Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Regulace a dohled nad finančním trhem Studijní text Ing. Dalibor PÁNEK Brno, červen 2012 2 Identifikace předmětu Znak MPF_RDFT a MKF_RDFT Název Regulace a dohled nad finančním trhem Regulation and Supervision on the Financial Market Určení Pro posluchače studijního programu finance a účetnictví pětiletého a navazujícího magisterského studia Garant Ing. Dalibor Pánek Autor Ing. Dalibor Pánek Anotace Předmět je koncipován jako rozšíření znalostí problematiky bankovnictví, pojišťovnictví a kapitálového trhu o oblast regulace a dohledu nad finančním trhem. Analyzuje podstatu, důvody a oblasti bankovního dohledu a ostatních finančních institucí v České republice, EU i širším mezinárodním měřítku. Rozebírá organizaci a vývojové trendy regulace a dohledu ve finančních systémech vybraných zemí světa. Zvláštní část je věnována systému regulace a dohledu nad finančním trhem v České republice a Evropské unii. Studijní materiál nemá charakter skript, je určen pouze jako pomůcka ke studiu. Řazení jednotlivých kapitol proto odpovídá výukovým přednáškám. Cíl Cílem předmětu je vysvětlení úlohy regulace a dohledu v tržních ekonomikách, rozbor důvodů a organizace dohledu nad finančním trhem v České republice, v Evropské unii i širším mezinárodním měřítku. Cílem výuky je rovněž zvládnutí jednotlivých součástí a oblastí regulace a dohledu nad finančním trhem, jejich funkce a význam. 3 Základní a doporučená literatura a) základní literatura REVENDA, Zbyněk. Peněžní ekonomie a bankovnictví. 5. aktualizované vydání. Praha: Management Press, 2012. 423 s. ISBN 9788072612406 REVENDA, Zbyněk. Centrální bankovnictví. 2. rozšířené vydání. Praha: Management Press, 2001. 782 s. ISBN 80-7261-051-1. PAVLÁT, Vladislav a Antonín KUBÍČEK. Regulace a dohled nad finančními trhy. 2. přepracované vydání. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2010. 226 s. ISBN 9788074080364 ERBENOVÁ, M. Integrace dohledu nad finančním trhem: možnosti a úkoly. Prezentace. 2006. [on line] Dostupné:< http://www.cnb.cz/pro_média/> [citace 01-08-2011] b) doporučená literatura REVENDA, Zbyněk. Peněžní ekonomie a bankovnictví. 3. vydání. Praha: Management Press, 2002. 634 s. ISBN 80-7261-031-7 PAVLÁT, Vladislav. Centrální bankovnictví. 1. vydání. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2004. 137 s. ISBN 80-86754-29-4. PÁNEK, D., VALOVÁ, I.: Bankovní regulace a dohled. 2. vydání. MU, 2008 PÁNEK, D.: Regulace a dohled nad finančním trhem. Učební text. 1.vydání. MU, 2012. HOWELLS, P. - BAIN, K. The Economics of Money, Banking and Finance. Pearson Education Limited, 2005. 602 s. ISBN 0 273 69339 5. LAROSIERE, J. The High-Level Group on Financial Supervision in the EU Report. 2009. [on line] Dostupné: 12 2 Oblasti, systémy a principy regulace a dohledu V praxi využívané systémy regulace a dohledu v jednotlivých zemích světa sledují v podstatě stejné cíle, jejich uspořádání se liší v závislosti na historickém vývoji, velikosti země a zvyklostech fungování systému. Odlišnosti systémů dohledu lze klasifikovat z různých hledisek jejich uspořádání obvykle podle počtu regulátorů, jejich postavení, rozsahu činnosti apod. Teorie vymezuje dva základní modely institucionálního uspořádání dohledu: - sektorový model, instituce dohledu vykonávají dohled podle sektorů finančního trhu (bankovnictví, pojišťovnictví, kapitálový trh) samostatně nebo jedna na více sektorů, - funkcionální model, dohled vykonávaný podle typologie tržních selhání (systémové riziko, ochrana spotřebitele apod.), rovněž možnost jedné nebo více institucí dohledu. Oba modely mohou být úplně integrovány do jedné instituce dohledu pro celý finanční trh. Výše uvedené důvody existence regulace a dohledu finančních institucí ovlivňují a předurčují oblasti výkonu regulace a dohledu. První oblast regulace a dohledu zahrnuje pravidla pro povolení činnosti finanční instituce a její vstup do finančního systému. Obsahuje základní podmínky pro založení instituce a pravidla pro působení na finančním trhu. Podmínky vydání licence pro působení finanční instituce jsou součástí zákonných předpisů a předmětem trvalé dlouhodobé harmonizace pravidel ve světovém a evropském prostoru. Druhá oblast dohledu finančních institucí zahrnuje stanovení základních pravidel činnosti pro finanční instituce centrální bankou nebo pověřenou autoritou dohledu. Cílem pravidel obezřetného podnikání finančních institucí je podpora jejich stability, ochrana vkladatelů, investorů a pojištěnců proti podstupovaným rizikům Dohled vytváří podmínky k naplnění teoretického předpokladu efektivního finančního trhu s maximálním omezením asymetrie informací. Důležitou součástí dohledu obchodních bank je role centrální banky nebo pověřené instituce jako věřitele poslední instance. Je zde zahrnuta možnost finanční výpomoci centrální banky nebo pověřené instituce dohledu obchodním bankám při přechodném nedostatku likvidity nebo stanovení dalšího postupu řešení nesolventnosti po zvážení specifických příčin, např. vlivem průběhu finančních krizí, ekonomických cyklů, apod. 13 Podle zaměření dohledu finančních institucí je v praxi využíváno dělení na dva typy dohledu4 : - finanční regulace a dohled (prudential regulation), zaměřený na činnost finanční instituce, její stabilitu a solventnost s cílem potlačení hranice asymetrie informací klientů a jejich ochrany, - regulace způsobu podnikání (conduct of business), se zaměřením na chování finanční instituce na finančním trhu v oblastech zveřejňování informací, důvěryhodnosti, solidnosti, provádění řádně licencovaných činností. Faktem zůstává, že základem názorů na důvody integrace v oblasti regulace a dohledu je spojitost se současnými světovými tendencemi vytvoření efektivního systému výkonu dohledu, snížení nákladů dohledu, snahy o integraci dohledu pod vlivem zvyšování skupinového uspořádáním finančního sektoru a odstranění nedostatků komunikace a kooperace orgánů dohledu. Přínos integračního přístupu k organizaci dohledu charakterizoval bývalý předseda Federálního rezervního fondu USA Alan Greenspan: Není prostě žádná náhrada za porozumění vztahům mezi dohledem, regulací, chováním trhů, řízením rizik, standardy obezřetného podnikání a stabilitou na makroúrovni. Schopnosti a know how získané při plnění našich úkolů v oblasti dohledu a regulace mají důležitou úlohu, často i kritický význam při tvorbě měnové politiky. Zkrátka, měnová politika Fedu je lepší díky tomu, že má zodpovědnost v oblasti dohledu a jeho dohled a regulace jsou lepší díky zodpovědnosti za finanční stabilitu.5 Přehlednou klasifikaci systémů regulace a dohledu uvádí autor Pavlát6 : 1) Předmět regulace a dohledu: institucionální, funkční, regulace „ podle cílů“ 2) Rozsah regulace a dohledu: univerzální („mega systém“), specializovaný 3) Počet orgánů regulace a dohledu: jediný orgán, dvojice spolupůsobících orgánů, více orgánů 4) Postavení v systému státních institucí: centralizovaný, decentralizovaný, smíšený 4 LLEWELLYN,D. The Economic Rationale forFinancial Regulation. Financial Services Autority (FSA): England, 1999. 5 Goodhard, CH.A. The Organisational Structure of Banking Supervision. Financial Stability Institute: 2000. str.6. 6 PAVLÁT, V. Regulace a dohled nad finančními trhy. Vysoká škola finanční a správní Praha: EUPRESS, 2010. str.40 14 5) Pravomoc a odpovědnost orgánů: autonomní (nezávislý), podřízený (podléhající jinému orgánu) 6) Demokratičnost fungování regulátora: zahrnující samoregulaci regulovaných subjektů, bez samoregulace 7) Způsob financování: z prostředků regulovaných subjektů, ze státního rozpočtu, kombinovaný způsob financování 8) Způsob provádění regulace a dohledu: formálně byrokratický vs. věcný, rigidní (nepružný), transparentní vs. netransparentní. Základní mezinárodní principy a standardy dohledu, určené pro národní orgány regulace a dohledu byly stanoveny mezinárodními organizacemi pro jednotlivé sektory finančního trhu jako minimální požadavky s cílem výkonu efektivního dohledu v sektorech bankovnictví, kapitálového trhu a pojišťovnictví7 . Principy dohledu bankovnictví: - podmínky pro efektivní dohled, - udělování bankovních licencí, - pravidla obezřetného podnikání, - metody výkonu dohledu, - informační požadavky, - pravomoci orgánu dohledu, - součinnost domovských a hostitelských orgánů dohledu. Principy regulace trhů s cennými papíry: - cíle regulace: ochrana investorů, transparentnost trhů, omezení systémového rizika, - naplňování cílů regulátorem, - naplňování cílů prostřednictvím seberegulace, - vynucování pravidel regulace, - součinnost v oblasti regulace, - naplňování cílů emitenty, - vztah cílů k systému kolektivního investování, - naplňování cílů zprostředkovateli. 7 BCBS: Core Principles for Effective Banking Supervision. Basilej:1997 IOSCO: Objectives and Principles of Securities Regulation,2003. IAIS: Instance Core Principles. 2003. 15 Principy dohledu pojišťovnictví: - podmínky pro efektivní dohled, - účinnost systému dohledu, - požadavky dohlížených subjektů, - trvalý dohled, - požadavky na obezřetný dohled, - dohled trhu a spotřebitelů, - dohled protiprávního jednání. V souvislosti s uvedenými důvody existence regulace a dohledu poukazují kritici těchto systémů na narušování konkurenčního prostředí vlivem prosazování regulačních pravidel ve finančních institucích. Dohled vytváří odlišná pravidla pro různé finanční zprostředkovatele, někteří tak mohou získávat určité konkurenční výhody nebo může docházet ke snaze o porušování regulačních pravidel. Postupné sbližování pravidel regulace a dohledu jednotlivých finančních sektorů můžeme tedy považovat za základní cíl procesu integrace dohledu finančních institucí. Vlivy působící na realizaci procesu institucionální integrace dohledu finančních institucí lze vymezit jako: - změna organizace systému dohledu směřující k vyšší efektivitě dohledu, odstranění duplicit v systému regulace a dohledu a zlepšení operativní komunikace mezi složkami dohledu, - vývoj nazírání na metodiku pravidel podnikání v oblasti omezení podstupovaných rizik a jejich krytí v jednotlivých sektorech finančního systému, - reakce organizace a metodiky dohledu na prolínání činností a produktů finančních institucí, existenci finančních skupin a snahu omezení asymetrie informací. Klíčové pojmy Vstup do finančního systému Pravidla podnikání finančních institucí Věřitel poslední instance Klasifikace systémů dohledu Principy dohledu 16 3 Integrace dohledu finančních institucí Aktivní přístup k problematice integrace regulace a dohledu finančních institucí byl akcelerován v posledním desetiletí minulého století vzhledem k výrazným změnám ve struktuře finančních trhů. Dochází ke změnám postavení finančních institucí vlivem fúzí a akvizic, roste koncentrace činností ve finančním systému, změny jsou provázeny pokrokem informačních a distribučních technologií, roste sofistikovanost klientů, finanční systémy jsou ovlivňovány řadou procesů liberalizace finančních toků, deregulace, privatizace, prolínání produktů a dalších globálních vlivů. Liberalizace finančních toků se projevuje možnostmi svobodného tržního podnikání mimo domácí finanční trh, omezováním státních zásahů v této oblasti, uvolněním mezinárodního pohybu kapitálu. Důsledkem uvolnění je nižší možnost kontroly chování subjektů na finančních trzích a možnost ohrožení stability finančních mezinárodních systémů. Harmonizace regulace a dohledu nad finančním trhem je procesem probíhajícím zejména ve vyspělých ekonomikách jak ve světovém i kontinentálním měřítku. Dochází ke sbližování pravidel obezřetné činnosti finančních institucí, provázanosti a součinnosti orgánů regulace a dohledu. Dalšími trendy podporujícími proces integrace dohledu nad finančními institucemi jsou: - institucionalizace, na finančním trhu získávají dominantní postavení velké finanční instituce v postavení investorů i v poskytování finančních služeb, kromě obchodních bank jsou to pojišťovny, penzijní fondy, investiční společnosti, - konsolidace finančních institucí, na finančních trzích dochází ke snižování počtu finančních institucí působících na trhu vlivem zvyšování jejich velikosti s cílem získání většího podílu na trhu a profitů, zvyšování síly instituce v konkurenčním boji, - finanční inovace, v minulosti sektorově odlišované produkty na finančním trhu pro sektory bankovnictví, pojišťovnictví a cenných papírů jsou doplňovány kombinací produktů s nadsektorovou distribucí, - globalizace, je charakterizována jako hlubší a širší proces v porovnání s procesem internacionalizace, dochází k propojení ekonomik, finančních trhů a vzájemného vlivu jejich vývoje. V tradičním pojetí uspořádání systému regulace a dohledu nad finančními institucemi je využíváno více institucí dohledu, centrální banka, ministerstvo financí, specializované 17 dohledové instituce pro jednotlivé sektory nebo činnosti v oblasti finančního trhu. V tradiční podobě institucionálního uspořádání dohledu převažuje v celosvětovém měřítku model sektorového pojetí (59% zemí) před modelem institucionální integrace (23% zemí) dohledu8 . Vývoj využití integrovaných modelů dohledu v jednotlivých zemích je ovlivněn uvedenými trendy světových finančních trhů a dalšími hledisky: - existence finančních konglomerátů podstatně ovlivňujících stabilitu finančního systému při jisté neprůhlednosti jejich organizační struktury a vnitřních finančních toků, nadnárodní působení těchto konsolidovaných skupin vytváří nová rizika finančních systémů, - nutnost nadstandardního dohledu konsolidovaných skupin formou doplňkového dohledu a jeho koordinace vytváří podmínky pro efektivní mezisektorovou součinnost dohledu a vývoj metodiky dohledu směřující ve svém důsledku k integrovaným modelům, - narušování hospodářské soutěže ve finančním sektoru vlivem prolínání finančních produktů a služeb mezi finančními institucemi s odlišnou mírou regulace v určitých oblastech činnosti, možnosti přesunů finančních produktů v působnosti jedné finanční skupiny s cílem využití mírnějších pravidel regulace, - využití modelu integrovaného dohledu je spojeno s očekáváním efektivnějšího dohledu nad finančními institucemi, zvýšené možnosti monitorování rizik, omezení systémového rizika, odstranění duplicit a efektivní zpracování informací o finančním sektoru, pružnější reakce dohledové autority, - převládajícím současným motivem využiti integrovaného modelu dohledu v jednotlivých zemích je efektivnost dohledu oproti předchozím hlediskům rozsahu finančního systému příslušné země, - důležitým hlediskem institucionální integrace dohledu je přehlednost finančního systému a odpovědnosti za výkon dohledu pro účastníky finančního trhu a veřejnost, - soustředění výkonu dohledu do jedné instituce usnadňuje možnosti součinnosti a komunikace se zahraničními institucemi dohledu jako nutné součásti dohledu v dnešním globálním světě, 8 ČNB: Modely uspořádání dohledu ve světě.