9. Privatizace a restrukturalizace železnic Thompson, L. (2003). Changing railway structure and ownership: is anything working?. Transport Reviews, 23(3), 311-355. Shrnutí •Železniční systémy po celém světě prošly reformním procesem •Struktura → od monopolních integrovaných podniků ke komplexnějším strukturám •Vlastnictví → od výhradně státního ke koncesím, soukromým operátorům a přímým privatizacím •Zaměstnanost → hlavním reformním problémem je vyřešení (pře)zaměstnanosti Kontext Modální podíly železnice (%) EU USA Japan Číma Rusko Nákladní Silnice 82 56 92 66 10 Železnice 18 44 8 34 90 Osobní Auto 82 92 1 38 n.a. Bus 9 7 13 n.a. 49 Vlak 9 1 86 62 51 Železniční „problém“ •Přesun poptávky od železnic k autům a letadlům → flexibilita auta, rychlost letadla, rozvoj dálniční sítě; weightless economy •Železnice byly velmi pomalé v reakci na strukturální změny → díky své velikosti, vlivu odborů, křížovým dotacím a strnulé regulaci •V poslední čtvrtině dvacátého století vlády přestaly akceptovat špatné služby a vysoké dotace do železnice → řada železnic se dostala do problémů •Klíčová otázka – Jak reformovat? Cíle reformy •Reforma pak musí obsahovat následující parametry: 1.Jak změnit strukturu železnice? → aby lépe odpovídala požadavkům tržní ekonomiky 2.Jak nastavit rovnováhu mezi veřejným a soukromým vlastnictvím? → co privatizovat a co nikoliv? 3.Jak nastavit a definovat roli vlády v reformovaných železnicích? → jak definovat a plnit sociální cíle (PSO, zaměstnanost) •Vlády by si měly vyjasnit k čemu mají železnice a co od nich očekávají a tomu přizpůsobit financování → Železnice v současnosti okupují velmi málo monopolních pozic →konkurence a vysoké náklady způsobují, že železnice mají téměř ve všech segmentech problém dosahovat zisku bez dotací → obzvláště pokud jsou ještě tarify/jízdné snižovány ze sociálních či politických důvodů • • Struktura a vlastnictví Struktura •Při volbě struktury železničního odvětví se nabízejí tři možnosti organizace: 1)Integrovaná → tradiční model integrace infrastruktury a služeb → potenciální maximalizace produkční efektivity a výnosů z rozsahu → konkurence pouze intermodální → Čína, Rusko, Afrika 2)Third party access → dominantní uživatel je integrován s infrastrukturou → ale na infrastrukturu je umožněn vstup dalším operátorům → umožnění vstupu konkurence při zachování integrace → USA, Japonsko 3)Separovaná → provozovatel infrastruktury a dominantní provozovatel služeb jsou dva nezávislé subjekty → cíl konkurence je nadřazen integračním efektivitám → open access = (téměř) volný vstup na infrastrukturu → EU, ČR Vlastnictví •Existuje i řada variant, jak uspořádat vlastnické vztahy na železnici → jak nastavit rovnováhu veřejného a soukromého vlastnictví a kontroly •Dokud byly železnice nereformovanými velkými molochy → byly příliš velké pro soukromý sektor •S vertikálním (infrastruktura/provoz) a horizontálním (osobní/nákladní) dělením železnic vzniká prostor pro řízený contracting out či přímou privatizaci • Oddělení státu od železnice •Potenciálně nejvážnějším důsledkem znárodnění železnic bylo promíchání vládních rolí a cílů s operačními cíli železnice •Smíchání komerčních, politických, sociálních a zaměstnaneckých rolí vedlo ke ztrátě efektivity na mnoha úrovních a mnoha interním konfliktům •Křížové dotace (nákladní → osobní; ziskové linky/komodity → ztrátové linky/komodity) Jak oddělit stát a železnice •Pro funkční model moderních železnic je nutné zamezit politickému vměšování (jízdné, zaměstnanost, nákupy) do operačního řízení železnice •Sociální služby musí být explicitně definovány a hrazeny náklady na jejich (ztrátové) provozování (PSO) •Co s křížovými dotacemi? Jsou vždy zdrojem neefektivit? Vliv zavádění konkurence na systémy financované systémem křížových dotací Oddělení státu a železnice •Oddělení státu a železnice je odlišný koncept od dilematu veřejného/soukromého vlastnictví •Největší odpůrci oddělení jsou skrytí rent seekers vzájemného propojení, jak na straně železnice, tak státu •„Státní firmy ČEZ a České dráhy daly v roce 2009 zakázky v hodnotě 15 miliard korun společnosti Škoda Plzeň, kterou před nástupem do čela energetického gigantu vedl Martin Roman. Bylo to v době, kdy právě Roman měl v obou státních společnostech vliv na rozhodování.