24
2.3.1 Modely tvorby rozhodnutí ......................................................................... 25
2.3.2 Rozhodování a tvorba politických programů v praxi ................................. 26
2.4 Shrnutí kapitoly.......................................................................................28
2.5 Otázky k zamyšlení ................................................................................28
3 MODUL 2 – INSTITUCE, AKTÉŘI A NÁSTROJE ..............................30
3.1 1 VLIV VEŘEJNÉ SPRÁVY NA VEŘEJNOU POLITIKU .......................30
3.1.1 1.1 Aktéři veřejné politiky z veřejné správy............................................... 30
3.1.2 1.2 Úloha veřejné správy ve veřejné politice ............................................ 34
3.1.3 1.3 Instituce a jejich role při tvorbě veřejné politiky................................... 41
3.1.4 1.4 Teorie volby nástrojů .......................................................................... 55
3.2 LITERATURA.........................................................................................56
4 VEŘEJNÁ POLITIKA, JEJÍ MODELY A ANALÝZA ............................59
4.1 Veřejná politika jako pojem ....................................................................59
4.2 Teoretické přístupy k vytváření politiky z hlediska ekonomie.................64
4.3 Modely veřejných politik .........................................................................65
4.4 Teorie státu, byrokracie a organizační (správní) teorie..........................66
4.4.1 Základní pojmy ......................................................................................... 67
4.4.2 Teorie role státu........................................................................................ 70
4.4.3 Selhání trhu ekonomický a neekonomický pohled.................................... 71
4.4.4 Selhání státu (státní správy)..................................................................... 71
4.5 Byrokracie ..............................................................................................72
4.5.1 Teorie byrokracie v pojetí W.A. Niskanena............................................... 74
4.6 Shrnutí kapitoly.......................................................................................76
4.7 Otázky k zamyšlení ................................................................................76
5 MODUL 4 – POROZUMĚNÍ ZMĚNÁM V POLITICE ..........................78
5.1 1 SELHÁNÍ VEŘEJNÉ POLITIKY ..........................................................78
5.1.1 1.1 Příčiny a problémy.............................................................................. 78
5.1.2 1.2 Ekonomické důsledky selhání veřejné politiky.................................... 79
5.1.3 1.3 Možnosti řešení a predikce vývoje...................................................... 79
5.2 LITERATURA.........................................................................................81
1 MODUL 1 – ÚVOD DO VEŘEJNÉ POLITIKY
1.1 1 ÚVOD DO VEŘEJNÉ POLITIKY - JAK JI STUDOVAT
Jestliže nás okolnosti postaví na kraj velikého bazénu, nutně si položíme dvě otázky - je
opravdu nutné do něj skočit? A pokud do něj skočím, neutopím se? Podobně je to s veřejnou
politikou. Předně nevíme, co to znamená, a jestli je vůbec důležité to zjišťovat.
Každá učebnice nabízí základní definice, doporučujeme nahlédnout do několika knih a udělat
si vlastní představu. Otázku definice tedy ponecháme stranou a přesuneme se k otázce “proč”.
Proč se zabývat politikou, když ji nestuduji (proč se jí zabývat když ji studovat musím, ale
nechci s tím ztrácet čas)? Odpověď, kterou nabízíme, často předkládáme studentům
ekonomie, práva či dalších oborů - Můžete politiku ignorovat, můžete jí opovrhovat, nemusíte
dělat vůbec nic, ale ať chcete nebo ne, důsledky politických rozhodnutí ovlivní celý váš život.
Jakou zdravotní péči dostanete při narození, naučí vás někdo číst a psát i když jste chudí? Jaké
budete platit daně? Kdo vás může zavřít do vězení a za co? Všechny vaše práva a povinnosti,
jsou vymezeny zákonem - a zákon je přijat na základě rozhodnutí zvolených zástupců voličů ti
rozhodují v zájmu svých voličů, nebo ve svém vlastním zájmu nebo třeba podle toho, jak
jim přikáže vedení jejich politické strany. Kdo a proč vám pomocí daní vezme vaše peníze a
co se s těmi penězi stane? Takové rozhodnutí je politické (činěno politiky) i když má
ekonomické důsledky. I když ekonomové mohou nabídnout například optimální či efektivní
řešení problematiky zdanění, neznamená to, že takové řešení bude automaticky přijato a
schváleno… a to proto, že jde o politický proces, kde působí řada dalších okolností, které
jednoduše dělené vědní obory nedokážou zachytit.
Proč je politika užitečná a snad i nezbytná vysvětluje například Colebatch v knize Úvod do
policy (2005). Pokud tedy víte, co je to (veřejná) politika a proč je dobré se jí zabývat, zbývá s
trochou nadsázky poslední krok - a tedy skočit do bazénu. Pokud budete plavat s nadhledem,
určitě se ve veřejné politice neutopíte.
NAHLÉDNĚTE DO: Colebatch - Úvod do policy (2005). První kapitola anebo rovnou celá kniha.
1.2 2 METODOLOGICKÉ PROBLÉMY A RACIONALITA VE
VEŘEJNÉ POLITICE
1.2.1 2.1 S jakými problémy se potýká veřejné politika
V podstatě okamžitě, co se pustíme do studia veřejné politiky a prokoušeme se souborem
alternativních definic, narazíme na to, že existuje téměř nekonečné vymezení různých
nástrojů, postupů a přístupů ke zkoumání. Čím víc učebnic si opatříme, tím komplikovanější
máme na začátku představu “ o čem to tedy je” a “jak toto souvisí s tímto”.
Zásadní je uvědomit si skutečnost, že politika není objektivní a jednoduše měřitelná. Zahrnuje
činnosti, stavy, osoby i okolnosti, dokumenty i rozhodnutí a to vše v reálném světě. Tím, že
chceme politiku prozkoumat či poznat se snažíme jednotlivé poznatky nějak utřídit a
smysluplně předat - takové rozhodnutí učiní autor každé učebnice o politice a už tato první
volba je ovlivněná tím, co považuje autor za důležité nebo důležitější v porovnání s jiným.
Lze tedy politiku popisovat z hlediska historického vývoje, jako různé úrovně zkoumání
(jednotlivec nebo stát) nebo třeba proces vzniku a uskutečnění politiky.
NAHLÉDNĚTE DO: Parson - Public policy 2001 - postačí úvod a seznámení se s obsahem - jak a
proč autor dělí text. Porovnejte to např. Howlet, Ramesh - Studying Public Policy (2003) a např.
Dye - Understanding public policy (2008) nebo z českých autorů Potůček - Veřejná politika
(2005). Porovnáním obsahu jednotlivých knih objevíte určitá spojující témata jako např.
proces, aktéři atd.
ÚKOL: Pro pochopení dimenze slova politika se seznamte s jeho ekvivalenty v angličitně (polity,
policy a politics) viz např. Fiala, Schubert (2000)
Pro další porozumění a práci s textem i různými učebnicemi je klíčové pochopit, že politika
není matematika. Použijeme-li analogii s matematikou, tak v politice nemáme jeden vzorec na
výpočet obsahu kvádru, v politice často ani nevíme, jaký je přesný tvar objektu, jehož obsah
počítáme (anebo se nám objekt neustále mění). Tam, kde matematika nabídne logický postup
a jistotu, tam politika nabízí nejistotu. Proto, pokud chceme zkoumat veřejnou politiku
nemůžeme čekat, že objevíme jisté a nezpochybnitelné poučky, vždy platné algoritmy k
řešení problému a jistotu výsledku, který získáme. První charakteristikou je tedy nejistota a
měnící se prostředí.
Dalším problémem zkoumání a porozumění veřejné politice je něco, co můžeme nazvat
“normativní východiska” a “kauzalita”. Představme si tlustého člověka, který by rád
zhubnul a získal fyzickou kondici. Jeho snažení o změnu váhy ovlivní jeho předpoklad o
kauzalitě, např. když budu jíst čokoládu a pít colu místo oběda, tak nezhubnu (ale po salátu
ano) a jeho normativní východiska jako např. “k tomu abych zhubnul, stačí nejíst sladké,
sportování je nebezpečné”. Zjevně tedy už na počátku hrají velkou roli předpoklady o tom co
je důležité a co způsobí co, tak, aby dotyčný člověk změnil svůj stav žádoucím směrem. V
politice rozhodně platí úsloví o tom, že k jednomu cíli může vést více cest.
Problém kauzality a normativnosti je stejný i v politice. Řekněme, že v nějaké zemi je vysoká
nezaměstnanost a zdá se, že to vadí lidem (i škodí ekonomice). Jaká je příčina toho problému
- je to nezaměstnanost strukturální, či cyklická, nebo ji vyvolaly vysoké dávky podpory v
nezaměstnanosti, či nízká minimální mzda? Jaký je náš normativní postoj k tomu, aby stát
tuto situaci řešil (srov. liberálové versus keynesiánci) a jak jednotlivé nástroje budou
fungovat? Sníží nezaměstnanost, když snížím nebo když zvýším minimální mzdu?
ÚKOL: Najděte různé aktuální problémy, o jejichž řešení (příčinách) nepanuje shoda a stručně
popište podstatu těchto neshod.
Dalším problémem, se kterým se můžete setkat, bychom mohli nazvat “ceteris paribus
problém”. Jinak řečeno, řada různých politických (i ekonomických) modelů funguje či platí
pouze za určitých předpokladů a podmínek. Jako jednoduchý příklad lze opět použít člověka s
nadváhou a můžeme říci, že “pokud jeho denní energetický příjem bude do 2500 kcal a
uběhne 5km denně, tak (ceteris paribus) zhubne 1kg za týden. To znamená, že pokud se stane
co je uvedeno v podmínce a nestane se nic jiného (například není nemocný), tak splní svůj cíl.
Pokud uvedený postup aplikujeme na realitu veřejné politiky nebo ekonomie, lze snadno dojít
k řešením, která jsou (někdy i matematicky) spolehlivá, avšak v realitě není moc velká šance,
že by vznikla.
Všechny výše uvedené “problémy” vedou k tomu, že existují různé přístupy k veřejné
politice. Pro pochopení odlišností navrhli Howlet, Ramesh (2003) ve své knize Studying
Public Policy velmi užitečnou matici třídění (viz následující Tabulka 1), kde se jednotlivé
metody dají roztřídit podle toho, zda jsou vytvořeny na základě deduktivního či induktivního
přístupu a jak velkou jednotkou se při své analýze primárně zabývají.
Tabulka 1. Matice třídění přístupů k veřejné police
METODA TEORETICKÉ KONSTRUKCE
DEDUKTIVNÍ INDUKTIVNÍ
JEDNOTLIVEC
Teorie racionální volby
(Veřejná volba)
Sociologický individualismus
(Ekonomie blahobytu)
KOLEKTIV
Analýza tříd
(Marxismus)
Teorie zájmových skupin
(Pluralismus/Korporativismus)
STRUKTURA
Actor-Centered
Institutionalism
(Analýza transakčních
nákladů)
Socio-historický
Neoinstitucionalismus
(Etatizmus)
Zdroj: Howlet, Ramesh (2003)
NAHLÉDNĚTE DO: Howlet, Ramesh (2003) kapitola 2, kde jsou tyto principy podrobněji
vysvětleny a pokuste se do této tabulky doplnit i další teorie, se kterými jste se setkali.
1.2.2 2.2 Předpoklad racionality ve veřejné politice
Poměrně brzo narazí student na pojmy jako je racionální model, předpoklad racionality,
inkrementalistický přístup (model), koncept ohraničené racionality, koncept politického cyklu
apod. K jejich komplexnímu pochopení je opět nutno nahlédnout do klasických učebnic. V
této chvíli se zaměříme na zjednodušené vysvětlení významu racionality pro veřejnou
politiku.
Chovat se racionálně může znamenat chovat se rozumně, často i logicky a předvídatelně.
Když mi šéf v práci navrhne vyšší plat, je racionální ho přijmout (ceteris paribus :-) ), když se
rozhoduji mezi dvěma nebezpečnými cestami je racionální vybrat si tu, kde mám větší šanci
na přežití. Když se rozhoduji mezi dvěma stejnými výrobky, je racionální koupit si ten
levnější. Racionalita znamená i to, že když existuje nějaký problém, tak napřed zvážím
možnosti jeho řešení, potom vyberu nejlepší možnost, tu uskutečním a výsledky svého řešení
pak zkontroluji. Pokud nějaká teorie pracuje s racionalitou, očekává právě toto “rozumné
chování” a jak z pozorování reality víme, za určitých okolností tato racionalita neplatí, nebo
platí pouze částečně. Racionalita je pro řadu teorií totéž co sklenice pro vodu. Jakmile
připustíme, že racionalita není, je voda všude.
ÚKOL: Seznamte se pojmy racionální model a inkrementalistický model. Seznamte se s
charakteristikami různých přístupů k veřejné politice (z předchozí Tabulky 1) a uvědomte si,
nakolik jsou tyto přístupy svázány s předpokladem racionality.
K ZAMYŠLENÍ: Kouření cigaret škodí zdraví (axiom). Je racionální kouřit? Zdůvodněte
(zamyslete se i nad rolí užitku).
Z pohledu veřejné politiky je podstatné uvědomit si, že to co je racionální (a rozumné) pro
jednotlivce nemusí být racionální pro celou společnost. Společnost jako celek tedy může
přijmout rozhodnutí, která nejsou racionální nebo nejsou racionální z pohledu dopadu na
určitou skupinu obyvatel, či jednotlivce. Stejně tak platí, že zatímco racionalita u jednotlivce
může být identifikována poměrně snadno, určit co je racionální pro celou společnost nemusí
být jednoznačné a jednoduché. Stejná úvaha nám potom umožňuje pochopit, proč koncept
politického cyklu (viz. předchozí znalosti) i když je jasný a racionální v realitě často neplatí zejména
pokud se bavíme o problémech, které se týkají celé společnosti.
ÚKOL: Uveďte příklad nějakého společenského/ekonomického problému, jehož vývoj
neodpovídá konceptu politického cyklu (identifikace problému, výběr varianty řešení,
uskutečnění, zhodnocení)
1.3 3 VEŘEJNÁ POLITIKA A JEJÍ EKONOMICKÉ
SOUVISLOSTI
S ohledem na potřeby studentů zejména ekonomických disciplín, je následující kapitola
zaměřena na hledání a uvědomění si ekonomických souvislostí veřejné politiky a stavem
ekonomiky země, či stavem veřejných financí.
Víme, že i když politiku můžeme ignorovat, její důsledky v podobě zákonů ignorovat
nemůžeme. Z ekonomického hlediska nás politika zajímá jako “proces”, na jehož základě
dochází (výčet jistě není kompletní):
• ke státním zásahům do ekonomiky
o řešení tržních selhání
o aktivní zásahy do ekonomiky (např. neokeynesiánského typu)
o zásahy z důvodu řešení / prevence negativních sociálních jevů
o zabezpečení veřejně poskytovaných statků (např. vzdělávání, zdravotní péče
apod.)
• k realokaci veřejných zdrojů (včetně jejich získávání)
o rozhodování o investičních aktivitách a přerozdělení veřejných zdrojů
o rozhodování o zadlužení státu (obce)
o míra zdanění, způsob výběru a sankcí
o k jiným rozhodnutím s ekonomickými důsledky (např. vyhlášení války)
ÚKOL: Seznamte se s case study “Důchodová reforma” a zamyslete se nad tím, jaké další
podobné příklady dokážete najít.
Při studiu veřejné politiky je nutné pamatovat na to, že v zásadě každé politické rozhodnutí
má ekonomické důsledky (včetně toho, že žádné rozhodnutí není přijato). Ekonomie zná i
termín náklady obětované příležitosti.
Uvažujme o následujícím příkladu: Vláda se rozhoduje, zda má postavit nemocnici, dálnici
nebo investovat do výzkumu ozonové díry. Z hlediska racionality musí zvažovat:
• krátkodobé náklady a dlouhodobé náklady
• krátkodobé přínosy a dlouhodobé přínosy
Při posuzování nákladů a přínosů se bude potýkat s nejistotou vývoje v čase, z
nevyčíslitelnými hodnotami jako je život nebo čas…., nicméně nakonec by mělo být možné
vybrat tu nejlepší možnost (předpokládejme, že peníze jsou pouze na jednu alternativu). V
následujícím příkladu o předpokládaných investičních projektech zjistili toto:
1) výzkum - nejlepší výsledek dle porovnání nákladů a přínosů (ale zajímá jen málo
voličů),
2) dálnice - hodila by se firmám a část členů vlády by do práce dojíždělo kratší čas,
3) nemocnice - je ekonomicky nejméně výhodná, ale zdraví je velké téma pro voliče.
Jaká možnost nakonec zvítězí? A bude ta vybraná možnost realizována hospodárně nebo ne?
Ekonomická racionalita neznamená politickou racionalitu.
1.3.1 3.1 Veřejná ekonomie versus veřejná politika
Text subkapitoly 3. 1 je vytvořen na základě: PAVLÍK, M. (2010) Zdravotní politika z
pohledu vlády - analýza implementačního deficitu. Brno: Masarykova Univerzita, 158 s. ISBN
978-80-210-5408-0.
Veřejná politika a veřejná ekonomie jako samostatné vědní obory existují vedle sebe a
navzájem se ovlivňují a prolínají. Oba vědní obory hledají odpovědi na problémy, které
zaznamenává a vytváří skutečná politika. Zjednodušeně řečeno, veřejná ekonomie hledá
způsob, jakým lze vzácné zdroje rozdělit a spravovat lépe a exaktněji, než jak se ve
skutečnosti děje. Nazveme-li toto hledání snahou o nalezení optimální alokace vzácných
zdrojů, pak to nutně vede k potřebě poměřovat mezi sebou vstupy i výstupy, které ne vždy
mohou být, beze vší pochyby, přesně změřeny. Měření užitku tak úzce souvisí s problémem
optimální alokace vzácných zdrojů, neboť chceme-li definovat optimum, je nutné poměřit
užitky, které jednotlivé alokační alternativy představují.
Do základního zájmu veřejné ekonomie rovněž nevyhnutelně vstupují okolnosti a prostředí,
které jsou určující pro stanovení optima. Těmito okolnostmi může být například existence
tržních selhání (respektive chování trhu) a selhání státu. Veřejná ekonomie rovněž musí brát v
úvahu i skutečnost, že o poskytování některých statků společnost může rozhodnout, i když
nemusí nastat žádná z výše zmíněných okolností. S trochou nadsázky je možné říci, že
veřejná ekonomie hledá způsob, jakým lze objektivně určit optimální stav alokace vzácných
zdrojů a současně hledá cesty, jak tohoto optima dosáhnout co nejlépe (nejefektivněji).
Uvedené skutečnosti můžeme shrnout do následujících bodů:
• optimální alokace statků a efektivnost jeho dosažení;
• měření a oceňování užitku;
• okolnosti a prostředí (selhání trhu, selhání státu, rozhodnutí společnosti).
POZNÁMKA: Ačkoliv problém optimální alokace zdrojů považuje většina autorů za zásadní,
například Hayek (např. Hayek 1994) považuje za klíčový problém koordinace. Za nejlepší
způsob koordinace potom považuje tržní mechanismus a výsledná situace je tedy tou nejlepší
možnou ve srovnání s ostatními koordinačními alternativami. Optikou tohoto přístupu potom
odpadá i problém hodnocení užitku, neboť v zásadě, pokud jednotlivci začnou nějaký statek
považovat za hodnotný (například životní prostředí, vzdělání), potom trh tuto skutečnost
zohlední najde způsob jak ji ocenit.
1.3.1.1 Optimální alokace zdrojů
Při hledání souvislostí mezi veřejnou politikou a jejími ekonomickými důsledky si musíme
nevyhnutelně položit přinejmenším tyto otázky:
• Jak definovat stav, kterého má být dosaženo?
• Jak posuzovat efektivnost veřejné politiky?
Hledání odpovědí na obě otázky vede nevyhnutelně k určité dichotomii mezi přístupy
vycházejícími z veřejné politiky (politických věd obecně) a přístupy ekonomickými.
POZNÁMKA: Malý (1998) při řešení alokačního problému ve zdravotnictví použil tři přístupy
(klasicky ekonomický, zdravotně-politický a mocensko-politický), které jsou užitečné k
pochopení šíře problému. Podstatným důsledkem odlišného pojetí optima je skutečnost, že
optimum například z pohledu mocensko-politického jen stěží bude současně i optimem z
pohledu ekonomického.
Optimum kvality i kvantity poskytovaných veřejných statků (formy redistribuce apod.) z
pohledu veřejné politiky lze posuzovat přinejmenším ve třech rovinách:
• z hlediska cílů, pro které byla daná veřejná politika vytvořena. Východiskem je
předpoklad, že veřejná politika odráží vůli společnosti na dosažení nějakého konečného
stavu, který je pokládán za optimální (nebo je rozhodně blíže optimu, než předchozí
stav). Cíle veřejné politiky tedy identifikují stav, kterého má být dosaženo. Prioritou je
pak zajištění, aby zvolený způsob realizace, množství vynaložených prostředků, kvalita
a kvantita produkovaných statků a služeb, atd., vedl ke splnění daného cíle;
• z hlediska zájmů jednotlivých aktérů. Chápeme-li veřejnou politikou jako formu
interakce aktérů (o jednotlivých agendách v daných arénách), potom lze za určité
optimum považovat situaci, kdy aktéři dosáhli svých zájmů a nemají důvod měnit svoje
chování (inspirující pro tuto situaci může být Nashovo pojetí rovnováhy);
• z hlediska formulovaných cílů a zájmů jednotlivých aktérů. Předpokládejme, že
vláda formuluje veřejnou politiku, která má uspokojit potřeby obyvatelstva
(přinejmenším svých voličů) a současně sleduje své vlastní zájmy (stejně jako ostatní
aktéři). Výsledkem by pravděpodobně mohla být situace, že některé politiky budou
záměrně formulovány tak, aby jejich podoba mohla být uzpůsobena měnící se situaci a
zájmům klíčových aktérů. Optimem pak z tohoto pohledu je situace, která je určena
vládou, pokud takto dosáhli svého znovuzvolení. Z pohledu tohoto přístupu pak jednak
lze optimum pouze odhadovat, a efektivnost se tak stane problémem pouze tehdy, je-li
jako problém vnímána.
Optimum z pohledu ekonomie lze odvozovat z celého spektra ekonomických přístupů.
Tradičním požadavkem je pak tzv. Paretovská efektivnost, resp. dosažení Pareto optimálního
stavu. V tom případě je optimální množství určeno prostřednictvím mezních nákladů a
mezních individuálních cen (Musgrave, Musgrave 1994).
POZNÁMKA: Optimální nabídky produkce veřejného statku je různými autory vzhledem k
mezním nákladům vymezována různě: Musgrave – suma individuálních cen,
Bowen/Samuelson – suma mezních měr substituce, Buchanan – suma mezních hodnocení.
Rozdělení převzato od Jackson, Brown (2003).
Individuální chování jednotlivce však v případě zabezpečení produkce veřejných statků může
vést k situaci, kdy dochází ke snížení celkového užitku společnosti (vězňovo dilema, problém
černého pasažéra).
Vztáhneme-li předchozí spektrum pohledů na optimum k otázce jak má být politika
uskutečněna, nebo jak se vyhnout chybám při jejím uskutečňování, nevyhnutelně směřujeme
k nutnosti definovat to, co je to efektivní implementace. Tomuto problému je věnován prostor
v další části této kapitoly.
1.3.1.2 Měření užitku
Zjednodušeně lze konstatovat, že cílem veřejné politiky je dosažení takových výstupů, které
znamenají nějaký druh zlepšení oproti předchozímu stavu. Vymezení „zlepšení stavu“ může
být odvozeno jak od nějakého objektivizujícího přístupu, stejně tak od normativních postojů
tvůrce politiky. V obou případech však existuje nutnost poznat, zda vynaložené vstupy
generovaly zamýšlené výstupy. Základním problémem je nemožnost u všech nákladů či
především užitků určit nějaký způsob jejich porovnávání. Z pohledu veřejné ekonomie lze
tento problém uchopit prostřednictvím metod ekonomického hodnocení nákladů a užitků.
Nutnost převedení všech nákladů (vstupů) a užitků (výstupů) na souměřitelné jednotky vedla
k vývoji řady metod (např. CBA, CUE, CEA, atd.)Pro hledání optimální alokace vzácných
zdrojů je podstatné, zda užitky generované různými výdaji (uskutečněnými politikami) jsou
porovnatelné.
Existují minimálně dvě významné roviny, ve kterých má smysl provádět hodnocení: politické
a ekonomické hodnocení. První hodnotí politiku, co do jejího potenciálu získat podporu, být
prosazena, posloužit nějakému dalšímu, primárně politickému (zájmovému, mocenskému)
účelu. Druhé používá kritéria racionality jednání zúčastněných subjektů ve smyslu představy,
že racionální činnost spočívá v efektivním využití omezených zdrojů za účelem maximálního
dosažení cílů, resp. žádoucích užitků. Smyslem a posláním ekonomických analýz je zvýšit
míru informovanosti o daném předmětu rozhodnutí, o možných variantách a o jejich
společenských nákladech a užitcích. Ve své podstatě se jedná o zkvalitnění předpokladů
efektivního rozhodování ve veřejném sektoru, které sice samo o sobě nezaručuje výběr
optimální varianty, ale snižuje nebez-pečí zcela nesprávného či svévolného rozhodnutí.
Tržní ceny jsou ideálním prostředkem k ocenění nákladů a užitků, je však nutno zohlednit, že
tržní ceny podávají zcela pravdivou informaci pouze v případě dokonalé konkurence.
Nejobtížněji se stanovuje cena (hodnota) u takových statků, jejichž charakter je nehmotný a
přesto zjevně cenný. Typicky se jedná o problém oceňování času a života.
1.3.1.3 Okolnosti a prostředí
Jakkoliv považujeme veřejné poskytování určitých statků za žádoucí, je nezbytné zohlednit,
že tak jako dochází k tržním selháním, dochází i k selhání vlády. Jackson, Brown (2003,
upraveno autorem) třídí tyto selhání státu (vlády) následujícím způsobem:
• výsledkem vládních intervencí jsou nepředpokládané změny;
• formulované cíle vládní politiky jsou nejasné;
• existují selhání při realizaci;
• náklady na vládní intervenci nejsou nulové (náklady na byrokracii; transakční náklady);
• snaha jednotlivců maximalizovat svůj užitek, čímž dochází ke společenským ztrátám (z
pohledu teorie veřejné volby).
Tento výčet ukazuje na význam implementace jakožto fáze, ve které většina těchto selhání
vzniká. Veřejná politika by mohla plnit i funkci „nápravnou“ ve vztahu k uvažovaným tržním
selháním. Selhání veřejné politiky je však nutné spojit s problémem „selhání státu“ (viz např.
Potůček 1997), tedy situaci, kdy státní zásah buď generuje nezamýšlené dopady, nebo svým
charakterem deformuje tržní prostředí.
Poměrně podstatnou skutečností pokud uvažujeme o selhání státu nebo trhu a jejich vazbě na
veřejnou politiku je, že neexistuje obecná shoda v tom, jak je posuzována realita. Stiglitz
(1997) tyto neshody třídí do třech základních skupin:
• neschopnost přesně odhadnout důsledky vládní politiky;
• rozdíly v názorech na chování ekonomiky;
• neshody v hodnotách.
Pokud bychom na stejný problém nahlíželi z pohledu vlády pak tyto neshody jsou významné
pouze tehdy, pokud vláda nemá dostatečně silné postavení k tomu, aby překonala nesouhlas
ostatních aktérů. Pokud vláda nemá silnou pozici, zřejmě bude potřebovat podporu ostatních
aktérů a klíčový bude její „koaliční potenciál“.
Složitost vztahu mezi veřejnou politikou a jejími ekonomickými dopady naznačuje následující
zjednodušené Schéma č. 1 na příkladu kojenecké úmrtnosti.
Schéma 1. Vazba veřejné politiky a ekonomie ve vztahu k problému a jeho řešení
Zdroj: Pavlik (2010)
Úkol: podle uvedeného schématu identifikujte jiný problém a doplňte do navržené struktury
důsledky a výsledky.
1.3.2 3.2 Stát versus vláda
Text subkapitoly 3.2 je vytvořen na základě: PAVLÍK, M. (2010) Zdravotní politika z
pohledu vlády - analýza implementačního deficitu. Brno: Masarykova Univerzita, 158 s. ISBN
978-80-210-5408-0.
Ačkoliv pojmy jako „stát“ a „vláda“ jsou všeobecně užívány, chápání jejich obsahu v
kontextu veřejné politiky a veřejné ekonomie nemusí být totožné.
Základním třídícím prvkem může být podle Svatoň (1995) forma státu z hlediska: formy
vlády, státního režimu a členění státu. Pro další práci je relevantní typ vymezovaný jako
„parlamentní demokracie“ nebo úžeji „parlamentní republika“, který je případem České
republiky. V této formě vlády zaujímá klíčové postavení Parlament – volí hlavu státu a na
základě výsledku voleb je pověřován předseda vítězné strany sestavením vlády. Od vůle
parlamentu se tedy odvíjí složení vlády i jmenování hlavy státu.
Standardním předpokladem fungování této státní formy pak je, že vláda má podporu
parlamentu (např. proces vyslovení důvěry). Z hlediska tvorby a realizace veřejné politiky pak
vláda jako reprezentant moci „výkonné“ formuluje politiku a parlament ve své moci
„zákonodárné“ stanovuje závaznou tu část politiky, kterou je třeba upravit zákonem. V
důsledku tohoto pohledu vláda (stát) může být chápana jako homogenní aktér, který
vystupuje vůči ostatním aktérům veřejné politiky. Pojmy stát a vláda mohou tedy být do jisté
míry zaměnitelné. Tento pohled je spíše vlastní většině autorů zabývajících se veřejnou
ekonomií (viz např. Jackson, Brown (2003), Stiglitz (1997), Halásek (1997)). Problémy jako
optimální alokace zdrojů, měření užitku, efektivnost zabezpečování veřejně poskytovaných
statků apod. jsou pak posuzovány na pozadí předpokladů o „chování státu“ a „chování
ostatních aktérů“.
Oproti tomu řada spíše politologicky orientovaných autorů systematicky zkoumá vztahy mezi
vládou a parlamentem, i mezi členy vlády, jako faktor, který ovlivňuje tvorbu a realizaci
veřejné politiky. Pro Českou republiku je typické, že vláda vždy získává pouze těsnou většinu
v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR a současně velmi často je koaličního typu.
Problematikou koaličních vlád se zabývá řada autorů, přičemž jejich závěry o okolnostech
formulace politiky je nutno promítnout i do pohledu na proces implementace. Carmignami
(2001) na příkladu 13 zemí dochází k závěru, že zpoždění při formulaci veřejné politiky závisí
na stupni heterogenity názorů koaličních stran vlády. Podobně například Martin (2004)
dokazuje, že agendy „atraktivní“ pro vládní strany jsou upřednostňovány před ostatními a
současně u těchto agend je snadněji dosahováno kompromisu.