[on line] Dostupné: [citováno 2011-05-20] 18 - úspory v rozsahu dohledu získané jeho integrací je třeba přednostně spatřovat v úspoře metodické a informační než v oblasti vynaložených nákladů na dohled. Proces integrace dohledu do jedné instituce je spojen s některými riziky specifikovanými obvykle do těchto oblastí: - integrovaná instituce dohledu má širokou působnost ve finančním systému, naplnění cílů regulace a dohledu v oblastech od systémového rizika až po ochranu spotřebitele může být tímto nepříznivě ovlivňováno, - integrovaná instituce dohledu musí při své činnosti zohledňovat přetrvávající odlišnosti činností různých sektorů finančního systému, - procesem integrace dohledu může dojít k dočasnému oslabení odbornosti pracovníků a týmů dohledu a negativním dopadem na efektivnost dohledu, - institucionální integrací dohledu není zaručeno snížení nákladů dohledu, vzhledem k velikosti instituce může docházet k nižší efektivitě vnitřního řízení, nutno sjednotit odlišnost systémů řízení v institucích před jejich integrací, - předpoklad obdobné ochrany dohlížených institucí a jejich klientů může podpořit nebezpečí morálního hazardu, integrovaná instituce musí jasně informovat finanční systém a veřejnost v této oblasti. Autoři Martinez a Rose vyjadřují svá stanoviska ve prospěch a proti využití modelu integrovaného dohledu takto: Argumenty pro zavedení integrovaného modelu dohledu: 1) Usnadnění dohledu nad finančními konglomeráty. 2) Lepší monitorování systémového rizika a rychlejší reakce na změny 3) Jednotný přístup k regulaci a dohledu různých finančních odvětví 4) Posiluje odpovědnost regulátora 5) Maximalizuje úspory z rozsahu a efektivní využiti zdrojů 19 Argumenty proti zavedení integrovaného modelu dohledu: 1) Špatně řízený integrační proces může vést k nižší efektivitě dohledu oproti odděleným regulátorům 2) Nerespektování specifik jednotlivých odvětví může oslabit efektivitu dohledu 3) Úspěšná výměna informací a koordinace politiky může probíhat i mezi oddělenými orgány dohledu 4) Integrace dohledu je vhodná pro státy s rozvinutým finančním systémem 5) Úspory z rozsahu nemusí být výrazné Zdroj: Martinez, J.-Rose,T.: International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, World Bank Policy, Research Working Paper, 2003. Výkon dohledu nad finančním trhem vykonávají ve vyspělých zemích instituce uspořádané podle různých modelů systému. V praktickém ani teoretickém pojetí dohledu není dosud zaznamenán žádný dominantní nebo prosazovaný systém institucionálního uspořádání. Autor Musílek ve svém textu o institucionálním uspořádání finančního dohledu9 uvádí následující možnosti uspořádání integrovaného systému: Modely integrace dohledu: - úplná sektorová a funkcionální integrace, orgán dohledu vykonává dohled obezřetného podnikání finančních institucí ve třech základních finančních sektorech i dohled na provádění obchodů a přístupu ke klientům, - model dvojice regulátorů, jeden regulátor dohlíží na obezřetné podnikání finančních institucí ve všech finančních sektorech, druhý regulátor dohlíží pravidla prováděných obchodů a na ochranu spotřebitelů, - úplná sektorová a částečná funkcionální integrace, došlo k integraci orgánů sektorových dohledů, na části dohledu se podílí jiná instituce např. centrální banka. Částečná integrace dohledu: - systém integrovaného dohledu nad bankami a pojišťovnami - systém integrovaného dohledu nad bankami a trhy s cennými papíry 9 Musílek,P. Institucionální uspořádání finanční regulace a dohledu v Evropské unii. [on line] Dostupné: [citováno 2010-12-10] 20 - systém integrovaného dohledu nad pojišťovnami a trhy s cennými papíry. Institucionální struktura dohledu finančního trhu je vždy spojena s postavením a rolemi centrální banky. V průběhu historického vývoje finančních systémů byla pozice centrální banky zaměřena na regulaci a dohled obchodních bank a systémovou stabilitu. V současně fungujících systémech dohledu je postavení centrální banky v různých zemích odlišné. V průběhu druhé poloviny minulého století se začal prosazovat trend začlenění systému dohledu do centrální banky. Dochází tak k integraci výkonu měnové politiky a dohledu nad finančním trhem v centrálních bankách. Institucionální integrace dohledu finančních institucí může být začleněna v centrální bance přímo do její vnitřní struktury s převzetím pravomocí a odpovědností za oblast dohledu (příklad České republiky) nebo prostřednictvím samostatného úřadu dohledu v rámci centrální banky (příklad Irska) a převzetím odpovědnosti za dohled vedením samostatné instituce. Systém institucionální integrace dohledu do struktury centrální banky je využívám v současnosti pouze omezeně vzhledem k obecně deklarovaným rizikům i pozitivním souvislostem. Jako argumenty pro realizaci integrace dohledu do centrální banky je nejčastěji uváděno: 1) Ve finančních systémech s převahou bankovního sektoru na celkových aktivech finančního sektoru má centrální banka dlouholeté předpoklady k výkonu dohledu nad finančním trhem. Převaha bankovního sektoru roste vlivem existence finančních skupin, jejichž členové byli dříve dozorováni orgány dohledu mimo bankovní sektor. Integrace dohledu do centrální banky vytváří předpoklady úspěšnosti při převzetí dohledu nad celým finančním trem. 2) Soustředění regulace a dohledu nad finančními institucemi spolu s výkonem měnové politiky centrální bankou je přínosem pro účinnou koordinaci opatření pro stabilitu měny a finančního systému v případě nepříznivých vlivů. 3) Centrální banka soustřeďuje výkon měnové politiky, odpovědnost za finanční stabilitu systému, regulaci a dohled nad finančním trhem a funkci věřitele poslední instance což je pozitivem pro rozhodovací procesy při výkonu měnové politiky. 4) Předpoklad dosažení úspor z rozsahu vychází z využití dlouhodobě budované a fungující vnitřní struktury centrální banky (personální vybavení, komunikace). 5) Centrální banka je ze zákona nezávislou institucí nepodléhající politickým tlakům s obecně uznávanou důvěryhodností. 21 6) Systém samostatného financování centrální banky je předpokladem trvalého využití a zaměstnání finančních specialistů a kvalitního výkonu dohledu. Financování dohledu je nezávislé na zdrojích státního rozpočtu a není jeho prostřednictvím ovlivňováno. 7) Integrace dohledu do centrální banky využívá přímé efektivní informační toky ve vnitřní struktuře, je využívána citlivost a pružnost monitorování trendů finančního trhu. 8) Odpadá hrozba kompetenčních sporů mezi institucemi dohledu a překrývání kompetencí. 9) Zvýšením rozsahu dohledu centrální bankou na ostatní sektory finančního systému je možná kompenzace případného přesunu dohledu do domovských zemí institucí zahraničních finančních skupin. Integrace dohledu nad finančním trhem do centrální banky může být nevýhodou v oblastech: 1) Rozpor souběhu pravomocí výkonu měnové politiky nezávislou centrální bankou a odpovědnostmi spojenými s výkonem integrovaného dohledu. 2) Nesoulad mezi nutností veřejné kontroly výkonu dohledu a nezávislostí centrální banky. 3) Riziko konfliktu zájmů mezi výkonem měnové politiky a výkonem integrovaného dohledu v krizových situacích při naplňování jejího hlavního cíle, cenové stability a výkonem funkce věřitele poslední instance obchodních bank poskytnutím nouzových úvěrů, toto riziko je v současnosti považováno z pohledu centrální banky za teoretické 4) Integrace dohledu do centrální banky je málo obvyklý institucionální systém s omezenou možností předchozích zkušeností v praxi. 5) Chybné očekávání v souvislosti s výkonem funkce věřitele poslední instance centrální bankou i vůči ostatním nebankovním finančním institucím, očekávání veřejnosti obdobného přístupu podpory ze strany centrální banky i ve vztahu k ostatním dohlíženým finančním institucím Přijetím tohoto modelu integrace dohledu v České republice (2006) a změnou uspořádání integrovaného dohledu (2008) na systém funkcionální zahrnuje výkon dohledu centrální banky sledování transparentního výkonu obchodních transakcí na finančním trhu a převzetí dohledu ochrany spotřebitelů. 22 Přístup k výkonu dohledu v praxi velmi výstižně vyjadřuje autor Pavlát, uvádí (citace)10 : Je mimo veškerou pochybnost, že právní předpisy o regulaci a dohledu nad finančními trhy nemohou zcela postihnout a obsáhnout složitost finančních trhů. Vývoj finančních trhů v každé době přinášel a stále přináší nové situace, jejichž řešení vyžaduje redefinovat platné předpisy a doplnit je tak, aby bylo dosaženo cílů regulace. Na předním místě zde stojí ochrana spotřebitele spojená s postihem nežádoucích praktik a zachování funkčnosti a efektivnosti finančních trhů. Naplňování cílů regulace a dohledu lze v praxi realizovat nejenom dodržováním stanovených pravidel s odpovídající profesní a aplikační úrovni ale zejména etickým prostředím odpovídajícím jejich prosazování. Prostředí je tvořeno celkovou, společenskou - politickou situací a vnitřní firemní kulturou finančních institucí. Vytváření pozitivního etického prostředí je dlouhodobý proces. V posledních dvou desetiletích je podporován ve finančních institucích vytvářením a prosazováním vnitřních etických kodexů. Klíčové pojmy Integrace dohledu finančních institucí Vlivy procesu integrace dohledu Modely integrace dohledu Integrace dohledu do centrální banky Funkcionální dohled Sektorový dohled 10 Pavlát, V. Regulace a dohled nad finančními trhy. VŠFS Praha: EUPRESS, 2010. 228 s. ISBN 978-80-7408- 036-4 23 4 Dohlížené finanční instituce a podstupovaná rizika Další částí studijního textu osahuje identifikaci podstupovaných rizik vyplývajících z činností, struktury bilancí, právních předpisů a pravidel činnosti obchodních bank, pojišťoven, družstevních záložen, obchodníků s cennými papíry a penzijních fondů. Obchodní banky jsou právnické osoby se sídlem v České republice, založené jako akciové společnosti, přijímají vklady od veřejnosti, poskytují úvěry a mají licenci působit jako banka (zákon č.21/1992 Sb. o bankách). Obchodní banka je podnikatel, finanční zprostředkovatel, obchoduje za účelem dosažení zisku. Alokuje peněžní prostředky od přebytkových k deficitním subjektům. V této činnosti využívá převážně cizí finanční zdroje a podstupuje řadu rizik. Bilanci obchodní banky11 tvoří na straně pasiv převážně obchody k získávání cizích zdrojů – vkladů, svěřených peněžních prostředků, které představují závazek vůči vkladateli na jejich výplatu.12 Mohou být kombinovány se státním příspěvkem dle zákona č.96/93 Sb. o stavebním spoření ve stavebních spořitelnách. Dalším instrumentem pro získání finančních zdrojů jsou bankovní dluhopisy13 . Jejich vydávání se považuje za přijímání vkladů, pokud je vydávání hlavní činností emitenta, předmětem jeho podnikatelské činnosti je poskytování úvěrů a provádění dalších činností podle zákona č.21/1992 Sb. o bankách (§1, odst.3). Cizí zdroje tvoří rovněž přijaté finanční zdroje od centrální banky a komerčních bank. Kapitál14 obchodní banky je tvořen interními a externími zdroji, jeho základními funkcemi je financování aktiv, krytí neočekávaných ztrát, omezování aktivních obchodů pravidly obezřetného podnikání a vyjadřuje kapitálovou sílu banky. 11 ČNB: Opatření č.7/2007 Sb. o předkládání výkazů bankami a pobočkami zahraničních bank 12 Zákon č. 21/1992 Sb. o bankách, §1,odst.2,a), zákon zapracovává směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES o činnosti úvěrových institucí, 2006/49/ES o kapitálové přiměřenosti, 94/19/ES o systémech pojištění vkladů a další 13 Zákon č.190/2004 Sb. o dluhopisech 14 ČNB: Vyhláška č.123/2007 Sb. o obezřetném podnikání bank, družstevních záložen a obchodníků s cennými papíry ( §54, odst.1), vyhláška zapracovává směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES o činnosti úvěrových institucí. 