1 Systém kontroly ve veřejném sektoru Mgr. Bc. David Póč Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy univerzity 2 Obsah přednášky 1.Úvod 2.Základní pojmy, teorie kontroly, legislativa 3.Systémy kontroly 4.Nejvyšší kontrolní úřad 5.Finanční kontrola ve VS n 1. n 1. 3 n n n1. Základní pojmy, teorie kontroly, legislativa 4 Definice veřejného sektoru n n„Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, ve které jsou ve veřejném zájmu uspokojovány potřeby společnosti a občanů formou statků prostřednictvím veřejných služeb, je financována převážně z veřejných rozpočtů, je řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní převážně s využitím veřejné volby a podléhá veřejné kontrole. A ještě dodatek: tenduje k neefektivnosti.“ 5 Definice řízení n nŘízení je jedna z nejdůležitějších lidských činností. Od doby, kdy lidé začali vytvářet skupiny, aby dosáhli cílů, kterých nemohli dosáhnout jako jednotlivci, se stalo řízení nezbytné pro koordinaci individuálních úsilí. Řízení je tedy proces tvorby a udržování prostředí, ve kterém jednotlivci pracují společně ve skupinách a účinně dosahují vybraných cílů s využitím nástrojů jako je především rozhodování, plánování, organizování a kontrola a to s dostatečnými finančními prostředky. 6 Plánování Personalistika Organizování Vedení Kontrolování Nástroje řízení Analyzování Financování Řízený proces Vstupy 1.Lidské 2.Kapitálové 3.Manažerské 4.Materiálně-technické 5.Veřejná volba 6.Legislativní Cíle vstupních požadavků 1.Stát a EU 2.ÚSC-kraje, obce, části 3.Svazky obcí, regiony 4.Občané 5.Zaměstnanci 6.Dodavatelé 7.Nestátní neziskové org. 1. Regenerace systému Výstupy 1.Zvládnutí řízeného procesu a tím i plnění poslání ÚSC 2.Uspokojení potřeb (požadavků) participantů, především občanů 3.Produkce statků 4.Dosažení cílů a další Vnější prostředí Výsledné výstupy Manažerské znalosti, cíle požadavků, využití vstupů, charakteristika řízené situace, rozhodo- vání Systémový přístup k řízení VS ČR 7 Cyklus manažerské práce Komunikace a rozhodování jako základní nástroj managementu 1. Dohodnout a stanovit cíle 3. Plánování, personalistika 4. Organizování a vedení 5. Kontrola a hodnocení 2. Analýza. Vyhledávání možností k dosažení cíle a zajištění financování. 8 Základní kontrolní systém České republiky Kontrolní systémy ve VS vnitřní vnější profesionální (odborná) laická (občanská) ■ Parlament ■ Nejvyšší kontrolní úřad ■ soudy, včetně: Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a státní zastupitelství ■ veřejný ochránce práv ■ exekutiva ■ ČNB ■ ÚOHS, ERÚ, SÚJB ■ územní finanční orgány, celní orgány, Česká správa sociálního zabezpečení, zdravotní pojišťovny, atd. ■ orgány inspekce, dozoru a zkušebnictví ■ kraje, obce ■ nestátní neziskové organizace ■ jiné – zahraniční instituce Další, např.dle zákona 320/2001 Sb. 9 Kontrolní systém ČR nParlament nNKÚ nSoudy (ÚS, NSS) nSZ nVeřejný ochránce práv nExekutiva a ČNB nInstituce EU nÚOHS, ERÚ, SÚJB nFinanční a celní orgány nČSSZ, Zdrav.poj. nStátní inspekce, dozor, zkušeb. nKraje, obce nNNO n 10 Vybrané kontrolní instituce nČŠI nČIŽP nČeský telek.úřad nČs.úřad BP nČOI nStátní energ.insp. nStátní zem. a potr.insp. nÚstřední kontrolní a zkuš. ústav zem. nDrážní úřad nDrážní inspekce nDopravní úřady v silniční dopravě nÚřad pro civilní letectví nÚstav pro odb. tech. Zjišťování let. nehod nStátní plavební správa nHZS – krizové situace a stavy 11 Pojetí a druhy kontrol I. nPojetí kontroly nObecně se v teorii uvádí šest základních pojetí kontroly: n· informační, n· regulační, n· institucionální, n· represivní, n· motivační a n· výchovné, n ns následující strukturou činností. n n 12 Pojetí a druhy kontrol II. n1. Informační pojetí (například audit hospodaření VS nebo věznice) nzjištění skutečnosti o kontrolovaném objektu, nkonfrontace skutečnosti s očekáváním, nobjevení odchylek a jejich zápis, n n2. Regulační pojetí dtto jako informační pojetí plus nodstranění nežádoucích odchylek (např. vnitřní kontrola vynakládaní získaných prostředků na investice, využití zákona o zadávání veřejných zakázek) njde o kontrolu se zpětnou vazbou. 