Vláda pak optikou těchto přístupů přestává být homogenním aktérem a čelí problému
názorové diverzifikace jak uvnitř sebe sama, tak ve vztahu k parlamentu. Například Huber,
McCarthy (2001) prostřednictvím teorie her dokazují vliv informační asymetrie mezi členy
kabinetu a možnosti využití práva veta na výsledek vyjednávání uvnitř vlády s ohledem na
míru autoritativního postavení premiéra. Diermeier, Eraslan, Merlo (2003) zkoumají na
případě 9 zemí východní Evropy faktory vzniku a stability koaličních vlád a podmínky jejich
fungování, přičemž podstatnou roli hrají právě formalizované vztahy s parlamentem (tzn.
například, zda vláda musí získat důvěru, za jakých okolností může být vyslovena vládě
nedůvěra atp.).
Heywood (2004) shrnuje rozdíly mezi pojmy stát a vláda následujícím způsobem:
• stát je širší než vláda (vláda je součástí státu);
• stát je trvalá entita, vláda pouze dočasná;
• stát vykonává neosobní autoritu, vláda je nástroj prostřednictvím něhož se autorita
uplatňuje;
• stát (teoreticky) reprezentuje trvalé zájmy společnosti, vláda reprezentuje zájmy
těch, kteří dočasně vládou.
Z pohledu implementace veřejné politiky tak vláda, zejména koaličního typu, může být
chápána jako heterogenní aktér vstupující do interakcí se státními i ostatními aktéry. Stát
pak přestává být aktérem stojícím oproti ostatním zájmovým skupinám, ale stává se
uskupením subjektů motivovaných vlastními zájmy (hodnotovými postoji), přičemž díky
svému významnému postavení má chování těchto jednotlivých aktérů uvnitř státu (vláda,
parlament,…) klíčový vliv na formulaci, implementaci i výsledek politiky.
Míra heterogenity vlády může být zkoumána z hlediska různých charakteristik např.:
• postavení premiéra oproti ostatním členům vlády (stupeň autoritativního řízení);
• toho, zda je vláda tvořena členy jedné nebo více stran (koaliční vláda);
• v případě koaliční vlády pak můžeme zkoumat výchozí hodnotové rozdíly
jednotlivých vládních stran;
• a v neposlední řadě můžeme analyzovat vztahy mezi jednotlivými členy vlády
jako jedinci, kteří sice reprezentují určitou politickou stranu, přesto mají vlastní
názory a motivaci.
Důsledky odlišného chápání pojmů vláda a stát pro zkoumání veřejné politiky lze s určitou
mírou zjednodušení charakterizovat následujícím způsobem:
• Vláda (stát) jako homogenní aktér - Potenciálním partnerem (či oponentem) vlády
jsou zájmové skupiny, které mohou svým chováním ovlivnit proces tvorby i realizace
veřejné politiky. V situaci, kdy by neexistovala žádná zájmová skupina schopná ovlivnit
rozhodování vlády, by implementace veřejné politiky mohla být považována za
manažersko-organizační úkol. Základním problémem je potom hledaní takových
způsobů, jakými je možné dosáhnout např. efektivní implementaci, optimální alokaci
veřejných zdrojů a vyhnutí se nezamýšleným účinkům politiky.
• Vláda jako homogenní aktér, avšak jako jeden z aktérů státu - Kromě předchozích
problémů je nutné nově uvážit, že vláda musí uzpůsobit svoje chování tomu, aby si
zajistila podporu složek moci „zákonodárné“, pokud v tomto úsilí neuspěje, potom část
nebo celá formulovaná politika nebude implementována. Je rovněž možné, že během
implementace (těch cílů, která vyžadují legislativní úpravu) dojde k modifikaci politiky
oproti záměrům vlády. To v důsledku může vést k vytvoření nezamýšlených účinků
politiky nebo nesplnění vládou stanovených cílů.
• Vláda jako heterogenní aktér - Vláda jako uskupení jednotlivců reprezentujících své
zájmy i zájmy politických stran, které je nominovaly, musí vyjednávat a dosahovat
kompromisu ještě před vyjednáváním s ostatními státními aktéry nebo zájmovými
skupinami. Společně s výše zmíněnými okolnostmi může docházet k problému
odkládání implementace některých agend a stejně tak je nutné uvážit rostoucí riziko
formulace takové politiky, která bude mít vnitřně protichůdné cíle.
ÚKOL: Vyhledejte další definice pojmů stát a vláda a porovnejte je.
1.4 LITERATURA
[1] CARMIGNAMI, F. (2001) Cabinet formation in coalition systems. Scottish Journal of
Political Economy. 48 (3).
[2] COLEBATCH, H. K. (2005) Úvod do Policy. Barrister & Principal, Brno. ISBN: 80-86598-
79-9
[3] DIERMEIER,D., ERASLAN,H., MERLO, A. (2003) A Structural Model of Government
Formation. Econometrica. 71 (1), 27-70 p.
[4] DYE, T. R. (1976). Policy Analysis. [online] University of Alabama Press. Dostupné z:
http://www.answers.com/topic/policy?cat=biz-fin
[5] FIALA, P., SCHUBERT, K. (2000) Moderní analýza politiky. Brno. ISBN: 80-85947-50-
1.
[6] HALÁSEK, D. (1997) Veřejná ekonomika. Vysoká škola Báňská.ISBN: 80-70784-25-3.
[7] HAYEK, F.,A., von. (1994) Právo, zákonodárství a svoboda: nový výklad liberálních
principů spravedlnosti a politické ekonomie. Praha. ISBN: 80-20002-41-3.
[8] HEYWOOD, A. (2004) Politologie. Eurelex Bohemia, Praha. ISBN 80-86432-95-5
[9] HOWLETT, M., RAMESH, M. (2003) Studing public policy. Policy cycles and policy
subsystems. Oxford press. ISBN: 0-19-541794-1.
[10] HUBER, J.D., MCCARTY, N. (2001) Cabinet Decision Rules and Political Uncertainty in
Parliamentary Bargaining. The American Political Science Review. 95 (2), 345-360 p.
[11] JACKSON, P.M., BROWN, C.V. (2003) Ekonomie veřejného sektoru. Eurolex Bohemia,
Praha. ISBN: 80-86432-09-2
[12] MALÝ, I. (1998) Problém optimální alokace zdrojů ve zdravotnictví. Masarykova
univerzita v Brně. ISBN: 80-210-2006-7
[13] MARTIN, L.w. (2004) The Government Agenda in Parliamentary Democracies. American
Journal of Political Science. 48 (3), 445-461 p.
[14] MUSGRAVE, P.B., MUSGRAVE, R.A. (1994) Veřejné finance v teorii a praxi. Praha.
ISBN: 80-856-0376-4.
[15] PARSONS, W. (2003) Public policy. Edward Elgar publishing. ISBN 1-85278-554-3
[16] PAVLÍK, M. (2010) Zdravotní politika z pohledu vlády - analýza implementačního
deficitu. Masarykova Univerzita, Brno. 158 s. 1. vydání. ISBN: 97-880-210-5408-0.
[17] POTŮČEK, M. (1997) Nejen trh : role trhu, státu a občanského sektoru v proměnách české
společnosti. Sociologické nakladatelství, Praha. ISBN: 80-85850-26-5.
[18] POTŮČEK, M. a kol. (2005) Veřejná politika. SLON, Praha. ISBN: 80-86429-50-4.
[19] STIGLITZ, J.E. (1997) Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha. ISBN: 80-71694-54-1
[20] SVATOŇ, J., KOUDELKA, Z., ŠIMÍČEK, V. (1995) Politologie. Vojenská akademie
Brno, Brno. 110 s. 1. vyd.
2 TVORBA VEŘEJNÉ POLITIKY
2.1 Utváření politické agendy a formulace sociálního problému
V předchozí kapitole jsme se zabývali státem jako klíčovým subjektem veřejné politiky.
Tradiční přístupy věnující se procesům tvorby politiky také vždy zdůrazňovaly roli právě
státních institucí. Je ovšem třeba vidět, že při utváření a prosazování politické agendy docházelo
a bude dále docházet k relativnímu oslabování jejich dominantního působení. Pro tvorby
politiky bude stále více platit, že iniciátorem, který nastartuje či aktualizuje politickou dráhu,
komunikaci či řešení nějakého problému, otázky nebo tématu, se bude stávat kdokoli
z potenciálních aktérů, tedy jakýkoli subjekt (individuální či kolektivní) exekutivy, legislativy,
politických stran, zájmových a nátlakových skupin, veřejnosti byrokracie či mediální arény.
Jde tu tedy o souběh tradičních, programově-cílových procesů tvorby politiky na jedné straně, a na
straně druhé převážně spontánní, nehierarchizované působení nejrůzněji propojených aktérů
v politickém procesu. Tato kapitola se proto věnuje tomu, jak a kde ve společnosti vzniká
„politika“, odkud se berou její témata, varianty a detailní řešení.
2.1.1 Utváření politické agendy
Proces utváření politické agendy (tedy toho, co má být veřejnou politikou řešeno, upravováno,
řízeno) a programu je ovlivněn systémem politického zřízení, politickými aktéry (politici,
politické strany, zájmové skupiny, občané…), tradicemi a kulturními zvyky.
Klasickým místem vzniku této agendy jsou politické strany a státní instituce. Stále častěji se
ovšem můžeme setkávat i s dalšími místy. K procesu vytváření politické agendy dochází:
• uvnitř politické strany,
• v rámci koalice politických stran,
• ve vládě,
• na různých úrovních samosprávy,
• na mezinárodní úrovni,
• uvnitř institucí občanské společnosti,
• uvnitř zájmových skupin.
Politické strany a její představitelé se snaží předložit takovou nabídku politické agendy
voličům, aby získaly co nejvíce hlasů a tedy co nejsilnější pozici. Motivy tohoto jednání mohou
být interpretovány odlišně, jak o tom mimo jiné hovoří předchozí kapitoly této studijní
pomůcky. Základní program a ideje strany jsou ovlivněny jejím přístupem k základním
otázkám o lidské svobodě, rovnosti, blahobytu a způsobech jak jich dosahovat. Na základech
těchto idejí je pak vytvářen program, který má jednak tyto ideje uskutečnit a jednak získat
podporu pro program samotný i mezi voliči. V rámci vytváření politické agendy uvnitř strany
se střetávají představy politiků, členů strany, kteří sice mají často shodné základní postoje,
mohou se však lišit v názorech na jejich provedení.
Politická agenda je potom souhrnná představa politické strany o tom, jaké v daných oblastech
veřejného sektoru (např. zdravotnictví, školství, bezpečnost,…) realizovat opatření. Tato
agenda je představena voličům (někdy značně zjednodušeně) s cílem získat jejich podporu.
Koalice politických stran vznikají z různých důvodů. V zásadě vznikají (1) v období před
volbami v případech, kdy mají strany převážně shodné názory a jejich pozice jako
individuálních stran je slabá. Tyto strany se snaží vytvořením koalice zvýšit svou atraktivitu
pro voliče a posílit svoji pozici. (2) v období po volbách zpravidla z důvodu vytvoření většiny
v daném zastupitelském sboru. Bylo by logické, kdyby v tomto případě vznikaly koalice pouze
mezi stranami s podobnými programy, nicméně lze zaznamenat i případy, kdy se koalice
vytvoří i strany se zcela opačnými postoji.
Koalice politických stran jako taková znamená, že strany prostřednictvím vyjednávání nalézají
shodu mezi svými politickými agendami. Každá strana adekvátně ke své síle a k obratnosti při
vyjednávání prosadí nebo ztratí některé body svého programu.
Vláda může být tvořena buď politiky jedné strany, nebo při vytvoření koalice politiky více
stran. Po svém sestavení vydává vláda programové prohlášení, neboli zveřejňuje svou
představu o naplnění politické agendy v následujícím volebním období. Programové prohlášení
může, ale i nemusí být shodné s politickým program jednotlivých stran. I v případě, kdy vláda
je tvořena politiky jedné strany nemusí programové prohlášení plně odpovídat vyhlášenému
politickému programu strany. Důvodem může být například nerealizovatelnost některých bodů
programu polické strany v daném období, náhlá změna situace vlivem neočekávaných událostí
apod. Vláda je při vytváření svého programu rovněž ovlivňována mezinárodními
společenstvími, jimiž je Česká republika členem a je povinna dodržovat přijaté zásady
takovéhoto společenství (EU, OECD, OSN apod.).
Vládou vyhlášený program je pak naplňován prostřednictvím opatření (vládní usnesení,
zákony, vyhlášky, strategické plány….). Důsledky realizace těchto opatření mohou, ale i
nemusí odpovídat původním záměrům programového prohlášení1
Samospráva a její zastupitelé vytváří politickou agendu podobným způsobem, jako se tomu
děje na úrovni vlády. Výsledek závisí na složení zastupitelů z hlediska jejich politické
příslušnosti, jejich preferencích i na osobnosti politika. Politická agenda samosprávného celku
je ovšem ovlivňována rozhodnutími na centrální úrovni. Pokud například zákon obci uloží
postavit čistírna odpadních vod, pak tento investiční výdaj logicky ovlivní další investice a tudíž
i tvorbu nebo naplňování poltického programu zastupitelů obce. V závislosti na stupni
centralizace může vznikat politický program, který má uspokojit potřeby občanů (voličů).
Na mezinárodní úrovni, tak jako na jiných úrovních, vyjednávají političtí reprezentanti svých
zemí o politickém programu mezinárodní instituce ve shodě se zájmy těch, které zastupují,
případně ve shodě se svými zájmy. Vyjednávání o politickém programu v mezinárodních
organizacích bývá často náročné a nezbytnou nutností jsou rozsáhlé kompromisy. V některých
případech mohou kompromisy a délka vyjednávání zcela paralyzovat účinky zamýšlené
politiky.
Je zřejmé, že proces vyjednávání o politickém procesu je náročný na všech úrovních. V rámci
mezinárodních institucí a organizací mohou situaci komplikovat i odlišné kulturní, náboženské,
jazykové i jiné tradice, které staví mezi vyjednávajícími stranami více bariér než je tomu
obvyklé na národní úrovni.
1
viz kapitola o implementaci
Role institucí občanské společnosti (zájmová sdružení, spolky, organizace, primárně
nepolitická hnutí) jako alternativního místa, kde vzniká představa o tom, co by mělo být
předmětem veřejné politiky, se stává postupně stále výraznější. V zásadě existují dva převodní
mechanismy, které dokáží zde vzniklé představy transformovat až do podoby návrhů veřejné
politiky – buď cestou ovlivňování, lobbingu či spolupráce s konkrétními politickými subjekty
(stranami, volenými zastupiteli), kde roli katalyzátoru hrají média a veřejné mínění, nebo cestou
zpolitizování instituce občanské společnosti. Typickými příklady jsou např. strany zelených, či
„šedých“ (hnutí reprezentující důchodce v Německu).
Obdobně to platí i pro zájmové skupiny, jako místa vzniku politické agendy. Patrně
nejzřetelnější je to u odborů případně profesních komor.
Poznámka:
Jordan s Richardsonem (1987) uvádějí šest tzv. arén, v nichž probíhá tvorba politiky: arénu
exekutivní/kabinetní, arénu parlamentní, arénu politických stran, arénu veřejnosti,
byrokratickou arénu, a konečně arénu nátlakových a zájmových skupin…(citováno podle
Kotlas, 1998).
2.1.2 Formulace sociálního problému
Formulace politické agendy a programu je ze všeho nejvíce procesem vyjednávání mezi
jednotlivými aktéry. Je zřejmé, že část politické agendy reaguje na problémy, které ve
společnosti existují. Řešením sociálních problémů, respektive návrhem jeho řešení, lze
bezpochyby zatraktivnit politický program.
Sociálním problémem může být situace, nebo jev, který negativním způsobem ovlivňuje
společnost, nebo její část. Příkladem sociálního problému může být nezaměstnanost v určitém
regionu, vysoká kriminalita nebo například diskriminace některých skupin obyvatelstva.
Pro představu o formulaci sociálního problému, jeho zahrnutí do politické agendy a jeho
implementaci poslouží následující příklady. Třetí a čtvrtý příklad lze použít i pro demonstraci
fáze implementace a postupu státního instituce.
Příklady - Rovné postavení mužů a žen
Příklad 1: Počátkem 19. století začala část žen v Evropě a v USA považovat své postavení ve
společnosti za neadekvátní. Tyto ženy založily zájmové skupiny s cílem toto postavení změnit.
V průběhu století tyto zájmové skupiny získaly na svou stranu podporu většiny žen a části
mužů. Tyto skupiny pak postupně prosadily získání volebního práva pro ženy, jakož i ústavní
zakotvení rovnosti. Jinými slovy došlo ke vzniku a formulaci sociálního problému, ten byl
zahrnut do politického programu strany, která si dala za cíl prosadit volební právo žen, tato
strana získala dostatečnou podporu voličů a posléze svůj politický program realizovala.
Příklad 2: V Evropské unii začaly zájmové skupiny prosazující platovou i jinou rovnost
v oblasti zaměstnání žen a mužů získávat širší podporu. Evropská unie tedy přijala řadu
doporučení týkajících se rovnosti v této oblasti. Výsledkem těchto doporučení bylo, že v České
republice vzniklo na každém ministerstvu alespoň jedno pracovní místo, které se problematikou
rovnosti mužů a žen v daném resortu bude zabývat.
Příklad 3: EU se začala, pod vlivem ženských zájmových skupin, zabývat myšlenkou rovného
přístupu i v rámci veřejných rozpočtů. Vláda České republiky přijala usnesení, ve kterém
uložila Ministerstvu financí vytvořit informativní metodiku rozpočtování z hlediska rovnosti
žen a mužů. Ministerstvo financí vytvořilo pracovní skupinu, která tento dokument vytvořila.
Dokument se distribuoval všem dotčeným institucím a organizacím. Dalším krokem by mělo
být vyhodnocení získaných poznatků a případně zpřesnění metodiky.
Příklad 4: Přijetím myšlenky o rovném přístupu k mužům a ženám vznikla potřeba
shromažďovat statistiky s genderově specifikovanými daty. Vláda ČR uložila Českému
statistickému úřadu, aby tyto statistiky začal zpracovávat. ČSÚ v rámci plnění tohoto úkolu
vydává informační publikace s genderovými statistikami.
Jestliže na počátku vznikne nějaký sociální problém, který postupem času získá širší podporu
mezi občany (voliči) a vytvoří si silné zájmové skupiny, pak lze očekávat, že buď cestou
integrace návrhů řešení těchto sociálních problémů do programů politických stran, nebo cestou
tlaku zájmových skupin na stávající zastupitele (vládu) tento problém pronikne do politické
agendy. Výsledkem integrace problému do politického programu jsou pak opatření, která jsou
často realizována státními (veřejnými) institucemi. Tyto instituce, se svými slabými i silnými
stránkami, tato opatření realizují. Výsledek implementace je pak znovu posuzován těmi,
kterých se daný sociální problém dotýká.
Úkol:
Na základě následujícího obrázku se pokuste vytvořit sami vlastní příklad vzniku, zrání a
vývoje sociálního problému.
Pramen: Potůček M., a kol. – Veřejná politika, Praha 2005 (s. 38)
2.1.3 Tvorba politiky v rámci sítě politických aktérů
Jak již bylo řečeno výše, na tvorbě politiky se podílí řada subjektů. Moderní vědecké přístupy
hovoří v této souvislosti o tzv. síti aktérů. Ti vstupují do procesu tvorby politiky v různých
momentech. Mají různou motivaci, různé cíle, různé předpoklady pro racionální a informované
jednání.
Kotlas (1998) uvádí základní východiska, která pomáhají objasnit povahu tohoto konceptu
tvorby politiky:
• soudobé demokracie jsou založeny na principu politické socializace aktivních občanů a
fungují v prostředí aktivních projevů občanů. Tato „necenzurovaná“ aktivita se
projevuje i mimo pravidelné uplatnění volebních preferencí jednotlivce v parlamentních
či místních volbách. Právě toto mimovolební chování občanů naplňuje politický prostor
akty, které mají značný význam pro vytváření politické agendy;
• s tím je nevyhnutelně spojen výchozí předpoklad jinakosti, tedy výrazné a proměnlivé
diferenciace zájmů, potřeb, a cílů jednotlivců i nejrůzněji utvářených skupin;
• společensky a politicky uznaná legitimita sledování diferencovaných,
individuálních, dílčích či lokálních zájmů. Takto vnímaná legitimita sledování
jednotlivých zájmů v sobě zahrnuje často pomíjený, nicméně klíčový moment, který
hraje podstatnou roli v pochopení povahy „síťovosti“ tvorby politiky. Jde o zásadní
uznání konkrétních aspektů či parametrů toho, jak, kdy, s kým, proti komu, jak často
bude či nebude občan využívat a dokonce si i nově vytvářet způsoby projevu těch svých
konkrétních zájmů.
Poznámka:
Pozorný čtenář si zde jistě uvědomil zásadní rozdíl oproti tradičním pojetí role státu,
veřejné politiky a politiků. Tradiční pojetí vychází z toho, že předmětem veřejné
politiky má být veřejný zájem jako protiklad k zájmům individuálním a skupinovým.
Sledování dílčích zájmů je interpretováno jako v podstatě nelegitimní. Politik je ideálně
vzato dokonale informovaný altruista, který chce obecné dobro. Veřejnosti předkládá
svou představu a získává podporu své představy veřejného zájmu a obecného blaha.
Primárním znakem konceptu „sítě aktérů tvorby politiky“ je jeho zřetelná odlišnost od
tradičního pohledu na tvorbu politiky, „jako racionální činnost zaměřenou na dosažení
konkrétních a zamýšlených výsledků“ (Kotlas, 1998, 24). Tento tradiční přístup, někdy
označovaný jako normativní model politického ovládání, vycházející z předpokladu
významnosti formální politicko-administrativní hierarchie, přirozeně klade důraz na analýzu a
odstranění slabých míst či překážek, stojících v cestě implementace určených cílů.
Pro přiblížení povahy sítí v soudobých vyspělých demokratických státech může posloužit
pojetí, které uplatnil R. Dahl při vymezení pojmu polyarchie „jako soubor politických institucí,
nutných pro demokracii ve velkém měřítku.“ (Dahl, 1995, s.200). Polyarchie je zde
charakterizována existenci „významného počtu společenských skupin a organizací, jež jsou
relativně autonomní vůči sobě i vůči samotné vládě: to, čemu se začalo říkat pluralismus nebo
konkrétněji společenský a organizační pluralismus“ (tamtéž).
Přístup založený na pojetí sítí se snaží pochopit a analyzovat procesy vzájemných vztahů mezi
volně spjatými jednotkami/skupinami aktérů. Politika a její tvorba zde není chápána jako
hierarchicky organizovaný proces nebo výsledek činnosti prioritně postavených formálních
politických hierarchií v procesu tvorby politiky. Přístup může přinést podrobnější poznatky o
reálném vzniku politické agendy, jakož i o tvorbě politických programů a jejich implementaci.
2.2 Lobbing
Typickou činností, která ovlivňuje formulování a implementaci veřejných politik je lobbing.
Jakkoliv je to pojem obecně známý, bývá často mylně spojován s korupcí a nekalými
praktikami. To je však omyl. Lobbing je legitimní cestou ovlivnění rozhodnutí a vysoce
specializovanou profesionální činností. Znalost alespoň základních principů a metod je pro
orientaci v problematice tvorby a realizace veřejných politik nezbytná.
Základ této kapitoly pochází z doposud nepublikované studijní pomůcky zpracované prof. A.
Szromnikem (Akademia Ekonomiczna v Krakově), kterou jsme získali díky úzké spolupráci
s touto největší polskou ekonomickou univerzitou.
2.2.1 Vývoj a pojetí lobbingu
Pojem „Lobbing“ vznikl z anglického slova „lobby“ (latinsky „lobbium“, „lobbia“ – galerie,
pasáž) a znamená halu, chodbu, předpokoj, v obecném pojetí pak kuloár. Bylo to jediné místo
v sídlech orgánů vlád či jiných rozhodovacích orgánů, v kterých mohly přebývat a pracovat i
osoby z vnějšku. Z etymologického pohledu „lobby“ označuje tedy „kuloár vlády“, jako
místnost otevřenou veřejnosti prahnoucí po kontaktu s představiteli zákonodárných orgánů.
V průběhu doby se ve Velké Británii a USA začal termín lobbing velmi často využívat a stal se
každodenní součástí politického jazyka. Užívá se ho v těch případech, kdy zainteresovaná
strana usiluje (skrz využití určitých speciálních činností) o to, aby oprávněný orgán učinil
rozhodnutí, které je výhodné právě pro ni. Těchto činností využívají především ty osoby a
instituce společenského systému, které nedisponují vládou oprávněnou přijímat rozhodnutí, ale
na výsledku těchto rozhodnutí jim přímo záleží a to je důvodem jejich vměšování se do
ustáleného a akceptovaného vnitřního pořádku.
Oficiálních definic lobbingu je opravdu hodně. Nejuznávanější a neprestižnější prameny jako
oxfordská „The Blackwell Encyclopedia of Political Science“ říkají, že o lobbingu dnes již
nehovoříme pouze v souvislosti s vládou, ale v souvislosti s přijímanými rozhodnutími všech
veřejných institucí, kdy zájmové (nátlakové) skupiny využívají všech různých forem
ovlivňování2
.
V „International Encyclopedia of the Social Sciences“ (L.W. Milbrath - 1968): „lobbing je
podnětem, ale i úřední zprávou, která je směřována od skupiny osob k zástupci vlády v naději,
že se tento podnět projeví v jeho rozhodnutí“.
Kotler vymezil lobbing jako „kontaktování a přesvědčování zákonodárců i státních úředníků
s cílem včlenit svůj záměr do právních a administrativních rozhodnutí“3
.
Lobbing tedy obsahuje následující prvky prvky lobbingu:
• Jde o konání vědomé a cílené.
• Jde o konání iniciované vymezenou skupinou zájmu s očekáváním pro ni prospěšného
výsledku rozhodnutí.
• Jde o konání orientované se na osoby a instituce, které jsou oprávněny činit rozhodnutí.
• Jde o konání realizované přes speciální osoby – specializované instituce.
• Jde o konání, které má přesvědčovací charakter.
• Jde o konání, které je založeno na podávání informací, tyto informace je možno
vypozorovat i v určitých kategoriích komunikace.
• Jde o konání legální a etické.
• Jde o konání, které musí být realizováno skrz jednotlivce nebo skupinu.
• Jde o konání, které je jednou ze součástí prezentace.
Jinými slovy, lobbing je umění jednotlivce nebo skupiny prezentovat svůj zájem před veřejným
publikem, umění činit nátlak na politiky, skutečně ovlivnit proces utváření parlamentárního i
2
K. Jasiecki, M. Molęda Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing - sztuka skutecznego wywierania nacisku, Dom
Wydawniczy ABC - Oficyna Wydawnicza, Kraków 2000, s. 16
3
Kotler, P., - Marketing – analýza, plánování a kontrola. Victoria Publishing, Praha 1995. ISBN 80-85605-08-2
vládního rozhodnutí. Jde při něm o schopnost přesvědčit o myšlence společenské, politické,
ekologické, ekonomické výhodnosti. Spočívá v umění měnit postoje, chování i rozhodování
jednotlivců v zákonodárném procesu stejně jako v umění realizace skupinových zájmů
v podmínkách jejich vnitřního ohrožení.
2.2.2 Zájmové skupiny a jejich síla nátlaku
Lobbistické chování iniciuje vymezená skupina, kterou může být skupina politická, skupina
společných zájmů, organizovaná skupina, dobrovolný spolek, nátlaková skupina, obranná
skupina, chráněná skupina. Jejich pojítkem může být ideologie, majetkové propojení, společné
vyznání, sousedství nebo vykonávání stejného zaměstnání a může se jednat také o společenství
etnické či o příslušnost k stejnému státu, regionu či obci. Společné zájmy skupiny způsobují,
že v podmínkách ohrožení se skupina zaktivuje a vystupuje jako jeden celek se stejným cílem
obrany a ochrany. Nátlakové skupiny můžeme vzhledem k jejich způsobu prezentace vlastních
zájmů rozdělit na:
• Nátlakové skupiny, v kterých jednotlivec (představitel) prezentuje zájmy a na
nátlakové skupiny v kterých se uplatňuje skupinové prezentování zájmů.
• Plně vnitřně organizované nátlakové skupiny a částečně organizované nátlakové
skupiny.
• Zájmové skupiny, které prezentují své zájmy formálními cestami a skupiny, které
využívají těch neformálních.
• Zájmové skupiny založené na stálých společenských strukturách a dočasné zájmové
uskupení (tzv. neorganizované skupiny).
• Zájmové skupiny, které si ustanovují formální instituce a zájmové skupiny
neustanovující tyto instituce.
Nátlakové skupiny sice samy nemají pravomoc přijímat rozhodnutí na centrální úrovni, avšak
disponují určitým potenciálem společensko-politického vlivu na vládu a parlament což má efekt
na zákonodárný proces. Síla nátlaku zájmové skupiny je funkcí její(ho):
• Početnosti – počet řadových a významných členů.
• Majetnosti – měřeno majetkem materiálně finančním i nemateriálním.
• Zastoupení v rozhodovacích orgánech - projevující se obsazením svých lidí do
formálních orgánů, které přijímají rozhodnutí.
• Vnitřní sounáležitostí – čili stupněm spojení se okolo významné hodnoty, ideje atd.
• Stupně odhodlání konat tak, aby bylo dosaženo požadovaného efektu.
• Stupně prestiže v místním, regionálním, státním a mezinárodním prostředí –
příslušejícím k systému rozhodování.
• Oblasti vlivu jiných zájmových skupin v dané oblasti a to skupin podobného původu,
sousedských a příbuzných.
2.2.3 Cílové skupiny – adresáti lobbingového nátlaku
Hlavní podmínkou vedoucí k realizaci stanoveného cíle je přesná identifikace všech
příslušných článků rozhodovacího procesu – všech zúčastněných osob a jimi tvořených skupin,
ale také všech byrokratických institucí, které se podílejí na onom rozhodnutí klíčovém pro
danou zájmovou skupinu.
Identifikace cílové skupiny lobbingu (adresáta lobbingové kampaně) by měla být precizní,
průhledná, komplexní a dynamická. Celková procedura spojená s identifikaci adresáta
lobbingové kampaně obsahuje následující etapy:
• Vymezení problému, který se má řešit – vymezení předmětu potenciálního
lobbingového konání. To znamená precizně i celkově charakterizovat plánovaná
legislativní řešení, která se dotýkají zájmů skupiny. Ta, která jsou ohrožením stability i
existence, stálosti společenských institucí, rovnovážnosti sil společenského systému,
bezpečnosti osobního i společenského, veřejného pořádku, vytváření příznivých
podmínek intelektuálního rozvoje atd.… Řešený problém je třeba vidět objektivně a
reálně, bez zbytečného zveličování. Jednotlivé alternativní řešení je třeba podložit fakty,
kalkuly a osobnostními charakteristikami.