24 Hlavní položkou aktiv bilance obchodních bank jsou poskytnuté úvěry, představující podle zákona o bankách poskytnuté peněžní prostředky v jakékoliv formě. Další aktivní položkou obchodních bank jsou cenné papíry, dluhopisy a akcie s právem vlastníka podílet se na řízení společnosti, majetku a zisku podle zákona č.591/1992 Sb. o cenných papírech. Šeky a směnky jsou cenné papíry s náležitostmi a využitím zakotveném v zákoně č.191/1950 Sb. směnečném a šekovém. Povinné vklady u centrální banky jsou součástí nástrojů měnové politiky v současné době (2012) ve výši 2% z průměrné výše vkladů do splatnosti dvou let. Dobrovolné vklady u centrální banky jsou součástí operací na volném trhu mezi centrální bankou a obchodními bankami v současné době uskutečňované zejména repo operacemi, přejímáním přebytečné likvidity od bank a předáváním dohodnutých cenných papírů jako kolaterálu. Pokladní hotovost tvoří bankovky a mince, spolu s dobrovolnými vklady u centrální banky jsou aktiva s nejvyšší likviditou. Jednotlivá podstupovaná rizika a pravidla pro jejich omezení jsou součástí pravidel obezřetného podnikání bank, družstevních záložen a obchodníků s cennými papíry15 . Úvěrové riziko je riziko nesplacení expozic dlužníkem z důvodů platební neschopnosti nebo nevůle dlužníka platit závazky vůči bance. Příčinami tohoto rizika jsou interní vlivy v rozhodovacím procesu banky nebo externí vlivy na rozhodování banky nezávislé. Inherentní riziko vyjadřuje výši ztráty pro banku při nesplacení závazku dlužníka. Riziko koncentrace je rizikem spojeným s angažovaností banky vznikajícím z koncentrace expozic16 vůči osobám, ekonomicky spjatým skupinám a odvětví. Tržní riziko, riziko vlivem kolísání finančních trhů, představuje riziko úrokové, akciové, měnové a komoditní. Úrokové riziko je odrazem citlivosti úrokových sazeb na jejich pohyby u produktů na aktivní i pasivní straně bilance. Akciové riziko vyjadřuje riziko kolísaní ceny akcií označované jako u ostatních tržních rizik volatilita. Měnové riziko vyplývá ze změny měnových kurzů, jeho výše je ovlivňována měnovou strukturou aktiv a pasiv banky. 15 ČNB: Vyhláška č.123/2007 Sb., povinnost vnitřní definice rizik pro banky a DZ (§ 26, odst.4.a), povinnost soustavně řídit tato rizika ( § 27, odst.1 a). 16 Aktivum nebo podrozvahová položka. ČNB: Vyhláška č.123/2007 Sb.( §2, odst.1 e) 25 Operační riziko, je rizikem ztráty vlivem nedostatků nebo selhání vnitřních procesů banky, lidského faktoru, systémů nebo vlivem vnějších skutečností včetně rizika právního 17 . Riziko likvidity je nutností schopnosti banky dostát svým závazkům, zejména vyplatit vklady, podstatou udržení likvidity je struktura splatnosti aktiv a pasiv a jejich lhůtní transformace. Kapitálové riziko je spojeno s pojmem rizika nesolventnosti, neschopnost krytí závazků vlivem snížení tržní hodnoty aktiv. Dostatečná výše vlastního kapitálu by měla takovou situaci vyloučit. Družstevní záložna je družstevní formou bankovního podnikání s omezenou působností na vztah ke svým členům a tím omezeným poskytováním finančních produktů. Struktura bilance spořitelního a úvěrového družstva (družstevní záložny) odpovídá postavením expozic bilanci obchodní banky včetně právní úpravy o možnosti přijímání vkladů18 . Obdobná jsou i rizika podstupovaná v odpovídajícím rozsahu provádění finančních obchodů, povinnost jejich vnitřní definice je stanovena obdobně jako u obchodních bank. Činnost pojišťovny upravuje zákon č. 277/2009 Sb. o pojišťovnách jako právnické osoby se sídlem v České republice a povolením od ČNB provozovat pojišťovací činnost. Pojišťovací činností rozumíme uzavírání pojistných smluv, správu pojištění, nakládání s aktivy (finanční umístění) ze zdrojů technických rezerv, uzavírání smluv se zajišťovnami a předcházení vzniku škod. Solventnost pojišťovny vyjadřuje schopnost trvale zabezpečit vlastními zdroji úhradu závazků z pojišťovací činnosti. O schopnosti solventnosti vypovídá struktura jednotlivých položek aktiv a pasiv a podstupovaná rizika. Bilanci komerční pojišťovny19 tvoří na pasivní straně základní kapitál stanovený ve výši podle prováděné pojišťovací činnosti. Pro životní pojištění 90 mil. CZK, neživotní pojištění v rozsahu 60 – 200 mil CZK stanovený podle pojistných odvětví. 17 ČNB: Vyhláška č.123/2007 Sb.( § 2, odst.3.g) 18 Zákon č.87/1995 Sb. o spořitelních a úvěrních družstvech ( §1, odst.2), zákon zapracovává směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí, směrnice 94/19/ES o systému pojištění vkladů 19 ČNB: Vyhláška č.502/2002 Sb. kterou se provádějí některá ustanovení zákona č.563/1991 Sb. o účetnictví pro pojišťovny 26 Technické rezervy financují závazky z pojišťovací nebo zajišťovací činnosti. Jsou tvořeny soustavou rezerv na pojistné plnění, prémie a slevy, vyrovnávací rezervou, rezervou na nezasloužené pojistné životní i neživotní a rezervami pojistného životního a neživotního pojištění. Závazky pojišťovny vyplývají z operací přímého pojištění a zajištění, účetní případ vzniká uznáním nebo stanovením výše plnění z pojistné události. Další závazky představují nesplacené cenné papíry nebo emitované dluhopisy. Rezervy na rizika a ztráty jsou tvořeny pokud jsou tato rizika spojena s uzavřenými smlouvami s náklady vyššími než odpovídající výnosy. Aktivní položka finanční umístění technických rezerv vyjadřuje investice pojišťovny ze zdrojů technických rezerv a části vlastního kapitálu s cílem zhodnocení na finančním trhu. Investice jsou prováděny podle struktury pojištění, počtu pojistných smluv a podle míry zajištění rizika investice. Investice technických rezerv životního pojištění jsou prováděny s důrazem na hledisko bezpečnosti a výnosu, investice neživotního pojištění kladou důraz na bezpečnost a likviditu. Skladba investic technických rezerv je stanovena do oblastí státních dluhopisů nebo takto zaručených dluhopisů v České republice nebo členských státech EU, dluhopisů bank, kotovaných dluhopisů obchodních společností, pokladničních poukázek, úvěrů a půjček zajištěných bankovní zárukou, směnek zajištěných bankovním rukojemstvím nebo bankovním avalem, hypotečních zástavních listů, kotovaných akcií, nemovitostí na území členských států, vkladů bank a vkladových dluhopisů, komunálních dluhopisů a instrumentů s bankovní zárukou bank členských zemí Evropské unie20 Pohledávky tvoří položky pojistného ode dne uskutečnění účetního případu uzavřením pojistné smlouvy. Pojišťovny podstupují rizika spojená s jejich podnikáním a ekonomickými zájmy společnosti21 . Tržní riziko, potencionální ztráta v důsledku změn ceny aktiv, způsobených kolísáním úrokových sazeb, měnových kurzů, cen akcií a komodit. 20 Zákon č.277/2009 Sb. o pojišťovnictví ( § 70 odst.1), zákon zapracovává směrnice Rady Evropského společenství 73/239/EHS o koordinaci předpisů pojištění ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/101/ES a další 21 Česká asociace pojišťoven: Dokument pro přípravu standardů Solvency II, 2005. 27 Úvěrové riziko, riziko nedodržení závazků protistranou z důvodu nemožnosti nebo nevůle placení finančních závazků. Riziko likvidity, možná ztráta způsobená neschopností efektivního vypořádání finančních aktiv k vyrovnání svých finančních závazků. Pojistné riziko, riziko spojené s nejistotou četnosti, velikosti a okamžikem výplaty budoucích pojistných událostí a souvisejícími náklady. Operační riziko, možné ztráty způsobené selháním interních procesů, zaměstnanců, informačních a komunikačních systémů, právní rizika. Obchodník s cennými papíry je druh finančního zprostředkovatele disponující cizím i vlastním kapitálem. Pravidla podnikání pro zajištění finanční stability má stanovena jako komerční banky včetně systému kapitálových požadavků a kapitálové přiměřenosti. Je právnickou osobou, akciovou společností, není bankou, s povolením centrální banky k podnikání podle zákona22 . Pravidla obezřetného podnikání obchodníků s cennými papíry upravuje vyhláška České národní banky (č.123/2007 Sb.) Vlastní kapitál obchodníků s cennými papíry je stanoven v minimální výši 730 tisíc Euro. Zvláštním předpisem je upravena povinnost obchodníka s cennými papíry23 vést soustavnou a jednoznačnou vnitřní evidenci investičních nástrojů a peněžních prostředků každého zákazníka odděleně a od vlastních obchodů uzavřených na vlastní účet. Ukládání peněžních prostředků zákazníka je omezeno na vybrané finanční subjekty. Ukládání investičních nástrojů zákazníka na účet u třetí osoby je podmíněno odbornou péčí a zkušeností této osoby aby nedošlo k nepříznivému ovlivnění práv zákazníka. Použití investičních nástrojů zákazníka k obchodu na vlastní účet obchodníka s cennými papíry je podmíněno předchozím souhlasem zákazníka. Smyslem této metodické úpravy pravidel činnosti obchodníků s cennými papíry o povinnosti oddělené evidence a nakládání s finančními prostředky zákazníků je ochrana jejich majetku 22 Zákon č.256/2004 Sb. o podnikání na kapitálovém trhu, zapracovává směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES o trzích finančních nástrojů, 2001/34/ES o přijetí CP ke kótování na burze, 97/9/ES o odškodňování investorů a další 23 ČNB: Vyhláška č.303/2010 Sb. o podrobnější úpravě některých pravidel při poskytování investičních služeb 28 Bilance obchodníka s cennými papíry24 je charakterizována pozicemi aktiv a pasiv podle uvedené vyhlášky centrální banky. Aktiva zobrazují položky hotovosti, vklady u centrální banky, finanční aktiva k obchodování, úvěry a pohledávky, finanční investice, hmotný a nehmotný majetek. Pasivní stranu tvoří závazky vůči centrální bance, finanční závazky k obchodování, závazky spojené s převodem aktiv, ostatní závazky, rezervy a kapitál. Obchodník s cennými papíry podstupuje při svém podnikání následující rizika25 : Úvěrové riziko, riziko nesplacení expozice dlužníkem z důvodu platební neschopnosti nebo nevůle dlužníka platit závazky. Tržní rizika zahrnující riziko úrokové vyplývající s kolísání výnosové míry investičních instrumentů se změnami úrokových sazeb, akciové riziko způsobené tržním rizikem ovlivňovaným výkyvy ekonomiky. Operační riziko je rizikem selhání lidského faktoru, techniky nebo protiprávního jednání, jeho krytí je vyjádřeno kapitálovým požadavkem vypočítaným z režijních nákladů obchodníka s cennými papíry. Riziko likvidity znamená riziko možnosti přeměny expozic na disponibilní finanční prostředky s minimálními náklady a v minimálním čase. Penzijní fond je právnickou osobou, akciovou společností, se sídlem na území České republiky, která provozuje penzijní připojištění podle zákona, základní kapitál penzijního fondu je nejméně 50 mil. CZK. Penzijním připojištěním se rozumí shromažďování peněžních prostředků od účastníků penzijního připojištění a prostředků státu poskytnutých ve prospěch účastníků, nakládání s těmito prostředky a vyplácení dávek penzijního připojištění. Bilance penzijního fondu26 je charakterizována aktivními a pasivními pozicemi podle struktury stanovené uvedenou vyhláškou centrální banky. Aktivní bilanční pozice obsahují pokladní hotovost, pohledávky za bankami a nebankovními subjekty, dluhové cenné papíry, akcie, podílové listy, hmotný a nehmotný majetek. Pasivní strana bilance obsahuje závazky vůči bankám a nebankovním subjektům, ostatní pasiva, rezervy, rezervní fondy ze zisku, kapitál a nerozdělený zisk. 24 ČNB: Vyhláška č.605/2006 Sb. o některých informačních povinnostech obchodníka s cennými papíry 25 ČNB: Vyhláška č.123/2007 Sb. o obezřetném podnikání bank, družstevních záložen a obchodníků s cennými papíry ( § 37) 26 ČNB: Vyhláška č.93/2007 Sb. o informační povinnosti penzijního fondu pro účely dohledu ČNB 29 Hodnota kapitálu penzijního fondu musí činit alespoň 50 mil.CZK, kapitál musí být tvořen pouze peněžními vklady27 . Peněžní prostředky shromážděné penzijním fondem mohou být umístěny do dluhopisů států nebo centrálních bank a mezinárodních finančních institucí / např. EBRD, IBRD/, podílových fondů, movitých a nemovitých věcí poskytujících záruku spolehlivého uložení / max. 10 % fondu/. Portfolio penzijního fondu obsahuje investiční nástroje aktiv v členění podle struktury aktiv uvedené v zákoně č.42/1994 Sb. o penzijním připojištění se státním příspěvkem. Přijaté peněžní prostředky fondu obsahují příspěvky účastníků připojištění, příspěvky zaměstnavatelů, státu a připisované výnosy účastníkům. Penzijní fond ve svých expozicích podstupuje úvěrová a tržní rizika28 , riziko likvidity jako nutného požadavku možnosti přeměny expozic na disponibilní finanční prostředky. Operační riziko penzijního fondu představuje selhání lidského faktoru, techniky nebo protiprávního jednání. Klíčové pojmy Riziko úvěrové Riziko tržní Riziko operační Riziko likvidity Pojistné riziko Solventnost Vklady Technické rezervy 27 Zákon č. 42/1994 Sb. o penzijním připojištění se státním příspěvkem (§4, odst. 4) 28 Zákon č. 42/1994 Sb. (§33, odst. 2) 30 5 Pravidla obezřetného podnikání finančních institucí Pro obchodní banky, družstevní záložny a obchodníky s cennými papíry platí aktuálně pravidla označovaná jako BASEL II zavedená do finančního systému České republiky dne 1.7.2007 vyhláškou č.123/07 Sb. České národní banky o obezřetném podnikání obchodních bank, družstevních záložen a obchodníků s cennými papíry (účinnost od 1. ledna 2008). Pro pojišťovací instituce je využíváno systému pravidel obezřetného podnikání Solvency II. Tato pravidla jsou postupně implantována do finančního systému. V roce 2005 uloženo pojišťovnám rozhodnutím České asociace pojišťoven postupně zapracovat tato pravidla do svých vnitřních procesů řízení. Činnost penzijních fondů je upravena zákonem č. 42/1994 Sb. o penzijním připojištění se státním příspěvkem. Pravidla obchodních bank směřující ke stabilitě bank a omezení podstupovaných rizik prošla dlouholetým vývojem nazírání na jejich specifikaci. Původní model kapitálové přiměřenosti sestavený v polovině minulého století neobsahoval vlastní rizikovost expozic obchodní banky, vyjadřoval pouze podíl kapitálu banky a bankovních aktiv. Byl vyjádřen vztahem podílu kapitálu a celkových aktiv. Kapitálová přiměřenost = Kapitál / Aktiva Přibývající aktivity bank na finančním trhu a zvyšování podílu cenných papírů na bankovních aktivech změnil přístup ke kapitálové přiměřenosti z pohledu rizik. Kapitálová přiměřenost byla definována jako poměr kapitálu k rizikovým aktivům, případně k sekundárním aktivům zajišťujících primární aktiva a úvěrovým ekvivalentům podrozvahových položek. V sedmdesátých letech minulého století byla vlivem dalších úpadků obchodních bank rozšířena pozornost omezování podstupovaných rizik a jejich řízení jako základního požadavku stability obchodních bank. Byla vytvořena specializovaná instituce zabývající se dohledem podnikání obchodních bank a celosvětovou harmonizací pravidel pro omezování rizik – Basilejský výbor bankovního dohledu (BCBS - Basel Committee of Banking Supervision, 1974). 