“ • • Hlavní problém reforem - zaměstnanost •Zaměstnanci železničních firem jsou hlavním stakeholderem (a problémem) železničních reforem •Práce je jediný výrobní faktor, který se může bránit (propouštění) •Odlišné náklady reforem pro firmu a společnost (viz také Česká pošta, Lesy České republiky, apod.) Největší zaměstnavatelé ČR Zaměstnavatel Počet zaměstnanců 1 Škoda Auto 35 437 (2020) 2 Agrofert (skupina) 30 941 (2021) 3 ČEZ (skupina) 28 043 (2021) 4 Česká pošta 23 432 (2022) 5 České dráhy (skupina) 22 037 (2021) 6 Správa železnic 17 232 (2021) 7 Kaufland Česká republika 13 751 (2019) 8 Moravia Steel (skupina) 13 504 (2019) 9 Dopravní podnik hl. m. Prahy 11 215 (2020) 10 AGEL (skupina) 10 979 (2017) Mzdové náklady •Podíly mzdových nákladů na výnosech železnic: USA – 32%; Čína – 20%; země EU: 80 – 120%; některé evropské země přes 200% •Vyšší efektivita evropských železnic není dosažitelná bez úspor pracovních nákladů •Železnice vynakládají minimálně 2x více práce na produkci 1 osobo-km než 1 tuno-km •Veřejně vlastněné železnice využívají 7x více práce na údržbu 1 km tratí; 7x více práce na produkci 1 tuno-km a 4x více práce na produkci 1 osobo-km než soukromé železnice • • Jak vyřešit (pře)zaměstnanost? •Úspěšné železniční reformy se neobejdou bez programů na snížení mzdových nákladů a zaměstnanosti •Tyto úpravy jsou mimořádně politicky citlivé a mohou ohrozit prosazení a realizaci celého reformního programu •Železniční reformy jsou tudíž obvykle provázeny velkorysými programy řešení přebytečné zaměstnanosti (viz následující slide) Železniční reformy ve světě 1.USA + Kanada 2.Japonsko 3.Latinská Amerika a Afrika 4.Velká Británie 5.EU 6.ČR 1. USA: Historie •Železnice v USA jsou soukromě vlastněné a vertikálně integrované •Od konce 19. století byla v platnosti tuhá antimonopolní regulace nákladních tarifů + povinnost provozovat ztrátové služby osobní železniční dopravy •20. století → nepružná regulace + rostoucí konkurence silniční a letecké dopravy = narůstající problémy (ztráty) pro železniční společnosti v USA Penn Central •1970 – bankrot Penn Central – hrozba pro veškerou železniční dopravu a průmyslovou produkci na severovýchodě USA •Federální vláda zareagovala → převzala a restrukturalizovala Penn Central, (náklady: 8 mld. USD) a následně privatizovala (výnosy: 2 mld. USD) v roce 1987 Amtrak •1971 – US vláda vytváří Amtrak – veřejně vlastněný operátor osobních železničních služeb, který převzal od soukromých operátorů 50% služeb osobní železniční dopravy. Zbylých 50% bylo rovnou zrušeno •Amtrak je dotován federální vládou v rozsahu 1 mld. USD ročně •Amtrak vlastní 1000 km atraktivní infrastruktury na severovýchodě (Boston-New York-Washington), který díky vysokorychlostním parametrům vytváří okolo 50% příjmů •Na zbytku sítě je Amtrak nájemcem na infrastruktuře nákladních železnic, má ovšem zaručeno právo vstupu za mezní náklady • Deregulace •1980 → Staggers Act; vyšší svoboda železnic stanovovat nákladní tarify; umožnění zavírání ztrátových tras; omezení antitrustových intervencí do železničního odvětví •Výsledky: mohutný růst výstupu + výrazný pokles zaměstnanosti = prudký nárůst efektivity •Konkurence → Konkurence vertikálně integrovaných firem → silný proces fúzí a akvizicí → výsledkem 7 velkých Class I železnic → operátoři opět v zisku •Distribuce benefitů → čisté výnosy pro zákazníky, protože konkurence srazila výši tarifů Prostorová konkurence vertikálně integrovaných železnic v USA a Kanadě Source: Rodrigue (2008) Kanada •Duopol v nákladní dopravě: veřejně vlastněné Canadian National a soukromě vlastněné Canadian Pacific → v roce 1996 privatizace