8. PRIVATIZACE Vickers, J., & Yarrow, G. (1991). Economic perspectives on privatization. Journal of economic perspectives, 5(2), 111-132. Úvod •Otázka, co je optimální hranice mezi soukromým a veřejným podnikem patří mezi zásadní v hospodářské politice •Tato otázka je v akademické literatuře překvapivě poměrně málo zkoumána •Stimulaci výzkumu v této oblasti představovaly velké privatizační programy v 80. a 90. letech dvacátého století • Otázky 1.Jak forma vlastnictví ovlivňuje efektivitu podniku? 2.Jaká je role privatizací při financování veřejných deficitů a dluhů? 3.Jaké jsou distribuční a politické důsledky privatizací? 4.Jak se liší výsledky privatizace ve vyspělých, transformačních a rozvojových zemích? • • Tři typy privatizací 1.Privatizace firem působících v konkurenčním prostředí bez tržních selhání 2.Privatizace monopolů (telekomunikace, energetika) 3.„Contracting out“ veřejně financovaných služeb, které byly dříve poskytovány veřejnými firmami do soukromého sektoru 4. Rozdíly •Rozdílem mezi typem 1) a 2) je, že si v případě přítomnosti monopolní síly či tržních selhání (typ 2) vlády obvykle ponechávají určitou formu kontroly v podobě regulace •Pokud je regulace silná, potom se rozdíly mezi soukromým a veřejným vlastníkem mohou stírat •V případě privatizace typu 2) je podstatné rozlišovat mezi přirozenými (technologie) monopoly a uměle (vládou) vytvořenými •V případě privatizace typu 3) se neprodávají aktiva, ale kontrakt nebo franšíza •Pro definici vlastnictví je tak klíčové, kdo má nárok na mimořádné zisky. Příklady •Typ 1: Francie (1986 – 88): bankovnictví, pojišťovnictví; Postkomunistické země (1991-99): všechno •Typ 2: Británie (1980 – 1997): telekomunikace, plyn, elektřina, voda, železnice •Typ 3: USA: (1980 – 1990): svoz odpadů, úklidy v nemocnicích Způsoby privatizace •Kupónová privatizace = nulová cena •Komu prodat? – akcionářům, manažerům, zaměstnancům, bankám, fondům, občanům, cizincům ….. •Jak prodat? – vyjednávání, veřejný úpis akcií, soutěž, aukce …. •Kolik privatizovat? – 100%, majoritní podíl, minoritní podíl •Jak nastavit poměr debt/equity • Souvislosti •Jak nastavit regulační a konkurenční politiku? •Jak je vláda efektivní ve výběru daní? •Jaká je velikost a způsob přerozdělování v zemi? • •Privatizace jako nástroj dosahování hospodářsko - politických cílů by měla být posuzována v kontextu alternativních způsobů dosahování těchto cílů. Jak privatizace ovlivňuje efektivitu? •Vztahy mezi vlastnictvím, pobídkami a efektivitou jsou početné a komplexní •Budeme zkoumat, jak privatizace může ovlivnit: a) cíle vlastníků b) možnosti vládních intervencí c) monitoring výkonu manažerů •Dále nás bude zajímat vztah mezi vlastnictvím a konkurencí ve vytváření pobídek pro dosahování efektivity Empirie •Empirické studie naznačují, že soukromé vlastnictví dosahuje vyšší efektivity podnikání na konkurenčních trzích, nikoliv však v situaci nedokonalé konkurence •Soutěžní a regulační politiky jsou klíčové na nedokonale konkurenčních trzích. •Je nutné posuzovat vliv vlastnictví, konkurence a regulace společně při analýze dosahování efektivity Cíle vlastníka •Na konkurenčních trzích, kde nejsou přítomny další tržní selhání, nejsou velké rozdíly mezi cílem soukromého zisku a cílem maximálního společenského blahobytu → soukromé vlastnictví dává smysl •Na druhou stranu, veřejné vlastnictví může mít smysl, pokud jsou externality značné a prostor pro realizaci soukromé agendy veřejných byrokratů je limitovaný (například v důsledku dobře fungujícího politického systému) Dotování ztrát •V nejjednodušší formě, privatizace znamená transfer všech rozhodovacích funkcí na soukromého vlastníka •Je ovšem kredibilní a/nebo žádoucí nulová intervence vlády do firemního rozhodování? •Dotace na krytí ztrát prodělečných provozů → Privatizace není zárukou, že již nebudou poskytovány (Chrysler, British Leyland). Dotace ztrátových firem je však určitě jednodušší u firem ve veřejném vlastnictví. (České dráhy) •Pokud je přítomna tržní síla či jiné externality, potom je klíčová forma vládní