31 Regulační směrnice tohoto výboru vydaná v osmdesátých letech minulého století po dohodě zemí G1029 ( Basel capital accord) byla důležitým prvkem mezinárodní harmonizace dohledu a stability obchodních bank (BASEL I).30 Kapitálová přiměřenost determinovala minimální výši kapitálu v hodnotě 8% a stala se světovým uznávaným standardem. Definovala kapitálovou přiměřenost jako poměr (Cooke ratio) kapitálu (Tier1 a Tier2) a součtu rizikově vážených aktiv (RVA) a úvěrových ekvivalentů mimobilančních položek (ÚEMBP) 31 . Kapitálová přiměřenost = Tier 1 + Tier 2 / (RVA + ÚEMBP) V devadesátých letech bylo pravidlo kapitálové přiměřenosti rozšířeno o požadavky krytí podstupovaných tržních rizik propočítávaných podle vlastních modelů bank a další možnosti měření úvěrového rizika. Iniciativu inovace a realizace dlouhodobého projektu BASEL II32 ovlivnily procesy globalizace, internacionalizace, rozvoj technologií, možnosti levnějších a rychlejších transakcí, rozšiřování bankovních produktů, finanční deriváty, securitizace a potřeba zvýšení stability bank začleněním těchto rizik do kapitálové přiměřenosti obchodních bank. Pravidla krytí podstupovaných rizik jsou obchodním bankám a družstevním záložnám stanovena na principu výpočtu kapitálových požadavků k podstupovaným rizikům, úvěrovému, tržnímu a operačnímu. Je uplatňován systém minimálních kapitálových požadavků s individuálním přístupem regulátora k finančním institucím. Základem systému je hledisko prevence dodržování kapitálových pravidel a preference dodržování požadované kapitálové přiměřenosti na úrovni nad minimálně stanovenou hodnotou. Kapitálová přiměřenost je definována průběžným udržování kapitálu ve výši odpovídající součtu kapitálových požadavků k úvěrovému, tržnímu a operačnímu riziku / § 37 vyhlášky ČNB č.123/2007 Sb./. 29 Nejvyspělejší země světa, Německo, Francie, Itálie, Anglie, Holandsko, Belgie, Švédsko, Japonsko, Kanada, USA a Švýcarsko jako nečlen MMF 30 Basilejský výbor bankovního dohledu: Capital Adequancy Directive. 1986. 31 Revenda, Z. Centrální bankovnictví. Praha: Management Press, 1999. 741 s. 32 Basilejský výbor bankovního dohledu: New Basel Capital Accord. 2004. 32 Novela celosvětové normy o kapitálové přiměřenosti bank a jejich likviditě vydaná Basilejským výborem pro bankovní dohled, označovaná jako BASEL III byla vydána v září roku 2010 na zasedání zástupců centrálních bank a regulátorů. Cílem reformy struktury kapitálu a výše kapitálových poměrů bankovního základního kapitálu je posílení standardů stanovení kapitálových požadavků ke krytí podstupovaných rizik, zavádí nové regulatorní požadavky na pravidla bankovní likvidity a rizikovosti aktiv. Předpoklad přijetí závazků kapitálového rámce BASEL III státy skupiny G2033 je konec roku 2011, plná implementace metodické novely bude dokončena v roce 2019. Cílem regulačních pravidel BASEL III je posílení odolnosti bankovního systému jako základu ekonomického růstu. Od tohoto systému se očekává zlepšení kvality kapitálu, pozitivní úloha likvidního polštáře a redukce nestabilních struktur financování. Nový přístup k regulaci obchodních bank však nezaručuje zabránění možností vzniku dalších krizí, případné negativní důsledky uplatnění pravidel by mělo omezit přechodové období pro jejich plné uplatnění. Regulatorní požadavky směřující k posílení globální likvidity a stability zahrnují: - Tier 1 kapitál, převaha běžných akcií a nerozděleného zisku z minulých let - navýšení bankovního kapitálu a přenos větší odpovědnosti za případné ztráty bank na jejich akcionáře, - vytvoření ochranného kapitálového polštáře ve výši 2,5 % nad regulatorní minimum k pokrytí ztrát banky, naplnění polštáře ovlivní výplaty dividend a bonusů, - vytvoření proticyklického kapitálového polštáře v hodnotě 0 až 2,5 % využívaný regulátorem ke zvýšení kapitálového poměru v průběhu ekonomických cyklů, - Leverage ratio, alternativa kapitálové přiměřenosti, poměr kapitálu a celkových expozic je stanoven na minimálně 3%, - Liquidity Coverage Ratio, schopnost banky minimálně 30 dnů trvale plnit své závazky, - Net Stable Funding Ratio (NSFR), pravidlo likvidity, poměr stabilních a použitelných zdrojů oproti aktivům 100%, - postupné zvyšování kapitálového poměru bank se v BASEL III plošně vztahuje na všechny banky, - snížení úvěrových rizik úvěrových expozic protistrany, - zlepšení metodiky výpočtu ztrát z defaultu a provádění zátěžových testů. 33 Skupina 19 nejvyspělejších států světa a Evropské unie ( pozn.autor) 33 Hodnoty novely kapitálového rámce BASEL III Rok 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Minimum Tier 1 4,5 % 5,5% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% Minimum Total Cap 8,0% 8,0% 8,0% 8,0% 8,0% 8,0% 8,0% Ochranný polštář 0,625% 1,25% 1,875% 2,50% Kapitál celkem 8,0% 8,0% 8,0% 8,625% 9,25% 9,875% 10,50% Zdroj: Basilejský výbor pro bankovní dohled:BASEL III. [on line]Dostupné: [citováno 2011-05-30] 39 7 Registry klientských informací Příkladem systému pravidel regulace a dohledu směřujících k omezení asymetrie informací v oblasti vztahů mezi účastníky finančního trhu je systém registrů úvěrů a ostatních finančních závazků dlužníků a jejich propojování. Základem systému je Centrální registr úvěrů (dál CRÚ) vedený Českou národní bankou uvedený do provozu 1.11.2002 ve spolupráci s Českou bankovní asociací41 . Úvěrový registr umožňuje výměnu informací mezi bankami a pobočkami zahraničních bank o jejich úvěrových pohledávkách za právnickými osobami a fyzickými osobami podnikateli /rezidenty i nerezidenty/. Registr obsahuje povinnou registraci aktuálních i potencionálních závazků klientů bez ohledu na jejich velikost: - čerpané úvěry - debety na běžných účtech - nečerpané úvěrové rámce a přísliby - vydané záruky - úvěrové ekvivalenty podrozvahových pohledávek Databáze je měsíčně aktualizována, informace obsahují aktuální stavy i historii záznamů. Přístup účastníků k informacím do databáze Centrálního registru úvěrů mají podle ustanovení vyhlášky42 centrální banky bankovní instituce včetně jejich poboček v zahraničí a pobočky zahraničních bank působící na území České republiky. Registr poskytuje informace pouze v souvislosti s obchodními případy klientů. Registr centrální banky poskytuje informace o úvěrových závazcích právnických osob a fyzických osob podnikatelů. Podpora stability finančního trhu vyžaduje co nejširší informační rozsah o stavu úvěrových závazků účastníků finančního trhu s cílem zvýšení možností omezení podstupovaných rizik. Bylo tedy třeba rozšířit systém registrů o úvěrové závazky fyzických osob nepodnikatelů k bankám a úvěrovým institucím a závazky k leasingovým společnostem. 41 ČNB: Centrální registr úvěrů. [on line] Dostupné: [citováno 2010-10-10] 50 - orgány finančního dohledu členských zemí EU mají povinnost intenzivně naplňovat cíle koordinovaného dohledu a spolupracovat na úrovni EU i mezi jednotlivými státy, - evropské pojetí dohledu národních orgánů finančního dohledu by mělo odrážet snahy finanční stability ostatních členských států a využívat doporučení přijatá na třetí úrovni Lamfalussyho procesu, případně vysvětlit jejich nedodržení. V procesu harmonizace a koordinace dohledu byla dále řešena problematika úlohy výborů tvořících třetí úroveň Lamfalussyho rámce. V součinnosti Evropské komise a Rady byl v roce 2008 vytvořen návrh úloh výborů třetí úrovně v oblasti sbližování postupů dohledu s cílem posílení koordinace dohledu a postupů při posuzování rizik: - vytvářet mechanismus dobrovolného řešení nedostatků komunikace mezi orgány dohledu a řešit případné rozdíly stanovisek, - zajištění přiměřené výměny informací mezi orgány dohledu, - poskytování právně nezávazných doporučení a poradenství národním orgánům dohledu s cílem sbližování postupů dohledu, - rozvoj společné kultury výkonu dohledu prostřednictvím vzdělávání a výměny pracovníků - efektivně spolupracovat s výbory evropských orgánů dohledu jednotlivých sektorů, - monitorovat finanční stabilitu a podstupovaná finanční rizika, informovat příslušné evropské výbory, - soustavně prosazovat implementaci jednotné legislativy dohledu EU v národním dohledu - vytvářet konkrétní přehledy úloh k posilování koordinace dohledu, - zajistit účinný dohled finančních konglomerátů, - omezovat duplicity oblasti dohledu ve finančních skupinách, - dbát na kvalitu a srovnatelnost vykazovaných dat a odstranění duplicit. V lednu 2009 přijala Evropská komise soubor direktiv a v jejich rámci i nástroje na posílení úloh výborů dohledu. Byl stanoven jasný operační rámec výborů třetí úrovně Lamfalussyho procesu a předpoklad efektivních rozhodovacích postupů. Základní poslání Lamfalussyho přístupu k dohledu evropských finančních trhů lze spatřovat v posílení procesu konvergence úrovně činností orgánů finančního dohledu. Konvergenci charakterizujeme jako přibližování postupů dohledu a jednotné využívání právních předpisů ve státech EU. V širším pojetí vyjadřuje konvergence přibližování běžného výkonu dohledu a prosazování jednotné úrovně finančních služeb na finančním trhu. 51 Legislativní úrovně LAMFALUSSYHO RÁMCE Sestavil autor ze zdroje: Lamfalussyho proces.[on line] Dostupné:[citováno 2010-10-10] 59 2. Model označovaný jako „twin peaks“, ve kterém jsou stanoveny odpovědnosti a pravomoci na základě cílů dohledu (obezřetný dohled a výkon obchodní regulace) přidělené dvěma různým institucím dohledu. 3. Model jednoho orgánu dohledu založeného na jednom orgánu dohledu s funkcí a kompetencí pro oblasti obezřetného dohledu a ochrany investorů. Aktuální a předpokládané trendy aplikací uspořádání dohledu nad evropským finančním trhem zahrnují prvky národního a nadnárodního uspořádání. Rozhodovací proces o aktuální a budoucí organizaci dohledu vyvolává otázky výhod a nedostatků vyžadujících řešení efektivního fungování modelů dohledu v praxi. Základem uspořádání systémů dohledu bude vždy nepochybně systém odpovídající potřebám stability globálních finančních trhů a její prevence. Systém nesmí potlačovat konkurenční prostředí finančního trhu. Stabilita nadnárodních finančních trhů musí být rovněž stabilizačním prvkem národních finančních trhů a naopak. Tyto principy dohledu nad finančním trhem jsou platné pro uspořádání evropského dohledu. Podstatou volby systému dohledu nad finančním trhem není jeho národní nebo nadnárodní charakter, prioritou je požadavek stability finančního trhu a podporující provázanost uspořádání národních a nadnárodních dohledů. Národní dohled finančních institucí působící v jedné domovské zemi bude jistě efektivnější než výkon dohledu prováděný nadnárodní evropskou institucí související s komplikacemi vzdáleností a získávání informací. Národní instituce dohledu dosahují vyššího stupně znalostí prostředí národního finančního trhu, tato skutečnost je silným argumentem v případě evropského procesu začlenění domácích institucí dohledu do systému nadnárodního. Hledisko silného postavení národních dohledů můžeme vysledovat i v systému evropského dohledu prosazovaného skupinou De Larosiere. Decentralizovaná struktura systému dohledu využívá stabilizovaných dohledů na národní úrovni jako kontaktních míst pro výkon praktického dohledu. Systém dohledu skupiny De Larosiere odráží potřeby finančního trhu nastartované světovou finanční krizí a navazuje na fungující národní systémy dohledu. Propojení národních dohledů 60 s činností nových evropských orgánů je potlačením nedostatků dosavadního evropského systému dohledu při řešení krizových situací. Zvýšení stability jednotného evropského finančního trhu propojením a koordinací národních a nadnárodních autorit dohledu je současnou evropskou realitou. Diskutovaná možnost jednotného evropského orgánu dohledu Potencionální a málo pravděpodobnou možností budoucího uspořádání evropského dohledu nad finančním trhem je dohled prováděný jednou evropskou autoritou dohledu (Single european supervision model)58 . Dohled by byl vykonáván jedním orgánem dohledu pro všechny dohlížené instituce s možností efektivní koordinace jeho činnosti: 1) Diskutabilní nevýhodou je možnost komplikace ve výkonu dohledu na místě a omezená znalost národních specifik finančního prostředí. Důležitým prvkem je řešení právního postavení a pravomocí jednotného evropského orgánu dohledu. 2) Systém postrádá přednosti koordinace postupů pro dohled celého evropského společného finančního trhu vzhledem k jeho dvoustupňovému uspořádání. 3) Oddělení dohledu nadnárodně působících finančních institucí od dohledu institucí působících na národní úrovni přináší komplikace v organizaci dohledu tohoto systému. Dochází k narušení možností účinné koordinace dohledu evropského finančního trhu důležité pro jeho celkovou stabilitu. 