13 Pojetí a druhy kontrol III. n3. Institucionální pojetí – dtto jako pojetí regulační, ale je popisováno ve vztahu k instituci, která kontrolu realizuje. Například NKÚ, Česká obchodní inspekce, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Státní zastupitelství ve vztahu k vězeňství, Veřejný ochránce práv, některé nevládní neziskové organizace (především s posláním ochránce lidských práv), auditorské a účetní firmy, ale i kontroly finančních úřadů, živnostenských úřadů či úřadů práce, kontrola hygienika apod. n n4. Represivní (negační) pojetí – dtto jako pojetí regulační plus vyvození represivních důsledků. Příkladně důsledky kontrol využívání zákona o zadávání veřejných zakázek a následné odvolání a případné obžalování managementu. Vychází se z předpokladu, že rozhodnutí (normy, plány, příkazy apod.) jsou správné. Odchylky od nich jsou proto nežádoucí, je zapotřebí je odstranit a současně vyvodit důsledky za jejich vznik. 14 Pojetí a druhy kontrol IV. n5. Motivační pojetí – dtto jako regulační a opak negačního pojetí. Vychází z principu, že kontrola má nejenom postihovat viníky neplnění norem, ale také a především, zhodnotit dobře vykonanou práci, dobrý výkon svěřené funkce a tím pozitivně motivovat pracovníky, aby permanentně zvyšovali jak kvalitu, tak efektivnost výkonu funkce. n n6. Výchovné pojetí – spočívá v tom, že subjekt kontroly působí na kontrolovaný objekt jako výchovný činitel a ve smyslu právních norem vychovává k přesnosti, čestnosti a odpovědnosti při výkonu práce. Svým způsobem se jedná i o výchovu proti korupci. Toto pojetí kontroly spočívá v tom, že se musí současně zabezpečovat metodické usměrňování kontrolovaného objektu, což znamená poskytování konkrétní metodické pomoci podle množností a potřeb kontrolního subjektu. 15 Pojetí a druhy kontrol V. nU všech šesti pojetí je důležité vybudování zpětné vazby, případně i vazby dopředné (preventivní), potřebné pro dosažení dynamické rovnováhy mezi skutečným a žádoucím stavem podle hesla kdo řídí – kontroluje. 16 Druhy kontrol I. qa) Podle subjektu kontroly může jít o kontrolu individuální, kterou vykonává jeden subjekt kontroly nebo o kontrolu koordinovanou, kterou vykonává více subjektů kontroly. Individuální i koordinovaná kontrola může být souborná (úplná, vyčerpávající), namátková (kontroluje se část souboru) nebo výběrová (podle přijatého pravidla výběru). qb) Podle vztahu kontroly k objektu kontroly existuje kontrola vnitřní a kontrola vnější. qc) Podle vymezení kontrolního systému k určitému objektu kontroly existuje v rámci veřejného sektoru například: finanční kontrola ve veřejné správě; kontrolní systémy v odvětví dopravy : Drážní úřad, Drážní inspekce, Dopravní úřad, Státní letecká inspekce; kontrolní systémy v odvětví zdravotnictví: Hlavní hygienik ČR, Český inspektorát lázní a zřídel atd. qd) Podle organizačního vztahu se člení kontrola na vertikální a horizontální kontrolu. qe) Podle systému kontroly lze členit kontrolu na plánovitou a operativní až každodenní. 17 Druhy kontrol II. qg) Podle časového vztahu kontroly a kontrolované činnosti existují kontroly předběžné, průběžné, následné, soustavné a občasné. Předběžná kontrola se realizuje před rozhodnutím, kdy je ještě možné vyloučit dopředu nedostatky. Průběžná kontrola je zaměřená na současnost a parciální zásahy podle charakteru zjištěných odchylek. Následná kontrola pravidelně kontroluje opatření uložená především komplexními a tematickými kontrolami. Soustavná či nepřetržitá kontrola si vyžaduje vysoké náklady a váže velký počet pracovníků. Občasná kontrola se realizuje nepravidelně, například při předávání funkcí, majetku apod. qh) Při využití specifických nástrojů řízení, jakými je například účetnictví, statistické výkazy a pravidelná hlášení, se vžil název globální forma kontroly. 