regulace Křížové dotace •Podobně křížové dotace na poskytování služeb (poštovních, dopravních) plní politické a distribuční cíle, a jsou často pevnou součástí cenové politiky veřejných monopolů •Daně a dotace mohou udržovat podobnou strukturu cen i po privatizaci, je to však výrazně obtížnější než když je firma veřejně vlastněná •Nejúčinnější v likvidaci křížových dotací je samozřejmě konkurence, a to bez ohledu na to, zda je přítomno soukromé či veřejné vlastnictví Regulace •Pokud je významná monopolní síla (či jiná externalita) – typ 2 - vládní intervence je obhajitelná a vzniká potřeba regulace •Pokud je firma soukromá a regulovaná → potom silně záleží na podobě hry mezi vládou a firmou •Problém nedostatečných investic (Williamson) a regulatory capture (Stiglitz) •Jaká je kvalita regulace v dané zemi? • • • Monitoring managementu •Častá výtka ve vztahu k veřejnému vlastnictví podniků je, že jejich management se dostatečně nesnaží či má značný prostor pro realizaci svých soukromých cílů •Manažeři veřejně vlastněných podniků se zodpovídají politikům. Politici tak mohou (díky nedokonalosti politického systému) imputovat podnikům své vlastní cíle. •Není však zřejmé, zda zodpovídání se politikům (a ne soukromým vlastníkům) vede k větší manažerské diskreci •Politici mohou mít velmi slabé (nebo silné) motivace monitorovat výkonnost veřejně vlastněných podniků Politická citlivost •Ovšem některá firemní rozhodnutí mohou být velmi politicky citlivá (zavírání poboček, propouštění) •Výkonnost veřejně vlastněných podniků se občas může stát prioritním tématem politických diskusí → například pokud prodělávají spoustu peněz v situaci rozpočtových úspor •V takových to případech je obvykle manažerská diskrece ve veřejně vlastněných podnicích omezována • • Monitoring II •Privatizace může přinést změnu monitoringu v podobě přímého tlaku kapitálových trhů. •Výkonnost podniku je na efektivních trzích možné měřit vývojem ceny akcií. Na vývoj akcií je pak možné navázat výkonnostní balíčky managementu •Jsou kapitálové trhy efektivní? •Selhání výkonnostních balíčků managementu • Rozptýlené vlastnictví •Nicméně většina privatizací typu 1) a 2) se týkaly rozsáhlých korporací s vysokým počtem akcionářů •Rozptýlené vlastnictví může být politickým záměrem, za účelem podpory drobných akcionářů (kuponovka ČS, privatizace utilities v UK) •V takovém případě vzniká problém černého pasažéra při monitoringu • Hrozba bankrotu •V případě rozptýleného vlastnictví, tak nabývá na významu hrozba převzetí či bankrotu (která není přítomna ve veřejném vlastnictví) •Jak silný/kredibilní vliv má tato hrozba na chování manažerů (např. při vyjednávání o mzdách a propouštění) je předmětem diskusí Tvrdá rozpočtová omezení •Tvrdá rozpočtová omezení se občas podařilo zavést i u veřejně vlastněných podniků •Regulátoři privatizovaných utilities ve Velké Británii mají přímo za úkol dohlížet na to, že podnik nezkrachuje •A vlády mají mnoho nástrojů, jak uvolnit rozpočtová omezení pro soukromé firmy (dotace, bankovní záruky, obchodní bariéry, znárodnění) • Úloha konkurence •Konkurence, která je koncepčně odlišná od vlastnictví, může silně zlepšit monitoring a tím pádem i pobídky pro vyšší efektivitu •Konkurence umožňuje porovnávání výkonu, což pomáhá zlepšit rozhodování mezi výkonem a rizikem v situaci výrazných nejistot •Konkurence tak zvyšuje nejenom alokační, ale i produkční efektivitu •Konkurence (na rozdíl od monopolu) nutí k efektivnímu chování už jenom z důvodu sebeobrany Chybějící konkurence •Ovšem přímá konkurence či její hrozba nejsou vždy k dispozici (typ 2) •Pokud byla konkurence uměle potlačena (bariéry vstupu, obchodní restrikce, komunismus), potom deregulace a liberalizace trhů může být dostatečným nástrojem k rychlé transformaci ke konkurenčním trhům •Taková privatizace pak vytvoří spíše typ 1 (konkurenční) než typ 2 (monopolní) •Ovšem zkušenosti některých zemí (UK) ukazují, že pouhé uvolnění vstupu do odvětví samo o sobě nemusí vést ke vzniku efektivní konkurence. Regulace za účelem podpory konkurence tak