4) Možnou alternativou uspořádání tohoto systému dohledu je stanovení podílu na výkonu dohledu národními regulátory formou koordinace s cílem řešení výkonu dohledu na místě u vybraných finančních institucí. Tento systém organizace dohledu je možným protinávrhem uspořádání podle skupiny De Larosiere. Systém dohledu jednotným evropským orgánem je modelem integrovaného přístupu zahrnujícím všechny sektory finančního trhu. Je schopen zajišťovat cíle dohledu v posílení jednotného finančního trhu obdobně jako model De Larosiere postavený na sektorovém uspořádání evropského dohledu prováděného třemi evropskými orgány dohledu (pro bankovnictví, pojišťovnictví a cenné papíry). Model skupiny De Larosiere aktuálně splňuje podmínky souladu s platnou evropskou legislativou. 58 Evropský parlament: Zpráva o politice finančních služeb v letech 2005-2010. [on line] Dostupné:< http://www.europarl.europa.eu/sides/text_report/ [citováno 2010-10-10] 61 Shrnutí poznatků o procesu inovace organizace dohledu v Evropské unii Procesy institucionální integrace regulace a dohledu v EU ovlivňují ostatní oblastmi dohledu, zejména sbližováním pravidel podnikání finančních institucí a harmonizací pravidel výkonu regulace a dohledu. Tuto skutečnost můžeme ověřit porovnáním průběhu institucionální integrace regulace a dohledu v zemích EU s rozhodnými kroky v oblasti harmonizace pravidel dohledu v EU v minulých deseti letech. Pro srovnání a vyhodnocení souvislostí těchto procesů využijeme hodnot nárůstu konkrétních kroků jak v hodnotách jejich postupného kumulativního růstu, tak v hodnotách tempa kroků v jednotlivých letech. Obdobné hodnoty kroků využijeme i pro průběh procesu institucionální integrace regulace a dohledu v jednotlivých zemích EU. Každý rozhodný krok harmonizace a reformy regulace a dohledu v EU vyjádříme hodnotou jednoho bodu. Zahrneme započetí procesu Lamfalussiho modelu (2001), rozšíření modelu do sektorů bankovnictví a pojišťovnictví (2004), hodnocení průběhu realizace modelu a jeho přínosu (2006 a 2007), schválení mandátů jednotlivých orgánů v rámci procesu Radou EU (2008), přijetí souboru direktiv k posílení úlohy výborů dohledu Evropskou komisí (2009). Schválení započetí reformy dohledu v EU Evropskou komisí prováděnou skupinou De La Rosiere s cílem obnovení důvěry finančního trhu (2009), schválení postavení evropských orgánů dohledu EBA, ESMA, EIOPA (2010), transformace evropských orgánů dohledu do autorit dohledu (2011). Takto specifikované rozhodné kroky lze vyjádřit celkem 9 body v procesu reforem regulace a dohledu EU. Celkový průběh a tempo procesu reforem regulace a dohledu v EU Rok 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 kroky 1 1 1 2 2 3 4 5 7 8 9 ročně 1 - - 1 - 1 1 1 2 1 1 Zdroj: sestavil autor na základě údajů výzkumu 12-2011 Celkový průběh a tempo procesu institucionální integrace dohledu zemí EU Rok 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 celkem 1 5 6 7 7 10 10 10 11 11 11 ročně 1 4 1 1 - 3 - - 1 - Zdroj: sestavil autor na základě údajů výzkumu 12-2011 62 Grafické vyjádření souvislosti průběhu procesů institucionální integrace regulace a dohledu v zemích EU (viz část 10 textu) s evropskými reformními a harmonizačními kroky znázorňují grafy sestavené na základě uvedených hodnot: Průběh nárůstu reformních a harmonizačních kroků dohledu v EU a integrace institucí dohledu v zemích EU 0 2 4 6 8 10 12 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 EU země EU Zdroj: sestavil autor 12-2011 Průběh ročního tempa reformních a harmonizačních kroků dohledu v EU a integrace institucí dohledu v zemích EU -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 EU země EU Zdroj: sestavil autor 12-2011 Komparace průběhu evropských reformních a harmonizačních procesů s průběhem institucionální integrace systémů dohledu zemí EU ověřuje individuální průběh integrace dohledu v jednotlivých zemích EU a jeho ovlivňování vývojem harmonizačních a organizačních kroků v EU. Dochází k přibližování trendů obou procesů, jak v jejich tempu, tak v celkovém počtu kroků. 63 Modely integrace popsané a analyzované v této části práce byly vytvořeny nebo postupně realizovány na základě snahy o dosažení uvedených cílů dohledu. Bez ohledu na časové období, hlavní důvody a cíle dohledu můžeme při realizace těchto modelů dohledu v praxi vysledovat prvky jejich sektorového a funkcionálního uspořádání. V budoucím období vývoje těchto evropských systémů dohledu finančního sektoru je předpoklad obdobného pojetí. Proces integrace dohledu je zaměřen v rámci sektorového uspořádání do oblasti legislativy, harmonizace pravidel činnosti finančních institucí a společného postupu řešení krizových situacích. Lamfalussyho proces sehrává významnou roli v procesu budování harmonizovaného jednotného finančního trhu členských zemí Evropské unie. Hlavním pozitivem je vytvoření předpokladů pružnosti přípravy a implementace legislativních pravidel s cílem rychlejších reakcí na změny finančního trhu. Byly vytvořeny podmínky pro zvýšení součinnosti v oblasti dohledu podporou jednotných směrnic a zvýšenou úrovní výměny informací. Rámec procesu je postaven ve svých jednotlivých úrovních na sektorovém uspořádání jeho realizace. Nový přístup k institucionálnímu a funkcionálnímu uspořádání evropského dohledu je postupně realizován v modelu skupiny De Larosiere. Integrační proces evropského dohledu finančních institucí je možno charakterizovat jako decentralizovaný systém institucionální sektorové integrace s kombinací funkcionálního přístupu dohledu. Evropský systém orgánů finančního dohledu (ESFS) zahrnující činnost mikrodohledu individuálních finančních institucí si zachovává sektorové uspořádání. V jeho rámci byly vytvořeny tři sektorové evropské orgány přeměnou z dosavadních evropských výborů. Evropský výbor pro systémové riziko (ESRB) dohlíží v rámci nového systému evropského dohledu na stabilitu celého finančního systému. Je nezávislým orgánem odpovědným za makrodohled. Zaměřuje se na identifikaci systémových rizik a obezřetnou politiku směřující k zajišťování stability finančního systému jako celku s oprávněním vydávat doporučení ke zmírnění rizik. 64 Současné uspořádání evropského dohledu podle skupiny De Larosiere Sestavil autor ze zdroje: Evropská komise: Oznámení nový evropský finanční dohled. Brusel, 2009-05 Evropský výbor pro systémové riziko (ESRB) Členové EU: Prezident ECB – předseda Podpředseda Guvernéři centrálních bank Viceprezident ECB Evropská komise Předsedové evropských orgánů dohledu Pozorovatelé: Představitelé národních orgánů dohledu Předseda Hospodářského a finančního výboru Evropský orgán pro bankovnictví EBA Evropský orgán pro pojišťovnictví a důchodové pojištění EIOPA Evropský orgán pro cenné papíry ESMA Národní bankovní dohled Národní dohled pojištění a důchodového pojištění Národní dohled cenných papírů Evropský systém orgánů dohledu (ESFS) Řídící výbor 65 10 Institucionální uspořádání dohledu finančních institucí členských zemí EU Procesy harmonizace pravidel pro činnost finančních institucí a koordinace jejich dohledu jsou realizovány v evropských zemích již v průběhu posledních třiceti let. Sjednocování pravidel pro vydávání povolení k činnosti, harmonizace účetních standardů nebo liberalizace finančních toků mezi evropskými zeměmi neovlivňovala přímo pozdější procesy harmonizace regulace a dohledu finančních institucí. Institucionální integrační tendence výkonu regulace a dohledu byly podporovány prolínáním činností finančních institucí, jejich produktů a služeb a vytvářením finančních skupin. Tyto procesy vyvolaly nutnost vytvoření standardů konsolidovaného dohledu finančních institucí a postupného sbližování pravidel obezřetného podnikání a souvisejícím nazírání na omezení podstupovaných rizik. Opatření k posílení stability finančních institucí a finančních systémů jsou evropskou i celosvětovou záležitostí projevující se ve vývoji globálních pravidel využívání principů kapitálových požadavků nebo pravidel upravujících investování finančních institucí. Vývoj institucionální integrace při výkonu regulace a dohledu v členských zemích EU je výrazně ovlivňován uvedenými tendencemi finančních trhů a finančních systémů projevujících se v prvním desetiletí tohoto století. Institucionální uspořádání a organizace dohledu v členských zemích Evropské unie Země Institucionální uspořádání Organizační začlenění instituce dohledu Rok integrace Belgie Integrace dohledu Instituce mimo CB 2004 Bulharsko Neúplná integrace Banky CB, ostatní mimo CB 2003 Česká republika Integrace dohledu Instituce začleněna v CB 2006 Dánsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 1988 Estonsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 2002 Finsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 2009 Francie Sektorový model Sektorový dohled mimo CB Irsko Integrace dohledu Instituce začleněna v CB 2003 Itálie Sektorový dohled Sektorový model klasický 66 Kypr Sektorový dohled Sektorový model klasický Litva Sektorový dohled Sektorový model klasický Lotyšsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 2001 Lucembursko Integrace dohledu Instituce mimo CB 1998 Maďarsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 2000 Malta Integrace dohledu Instituce mimo CB 2002 Německo Integrace dohledu Instituce mimo CB 2002 Nizozemsko Neúplná integrace Instituce dohledu a CB Polsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 2006 Portugalsko Sektorový dohled Sektorový model klasický Rakousko Integrace dohledu Instituce mimo CB 2002 Rumunsko Sektorový dohled Sektorový model klasický Řecko Sektorový dohled Sektorový model klasický Slovensko Integrace dohledu Instituce dohledu je CB 2006 Slovinsko Sektorový dohled Sektorový model klasický Španělsko Sektorový dohled Sektorový model klasický Švédsko Integrace dohledu Instituce mimo CB 1991 Velká Británie Integrace dohledu Instituce mimo CB 1997 Zdroj:ČNB:Institucionální uspořádání regulace a dohledu v EU. [on line] Dostupné: [citováno 2010-09-10] V uplynulých deseti letech probíhají v oblasti regulace a dohledu finančního trhu EU již popsané harmonizační a koordinační procesy směřující k jednotné základně legislativních a metodických předpisů a souladu termínů zavedení v jednotlivých zemích. Probíhající proces inovace systému institucionální organizace a cílů evropského dohledu finančního trhu byl nastartován v souvislosti negativními dopady světové finanční krize. Cílem těchto kroků, směřujících k vytváření nových evropských institucí dohledu, je posílení stability finančního trhu, zmírnění následků otřesů světových finančních trhů, ochrana jejich účastníků a omezení systémových rizik. Harmonizační a nadnárodní organizační změny evropského dohledu ovlivňují spolu s aktuálními tendencemi vývoje finančních institucí a finančních trhů průběh národních institucionálně integračních procesů dohledu. 67 Aktuální struktura systémů organizace dohledu v zemích Evropské unie Země EU Integrace začleněna v centrální bance Integrace mimo centrální banku Sektorové uspořádání 27 3 13 11 100% 11% 48% 41% Sestavil autor ze zdrojů: webové stránky cnb.cz a uvedená použitá literatura. 2010-09 Aktuálně převládá institucionální integrace regulace a dohledu bez ohledu na jeho organizační uspořádání ve vztahu k centrální bance. Základní vnitřní strukturou institucionálně integrovaného dohledu obvykle zůstává sektorový základ pojetí dohledu a jeho kombinace s funkcionálním pojetím. Tabulka č.15 Časový průběh institucionální integrace dohledu v zemích Evropské unie Rok 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Počet zemí 5 6 10 11 12 12 15 15 15 16 Sestavil autor ze zdrojů: webové stránky cnb.cz a uvedená použitá literatura. 