CN → po privatizaci se efektivita CN výrazně zvýšila •Také v Kanadě je od roku 1979 oddělen provozovatel osobní železniční dopravy (VIA Rail) a systém funguje velmi podobně jako v USA USA: shrnutí •Změna struktury (vznik Amtrak, VIA) → MC infra poplatky za přístup fungují relativně dobře •Více nákladních operátorů nabízí určitou míru konkurence → intenzita konkurence je však různá •Privatizace Penn Central, CN; znárodnění osobní železniční dopravy •Deregulace (Staggers Act) → oddělení vlády od železnic; extrémně úspěšná v dopadu na efektivitu •Úspěšná separace nákladní a osobní dopravy → vymezení komerčních a nekomerčních služeb, likvidace křížových dotací •Amtrak není stabilizován; Nákladní společnosti tendují k fúzování 2. Japonsko •Japonsko představuje příklad velkého finančního krachu a následné restrukturalizace a částečné privatizace starých JNR •Problémy japonských železnic byly způsobeny rostoucí konkurencí aut a letadel, růstem zaměstnanosti (repatriací válečných veteránů), regulací tarifů a náklady na výstavbu vysokorychlostních tratí •Začalo silně narůstat zadlužení JNR → 337 mld. USD •Na japonských železnicích dominuje přeprava osob oproti přepravě nákladu. Proč? Reformní plán •Privatizační plán byl vypracován externími experty pod záštitou ministerského předsedy •Na začátku reformy byl vyhozen stávající management •Vytvoření nových společností: 6 vertikálně integrovaných pro osobní a 1 pro nákladní dopravu; dále Shinkansen Holding a Settlement Corporation •Tři potenciálně ziskové společnosti byly (částečně) privatizovány •Část dluhu (206 mld. USD) byla převedena na stát (Settlement Corporation) a část (131 mld. USD) na nové společnosti Obsah obrázku text, mapa, diagram Popis byl vytvořen automaticky Japonsko - výsledky •Po privatizace silně vzrostla pracovní produktivita → téměř 3x (1986-1998) a je zhruba 5x větší než v EU. Proč? •Tři společnosti na ostrově Honšu jsou ziskové a těžily také z rostoucích cen nemovitostí. Namísto ročních 5 mld. USD dotací, platí 3 mld. USD na dani z příjmu •Tři menší společnosti jsou dotovány •Ceny jízdného zůstaly stabilní •Rozdělení neřiditelného molochu na několik menších, komerčně orientovaných společností zafungovalo •Reforma byla provázeno velkým programem restrukturalizace pracovní síly a odmazáním dluhů 3. Latinská Amerika a Afrika: koncese •Většina železnic zde byla postavena soukromými investory a provozována v režimu Build and Operate. •V druhé polovině 20. století byly téměř všechny tyto železnice znárodněny •Podobně jako v Japonsku, vlády těchto zemí postupně přestaly bavit rostoucí dotace a snižující se kvalita železničních služeb •Většina reforem se skládala z contracting-out služeb a ponechání si veřejného vlastnictví infrastruktury •Některé země však privatizovaly i infrastrukturu (Nový Zéland, Kanada, Chile) • Výsledky (1) •Zapojení soukromého sektoru obvykle fungovalo, ale jsou zde přítomny trade-offs (kvalita x cena) •Klíčová je kvalita a úplnost kontraktů → špatné kontrakty nemohou být dobře vynucovány •Kontrakty jsou často na dlouhou dobu (30 let v nákladní dopravě). Jak zabezpečit flexibilitu kontraktu a vyloučit morální hazard? •Důležitá je pak role regulátora, který by měl mít schopnost a moc vyjednat změny kontraktu, když je to nutné Výsledky (2) •Obchodní a finanční rizika mohou být úspěšně převedena na soukromý sektor (viz Argentina a Brazílie a plně komerční kontrakty na osobní dopravu). •Vláda by si měla ponechat kontrolu pouze pokud by transfer rizik na soukromý sektor byl neúměrně drahý •Většina koncesí byla výlučná; Mexiko zavedlo zajímavý systém prostorové konkurence společností s přístupy do hlavního města a přístavů •Soukromý sektor je nejúčinnější při zvyšování efektivity v komerčních službách, může také být využit při zlepšování efektivity sociálních žádoucích služeb (tender o dotace) 4. Velká Británie •Reforma železnice (1993 – 97) ve Velké Británii byla zřejmě nejambicióznější železniční