• Zaujmutí stanoviska k problému – ohrožení osob nebo celé rozhodovací struktury,
do jejichž kompetencí náleží i řešení daného problému ve formě schválení
odpovídajícího právního aktu. V praxi by tato činnost měla být doprovázená plným
rozpoznáním legislativních procedur, osob a institucí, které se účastni v různých rolích
v různých etapách na přijímaní rozhodnutí. Tento specifický monitoring zákonodárného
prostředí by měl ve výsledku poskytnout plnou personální a institucionální informaci o
jednotlivých členech, kteří jsou angažováni v přípravě aktů, norem, ustanovení, ve
vytváření názorů a v jejich ověřování nebo konečně i v jejich schvalování.
• Setřídění osob a institucí podle toho, zda patří mezi příznivce našeho zájmu či patří
ke skupině odpůrců. Jde tedy o zhotovení dvou seznamů. První seznam obsahuje
potencionální přátele a advokáty našeho zájmu a naopak druhý je seznamem oponentů
a nepřátel. Tyto osoby a instituce by se měly ještě dále setřídit podle jednotlivých etap
legislativní procedury. V každé etapě je nutno detailně a jmenovitě charakterizovat
všechny podpůrné, současné i budoucí pracovníky a úředníky, kteří stojí na straně
našeho zájmu, ale stejně tak i všechny osoby nepřátelské, osoby s protichůdnými názory
či osoby zastupující jiné zájmové skupiny. Rovněž je vhodné věnovat pozornost
neutrálním skupinám a způsobům jak je získat.
• Ustavení hlavních i pomocných orgánů s kompetencemi přesně odpovídajícími
předmětu našeho lobbování. V praxi to pak znamená vymezení kolegiálních orgánů,
které budou přichystávat projekty nezbytné k zákonodárnému aktu, konzultovat je a
opravovat až do té doby, než budou předloženy ke schválení. Takovými orgány jsou
různé komise tvořené v rámci parlamentu, senátu nebo jiných ústředních institucí.
• Definování všech důležitých prostředí, kde se tvoří názory (mimo samotných
rozhodovacích orgánů), které jsou přímo nebo zprostředkovaně zainteresovány na
řešení problému a mají tu moc zveřejňovat jak pozitivní, tak negativní názory po
celou dobu trvání kampaně. V takovýchto prostředích je třeba rozeznávat skupiny
spolupracující, skupiny z branže, oblastní skupiny a také skupiny konkurenční.
Po podrobné identifikace adresáta lobbingu může odstartovat sběr informací – získávání
argumentů a odpovídajících metod jejich předávání (s využitím nátlakové skupiny) k formálně
rozhodujícím institucím. Podle typu adresáta je třeba k těmto adresátům přiřadit vhodné
nástroje, prostředky a metody působení, také však je nutné použít správné informace a
přesvědčovací argumenty.
2.2.4 Druhy lobbingu
S ohledem na použitý styl a prostředky rozeznáváme lobbing „divoký“ zvaný také amatérský,
lobbing „ad hoc“ a lobbing profesionální. První z jmenovaných obsahuje nátlak, který je
uskutečňován prostřednictvím individuálních zprostředkovatelů. Jde o nátlak neformálních
skupin využívajících nelegálních a neetických prostředků. Představitelé takovýchto praktik
nazýváme jako pseudolobbisty, jsou to osoby pohybující se na hranici práva a někdy i za ní.
Mezi charakteristické prvky divokého lobbingu patří:
• Využívání nepodložených informací.
• Využívání materiálních „podpor“ – korumpování oprávněných osob, expertů.
• Využívání přátel, podniku, rodiny jako hlavního prostředku k prosazení názoru.
• Uzavíraní směnných transakcí typu: „něco za něco“ čili „obchod s vlivy“.
• Využívání organizačních a procedurálních děr v administrativních orgánech státu –
zneužívání právních mezer.
• Využívání radikálních prostředků nátlaku a společenského vydírání, aby bylo dosaženo
balíku rozhodnutí vhodného pro činitele nátlaku (hovoříme o tzv. „partyzánském“ nebo
„kovbojském“ lobbingu).
• Využívání cíleného uvádění protivníka v omyl, využívání technik „informačního
šumu“.
Lobbing typu „ad hoc“ nebo jinak lobbing sporadický je užívaný jen v určité situaci, pouze
objeví-li se náhlá potřeba použít těchto praktik. Realizovaný je zpravidla přes osoby, jejichž
hlavní činnost je zcela odlišná od lobbování a které jsou pro toto využity pouze dočasně.
Lobbing profesionální, jak sám název napovídá, provozují osoby, které se lobbováním živí.
K dosažení požadovaného cíle využívají poznatků z „public relations“ nebo z marketingu.
K charakteristickým znakům profesionálního lobbingu můžeme zahrnout následující vlastnosti:
• Jednotlivé činnosti mají strategický i operativní charakter a jsou vzájemně
zkoordinovány.
• Lobbování je realizováno prostřednictvím profesionálního lobbisty nebo s využitím
specializovaných lobbingových firem.
• Činnosti jsou realizovány společně s organizačně vyčleněnými jednotlivci firem, či
s takovými svazky, seskupeními nebo s celými společenskými organizacemi.
• V činnosti je využíváno nejaktuálnějších informací, informací ověřených a
věrohodných.
• V činnosti jsou zohledňovány názory nebo expertízy uznávaných odborníků, poradních
institutů.
• Činnost je metodická, systematická, plánovaná.
Analogicky jako marketingové strategie lze i lobbing rozčlenit na ofenzivní a defenzivní.
Kritériem pro třídění je definovaný cíl. U ofenzivního lobbingu je to útok. Ofenzivní lobbing
je odhodlán zamezit realizaci projektu, který by mohl mít negativní vliv na zájmy skupiny. U
defenzivního lobbingu je cílem obrana. Defenzivní lobbing se snaží pomáhat a podporovat
projekty, které mají pozitivní vliv na zájmy skupiny. Cílem činnosti ofenzivního lobbingu je
zablokování legislativního procesu nebo učinění kroků, které povedou k takové změně projektu,
s níž bude skupina spokojena. Jediným prostředkem k realizaci takovéhoto cíle je koncentrace,
aktivní činnost spočívající ve včasné identifikaci ohrožení a jeho „zneutralizování v počátku“.
Strategií defenzivního lobbingu je využívání výhodných situací, které chrání a udržují do té
doby zažité způsoby myšlení a závazná zákonodárná rozhodnutí. Jde o lobbingové chování
využívané ve chvíli, kdy opoziční zájmové skupiny projevují odpor k současné situaci. Směřují
k obraně existujícího „status quo“.
Důležité je také rozčlenění na lobbing bezprostřední a lobbing zprostředkovaný. Lobbing
bezprostřední je založen na přímém kontaktu decizora s lobbující osobou, jde o typ „tváří
v tvář“. Tato forma lobbingu je nejúspěšnější, ale také nejtěžší. V praxi je k realizaci této formy
využíváno dvou metod. Metoda „umělce“ (koncentrace činností do proniknutí do prostředí
decizora, jehož cílem je využívání blízkých osob) a metoda „datla“ (rozsáhlá informační a
promoční činnost využívající aktivitu vlastních členů a sympatizantů organizace).
Vzhledem k charakteru prezentované myšlenky a vzhledem k vytouženému cíli můžeme
rozdělit lobbing na hospodářský a politický.
Hospodářský lobbing využívá ke své činnosti a sám směřuje ke:
• Kontaktům s hospodářskými elitami a vedoucími skupinami v daném odvětví.
• Kontaktům se společenskými i samosprávnými organizacemi, se spolky expertů a
s představiteli médií.
• Znalostem v oblasti public relations. Zde by měl být zaměřen na vytváření pozitivního
a průhledného obrazu podniku (zájmové skupiny) v prostředí, kde se rozhoduje.
• K získání informací o stavu hospodářství uvnitř i vně státu, informace o jednotlivých
odvětvích a branžích.
• Pomoci v oblasti restrukturalizace a privatizace.
• Sbližování práva s právními předpisy EU.
• Vlivu na legislativní směřování hospodářského a společenského zákonodárství země.
2.3 Tvorba rozhodnutí a plánování politického programu
Pokud se budeme pro účely výkladu držet zjednodušené koncepce „politického cyklu“ (viz
kapitola 1), pak je přijetí rozhodnutí procesem, který následuje po stanovení politické agendy a
předchází fázi implementace. Jinými slovy, již je dosaženo shody na tom, co je problém a v čem
přesně spočívá, a jde o výběr varianty jeho řešení, resp. o vytvoření politiky ve smyslu
programu řešícího problém. Ten je potom implementován. Necháme pro tuto chvíli stranou
rozdílné nuance obsažené v různých teoretických přístupech4
. Zaměříme se na dvě relativně
samostatná témata: 1) teoretické koncepty samotného rozhodování a 2) praktické aspekty
přijímání politických rozhodnutí a tvorby politického programu.
2.3.1 Modely tvorby rozhodnutí
Modely politického a programového rozhodování se začaly rozvíjet koncem 50. let. Tento
proces lze charakterizovat dvěma fázemi. V první fázi převažovala nesmiřitelná stanoviska
představitelů jak racionalistického, tak inkrementalistického pojetí. Koncem 70 let začala druhá
fáze, ve které většina autorů usiluje o hledání „střední cesty“, která bude využívat silných
stránek obou přístupů.
Racionalistický model tvorby rozhodnutí
Formování této teorie je spojováno s pracemi M.Webera a H.Fayola. Je zřejmé, že
racionalistický model primárně vychází ze zkušeností při studiu soukromých ziskových i
byrokratických státních organizací. Obvykle je tento model členěn na 4 fáze:
• proces hledání cílů;
• formulace cíle;
• výběr alternativních strategií k dosažení cíle;
• evaluace výsledků.
Racionální rozhodování je založené na úplnosti a komplexnosti informací. Na potíže se
zajištěním dostatečného množství informací poukazovali i zastánci tohoto modelu a přicházejí
s ideou tzv. ohraničené racionality rozhodování (H.Simon). Rozhodování je zde definováno
jako racionální volba alternativ, které vedou k dosažení cíle. V souvislosti s uskutečněním
volby jsou zde 4 skupiny problémů:
• organizace nejsou homogenní jednotky, protože hodnoty organizace mohou být
odlišné od hodnot jedinců v organizaci. V konceptu ohraničené racionality se
rozlišuje rozhodnutí, které je organizačně racionální a individuálně racionální;
• může docházet k rozdílům v cílech a hodnotách mezi těmi, kteří rozhodují a mezi těmi,
kteří rozhodnutí realizují. Výsledky proto nemusí odpovídat plánovaným cílům;
• proces rozhodování se často děje v podmínkách nedostatečné informovanosti.
Organizační racionalita by měla být zdokonalována zaváděním lepších informačních,
kontrolních a hodnotících systémů;
• v organizacích je často velmi obtížné odlišit od sebe prostředky a cíle, fakta a hodnotové
skutečnosti, stávající stavy od požadovaných, přičemž v teoretickém modelu se
s takovým rozlišením počítá.
Model ohraničené racionality přepokládá, že je možné tyto problémy omezit na přijatelnou míru
a tím zajistit, že rozhodování bude mít uspokojivé výsledky. Tento model významně ovlivnil
teorii i praxi managementu v posledních 30-ti letech. Nepochybně byl inspirující i pro rozvoj
ekonomických teorií – vidíme zde společné prvky např. s teorií veřejné volby…
Inkrementalistický model rozhodování5
4
V racionalistickém přístupu je proces tvorby rozhodnutí oddělen a předchází fázi implementace. Institucionální
přístupy považují rozhodování jako součást implementačních aktivit, protože ve fázi implementace může dojít
k významné úpravě původních cílů a rozhodnutí.
5
Podle některých autorů není inkrementalistický model kvalitativně odlišný a jedná se jen o zjednodušení
modelu ohraničené racionality H. Simona
Představitelem kritiky racionalistického modelu, vzhledem k jejich možnosti uplatnění
v politickém procesu, je Ch.Lindblom, který navazuje na výčet nedostatků racionalistického
modelu, které uvedl H. Simon a dále jej rozšiřuje. Lindblom (1993) uvádí následující námitky:
• nedostatek adekvátních informací a poznatků;
• přísné rozdělování mezi cíli a prostředky je příliš rigidní, v administrativních procesech
jsou často prostředky a cíle voleny současně a rovněž je často porušena vazba mezi
prostředky a cíli;
• racionalistické modely nezohledňují vliv politických faktorů, které mohou omezovat
možnost volby mezi variantami;
• považuje racionalistické přístupy jako nereálné z důvodů nedokonalosti ve stanovování
cílů a nesystematičnosti hodnocení. Výsledkem je, že většina rozhodnutí
v demokratickém systému má neočekávané důsledky;
• kritizuje racionalistický model jako nepraktický a přisvojující si jediný přístup
k poznání a rozhodování.
Na základě těchto námitek navrhl Lindblom vlastní koncepci, kterou nazval „nějak si poradit“
(muddling through) nebo „nespojité postupné změny“ (disjointed incrementalism). Vychází
z předpokladů, že každodenní politika nezačíná u přesně definovaného cíle, ale utváří se
v konkrétních politických situacích. Konkrétní politické situace významně ovlivňují
rozhodování jednotlivých aktérů. Z toho plyne, že proces tvorby cílů a rozhodování je postupný,
přičemž změny jsou malé a v průběhu procesu může dojít i k zásadním změnám cílů.
Kritika tohoto modelu upozorňuje, že tento přístup má úspěch pouze v případech kdy jsou
problémy, které jsou předmětem rozhodování, v podstatě stabilní. Další námitkou je, že
inkrementalismus je nákladnější, protože díky postupnosti rozhodnutí, je řadu z nich potřeba
po čase revidovat. V diskusi, která byla k této metodě, byly identifikovány následující typy
analýzy inkrementálního rozhodování:
• aktér dělá postupné kroky a rozhoduje se metodou pokusu a omylu;
• typ rozhodování, které probíhá jako postupný proces adaptace na politické podmínky;
• teorií inspirované intervence, které vyvolávají malé experimentální změny.
Model normativního optima
Tento model představuje tzv. třetí cestu6
. Tato koncepce tvorby politických programů bere
ohled na vliv neracionálních faktorů na proces politického rozhodování. Doporučuje využívat
racionalistických postupů, ve zjednodušené podobě, při tvorbě základních cílů a směrnic
programu nebo na např. očekávané mzdové náklady. Model přikládá poměrně značný důraz na
intuici a zkušenosti rozhodovatelů.
2.3.2 Rozhodování a tvorba politických programů v praxi
V praktické rovině se setkáváme s politickými programy nejčastěji jako s programovými
dokumenty politických stran (v literatuře za kapitolou uvádíme několik odkazů na programové
dokumenty parlamentních stran dostupné na internetu…). Zejména jde o volební programy,
dlouhodobé programy schvalované vrcholnými stranickými fóry (sjezdy, stranickými
6
Autorem této koncepce je Y. Dror
konferencemi), resp. programové dokumenty k různým oblastem (zdravotnictví, venkov,
bezpečnost….).
Strany při tvorbě programových dokumentů používají buď vlastních členů a tvoří svou vlastní
infrastrukturu (typicky tzv. odborné komise), nebo si mohou případně určité části návrhu
programu nechat zpracovat externími odborníky. Poměrně obvyklé je i interpersonální
propojení mezi zájmovými skupinami a členy politických stran. V takových případech politická
strana může přejímat koncepční podklady zpracované odborníky, případně i částečně iniciovat
směr a formy navrhovaných řešení.
Poznámka:
Výrazně odlišnou pozici má obvykle politická strana, která v dané chvíli vládne – její koncepční
a analytická kapacita je dočasně rozšířená o nemalý potenciál aparátu státní správy. Tato situace
však pro politické strany není prosta rizika – slaďování zájmů členů a podporovatelů, případně
voličské základny a zájmů státního aparátu je dosti obtížné a vrcholní politici (typicky
v pozicích ministrů) si patrně mohou někdy připadat jako mezi mlýnskými kameny. Složitost
takové situace se stupňuje, je-li strana nucena vládnout v koalici s jinými, programově
odlišnými stranami. Koneckonců, příkladem může být pád vlády V. Špidly v roce 2004.
Úspěch politického programu závisí na mnoha faktorech, v jistém smyslu je to s ním stejné,
jako s každým jiným zbožím. Vedle užitné hodnoty záleží na obalu, reklamě, formách prodeje
a pochopitelně ceně.
„Užitnou hodnotou“ je zde skutečnost, zda navrhovaná politika je schopna řešit společenský
problém, resp. uspokojit nějaký relevantní zájem. To je více méně otázkou kvalifikovanosti a
informovanosti tvůrců, předkladatelů. Předpokládá to dostatečnou informovanost co do znalosti
existujícího stavu, tak i kauzálních vztahů. Ovšem vzhledem k tomu, že v oblasti veřejné
politiky v podstatě neexistují problémy, které by měly pouze technickou, manažerskoekonomickou
stránku, nýbrž mají primárně politický (zájmový) a ideologický (hodnotový)
charakter, neměl by smysl program, který by od počátku nebyl koncipován jako průchodný
procesem politické podpory. Racionalita politického programu spočívá ve schopnosti být
prosazen, anebo alespoň získat podporu pro stranu tak, aby mohla prosadit případně jiné své
politiky. Kvalifikovanost tvůrců politického programu tedy vyžaduje i schopnost odhadnout
voličskou podporu, spojenecké zájmové skupiny, hlavní oponenty atd. a eventuelně
přizpůsobovat obsah politiky tak, aby se zvýšila podpora a snižoval se odpor.
Patrně nejzajímavějším aspektem analýzy politických programů a politického rozhodování je
vztah mezi zájmem politické strany získat svým programem další voličskou podporu (a tudíž
v podstatě nabízet to, co lidé chtějí) a mezi zájmem uspokojit zájmy své, svých členů a
existujících stoupenců, resp. mít v programu to, co prostě považuje strana za „správné“, čemu
věřím, co odpovídá převažujícímu světonázoru a ideologii dané strany. Politikové jsou na tom
v této situaci podobně jako investor volící mezi bezprostředním užitkem a rozkoší z okamžité
spotřeby (…prosadit něco, co chci) a možným (větším) budoucím užitkem z výnosů investice
(získat moc tím, že prosazuji něco, co chce většina). Obecně se soudí, že politici spíše
upřednostňují touhu zavděčit se voličům (viz např. základy veřejné volby v učebnicích veřejné
ekonomie a veřejných financí, Musgrave, Stiglitz…). Některé příklady z praxe kolem nás však
nasvědčují tomu, že tomu tak nemusí být vždy (např. odpor politiků obnovit trest smrti).
Každopádně je to nepochybně i v konkrétní denní praxi oříšek.
2.4 Shrnutí kapitoly
Kapitola vám představila problematiku lobbingu, který je úzce spjat s teoriemi, které zohledňují
zájmové skupiny. Vznik, zrání i vývoj sociálního problému je rovněž jedním z aspektů, na které
zájmové skupiny reagují a sociální problém může být i příčinou jejich vzniku. Součástí kapitoly
byla i problematika plánování i realizace politického programu, zde je nezbytné, aby si čtenář
vytvořil vlastní názor studiem aktuálních politických i volebních programů. Rovněž v seznamu
doporučené literatury lze hledat další inspiraci, pokud vás tato oblast zaujala.
2.5 Otázky k zamyšlení
Otázky k zamyšlení a procvičení
1. Které zájmové skupiny v rámci České republiky považujete za dostatečně silné, aby mohly
ovlivnit tvorbu politiky? Pokuste si vybavit nějaké konkrétní příklady situací, kdy k tomu
opravdu došlo.
2. Zamyslete se nad tím, jaké důsledky vznikají z vytváření koalic mezi stranami, které nemají
shodné základní body svých programů. Jaké byste předpokládali dopady na preference
voličů?
3. K jakým důsledkům, podle Vás, povede situace, kdy se v demokratické společnosti volič
vzdává svého práva volit. Některé teorie připouští, že volič se chová racionálně pokud
nevyužívá svého práva volit – jsou tyto teorie opodstatněné? Jaký dopad může mít tato
racionální ignorance na stabilitu demokratického systému?
4. Formulujte již existující sociální problém s tím, že se pokusíte popsat skupiny, které jsou
zainteresovány na jeho řešení a jak se toto řešení realizuje.
5. Která odvětví u nás mají, podle Vašeho názoru, nejlépe propracovaný lobbing?
Argumentujte svůj názor.
6. Které nástroje lobbistického působení znáte? Rozlišujte mezi divokým a profesionálním
lobbingem.
7. Jaké nástroje omezující vliv lobbingu na rozhodování politiků a státních úředníků znáte?
8. Jaké dopady mají příliš silné lobbingové skupiny na demokratický systém?
9. Projděte programové dokumenty alespoň tří politických stran a pokuste se je srovnat.
Zaměřte se přitom zejména na to, jak se dokumenty identifikují s hodnotami (aneb co je
„dobré“), co jsou hlavní body politické agendy, jak je charakterizován vztah stát a občan.
10. Zkuste promyslet následující tezi: „strany se pokouší předkládat takové politické programy,
u kterých předpokládají největší voličskou podporu“. Domníváte se, že to platí zcela,
částečně či vůbec ne? Proč? Argumentujte.
11. Pokuste se vžít do situace, že jste byli kontaktováni s nabídkou na externí profesionální
zpracování podkladů (expertní studie) pro volební program politické strany v oblasti, ve
které jste považováni za experty. Co odlišuje vaše expertní stanovisko od volebního
programu? Co budete muset vzít v úvahu, abyste zadanou úlohu splnili? Jaký typ informací
si vyžádáte, resp. budete hledat?
12. Je podle Vás možné aplikovat manažerské metody v oblasti veřejné správy? Vycházejte
s modelu omezené racionality. Pokuste se vymezit možné překážky aplikování
manažerských postupů.
Doporučená literatura
• Jablonski, A – Politický marketing, úvod do teorie a praxe. Barrister and Principal,
Brno 2006. ISBN 80-7364-011-2 (kapitola 8, str. 143)
o uvedená kapitola se věnuje lobbingu, přičemž navazuje či rozšiřuje vaše
poznatky získané četbou základního textu.
• Potůček, M.a kol. – Veřejná politika. Praha 2005, ISBN 80-86429-50-4 (kapitoly 3, 9)
o doporučené kapitoly souvisejí s problematikou tvorby politiky a představují vám
rozšiřující pohled na danou problematiku. Jejich studium by vám mělo umožnit
lépe zodpovědět na některé otázky k zamyšlení.
• internetové stránky politických stran a vlády ČR
o měli byste se seznámit s aktuálními volebními i politickými programy
jednotlivých stran či vlády. Samostatné kritické zamyšlení v komparaci
s teoretickými poznatky, které máte by vám mělo umožnit lépe pochopit
souvislosti mezi teorií a praxí ve veřejné politice.
3 MODUL 2 – INSTITUCE, AKTÉŘI A NÁSTROJE
3.1 1 VLIV VEŘEJNÉ SPRÁVY NA VEŘEJNOU POLITIKU
3.1.1 1.1 Aktéři veřejné politiky z veřejné správy
Veřejná politika je formulována, realizována a kontrolována tzv. aktéry veřejné politiky.
Jsou to všechno subjekty schopné různou měrou zasahovat do veřejné politiky, její tvorby a
realizace. Mohou to být jak jednotlivci, tak skupiny a jednoduše je lze rozdělit na ty, co
uchopí určitý problém s určitým významem a další, kteří ho přemění na konkrétní a
akceptovatelný veřejný problém. Na konci pak stojí ti, na něž veřejná politika dopadá a
ovlivňuje jejich životy. Obecně pak mluvíme o tvůrcích a spolutvůrcích veřejné politiky
(např. různé odborné skupiny s poradním hlasem, osoby podílející se na připomínkách k
návrhu) a příjemcích veřejné politiky.
Aktérem (anglicky “actor”) je tedy živá osoba nebo skupina osob. Některé přístupy
použivají termín zájmová skupina pro všechny aktéry, v tomto textu je zájmová skupina
podmnožinou pojmu aktér (viz Howlett, Ramesh 2003). Tak jako aktéři ovlivňují vznik,
uskutečnování i výsledek veřejné politiky, působí stejně tak i určité faktory (neživé
okolnosti), které mají schopnost ovlivnit proces politiky.
Aktéry lze rozdělit do skupin: volení zástupci, jmenovaní zástupci, zájmové skupiny,
výzkumné organizace a masová média. (Howlett, Ramesh 1998) Při podrobnějším zkoumání
pak lze identifikovat konkrétnější kategorie – moc zákonodárnou (volení zástupci), moc
výkonnou (prezident, vláda a byrokracie), moc soudní (soudci), politické strany a jejich
jednotlivé členy, média, odboráře, zaměstnance a zaměstnavatele, vědecké instituce,
jednotlivce porušující zákony (mafie, nezákonné vlivové skupiny apod.), zájmové skupiny z
“běžného života” (např. matky na mateřské dovolené, senioři, zdravotně postižení,
nezaměstnaní, menšiny, apod), zákonné lobbisty (v ČR zatím takový pojem neexistuje),
neziskové organizace a další.
Aktéři mají obvykle určitý zájem na řešení daného problému, jsou jím buď přímo
postiženi, nebo ho sledují z jiných, např. osobních zájmů či prospěchu. Často mají možnost
aktivního nebo pasivního vlivu na rozhodování vztahující se k danému problému. Za aktéra je
nutné ale považovat i toho, kdo k dané situaci zaujímá jen určitý postoj nebo toho, kdo může
být výrazně danou situací postižen, ale z vlastní vůle nebo z neznalosti, se do diskuze a do
jednání nezapojí.
Každý aktér má v procesu vzniku veřejné politiky a rozhodování o ní svojí roli. Někteří
do procesu vstupují za účelem prosazení vlastních zájmů (zájmové organizace, lobbisté,
skupiny obyvatel), jiní mají svojí pozici jasně definovanou na základě ústavních zákonů,
„obyčejného“ zákona či jiných dokumentů veřejné správy. K takovým aktérům lze zařadit
např. členy vlády, poslance, senátory, prezidenta republiky, zástupce odborů, zástupce místní
samosprávy a jednotlivé úředníky. Sami od sebe se liší především svojí odpovědností, která
jim v rozhodovacím procesu náleží (viz část 1.2 Úloha veřejné správy ve veřejné politice,
část Byrokracie).
NAHLÉDNĚTE DO: učebnice OPVK Veřejná politika, subkapitola 2.1 Aktéři
3.1.1.1 Odpovědnost aktérů
Zatímco zástupci odborů, municipalit či jiných zájmových skupin obvykle vytvářejí jen
návrhy veřejné politiky a snaží se prosadit jejich zapracování do výsledné podoby politiky,
poslanci, senátoři či prezident republiky rozhodují o konečné podobě politiky, která se pak
promítne do běžného chodu společnosti. Jejich rozhodnutí však nemusí vždy vyvolat jen
pozitivní dopady na společnost a ekonomiku, ale může s sebou nést i negativní důsledky, a
v konečném důsledku může být zavedená politika zrušena.
CASE STUDY: Karta sociálních systémů (sKarta)
V rámci reformy sociálního systému v České republice v letech 2010-2013 (viz odkaz:
http://icv.vlada.cz/cz/socialni-reforma/default.htm;
http://socialnireforma.mpsv.cz/cs/7#2.1), byl Ministerstvem práce a sociálních věcí v čele
s ministrem Drábkem, v polovině roku 2012 zaveden zcela nový systém výplaty sociálních
dávek státní sociální podpory a dávek v oblasti státní politiky zaměstnanosti prostřednictvím
Karty sociálních systémů, tzv. sKarty. Karta měla podobu běžné platební bankovní karty a za
poskytovatele služeb byla vybrána Česká spořitelna.
Oprávněným uživatelům byly zřízeny účty u banky a na ně jim byly posílány jejich dávky.
S kartou mohli tito lidé platit běžně v obchodech, vybírat hotovost apod. Cílem reformy bylo
zajistit co největší efektivnost a komfort pro klienta, snížit administrativní náklady na výplatu
dávek a omezit jejich zneužívání.
Zavedení sKarty se ale především na úřadech práce, které dotčené dávky vyplácí, setkalo
s organizačními potížemi. Navíc se přidala silná kritika reformy ze strany opozice,
ombudsmana, Úřadu pro ochranu osobních údajů i samotných oprávněných klientů, pro které
byla sKarta určena. Nelíbila se jím především direktivnost systému – povinnost mít sKartu a
možnost vybrat si jen jednu banku, kam jim budou peníze posílány. Pro některé klienty bylo i
složité, popř. těžko představitelné manipulovat s bankovní kartou. Navíc samotný Úřad práce
ČR rozeslal občanům varovný dopis o využití sKaret.
Poté kdy projekt nepodpořil ani premiér kabinetu, do kterého patřil i ministr Drábek, byl
připraven zákon, který zrušil sKarty. Účinnosti nabyl 1. 1. 2013 a celý projekt byl ukončen v
polovině roku 2014.
První analýzy ukázaly, že projekt stál víc, než kolik se ušetřilo a navíc Česká spořitelna
požaduje uhrazení odškodného za zrušení projektu, protože její smlouva s ministerstvem byla
uzavřena až do roku 2024.
V takovémto případě „nepovedené reformy“ se pak objevuje otázka, kdo za to nese
odpovědnost. Právě tato oblast je v České republice velmi komplikovaná, a to na všech
úrovních veřejné správy.
Ve výše uvedeném případě lze rozlišovat mezi tzv. neoficiální politickou odpovědností
a odpovědností za případný protiprávný čin. Je možné, že odpovědní úředníci, pokud se je
podaří určit, včetně bývalého ministra Drábka budou stíhání za zneužití veřejné moci, popř.
veřejných prostředků. Na druhou stranu především bývalý ministr Drábek nese politickou
odpovědnost, která pro něj v praxi může znamenat ukončení jeho politické kariéry, protože
jeho voliči ho příště už nezvolí, popř. jeho vlastní strana ho vyloučí.
Důsledky pro odpovědné osoby záleží na historii společnosti a politické kultuře, která je
v zemi prosazována. Nedostatek především politické odpovědnosti může vést rozhodovatele
k určité podobě morálního hazardu, k vytvoření politiky, která nebude dostatečně řešit daný
problém, zbytečně bude plýtvat finančními zdroji země apod.
S výše uvedeným příkladem se objevuje i otázka jak by taková politická odpovědnost
měla být nastavena. A odpověď, kdo má nést jaký díl odpovědnosti je poměrně
komplikovaná. V jaké situaci by mělo být rozhodnutí konkrétního politika ještě netrestné, a
v jaké už ano? Příliš represivní opatření totiž mohou zapříčinit „nečinnost a nechuť“ aktérů,
na druhé straně v malé míře nastavená odpovědnost problémy nevyřeší.
Součástí politické odpovědnosti by pak měla být i schopnost politika odejít z politické
scény ve chvíli, kdy je součástí nějakého skandálu, popř. již zmiňované výrazně nepovedené
reformy. Již několikrát se ale ukázalo, že v českých podmínkách není zvykem, aby politik
v takové situaci, okamžitě odstoupil a odešel ze všech svých funkcí.
CASE STUDY: Plagiátorství
V posledních několika letech dochází k odhalování veřejně činných osob, které získaly různé
tituly z různých vysokých škol a jejichž závěrečné práce neodpovídaly běžným standardům na
tyto práce kladené. Nejčastějším prohřeškem byly chybné či chybějící citace.