2010-09 Provedené porovnání časového průběhu institucionální integrace dohledu v zemích EU s průběhem procesu harmonizace a změn organizační základny dohledu podporuje předpoklad o podstatě integrace regulace a dohledu jako o individuálním organizačním národním uspořádání, nikoli jako o všeobecně probíhajícím a procesu prosazovaném v oblasti regulace a dohledu. Z celé řady prezentovaných názorů a diskusí o integrovaném institucionálním uspořádání regulace a dohledu, výhodách a nevýhodách těchto systémů a možnostech organizačního začlenění integrované instituce ve finančním systému jako příklady můžeme uvést: 68 Autoři ABRAMS, R. - TAYLOR, M.59 uvádějí argumenty pro podporu systému institucionálně integrovaného systému regulace a dohledu: - finanční konglomeráty seskupují různorodé skupiny finančních institucí v národním i nadnárodním měřítku, vyžadují efektivní systém dohledu jejich finančních operací, systém celkového ocenění rizik instituce na kvantifikované bázi a jejich stabilitu bez výkyvů, - dělící linie mezi produkty a institucemi je ve vývoji nejasná, finanční instituce nabízejí podobné produkty a služby, jsou dohlíženy jinými institucemi v sektorovém uspořádání dohledu, - výhodou integrovaného přístupu k dohledu je větší možnost rozvoje regulatorních pravidel oproti systému oddělených regulátorů, - integrace dohledu vytváří předpoklad efektivního dohledu finančních institucí, - integrace dohledu může pozitivně ovlivňovat kvalifikovaný personál a jeho rozvoj v instituci dohledu, - institucionální integrace dohledu může vést ke zvýšení odpovědnosti za systém regulace a dohledu. Jako možné nevýhody integrovaného dohledu autoři uvádějí zhoršení čitelnosti systému dohledu, synergické efekty nemusí být velké, chybný předpoklad veřejnosti o stejné ochraně finančních institucí integrovaným regulátorem. Obdobná prezentace možných výhod a nevýhod institucionálně integrovaného systému regulace a dohledu je patrna u řady autorů. Zásadním faktorem ovlivňujícím proces integrace dohledu je současná globální a regionální podoba finančních trhů a činnost finančních konsolidovaných celků vyžadujících konsolidovaný a koordinovaný dohled. Ostatní uváděné výhody a nevýhody integrovaného systému nebyly dosud jednoznačně prokázány. Řada protichůdných názorů na institucionální integrovaný systém dohledu odpovídá jeho současnému individuálnímu národnímu přístupu. Na základě analýzy souborů dat o finančních systémech označují autoři ČIHÁK, M. a PODPIERA, R60 integrovaný dohled nad bankami a ostatními finančními institucemi za 59 ABRAMS, R. – TAYLOR, M. Issues in the Unification of Financial Sector Supervision. International Monetary Fund: IMF Working Paper, WP/00/213.2000. [on line] Dostupné: [citováno 01-08-2011] 69 postupně preferovaný systém regulace a dohledu ve světě. S integrací dohledu se zvyšuje kvalita dohledu bez ohledu na integraci do centrální banky nebo mimo centrální banku: - integrovaný systém dohledu dosahuje lepší výsledky dohledu, - v zemích s integrovaným systémem regulace a dohledu jsou vytvářeny lepší podmínky pro rozvoj finančního systému, - integrace dohledu není spojena s oslabením dohledu. Lze souhlasit se stanovisky autorů, prezentovanými na základě analýzy rozsáhlých souborů dat o systémech dohledu finančních institucí. Praxe prokazuje lepší efektivnost dohledu a toku informací v systémech dohledu integrovaných do centrální banky. Integrované systémy dohledu jsou odpovídajícím přístupem při současných tendencích globálního finančního trhu. Ve své prezentaci s názvem Integrace dohledu nad finančním trhem (2006) vyjadřuje svá stanoviska k procesu integrace členka bankovní rady centrální banky České republiky ERBENOVÁ, M.61 : Ve sjednocení agendy dohledu a její integrace do České národní banky lze spatřovat počátek nového života pro ČNB, což zakládá dobrou příležitost nejen ohlédnout se za dosaženými úspěchy, ale – což je ještě důležitější – promyslet budoucí vizi, poslání a strategii v oblasti regulace a dohledu. Rozhodnutí integrovat dohled nad finančním trhem do centrální banky je zcela jasným politickým rozhodnutím. Je však založeno na souboru praktických argumentů, jež lze stručně řečeno spařovat jako výraz: - rostoucí složitosti a provázanosti finančního průmyslu, což vede k diskusím o integraci ve stále větším počtu zemí, - jedinečného postavení nezávislé ČNB, jež umožňuje kombinovat obezřetné mikro a makropřístupy k finanční stabilitě a jež má zaslouženě získané zkušenosti a dobrou pověst, - struktury českého finančního trhu, který je založený na bankách a bankovních skupinách. Střednědobě je cílem ČNB vytvořit skutečně integrovaný dohled vyvážením sektorových specifických technických otázek s konzistentností celého regulačního procesu. 60 ČIHÁK, M. – PODPIERA, R. Integrated financial supervision: Which model?. The North American Journal of Economics and Finance. 2008. [on line] Dostupné: http: [citace 01-08- 2011] 61 ERBENOVÁ, M. Integrace dohledu nad finančním trhem: možnosti a úkoly. Prezentace. 2006. [on line] Dostupné:< http://www.cnb.cz/pro_média/> [citace 01-08-2011] 70 Institucionální integrace regulace a dohledu nad finančním trhem a jeho soustředění do centrální banky je krokem podporujícím současné požadavky cílů dohledu nad provázaným finančním trhem. Tendence posilování role centrální banky v dohledu nad finančním trhem je aktuálním mezinárodním trendem. Integrace dohledu je označena jako politické rozhodnutí založené na praktických potřebách výkonu dohledu. Viceguvernér centrální banky České republiky SINGER, M. vyjádřil svá stanoviska k institucionální integraci dohledu nad finančním trhem62 : Jako možné výhody integrace dohledu označuje: - lepší monitoring finančního sektoru, - efektivnější dohled nad finančními skupinami, - vyšší nákladovou efektivnost a synergii, - jednodušší podmínky pro účastníky finančního trhu, - vyšší pružnost a rychlejší reakce na inovace a změny struktury finančního sektoru, - jasnou odpovědnost za dohled odstraněním prolínání kompetencí v dohledu. Jako možná rizika integrace dohledu označil viceguvernér ztrátu kvalitních zaměstnanců, možnost dominance jednoho sektoru v regulaci (např. bank), růst některých nákladů (byrokracie) a rozšíření morálního hazardu. Bez legislativních úprav v jednotlivých sektorech jsou synergie nedosažitelné. Viceguvernér označil důvody pro přechod k funkcionálnímu uspořádání systému dohledu sjednocení podpůrných činností v oblasti dat a informačních systémů, sjednocení postupů a přístupů při tvorbě dohledové legislativy, sjednocení licenčních postupů, sjednocení kontrolních a analytických postupů a soustředění specialistů v jednotlivých útvarech. Uvedená stanoviska jsou standardním hodnocením procesu institucionální integrace dohledu nad finančním trhem. Dosažení některých uváděných cílů systému dohledu není podmíněno institucionální integrací, některé označené výhody a nevýhody integrace lze obtížně monitorovat. Změna systému dohledu a jeho začlenění do centrální banky je proces odpovídající potřebám dohledu v podmínkách českého národního finančního systému. 62 SINGER, M. Legislativní novinky pohledem regulátora. Prezentace.2007. [on line] Dostupné: http: [citace 01-08-2011] 71 11 Dohled finančního trhu ve vybraných zemích EU Velká Británie, Německo, Česká republika Velká Británie Ve Velké Británii vykonává funkci dohledu a regulátora finančních služeb Financial Services Autority /FSA, 1999/. Instituce je nevládní a nezávislou autoritou dohledu se zákonnou pravomocí ve finančních službách. Svou činností je odpovědná ministru financí a jeho prostřednictvím parlamentu. Poskytuje informace o finančním sektoru pro firmy, spotřebitele a ostatní účastníky finančního trhu. Zdrojem financování FSA jsou prostředky vyplývající z poplatků dohlížených institucí. Hlavním cílem FSA je podpora důvěry veřejnosti k finančnímu trhu, finanční stabilita sektoru, přístupnost informací o finančním trhu pro veřejnost, ochrana spotřebitelů finančních služeb a omezování finanční trestné činnosti. Rozsah regulace a dohledu nad finančními institucemi prováděného FSA lze charakterizovat z pozice dvou úrovní: - posuzování podstupovaných rizik ve finanční instituci a organizačních složkách instituce / vertikální dohled/, - přístup produktový, využívaný při posuzování rizik v institucích obsahujících více druhů finančních činností a s nimi spojených rizik, případně zkoumání rizik finančního trhu jako celku. Volba FSA mezi těmito přístupy a jejich kombinací souvisí s cílem maximální účinnosti a efektivnosti dohledu. Základem rozhodování je stálá monitorovací činnost dohlížených institucí a jejich finanční analýza. Pravidla činnosti finančních institucí jsou sestavována FSA na základě stanovených legislativních pravomocí63 , jsou závazná a zahrnují tyto oblasti64 : - vysoké standardy, zahrnují základní povinnosti institucí v rámci regulovaného systému, minimální podmínky činnosti a výši poplatků pro financování dohledu, 63 Financial Services and Markets Act. FSMA.2000 64 Zdroj:FSA. [on line] Dostupné: [ citováno 2010-05-10] 72 - normy obezřetnosti, pravidla činnosti pro jednotlivé instituce, banky, stavební spořitelny, pojišťovny, investiční firmy, - obchodní normy, upravují obchodní chování účastníků finančního trhu, bankovní produkty, hypotéky, produkty pojištění, investiční obchody, - regulační proces, obsahují pokyny o povoleních k činnosti, rozhodovací postupy FSA, politiku sankcí a pokut, - procesy nápravy, řešení sporů, stížností, odškodnění, - speciální požadavky pro jednotlivá odvětví finančního trhu, finanční instituce, cenné papíry, instituce elektronických peněz, - pravidla pro zveřejňování informací a pravidla transparentnosti finančního trhu. V roce 2011 byl započat proces nového rámce regulace a dohledu finančního sektoru s předpokladem jeho dokončení do konce roku 2012. Hlavním cíle novely systému je omezení nepříznivého dopadu vlivů finanční krize na všechny segmenty ekonomiky, domácnosti i jednotlivce. Podstatou vládních změn v systému regulace a dohledu je podpora Bank of England a Financial Services Autority (FSA) při zvyšování jejich role v souvislosti s mezinárodními reformami dohledu včetně změn v EU. Vládní reforma rámce regulace a dohledu zahrnuje tři základní institucionální kroky: 1) Založení Financial Policy Committee (FPC) jako součást organizační struktury Bank of England odpovědného za makroobezřetnostní dohled, finanční stabilitu a odolnost finančního sektoru jako celku. 2) Založení Prudential Regulation Authority (PRA) pro řízení významných rizik finančních institucí jako nezávislou instituci vykonávající činnost na principu subsidiarity s Bank of England. 3) Založení Financial Conduct Autority (FCA) odpovědné za transparentnost finančních obchodů a celého spektra finančních služeb. Bank of England zůstává hlavní odpovědnost za celkovou finanční stabilitu, Financial Services Autority využívá dále nástroje pro zabezpečení finanční stability a je pověřena kroky v případě krizových situací, ochranou spotřebitelů a omezováním finanční kriminality. 73 Složení systému dohledu finančních institucí, vnitřní organizace FSA a aktuální změny v rámci nového rámce dohledu zahrnují zastoupení sektorového i funkcionálního uspořádání. Instituce využívají obvyklé kombinace obou typů uspořádání dohledu v souvislosti s potřebami efektivního dosažení cílů dohledu, aktuálně dochází k posilování funkcionální stránky dohledu finančního sektoru. Německo Zákonem o integrovaném dohledu (2002) byl zřízen Federální úřad pro dohled finančních služeb (FFSA) sloučením Federálního úřadu pro bankovní dohled, Federálního úřadu pro dohled nad pojišťovnami a Federálního úřadu pro dohled obchodování s cennými papíry. Centrální banka Bundesbank má zákonem o bankách ponechánu účast na dohledu bank vzhledem k tradiční znalosti finančního sektoru získaných již předchozím výkonem dohledu bank. Centrální banka a FFSA (2002) mají legislativně rozděleny kompetence dohledu, na jejichž základě je uspořádána vnitřní struktura obou institucí včetně spolkových poboček Bundesbank. Centrální banka vykonává operativní úkoly dohledu bank, vydává obecná pravidla pro bankovní sektor a vyhodnocuje informační povinností bank, účetní výkazy a zprávy auditorů o bankovním sektoru. Podílí se na mezinárodní spolupráci a koordinaci v oblasti dohledu. Federal Financial Supervisory Authority – FFSA/něm. BAFIN – Bundesanstalt für Finanzdienstleistungaufsicht/ je odpovědný za plnění stanovených opatření v bankovním sektoru, kontrolu bankovních transakcí provádí společně s centrální bankou. Vykonává částečný dohled nad bankami, dohled nad pojišťovacími společnostmi, investičními společnostmi, investičními fondy a penzijními fondy. Vydává licence k povolení působení ve finančním sektoru (případná odejmutí licencí) a vydává obecné pokyny pro finanční obchody, omezování rizik a poskytování finančních služeb. Hlavním cílem dohledu je stabilita a životaschopnost německého finančního systému a důvěra klientů bank, pojistníků a investorů. Financování FFSA je prováděno z poplatků dohlížených subjektů, nedostává subvence z federálního rozpočtu. 74 Dohled finančních institucí je prováděn prostřednictvím organizačních jednotek FFSA, systém je označován tzv. dohled sloupců. Jednotlivé části dohledu se dělí na divize a dále na dohled jednotlivých institucí nebo skupin. Struktura organizace výkonu dohledu je následující s rozdělením na tyto divize65 : Bankovní dohled: - divize velkých bank, - divize regionálních bank a spořitelen, - divize specializovaných bank, - divize úvěrových institucí a družstevních bank. Dohled pojištění a penzijních fondů: - divize penzijních fondů a důchodů, - divize pojišťovacích skupin a finančních konglomerátů, - divize obchodní politiky a rizik. Dohled cenných papírů a řízení aktiv: - divize cenných papírů, - divize obchodníků s cennými papíry, - divize investičních a podílových fondů. Vnitřní činnosti dohledu: - divize finančního rizika a analýz, - divize ochrany spotřebitelů a investorů, - divize modelování rizik, - divize vnitřního hospodaření FFSA. Rovněž v německém systému regulace a dohledu finančních institucí můžeme vysledovat prvky kombinace přístupů sektorového a funkcionálního uspořádání projevující se ve vnitřní organizaci činnosti pověřené instituce regulace a dohledu. 