reformou všech dob •Do dneška vzbuzuje hodnocení britské železniční reformy kontroverze, která je živena ideologickými spory (Conservative x Labour) a nejednoznačností výsledků reformy (růst poptávky i nákladů) Principy reformy •Na počátku reformy byly British Rail rozděleny na 104 separátních společností •Hlavním cílem bylo zavést konkurenci na všech stupních dodavatelského řetězce •Konkurence měla být zavedena nikoliv jen mezi poskytovateli železničních služeb (25 osobních franšíz a 6 nákladních společností), ale také mezi dodavateli železničních služeb •Proto vznikly 3 leasingové společnosti, které vlastnily vozový park a 14 společností na údržbu a opravy infrastruktury Railtrack •Jedinou výjimku představoval provozovatel infrastruktury – Railtrack, u kterého se mělo za to, že mít jednoho provozovatele je mnohem výhodnější než mít infrastrukturu separovanou v jednotlivých krajích •Tento monopolní provozovatel - Railtrack byl uveden na burzu(!) a očekávalo se, že bude financován čistě na komerční bází na základě plně alokovaných nákladů za použití infrastruktury •Očekávalo se, že bude ziskový na nebude potřebovat dotace (s výjimkou pomoci při zásadních modernizacích) Infrastrukturní poplatky •Protože poskytovatel infrastruktury byl v monopolní pozici, potom infrastrukturní poplatky pro operátory musely být regulovány •Proto vznikl regulátor (ORR) na dohled nad aktivitami Railtracku (sazby, přístup, efektivita) •ORR také musel dohlížet na volbu Railtracku, jak vybalancovat zájmy akcionářů (dividendy), poplatky (operátoři) a investice (rozvoj sítě) •I když Railtrack nebyl přímo dotován, osobní železniční operátoři byli → Pokud Railtrack způsobil zpoždění musel kompenzovat operátorům ztráty → Jak optimálně nastavit infra poplatky? • Problémy reformy •Regulační výzvy: Investiční potřeby Railtracku; Jak měřit růst efektivity? •Ztráta inženýrské expertízy → Railtrack měl malou kontrolu nad svými vlastními náklady •Nehoda způsobená vykolejením vlaku v Hatfieldu (4 mrtví; 70 zraněných) → Panika, že by mohlo být více takových kolejí vedla k velkým zpožděním •Kompenzace operátorům za zpoždění společně s problémy při rekonstrukci West Coast Main Line (růst nákladů z 2 na 8 mld GBP) vedl ke krachu (nucené správě) Railtracku v říjnu 2001 • • Obsah obrázku text, exteriér Popis byl vytvořen automaticky Británie - zhodnocení •25 regionálních franšíz v osobní dopravě bylo příliš mnoho; přímá konkurence (open access) nebyla aplikována •Separace infrastruktury a služeb způsobilo problémy koordinace a růst nákladů, nikoliv však nehody •Privatizace Railtracku byla zřejmě chyba •Vlády (obzvláště v Evropě) si nemohou dovolit ignorovat své železnice! 5. EU •EU cíle: 50% silniční nákladní dopravy přes 300 km by mělo být převedeno na železnici a vodu a většina osobní přepravy na střední vzdálenosti by mělo probíhat v roce 2050 vlakem (EC, 2011) •Tyto ambiciózní cíle jsou podpořeny cílenými železničními reformami (vertikální separace a vstup konkurence) •Ovšem strukturální pokles železnice má řadu příčin (DiPietrantonio – Pelkmans, 2004) a přínosy vertikální separace na fungování železnice jsou zpochybňovány (Pittman 2003, van de Velde et al. 2012) •Zvyšují evropské reformy tržní podíly železnice? Nebyla by privatizace účinnější? • • (Gómez-Ibánez, 2006) Výsledky • (Tomeš, 2017) 6. Česká republika Osobní doprava (2009) 47 Zeleznice-hustota Zeleznice-hustota Prague Brno Ostrava Plzeň Pardubice Olomouc * densiiy of rail passenger flows; year 2009 Source: ČD Shrnutí: Funguje vůbec něco? •Ideologie je nepřítelem dobrých reformních řešení → pragmatismus obvykle přináší dobré výsledky •Je možné mít více operátorů na jedné infrastruktuře v různých režimech •Vertikální separace není všelék a přináší extra náklady. Je potřeba důkladně zvážit, kdy se to vyplatí a kdy nikoliv •Tradiční, veřejně vlastněné, obří a monopolní železnice jsou spolehlivým receptem na dlouhodobý úpadek → nedělat nic je nejdražší •