V České republice se skandál dotkl např. poslance Miroslava Svobodu, Pavla Suchánka,
starosty pražské části Dalibora Mlejnského. Většina z nich nebyla nijak potrestána, nanejvýš
odebráním titulu. Politikové vůbec nezvážili, že by odstoupili.
Podobné situace se samozřejmě stávají i v zahraničí, zde ale politik téměř okamžitě vyvodí
politickou odpovědnost a odstoupí, obvykle se ještě ani nepotvrdí podezření. Kvůli opsání části
závěrečné práce odstoupili např. německý ministr obrany Karl Theodor zu Guttenberg či
maďarský prezident Pál Schmitt.
Kde lze nalézt hlavní příčinu pocitu „nulové odpovědnosti“ ze strany českých politiků a proč
v zahraničí je běžné, že okamžitě odstupují? Jak lze tuto situaci zlepšit, měla by se především
zapojit veřejnost?
Odpovědi hledejte např. v oblastech:
Legislativa, politická kultura v České republice, historický vývoj politické scény v ČR, zájem
společnosti o politiku, ústavní zřízení, třídní struktura, existence trestů za „nemorální“
chování, náboženství, existence trestů za plagiátorství, podmínky založení vysokých škol a
jejich kontrola
Lze tak shrnout, že odpovědnost a její případné následky lze dnes definovat spíše na
nižších úrovních politického a byrokratického procesu vytváření a realizace veřejné politiky.
Jedná se o odpovědnost např.:
• samotných zaměstnanců konkrétního úřadu – úředníků, jako fyzické osoby.
• územně samosprávných celků podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob,
který je účinný od roku 2012. Problém však je druh ukládaných trestů, aby nebyla
ohrožená samosprávná funkce územních celků.
• odpovědnost při hospodaření a při nakládání s veřejným majetkem, veřejnými
finančními prostředky a jinými majetkovými hodnotami.
READER: NEVRKLA Pavel (2010): Osobní aspekt místní samosprávy. Diplomová práce,
Masarykova univerzita, část 3.7.1 Trestněprávní odpovědnost člena zastupitelstva za
hlasování.
Už bylo uvedeno, že tvorba veřejné politiky je rozsáhlý a dlouhodobý proces, do
kterého vstupuje mnoho aktérů. Obecně lze u každého jednotlivce vypozorovat zájem, který
sleduje zapojením se do procesu tvorby a realizace veřejné politiky a podle zájmu lze každého
zařadit do určité zájmové skupiny. V současné době se objevuje nový trend při prosazování
svých zájmů při tvorbě a realizaci politiky. Určité zájmové skupiny zakládají svojí sílu na
finančním nebo personálním potenciálu určité osoby, která jim pomáhá výrazně ovlivnit
veřejné mínění.
CASE STUDY: Bárta versus Babiš
Oba dva podnikatelé kandidující se svým politickým uskupením do Poslanecké sněmovny měli
k dispozici velké zdroje finančních prostředků, oba dva vstoupili do politické kampaně s cílem
dostat se do Poslanecké sněmovny v ČR a nabídnout občanům novou variantu politického
vládnutí.
Zatímco Babiš v kampani vystupoval sám za sebe a neskrýval, že je lídrem svého politického
hnutí, Bárta příliš aktivně nevystupoval a za předsedu strany byla vybrána mediálně známá a
do té doby oblíbená osobnost.
Jednotliví aktéři si mezi s sebou při jednáních vytvářejí formální a neformální
sítě/vazby. To znamená, že mezi sebou tvoří vztahy, které jsou buď formálně upravené
různými právními normami nebo ve druhém případě jsou regulovány jen neformálními
společenskými pravidly.
Jednou z nejznámějších teorií zabývající se sítí aktérů je tzv. Teorie koalic aktérů
(Advocacy coalition Framework) od P. Sabatiera (1999). Ten se snaží vysvětlit vývoj veřejné
politiky v delším časovém horizontu a jeho teorie stojí na třech základních předpokladech:
• Pochopení vývoje určité veřejné politiky vyžaduje časový úsek alespoň deseti let.
• Nejužitečnější způsob přemýšlení o vývoji politiky je soustředění se na politické
subsystémy, které jsou představovány interakcí různých aktérů z různých institucí
zajímající se o určitou oblast.
• Veřejné politiky či programy lze nejlépe uchopit jako různé systémy přesvědčení a
hodnot.
V modelu vystupují relativně stabilní a relativně proměnlivé exogenní faktory a
politický subsystém, jehož součástí jsou právě koalice aktérů, které sdílejí společná
přesvědčení. Mezi nimi vystupují zprostředkovatelé, jejichž cílem je snižování napětí mezi
různými koalicemi aktérů a stimulování kompromisů.
Subsystém tvoří aktéři, kteří se snaží řešit stejný problém. Nejčastějším důvodem pro
vznik takového systému je nespokojenost jeho členů se současným řešením problému v již
vzniklém subsystému a proto se tito členové oddělí a vytvoří vlastní subsystém. Vzhledem
k rychlému vývoji společnosti a vývoji nových technologií se musí aktéři silně specializovat.
Jeden aktér tak nemůže dobře znát více jak dva subsystémy.
Protože je subsystém složen z velkého množství různých aktérů, je pro jejich sledování
nutné je rozdělit do menších částí – koalice aktérů. Představují je lidé různého postavení
z různých institucí, kteří ale sdílejí určitou sadu hodnot, kauzálních předpokladů a vnímání
problémů. Podle Sabatiera (1999) existuje tendence ke sdružování aktérů do koalic a platí, že
u nových subsystémů dochází k větší fragmentaci koalic než u těch starších. Nakonec model
předpokládá, že hlavním důvodem, který drží aktéry pohromadě v koalici je společné
přesvědčení a naopak podstatně menší důraz klade na krátkodobé osobní zájmy jednotlivých
aktérů. Tento předpoklad pak potvrdily provedené studie, když říkají, že tvorba koalic je
značně podmíněna ideologickou orientací aktérů.
Koalice se snaží vložit svoje přesvědčení do veřejných politik. Jejich skutečnou
schopnost politiku ovlivnit však závisí na finančních prostředcích, počtu lidí, kteří podporují
stejný názor a moci, která jim je daná zákonem.
3.1.2 1.2 Úloha veřejné správy ve veřejné politice
Veřejná správa je jedním z nástrojů veřejné moci a současně úředníci jsou aktérem
veřejné politiky. V literatuře je možné narazit na dva hlavní pohledy na veřejnou správu.
Z materiálního pohledu zahrnuje veřejná správa celý systém veřejné moci, tzn. moc
zákonodárnou, výkonnou i soudní. Druhé, formální pojetí, uplatňující se i v České republice,
rozumí pod pojmem veřejná správa pouze složku výkonnou – ústřední správní orgány a
orgány ÚSC vykonávající státní správu (přenesená působnost), nezávislé ústřední orgány,
ÚSC v samostatné působnosti a FO a PO v postavení správního orgánu.
Ať už se uplatňuje jeden nebo druhý pohled, platí, že veřejná správa jako jeden z aktérů
veřejné politiky hraje velmi důležitou roli při její tvorbě a realizaci. Následující subkapitola
by měla stručně nastínit charakteristiky jednotlivých složek veřejné správy ve veřejné politice,
způsob jak sama veřejná správa a její uspořádání, organizace a fungování může ovlivnit
konečnou podobu veřejné politiky.
Veřejná správa se standardně rozděluje na dvě větve - státní správu a samosprávu.
Ačkoliv naplňují jeden společný cíl – správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a
základní principy, metody a způsoby fungování vycházejí ze stejných ústavních základů,
konkrétní cíle a postupy každé větve se odlišují. A tak např. pro státní správu je typický
princip dekoncentrace, jmenovací a monokratický (způsob rozhodování státní instituce), v
samosprávě se uplatňuje princip decentralizace, volební a kolegiální.
Obecným cílem státní správy je naplňovat státní politiku v mezích právních předpisů.
Mezi státní správu a státní politiku však nelze dát rovnítko. Politika hraje klíčovou roli při
vytváření obecných cílů a směrů vývoje dané země. Dílčí cíle, konkrétní úkoly a směry státní
politiky, jsou pak určovány politickým konsensem ve vládě a na parlamentní půdě. Tyto
instituce jsou pak vrcholem státní správy na ústřední úrovni. Jak ukázala nedávná minulost ale
i současnost, stabilita vládních a parlamentních institucí v České republice není příliš dobrá.
Kvůli různým politickým skandálům dochází k předčasným demisím vlád a k vytváření
„nepolitických“ vlád, označovaných jako vlády úřednické. Lze je považovat za určitou raritu
ve srovnání s ostatními zeměmi Evropy. To vše může být příčinnou, proč jsou tyto cíle méně
stabilní, obecné, ne vždy racionální a někdy i krátkodobé. Navíc jejich vzájemná provázanost
a návaznost je narušena příchodem nových lidí s novou koncepcí. V praxi pak velmi často
dochází k tomu, že přijaté opatření je nástupnickou vládou zrušeno, změněno. Někdy ke
změně či zrušení dochází dokonce už v průběhu vládního období stejné vlády, která dané
opatření přijala.
ÚKOL: Najděte konkrétní příklad veřejné politiky, jejíž cíle či podoba byla změněna po nástupu
nové vlády nebo v průběhu vlády té, které původní veřejnou politiku přijala, popř. po změně
ministra. Byly změny vždy v souladu s programovým prohlášením dané vlády? Když ne, tak co
vedlo politiky k tomu, že takto rozhodli?
Např. sKarta, veřejná služba, registrační pokladny, společné zdanění manželů apod.
Odpovědi hledejte v oblastech:
protichůdná ideologie vládnoucích stran, populismus, negativní přijmutí změn ze strany
společnosti, politika neznamenala pozitivní změnu, v praxi se její realizace ukázala jako
složitá apod.
Svojí roli v procesu tvorby a realizace veřejné politiky pak nepochybně hraje i
samospráva a její představitelé. Vytvoření samosprávných územních celků je projevem
decentralizačních a demokratizačních snah státu. Klasickým argumentem pro takové
uspořádání země, je snaha přiblížit rozhodování o veřejných záležitostech občanům a jejich
snadnější zapojení do tohoto procesu. V praxi se pak občané obce (kraje) mimo jiné mohou
sami stát členy různých obecních (krajských) komisí, mají možnost vyvolat místní (krajské)
referendum, jednodušeji se mohou stát členy např. zastupitelstva apod. Decentralizací se
vytváří tlak na demokratické principy a procesy a to může přispívat k lepšímu naplnění
dlouhodobějších cílů než na celostátní úrovni. Také fluktuace politických elit především na
úrovni menších obcí je méně častá než na celostátní úrovni. Mnoho starostů a zastupitelů je
voleno do obecních institucí opakovaně, stávají se jakýmisi přirozenými leadery obce a
občané s nimi mohou snadněji konfrontovat svoje názory.
Na druhou stranu decentralizace a vysoká územní fragmentace typická pro Českou
republiku přináší i spoustu negativních vlivů, jako je nedostatek lidských nebo finančních
zdrojů.
ÚKOL: Zamyslete se nad tím, jaká jsou další negativa vytvoření samosprávných územních
celků? Co může znamenat vysoká územní fragmentace České republiky pro vytváření
konkrétních cílů na místní úrovni a pro jejich naplňování?
Odpovědi hledejte v oblastech:
politika, politická kultura v malých obcích, profesionalita úředníků v malých obcích, množství
finančních zdrojů, vztah občanů k politice v malých obcích, problémy malých obcí
Obecné cíle a zájmy územně samosprávných celků jsou podobné jako cíle na úrovni
státu. Jedná se např. o rozvoj území, poskytování veřejných služeb apod. Zaměřují se však na
menší území a na menší počet obyvatel. Jejich tvorba a realizace je také ovlivněna politikou
na celostátní úrovni. Kraje ani obce nemůžou uskutečňovat nic, co by bylo v rozporu se
zákony ani s politikou ústřední úrovně.
Konkrétní cíle v dané veřejné politice u územního samosprávného celku mohou být
mírně odlišné od těch celostátních. Jsou determinovány různými charakteristikami
konkrétního území. Např. politika rozvoje přírody a krajiny Moravskoslezského kraje může
být odlišná od politiky uplatňované v kraji Plzeňském.
3.1.2.1 Byrokracie
Do rozhodování politiků na všech úrovních vstupují významnou měrou i informace
získané od úředníků a expertů na danou problematiku. Tedy od lidí, kteří mají konkretizovat
a naplňovat cíle schválené politiky.
Pro hierarchickou strukturu úředníků se od 18. století používá slovo byrokracie, které
postupně nabylo pejorativního označení a je spojován s formalismem, který znepříjemňuje
život občanům. První filozofické myšlenky o úkolech a postavení úředníků se objevovaly ale
už ve starověku. Např. Aristoteles (384-322 př. n. l.) odvozuje kvalitní veřejnou moc od její
nezávislosti na konkrétních osobách a časovém omezení výkonu úřadu. Důraz klade na
dodržování zákonů před úředním uvážením.
READER: Aristotelův požadavek nezávislosti, který se promítá i do dnešní doby, může přinášet
výhody i nevýhody. Národní kontrolní úřad (NKÚ) je definován jako nezávislý orgán, s poměrně
striktním postupem jmenování a odvolání jeho prezidenta. Jeho ustanovení je dokonce
definováno v samostatné hlavě Ústavy ČR. I tím má být zajištěna jeho nezávislost.
V roce 2010 chtěla Poslanecká sněmovna provést na úřadě audit s podezřením na špatné
hospodaření a fungování úřadu. Tehdejší prezident úřadu František Dohnal však poslancům z
kontrolního výboru neumožnil vstup do úřadu s argumentem nezávislosti Úřadu a možného
ovlivnění fungování ze strany poslanců. Reakcí na to byla pokuta vyměřená prezidentovi
úřadu ze strany Poslanecké sněmovny pro porušení zákona o kontrole. Prezident však pokutu
odmítl zaplatit a kauza se dostala k soudu. Soud označil prezidenta Dohnala vinným ze
zneužití pravomocí veřejného činitele, čímž okamžitě ztratil svojí funkci.
V tomto případě tak lze nezávislost označit za jistou nevýhodu. Ovšem v celé struktuře
mocenských sil ve státě, je jistá “složitost” postupů vítaná.
Římské právo pak stavělo na profesionálních úřednících se zajištěným kariérním
postupem. Politika tak byla odlišena od byrokracie. (Aristoteles, 1988)
Období středověkého feudalismu nejen na českém území se vyznačuje snahou o
organizaci státu bez byrokracie a byrokratických metod. Úřednické posty vykonávali lenní
pánové, kteří měli zároveň velmi výraznou rozhodovací pravomoc na daném území a účastnili
se sněmů. V jejich postavě se tak spojovala jak role politika, tak role úředníka. Jim podřízení
úředníci navíc byli odměňováni naturálně postoupením části vybraných dávek nebo výnosů
z úřadu, což vedlo k postupné nekontrolovatelnosti a nesesaditelnosti takových lidí, kteří
úřady začali využívat pro své hospodářské zisky.
Klasickým příkladem nebyrokratické správy je i novověký francouzský správní systém.
Finanční nouze donutila panovníky prodávat úřednické posty. Lukrativnost této koupě
spočívala v získání zaručených příjmů a v sociálním vzestupu. Výsledkem byl vznik
enormního počtu úřadů a výrazné oslabení moci panovníka (Keller, 1996).
Zlomovým bodem se stala Velká francouzská revoluce (1789) a postupný přechod
evropských zemí od absolutismu k parlamentarismu. Nikdy předtím tak výrazně nevznikaly
politické strany jako po této události. Vytváří se nový aktér, který se podílí na uplatňování
veřejné moci, a to politici. Byrokracie, její fungování, motivy a vztah byrokracie a politiky se
stává objektem zájmu významných ekonomů. Teorii byrokracie rozvíjí např. Max Weber, či
William A. Niskanen.
Např. A. Niskanen definuje vztah mezi byrokracií a politikou jako bilaterální monopol.
Byrokracie prodává svoje služby jen vládě (politikům) a ona zase kupuje tyto služby jen od
byrokracie. Tento trh se dá vyjádřit i jako výměna nějakého výstupu za rozpočet spíše než za
skutečnou cenu stanovenou na jednotku produktu (Niskanen,1975).
READER: Seznamte se podrobněji s teorií byrokracie podle M. Webera (1998) a W. A. Niskanena
(1975) a identifikujte hlavní principy a výstupy těchto teorií. Jak na Weberea navazují tzv. Neo-
weberianismus?
NAHLÉDNĚTE DO: Hampl, M. (2001). Teorie byrokracie v pojetí Williama A. Niskanena.
Politická ekonomie, č. 1/2001.
Teorie byrokracie se pak staly inspirací i pro jiné ekonomy 20. století, kdy se začaly
objevovat nové a odlišné pohledy na výkon veřejné správy, které byly inspirované např.
manažerskými způsoby řízení komerčních organizací.
Např. teorie veřejné volby se zabývá ekonomickou analýzou chování byrokracie, jako
nevoleného státního aparátu. Úředník se tak od zaměstnance soukromé firmy liší tím, že nemá
možnost osobního příjmu z rozdílu mezi příjmy a výdaji úřadu, proto zde neexistuje tlak na
minimalizaci nákladů úřadu. Příjmy úřad získává na základě vyjednávání (popř. na základě
legislativy a rozhodnutí politiků) a převážně nikoliv prodejem svých služeb. Výsledek
činnosti úřadu je v zákoně formulován neurčitě, nejčastěji jsou uvedeny jen oblasti, o které se
úřad má starat. Není tak jednoduché určit, změřit či porovnat zda úřad stanovené činnosti
vykonává dobře a v souladu s cíly. (např. kompetenční zákon uvádí, že Ministerstvo práce a
sociálních věcí je ústředním orgánem pro bezpečnost práce, zaměstnanost, mzdy, důchodové
zabezpečení apod.)
Úředník je motivován snahou o maximalizaci svého osobního užitku, který je dán
platem, nepeněžními požitky z úřadu a možností přenášet praktický výkon činnosti na své
podřízené či další osoby. Celý úřad se pak snaží získat co největší rozpočet a proto vytváří
argumentační zázemí. Ochota úřadu pak při jednání s běžnými zákazníky závisí na tom, zda je
úřad závislý na příjmech od občanů jako svých klientů, či ne (Urban 2011).
Co se týká současnosti a české veřejné správy, za jeden z největších problémů je
označována její zpolitizovanost. Ta se projevuje např. tím, že úředník je ovlivňován svým
nadřízeným, který je na svojí pozici dosazen na základě politické, přátelské či jiné vazby.
Politizace prostupuje do všech úrovní. V praxi je např. běžné, že ministr po nastoupení do
úřadu odvolá všechny vedoucí až do úrovně vedoucích oddělení. Tomuto postupu nahrává i
nepřesné definování jejich práv a povinností, finanční ohodnocení a nejasný kariérní postup.
Na úrovni státních úředníků dlouhodobě chybí jasně definovaná pravidla. Taková pravidla
v podobě zákona by poskytovala úředníkovi mnohem vyšší ochranu před vlivy politiků a
nátlakových skupin. Ačkoliv od roku 2002 existuje v České republice tzv. služební zákon,
stále nenabyl účinnosti. Jednotlivé vlády mají ve svých programových prohlášeních jeho
aktualizaci a zavedení do právní praxe, ale realita je úplně opačná a spíše se mluví o jeho
absolutním zrušení.
ÚKOL: Seznamte se stručně s „historií“ služebního zákona.
NAHLÉDNĚTE DO: POMAHAČ, R., & VIDLÁKOVÁ, O. (2013). Veřejná správa. 1. vyd. Praha: CH
Beck., kapitola 5, § 2 + mediální zprávy z internetu (především rok 2014)
Co v praxi znamená takový vývoj právního předpisu pro úředníky, jejich motivaci, výkon práce
apod. Co by takový zákon měl požadovat od někoho, kdo se chce stát úředníkem? Jaké výhody
to přináší pro politiky, když takový zákon v praxi neplatí?
Odpovědi hledejte v oblastech:
vztah politiků a úředníků, ovlivnitelnost byrokracie ze strany politiky, nezávislost
rozhodování, zaměstnání úředníka a jeho jistoty do budoucna, požadavky na vzdělání,
morálku apod.
O něco lepší je potom situace na úrovni územně samosprávných celků, pro jejichž
úředníky existuje zákon upravující jejich zaměstnávání, povinnosti a práva a další vzdělávání.
Neřeší ale problém se státní úrovní (viz výše), kde se vytvářejí jednotlivé politiky, koncepce a
strategie. Tato situace tak může omezit kvalitu rozhodování na státní úrovni byrokracie.
Nejjednodušeji si lze tento problém představit tak, že když se na obecní úrovni rozhodne o
politice, která se v konečném důsledku ukáže jako špatná, ovlivní to jen omezený počet lidí a
jen určité území. Pokud se takové rozhodnutí udělá na celostátní území, bude to mít dopad na
celou společnost a vlivem fiskálních vztahů mezi jednotlivými úrovněmi samosprávy může
ovlivnit negativně i kraje a obce.
Rychlé a kvalitní řešení výše uvedených problémů je žádoucí i s ohledem na stále se
zvyšující rozsah veřejných úkolů. Zatímco na začátku formování států a vzniku tržních
ekonomik patřily k jejich hlavním úkolům obrana, vybírání daní a jiných dávek a později
investice, v současné době welfare stat zasahuje veřejný sektor téměř do všech oblastí
lidského života. I sama společnost se stala komplikovanější a stále častěji začaly být
využívány hierarchické struktury organizací založených na dělbě práce. Svévole úředníků je
omezena zákony a formálními pravidly, klade se větší důraz na jejich vzdělání. Roste také
důležitost územní samosprávy, která získává více pravomocí a odpovědností a působí jako
další aktér na ústřední úrovni zasahující do jejího rozhodování. (Vries 2013). K těmto
faktorům se nakonec přidává i novodobá ekonomická krize, která zasáhla svět od roku 2009 a
měla výrazný dopad na finanční výsledky ústřední ale i územní úrovně. Roste požadavek na
kvalitu činností a rozhodování ve veřejné správě, na zvyšování efektivnosti správních činností
a na garanci právních záruk při jejím výkonu. Byrokracie se stále ukazuje jako nejúčinnější
nástroj řízení státu, na druhé straně se státy ale stávají na byrokracii závislými.
Jako postkomunistická země začala Česká republika s reformami veřejné správy
v průběhu 90. let minulého století. Reformy se týkaly jak organizačního a územního
uspořádání české veřejné správy tak oblasti zvyšování kvality a efektivnosti. Do sektoru se
postupně zavádějí moderní nástroje řízení pro zvýšení výkonu veřejné správy týkající se
financí jak na úrovni státu, tak i na úrovni územních samosprávných celků, řízení kvality
činností a zaměstnanců. (Sciskalová 2009) Mnoho z těchto metod nejdřív vzniklo pro
soukromý sektor, později se s mírnými úpravami začaly uplatňovat i ve veřejné správě.
3.1.2.2 Moderní trendy ve veřejné správě a jejich vztah k veřejné politice
NAHLÉDNĚTE DO: Učebnice OPVK Veřejná politika, subkapitola 1.2 Vládnutí
Zatímco v druhé polovině 20. století veřejná správa a stát uplatňovaly poměrně rigidní
nástroje řízení a regulace, v současné době se stát a tedy i veřejná správa začíná chápat jako
partner obyvatel. Ne jako ten, kdo nad nimi stojí a uplatňuje svojí moc. S tímto posunem
přicházejí do veřejné správy nové moderní trendy, které předpokládají větší zapojení obyvatel
do rozhodování, začlenění technických novinek a využívání principů soukromého sektoru.
Tento trend se objevuje i v české veřejné správy.
Do české veřejné správy se s menším či větším úspěchem zavádějí nástroje zvyšování
efektivnosti a kvality. Veřejné instituce tak využívají nástroje hodnocení a sebehodnocení,
k nimž patří např. benchmarking nebo CAF; nástroje zapojující veřejnost do veřejné správy
jako je Místní Agenda 21 nebo komunitní plánování; a nakonec nástroje optimalizující vnitřní
management jako Balanced Scorecard, ISO normy nebo procesní řízení.
V oblasti veřejných financí se objevuje snaha o identifikování tzv. diskrečního rozpočtu
a o jeho snižování moderními nástroji finančního managementu, který se už uplatňuje
v soukromém sektoru.
Diskreční rozpočet je rozdíl mezi celkovým rozpočtem dané instituce a minimem
nákladů potřebných na zabezpečení všech funkcí dané instituce, včetně poskytování služeb
pro občany (Urban, 2011). Je jasné, že na základě výše uvedených charakteristik byrokracie
bude snaha ze strany úředníků právě o co největší diskreční rozpočet. Vedle již uvedených
nástrojů zvyšování efektivnosti a kvality se využívají nástroje rozpočtování jako např.
programové, výkonově orientované rozpočtování, nebo víceleté finanční řízení s cílem
omezovat tento diskreční rozpočet.
Vedle použití manažerských metod je často zdůrazňována potřeba co nejvíce
zjednodušit a zpřístupnit systém veřejné správy občanům. Rozvoj informačních a
komunikačních technologií tak umožnil vznik tzv. e-govermentu. Vedle něj se informační
technologie zavádějí především do zdravotnictví či oblasti justice a vzniká tzv. e-health a ejustice.
Často se také mluví o e-demokracii či e-participaci. Cílem každé e-služby je
zdokonalení poskytování veřejných služeb, a to i v těch činnostech, kde veřejná správa působí
vrchnostensky neboli nadřazeně vůči svým občanům. V praxi tak vznikají možnosti vyplňovat
formuláře elektronicky, elektronické platby správních poplatků, či weby pro děti a mládež.
V některých zemích už probíhají volby prostřednictvím internetu, např. Estonsko 2011.
READER: Elektronické volby v Estonsku
Nastudujte podobu Estonských voleb, poté diskutujte pozitiva a limity této formy voleb.
Zabezpečuje elektronické hlasování výše zmíněné základní prvky volebního práva?
Zdroj: http://www.vvk.ee/voting-methods-in-estonia/engindex/
Odpovědi hledejte v oblastech:
Pro zavedení úplného elektronického hlasování – např.:
- podpora volební účasti
- po počáteční investici možné úspory
- zjednodušení zpracování výsledků
Proti při zavedení úplného elektronického hlasování – např.:
- znevýhodnění určitých skupin obyvatelstva (bez přístupu k technologii, či její neznalost)
- ohrožení tajnosti hlasování
- vícenásobné hlasování
- bezpečnostní rizika
- ohrožení výpadku sítě
- při zachování fyzického hlasování duplicita výdajů
OTÁZKA: Jaký vliv mohou mít tyto jednotlivé moderní trendy ve veřejné správě na tvorbu a
realizaci veřejné politiky na všech úrovních veřejné správy v České republice?
Odpovědi hledejte v oblastech:
identifikace problémů ve společnosti, možnosti řešení problémů, proces realizace přijaté
veřejné politiky
Nakonec lze uvést i trend týkající se organizace veřejné správy. Souvisí s diskuzí nad
velikostí územně samosprávných celků, obcí. Vzhledem k problémům veřejné správy, které
jsou uvedeny v předcházejícím textu, se objevuje otázka, zda by částečně nešly řešit snížením
počtu územních samospráv a zvýšením jejich velikosti podle počtu obyvatel. Služby by se pak
podle zastánců poskytovaly efektivněji, území by se rychleji rozvíjelo, pro stát by se snížila
byrokratická i finanční zátěž. Odpůrci ovšem argumentují, že slučováním dochází k omezení
demokracie pro občany slučovaných obcí a k pravému opaku u všech výše uvedených výhod.
READER: Studie zabývající se reformami územní samosprávy, které měly za cíl zvýšit
efektivnost poskytování veřejných statků a služeb a úsporu veřejných financí.
- Blom-Hansen, J. (2010). Municipal amalgamations and common pool problems: The
Danish local government reform in 2007. Scandinavian Political Studies, 33(1), 51-73.
- Andersen, H. T. (2008). The emerging Danish government reform–centralised
decentralisation. Urban Research & Practice, 1(1), 3-17.
- Fritz, B. The Common Pool Problem in Municipal Amalgamation.
V České republice mají obce pouze dobrovolnou možnost slučovat se do různých
spolků a svazků a zákonně omezenou možnost se rozdělovat a vytvářet velmi malé obce (pod
500 obyvatel). O reformě organizace veřejné správy na úrovni obcí se spíše diskutuje a
nepodnikají se žádné konkrétní kroky.
3.1.3 1.3 Instituce a jejich role při tvorbě veřejné politiky
Obecně se rozlišují formální a neformální instituce. Neformálními institucemi se
rozumí různá pravidla chování, morální normy, tradice a zvyky, obyčeje, které jsou součástí
našeho každodenního jednání. Jejich nedodržování je sankcionováno neformálně, např.
morálním odsouzením nebo donucením ze strany okolní společnosti. Vznikly z informací,
které byly předávány mezi lidmi a jsou součástí dědictví, která se nazývá „kultura“ konkrétní
společnosti.
Druhou kategorii tvoří tzv. formální instituce. Do nich se řadí jak politické instituce,
média a různé státní a nestátní organizace, včetně spolků apod., tak celý právní řád
uplatňovaný ve společnosti. Za specifikováním a vynucováním formálních institucí stojí
především stát, ale jejich základ představují právě instituce neformální. V běžných zákonech
lze najít mnoho příkladů, které mají základ v neformálních institucích. Jedná se např. o peníze
jako zákonný směnný prostředek, nebo daně jako „výnos pro stát“, jméno a příjmení pro
každého člověka a další.
Vztah mezi formálními a neformálním institucemi lze označit za komplementární. Je
nutné ale poukázat ještě na jeden rozdíl mezi nimi. Neliší se totiž jen formou, v jaké se
vyskytují ale i stabilitou v čase. Zatímco formální instituce lze změnit prakticky ze dne na
den, a jejich podoba závisí převážně na politickém rozhodnutí, takto radikální změna není
možná u institucí neformálních. Nemožnost jejich rychlé proměny souvisí s podstatou jejich
vzniku. Neformální instituce se utvářejí po určitý čas, jsou zakořeněny ve způsobu myšlení
lidí a jejich hodnotovém systému a proti tomu formální instituce jít nemohou. (Kouba 2009)
Roli institucí ve společnosti se intenzivně věnuje tzv. institucionální ekonomie,
ekonomický směr rozvíjející se v 2. pol. 20. století. Současná, tzv. nová institucionální
ekonomie rozlišuje mezi institucemi, které chápe jako pravidla mající povahu společenských
omezení, a organizacemi, představovanými hierarchickými strukturami, jež vznikají a fungují
na základě existujících institucí. Konkrétní chápání institucí je však mezi mnohými autory
rozdílné. (Breinek 2006). Bez ohledu na neexistenci přesné definice ale lze říci, že rychlý
rozvoj společnosti, který lze pozorovat v posledních několika stoletích, vede ke zvyšování
poptávky pevného zakotvení institucí a jejich následné dodržování. A odlišnosti v institucích
jsou pak pokládány za jeden z hlavních důvodů rozdílného vývoje jednotlivých zemí.