může být vhodným komplementem privatizačního úsilí • Contracting •Svázání privatizace s podporou konkurence je jádrem privatizace typu 3. Dochází zde k nahrazení veřejného poskytovatele služeb soukromým pomocí soutěže (konkurence) •Potenciální problémy však představuje: •Neefektivní konkurence o kontrakty (koluze, mělké trhy) •Podinvestování (dočasní poskytovatelé nemají zájem dlouhodobě investovat) •Administrativní náklady – monitoring, kontrola a vynucování kontraktů je složité a nákladné. Často pak už nemá daleko od přímé regulace • Vliv vlastnictví na efektivitu •Zatím jsme se zaobírali teoretickými aspekty vlivu odlišných forem vlastnictví na efektivitu fungování podniků/odvětví •Nyní přejdeme k empirickým výsledkům zkoumání této otázky Metodologické otázky •Jakou zvolit závislou proměnnou? •Vzácnost případů s porovnatelnými firmami •Volba vhodného období pro vyhodnocení •Jak od sebe oddělit vliv privatizace, konkurence a regulace? Kanadské nákladní železnice •Zkoumání vlivu vlastnictví na efektivitu firem. V Kanadě dlouhodobě fungovaly vedle sebe dvě velké železniční nákladní společnosti – soukromá Canadian Pacific a státní Canadian National •Caves - Christensen (1980) – žádný důkaz nižší efektivity státem vlastněné CN, když existovala efektivní konkurence od soukromé CP. (Závěr: Konkurence je důležitější než vlastnictví!) •Boardmann (2013) – po privatizaci došlo k prudkému zvýšení efektivity dříve státem vlastněné firmy (Závěr: I forma vlastnictví je důležitá! CN měla potenciál pro lepší výsledky než CP). • Konkurenční prostředí (typ 1) •Boardmann – Vining (1989) Přehled vlivu vlastnictví na efektivitu •Státní podniky jsou méně efektivní a méně ziskové než soukromá konkurence •Obecně v konkurenčních odvětvích je obvykle (ne vždy) soukromé vlastnictví lepší z důvodu vyšší efektivity a konkurence může být důležitější než soukromé vlastnictví Contracting (typ 3) •Podobné empirické výsledky bylo možné identifikovat u studií zaměřené na contracting. •Většina benefitů vznikala z důvodu většího prostoru pro vzájemnou konkurenci než ze soukromého vlastnictví •Nicméně může být obtížné dosáhnout intenzivní konkurence bez alespoň nějakého soukromého vlastnictví, proto dílčí privatizace může být užitečná Monopolní trhy (typ 2) •Výsledky empirických studií pro tento typ trhů (například distributoři energií) jsou velmi nejasné. Některé identifikovaly vyšší efektivitu u soukromých, jiné u veřejně vlastněných firem •Klíčová se zdá být způsob a kvalita regulace • Vyhodnocení •Celkový závěr (empirických studií): Pro správné pobídky a efektivitu je důležitá nejenom forma vlastnictví, ale i konkurenční podmínky a regulační politika • Privatizační příjmy •Jedním z aspektů privatizace je, že umožňuje přeměnit budoucí dividendy na současné (veřejné) příjmy z prodeje •Pokud má privatizace potenciál zvýšit efektivitu, potom vyšší prodejní příjmy jsou dalším argumentem pro privatizaci •Privatizace může být atraktivní pro rozvíjející se země s vysokým veřejným dluhem. •Může také zlepšovat celkové investiční klima v zemi – investoři chtějí záruky proti pozdějšímu znárodnění Politická ekonomie •Privatizace představuje výraznou příležitost pro redistribuci příjmů a bohatství •Každá privatizace má své vítěze a poražené (politici, úředníci, zaměstnanci, manažeři, spotřebitelé, daňoví poplatníci, dodavatelé, akcionáři, banky, konzultanti, právníci ….) •Efektivní vypořádání se s partikulárními zájmy je klíčem k úspěšné privatizaci • Privatizace monopolů •Privatizace monopolu s oslabenou cenovou regulací může vést k vysoké prodejní ceně •V takovém případě privatizace funguje podobně jako zvýšení komoditního zdanění •Příklad: prodej britských franšíz v osobní železniční dopravě • Křížové dotace •Státní intervence/vlastnictví distribučních společností může vést k potlačování geografických (často město x venkov) cenových rozdílů daných úsporami z hustoty → typicky vytvářením monopolních rent, které jsou částečně použity (implicitně či explicitně) na křížové dotování služeb pro vysoko-nákladové