18 Druhy kontrol III. qi) Podle vztahu kontroly k podstatě věci existuje kontrola formální a neformální (meritorní). Formální kontrola je zaměřena na formální náležitosti jevů, jako například podpisové oprávnění ve vztahu k delegované pravomoci pracovníka, úplnost údajů, číselná správnost apod. Tento druh kontroly má vyloučit chyby, které znemožňují další práci s doklady. qj) Podle způsobu vyjadřování (měření) jevů a procesů se kontrola člení na slovní (verbální), hmotnou (naturální) a hodnotovou (finanční). qk) Podle odborného výkonu se člení kontrola na odbornou (profesionální) a laickou (občanskou). Odborná (profesionální) kontrola je realizována odbornými útvary uvnitř organizace nebo odbornými institucemi zřízenými zákonem k provádění přesně vymezeného způsobu a zaměření kontrolní činnosti. Občanskou kontrolu realizuje široká veřejnost, tj. občané s využitím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve kterém je uveden postup jak může občan či právnická osoba postupovat při vyžádání informací od institucí veřejné správy a jí zřizovaných organizací. A při respektování ustanovení zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů ve znění pozdějších zákonů a zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností. 19 Dílčí shrnutí – definice kontroly nKontrola je nedílnou součástí každého řízení a proto je také součástí procesů realizovaných ve veřejném sektoru a veřejné správě. nKontrola zjišťuje a eliminuje odchylky. nKontrola má různé funkce (poznávací, zjišťovací, porovnávací, hodnotící, nápravnou apod.) nNa kontrolu lze pohlížet z různých aspektů (např. dle předmětu kontroly nebo dle institucí). nZpětná vazba a dopředná vazba. 20 Dílčí shrnutí - různé vymezení kontroly nVnitřní a vnější kontrola nPředběžná, průběžná, následná kontrola nLaická a profesionální nKontrola zákonnosti a kontrola účelnosti, efektivnosti, hospodárnosti. nKontrola vykonávaná zákonodárnými sbory (zastupitelstvy), soudní, NKÚ, exekutivou a správními orgány, na základě stížnosti a peticí občanů n n 21 Dílčí shrnutí – nezbytnost kontroly nFáze rozpočtového procesu jako procesu řídícího či manažerského (sestavování, schvalování, realizace, kontrola) nVeřejné prostředky (prostředky daňových poplatníků) nTendence VS k neefektivnosti nČlenství v EU (čerpání zdrojů EU) – k tomu EK vytvořila sofistikovaný systém fin. kontroly n 22 Aktuální trendy kontroly nFormální a legislativní nesrovnalosti, porušení rozpočtové kázně (první fáze každé kontroly, relativně snadná) – původní pojetí nSledování efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti (sofistikované a obtížné, neboť je nutné definovat kritéria) – nové pojetí nPřechod od kontroly ex post ke kontrole n ex ante – nové pojetí n Organizační diagram 23 23 Podmnožiny kontroly KONTROLNÍ KATEGORIE (NÁSTROJE) KONTROLA DOZOR INSPEKCE EXTERNÍ AUDIT INTERNÍ AUDIT JINÉ nKontrola sama o sobě funguje jako kontrolní mechanismus, zaměřuje se na odhalování chyb a postihy, nezabývá se systémy, její program práce je určen vedením, je součástí každodenní manažerské práce nAudit je nezávislý, stanoví si vlastní program práce, zaměřuje se na systém, rizika a kontrolní a řídící mechanismy, předkládá návrhy na zdokonalení systému kontroly, nehraje roli při každodenním řízení TERMINOLOGICKÁ POZNÁMKA: Kontrola a audit 25 TERMINOLOGICKÁ POZNÁMKA: Kontrola a dozor nRozeznáváme také