Jak už bylo řečeno, instituce jsou tvořeny množinou formálních a neformálních pravidel
působících na naše chování. Usnadňují jednání každého člověka a vnášejí řád do společnosti.
Tím také mohou snižovat ekonomické náklady, které mohou vznikat, kdyby taková pravidla
neexistovala.
POZNÁMKA: Např. pokud by neexistovalo pravidlo přednosti zprava na křižovatce,
pravděpodobně by docházelo častěji k nehodám na silnicích, což by mělo vliv nejen na finance
vlastníků aut, ale i na zdravotnictví (léčebné výlohy apod.), výdaje na záchranné složky apod.
Najděte další takové příklady.
Instituce směřují lidské chování určitým ve společnosti žádoucím směrem a to tím, že
definují motivační strukturu společnosti. Jejich hlavním úkolem je snížení nejistoty
zavedením stabilního řádu pro lidské jednání a určení příležitostí pro společnost. (Mlčoch
2005)
Už výše bylo uvedeno, že neformální instituce předcházely ty formální a vytvořily
hranice a oblasti jejich působení (Varvařovský 2004). Ale najdeme i opačnou cestu. Týká se
to např. problematiky pozitivní diskriminace, tedy když se klade důraz a zaměření politiky
na určitou skupinu obyvatel, podle rasy, etnické příslušnosti, pohlaví, či rodného jazyka.
Vlivem neformálních institucí může být např. v některých odvětvích „nepřípustné“ aby určité
práce vykonávaly ženy. Typicky se jedná o oblast armády, dříve lékařství. Formální instituce
pak tyto „předsudky“ bourají a zavádějí nové „neformální“ instituce. Veřejné politiky pak
mohou vyznívat lépe např. pro minority ve společnosti než pro společnost majoritní. I
pozitivní diskriminace tak dnes může mít významný vliv na konečnou podobu veřejné
politiky.
CASE STUDY: Vznik formálních a neformálních institucí
Zakotvení formálních a neformálních institucí nakonec může jít ve společnosti třemi cestami.
Ta první, klasická cesta, vzniká z neformální instituce, která se ve společnosti postupně
vytvořila a je dodržována. Její existenci si začne uvědomovat centrální úroveň vlády, nebo
lokální samosprávy, iniciátorem mohou být ale i různé spolky či jednotlivci a neformální
instituci dají jakousi formu v podobě veřejné politiky. Nové společenské vztahy, které díky ní
vznikají, je pak nutné upravit zákony a vznikne i formální instituce.
PŘÍKLAD: V tomto případě lze najít příklady v mnoha zákonech. Např. občanský zákoník
obsahuje jako formální instituce úpravu vlastnictví, které zde ale bylo a existovalo i bez zákonů
Druhá cesta začíná vytvořením formální instituce, např. v podobě zákona upravující novou
oblast. Takový postup je dnes charakteristický hlavně pro oblasti, v kterých se ve velké míře
využívají moderní technologie. Nový zákon pak specifikuje podobu veřejné politiky, která je
postupně realizována. Pokud společnost přijme takovou formální instituci za svoji, postupně
z ní vznikne i instituce neformální.
PŘÍKLAD: Typickým příkladem je přecházení přechodu na zelenou. V Československu byla
první taková právní úprava přijata v roce 1967, která zavedla speciální světelné signály pro
chodce a pro silniční provoz. Do té doby se doprava řídila převážně pokyny policisty. Přijetí
zákona znamenalo postupnou výstavbu speciálních světelných zařízení, zároveň společnost
začala přijímat fakt, že zelená znamená „jdi“ a červená „stůj“. Tento fakt se stal tak běžným, že
se dnes nevyužívá jen v silniční dopravě.
Třetí způsob pak začíná vznikem veřejné politiky, která se upraví formální institucí – zákonem.
A tak jako v druhém případě, se může za určitých předpokladů přetvořit i v instituci
neformální.
PŘÍKLAD: Do druhé světové války se v českých zemích jezdilo tak jako např. ve Velké Británii či
Austrálii, tedy po levé straně. Ačkoliv mezinárodní smlouvy vázaly Československo k zavedení
pravostranné dopravy již od 20. let 20. století, až okupace Hitlerovským Německem znamenala
ze dne na den i nucenou změnu strany směru jízdy, která se ale do společnosti už tak vžila, že
dnes o tomto faktu člověk ani nepřemýšlí.
Podoba a nastavení formálních i neformálních institucí má vliv na způsob a rychlost
reakce na veřejně politické problémy. Obsah těchto dvou „podsystémů“ předznamenává
podobu fungování společnosti, co je v ní považováno za přijatelné a co už ne, co je
respektováno, popř. na co je v dané společnosti kladen důraz. Na základě takto vytvořených
hodnot potom stát, resp. vláda, kraj či obce vytvářejí veřejné politiky a definují jejich obsah a
cíle. Instituce samy iniciují a poskytují impuls pro společnost, aby se začala zabývat nějakým
problémem. Jsou příčinnou, že některé problémy se v dané společnosti řeší a jsou považovány
za důležité, a jiné ne.
Na začátku řešení daného problému stojí vždy někdo, kdo inicializuje zájem společnosti
o danou oblast. Ten se domnívá, že daná oblast je vhodná k řešení. Může to být jak
jednotlivec, který formou např. petice, či vyvoláním místního referenda předloží veřejné
správě určitý problém, či otázku k řešení. Podobně může jednat i zájmová skupina, spolek
apod. Jednodušší situaci mají volení zástupci, ať už politici na centrální úrovni, či ti místní a
krajští. Jejich postavení ve společnosti jim umožňuje přeskočit fázi petice či referenda a
problém začít řešit již v kompetentních orgánech.
Významným aktérem jsou dnes média, především ta masová – televize, rádio, tisk,
internet, jako další prvek, které formují neformální i formální instituce. Ty mohou působit jak
v roli samotného iniciátora, tak v roli podporovatele jiného aktéra. Jejich postavení jako
hybatele veřejného mínění a jako politických aktérů výrazně narostlo už v průběhu 19. století
a neustále se zvyšuje v souvislosti s tím, jak se různá mediální zařízení stávají běžnou součástí
lidského života. Zvýšila se také jejich ekonomická moc, a to až do takové míry, že žádná
vláda si nemůže dovolit přehlížet mediální sektor. Některými ústavními právníky začínají být
média označována dokonce jako čtvrtá moc ve státě.
Vedle jejich funkce jako poskytovatele informací, zdroje zábavy a kontrolora
byrokracie, se už několikrát stalo, že média dokonce změnila veřejné mínění o daném
problému. Mohou zvýšit jeho zajímavost či naopak ho podat jako nepodstatný. Výrazně
ovlivňují politickou scénu a jejich interpretace různých politických kauz může způsobit i
změnu na politické scéně. Velmi často říkají, co je ve společnosti špatné a co dobré. Jsou
schopné přilákat pozornost k něčemu, o čem společnost do té chvíle vůbec ani nepřemýšlela a
předkládají možné úhly pohledu na daný problém.
PŘÍKLAD: Teorie o politickém vlivu médií
O politickém vlivu médií lze najít mnoho různých teorií, které jsou často protichůdné. Za ty
úplně základní se považují pluralistický model, model dominantní ideologie a tržní model
vycházející z hodnot elit.
Pluralitní model chápe média jako určitý prostor, kde se střetávají ideologické postoje a
názory a kde se o nich také diskutuje. Teorie ale tvrdí, že média jen odráží celkové rozložení
politických sil ve státě. Za jejich pozitivum lze označit snahu o co nejinformovanější
obyvatelstvo, ale vzhledem k určité omezenosti společnosti vůči běžným mediálním
možnostem to vede k určitému zúžení a protěžování tradiční vládnoucí třídy.
Model dominantní teorie označuje média za subjekty úzce spjaté se zájmy ekonomických a
společenských elit. Navíc jsou organizována tak, aby sloužila zájmům vládnoucí třídy.
Model hodnot elit pracuje s představou určité předpojatosti. Mediální pracovníci mají značnou
nezávislost, pouze s vytyčenou politickou linií od svých nadřízených a vlastníků. V médiích se
tak odrážejí hodnoty skupin, které jsou mezi výše postavenými zaměstnanci zastoupeny
početněji.
Tržní model masových médií předpokládá, že média názory veřejnosti spíše odrážejí, než
vytvářejí. Média tedy mají za cíl hlavně zisk. (Buček, 2008)
Média poskytují divákům určitý obraz politických událostí a témat. Umožňují
společnosti pochopit, jak politická elita v dané zemi funguje, ale taky vytvářejí i určitou iluzi,
že se lidé podílejí na politickém procesu.
V souvislosti s médií mají významný vliv na společenské zájmy i veřejná mínění. Lze
se na ně dívat jako na jev, který určitým způsobem vzniká, formuje se a působí na jednání
lidí. Velmi často lidé podléhají jeho výsledkům, aniž by si to vůbec uvědomovali. Média
v současné době poskytují výsledky veřejných průzkumů velmi často a pravidelně, z nich si
pak vybírají jen to „dramatické“ a šokující. Nejčastěji se průzkumy týkají politických
preferencí hlavních stran, popularity nejznámějších politiků, hodnocení politické situace,
ekonomického hodnocení zemí, postojů k různým kauzám a politickým aférám. Závěry z nich
se také stávají nástrojem politických stran k prosazení nebo k zavrhnutí řešení nějaké
problému. Pokud pro nějakou stranu či její ideologii jsou výsledky pozitivní, velmi často je
využívají jako silný argument v probíhající diskuzi, naopak pokud jsou v jejich neprospěch,
doporučují je nepřeceňovat.
K tomu, aby se daný problém stal pro společnost zajímavý, samozřejmě nestačí pouhý
zájem ze strany nějakého výše uvedeného aktéra. U takového problému lze najít určité
charakteristické vlastnosti, které by měly být splněny, aby měla společnost zájem na jeho
řešení:
• Na základě neformálních a formálních institucí, kterými se společnost řídí, je daný
problém ve většině společnosti považován za důležitý. V případě místní či krajské
samosprávy se toto může omezovat na území daného celku.
• Samotný problém je srozumitelný, uchopitelný a jeho řešení není příliš komplikované,
ne-li nemožné, či abstraktní
• Dokáže probudit zájem v médiích, které si o něm vytvoří vlastní názor a ve správný čas
ho předloží společnosti, někdy i opakovaně a s postupnou „dramatizací“ situace
• Politická elita a veřejná správa se začne tímto problémem zabývat a realizuje řešení
svými nástroji pro uplatňování veřejné moci
Nakonec je nutné si uvědomit, že neformální i formální instituce, jejich nastavení a
podoba také trvale a konzistentně ovlivňují možnosti voleb různých rozhodovatelů. A to jak
každý aktér nahlíží na daný problém je ovlivněno tím, co sám považuje za důležité a závažné,
jakými politickými ideologiemi je ovlivněn. Například politik zastupující křesťanské
myšlenky se bude jen těžko ztotožňovat se zákonem umožňujícím adopci dětí homosexuálům.
Bližším zkoumáním institucí pak lze vysvětlit např. různou kulturu rozhodovacích procesů
v dané společnosti. (Veselý, Drhová, Nachtmannová 2005)
Celý předcházející text lze shrnout, že proces tvorby a realizace veřejné politiky tedy
nemůže být oddělen od vlivu formálních i neformálních institucí.
Konečná podoba veřejné politiky je tak výsledkem složitého procesu, který významně
ovlivňují formální a neformální instituce, dále vytvořené kulturní a normativní prostředí,
použitá skupina nástrojů, ke kterým zpravidla patří právní, ekonomické a administrativní
nástroje a zapojení a zájmy jednotlivých aktérů, tj. tvůrců a nositelů veřejné politiky.
ÚKOL: Vyberte si určitou oblast veřejné politiky a buďte zastánci, konservatismu, utilitarismu,
neoliberalismu, popř. modelu zmenšení nerovností či kultivace a využití lidského potenciálu a
argumentujte, proč je nebo není potřeba daný problém řešit.
Např. se můžete zaměřit na školné na vysokých školách, státní maturitu, aktivní politiku
zaměstnanosti, vybrané sociální dávky apod.
Odpovědi hledejte v oblastech:
K základním otázkám, které je nutné si položit patří: Dotýká se daný problém dostatečně velké
části společnosti a opravdu ho tato společnost cítí jako problém? Kdo je „postižený“ a kdo
„řešitel“. Jaké aktéry lze definovat? Apod.
Česká republika se řadí k tzv. tranzitivním ekonomikám. Ty od konce 80. let 20.
století procházely výraznou ekonomickou a společenskou proměnou. V procesu přechodu
z plánované na tržní ekonomiku a z vlády jedné strany na demokratickou společnost se
jedním z hlavních nástrojů stala legislativa, jako jeden z nejrychlejších způsobů, jak upravit
novou demokratickou společnost.
Zákony jako formální instituce stanovují oficiální základní pravidla pro fungování
společnosti, ze své povahy jsou právně závazné a vymahatelné a jejich porušování je
sankcionováno.
3.1.3.1 Role práva v procesu tvorby a realizace VP
Dnešní moderní společnost je založena na předpokladu respektování právního řádu ze
strany občanů, ale i státu. Občané mohou činit vše, co jim zákon nezakazuje, stát zase může
dělat jen to, co mu dovoluje zákon. V případě, že se jedna ze stran z těchto mezí vychýlí, má
druhá strana právo požadovat nápravu v podobě sankcí.
U většiny veřejných politik nelze vysledovat, kde a v jaké situaci začala její tvorba, ani
kde končí. Celý proces je spíš víceúrovňový a dochází při něm k reformulaci i ostatních již
existujících politik. Jak už bylo několikrát v textu použito, proces lze rozdělit na fázi tvorby
veřejné politiky a na fázi její realizace. V každé z těchto částí lze identifikovat několik
kritických míst, s kterými by měli tvůrci veřejné politiky počítat a snažit se jich vyvarovat,
popř. omezit jejich dopad.
Co se týká fáze tvorby, jedná se především o problém přenesení záměru veřejné
politiky do podoby zákona. Do tvorby právního předpisu vstupuje velké množství subjektů
s různými zájmy. Výsledná podoba zákona, nemusí být plně ve shodě s původním záměrem
tvůrců veřejné politiky. Zákon je ve vztahu k cíli veřejné politiky především nástrojem,
nicméně jeho tvorbu i uplatnění ovlivňuje řada aktérů, kteří sledují své vlastní zájmy. Zákon
tak v tom nejhorším případě vůbec nemusí řešit problém, pro který byla iniciována tvorba
zákona (problém - cíl VP - nástroj….). Tato skutečnost by teoreticky vyvolala potřebu
novelizace takového zákona.
V této tvůrčí fázi je také nutné si uvědomit limity, které samo právo představuje.
Ačkoliv právo a právní nástroje jsou jen jednou z částí celého systému, na jehož konci pak
stojí výsledná realizace veřejné politiky a její výsledky, jejich význam spočívá v celkem
jasném vymezení prostoru pro tvůrce veřejné politiky, ve kterém jí mohou uskutečňovat.
Základní mantinel představují ústavní zákony (Ústava, Listina základních práva a svobod) a
mezinárodní smlouvy. Nově vytvořená veřejná politika pak musí být v souladu i s
„obyčejnými“ zákony, procesními a ostatními právními předpisy. Pokud by k tomuto souladu
nedošlo, musí dojít buď ke změně právní úpravy veřejné politiky, nebo k novelizaci zákona,
s kterým je veřejná politika v rozporu. Situace tak může vyústit buď v pozměnění konečné
podoby VP, která může být úplně marginální, ale může mít i podstatný charakter. Nebo může
dojít k řetězci novelizací, které ale právnímu řádu také příliš neprospívají. Řešením je tak
hledat od samotného začátku tvorby VP vhodná řešení bez nutnosti změn.
Fázi realizace lze jednoduše charakterizovat jako proces přijímání VP do právního řádu
země a její uvedení do praxe. I v této části hrozí, že záměr VP bude v různé míře pozměněn a
nenaplní svůj původní cíl. Kromě samotného vstoupení zákona v platnost a jeho
implementace do právního řádu, je zásadní nakolik zákon vytváří nové (mění stávající) práva,
povinnosti a úkoly pro jednotlivé aktéry (zejména pak veřejnou správu). Pokud např. zákon
“uloží” ministerstvu vypracovat daňový formulář, je především na ministerstvu nakolik (při
dodržení požadavku zákona) bude tento formulář srozumitelný pro obyvatele. Podobně
významná je i role úředníků na nejnižším stupni správy (viz. tzv. street-level bureacracy).
Prvním problémem je špatně formulovaný zákon. Jak bude ukázáno v dalším textu,
existují pravidla, která je vhodné dodržet, aby nový zákon byl srozumitelný, jednoduchý a
pochopitelný. V praxi jsou známé ale i případy, kdy jeden právní předpis obsahoval ve svém
textu vzájemné rozpory, které si nikdo nevšiml a to až do uvedení zákona do běžné praxe.
PŘÍKLAD:
- “vypadnutí” věty ze zákona: http://ekonomika.idnes.cz/chyba-v-zakone-muze-pripravit-
stat-az-o-sto-miliard-f87-/ekonomika.aspx?c=A091217_085716_ekonomika_spi
- špatná formulace ustanovení: http://finance.idnes.cz/dane-sleva-na-poplatnika-pro-
pracujici-duchodce-fr5-/p_dane.aspx?c=A140121_2024540_p_dane_zuk
Problémem také mohou být příliš odborné výrazy, mnoho cizích slova apod. Na druhé
straně špatně formulovaný zákon může také znamenat, že jeho písemná podoba a jeho výklad
nepovede k zamýšlenému cíli politiky.
Do této fáze pak vstupují různí aktéři, a jak už bylo uvedeno výše, ti do procesu vnášejí
svoje zájmy, priority a výklad problému. Prvním z těchto aktérů je úředník, který zákon
sestavuje. V ideálním případě, by úředník měl zákon sestavit tak, aby naplnil veřejný zájem,
který by měl prezentovat politik, jako zadavatel úkolu pro úředníka. Tato ideální situace ale
pravděpodobně fungovat nebude. Úředník i politik se bude snažit do podoby zákona vložit
svoje vlastní zájmy. Ty mohou být ovlivněny i lobbingem ze strany různých firem apod.
V této fázi do procesu také často vstupují oslovení odborníci či zájmové skupiny, kteří
k zákonu poskytují připomínky a také se mohou snažit do něj vložit své vlastní zájmy. Při
schvalování zákona ve sněmovně zákon prochází třemi čteními. Především to druhé čtení je
významné pro konečné znění zákona, kde jednotlivý poslanci mohou navrhovat pozměňovací
návrhy. Pokud najdou dostatek hlasů, opět mohou výrazně pozměnit původní cíl celé veřejné
politiky. V celém procesu neexistuje povinnost sledovat udržení původního cíle návrhu.
Navíc, pokud se neobjeví důvod, neřeší se ani post analýzy zavedení úpravy.
Posledním stupněm realizace veřejné politiky je její praktické fungování ve společnosti.
S tím souvisí koncept Street level bureaucrats.
READER: Koncept street-level bureaucrats
Koncept street-level bureaucrats byl poprvé definován v roce 1980 Michaelem Lipským, který
řekl, že „nakonec se politika implementuje lidmi, kteří jí skutečně provádějí.“ Jedná se např. o
policisty, hasiče, sociální pracovníky, kteří běžně komunikují s občany a uplatňují pravidla a
zákony v oblastech jejich odborné kvalifikace. Street-level bureaucracy si lze představit jako
jakousi podmnožinu veřejné správy, několik jejich institucí obsahující jednotlivce, kteří
aplikují a prosazují opatření vyžadovaná zákony a veřejnou politikou. Tento koncept je
založen na představě, že tito jednotlivci se vzájemně lišší rozsahem a silou, kterou využívají při
vymáhání těchto pravidel (Lipsky 1980).
Lipsky identifikoval několik problémů související se street-level bureaucracy. Jedná se o
problém omezených zdrojů, pravidelné vyjednávání, které se tváří jako nezbytné pro splnění
cíle politiky a vztahy s (nedobrovolnými) klienty. Autoři navazující na Lipského pak tvrdí, že
tito pracovníci vlastně v praxi spíš dělají politická rozhodnutí o dané veřejné politice, než by jí
jen jednoduše realizovali podle cílů volených politiků. Poznamenávají také, že jejich předsudky
také velmi ovlivňují jejich jednání s občany (Evans and Harris, 2004; Maynard-Moody and
Musheno 2003).
Následující část textu se bude věnovat další důležité fázi tvorby veřejné politiky na
centrální úrovni, legislativě a legislativnímu procesu v České republice. Tvorba legislativních
dokumentů má pevně daný proces, na kterém se podílí státní správa, politici v rámci
Parlamentu a různé zájmové skupiny a veřejnost.
3.1.3.2 Kvalita právního prostředí
Česká republika je dlouhodobě kritizována za stav svého právního řádu. Oblastí kritiky
je počet předpisů, nejednoznačnost, využívání tzv. přílepků, množství novelizací apod. Na
tomto stavu se ve velké míře promítá stabilita či nestabilita vládní většiny a častá změn vlád.
(Boháč et al. 2011) Pro omezení negativních jevů v českém právním řádu byly vytvořeny níže
popsané formální postupy pro tvorbu právních předpisů v podobě Legislativních pravidel
vlády a Obecných zásad pro hodnocení dopadů právní regulace (označované jako „RIA“).
Ovšem ani takto účelně vytvořená pravidla nemohou zabránit tvorbě „špatné“ legislativy.
Jako většina evropských zemí, uplatňuje ČR tzv. etatistický koncept tvorby práva.
Právo tak vzniká v centru, na ústřední úrovni. V rámci tohoto přístupu se zákonodárce snaží o
vytvoření co nejpodrobnější právní normy a o její jednotný výklad. (Beblavý et al. 2002)
Hlavním negativem etatistického konceptu tvorby práva je v současné době jeho
strnulost, neschopnost rychle a kvalitně reagovat na změny společnosti a odtrženost tvorby
práva od praktické zkušenosti a znalosti. Dochází tak k častým novelizacím, vytváří se tzv.
přílepky, jak už bylo řečeno, jev častý i v České republice, je oslabována stabilita právního
systému a tím snižována právní jistota v zemi.
ÚKOL: Vyberte si jeden zákon týkající se např. sociální nebo daňové politiky, a podívejte se na
jeho historii významnějších novelizací. Lze vysledovat nějaký vztah ke změnám vlády podle
výsledků voleb do Poslanecké sněmovny ČR?
Odpovědi hledejte v oblastech:
Např. daň z příjmu fyzických osob, finanční podpora rodin s dětmi
V angloamerických zemích je běžný tzv. přirozenoprávní přístup. Jeho základem je
běžná soudní praxe, právní precedenty. Právo je vytvářeno v souladu s vývojem společnosti.
Snaha o novelizace ústřední úrovní je nežádoucí. Tvorba práva se decentralizuje a úloha
zákonodárce je oslabena ve prospěch soudů. Tento přístup se v České republice zatím
uplatňuje jen v malé míře.
Cílem zákonodárců v našich podmínkách by tak mělo být vytváření takového právního
předpisu, který bude zachovávat stabilitu, vyváženost a přehlednost právního systému v České
republice. To klade na tvůrce právních norem vysoké požadavky, protože normotvorba je
dnes výrazně interdisciplinární záležitostí, prolínající do sebe právo, politologii, sociologii,
ekonomii a např. i ekologii. (Boháč et al. 2011)
Vytváření legislativy v České republice probíhá i tzv. přenosem práva. (Beblavý et al.
2002) Jde o určitou podobu demonstračního efektu uplatňujícího se při vysvětlování
zvyšujících se veřejných výdajů ve veřejných financích. Typickým příkladem jsou změny
v sociální politice, kdy se vláda nechává inspirovat systémem západních a severských
evropských zemí. Tento způsob tvorby legislativy však může do českého právního řádu
vnášet nesystematické prvky, které nemají svůj historický, ale ani logický základ ve
společnosti.
READER: Příkladem neúspěšného přenosu může být důchodová reforma provedená v roce
2013. Politici se odkazovali na kladný příklad ze Slovenska. Bohužel ale u nás nejen vlivem
negativní kampaně opozice reforma úspěšná příliš nebyla.
Za relativně úspěšný přenos lze považovat vytvoření policejního týmu zabývající se daňovou
kriminalitou v roce 2014, opět inspirovanou Slovenskem.
Podobu práva v České republice dnes už velmi silně ovlivňuje také legislativa Evropské
unie, nejčastěji v podobě směrnic a nařízení. Opět se jedná o případ přenosu práva do českého
právního řádu. Zatímco směrnice pouze říká, jakého cíle má být dosaženo a na členských
státech je ponechána možnost výběru způsobu její implementace do právního řádu, nařízení
musí být začleněno do právního řádu v podobě, v jaké je nastaveno evropskými orgány. I
v tomto případě lze tento způsob kritizovat za určité umělé včleňování „cizích“ právních
norem do českého právního řádu, který může způsobovat problémy, popř. se dostat do
nesouladu s předchozí domácí právní úpravou.
3.1.3.3 Základní legislativní východiska pro tvorbu veřejné politiky
Ústava ČR představuje nejdůležitější, ale také nejstabilnější formální pravidla
s reálným dopadem na tvorbu veřejné politiky. Ačkoliv její text pojem „veřejná politika“
nezakotvuje, ustanovuje základní nástroje a vztahy mezi orgány veřejné moci, které jsou ve
skutečnosti za tvorbu a implementaci veřejné politiky odpovědné. Následující obrázek
zdůrazňuje ty nejvýznamnější články Ústavy ČR pro tuto oblast.
Čl. 7
Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.
Čl. 41
(2) Návrh zákona může podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo
vyššího územního samosprávného celku.
Čl. 78
K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení…
Čl. 79
(1) Ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem.
(3) Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a
v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Čl. 104
(2) Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny
zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku.
(3) Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky.
Zdroj: Ústava ČR
Jak vyplývá z Ústavy ČR, nejdůležitější orgány zodpovědné za vytváření veřejné
politiky jsou Vláda, Parlament ČR a zastupitelstva obcí a krajů. Komory Parlamentu ČR
prostřednictvím svých demokraticky zvolených členů mohou přímo iniciovat a schvalovat
zákony tvořící základní rámce veřejných politik. Nepřímý vliv pak spočívá v ústavní možnosti
Poslanecké sněmovny kontrolovat vládu, vyvolávat hlasování o její nedůvěře, interpelovat
jednotlivé ministry. (Beblavý et al 2002) Vláda jako kolektivní a vrcholný orgán výkonné
moci realizuje již přijaté zákony týkající se veřejné politiky, má také hlavní odpovědnost za
tvorbu návrhu veřejné politiky, které obvykle vycházejí z jejího programového prohlášení.
Programové prohlášení naplňují jednotlivá ministerstva v rámci svých kompetencí.
Činnost ministerstev upravuje tzv. kompetenční zákon z roku 1969 (zákon č. 2/1969 Sb., o
zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů). Každému ministerstvu stanoví rámcový okruh působnosti a specifikuje
základní úlohy jednotlivých resortů. Ministerstva zkoumají společenskou problematiku
v okruhu své působnosti.
§ 22
„Ministerstva zkoumají společenskou problematiku v okruhu své působnosti, analyzují
dosahované výsledky a činí opatření k řešení aktuálních otázek. Zpracovávají koncepce
rozvoje svěřených odvětví a řešení stěžejních otázek, které předkládají vládě České
republiky…“
Zdroj: Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve
znění pozdějších předpisů
Zákonem se také zřizují některé ústřední orgány státní správy v České republice, jako
např. Český statistický úřad, Český báňský úřad, Národní bezpečnostní úřad, Energetický
úřad pro jadernou bezpečnost a další. Jejich činnost je ale upravena zvláštními zákony. Je
nutné si ale uvědomit, že i tyto úřady jsou součástí tvorby a realizace veřejných politik,
v kterých obvykle plní poradní a kontrolní funkce.
Vedle ústavy, „obyčejných“ zákonů, nařízení a vyhlášek nelze zapomínat ani na další
koncepční dokumenty. K nim patří např. programové prohlášení vlády, koncepční dokumenty
ministerstev, různá opatření, pravidla jednání vlády apod. Jejich významnou charakteristikou
je jejich konkrétnější zaměření na vybranou problematickou oblast. Obsahují především
procesní pravidla jednání daných institucí.
K těmto „procesním“ dokumentům pak můžeme zařadit i Jednací řád Poslanecké
sněmovny a jednací řád Senátu. Mnoho z ustanovení těchto zákonů má výrazný vliv na
konečnou podobu veřejné politiky. Týká se to především postupu schvalování a přijímání
právních norem.
Moc výkonná
Ačkoliv moc výkonná ze své definice realizuje přijatou legislativu, na nejvyšší centrální
úrovni – vláda a ministerstva, má i zákonodárnou pravomoc. Vláda je nejdůležitějším tvůrcem
právních předpisů v České republice. V letech 2006 – 2010 bylo více jak 50% zákonů
projednávaných v Poslanecké sněmovně navrhováno vládou ČR. To souvisí s parlamentní
formou vlády a je to běžné i v jiných zemích s podobnou dělbou moci jako v ČR. (Poslanecká
sněmovna, 2010)
Při své činnosti vychází vláda z tzv. Programového prohlášení vlády ČR. Vždy ho
předkládá na začátku svého funkčního období. Programové prohlášení vlády nejdříve obecně
definuje cíle, kterých chce vláda dosáhnout a následně detailněji popisuje jednotlivé dílčí
kroky. Tímto způsobem jsou stanoveny priority vlády a určeny veřejné politiky, kterým bude
věnována zvýšená pozornost. Zároveň toto prohlášení už určitým způsobem nastavuje
budoucí možnou podobu veřejné politiky. Následující text obsahuje ukázku programového
prohlášení vlády premiéra P. Nečase v letech 2010-2013.
READER: Programové prohlášení vlády 2010
Za hlavní úkoly vlády považujeme tato opatření:
- Reformovat veřejné finance s cílem zastavit rostoucí veřejný dluh a nastavit parametry
rozpočtové politiky tak, abychom v roce 2016 dosáhli vyrovnaných veřejných rozpočtů
- Provést takovou reformu důchodového systému, aby byl dlouhodobě udržitelný a schopen
reagovat na měnící se demografickou strukturu české společnosti
- Přijmout sadu reformních opatření vedoucích k modernizaci a vyšší efektivnosti
zdravotnického systému
- Realizovat reformu systému terciárního vzdělávání
…
Sociálně citlivým způsobem dojde ke zkrácení některých druhů sociálních dávek, podpor a
příspěvků s cílem zefektivnit jejich čerpání a zamezit zneužívání. U všech druhů sociálních
dávek, podpor a příspěvků bude jejich výplata podmíněna čestným prohlášením žadatele, že
se bez této podpory z veřejných rozpočtů neobejde. Výplata pro žadatele bude striktně vázána
na zajištění řádné docházky jeho dětí do školy…
Zdroj: Programové prohlášení vlády, 2010
První fází v procesu vzniku zákona je tzv. legislativní záměr. Jde o rozhodnutí
příslušného orgánu, nejčastěji ministerstva o zahájení přípravy právního předpisu. (Beblavý et
al. 2002) Vypracuje se jeho osnova, která se projednává v tzv. připomínkovém řízení. V něm
se k osnově návrhu zákona vyjadřují různé zájmové skupiny, odbory, obce či kraje. Vyjádřit a
schválit návrh zákona pak musí také vláda.