zákazníky. •Pokud tento politický cíl přežije privatizaci, potom podpora konkurence může být obětována z důvodu jeho uchování, protože konkurence likviduje křížové dotace, pokud nejsou udržovány explicitními daněmi a dotacemi • Zaměstnanecké akcie •Privatizovat do rukou zaměstnanců? •Probíhá obvykle za velmi výhodných podmínek •Zvýší efektivitu fungování? V malých firmách? Ve velkých firmách? •Občas snaha kompenzovat zaměstnance za ztrátu rent nebo podpořit výkonnost či oslabit odpor •Ovšem: firmy jsou obvykle ve finančních problémech a zaměstnanci budou preferovat veřejné vlastnictví, minimální konkurenci a regulaci. Navíc se stanou silnými oponenty managementu Privatizační cena •Tržní cena – cizincům! •Snížená cena – na podporu akcionářského vlastnictví či zaměstnaneckých akcií •Nulová cena – kupónová privatizace; výhoda rychlost; obtížné zvrátit v budoucnu Privatizace v Británii 1979 - 1990 Úvod •Privatizace v Británii zahrnovala: -Privatizace obecního bytového fondu -Contracting out na úrovni místních zastupitelstev a NHS -Velký privatizační program státem vlastněných podniků Kontext •Na počátku privatizačního úsilí (1979) vytvářely státem vlastněné podniky 10,5% HDP v Británii •Hlavní podíl tvořily státem vlastněné monopoly v telekomunikacích, plynu, elektřině, vodě, železnicích a poště •Významný podíl ovšem také tvořily podniky v konkurenčních nebo potenciálně konkurenčních odvětvích, jako byly produkce oceli, uhlí, nafty a automobilů Efektivita •Empirické studie výkonnosti státem vlastněných podniků v 60. a 70.letech identifikovaly řadu specifických případů neefektivit, ovšem celkový růst produktivity státních podniků se příliš nelišil od soukromých •Státní podniky ovšem vytvářely silné a dlouhodobé finanční deficity. Výše těchto deficitů byla 35% jejich příspěvku k HDP (1975) a 20% v roce 1979 Nástup konzervativců •Ve volebním programu konzervativců nebyla privatizace téměř zmíněna, nicméně na konci jejich vlády bylo s výjimkou pošty a produkce uhlí téměř vše zprivatizováno •Privatizační program lze rozdělit do tří období: I.1979 – 83 II.1983 – 87 III.1987 - 91 První fáze (1979 – 83) •Privatizace British Ports, British Aerospace, Britoil, Cable and Wireless, National Freight, British Petroleum •I když některé z těchto podniků ještě kontrolovaly malé kapsy tržní síly, v zásadě se jednalo o privatizace prvního typu •Privatizace těchto podniků vynášela 500 mil. GBP ročně •Cílem těchto privatizací bylo jak zvýšení efektivity, tak příjmů pro státní pokladnu • Hospodářská politika •V prvním období byla vláda také aktivní v soutěžní a regulační politice •Byly zavedeny tvrdší rozpočtové omezení, které byly někde nahrazeny i novým managementem (např. ocelářství) •Byla přijata legislativa, která usnaďňovala vstup nových konkurentů do odvětví (telekomunikace, plyn, elektřina) → v některých odvětvích se však existujícím dominantám dařilo tomuto vstupu efektivně bránit Druhá fáze (1983 – 87) •V druhé privatizační vlně byly doprivatizovány zbývající firmy na relativně konkurenčních trzích (Enterprise Oil, Jaguar, Trustee Savings Bank, British Airways, Rolls-Royce) •Dále začala privatizace utilities/síťových odvětví (British Telecom, British Gas) → posun k privatizacím typu 2) •U privatizace BT a dalších došlo k úpisu akcií pro miliony drobných akcionářů Restrukturalizace •U privatizace BT (monopolní poskytovatel telekomunikačních služeb) vyvstala poprvé otázka, zda nejdříve restrukturalizovat (jako AT&T v USA) a pak privatizovat nebo rovnou privatizovat a dále jak regulovat toto odvětví •Restrukturalizace (a rychlejší stimulace konkurence) byla zamítnuta, protože by zdržela privatizaci a politické výhody z rychlého transferu aktiv. Management (který spolupracoval na privatizaci) byl také silně proti restrukturalizaci. •Podobný vývoj probíhal také u British Gas Regulátoři •Nový regulátoři OfTel a OfGas byly vytvořeni současně s privatizací, aby prováděli cenovou regulaci v odvětví a (v rámci možností) podporovaly vznik konkurence •Z počátku byly jejich kompetence omezené, postupně