tzv. dozor, tj. administrativní dozor jako specifickou formu kontroly realizovanými správními orgány (např. vodohospodářský dozor, hygienický dozor, požární dozor apod.) vůči subjektům, které nejsou hierarchicky podřízeny daným kontrolním správním orgánům. nA kontrolu v užším smyslu realizovanou ve vztahu podřízenosti a nadřízenosti. n POZOR: Základní odlišení I.Kontrola v celém systému VS - vychází z množství zákonů, které jsou někdy nekompatibilní (širší pojem a pohled) II.Kontrola ve státní správě nebo v úsc III.Finanční kontrola ve veřejné správě (užší pojem) dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě), prováděcí vyhlášky a metodik MF ČR – významný zákon z hlediska čerpání prostředků EU, ovšem i tento zákon se v procesu (technologii) kontroly odvolává na jiné kontrolní zákony 27 MEZINÁRODNÍ RÁMEC (mezinárodní standardy) n nOd roku 1953 nejvyšší kontrolní instituce členských zemí OSN se sdružují v INTOSAI (přes 200 kontrolních institucí) nNa IX. kongresu INTOSAI v Limě 1977 přijata tzv. Limská deklarace o základních směrech finanční kontroly (z toho vychází EU) nINTOSAI generuje různé standardy a metodiky nOd roku 1990 sdružení kontrolních institucí evropských zemí EUROSAI nAktuální nařízení EU k zavedení řídících a kontrolních systémů ve státech EU pro čerpání z fondů EU v programovém období 28 VYBRANÁ LEGISLATIVA (určitá nekompatibilita) nÚstava nZákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR nZákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole – od 1.1.2014) nZákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (čeká se novelizace) nZákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech nZákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nZákon č. 166/1993 Sb., o NKÚ (čeká se novelizace) nZákon č. 500/2004 Sb., správní řád 2. VYBRANÁ LEGISLATIVA (určitá nekompatibilita) nZákon č. 129/2000 Sb., o krajích nZákon č. 128/2000 Sb., o obcích nZákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze nZákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách nZákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a k. řízení nZákon č. 531/1990 Sb., o ÚFO (od 2013 nový zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě ČR) nZákon č. 280/2009 Sb., daňový řád nZákon č. 420/2004 o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí 30 n n n2. Systémy kontroly 31 ZÁKON Č. 552/1991 Sb., O STÁTNÍ KONTROLE (Platí do 31.12.2013) nZákladní zákon pro kontrolu, ale netýká se kontroly v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti nKontrolní činnost je zaměřena na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky ČR a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných předpisů nVztahuje se na ministerstva a ústřední správní úřady, místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy, ostatní orgány st. správy (specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce), nikoliv soudy (s výjimkou jejich hospodaření) Zákon č. 255/2012 Sb., zákon o kontrole (kontrolní řád) Začne platit od 1.1.2014 n nUpravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů úsc, jiných orgánů a právnických nebo fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (kontrolní orgán) při kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů úsc, jiných orgánů, právnických a fyzických osob (kontrolovaná osoba). nKontrolní orgány postupují podle zákona rovněž při kontrole výkonu státní správy a dále při kontrole činnosti právnických osob založených nebo zřízených státem nebo úsc vykonávané ze strany zakladatele nebo zřizovatele, nejde-li o kontrolu činnosti těchto právnických osob upravenou předpisy soukromého práva. nKontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů. 33 PARLAMENTNÍ KONTROLA PS nSchvalování zákonů nKontrola exekutivy nSchvalování