Proto, aby se omezila možnost nesprávného výkladu právního předpisu a tím i možné
změně cíle veřejné politiky v praxi, je vytvořen dokument, který vytváří základní rámec
formální a částečně i obsahové podoby právního předpisu v České republice - Legislativní
pravidla vlády. Jejich hlavní účel je sjednocení postupu ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy při přípravě právních předpisů. Tím přispívají ke zvyšování úrovně
tvorby právního řádu. Upravují postup ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
při tvorbě a projednání připravovaných právních předpisů a požadavky na ně.
NAHLÉDNĚTE DO: Programové prohlášení vlády, Legislativní pravidla vlády, Legislativní rada
vlády, Dopady regulace RIA. Dostupné na stránce: http://www.vlada.cz/cz/jednani-vlady/
Přípravě každého právního předpisu předchází podrobná analýza právního a skutkového
stavu. Vždy je nutné zhodnotit, zda existuje potřeba změnit současný právní stav a v případě,
že dané vztahy nejsou ještě právním předpisem upraveny, nezbytnost rozšíření právní
regulace i na tyto vztahy včetně hodnocení dopadů předpokládané změny právního stavu nebo
dopadů nové právní regulace. Toto hodnocení se provádí podle RIA (viz níže) a vychází
z výše popsaného stanovení problému společnosti, který je potřeba řešit.
Legislativní pravidla pak požadují, aby byl právní předpis koncipován přehledně,
formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky bezvadně. Přehlednost je
zaručena stanovenou strukturou každého právního předpisu. Zákon má tak např. části, hlavy,
díly, oddíly a pododdíly, dělí se na jednotlivé paragrafy a ty na písmena. Zároveň se sleduje
jednotlivá systematika. Nejdříve jsou uvedeny základní všeobecné ustanovení, definování
pojmů, které jsou v zákony použity apod., následuje samotný právní text upravující danou
oblast, společné, přechodné a závěrečné ustanovení. Nakonec je uvedeno datum účinnosti
zákona.
Tvůrce právního předpisu by měl dát přednost krátkým paragrafům nebo článkům
v případě nařízení nebo vyhlášky. Legislativní pravidla vlády dokonce stanovují, že
v paragrafu nebo článku by zpravidla nemělo být obsaženo více jak 6 odstavců, jinak je lepší
dát přednost rozdělení právní úpravy téže věci na více paragrafů či článků.
V jednom předpisu také nelze upravovat různé věci, které spolu bezprostředně
nesouvisejí. Jedná se tak o snahu zabraňovat různým přílepků. Požadavek srozumitelnosti a
jazykové jednotnosti se promítá do zásady využití jednotné terminologie pro celý právní
předpis. Využívá se všeobecně uznávaný význam slov.
V případě, že má stát zájem nově regulovat určitou oblast společenských vztahů, a tím
vytvořit novou veřejnou politiku, popř. přeformulovat stávající, je nutné se zajímat také o
dopady, které nová právní úprava přinese. Vypracovává se přehled dopadů (RIA).
RIA byl vytvořen v 80. a 90. letech minulého století jako nástroj k analyzování
ekonomických, sociálních a environmentálních dopadů přijímané nebo obměňované veřejné
politiky. Obsahuje vymezení problémů, stanovení cílů, jichž má být právní úpravou dosaženo.
Bez stanovení toho, jaké výsledky lze očekávat od přijetí a implementace právního předpisu
je obtížné stanovit možné postupy a porovnat varianty řešení. Při tom se ale nesmí zaměňovat
cíle právního předpisu a nástroje pro jeho dosažení. Cílový stav může být charakterizován
kvalitativními nebo kvantitativními indikátory. Při stanovení cílů je třeba dbát parametrů,
které jsou vystižené anglickou zkratkou „SMART“ – cíle mají být specifické (specific),
měřitelné (measurable), akceptovatelné (acceptable), reálné (realistic) a termínované (time-
dependent).
Zkušenosti ze zemí, kde je RIA zavedena a jeho správně vytvořený a implementovaný
systém hodnocení dopadů napomáhá ke zlepšení efektivnosti a účinnosti vládnutí a rovněž
v širším kontextu přispívá k posílení výkonnosti tržního hospodářství a zlepšení fungování
hospodářské soutěže (Mejstřík, 2012).
Povinností předkladatele návrhu je tak svá tvrzení o vhodnosti nové úpravy podpořit
relevantními důkazy, zejména empirickými daty, závěry analýz, zprávami odborníků a
vědeckých týmů. Součástí je i vyhodnocení alternativních řešení a důsledků nepřijetí
navrhovaného řešení, ze kterého vyplývá, že věc nelze řešit jinak než právní úpravou. V tomto
procesu je nutné věnovat také zvláštní pozornost nezbytnosti vytváření nové nadbytečné
regulace a snížení administrativní zátěže.
V praxi se zkoumá dopad nové právní úpravy:
• na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
• na administrativní zátěž pro orgány veřejné správy
• na náklady plynoucí z regulace pro podnikatele a občany
• na konkurenceschopnost
• na ekonomické a právní vztahy jak mezi orgány veřejné správy, tak i soukromými
subjekty
Analyzují se všechny náklady a přínosy nové právní úpravy a také všechny možné
varianty. Pro jejich vyhodnocení se používají běžné kvantitativní metody (např. CBA apod.) a
kvalitativní metody (např. multikriteriální analýza apod.), protože řada právních předpisů si
klade za cíl dosažení neměřitelných přínosů jako je např. zajištění bezpečnosti a veřejného
pořádku, zlepšování zdravotního stavu obyvatelstva, zvyšování odpovědnosti regulačních
úřadů apod. Dopady navrhovaných variant musí být ve všech případech prezentovány
transparentním a srozumitelným způsobem tak, aby mohly sloužit jako podklad pro politické
rozhodnutí o přijetí či nepřijetí návrhu právního předpisu. Přehledný způsob zpracování
nákladů a přínosů umožňuje hledat kompromisní řešení mezi dotčenými subjekty a dopady na
sociální, ekonomickou a environmentální sféru. Nejvhodnější řešení má být navrhováno na
principu udržitelného rozvoje, žádná sféra – ekonomická, sociální nebo environmentální –
nesmí být upřednostňována.
Prakticky se pak toto hodnocení objevuje v důvodové zprávě, která je předkládána
společně s návrhem zákona při legislativním procesu.
CASE STUDY: Novela zákona o veřejných zakázkách (2012)
Od dubna 2012 nabyla účinnosti novela zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 Sb. Jak se
píše v důvodové zprávě k tomuto zákonu, jejím hlavním cílem bylo „změnit systém zadávání
veřejných zakázek tak, aby se omezila veškerá korupční rizika“ s nimi spojená. Změny
směřovaly na zpřísnění všech zadávacích procesů a mělo dojít k takové míře jejich
zprůhlednění, aby bylo vynakládání veřejných prostředků v této oblasti přístupné široké
veřejnosti a lépe kontrolovatelné v rámci boje proti korupci v Česku. K dílčím cílům novely pak
patřilo zjednodušení podmínek pro uchazeče o zakázku a úprava procesu výběru
nejvhodnějšího uchazeče, které vzešly z požadavků praxe. Konečným výsledkem by měla být
rovná soutěž a dodržování principů hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti a podpora
ekonomického růstu v ČR.
Vládou předložená důvodová zpráva vyhodnotila, že pokud by byla zachována tehdejší platná
právní úprava, docházelo by k nehospodárnému vynakládání veřejných prostředků a
pokračování vysoce prokorupčního prostředí v této oblasti. Na druhé straně nové právní
úpravě přiznala určité vyšší finanční náklady a administrativní zátěž především na straně
uchazeče o veřejnou zakázku v souvislosti s nastavením nových přísnějších parametrů a s větší
mírou regulace. Dodatečné náklady vzniknou i zadavateli právě v souvislosti s přísnějšími
pravidly. Nakonec příliš komplikovaná a nepřehledná pravidla pak mohou být problematická
zvlášť pro menší zadavatele – menší obce nebo malé a střední podnikatele.
Jak se ale píše v důvodové zprávě, výše uvedená negativa budou převáženy pozitivy, které se
promítnou v celé ekonomice, ve veřejných rozpočtech a v podpoře určitých ekonomických
odvětví (stavebnictví, apod).
Co přinesla novela v praxi?
Od doby účinnosti novely zákona do konce roku 2012 došlo k propadu o 27,8% v počtu
vypsaných veřejných zakázek v porovnání se stejným obdobím roku 2011. Výrazně se
propadla i hodnota veřejných zakázek, snížil se tak objem veřejných prostředků, které měly
být využity na investice. Např. hejtmani krajů potvrdili zvýšení administrativní zátěže,
časovou náročnost přípravy a průběhu zadávacích řízení a s tím související vyšší náklady.
Ukázalo se tak, že novela spíše zbrzdila ekonomický rozvoj země i vyšších a nižších územně
samosprávných celků, přičemž podle zástupců krajů či obcí neměla zásadní vliv na
transparentnost zadávacích řízení.
Hlavním kritériem se stala nejnižší cena. To často vyústilo v situaci, že příliš nízká cena
znamenala nutnost víceprací či prodražení zakázky. Na straně uchazečů znamenalo toto
kritérium tlak na snížení nabídkové ceny. Firmy tak jsou nuceny jít až na hranici svých
nákladových možností, pokrývají pouze variabilní náklady a nemají již prostředky na tvorbu
fixních nákladů a zisku. S tím pak souvisí i pokles kvality realizovaných prací.
Výše popsané negativní projevy mají nakonec dopad na HDP a na zaměstnanost, což se projeví
zase na příjmech do státního rozpočtu. Nerealizovaný výdaj ze státního rozpočtu tedy může
mít negativní dopad na státní rozpočet.(Co přinesla novela zákona o veřejných zakázkách,
2012)
Vyhledejte další příklady, kdy schválený zákon v důvodové zprávě předpokládal určitý
výsledek a v praxi nebyl naplněn, nebo měla dokonce opačný efekt, než zpráva předpokládala.
Můžete se podívat na celou historii zákona o veřejných zakázkách a na dopad jejich
jednotlivých novelizací.
3.1.3.4 Moc zákonodárná
Druhým nejdůležitějším navrhovatelem zákonů je sama Poslanecká sněmovna, tzn. její
členové – poslanci. Mají ústavou zaručené právo navrhovat zákony a každý poslanec tak
může přispět ke konečné podobě veřejné politiky v ČR. V současné době jen minimální podíl
má na zákonodárné iniciativě Senát a zastupitelstva vyšších územně samosprávných celků
(krajů).
Po sestavení konečného návrhu zákona, ať už ve vládě, nebo na úrovni Poslanecké
sněmovny, senátu či obcí a krajů prochází návrh tzv. zákonodárným procesem. Na něm se
podílí různou měrou Poslanecká sněmovna (dále jen „PS ČR“) a Senát. V PS ČR se návrhy
zákonů projednávají ve výborech a na plénu před poslanci. Běžný zákon prochází třemi
čteními. Po schválení je zákon postoupen Senátu, který ho může přijmout, odmítnout, nebo
vrátit zpět k projednání PS ČR s pozměňovacími návrhy. Nakonec ho musí podepsat
prezident a podmínkou jeho platnosti je vyhlášení ve Sbírce zákonů. Existují výjimky z tohoto
postupu. Klasickým příkladem je např. zákon o státním rozpočtu, který vůbec neprochází
schvalováním v Senátu. Podrobnější průběh legislativního procesu běžných zákonů ukazuje
následující schéma.
Schéma 2. Legislativní proces zákona v České republice
Zdroj: Poslanecká sněmovna ČR (2010)
Pro konečnou podobu a realizaci veřejné politiky nebo její části je samozřejmě důležitý
celý zákonodárný proces, ovšem v něm jsou fáze, které mají výraznější vliv než ty ostatní. Do
PS ČR přichází návrh zákona upravující danou oblast určitým způsobem. V průběhu
schvalovacího procesu však dochází velmi často k zásadním změnám návrhu a nejsou
neobvyklé i případy, kdy je návrh zákona v tomto procesu tak změněn, že se původnímu
návrhu podobá jen ve velmi omezené míře.
V průběhu prvního čtení zákona se poslanci seznamují s jeho cíli a záměry, politické
strany si vyjasňují svoje stanoviska k danému návrhu. Po prvním čtení je návrh předložen
výborům, kterých se daný předpis týká. V této fázi mohou jednotliví členové navrhovat
pozměňovací návrhy. Výbory podávají předsedovi PS ČR svoje stanovisko a návrh se začíná
projednávat v druhém čtení. V něm může pozměňovací návrhy podávat každý poslanec. Ale
jedná se o nich až ve třetím čtení, kdy také dochází nejčastěji k výrazným změnám návrhů
zákona. Další změny může navrhnout Senát, schválit je ovšem musí PS ČR a to všechny
najednou jako celek.
Vedle možnosti změnit návrh zákona ve schvalovacím procesu v Poslanecké sněmovně,
je nutné nezapomínat ani na faktor času a na možné časové zpoždění. Problém společnosti,
který je řešen veřejnou politikou ve formě právního předpisu musí projít všemi výše
uvedenými fázemi. To znamená, že přijetí zákona může trvat několik měsíců, někdy i let.
Velmi často si nová právní úprava vyžaduje přijetí doplňujících vyhlášek a nařízení či
provedení různých opatření ve veřejné správě. Může se tak stát, že ačkoliv půjde o novou
právní úpravu, v realitě už nebude úplně reagovat na aktuální společenský problém.
Stejně jako zákon se nařízení vlády a vydávání vyhlášek ministerstev řídí legislativními
pravidly vlády. Jejich schvalování ale probíhá jen na úrovni vlády v případě nařízení a
v rámci příslušných ministerstev u jejich vyhlášek. Hlavní úlohou těchto předpisů je
„provedení“ zákonů. Obsahují tak podrobné postupy, identifikaci odpovědných orgánů apod.
3.1.4 1.4 Teorie volby nástrojů
Základní přehled k nástrojům veřejné politiky je uveden v učebnici OPVK. Před
následujím textem je vhodné se s obsahem kapitoly seznámit.
NAHLÉDNĚTE DO: Učebnice OPVK Veřejná politika, subkapitola 2.2 Nástroje veřejné politiky
Jeden z možných teoretických přístupů navrhl Bardach (1980). Ten dospěl k závěru, že
vláda má v zásadě tři hlavní techniky: donucení, podnět (stimulace) a odměnění; a k vytvoření
těchto hlavních technik využívá kombinace čtyř nástrojů: peníze, politická podpora,
administrativní kompetence, kreativní leadership. Pro účely dalšího studia Bardachovy
proměnné upravíme, a to: finance (jako širší pojem zahrnující peníze ale i další “nepeněžní”
ale ekonomicky hodnotné parametry - např. náklady na vykoupení pozemků při stavbě dálnice
ale i náklady na soudní vyvlastnění) a pojem “krativní leadership” nahradíme za “leader” jako
vlastnost, zda má daná politika svého tvůrce a obhájce vůči ostatním aktérům. Pokud existuje
leader, má i potenciál ovlivnit stakeholdery u ostatních aktérů.
Z hlediska celého konceptu je podstatné, že jakýkoliv nástroj může teoreticky vést ke
stanovenému cíli. Tato teorie však usiluje o nalezení způsobu volby optimálních nástrojů
vzhledem k cíli, aktérům i prostředí. V souvislosti s volebním obdobím a volbou nástrojů byla
zaznamenána snaha vlád volit takové nástroje, které neodhalují své skutečné náklady voličům,
kteří za ně platí. Tato teorie koresponduje i Buchananovým konceptem fiskálních iluzí.
(kupříkladu Buchanan, 1998).
ÚKOL: Uvažujme, že vláda chce postavit dálnici. K tomu je nutné napřed vykoupit či získat
pozemky, přes které má dálnice vést. Vláda se rozhoduje mezi jednotlivými technikami:
donucení/odměna/podnět. V následující tabulce pak jsou hodnoceny dopady na jednotlivé
nástroje
Tabulka 2. Dopady jednotlivých technik ( zadání k následujícímu úkolu)
FINANCE
POLITICKÁ
PODPORA
ADMINISTATIVNÍ
ZÁZEMÍ
LEADER/
OSOBNOS
T
Donucení - soudní
vyvlastnění
negativní - náklady
na soudní při +
soudem stanovená
cena pozemku (min.
tržní)
ti, kteří nechtějí
prodat budou
nespokojení, ti co
chtějí dálnici už
postavenou, budou
nespokojení díky
prodlevě
zákon vymezuje
instituce, které se tím
zabývají, nebude
potřeba, aby vznikaly
nové
Podnět - výzva k
prodeji za běžnou
cenu
+
pozitivní dopad
náklady na
propagaci
0
může být
výhodou
Odměna - nabídka k
prodeji za cenu vyšší
než tržní
0/neutrální,
nebo
negativní - záleží na
výši ceny zas výkup
nemusí se líbit
voličům
0
ÚKOL: Zpracujte podobnou matici pro následující zadání:
Obec chce snížit náklady na komunální odpad (pro obecní rozpočet) a má tyto techniky:
- donucení: zvýšení poplatku za komunální odpad;
- odměna: snížení poplatku pokud budou lidi třídit odpad,
- podnět: slíbit snížení poplatku pokud budou lidi třídit…
…zmapujte jednotlivé nástroje do tabulky.
3.2 LITERATURA
[1] ANDERSEN, H. T. (2008). The emerging Danish government reform–centralised
decentralisation. Urban Research & Practice, 1(1), pp. 3-17.
[2] ARISTOTELÉS. Politika. (1998). Rezek, Praha, 499 s. ISBN 80-86027-10-4
[3] BARDACH, E. (1980). The implementation game: What happens After a Bill Becomes a
Law. The MIT Press. ISBN 0-262-52049-4
[4] BLOM - HANSEN, J. (2010). Municipal amalgamations and common pool problems: The
Danish local government reform in 2007. Scandinavian Political Studies, 33(1), pp. 51-73.
[5] BOHÁČ, R. a kol. (2011). Legislativní proces: (teorie a praxe). Tiskárna Ministerstva
vnitra, Praha. 547 s.
[6] BREINEK, P. (2006). Ekonomický význam institucí. [online]. Národohospodářský obzor.
č. 1, 12-26 s. Dostupné na: <http://is.muni.cz/do/1456/soubory/
aktivity/obzor/6182612/7667845 /03Breinek.pdf>
[7] BUČEK, R. (2008). Úloha médií v procesu tvorby veřejné politiky. (DP).
[8] BUCHANAN, J. M. (1998). Veřejné finance v demokratickém systému. Computer Press,
Brno. ISBN 8072261169
[9] EVANS, T. HARRIS, J. (2004). Street-Level Bureaucracy, Social Work and the
(Exaggerated) Death of Discretion, British Journal of Social Work, 34(6), 2004, pp. 871-
895.
[10] DE VRIES, M. S. (2013). Upscaling in order to capacitate local government: An
international comparison of arguments and practices of local government consolidation.
Administration: Journal of the Institute of Public Administration of Ireland. 60(5).
[11] Forum veřejné zakázky kvalitně. (2013) Co přinesla novela zákona o veřejných zakázkách
[online] Dostupné z: http://www.fvzk.cz/napsali-o-nas/co-prinesla-novela-zakona-o-
verejnych-zakazkach/
[12] FRITZ, B. The Common Pool Problem in Municipal Amalgamation. Paper prepared for
the 16th Annual Conference of The International Society for New Institutional Economics.
[13] HAMPL, M. (2001). Teorie byrokracie v pojetí Williama A. Niskanena. Politická
ekonomie, č. 1.
[14] HOWLETT, M., RAMESH, M. (1998). Policy subsystem configurations and policy
change: Operationalizing the postpositivist analysis of the politics of the policy process.
Policy studies journal, 26(3), pp. 466-481.
[15] HOWLETT, M., RAMESH, M. (2003). Studing public policy. Policy cycles and policy
subsystems. Oxford press. ISBN 0-19-541794-1
[16] KELLER, J. (1996). Sociologie byrokracie a organizace. Sociologické nakladatelství.
Praha. 1. vyd. 191 s. ISBN 80-85850-15-X.
[17] KOUBA, L. (2009) Návrh klasifikace soudobých sociálně-ekonomických přístupů k teorii
růstu. Politická ekonomie, 5, 696-713
[18] Legislativní pravidla vlády schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998. [online].
Dostupné na: <http://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla -vlady-
91209/>
[19] LIPSKY, M. (1980). Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public
Services. Russell Sage Foundation, New York.
[20] Manuál pre tvorbu verejnej politiky. (2002). Editor BEBLAVÝ, M. SGI - Slovak
Governance Institute, Bratislava. 272 s. ISBN 80-89041-51-5.
[21] MAYNARD-MOODY, S., MUSHENO, M. (2003). Cops, Teachers, Counselors: Stories
from the Front Lines of Public Service, University of Michigan Press.
[22] MEJSTŘÍK, M. (2012). Jak zlepšit kvalitu hodnocení dopadů regulace (RIA). [online]
Prezentace pro mezinárodní konferenci REgulatory Impact Assessment (RIA) in the Czech
Republic and Other OECD Countries. [cit. 23. 1. 2014]. Dostupné na:
<http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/50541096.pdf>
[23] MLČOCH, L. (2005). Institucionální ekonomie. Univerzita Karlova, Praha, 2. vyd. 189 s.
ISBN 8024610299
[24] NEVRKLA P. (2010). Osobní aspekt místní samosprávy. (DP)
[25] NISKANEN, W. A. (1975). Bureaucrats and politicians. Journal of law and economics,
18(3), pp. 617-643.
[26] POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. (2013). Veřejná správa. CH Beck. Praha. 1. vyd. ISBN
9788074004476
[27]Potůček (2014) Sylaby kurzu Veřejná politika [online]. Dostupné na: <
http://www.martinpotucek.cz/index.php?option=com_content&view=category&id=61%3
Averejna-politika&Itemid=95&layout=blog&lang=cs>
[28] Programové prohlášení vlády České republiky ze dne 4. srpna 2010. Přijímání zákonů.
(2010). In: Poslanecká sněmovna: Parlament České republiky [online] [cit. 21. 2. 2012].
Dostupné na: <http://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=173>
[29] SABATIER, P. A. (1999). ed. Theories of the Policy Process. Westview Press. Boulder.
[30] SCHARPF, F. W. (1997). Games Real Actors Play. Actor Centered Institutionalism in
Policy Research. WestviewPress. Boulder.
[31] SCISKALOVÁ, Marie. (2009). Procesní řízení ve veřejné správě. Slezská univerzita v
Opavě, Karviná. 164 s. ISBN 978-80-7248-544-4
[32] URBAN, L. (2011). Sociologie trochu jinak. Grada Publishing as. 272s. 1. vyd. ISBN 978-
80-247-3562-7
[33] Vabariigi Valimiskomisjon (Volební komise): Internet Voting in Estonia. [online]. [cit. 23.
1. 2013]. Dostupné na: <http://www.vvk.ee/voting-methods-in-estonia/engindex/>
[34] VARVAŘOVSKÝ, P. (2009). Základy práva: o právu, státě a moci. Editor Miroslav
Beblavý. ASPI. Praha. 456 s. 2., aktualiz. a dopl. vyd. ISBN 978-80-7357-407-9
[35] VESELÝ, A. DRHOVÁ, Z. a NACHTMANNOVÁ M. (2005). Veřejná politika a proces
její tvorby. Co je „policy“ a jak vzniká. CESES FSV UK. Praha. 43 s.
[36] Vláda ČR. (2011). Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA). [online]. [cit. 21.
2. 2012]. Dostupné na: <http://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/ria/metodiky/obecne-zasady-
pro-hodnoceni-dopadu-regulace-90556/>
[37] WEBER, Max. (1998). Metodologie, sociologie a politika. Oikoymenh. Praha. Vyd. 1. 354
s. ISBN 80-86005-48-8.
[38] Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů
[39] Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů
[40] Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
4 VEŘEJNÁ POLITIKA, JEJÍ MODELY A ANALÝZA
4.1 Veřejná politika jako pojem
Veřejnou politiku lze chápat buď jako synonymum pojmu politika nebo je možné přistupovat
k ní jako ke specificky vymezené části obecnější kategorie.
Přikloňme se k pojetí, kde je politika chápána jako pojem nadřazený pojmu veřejná politika.
Politikou pak rozumíme jakýkoliv proces, jež směřuje k naplnění nějakého cíle nebo
uspokojení potřeby.
Obecně tedy politika může směřovat k naplnění soukromých, firemních, veřejných i jiných cílů.
Veřejná politika je pak ta politika, která směřuje k naplnění cílů, které jsou chápany
(resp. deklarovány) jako cíle celé společnosti, resp. směřuje uspokojení „společenských“
potřeb.
Zde je nutné konstatovat, že neexistuje všeobecně jednotně přijímané definice veřejné politiky.
Toto souvisí s odlišným vnímáním jejího obsahu a úlohy jednotlivými autory.
Poznámka:
Pozor. Společenské potřeby jsou výrazně spornou kategorií. Potřebou je vnímání
nedostatku. To je dáno pouze jednotlivci. Jinými slovy, to co „potřebuje“ společnost, je
vnímáno zase jenom prostřednictvím jednotlivců. V drtivé většině se pak jednotlivci
v názorech na to liší…. Některé přístupy v této souvislosti akcentují roli institucí, které
se sice také skládají z jednotlivců, ale díky dělbě práce a specializaci mají schopnost
chápat potřeby společnosti přesněji, než chybující jednotlivci. Jiný zajímavý přístup
prezentuje Strecková. Doporučujeme Vám vrátit se k učebnici Veřejné ekonomie
Strecková, Malý (1998),– společenské potřeby jsou zde v kapitole 2.1 interpretovány
jako potřeby, vznikající člověku v souvislosti s faktem, že žije ve společnosti
Je zjevné, že definování politiky úzce souvisí s pojmy jako veřejný zájem nebo veřejné statky
apod.
Veřejnou politiku je také možné chápat i jako nástroj, prostřednictvím kterého jedinci, nebo
skupiny uspokojují svoji potřebu moci a jejímž „vedlejším“ efektem je i uspokojování potřeb
společnosti, resp. jiných jedinců a skupin.
Veřejná politika jako vědní disciplína vznikla v 60. létech 20. století s ambicí být vědou, která
reaguje na reálný vývoj ve společnosti a se schopností odpovídat na otázky, které prakticky
vznikají při tvorbě a realizaci veřejné politiky. Jak ukazuje následující tabulka, čerpá veřejná
politika své teoretické poznatky z řady vědních oborů:
Disciplína Témata
Politologie Proces, jehož prostřednictvím jsou činěna rozhodnutí
Veřejná správa Role byrokracie ve formování politiky a v implementaci rozhodnutí
Právní vědy Právo jako regulatorní rámec
Ekonomie Instrumentální racionalita, analýza nákladů a výnosů, maximalizace
užitku či specifické hospodářské politiky
Sociologie Porozumění společnosti jako celku, třídně sociální struktura, sociální
status, sociální problémy, sociální zájmy
Filozofie Logika, hodnoty a etika
Pramen: Potůček, M. a kol. – Veřejná politika, Praha 2005 (s.13)
Hodnotové základy veřejné politiky
Hodnotové základy veřejné politiky se odvíjí se od chápání dvou základních pojmů: svobody a
rovnosti. To, která hodnota je chápána jako významnější, či to, zda jsou tyto hodnoty vzájemně
slučitelné, má významné důsledky pro další vývoj teorie či praxe.
Základní spor o slučitelnost svobody a rovnosti: Hayek (1991), Friedmann (1992) se domnívají,
že svoboda a rovnost nejsou slučitelné. Podle nich snahy o dosažení rovnosti (sociální) jsou
možné jen na úkor ztráty svobody – čili státy budou tendovat k totalitářskému přístupu. Naopak
tzv. „egalitářští“ (rovnostářští) teoretici7
věří, že svoboda a rovnost jsou slučitelné, případně
dokonce, že nemůže existovat reálná svoboda bez toho, že není zajištěna určitá úroveň rovnosti,
resp. sociální spravedlnosti.
Úkol:
Zamyslete se nad tím, jak je pojem rovnost a svoboda zohledněn v hlavních politických
ideologiích jako je např. liberalismus, socialismus, konzervatismus. Sestavte si přehlednou
tabulku.
S problematikou vývoje nahlížení na hodnotu svobody a rovnosti souvisí i vývoj chápání práv
jednotlivce ve společnosti. Práva občana se skládají z občanských, politických a sociálních
práv. Dle Marchalla (1963) se vyvíjely tyto práva postupně – 18. století občanská, 19. století
politická, 20. století sociální práva.
Pojem politika v anglické literatuře
Český pojem politika má tři anglické ekvivalenty s odlišnými významy.
Polity:
• Normativní, institucionální složka.
• Konkrétní nebo existující řád.
Politics:
• Procesuální aspekt politiky.
• Dynamický aspekt vytvářené politiky.
• Ohled na různé zájmy a konflikty.
Policy:
• Obsahová a materiální stránka.
• Obsah, výsledek,materiál, cíl, konkrétní politika.
• Z idejí vyvozená opatření – výsledky.
Konkrétní politický řád tvoří rámec (polity), v němž na základě strategie politického konfliktu
a konsensu (politics) vzniká materiální stránka (policy)8
.
7
Například Lukes (1992), nebo více v Potůček (1995)
8
Převzato od: Fiala, P., Schubert, K. – Moderní analýza politiky. Brno 2000
S ohledem na tuto mnohovýznamovost nepřekvapí, že veřejná politika může být interpretována
jako9
:
• označení pro oblast činnosti (náplň práce politika);
• vládní rozhodnutí (např. zavedení finanční spoluúčasti pro pacienty zdravotnických
služeb…);
• program (např. zpracovaný politickou stranou);
• teorie nebo model;
• proces;
• specifický druh nabídky, kdy je veřejná politika chápána jako činnost, kterou provádí
politik (ve snaze udržet se ve funkci) přičemž předkládá v podstatě druh nabídky
voličům;
• výstup (výsledek, výstup realizace nějakého záměru).
Veřejná politika versus politická věda, politologie
Tradiční politická věda chápe politiku jako specializovanou činnost, druh práce, která je
přímo spjatá s konfliktem zájmů a bojem o moc. Veřejná politika se zajímá o sociální a
politické procesy vedoucí k uspokojení zájmů společnosti a jejich členů a o procesy, které
nemohou být uspokojeny v soukromé sféře.
Veřejná politika jako vědní obor využívá poznatků ze sociologie, ekonomie, práva, veřejné
správy a dalších oborů. Těchto poznatků využívá k formulování a implementaci veřejného
zájmu, k řešení problémů spojených s životem v lidské společnosti.