se však jejich vliv a význam zvyšoval • III. Fáze (1987 – 91) •Privatizace British Steel a British Airports Authority •Privatizace vody (1989) a elektřiny (1990 – 91). U těchto privatizací došlo k prodeji úpisem akcií drobným investorům a byly vytvořeny nové regulační orgány •Novinkou byla restrukturalizace odvětví před provedením privatizace Voda •Cílem restrukturalizace u vody bylo oddělit enviromentální regulaci od regulace konkurence •Potenciál přímé dodavatelské konkurence zde byl slabý, proto byla podporována „competition by comparison“. •K zvýšení kvality vody byly nutné značné investice → privatizace vytváří problém podinvestování → regulace umožňovala růst cen nad CPI, pokud byly splněny investiční cíle Elektřina •Restrukturalizace dodavatelů elektřiny byla motivována především snahou zvýšit konkurenci. •Monopolní výrobce a dodavatel elektřiny v Anglii (CEGB) byl rozdělen na čtyři části. Rozvodná síť byla ponechána v jejich společném vlastnictví. •Část firem byla privatizována Shrnutí •Privatizace v Británii (1979-90) přinesla desítky miliard GBP do státního rozpočtu, vytvořila milióny nových akcionářů a významně snížila participaci státu na rozhodování firem v řadě odvětví. •Nicméně dopad privatizací na efektivitu odvětví není zcela zřejmý (1991). •Radikální zlepšení výkonnosti nastalo jen v několika případech, především tam, kde existuje dostatečná produktová konkurence (British Ports, National Freight, Cable and Wireless) Shrnutí (2) •Interpretace výsledků je dále komplikována tím, že k nejvyšším růstům produktivity došlo ještě ve státních British Steel a British Coal. •V obou těchto odvětvích došlo k růstu produktivity v důsledku tvrdších rozpočtových omezení, protože na rozdíl od monopolistů u nich bylo obtížné zvýšit ceny •Závěr: Klíčovými faktory produktivity jsou konkurenční podmínky a regulační prostředí. Privatizace v Chile Historie •Státní podniky vytvářely 15% HDP na konci 60. let •1970 – 73: socialistická vláda Salvadora Allendeho – masivní znárodňování (banky, doly) – 40% HDP •Září 1973 – vojenský puč A. Pinocheta •Následný ekonomický program: privatizace, deregulace a liberalizace. Privatizace •1974-75: navrácení (restituce) podniků •1975-83: privatizace více jak 100 podniků. Hlavní cíl privatizace: zvýšit příjmy státního rozpočtu → deficit státního rozpočtu 1973: 25% HDP •Podniky byly prodávány nejvyšší nabídce, což vedlo ke tvorbě konsorcií s účastí bank a následným vysokým zadlužením •Tento privatizační model neustál finanční krizi 1982-83, kdy docházelo k řadě bankrotů, včetně bankovních. •Následně pak došlo k přehodnocení strategie a k více decentralizovaným privatizacím (do rukou drobných akcionářů) Shrnutí •Snaha privatizovat rychle a draze vedla na rychle liberalizovaném trhu k ohrožení stability nově privatizovaných odvětví. •Ovšem rozvoj konkurence a regulační reforma měly dlouhodobě pozitivní dopady •Bylo by lepší nejprve liberalizovat a pak privatizovat? •Závěr: Privatizace sama o sobě ještě nutně nezaručuje lepší pobídky, klíčová je její podoba a forma Privatizace v Polsku Historie •Součást transformačního balíčku •Oproti Chile, socialistická ekonomika byla větší a fungovala déle •Makroekonomická stabilizace a boj s inflací •Komu patří vlastnická práva? •Jak rozvinout finanční trhy? •Rychlost x výnos privatizace Rychlost •Rychlá privatizace státních monopolů (bez deregulace) může vést pouze ke vzniku soukromých monopolů. •Nejdříve privatizovat a pak liberalizovat anebo obráceně? •Platí teorie nedospělého odvětví? •Jsou větší tržní selhání anebo vládní selhání? •Distribuční aspekty privatizace Shrnutí •Každá forma vlastnictví je nedokonalá •Tržní selhání vedou k divergenci mezi cílem zisku a společenského blahobytu v soukromé firmě •Vládní selhání vedou k divergenci cílů politiků/byrokratů a společenského blahobytu ve státní firmě •Privatizace není všelék (tržní selhání, nezasahování, distribuční a politické důsledky) •Úspěch každé privatizace je tak závislý na konkrétním kontextu (širší trh, regulační a institucionální prostředí)