rozpočtu a st. záv. účtu nInterpelace ústní a písemné nVýbory a komise PS (např. rozpočtový výbor a kontrolní výbor) nVyšetřovací komise nVolba poslanců do dozorčích rad a kontrolních orgánů některých veřejných institucí (SF, GAČR, Všeobecná ZP apod.) nPetice, jiná podání občanů nNávrh na vyslovení nedůvěry vlády 34 SENÁT nSchvalování zákonů nPožadovat informace od členů vlády, vedoucích správních úřadů a orgánů ÚSC nPetice, jiná podání občanů nVeřejná slyšení Senátu nVeřejné slyšení výboru 35 VLÁDA (Exekutiva) nZákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR nŘídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev nMINISTERSTVA – kontrolují dle svých kompetencí 36 MINISTERSTVA A OSTATNÍ SPRÁVCI KAPITOL (dle rozpočtových pravidel) nSK je odpovědný za hospodaření své kapitoly nMF, ÚFO, SK a krajské úřady zajišťují kontrolu hospodaření s prostředky SR, NF dle legislativy (dle z. č. 320/2001) nSK vyhodnocuje hospodárnost, efektivnost a účelnost nVýsledky kontroly v roční zprávě SK (OSS), OSS, PO a SF nKontrola zahraničních zdrojů (z. č. 320/2001) n 37 Porušení rozpočtové kázně dle rozpočtových pravidel nNeoprávněné použití prostředků SR nNeoprávněné použití nebo zadržení prostředků poskytnutých ze SR, SF, NF nebo ze SFA příjemcem nNeprovedení odvodu PO nNeuložení odvodu zřizovatelem nNeprovedení stanoveného odvodu zřizovatelem PO nPorušení povinností OSS (např. překročení závazného ukazatele, nehospodárnost atd.) 38 Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech („NÁSTROJ MF“) nVykonávají správu daní nVykonávají finanční kontrolu nVykonávají kontrolu dodržování povinností stanovených zákonem o účetnictví nVykonávají cenovou kontrolu nVykonávají dozor nad loteriemi nVykonávají kontrolu výkonů správy poplatků, které jsou příjmem státního rozpočtu nPOZOR OD 1.1.2013 zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě ČR n n 39 Soudní (právní) kontrola n nÚstavní soud (interpretace zákonů včetně legislativy týkající se nebo související s VEFI, přezkoumává některé zásahy VS, rozhodnutí a právní předpisy, případně je zrušuje nebo vyvozuje důsledky z jejich nezákonnosti) 40 Soudní (právní) kontrola nNejvyšší správní soud a správní soudnictví: n - o žalobách proti rozhodnutí správních orgánů n - o ochraně proti nečinnosti s.o. n - o ochraně před nezákonným zásahem s.o. n - kompetenční žaloby n - věci volební a místní referendum n - věci politických stran n(v oblasti VEFI např. daňové spory, spory mezi obcí a státní institucí apod.) 41 Soudní (právní) kontrola nNejvyšší soud a soudy nNejvyšší státní zastupitelství nVeřejný ochránce práv (např. návrhy ústavnímu soudu) 42 ČNB (zák. č. 335/2002 Sb., o ČNB) npostavení veřejnoprávního subjektu nkompetence správního úřadu nhlavní cíl: péče o cenovou stabilitu nurčuje měnovou politiku nřídí peněžní oběh, platební styk a zúčtování bank a zajištění bezpečnosti platebních systémů nvykonává integrovaný dohled nad finančním trhem nporadní funkce vůči vládě nvede účty státu ndává do prodeje státní dluhopisy neviduje CP vydávané ČR se splatností do 1 roku nstanoví režim kurzu české měny natd. 43 n n n3. Nejvyšší kontrolní úřad 44 NKÚ – právní zakotvení §Ústava ČR (úst. zák. č. 1/1993 Sb.) §moc: zákonodárná q výkonná q soudní § Nejvyšší kontrolní úřad § Česká národní banka § územní samospráva § zákon č. 166/1993 Sb., n o Nejvyšším kontrolním úřadu n 45 §1761 Dvorská účetní komora (Hofrechnungskammer) §1866 Nejvyšší účetní dvůr (Oberster Rechnungshof) §1919 Nejvyšší účetní kontrolní úřad v Praze §1951 Ministerstvo státní kontroly §1960–1967 Ústřední komise státní kontroly a statistiky §1971 Výbor lidové kontroly (republikový a federální) §1990 Ministerstvo kontroly (republikové a federální) §1993 Nejvyšší kontrolní úřad n Historie