Veřejná politika versus veřejná správa
Veřejná správa je chápána jako souhrn činností, které jsou pravidelně opakovány, dobře
zavedeny a jsou prováděny v rámci existujícího práva. Veřejná politika, ve srovnání s veřejnou
správou, je činnost, která směřuje k praktickému vytváření politiky, nových postupů k realizaci
veřejného zájmu.
Pokud přistoupíme k veřejné správě z hlediska tohoto rozdělení, potom lze konstatovat, že
veřejná správa je tvořena institucemi (a úředníky), které realizují vytvořenou veřejnou politiku.
Její vlastní přínos je především v kvalitní implementaci přijatých koncepcí. Z tohoto důvodu se
obvykle požaduje (nebo spíše předpokládá) vysoká kvalifikace pracovníků v těchto institucích.
Veřejná politika, jako činnost směřující k vytváření nových koncepcí a k realizaci veřejného
zájmu je pak vytvářena především volenými zástupci. Zásadní rozdíl mezi veřejnou správou a
veřejnou politikou je tedy v tom, kdo politiku vytváří a kdo tyto vytvořené politiky realizuje.
Analýza politiky
Analyzovat politiku znamená v podstatě zjišťovat co vláda dělá, proč to dělá a jaký to má
výsledek. Politická analýza se začala rozvíjet v průběhu 50. let v USA (H.D.Lasswell, D.Lerner
a další). Politická analýza se záhy začala dělit na dva hlavní proudy: holistický (celostní – celek
je víc než pouhý souhrn částí) a individualistický (strategie politického rozhodování). Analýzu
politiky (Policy analysis) lze považovat spíše za doplnění tradiční politologie.
Třídění politiky
Jednotlivé politiky lze rozdělit podle:
9
Převzato a upraveno od: Fiala, P., Schubert, K. – Moderní analýza politiky. Brno 2000
• předmětu - např. hospodářská, sociální, regionální,…
• účinků – koncepce politických arén (T.Lowi10
), rozlišení mezi distributivní a
redistributivní politikou (viz další text);
• principu řízení – skrze nařízení a zákazy, nabídku, přesvědčování a informaci,
pozitivní příklady,…
• povahy programu – materiální výkony, programy finanční pomoci, programy
rozvoje infrastruktury, vědecké programy, vytváření norem jednání,…
Teoretické školy a přístupy ve výzkumu a analýze politiky (policy)11
:
• Sociálně-ekonomická a politicko-ekonomická škola – politika (policies) jako převážně
přímá reakce na sociálně-ekonomický a politicko-ekonomický vývoj.
• Teorie společenských zájmů – politika je odvozována z účinků a poměrů sil mezi
společenskými zájmy. Tyto zájmy se prosazují prostřednictvím sociálních tříd.
• Přístup z hlediska perspektivy znovuzrození zúčastněných aktérů – politika je především
funkcí a výsledkem boje o moc.
• Teorie stranické diference – činnost státu je ovlivněna vládnoucími stranami.
• Teorie institucionálních podmínek – obsah politiky je určován institucionálními
podmínkami, které vymezují politické procesy, utváření politické vůle a nalézání řešení.
Politika jako součást modelu společnosti – systémové koncepce a modely politiky
V zásadě je možné říci, že všechny základní modely se snaží postihnout klíčové faktory a
vztahy mezi nimi. Je možné modelovat politický systém jako oddělený, do něhož vstupují
z okolního prostředí vstupy a jehož výsledkem jsou výstupy (Input-output model – D.Easton),
nebo chápat politický systém v interakci na ekonomický a sociálně-kulturní systém (Offeho
model).
Následující schéma je zobrazením Input-Output Eastonova modelu
Pramen: Easton D., A Framework for Political Analysis, Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1965, s.112
(vl.překlad)
Politika jako proces - Základní koncepce politického procesu
10
Koncepce politických arén je více rozvedena v další části této kapitoly
11
rozdělení převzato od: Fiala, P., Schubert, K. – Moderní analýza politiky. Brno 2000
Výsledek politiky je ovlivněn nejen jejím obsahem, ale i rozhodovacím a realizačním procesem.
Rozlišujeme 2 základní koncepce:
1. Koncepce politického cyklu – Její představitelé např. Easton, Dror, Hogwood, Gunn,
Jenkis, Howlet, Ramesh… předkládají řadů modelů, jejichž společným znakem je
předpoklad, že politika je systém, který lze analyzovat po jednotlivých procesech, které v ní
probíhají. Existuje tedy řada modelů popisujících fáze politického cyklu. Může se jednat o
fáze12
:
• Iniciace – fáze rozpoznání problému, obvykle obtížně popsatelná fáze.
• Estimace – popis problému, hledání alternativ k jednání, odhad nákladů a užitků
jednotlivých strategií.
• Selekce – přijetí konečného rozhodnutí v průběhu vyjednávání. Určení té alternativy,
která bude použita.
• Implementace – převedení záměrů na měřitelné cíle, zpřesnění přijatého řešení, realizace
řešení.
• Evaluace – zhodnocení politických záměrů (administrativní, politická, vědecká).
• Terminace – ukončení politiky, vyvození důsledků z evaluace.
Dalším jednodušším modelem je 4 prvkový model Howleta a Rameshe
• Identifikace a uznání sociálního problému – Zrající sociální problémy jsou definovány
jako přílišný nepoměr mezi žádoucím (potřebným) a skutečně jsoucím. Tento nepoměr
není ničím neobvyklým, nicméně po překročení určité hranice, kdy tento nepoměr
vytváří podstatné obtíže v životě významných sociálních skupin. Velmi záleží na
interpretaci těchto obtíží jednotlivými aktéry.
• Rozhodnutí ve veřejné politice – na této fází se významně podílí tři hlavní skupiny –
občané (zastupovaní politiky), odborníci a politici. Interakce mezi těmito aktéry je
předmětem řady dalších teorií - Modely typu vězňovo dilema, Nashova rovnováha
(takový výsledek, kde ani jeden z hráčů by na tom nebyl lépe pokud by změnil svoji
volbu potom, co se seznámí s volbou soupeře – nikdo tedy nebude chtít změnu a stav
bude stabilní), Pareto-optimum (stav, po jehož opuštění by na tom byl alespoň jeden hráč
hůře než předtím)… Model vězňova dilematu ukazuje, že sleduje-li každý hráč svou
dominantní strategii (individuální zájem), pak dosažený stav představuje Nashovu
rovnováhu, avšak je Pareto-suboptimální. Pareto optimalita je nejslabším možným
požadavkem na skupinovou efektivitu.
• Implementace veřejné politiky – fáze rozhodnutí bývá často přeceňována oproti fázi
realizace. K úvahám o realizaci slouží tzv. normativní modely implementace (viz kap. 4
Implementace) Různé faktory mohou vést ke vzniku implementačního deficitu – rozdílu
mezi chtěným a reálným výsledkem. V rámci procesu implementace pak bývají
využívány různé nástroje:
o Nástroje strategického řízení
o Politické deklarace
o Právní a organizační normy
o Fiskální nástroje
o Organizování a koordinace realizace
o Výchova a indoktrinace
• Hodnocení veřejné politiky - hodnocení hledá odpověď na otázku, nakolik se podařilo
naplnit předpokládané cíle (vnější efektivita), kolik zdrojů bylo vynaloženo ve srovnání
s dosaženými cíli (vnitřní efektivita), jaké problémy se v průběhu realizace vyskytly.
12
Model G.D.Brewera, citováno podle Hill, Hupe (2003, vl. překlad)
K hodnocení se používá celá řada metod (benchmarking, hodnocení nákladů a přínosů, atd.
– blíže viz metody hodnocení v kap.4)
Schéma konceptu politického cyklu
2. Koncepce politických sítí – zúčastnění aktéři (politici, odborníci, úředníci, zájmové
skupiny a další) ovlivňují výsledek prostřednictvím vlastního nasazení a angažovanosti,
přičemž podléhají vlivu pravidel a postupů13
. Z různých kombinací aktérů a pravidel jsou
různé výstupy. Ty jsou ovlivněny:
• Sílou vazeb mezi aktéry.
• Stupněm flexibility systému.
• Právním a tržním prostředím.
• Druhem sítě (např. otevřenost x uzavřenost vůči novým aktérům).
Akcentován je důraz na nehierarchické pojetí procesu interakcí. Pro analýzu sítě se
osvědčily tři kritéria:
o úroveň institucionalizace,
o rozsah uspořádání tvorby politik (sektorový x transektorální charakter),
o počet skupin účastníků (otevřenost x uzavřenost přístupu skupin).
Sítě mohou být stabilní i nestabilní. Např. se hovoří o iron triangel – stabilní sít v USA
(zájmové skupiny, vládní agentury, kongres)
4.2 Teoretické přístupy k vytváření politiky z hlediska ekonomie
Teorie veřejné volby
Vychází z neoklasické ekonomie a předpokládá, že jednotliví aktéři maximalizují svůj užitek.
Podle této teorie politici soutěží o hlasy, tak aby maximalizovali svůj užitek a prestiž ze
zastávaného místa a zajistili si znovuzvolení. Stejným způsobem se chovají i politické strany.
Volič pak vybírá z nabídky politických stran tu, o které je přesvědčen, že mu přinese největší
užitek. Je zde úzká vazba politiky a ekonomie, u voličů se nepředpokládají jiné motivy volby
13
Podrobněji k modelu sítí v kapitole 3
Iniciace
Selekce
Implementace
Evaluace
Terminace
(např. etické, morální). Veřejná politika je v podstatě druhem trhu, kde voliči a politici
vyjednávají a uzavírají smlouvy. Argumenty proti této teorii zdůrazňují, že motiv užitku nemusí
být jediný relevantní motiv a tudíž je teorie zjednodušující.
Neoinstitucionalismus
Teorie zaměřující se na vztahy jednotlivců, organizací a institucí. Součástí této teorie je
problematika vymezování vlastnických práv a vlivu transakčních nákladů.
„Neoinstitucionalismus pohlíží na instituce jako na stavební kameny ekonomického, sociálního
a politického života“14
.
Ekonomie blahobytu
Předpokládá, že tržní selhání mohou být napraveny prostřednictvím politického systému, který
je schopen nalézt efektivnější řešení, než jaké je výsledkem selhání trhu. Kritika této teorie
vychází z argumentu, že optimální řešení je schopno vzniknout pouze tržní cestou a stejně jako
dochází k selhání trhu, může dojít selhání vlády, zejména pokud zasahuje do oblastí, které by
měly být ponechány trhu.
Pluralismus
Vychází z předpokladu, že zájmové skupiny hrají nejdůležitější roli při vytváření politiky i
jejího rámce. Zájmové skupiny se vytvářejí volně podle vznikajících zájmů. Jednotlivec se tak
stává členem řady skupin podle svých zájmů. Konflikty a kooperace mezi jednotlivými
skupinami pak formují výslednou politiku. Zájmové skupiny rovněž mezi sebou soutěží o
získání dalších členů, a tím i o posílení svého vlivu. Kritika této teorie poukazuje na to, že ne
všechny skupiny mají možnost stejně ovlivnit vládu nebo vláda může být případně rukojmím
některých silných zájmových skupin. Jinak řečeno, výchozí podmínky jsou takové, že výsledné
řešení nemůže být optimální.
Korporativismus
Rovněž považuje politiku jako rámec pro interakci zájmových skupin a vlády, ale na rozdíl od
pluralismu, kde je jednotlivec základem skupiny, která usiluje o naplnění zájmů,
v korporativismu existují skupiny mezi státem a jednotlivcem nezávisle. Skupiny, jsou
předpokladem svobody jednotlivce a vzniku transakcí mezi jednotlivci. Tato teorie považuje
morální hodnoty jednotlivce za výsledek prostředí skupiny ve které žije. Každý jednotlivec je
členem řady skupin (rodina, zaměstnání, ekonomické odvětví, politická oblast) s nimiž se
identifikuje a zároveň je v interakci s ostatními skupinami a jejich členy. Kritika této teorie
většinou poukazuje na omezenou platnost tohoto přístupu.
4.3 Modely veřejných politik
Veřejná politika má řadu dimenzí. Je potřeba zdůraznit význam hodnot, ideologie, přístupu
k lidským právům, politického procesu a prostředí, způsobu vytváření a implementace politiky,
koordinace politického procesu a způsobu hodnocení politiky na celkový výsledek.
Z morálních hodnot a ideologie vychází následující rozdělní současných konceptů veřejné
politiky na dva základní15
:
14
Citováno podle Potůček, Leloup, Jenei, Váradi (2003)
15
rozdělení podle Lindbloma
• model 1 – Je založen na optimistickém předpokladu, že společnost a její členové jsou
schopni jednat zodpovědně. Základní otázkou je „co je vhodné pro společnost?“. Důraz
se klade na plánování a základním regulativem je správa.
• model 2 – Vychází z předpokladu, že lidský intelekt je omezený a je nutno použít jiné
metody k řízení společnosti. Model staví na uplatnění preferencí lidí, na výsledcích
jejich sociálních interakcí, které jsou náhražkami závěru z analýz. Základním
regulativem, na který se spoléhá, je trh.
Normativní modely veřejné politiky16:
• Utilitarismus – cíl lidské společnosti by měl spočívat v dosažení maximálního blaha pro
maximální počet lidí. Celkové blaho je pak součet užitků všech příslušníků společenství.
Problém nastává při snaze měřit užitek (což se obchází měřením spotřeby statků, či
velikostí bohatství a příjmů jednotlivých osob).
• Rawlsův princip spravedlnosti – kritická reakce na utilitarismus, podle Rawlse je správné
maximalizovat výhody těm, kteří mají nejméně a přitom zachovat standard pro ostatní.
Systémy redistribuce tedy mají být uplatněny až do okamžiku, kdy by ohrozily motivační
systém natolik (vzhledem k poklesu produkce) , že by se zhoršilo postavení i samotného
nejvíce handicapovaného jedince ve společnosti.
• Neoliberalismus (libertinismus) – podle tohoto přístupu je blaho společnosti
maximalizováno, pokud je trhu umožněno plnit svoje funkce. Jedině trh je schopen
zaručit ekonomickou efektivnost.
• Absolutní rovnostářství – vize státu, kde jsou si všichni zcela rovni.
• Zachování institucionálních hodnot – konservatismus – spoléhá na osvědčené postupy a
tradice, před hledáním nových řešení. Význam se přisuzuje sociálním hodnotám,
normám, zvykům a konvencím.
• Zmenšení nerovností – vychází z teze, že lidé nemají rovný přístup ke zdrojům a ke štěstí.
Odlišné je výchozí rozdělení (schopnosti, intelekt, zdraví….). Argument pro
přerozdělení spočívá v klesajícímu mezním užitku z rostoucího bohatství…jinými slovy
stejná jednotka bohatství učiní chudého šťastnějším.
• Kritérium lidské důstojnosti - Popper formuje základní předpoklad takto – nelze zaručit
každému jednici štěstí ale důstojné podmínky pro život ano. Nejde tedy o maximalizaci
blaha, ale o odstranění lidského utrpení
• Kultivace a využití lidského potenciálu – lidé se nerodí se stejnými dispozicemi a sklony.
Každému by měla být poskytnuta šance k rozvoji a kultivaci svého potenciálu. Toto
chápaní svobody nenarušuje liberální princip – nikdo není nucen k tomu, aby příležitostí
využil.
• Trvale udržitelný rozvoj – nezaměřuje se jen na životní podmínky lidské rasy, ale všech
tvorů. Podstatnou je hledání harmonie mezi člověkem a přírodou.
4.4 Teorie státu, byrokracie a organizační (správní) teorie
16
Pramen: Potůček M., a kol. – Veřejná politika. Praha 2005
Z pohledu tvorby a uskutečňování veřejné politiky je klíčovým subjektem stát jako způsob
mocenského, organizačního uspořádání lidské společnosti na politickém základě. Naše názory
na veřejnou politiku jsou do značné míry předurčeny představami o tom, co je stát, jaký je jeho
vztah k občanům, jak a kdo rozhoduje jeho jménem, o co usiluje apod. Jinými slovy, jde o to,
jaká je podstata státu, resp. jaké jsou možné přístupy k této otázce. Velmi významnou kategorií
je v této souvislosti moc, resp. veřejná moc. Důležité je také pochopit správně vnitřní strukturu
mechanismu státní moci, propojení a vzájemné vazby mezi zákonodárnou, výkonnou a soudní
mocí. Pochopením těchto vazeb je možné lépe chápat i dopad působení státu na jednotlivce.
Zejména postavení byrokracie jako profesionálního výkonného aparátu je z tohoto pohledu
klíčové.
Jedná se o oblasti, které jsou předmětem zkoumání jak právních věd, tak i ekonomie, sociologie,
politologie či teorie řízení. Tomu odpovídá i relativně rozsáhlý seznam doporučené literatury.
4.4.1 Základní pojmy
Pojem státu
Termín stát použil poprvé Machiavelli. V italštině tento termín (lo stató) označoval jednak
souhrn těch, kteří vládli, jednak i veškeré obyvatelstvo s příslušným územím. Etymologicky
přitom slovo stát pochází z latinského status (stav, postavení, ústava). Předtím lidé používali
různé jiné termíny: Řekové termín polis, Římané civitas, imperium Romanum, v období
středověku se používaly termíny regnum, Reich, regno, apod.
V oblasti státovědy se zformovaly dva základní přístupy k vymezení pojmu stát. Jeden z nich
lze označit jako přístup sociologický definující stát jako kus vnějšího světa, jeho součást.
Příkladem takového přístupu je vymezení Weberovo:
Druhý z přístupů k vymezení pojmu stát lze označit jako právnický. Jeho nejradikálnější
podobu představují vymezení autorů, spojených s teorií ryzí nauky právní (Kelsen, Weyr). Ti
ztotožňují stát s právním řádem.
Vývoj evropského státovědného myšlení výrazně ovlivnila koncepce G. Jellineka, spojující oba
zmíněné přístupy. Jellinek definuje stát jeho prvky (znaky), ke kterým zařazuje:
Moc
Pro pochopení toho, co je to stát, je potřebné pochopit jeho klíčový znak, kterým je státní moc.
Je-li moc podle Webera:
Stát je takové lidské společenství, které si na určitém území (přičemž toto území patří
mezi jeho znaky) nárokuje (a to s úspěchem) monopol legitimního fyzického násilí.
Státní území
Státní národ
Státní moc
možnost prosadit svou vlastní vůli uvnitř nějakého sociálního vztahu navzdory
odporu…,
pak se nabízí otázka, co je podstatou moci, resp. odkud se bere? Jaké jsou důvody toho, že je
moc akceptována? Jaký je vztah mezi mocí a svobodou?
Existuje řada teoretických koncepcí, vymezujících pojem moc:
1. definice behaviorální, podle kterých je moc zvláštním typem jednání, spočívajícího v
možnosti modifikace chování jiných lidí (moc jako schopnost určovat chování jiných),
2. definice teleologické, podle kterých je moc naplňováním jistých cílů,
3. definice instrumentální, chápající moc jako možnost použití zvláštních prostředků,
především násilí,
4. definice strukturální, vymezující moc jako jistý druh vztahů mezi ovládanými a
vládnoucími,
5. definice moci ztotožňující moc s vlivem na jiné,
6. konfliktní definice moci, které spatřují v moci možnost přijímat rozhodnutí, regulující
rozdělování statků v konfliktních situacích.
Příkladem přístupu, pokoušejícím se najít zdůvodnění existence moci racionálními argumenty
je následující Holländerova (1995) úvaha, která vychází z antropologických východisek:
Člověka jako živočišný druh lze charakterizovat těmito vlastnostmi:
- člověk je tvor společenský, (slavný Aristotelův zoon politikon),
- člověk je myslící bytost,
- člověk je svobodná bytost,
- reprodukce, tj. úsilí uchovat se (přežít) jako druh živé přírody, představuje ultima ratio
lidského chovaní
Úsilí zachovat si schopnost reprodukce nutí žít člověka ve skupině. Pro reprodukci jednotlivce
je však potřebné, aby se reprodukovala skupina. To ale znamená, že reprodukce člověka si
vyžaduje, aby se lidé ve skupině (kupříkladu ve skupině sběračsko-lovecké anebo ve státě atd.)
určitým způsobem chovali. Musí tedy v ní existovat pravidla chování pro její členy, sledující
reprodukci skupiny. Člověk je ovšem současně myslící svobodnou bytostí schopnou volního
jednání. Tím je dán rozpor mezi individualitou člověka, jeho zájmy a cíli, a nevyhnutelností
žít ve skupině, protože jenom tak je individuum schopno přežít.
V každé lidské skupině (kupříkladu v rodině, politické straně, podniku, tj. v každé skupině,
vyvíjející určitou společnou činnost) existuje systém řízení, systém působení na jednotlivce s
cílem zabezpečit určitý stav, s cílem zajistit reprodukci skupiny. Tento systém působení
nazýváme mocí. Je to tudíž moc, která je nevyhnutelným pojivem reprodukce společnosti a
chování jednotlivců. (Pojem moc nám tak vyplynul vlastně ze dvou pojmů: z pojmu reprodukce
života a z pojmu schopnosti člověka formulovat alternativy svého chování, jinak řečeno, z
pojmu svobody člověka…).
Moc je omezením svobody jednotlivce za účelem reprodukce skupiny (společnosti).
Veřejná a státní moc
Druhem veřejné moci, veřejnou mocí ve společnosti organizované ve formě státu, je státní
moc. V procesu vzniku státu se nositeli státní moci staly ty subjekty, které v tomto období plnily
ve společnosti integrační funkci: tj. kněží, písaři, představitelé rodu nebo kmene. V procesu
dělby práce se tedy ze společnosti vyčleňuje skupina lidí, kteří se profesionálně zabývají mocí.
Veřejná moc se přetváří v moc státní. Její typickou vlastností je suverenita, tj. nezávislost na
jiných mocenských institucích.
Analýza problematiky státní moci pojímá více aspektů:
1. Prvním je vztah jednotlivce a státní moci. Tento vztah obsahuje jednak problematiku
forem a míry participace jednotlivce na moci, a to ať již bezprostřední, přímé, anebo
formou podílu na vytváření státomocenskych institucí (tj. míry demokratičnosti systému),
a jednak problematiku hranic, mezí, vztahujících se na státní moc ve vztahu k jednotlivci.
2. Dalším je institucionalizace státní moci, tj. zkoumání soustavy společenských institucí,
které vykonávají státní moc (forma státu). Stát lze chápán jako celek (systém) s určitými
vztahy mezi jeho jednotlivými částmi. Problematika organizace státu, která bývá také někdy
prezentována pod pojmem státního mechanismu, zpravidla zahrnuje:
• organizačně strukturní (tj. statickou) podobu státu - činnost a vzájemné působení
jednotlivých částí organizace státu (tj. státních orgánů, zvláštních složek a státních
organizací a zařízení…). Vedle pojmu státního mechanismu se lze setkat s pojmem
státního aparátu. Obvykle se používá pro souhrnné označení státních orgánů a
některých orgánů (úředních osob) zvláštních složek státního mechanismu;
• právem přesně vymezené působení stáních orgánů. Každý jednotlivý státní orgán je
nejen právně přesně charakterizován a popsán, a tedy vymezen vůči ostatním státním
orgánům i vůči ostatním složkám státního mechanismu, ale je mu také specifikováno
jeho postavení, úkoly a působení vůči společnosti. Zejména jde o působnosti a
pravomoci, státně mocenský charakter činnosti a odpovědnosti, způsobu vzniku, zřízení
a ustavení, názvu a sídla a osobní složení, právního postavení a odpovědnosti jeho členů,
resp. funkcionářů.
3. Konečně třetím aspektem, spojeným s otázkami státní moci, jsou hlavní směry její činnosti,
tj. její funkce. Zde v zásadě existují dva základní přístupy – pojetí státu jako ochránce
veřejného zájmu a jako nástroje k prosazení veřejného dobra a kritické reakce na tento
přístup inspirované např. selháváním státu v některých oblastech, teorií veřejné volby apod.
Přístupy ke státu lze charakterizovat porovnáním základních argumentů.
• Stát jako nástroj k realizaci veřejného zájmu:
o je informovanou a kompetentní institucí, která směřuje k uspokojení veřejného
zájmu (je způsobilá překonávat krátkozrakost, sobectví a ignoranci
jednotlivců…);
o veřejní zaměstnanci, v souladu se svými povinnostmi, pracují pro veřejné blaho;
o úředníci dodržují přijatá pravidla, principy a dodržují nestrannost při plnění
úkolů;
o hierarchické uspořádání institucí je funkční a veřejné prostředky plynou pouze
tam, kde je to nutné.
Veřejnou mocí rozumíme řídící systém skupiny lidí (společnosti) relativně nezávislým
(suverénním) na mocenských systémech jiných skupin.
• Stát jako nástroj k prosazení soukromých zájmů:
o stát využívá své moci k přisvojení si bohatství náležejícího soukromým osobám;
o politici i úředníci využívají svého postavení k maximalizaci svého užitku;
o stát se nechová podle modelu racionálního řízení, nýbrž podle modelu omezené
racionality17
;
o veřejné prostředky plynou těm skupinám, které jsou nejsilnější, nikoliv
nejpotřebnější.
4.4.2 Teorie role státu
Existují čtyři hlavní teorie týkající se role, kterou stát zastává, a úlohy, kterou hrají při
rozhodování zájmové skupiny. Toto rozdělení je především teoretické, v praxi se projevují
znaky všech těchto přístupů:
Pluralismus:
Zdůrazňuje význam omezení a nátlaku na stát vykonávaném různými zájmovými skupinami.
V souladu s touto teorií je potom veřejná politika odrazem preferencí zájmových skupin. Každá
ze zájmových skupina má jistý podíl na moci, tento podíl ale není rozdělen rovnoměrně. Mezi
představitele této teorie patří např. J.S. Mill, J.J. Rousseau, J. Schumpeter, R.A. Dahl a další.
Na pluralismus navazuje např. teorie veřejné volby nebo teorie vládního (volebního) cyklu18
.
Elitářství:
Určující vliv má podle této teorie malá, dobře organizovaná, skupina, která ve svých rukou
kumuluje moc. Klasická forma elitářství je založena na ovládnutí klíčových ekonomických
zdrojů a vojenském dobývání. V moderním pojetí je vliv této elity založen na obsazení
klíčových pozic ve veřejných institucích a soukromých firmách. Představiteli jsou např. V.
Pareto, C. Mosca a další.
Marxismus:
Hlavní důraz je kladen na vliv ekonomických zájmů na politické činnosti. Stát zde nepůsobí
neutrálně jako nástroj pro vládnoucí třídu (teoreticky pracující masy). Státní moc lze použít
proti těm, kteří se systémem nesouhlasí.
Korporativismus:
Podle této teorie jsou relativně silné a uzavřené skupiny, které jsou včleněny do vládního
systému (odbory, svazy zaměstnavatelů,…). Tyto skupiny si navzájem nekonkurují, členství
v těchto skupinách je povinné.
Úkol:
Zamyslete se nad tím, v čem tedy spočívá rozdíl mezi pluralismem a korporativismem?.
V případě potřeby doporučujeme nahlédnout např. do Heywood, A., Politologie (viz
doporučená literatura na konci kapitoly)
17
viz další kapitola
18
podle teorie vládního (volebního) cyklu vládní výdaje pravidelně vzrostou v období před parlamentními volbami
tak, aby uspokojily poptávku voličů a snížily nezaměstnanost
4.4.3 Selhání trhu ekonomický a neekonomický pohled19
Selhání trhu z pohledu ekonomie
• Existence veřejných statků
• Externality
• Nedokonalá konkurence
• Informační asymetrie
Selhání trhu při uplatnění jiných kritérií než kritéria ekonomické efektivnosti
• Zmenšení nerovností v rozdělování statků – bývají uváděny dva důvody:
o Klesající mezní užitek z bohatství
o Příkré sociální rozdíly ohrožují základy legitimity ekonomického a politického
režimu dané země (alternativně – veřejné služby se staly součástí moderního
státu)
• Zachování institucionálních hodnot
• Lidská důstojnost
• Kultivace a uplatnění lidského potenciálu – nerovnost výchozích podmínek způsobená
trhem je nespravedlivá – nutno poskytnout rovné šance
• Udržitelný způsob života
Uvedená problematika je více rozebrána v knize Potůček M., a kol. – Veřejná politika. Praha
2005.- V případě selhání trhu z ekonomického pohledu odkazujeme rovněž na předchozí
znalosti získané studiem např. Mikroekonomie a Makroekonomie.
4.4.4 Selhání státu (státní správy)
Teorie selhání státu se zaměřují na vymezení nedostatků v rámci systému, ke kterým dochází.
Pokud vymezíme státní správu jako pojem, který zahrnuje všechny procesy formování a
uplatňování politické moci, lze selhání státu rozdělit do pěti problémových okruhů20
:
• Selhání totalitárních politických systémů
o nedostatečná schopnost autokorekce – systémy nejsou schopny správně
reagovat na vnitřní změny, protože mají oslabenou zpětnou vazbu;
o potlačení tvořivého potenciálu lidí - totalitární systémy neposkytují dostatek
prostoru pro uplatnění schopností lidí, což ovlivňuje celkový výkon ekonomiky.
• Selhání přímé demokracie
o úskalí referenda – problém s formulací otázky v referendu, aby byla současně
srozumitelná, nenávodná a zároveň plně vystihovala podstatu problému;
o nevýrazná většina vítězí nad vyhraněnou menšinou – většina může mít opačný
názor k problému, který se jí nedotýká než vyhraněná menšina, které se věc
přímo dotýká.
• Selhání reprezentativní demokracie
o volební paradox – Condorcet, Arrow – podmínky kdy volební systém vzhledem
k preferencím voličů selhává (výběrem volebního systému lze výrazně ovlivnit
celkové výsledky politických stran i pořadí kandidátů);
o „balíčky“ preferencí – existuje několik, pro voliče významných, politických
agend a může vyhrát i kandidát, který nezískal většinovou podporu ani v jedné
19
Členění podle: Potůček, M. – Veřejná politika. Praha 2005
20
Rozdělení podle Potůček, M. – Nejen trh. Praha, 1997
agendě, pokud se mu podaří uspokojit jednotlivé skupiny voličů v těch
agendách, které je nejvíce tíží;
o odcizení zvolených reprezentantů zájmům voličů – kontrola zvolených zástupců
ze strany voličů je obtížná, někdy nemožná;
o vliv organizovaných zájmů (lobby) - silné skupiny jsou schopny si prosadit lepší
podmínky na náklady celé společnosti;
o omezený časový horizont - většina politických rozhodnutí se děje pouze
v horizontu jednoho volebního období, proto existuje riziko, že krátkodobý
prospěch je upřednostněn i s vědomím dlouhodobé ztráty;
o vliv masmédií – hromadné sdělovací prostředky mají silnou moc ovlivnit různé
skupiny obyvatel a tím i ovlivnit preference jednotlivých stran.
• Selhání typická pro výkon správy
o nízká efektivita a malá přizpůsobivost byrokratických aparátů – tyto obtíže
souvisí s potížemi hodnocení užitku, nedostatečné nebo chybějící konkurence a
nepružnými pravidly pro rozhodování;
o odcizení státní byrokracie jejímu poslání - odcizení je umožněno tzv.
informační asymetrií, jinak řečeno vytváří se velký prostor zneužití informační
převahy k prosazení zájmů, které nemusí být ve prospěch veřejného zájmu, ale
ve prospěch instituce nebo jednotlivců, kteří ji řídí.