65 Zdroj: BAFIN. [on line] Dostupné:[citováno 2010-10-10] 68 Zákon č.57/2006 Sb. o změně zákonů v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem 69 Zákon č.6/1993, § 1 o České národní bance 77 trhem, začleněným do struktury centrální banky je zřízen Výbor pro finanční trh (zákon č.6/1993 Sb. o České národní bance, §45a, ods.1). Výbor pro finanční trh je oprávněn předkládat stanoviska a doporučení bankovní radě případně Ministerstvu financí. Jeho složení tvoří: - předseda a místopředseda, - člen volený rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny, - člen z bankovní rady České národní banky, - dva členové z Ministerstva financí jmenovaní ministrem financí, - finanční arbitr České republiky. Základním posláním integrovaného systému regulace a dohledu je stabilita finančního systému a bezporuchový rozvoj finančního trhu České republiky. Centrální banka plní svoji roli integrovaného orgánu dohledu: - regulatorní licenční a povolovací činností, - dohledovou činností s využitím dohledu na dálku, - kontrolou v sídlech finančních institucí, - ukládáním opatření k nápravě, - shromažďováním a vyhodnocováním informací. Ke dni sloučení dohledu převzala centrální banka dohled 24 bank, 20 družstevních záložen, 33 pojišťoven, 13 investičních společností, 11 penzijních fondů, 77 otevřených podílových fondů, 33 nebankovních obchodníků s cennými papíry a téměř 3000 nebankovních devizových míst. Dnem integrace dohledu nad finančním trhem do České národní banky vznikla povinnost centrální bance každý rok vypracovat zprávu o výkonu dohledu nad finančním trhem a předkládat ji do konce měsíce června Poslanecké sněmovně, Senátu a vládě České republiky. Začlenění dohledu dodržování pravidel ochrany spotřebitele do České národní banky Česká národní banka, jako integrovaný orgán regulace a dohledu, byla pověřena výkonem dohledu dodržování pravidel ochrany spotřebitele zahrnujícího transparentnost obchodních aktivit, omezování diskriminace spotřebitele a dodržování povinností řádného informování o 78 cenách služeb70 osobami podléhajícími dohledu Česká národní banky. Dohled je prováděn prostřednictvím samostatného odboru ochrany spotřebitele. Informace k výkonu dohledu získává centrální banka z podání spotřebitelů o možných porušeních právních předpisů nebo od sdružení pro ochranu spotřebitelů a z vlastní dohledové činnosti. V této oblasti dohledu není stanovena žádná informační povinnost dohlížených subjektů. Stanovení informační povinnosti není při výkonu činností v praxi možné. Výkon dohledu se soustřeďuje na proces prošetřování obdržených informací o konkrétních případech nebo možných systémových problémech. Organizace dohledu pravidel ochrany spotřebitele nezahrnuje plán výkonu dohledu na místě, dohled je vykonáván podle jednotlivých podání formou prošetření a pohovorů. Soustavně je využíváno součinnosti sekce dohledu nad finančním trhem a samostatným odborem ochrany spotřebitele. Česká národní banka není orgánem mimosoudního řešení sporů, jako veřejnoprávní orgán dohledu nad finančním trhem není oprávněna vstupovat do soukromoprávních vztahů mezi dohlíženými subjekty a spotřebiteli. Původní systém sektorového uspořádání (dohled bank, pojišťoven a kapitálového trhu) integrovaného dohledu finančních institucí byl od 1.1.2008 změněn rozhodnutím centrální banky na systém s funkcionální strukturou se třemi dohledovými působnostmi. Vnitřní organizace výkonu dohledu se dělí na dohledové sekce zahrnující odbory se zaměřením71 : Sekce dohledu nad finančním trhem: - odbor dohledu úvěrových institucí, - odbor dohledu pojišťovnictví, - odbor dohledu kapitálového trhu, - odbor kontroly řízení rizik, - odbor kontroly pravidel jednání a odborné péče. Sekce licenční a sankčních řízení: - odbor licenční, - odbor CP a regulovaných trhů, - odbor sankčních řízení. 70 Zákon č.634/1992 Sb. o ochraně spotřebitele, §23, ods.9 71 ČNB: Zpráva o dohledu 2008. Příloha č. 2[on line] Dostupné:[citováno 2010-10-10] 79 Sekce regulace a analýzy: - odbor regulace finančního trhu, - odbor analýz finančního trhu, - odbor podpory dohledu. Dohled nad finančním trhem je v České republice prováděn centrální bankou systémem funkcionálního uspořádání dohledu. Vnitřní organizace dohledu zahrnuje prvky sektorového uspořádání dohledu, ve své podstatě je takto sestavený vnitřní systém dohledu modelem kombinujícím obě možnosti modelů dohledu. Jednotná koncepce dohledu ČNB obsahuje tyto základní principy 72 : 1/ Konzistentnost a integrita regulace: Česká národní banka se zaměří na sjednocení pravidel pro udělování licencí a povolení k podnikání na finančním trhu i na to, aby stejná finanční rizika byla v různých sektorech finančního trhu regulována shodně tak, aby regulace podporovala rovnost konkurenčních podmínek na finančním trhu. 2/ Zohlednění individuálního rizikového profilu dohlížených subjektů: Česká národní banka bude důsledně zohledňovat individuální rizikový profil jednotlivých dohlížených subjektů. 3/ Česká národní banka při přípravě zákonů i prováděcích právních předpisů úzce spolupracuje zejména s Ministerstvem financí České republiky jako gestorem primární legislativy v oblasti finančního trhu a profesními sdruženími jako zástupci účastníků trhu Evropský rámec dohledu a postoje České národní banky Centrální banka České republiky se po celou dobu projednávání návrhů a přípravy realizace evropského rámce dohledu aktivně podílí na diskusích o jeho organizačním uspořádání a legislativním základu. Směřuje svá stanoviska ke struktuře nového systému evropského dohledu nad finančním trhem. Zásadní připomínky byly vzneseny k možnému rozporu mezi pravomocemi evropských orgánů dohledu a odpovědností za výkon dohledu nad finančním trhem. Využívání přímých pravomocí evropských orgánů dohledu je v rozporu s odpovědností národních orgánů dohledu při jeho výkonu. V této oblasti bylo dosaženo kompromisu mezi návrhy systému dohledu v EU a národními principy dohledu v oblasti legislativní úpravy na úrovni Rady a Evropského parlamentu. 72 ČNB: Poslání ČNB při dohledu nad finančním trhem Česká republiky. [on line] Dostupné: [citováno 2010-10-10] Bankovní rada Guvernér Viceguvernéři Vrchní ředitelé Sekce regulace a analýz finančního trhu Sekce licenčních a sankčních řízení Sekce dohledu nad finančním trhem Samostatný odbor ochrany spotřebitele Odbor regulace finančního trhu Odbor licenční Odbor dohledu nad úvěrovými institucemi Odbor analýz finančního trhu Odbor cenných papírů a regulovaných trhů Odbor dohledu nad pojišťovnictvím Odbor podpory dohledu Odbor sankčního řízení Odbor dohledu nad kapitálovým trhem Odbor kontroly řízení rizik Odbor kontroly pravidel jednání a odborné péče 81 Nová struktura dohledu Evropské unie Zdroj: ČNB: Zpráva o výkonu dohledu nad finančním trhem 2009.[on line] Dostupné:http: [citováno 2010-10-10] K projektu založení tří nových evropských dohledových orgánů pro bankovnictví, kapitálový trh a pojišťovnictví a novému systému hodnocení systémového rizika na finančním trhu (ESRB) zaujala Česká národní banka mimo jiné stanovisko73 ke změnám dohledu v EU: - Česká národní banka podporuje aktivní mezinárodní spolupráci zejména koordinaci funkcí ESA, doporučení ESA, vzájemné sdílení informací, - podporuje zvyšování transparentnosti ve finančním sektoru, harmonizaci evropských pravidel, vytváření dopadových studií odůvodňujících změny nové regulace, 73 ČNB:Tomšík, V., viceguvernér. Regulace a dohled nad finančním trhem v EU – aktuální otázky. Praha: Sněm Komory auditorů. 2010-11-22.[on line] Dostupné:[citováno 2011-05-05] Obezřetnostní dohled na makroúrovni European Systemic Risk Board (ESRB) European Banking Autority (EBA) (dříve CEBS) European Securities and Markets Autority ( ESMA) (dříve CESR) European Instance and Occupational Pensions Autority (EIOPA) (dříve CEIOPS) Obezřetnostní dohled na mikroúrovni European System of Financial Supervisors (ESFS) Národní orgány dohledu Výkon dohledu na národní úrovni 82 - Česká národní banka nedoporučuje kroky směřující k přenášení pravomocí národních autorit na orgány EU nebo globální orgány, dohled finančního trhu je především věcí národních orgánů dohledu odpovídající myšlenkám zprávy skupiny De Larosiere, - nedoporučuje oddělování pravomocí dohledu od národních odpovědností za přijatá rozhodnutí dohledu, - uplatňuje výhrady ke koordinační roli ESA bez přímých pravomocí vůči finančním institucím, - má výhrady ke vzniku možného rizika přeregulace, zdůrazňuje nutnost skutečné efektivnosti dohledu a vyloučení populistických argumentů při vytváření systému regulace v EU. Posláním nového institucionálního rámce regulace a dohledu v EU od 1.1.2011 je maximální pokrytí rizika na makro i mikro úrovni dohledu74 . Guvernér potvrdil současná stanoviska centrální banky o podpoře koordinace dohledu v EU, tvorbě a sdílení nezávazných doporučení a sdílení informací mezi národními orgány dohledu: Nový rámec dohledu EU by měl být prostředkem k prohloubení spolupráce mezi národními orgány dohledu bez další nežádoucí centralizace. Česká národní banka spatřuje rizika nového rámce dohledu v postupném přesouvání pravomocí národních orgánů dohledu na ESA a domovské orgány dohledu. Trvá nesouhlas centrální banky s přenášením pravomocí na orgány, které neponesou odpovědnost za důsledky svých rozhodnutí. Důsledkem by mohlo být omezení schopnosti České republiky regulovat svůj finanční trh. Klíčová slova Systém regulace a dohledu Sektorový dohled Funkcionální dohled Instituce dohledu Centrální banka a dohled Výbor pro finanční trh 74 ČNB: Singer, M., guvernér. Očekávaný vývoj evropské regulace a dopad na finanční trh. Praha: Klub finančních ředitelů. 2011-06-08. Dostupné: :[citováno 2011-06-30] 83 12 Systém dohledu finančních institucí v Kanadě a USA Kanada Finanční systém Kanady je dlouhodobě stabilizovaný, metodicky propracovaný, zachovává si odolnost vůči vnitřním i zahraničním nepříznivým vlivům. Stabilita nebyla narušena ani v průběhu světové finanční krize při převaze ekonomických vazeb země se Spojenými státy americkými. Ve finančním systému jsou uplatňovány konzervativní obezřetností a preventivní přístupy ke stabilitě. Dohled finančního sektoru je v Kanadě rozdělen mezi federální vládu odpovědnou za bankovní sektor, skupinu agentur v rámci federální vlády a provinční regulační úřady. Integrovaný dohled byl vytvořen koncem osmdesátých let minulého století (1987) zejména pod vlivem vlastnictví všech významných investic obchodními bankami75 . Ve federální vládě působí Dozorčí výbor jako koordinační orgán pro finanční instituce (FISC - Financial Institution Supervision Committee), který stanovuje regulační politiku země. Zahrnuje činnosti Ministerstva financí odpovědného za finanční dohled a čtyři nezávislé agentury: - OSFI (Office of the Superintendent of Financial Institutions), - Centrální banku Bank of Canada, - CDIC (Canada Deposit Insurance Cooperation), - FCAS (Financial Consumer Agency of Canada). FICS provádí pravidelný pětiletý průzkum o stavu legislativy a nutnosti právních úprav platných ve finančním systému pro centrální banku. Centrální banka Bank of Canada je odpovědná za výkon měnové politiky, stanovuje klíčové úrokové sazby, předkládá pravidelné zprávy Ministerstvu financí, je věřitelem poslední instance a poskytuje úvěry pro posílení likvidity i nebankovním finančním institucím pokud to vyžaduje zájem stability finančního systému. Institucí pojištění vkladů je kanadském finančním systému Canada Depozit Insurance Corporation /1967/. Vklady jsou pojištěny do výše 100 tis. dolarů členským bankám této instituce. 75 Bank of Canada: Dohled finančních institucí. [on line] Dostupné:< http://www bankofcanada.ca/en/fsr/> [citováno 2011-01-10] 84 V zemských vládách existuje 13 provinčních regulačních úřadů dohlížejících na obchodníky s cennými papíry, spořitelní a úvěrová družstva a úvěrové a pojišťovací společnosti. Provinční regulace a dohled může negativně ovlivňovat systém dohledu rozdíly metodiky mezi federální a provinční úrovní pro účastníky finančního trhu a ochranu investorů, případně omezovat procesy koordinace dohledové politiky země. Vrchním úřadem s klíčovou rolí v oblasti dohledu nad finančními institucemi v Kanadě je ustanovena OSFI – Office of the Superintendent of Financial Institutions /1987/. Instituce dohledu je nezávislou agenturou na kanadské vládě, hlavním cílem činnosti je podpora důvěry veřejnosti v kanadský finanční systém. Na základě zvláštního zákona vykonává funkci primárního regulátora pro federálně působící banky, pojišťovny a penzijní fondy. Instituce vznikla sloučením dvou agentur dohledu (Office of the Superintendent of Insurance a Office of the Inspector General of Banks-1920) s cílem zajištění koordinovaného přístupu dohledu a vytvoření základního regulačního rámce pro finanční systém Kanady. Základem rozhodnutí založení OSFI se stala studie (1986) o finančním sektoru Kanady obsahující rovněž analýzu odpovědnosti za úpadek (1985) Canadian Commercial Bank a Northland Bank. Ministerstvo financí stanovilo na jejím základě tři klíčové změny v systému dohledu: - rozšíření činnosti tehdejšího orgánu bankovního dohledu na instituce auditu, - výkon dohledu orgánem bankovního dohledu nad kvalifikačními předpoklady a školením managementu, - posílení vztahů a odpovědností mezi managementem a orgány dohledu. Úřad dohledu OSFI nese primární podíl odpovědnosti v oblasti pomoci zaměřené na minimalizaci ztrát vkladatelů a akcionářů. Nemá mandát k opatření směřujícím k prevenci selhání finančních institucí, podporuje procesy směřující k omezení rizik tohoto druhu podnikání. Stanovuje ukazatele kapitálové přiměřenosti bankovnímu sektoru, obvykle v úrovni vyšších standardů než stanoví mezinárodní pravidla. Hlavní odpovědnosti OSFI: - posuzování podmínek pro činnost finančních institucí, - vyhodnocování informací získaných z finančního sektoru a dodržování informačních povinností finančními institucemi, 85 - organizace pravidelných setkání s vedením finančních institucí, - přítomnost úřadu při projednání a diskusích o výsledcích dohledu, - vyhodnocování rizik finančních institucí a seznamování s výsledky, - fungovat jako poradní orgán při uplatnění nápravných opatření dohledu a sledovat jejich plnění, - vyhotovovat roční zprávu o stavu finančního sektoru pro Ministerstvo financí. Činnost OSFI je vnitřně uspořádána do organizačních útvarů (sektorů) podle metodiky vyjadřujících poslání a cíle této instituce dohledu76 : Sektor finančních služeb: Soustřeďuje a poskytuje zdroje informací k podpoře dohledu a vydává zprávy o činnosti, zahrnuje divize: - divize komunikace s veřejností, - divize finanční a plánovací, - divize rozvoje projektů a IT, - divize lidských zdrojů a správa. Sektor metodický: Vytváří směry politiky dohledu a regulace finančního sektoru, vydává svá doporučení a rozhodnutí, poskytuje technické základy právních předpisů, hodnotí podstupovaná rizika, koordinuje vztahy orgánů dohledu a mezinárodních institucí, zahrnuje divize: - divize pojistně matematická, - divize kapitálových standardů, účetnictví a výzkumu, - divize kontroly pravidel činnosti, - divize právních služeb, - divize penzijních plánů, - divize rizika kapitálových trhů, - divize regulační a kontrolní politiky. Z uvedeného vnitřního uspořádání instituce dohledu a zaměření činností kanadského Vrchního úřadu pro dohled finančních institucí (OSFI) je patrno jeho funkcionální uspořádání s minimálním obsahem prvků uspořádání sektorového. Systém dohledu jako celek zahrnuje princip decentralizace výkonu dohledu finančního sektoru. Jeho současné uspořádání odpovídá historickému vývoji systému regulace a dohledu s tradiční klíčovou rolí Ministerstva financí v kanadském finančním systému. 