kontroly NKÚ V našich zemích, které byly do roku 1918 součástí rakousko-uherské monarchie, byla první kontrolní institucí Dvorská účetní komora (Hofrechnungskammer), založená v roce 1761. Název této instituce, která měla působnost pro celou habsburskou monarchii, byl později několikrát měněn. V letech 1792 - 1794 byla v činnosti Hlavní státní účtárna (Staatshauptbuchhaltung), v letech 1794 - 1805 to byla Nejvyšší státní kontrola (Oberste Staatskontrolle) a v letech 1805 - 1840 se instituce nazývala Generální účetní ředitelství (General-Rechnungs-Direktorium). Nejvyšší účetní kontrolní úřad (Oberste Rechnungs-Kontroll-Behörde) byl založen v roce 1840 a pod tímto názvem pracoval do roku 1866, kdy vznikl Nejvyšší účetní dvůr (Oberster Rechnungshof). Nejvyšší účetní dvůr s působností pro naše země existoval až do roku 1919. Po vzniku Československé republiky v roce 1918 na tradici tohoto úřadu navázal Nejvyšší účetní kontrolní úřad v Praze. Úřad byl založen v roce 1919 zákonem o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu. Po roce 1919 byla kontrola v našich zemích zaměřena na kontrolu pokladní správy, kontrolu správní a kontrolu státní. Kontrola pokladní správy sledovala práci výkonných orgánů a soulad jejich postupu s platnými předpisy; kontrola správní - s působností pro veškeré úřady - sledovala, zda se příjmy a vydání realizují podle zákonů, předpisů a nařízení a v mezích rozpočtu. Třetím typem byla kontrola státní, která se zabývala stanovením hospodářského plánu pro určité hospodářské nebo účetní období a zjišťovala, zda se státní správa tímto autoritativně předepsaným plánem řídí. Tato kontrola byla ústavním právem Parlamentu, který ji vykonával jednak stanovením rozpočtu a jednak projednáním účetní uzávěrky, a týkala se odpovědnosti ministerstev. Úřad byl podřízený Parlamentu, prováděl zejména následnou kontrolu hospodaření, byl monokratický, ze zákona samostatný, rovnocenný ministerstvům a zároveň na nich nezávislý; byl mu určen dozor nad státním hospodářstvím a státním dluhem. V čele stál předseda, který byl jmenován prezidentem republiky. Tento úřad fungoval - s odhlédnutím od změn v době nacistické okupace - až do roku 1951. Tehdy bylo zřízeno ministerstvo státní kontroly jako jeden z nástrojů centralizovaného direktivního způsobu řízení. V první polovině padesátých let byl v našich zemích převzat sovětský model řízení národního hospodářství; profesionální kontrolní instituce se stala ústředním orgánem státní správy v čele s ministrem, který byl členem vlády. Tehdejší systém vyžadoval zaměřit výkon vrcholné kontroly na prosazování politických cílů totalitního režimu vedeného komunistickou stranou a na prosazování jejího způsobu hospodaření. Po roce 1960 bylo ministerstvo nahrazeno Ústřední komisí státní kontroly a statistiky, která vedle výkonu kontroly shromažďovala i veškeré hlavní statistické údaje. Kontrolní činnost se zaměřovala převážně na kontrolu plnění státního plánu ve výrobních organizacích. Malá pozornost byla věnována kontrole centrálních orgánů. Prověřování finančního hospodaření státu podle jednotlivých kapitol rozpočtu prakticky neexistovalo. Oddělení vrcholných institucí statistiky od kontroly se datuje od roku 1967, kdy byly zřízeny dva samostatné ústřední úřady. Během krátkého reformního období kolem roku 1968 byla nejvyšší instituce kontroly podřízena Parlamentu. V roce 1971 byla zřízena soustava orgánů lidové kontroly, rozčleněná na federální a republikovou, a to opět jako přímý nástroj řízení státu a společnosti komunistickou stranou. V souvislosti s počátkem demokratických změn v našich zemích po roce 1989 bylo v první etapě (v roce 1990) zřízeno Federální ministerstvo kontroly a současně vznikla republiková ministerstva pro Českou a Slovenskou