• Selhání vlastní decentralizovaným soustavám
o složitost řízení v decentralizovaných soustavách správy – pokud je potřeba
přijmout rozhodnutí týkající se většího počtu samostatných útvarů, bude řízení
složitější a pomalejší;
o ohrožení veřejných zájmů prosazováním zájmů skupinových – pokud jsou
decentralizované složky ovládány místními zájmovými skupinami, pak se
schopnost státu prosadit ucelenou politiku výrazně oslabuje;
o fiskální externality – místní decizoři (rozhodovatelé) mohou mít tendenci
ignorovat řešení problémů, které se negativně dotýkají vyššího celku.
4.5 Byrokracie
O každém státním opatření rozhodují politici prostřednictvím demokratických procesů a
realizují je státní úředníci - byrokracie. Úspěšnost státních intervencí, je bezprostředně závislá
na její kompetentnosti, výkonnosti a motivaci.
Ekonomická analýza vychází z toho, že i úředníci maximalizují svoji užitkovou funkci, tak jako
všechny ostatní subjekty - spotřebitelé, podnikatelé. Vzniká tedy otázka - co je obsahem
užitkové funkce úředníků? Budou dělat vše ve prospěch úspěšnosti státního zásahu do
ekonomiky, nebo je bude zajímat jejich osobní prospěch?
Odpověď nemůže být jednoznačná. Je zřejmé, že ve státním aparátu se můžeme setkat
s nejrůznějším způsobem chování. Jistý celkový trend chování byrokracie patrně existuje. Bude
zřejmě směřovat k neefektivnosti a k dalšímu snižování míry úspěšnosti státních zásahů, neboť
cílem byrokracie je maximalizace rozsahu úřednických činností; Parkinson (1955) to
s nadsázkou charakterizuje následovně: „Úředník bude maximalizovat počet svých
podřízených.... Úředníci si navzájem vytvářejí práci.“ Niskanen (1971) tvrdí, že byrokracie se
bude prioritně zaměřovat na maximalizaci rozpočtu své instituce. Z něho je totiž odvozena
individuální prestiž a koneckonců také osobní příjem úředníka (toto je rozvedeno více v kpt.
1.5.1).
Byrokracie – jako model organizace správy - je charakterizována pyramidální strukturou, která
má tendenci všechny postupy řešení problému učinit natolik rutinními, že jsou osvobozeny od
závislosti na speciálních dovednostech a iniciativách. Byrokracie se tak v době svého vzniku
stává mocným víceúčelovým nástrojem.
Byrokratický aparát lze obecně charakterizovat:
• specializace činností;
• obecné charakteristiky výkonu funkcí a z toho vyplývající zaměnitelnost úředníků;
• problémy, procedury a řešení jsou kategorizovány;
• relativní stabilita struktury funkcí;
• organizace se stává do určité míry účelem o sobě;
• vázanost na určitý typ úkonu;
• administrativní reforma je nekonečná: neexistuje optimální řešení organizační
struktury.
Klasikem sociologické teorie byrokracie je Max Weber: užívá tohoto pojmu v neutrálním slova
smyslu, vymezuje byrokracii jako nezbytnou součást moderní doby. Ideální model byrokracie
dle Webera je dán těmito jejími vlastnostmi:
• neosobní strukturou moci;
• rozhodnutí jsou činěna na základě formalizovaných obecných pravidel;
• existuje definovaná hierarchie pravomoci a odpovědnosti;
• svobodným výběrem kandidátů do úřadu, založeným na kritériu výkonu v souladu se
specifickými pravidly odměňování, založených na jasném kontraktu;
• žádný z úředníků nevlastní majetek, s nímž operuje;
• existuje disciplína a kontrola ve výkonu úřadu.
Tradiční byrokratické instituce pracují relativně uspokojivě pouze ve stabilním prostředí, pokud
je úkol relativně snadný, každý občan vyžaduje tutéž službu a kvalita služby není
nejdůležitějším kritériem. Praxe ovšem, obvykle vzhledem k měnícím se podmínkám, vyžaduje
adaptabilní instituce a kvalifikované pracovníky. Právě tato skutečnost může být příčinou
neefektivnosti byrokratických institucí.
Přehled konceptů byrokracie (dle Lanea21
):
• Byrokracie ztotožněna s rigiditou, strnulostí, nepružností. Tendence k expanzi, ke
snižování výkonu, ke konzervaci vlastní struktury.
• Byrokracie jako panství úředníků - problém styku úředníků a politiků. Růst správního
aparátu posílil moc úředníků, ti pronikli do sfér politické moci, roste riziko moci
korumpovaných úředníků.
• Byrokracie jako chaos - nejsou-li jasné cíle organizace, pak je nejistý i způsob řešení
vyvstalých agend.
• Byrokracie jako maximalizace velikosti.
21
Převzato a upraveno od: Potůček, Leloup, Jenei, Váradi (2003)
• Byrokracie jako nekontrolovatelná moc - obtížná kontrolovatelnost vyplývá z toho,
že vyšší jednotka muže jen obtížně získat informace nezbytné k hodnocení činnosti
jednotky nižší.
Desatero „moderní“ státní správy22:
Přes kritiku jednotlivých negativních vlastností klasického byrokratického modelu dospívají
různí současní autoři k definování principů efektivnějších modelů správy. Jako příklad může
posloužit „desatero“ podle Osborne-Gaeblera (1992):
• katalytická správa: řízení spíše než přímé poskytování služeb;
• správa náležející komunitě: vytváření příležitostí spíše než služba;
• soutěživá správa: uplatnění konkurence v poskytování služeb;
• správa vedená posláním: proměna organizací vedených pravidly;
• správa orientovaná na výsledky: financování výstupů, nikoliv vstupů;
• správa vedená zákazníky: uspokojování potřeb zákazníků, nikoliv byrokracie;
• podnikavá správa: získávání prostředků spíše než utrácení;
• předvídavá správa: předcházení problémů spíše než jejich řešení;
• decentralizovaná správa: od hierarchie k partnerské spoluúčasti;
• tržně orientovaná správa: podpora změn užitím tržních stimulů.
Transformace byrokracie v moderní státní správu je otázkou dlouhého vývoje. Kromě výše
uvedených podmínek je někdy ještě požadováno, aby administrativa byla jasně oddělena od
výkonu moci. Další žádoucí vlastností státní správy je nadstranickost a schopnost poskytovat
stejně kvalitní služby jakémukoliv politickému vedení. V praxi je opět těžké realizovat takovou
dokonalou separaci. Byrokracie je tvořena pracovníky, kteří mají vlastní preference a
hodnotový systém. Tito pracovníci, podle některých teorií, zcela vědomě mohou
upřednostňovat své zájmy a tím ovlivnit funkce instituce ve které pracují.
Byrokratickému aparátu bývá často vyčítáno, kromě neefektivnosti, že u něj dochází k trvalému
nárůstu počtu zaměstnanců, při současně se neměnící kvalitě výstupů. Instituce státní a veřejné
správy argumentují tím, že dochází k trvalému zvyšování nároků na instituce co do počtu úkonů
a růstu kvality. Skutečný stav bude pravděpodobně někde uprostřed těchto názorů.
4.5.1 Teorie byrokracie v pojetí W.A. Niskanena
Teorie byrokracie tak jak ji představil Niskanen, byla určitou reakcí na do té doby převažující
pohled na byrokracii jako na tzv. „automat na výkon veřejného blaha“. Byrokraté nejen že
mohou, ale i zcela určitě mají vlastní zájmy, které významně ovlivňují to jak realizují úkoly,
které jim byly svěřeny.
Definice byrokracie podle Niskanena23
- zaměstnanci ani správci úřadu nemohou žádnou část rozdílu mezi příjmy úřadu a jeho
výdaji použít jako svůj osobní příjem. I kdyby rozdíl mezi příjmy úřadu a reálně
vynaloženými náklady byl sebevětší, nepřináležejí takto ušetřené prostředky ani
22
Rozdělení podle Osborne-Gaebler (1992)
23
Zpracováno podle Hampl, M. – Teorie byrokracie podle Williama.A. Niskanena (2001)
správci úřadu ani jeho zaměstnancům. Žádná z těchto skupin tudíž nemá jakoukoliv
motivaci minimalizovat při daném rozpočtu své náklady.
- velkou, či dokonce veškerou část svých příjmů získává úřad jinak než prodejem
jednotek svého výstupu za cenu připadající na takovouto jednotku výstupu, jak je to
běžné u firmy na trhu. Definičním znakem úřadu je, že jeho příjem je většinou
výsledkem vyjednávání, v němž je stanoven celkový objem příjmů, za který zadavatel
zakázky dostává příslib celkového objemu výstupu úřadu.
- Výstup úřadu je vždy obtížné kvalitativně měřit a srovnávat. Toto někdy vede ke
skutečnosti, že sponzor a úřad zaměňují kvalitu výstupu za jeho velikost. Úřad tedy
dostává za své služby zaplaceno zálohově (přidělený rozpočet má garantovat nějaký
objem výstupu). Rovněž je nezbytné zohlednit, že úřad o svém rozpočtu zpravidla
vyjednává se svým sponzorem a má tedy určitou informační převahu, pokud jde o
znalost nákladů nezbytných k zajištění chodu úřadu.
Zájmy byrokrata
Pokud odmítneme tezi, že byrokrat je člověk bez vlastní motivace a bez touhy maximalizovat
svůj užitek, je nutné pokusit se vymezit byrokratovu užitkovou funkci. Zájmy byrokrata podle
Niskanena jsou následující24
:
- plat
- nepeněžní požitky úřadu
- reputace
- status
- moc
- rozsah kompetencí (ale zároveň co nejširší možnost delegovat praktický výkon
činnosti úřadu na podřízené nebo jiné pracovníky)
Podle Niskanena je užitek byrokrata monotónně rostoucí funkcí rozpočtu úřadu, v němž je
zaměstnán. Právě celkový rozpočet úřadu v sobě odráží všechny zájmy byrokrata, které byly
identifikovány. Srovnáním s poznatky neoklasické ekonomie pak Niskanen dospívá k závěru,
že úřad produkuje dvakrát větší výstup něž firma v prostředí dokonalé konkurence.
Kritika Niskanena
Závěr o dvojnásobnosti výstupu úřadu ve srovnání s firmou v dokonalé konkurenci vyvolal
řadu kritik, její podstatné závěry jsou tyto:
- úředník chce maximalizovat především dlouhodobý užitek a proto může v krátkém
období usilovat i o snížení rozpočtu svého úřadu (zejména je-li vhodně motivován)
- celkový rozpočet nemusí být v žádném vztahu k užitku jednotlivého byrokrata, pokud
je růst celkového rozpočtu doprovázen růstem nároků na výkonnost jednotlivých
úředníků, nebo pokud se rozpočet rozšiřuje jen díky tomu, že úřad potřebuje zaměstnat
více pracovníků.
- Koncept tzv. diskrečního rozpočtu (rozdíl mezi celkovým rozpočtem a rozpočtem
minimálně potřebným k tomu, aby byrokracie zajistila ty funkce, které jí její sponzor
24
Niskanen (1971) cit. Podle Hampl, M (2001)
zadává). Tento koncept předpokládá, že byrokratovým záměrem je především
maximalizovat tento „diskreční rozpočet“, neboť ten má reálný vliv na jeho motivaci.
4.6 Shrnutí kapitoly
Kapitola obsahuje vymezení pojmu veřejná politika a seznamuje vás různými modely
veřejných politik, jejichž pochopení je nezbytné pro další práci s textem. Kapitola rovněž
stručně shrnuje předchozí poznatky studenta o státu a byrokracii – zde doporučujeme v případě
zájmu využít některou z knih v doporučené literatuře. Ačkoliv v textu jsou rozebírány pouze
selhání státu, předpokládáme, že student z předchozích studií ovládá znalost „selhání trhu“.
4.7 Otázky k zamyšlení
Otázky k zamyšlení a procvičení
1. Zkuste se zamyslet nad pojmy společenské potřeby, veřejný zájem, cíle společnosti. Co dělá
z konkrétní potřeby, kterou mohou pociťovat jednotlivci, společenskou potřebu? Co musí
platit pro nějaký zájem, aby mohl být považován za veřejný? Musí ho sdílet celá společnost,
každý? Nebo stačí většina? Nebo stačí nějaký formalizovaný (např. zákonodárný) proces?
Co když si většina společnosti potřebnost něčeho neuvědomuje (na rozdíl od informovaného
experta) – lze mít přesto zato, že regulace prosazená expertem je ve veřejném zájmu?
2. Je-li politika specializovanou činností, co je předmětem této činnosti? V čem spočívá?
3. Jaké veřejné politiky znáte? Existují někde explicitně formulované a pokud ano, kde je lze
najít?
4. Dokážete si vybavit nějaký výrazný konflikt či spor v názorech na podobu nějaké konkrétní
veřejné politiky? Pokuste se rekapitulovat podstatu konfliktu a snažte se odhalit důvody
rozdílných názorů.
5. Jak častým jevem podle Vás je terminace (ukončení) politiky jako důsledek procesu
evaluace? Proč?
6. Domníváte se, že byrokracie je nezbytnou součástí moderního státu? Pokud ano proč, pokud
ne, uveďte jakým systémem (mechanismem) by podle vás mohla být nahrazena.
7. Které selhání v rámci reprezentativní demokracie považujete za významné v podmínkách
ČR a proč?
8. Domníváte se, že cestou ke snižování neefektivnosti byrokracie je důsledné zavádění tržních
principů a omezování státních zásahů?
9. Je Česká republika, podle Vás, zemí, která směřuje k moderní byrokracii? Své vysvětlení
zdůvodněte.
Doporučená literatura
• Colebatch, H.K. – Úvod do policy, Barrister and Principal, Brno 2002. ISBN 80-86598-
79-9
o kniha srozumitelnou formou více rozebírá některé pojmy, se kterými je
pracováno v textu i na tutoriálech. Např. „horizontální a vertikální dimenze
politiky“.
• Fiala P., Schubert, K. – Moderní analýza politiky. Brno 2000, ISBN 80-85947-50-1
o kniha se zabývá především konceptem politických sítí, který je jedním
z přístupů ke zkoumání veřejné politiky jako procesu.
• Heywood, A., Politologie, Eurolex Bohemia, Praha, 2002. ISBN 80-86432-95-5
o v této knize je možné přehledně vyhledat vysvětlení k pojmům se ¨, kterými je
ve veřejné politice pracováno. Např. liberalismus, demokracie apod.
• MISES, L. von: Byrokracie. Liberální Institut, Praha, 2002
o Klasické dílo věnující se rolím státu a analyzující povahu a vliv byrokratického
způsobu správy z pozic liberalismu.
• Niskanen, William A.: Bureaucracy and representative government. Chicago IL:
Aldine-Atherton, 1971
o Tato kniha představuje přístup W.A.Niskanena k problematice byrokracie.
Alternativou je využití textu: Hampl, M – Teorie byrokracie v pojetí
W.A.Niskanena, Politická ekonomie VŠE, Praha 2001, který je velmi přehledný
a snadněji dostupný.
• Potůček, M.a kol. – Veřejná politika. Praha 2005, ISBN 80-86429-50-4
o v prvních dvou kapitolách jsou přehledně představeny poznatky o veřejné
politice. Kniha bude vhodná i pro doplnění poznatků k dalšímu učivu
5 MODUL 4 – POROZUMĚNÍ ZMĚNÁM V POLITICE
5.1 1 SELHÁNÍ VEŘEJNÉ POLITIKY
5.1.1 1.1 Příčiny a problémy
Najít odpověď na otázku jaké jsou příčiny selhání veřejné politiky není nikdy
jednoduché a dost často ani dobře (matematicky čistě) prokazatelné. Podstatnou součástí
pochopení selhání politika je porozumění komplexnosti jevů, které ji ovlivňují. Málokdy je
totiž možné označit jedinou příčinu (jev, osobu, událost) jako jediného “viníka” selhání. S
ohledem na to, že realizace veřejné politiky nutně zahrnuje proces interakce mezi více
osobami a institucemi může počáteční malé selhání jednotlivce vyvolávat kumulativní chybu.
Příčiny selhání veřejné politiky lze popsat pomocí následujících kategorií (vybíráme
charakteristiky z každého bodu):
1) Příčina selhání je primárně v:
1. špatné formulaci cíle - tj. cíl byl od začátku špatný, takže i jeho dobré
uskutečnění nemohlo vyřešit problém, pro který byla politika ustanovena. Do
tohoho bodu řadíme i situaci, kdy není cíl politiky znám (což by teoreticky
nemělo nastat, ale praxi toto pozorujeme)
2. volbě špatného nástroje/postupu - ke splnění cíle jsou vybrány
neadektvátní/špatné= nástroje, které nemohou vést ke splnění cíle
3. selhání během procesu implementace
2) Pozorované selhání politiky můžeme označit jako:
1. dílčí - tzn. některé cíle se splnily, některé ne. Nebo se daný cíl splnil pouze
částečně
2. komplexní - politika nesplnila své cíle nebo pouze zanedbatelnou část
3. bez selhání, ale s vedlejšími efekty - úspěšné uskutečnění politiky vyvolalo nové
problémy, případně ekonomické náklady na realizaci byly výrazně vyšší než se
předpokládalo
3) Příčinou selhání je:
1. předvídatelná událost/jev/chování aktéra
2. nepředvídatelná událost/jev/chování aktéra
4) Příčinou selhání je:
1. chování jednoho aktéra
2. interakce skupiny aktérů
3. selhání implementujícího aktéra
4. působení nějakého faktoru/okolnosti
Úkol: Vyberte si příklad politiky, u které se domníváte, že selhala a (1) pokuste “kategorizovat”
příčiny a (2) uveďte, jakými metodami byste ověřili vaše “tipy”
K poznání příčin selhání politiky zpravidla nestačí pouze zdravý rozum a racionální
úsudek, i když jsou to podstatné nástroje během hledání příčin. K nalezení a dokázání příčin
je třeba kombinovat kvalitativní i kvantitiavní metody analýzy tak, aby výsledek by co
nejprokazatelnější. V praxi limituje využití různým metod dostupnost dat (nebo náročnost
jejich sběru) nebo přístup k informacím a proto výzkumník hledá takové metody, které
mohou přinést podložitelná vysvětlení a mohou být ověřitelná v podmínkách dané dostupnosti
informací. Tento úkol někdy hraničí s neřešitelnosti.
5.1.2 1.2 Ekonomické důsledky selhání veřejné politiky
S ohledem na to, že zdroje jsou limitované a tedy vzácné, logicky každé selhání politiky
znamená, že společnost vynaložila vzácné zdroje na dosažení cílů, které ovšem nenastaly a
tedy tyto zdroje přišly vniveč. Z ekonomického pohledu potom v podstatě dochází ke dvojí
ztrátě: náklady obětované příležitosti a náklady vynaložené na cíl, který nebyl dosažen.
Kromě zjevného překročení rozpočtu nebo selhání politiky, lze do ekonomických
nákladů selhání počítat rovněž i zpoždění při realizaci. Oceňování času se tát stává klíčové
pro vyčíslování ztrát. Rovněž oceňování dalších “ušlých benefitu” nebo nefinančních nákladů
je problémem. Metody používáné k hodnocení projektů jako např,. CBA, CUA, CEA nabízí
metodologii, která může být aplikovatelná na tyto situace.
Obecně máme při hodnocení ekonomických důsledků selhání tyto úkoly:
• zjistit kolik měla realizace stát - a to nejen z jako přímé náklady např. na stavbu, ale
i jako náklady na práci lidí, kteří se na připravě a realizaci projektu podíleli, atd.
• zjistit kolik realizace stála (a proč případně stála více než se předpokládalo)
• zjistit, zda nedostatek zdrojů, jejich podhodnocení nebylo jednou z příčin selhání
politiky.
• identifikovat rozsah přímých a nepřímých dopadů/nákladů realizované politiky
(podrobněji např. v metodách hodnocení projektů)
Úkol: Zamyslete se nad tím, jak byste počítali ekonomické náklady z následujícího selhání:
Město naplánovalo přesun vlakového nádraží - ten se neuskutečnil. Identifikujte, kdo a co je
dotčeno tímto selháním a co byste počítali do nákladů.
5.1.3 1.3 Možnosti řešení a predikce vývoje
Jedním z velkých úkolů veřejné politiky, jako vědní disciplíny, je pokusit se predikovat
, předvídat okolnosti, které bude klíčové pro tvorbu a realizaci politiky. Jinak řečeno, např.
předvídat jaké okolnosti budou klíčové pro uskutečnění dané politiky. Toto předvídání se
bohužel nedá uskutečnit pouze na základě pochopení minulosti, neboť politika je dynamická a
měnící se struktura. Predikce může být založena na analýze, znalostech a do určité míře i
intuici a zkušenosti hodnotitele. Čím více je úspěšná realizace politiky závislá na chování
jednotlivců nebo skupin a jejich vzájemné interakci, tím více hraje roli pochopení podstaty
tohoto chování a motivace jednotlivých aktérů.
Následující úkoly směřují především k tomu, aby si student uvědomil co možná nejvíce
okolností a faktorů, které predikci ovlivňují.
ÚKOL: Proč v ČR dochází skoro v každém případě k prodražení veřejné zakázky? Na základě
níže uvedených příkladů, polemizujte s možnostmi a řešeními, které vám pod příklady vždy
uvádíme, a pomocí dalších informací z teorie, internetu apod. hledejte argumenty pro a proti
uvedeným možnostem.
1) Královopolské tunely (Brno) - Původní cena výstavby tunelů měla být 3,5 mld. Kč, nakonec
celý projekt stál 12 mld. Kč. Možná vysvětlení - nutná změna technologie výstavby, kvůli
špatnému podloží nebo vícepráce nebo korupce.
2) Dálnice na Vídeň (A5, R52) - závazné přislíbení stavby. Možné vysvětlení - časové zdržení
(růst cen, přerušování prací), spekulace při výkupu pozemků, změna původních plánů
(vzhledem k analýzám ŽP). http://www.ceskedalnice.cz/rychlostni-silnice/r52 - popis
stavby
5.1.3.1 Příklad na obecní úrovni
Změny výsledné ceny, kterou obec nakonec doopravdy zaplatí ze svého rozpočtu za danou
službu či dodávku, mohou proběhnout víceméně dvěma směry (zdražení / zlevnění). Vedení
obce nejprve zadá zpracovat projekt například ke stavbě chodníku a dle tohoto projektu je
odhadnuta cena zakázky. Poté je projekt soutěžen jako veřejné zakázka, kdy existují různé
módy pro odlišné typy zakázek (odlišné podmínky viz. zákon o veřejných zakázkách). Na
základě předem definovaných kritérií a obdržených nabídek je vybrána ta, které nejlépe
odpovídá zadaným kritériím. Obvykle bývá majoritním kritériem cena, takže může dojít v
důsledku konkurence podaných nabídek ke snížení ceny projektu, který chce obec realizovat a
tím tedy k úspoře oproti plánu promítnutého do rozpočtu. Nicméně existují situace, kdy již
během realizace se objeví nové skutečnosti, se kterými původní plán nepočítal. Díky těmto
novým skutečnostem může dojít ke vzniku potřeby dalších prací, či použití jiných
náročnějších postupů, a to může mít nakonec za následek prodražení výsledné ceny
realizovaného projektu. Vícepráce však nejsou automatický institut veřejných projektů a
zakázek a jejich uznání nemusí nutně vždy projít.
ÚKOL: Vyhledejte na internetu příčiny prodražení různých veřejných projektů. Zamyslete se
nad nimi, zda jsou jejich výskyty v úpravě oproti plánu jsou odůvodnitelné, tj. zda jejich výskyt
opravdu nešlo předpovědět při tvorbě projektu či jeho schvalování a promítnout tyto náklady
do ceny plánovaného, resp. původně schváleného projektu.
READER: Podívejte se na konkrétní příklady obecních projektů, kdy se vícepráce staly
předmětem sváru mezi zadavatelem (obec) a dodavatelem (firma) a vznikl spor o jejich
uznání.
http://www.nasipolitici.cz/cs/kauzy/detail/97-problematicka-zakazka-rekonstrukce-ms-
sibrina
http://www.archiweb.cz/news.php?type=&action=show&id=15016&lang=cs
Jak se v takové situaci zachová obec? Po prostudování nové skutečnosti (všechny nové změny
a úpravy v projektu včetně zdůvodnění a ceny; dodání stavebního deníku) relevantními
úředníky je formulováno odborné doporučení pro zastupitelstvo obce, které následně
rozhoduje o tom, zda vícepráce, tj. práce mimo sjednaný rozsah díla, uzná a tedy souhlasí s
pokračováním prací na projektu. Jelikož se změna projeví v rozpočtu obce, musí vedení obce
nejprve zajistit financování a to prostřednictvím rozpočtového opatření. Následně pokud
zastupitelstvo souhlasí, mohou být vícepráce uznány a celková konečná částka za realizaci
projektu se navýší oproti plánu projektu. Důsledkem je tedy, že skutečný rozpočet na konci
daného kalendářního roku dozná i díky této úpravě změny. Tento postup probíhá v případě, že
obec svůj rozpočet na daný kalendářní rok stihla schválit včas, tj. před jeho započetím.
Nicméně v praxi se vyskytuje i odlišný postup, kdy obec počká se schválením svého rozpočtu
až do průběhu daného kalendářního roku a mezitím hospodaří podle schváleného
rozpočtového provizoria. Mezitím se vyjasní z větší části i dané investiční akce a tudíž postup
úpravy je jednodušší, než v předchozím případě. V rozpočtu se totiž u jednotlivých akcí
počítá s rezervou a tak je potom celý proces jednodušší, protože není problém podepsat
smlouvu k příslušné akci, protože obec má rozpočtové krytí v takovém případě. Pokud by
takové rozpočtové krytí nestačilo, musí se opět nejprve provést rozpočtové opatření a pak se
podepíše dodatek smlouvy na vícepráce k dané investiční akci.
5.2 LITERATURA
[1] ARROW, K. J. (1963) Social choice and individual values. 2nd ed. New Haven: Yale
University Press, 124 s. ISBN 0300013647.
[2] CABADA, L.; KUBÁT, M. a kol. (2002) Úvod do studia politické vědy. Praha:
Eurolex Bohemia, 445 s. ISBN 80-86432-41-6.
[3] BOHÁČEK, M. (2009) Financování politických stran a hnutí z veřejných rozpočtů –
komparace tří vybraných zemí. Diplomová práce, Masarykova universita.
[4] CASAS-ZAMORA, K. (2005) Paying for Democracy: Political Finance and State
Funding for Parties. [online]. ECPR Press, 308s. [cit. 20. 6. 2013]. ISBN 0-9547966-3-2
Dostupné na:
<http://books.google.cz/books?id=HEkEFSmU8l8C&printsec=frontcover&hl=cs#v=onep
age&q&f=false>
[5] ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. VOLBY.CZ. (2013) [online]. Dostupné na:
<http://www.volby.cz />
[6] ČICHOŇ, M. (2000) Právní aspekty financování politických stran. Rigorózní práce.
[7] DAVIDSON, D. (2007) Political Financing in Canada: Achieving a Balance [online].
IFES White Papers Series. Berlin: Humboldt University, 15 s. [cit. 25. 6. 2013]. Dostupné
na: <http://ww
w.ifes.org/~/media/Files/Publications/White%20PaperReport/2007/1123/FINAL%20conf
erence%20paper%20berlin_eng.pdf>
[8] GERLOCH, A., (1995) Volby v demokracii: soubor přednášek. Brno: Mezinárodní
politologický ústav, 154 s.
[9] CHYTILEK, R. a kol. (2009) Volební systémy. Praha: Portál, 375 s. ISBN 978-80-7367-
548-6.
[10]International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA). (2012) [online]
Political Finance Database. [cit. 15. 1. 2013]. Dostupné na: <http://www.idea.int/political-
finance/index.cfm>
[11]JABLONSKI, A. (2006) Politický marketing. Úvod do teorie a praxe. Barrister.
[12]KAHÁNKOVÁ, N. (2005) Alternativní volební systémy v podmínkách České republiky.
Diplomová práce, Masarykova univerzita.
[13]KOUTNÁ, S. (2012) Aktuální otázky financování politických stran v České republice.
Masarykova universita.
[14]KUBÁT, M.: (2013) Jaký volební systém pro Českou republiku? Revue Politika 7-8/2013.
[online] Dostupné na: <http://www.revuepolitika.cz/clanky/1889/jaky-volebni-system-proceskou-republiku
>
[15]MINISTERSTVO FINANCÍ ČR. (2013) Financování politických stran. [online]. [cit. dne
31. 10. 2013]. Dostupné na: <http://www.mfcr.cz/cs/verejny-
sektor/monitoring/financovani-politickych-stran˃
[16]MINISTERSTVO VNITRA ČR (2013) Proplácení hlasů. [online]. [cit. dne 31. 10. 2013].
Dostupné na: <http://www.mvcr.cz/clanek/proplaceni-hlasu.aspx˃
[17]NECKÁŘOVÁ, G. (2007) Financování politických stran a hnutí z veřejných rozpočtů –
komparace tří vybraných zemí. Masarykova Universita.
[18]NOVÁK, M., LEBEDA, T. a kol. (2004) Volební a stranické systémy ČR v mezinárodním
srovnání. Plzeň: Aleš Čeněk, 485 s. ISBN 80-86473-88-0.
[19]OUTLÝ, J. (2003) Strany a stát, volby a finance: vybrané aspekty primárních voleb a
financování politických stran. Olomouc: Periplum, 136 s. ISBN 80-86624-12-9.
[20]PELIKÁNOVÁ, J. (2006) Financování politických stran v ČR a v zahraničí. Masarykova
universita.
[21]Policy Studies Review Annual, volume 5. In Irving Louis Horowitz (Ed.),768 s. ISBN 978-
0-8039-1315-8
[22]SULLIVAN, J. L., O´CONNOR, R. E. (1972) Electoral Choice and Popular Control of
Public Policy: The Case of the 1966 House Elections. The American Political Science
Review. Vol. 66, No. 4 . Dec., pp. 1256-1268
[23]ŠIMÍČEK, V. a kol. (1998) Financování politických stran v České republice. Brno:
Masarykova univerzita, 94 stran. ISBN 80-210-1811-9.
[24]PARLAMENTNÍ KNIHOVNA: Výroční zprávy politických stran a hnutí v ČR, r. 2003,
2004, 2010, 2012.
[25]Usnesení Poslanecké sněmovny č. 340 z 24. 1. 2013
[26]Volby.cz: Celkové výsledky hlasování. 2013. [online]. [cit. Dne 31. 10. 2013]. Dostupné
na: <http://www.volby.cz/pls/ps2013/ps2?xjazyk=CZ˃
[27]Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích
[28]Zákon č. 586/ 1992 Sb., o daních z příjmů
[29]Zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
[30]Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky
[31]ŽLIČAŘ, J. (2007) Financování politických stran a hnutí z veřejných rozpočtů –
komparace tří vybraných zemí. Masarykova universita.