76 OSFI:Organizační struktura. [on line] Dostupné:< http://www.infosource.gc.ca//www. osfi-bsif.gc.ca/osfi/index-e/ [citováno 2010-10-10] 86 Spojené státy americké Zastřešujícím orgánem dohledu ve Spojených státech amerických je Federální rezervní systém (1913), který sdílí odpovědnost za regulaci a dohled finančního trhu. Mimo výkon měnové politiky je zaměřen na podporu finanční stability, ochranu spotřebitele finančních služeb a podílí se spolu s dalšími subjekty (zejména Federální korporace pojištění vkladů) na výkonu dohledu finančních institucí. Světová finanční krize a řada úpadků finančních institucí otevřela prostor pro diskusi a realizaci zásadních změn oblasti regulace a dohledu v USA. Projevila se nutnost zvýšení účinnosti systému dohledu v oblastech finanční stability finančního systému, ochrany klientů a dohledu nad finančními institucemi Byly diskutovány a navrhovány institucionální změny sektorově uspořádaného systému dohledu a označeného jako neodpovídajícího současnému globálnímu charakteru finančních trhů. Základní struktura dohledu finančních institucí v USA je následující: - Národní komerční banky a pobočky zahraničních bank dohlíží Office of Comptroller of the Currency (OCC), - Finanční a bankovní holdingové společnosti dohlíží samostatně Federal Reserve Systém (FED), - Národní a státní komerční banky dohlíží FED spolu s Federal Deposit Insurance Corporation ( pokud jsou zapojeny do systému pojištění depozit), - Národní a státní spořitelny jsou pod dohledem Office of Thrift Supervision (OTS), - Národní a státní úvěrová družstva dohlíží National Credit Union Administration (NCUA), - Trh cenných papírů je v kompetenci dohledu Securities and Exchange Commission (SEC), - Pojišťovny jsou koordinovaně regulovány a dohlíženy National Association of Instance Commissioners (NAIC). V červenci roku 2010 podepsal prezident Spojených států amerických Barack Obama zákon77 o zásadní reformě systému dohledu finančního sektoru. Systém dohledu byl rozšířen o prvky funkcionálního dohledu vytvořením speciálních institucí s tímto posláním: - National Bank Supervisor /NBS/ je součástí organizačního upořádání Ministerstva Financí, 77 Zákon předložili demokratický senátor Christopher Dodd a člen Sněmovny reprezentantů, demokrat, Barney Frank. pozn. autor 87 - Consumer Financial Protection Agency jako samostatný úřad přebírající pravomoc v oblasti ochrany klientů, - Financial Services Oversight Council s cílem snížení systémového rizika a koordinace ostatních dohledových autorit finančního trhu, - Office of National Insurance /ONI/ jako součást organizační struktury Ministerstva financí USA je určen pro koordinaci dohledu sektoru pojišťovnictví. Finanční krize vzniklá v USA (2007) postupně se rozšiřující do celého světa nebyla pouze důsledkem selhání významných finančních institucí a jejich managementů. Hlavní podíl na vzniku finanční krize měl systém regulace a dohledu svým nedostatečným monitorováním a odhalováním hrozeb podstupovaných rizik. Rozhodují finanční instituce (finanční holdingy) amerického finančního trhu byly dohlíženy ze zákona Federálním rezervním fondem. Systém dohledu je doplněn dalšími autoritami dohledu, FED s nimi nemá legislativní možnosti rozhodovat a získávat informace. Finanční krize odhalila nutnost posílení systému dohledu v oblasti monitorování potencionálního systémového rizika a jeho řešení. Samostatnost dohledu zaměřeného na finanční instituce má omezené možnosti řešení hrozeb celého finančního systému. Vlivem finanční krize se projevilo jako zásadní posílení konsolidovaného dohledu nad finančními institucemi v oblasti řízení rizika, vzájemných expozic a ochrany spotřebitelů. Změny v systému dohledu nad finančním sektorem v USA ve své podstatě nezahrnují prvky integrace dohledu, systém nevykazuje tendence organizačního zjednodušení, přetrvávají možnosti překrývání činnosti v dohledové praxi. Nová legislativní a související organizační struktura dohledu v USA posiluje funkcionální prvky systému, ponechává sektorové uspořádání. Nejsou patrny tendence integrace systému dohledu, jsou nadále využívány tradiční autority státních institucí. 88 13 Souhrnný pohled na regulaci a dohled nad finančním trhem Institucionální uspořádání a funkční zaměření systému regulace a dohledu finančních institucí nemá zásadní vliv na účinnost dohledu. Zásadní vliv na efektivnost regulace a dohledu rovněž nemá jeho začlenění do centrální banky. Základem úspěšnosti systému regulace a dohledu finančních institucí je nastavení dohledových pravidel, úroveň prosazování s možností sankce a míra dodržování pravidel finančními institucemi Přitažlivá myšlenka volného vstupu do odvětví a volný výkon finančních služeb je nereálná bez vymezení a kontroly plnění regulačních pravidel. Problémy a úpadky národních a nadnárodních finančních institucí, zejména v posledních dvou desetiletích nutnost tohoto přístupu k dohledu prokazují. Regulace a dohled je cesta k podstatnému omezování hrozeb na finančním trhu v souvislosti s podstupovanými riziky. Dohled finančních institucí je cestou prevence vzniku makroekonomických ztrát. Proces institucionální integrace regulace a dohledu finančních institucí není jednoznačným směrem vývoje globálního nebo regionálního systému dohledu. Zásadní vliv na průběh procesu integrace regulace a dohledu má současná globální a regionální podoba finančních trhů a činnost finančních konsolidovaných celků vyžadujících konsolidovaný a koordinovaný dohled. Výhody a nevýhody integrovaného systému dohledu nebyly dosud jednoznačně prokázány. Řada protichůdných názorů na institucionálně integrovaný systém dohledu odpovídá současným odlišnostem individuálních národních přístupů k organizaci regulace a dohledu. Institucionální integrace regulace a dohledu je ovlivňována politickým rozhodnutím založeným na praktických potřebách výkonu dohledu. Praxe prokazuje zvyšování efektivnosti dohledu a toku informací v integrovaných systémech dohledu do centrální banky. Integrované systémy dohledu jsou odpovídajícím přístupem k řešení organizace dohledu vzhledem k současným tendencím vývoje finančního trhu. Proces institucionální integrace regulace a dohledu finančních institucí je ovlivňován sbližováním pravidel podnikání finančních institucí jako oblastí regulace a dohledu vyplývající z obecné charakteristiky činností finančních institucí. Kumulací finančních zdrojů jsou vytvářeny závazky, schopnost plnění závazků je závislá na likviditě zásadně ovlivňované rizikovostí aktiv (mimo běžnou splatnost). Pravidla podnikání finančních institucí stanovených k omezování podstupovaných rizik a zajištění likvidity směřují ke krytí konkrétně identifikovaných rizik adekvátním finančním zdrojem, kapitálem. V současném 89 sektorovém vymezení finančních transakcí lze posuzovat sbližující se metodiku kapitálových požadavků za prvek podpory institucionální integrace dohledu finančních institucí. Proces sbližování pravidel činnosti finančních institucí v metodické oblasti je komplikován prvkem dohledu obchodních bank zaměřeným na podporu likvidity, označovaný jako věřitel poslední instance. Proces slučování registrů v oblastech bankovních a nebankovních klientských informací je další oblastí regulace a dohledu finančních institucí podporující institucionální integraci. Propojení směřuje k omezení asymetrie informací v oblasti podstupovaných rizik a bonity klientů s cílem posílení stability finančních institucí a finančního systému Úroveň slučování registrů je významným organizačním a technickým informačním propojením institucí z různých segmentů finančního trhu. Regulační pravidla a dohledové postupy v oblasti distribuce finančních produktů a služeb na finančním trhu jsou další oblastí procesu sbližování regulačních pravidel finančních institucí. Cílem jednotné metodické úpravy je sjednocení pravidel ochrany spotřebitele na finančním trhu, zvýšení efektivnosti dohledu a vyšší kvalita poskytování finančních služeb. Postupně je dosahováno dalšího kvalitativního stupně integrace regulace a dohledu finančního trhu. Sjednocení standardů metodiky regulačních přístupů v oblasti distribuce je krokem podporujícím institucionální integraci regulace a dohledu finančních institucí. Evropský harmonizační a organizační proces regulace a dohledu finančních institucí má významnou roli při budování jednotného finančního trhu Evropské unie. Hlavním přínosem Lamfalussyho rámce je vytvoření systému pružné přípravy a implementace legislativních pravidel s cílem rychlejších reakcí na změny finančního trhu Rámec procesu je postaven ve svých jednotlivých úrovních na sektorovém uspořádání jeho realizace. Model evropského dohledu skupiny De Larosiere je decentralizovaný systém institucionálního evropského dohledu na základě sektorového a funkcionálního uspořádání. Evropský systém orgánů finančního dohledu (ESFS), zahrnující činnost mikrodohledu individuálních finančních institucí si zachovává sektorové uspořádání. Evropský výbor pro systémové riziko (ESRB) jako nezávislá instituce s funkcionálním uspořádáním zahrnujícím makrodohled s cílem posílení stability finančního systému. 90 Systémy regulace a dohledu zemí Evropské unie a dalších vybraných zemí jsou z hlediska institucionálního uspořádání regulace a dohledu různé. Je využíváno systémů institucionálně integrovaného dohledu do pověřené instituce dohledu nebo do centrální banky, systému sektorového uspořádání dohledu nebo jejich kombinace. Přístupem k oblasti institucionální integrace systému dohledu je uspořádání sektorové nebo funkcionální, v praxi postupně dochází k preferenci funkcionálního přístupu uspořádání národních systémů. Dosažení vývojového stupně integrace dohledu ve všech oblastech činnosti sektorově neomezených finančních institucí působících na základě integrovaných pravidel je teoreticky možné, avšak v praktickém procesu vývoje finančního sektoru obtížně dosažitelné. V tomto pojetí finančního sektoru by bylo možno uplatnit skutečně integrovaný systém regulace a dohledu finančních institucí ve všech jeho oblastech s maximálním rozsahem zaměření na dohledové cíle stanovené pro posílení stability finančního sektoru a omezení systémového rizika, omezení asymetrie informací a ochraně spotřebitele finančních produktů a služeb. Faktory omezující průběh integrace regulace a dohledu můžeme identifikovat na základě poznatků získaných v tomto učebním textu jako: - stupeň úrovně vývoje finančního trhu v jednotlivých zemích nebo regionech, - historický vývoj finančního systému, místní zvyklosti a tradice, - nadnárodní procesy integrace regulace a dohledu jsou spojeny s problematikou nastavení odpovídajících legislativních pravomocí a odpovědností v systému regulace a dohledu, - relativně stabilní finanční systémy nevyžadují aktuálně nové přístupy v uspořádání regulace a dohledu, - globální nebo regionální neprosazování integračních procesů a záměrů spojených s integrací oblastí regulace a dohledu, - obtížnost a chybná realizace procesů integrace regulace a dohledu může vést ke snížení efektivity dohledu, - integrací systému regulace a dohledu nemusí dojít k úsporám nákladů na dohled, - změna systému a organizace regulace a dohledu není uznávanou prioritou, - záměrné omezování transparentnosti finančního trhu, institucionální nebo politické, - omezený tlak veřejnosti na efektivnost systému regulace a dohledu spojený s nedostatečným povědomím účasti na finančním trhu a jeho riziku. 91 Soustředění dohledů do jedné instituce označované jako institucionální integrace regulace a dohledu probíhá proto ve finančních systémech různých zemí v dlouhodobém období a omezeném rozsahu. Tento proces je ovlivňován aktuálními tendencemi institucionálního pojetí regulace a dohledu a integrací všech oblastí regulace a dohledu. Důležitou souvislostí pro tvorbu systému dohledu je národní a globální řešení dopadů světové finanční krize a vytváření podmínek finanční stability internacionálních finančních trhů. Klíčová slova Institucionální uspořádání dohledu Institucionální integrace dohledu Sektorový dohled Funkcionální dohled Pravidla činnosti finančních institucí Registry klientských informací Distribuce finančních produktů Systém regulace a dohledu Evropské unie Omezující faktory integrace dohledu