republiku. Tato ministerstva byla ústředními orgány státní správy v čele s ministry. Ve druhé etapě (od roku 1991) pokračovaly výrazné změny v činnosti státní kontroly. Působnost byla vymezena na státní správu a jí podřízené orgány včetně právnických osob a včetně všech dalších osob, jimž byly poskytnuty prostředky ze státního rozpočtu. Ve třetí etapě změn v koncepci kontrolní činnosti bylo připravováno obnovení Nejvyššího kontrolního úřadu. Po přechodnou dobu byla v činnosti federální i republiková ministerstva kontroly a Nejvyšší kontrolní úřad České republiky. 46 Postavení NKÚ NKÚ prezident republiky Parlament ČR vláda ČR příjemci dotací ze státního rozpočtu organizační složky státu kraje, obce Prezident ČR jmenuje a odvolává prezidenta a viceprezidenta NKÚ Parlament a jeho orgány může navrhnout kontrolní akci, schvaluje rozpočet NKÚ; je adresátem kontrolních závěrů Vláda ČR může navrhnout kontrolní akci; je adresátem kontrolních závěrů organizační složky státu, kraje,obce, právnické a fyzické osoby kontrolované osoby 47 NKÚ VYKONÁVÁ KONTROLU (Ústava a zákon č. 166/1993 Sb., o NKÚ) nhospodaření se státním majetkem a finančními prostředky (výjimka ÚSC v samostatné působnosti) nstátního závěrečného účtu nplnění státního rozpočtu nprostředky poskytnutými ČR se zahraničí a za záruky státu nvydávání a umořování státních CP nzadávání státních zakázek 48 SUBJEKTY KONTROLOVANÉ NKÚ norganizační složky státu nprávnické a fyzické osoby nČNB (jen provozní rozpočet) n 49 Nejvyšší kontrolní úřad S T Á T N Í R O Z P O Č E T právnické osoby obce, kraje příjmy koneční příjemci finančních prostředků příspěvkové organizace příjmy příspěvkové organizace organizační složky státu počet organizačních složek státu 362 počet příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je OSS 244 (údaje leden 2007) počet obcí 6245 (údaje k 1. 1. 2007) počet krajů 14 Příklady toků finančních prostředků a)SR - Ministerstvo kultury (provozní výdaje) b)SR - Ministerstvo kultury - vlastník kulturní památky (dotace na opravu) c)SR - Ministerstvo kultury - Národní divadlo (dotace na provozní výdaje) d)SR - Ministerstvo pro místní rozvoj - obec (dotace na infrastrukturu) e)SR - obec, kraj (dotace na výkon státní administrativy) f)SR - obec, kraj - základní škola (mzdové prostředky) g)SR - obec - fyzická osoba (sociální dávky) h)SR - PGRLF, a.s. - fyzická osoba (dotace, návratná výpomoc na pořízení majetku) 50 Organizační struktura Prezident NKÚ Viceprezident NKÚ Členové NKÚ Tajemník Kolegia Sekretariát Kolegia Kancelář prezidenta NKÚ Správní sekce Kontrolní sekce Odbor interního auditu Odbor bezpečnostního ředitele KOLEGIUM NKÚ 51 §kontrola legality §finanční audit §výkonnostní audit Rozsah kontrolní činnosti NKÚ Kontrola legality Kontrolou legality se rozumí prověřování, zda kontrolované činnosti jsou v souladu s právními předpisy. Při kontrolách legality se provádí též přezkoumání věcné a formální správnosti v rozsahu potřebném pro dosažení cílů kontroly. Kontroly legality přispívají ke zvyšování právního vědomí a k vytváření prostředí, které by zaručovalo, že porušování právních předpisů bude minimalizováno a v případě jeho výskytu bude včas odhaleno. Finanční audit přezkoumání účetní závěrky, přezkoumání systému účetnictví, účetních dokladů a transakcí, včetně prověření dodržování obecně závazných právních předpisů, vyhodnocení spolehlivosti vnitřního systému řízení a kontroly a interního auditu, vyjádření stanoviska k účetní závěrce účetních jednotek, posouzení plnění povinnosti správce kapitoly státního rozpočtu předložit závěrečný účet, podání zprávy o všech dalších významných skutečnostech, které z auditu vyplývají nebo s ním souvisí a které podle názoru NKÚ mají být zveřejněny. Cílem finančního auditu je umožnit kontrolujícímu zjistit, zda účetní závěrka zobrazuje věrně a poctivě ve všech významných ohledech skutečnosti, které jsou jejím předmětem u kontrolované osoby, a zda testované transakce probíhaly v souladu s obecně závaznými právními předpisy. Konečným cílem a posláním finančního auditu je získat dostatečné a spolehlivé informace o tom, zda vykazované údaje zejména v jednotlivých závěrečných účtech kapitol státního rozpočtu mají odpovídající vypovídací schopnost a je možné je považovat za věrohodné při vyjádření stanoviska NKÚ ke státnímu závěrečnému účtu České republiky . Audit výkonnosti (3E Audit, Audit Value for Money) Auditem výkonnosti se rozumí prověřování a vyhodnocování hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, s jakou kontrolované osoby nakládají s prostředky státního rozpočtu a svěřeným majetkem státu nebo jinými prostředky a majetkem, které NKÚ kontroluje v souladu se svojí působností. Dvě základní otázky : Jsou dělány správné věci ? Jsou správné věci dělány správně ? Hlavní cíle auditu výkonnosti jsou následující: poskytovat nezávislé ujištění o hospodárnosti, efektivnosti nebo účelnosti kontrolovaných činností, poskytovat nezávislé ujištění o spolehlivosti ukazatelů výkonnosti, které publikují kontrolované osoby, identifikovat oblasti, kde je výkonnost slabá, a pomoci tak kontrolované osobě a obecně i státu k jejímu zlepšení, provést srovnání s oblastmi, kde byla zjištěna lepší praxe. Hospodárnost ( Economy ) : použití finančních prostředků, které zajišťuje stanovené výsledky s co nejnižšími náklady při dodržení odpovídající kvality; lze ji také chápat jako souhrn řídicích a organizačních opatření, které povedou k racionálnímu využití finančních, materiálních nebo lidských zdrojů. Efektivnost ( Efficiency ) : použití finančních prostředků, kterým se dosáhne co nejlepších výsledků ve srovnání s vynaloženými náklady na jejich dosažení. Účelnost ( Effectiveness ) : rozsah, ve kterém bylo dosaženo stanovených cílů; vztah mezi zamýšleným a skutečným dopadem sledované činnosti. 52 §analýzy zdrojů informací § §vyhodnocení a návrh § §zařazení do plánu kontrolní činnosti § §vypracování plánovacích listů Příprava kontrolní akce 53 §člen NKÚ §koordinuje činnosti §schvaluje program kontrolní akce §řídí instruktáže §zpracovává návrh kontrolního závěru §gesční skupina §provádí přípravu kontrolní akce §zpracovává program §zabezpečuje instruktáže, konzultace §spolupracuje při návrhu kontrolního závěru §vedoucí skupiny kontrolujících §řídí činnost skupiny kontrolujících §zodpovídá za obsah kontrolního protokolu Řízení kontrolní akce 54 n §kontrolní protokol §námitkové řízení §odvolání proti rozhodnutí o námitkách §kontrolní závěr Uzavření kontrolní akce 55 §bilaterální spolupráce §Evropský účetní dvůr §INTOSAI – International Organization of Supreme Audit Institutions (1953) §EUROSAI – European Organization of Supreme Audit Institutions (1990) Mezinárodní spolupráce INTOSAI Prezident: Dr. Arpád Kovács, Maďarsko Generální tajemník : Josef Moser, Rakousko Členy této organizace se mohou stát nejvyšší kontrolní instituce všech států, které jsou členy OSN. Organizace je nevládní, se sídlem ve Vídni. Byla založena již v roce 1953. Má asi 200 členů. EUROSAI - European Organization of Supreme Audit Institutions (Evropská organizace nejvyšších kontrolních institucí) Prezident: Dr. Dieter Engels, Německo Generální tajemník : Ubaldo Nieto de Alba, Španělsko Organizace byla založena na ustavujícím I. kongresu v listopadu 1990 v Madridu, kde sídlí i její generální sekretariát. EUROSAI je regionálním seskupením INTOSAI sdružujícím evropské nejvyšší kontrolní instituce. Dalšími regionálními sdruženími nejvyšších kontrolních institucí v rámci INTOSAI jsou OLACEFS (Latinská Amerika), AFROSAI (Afrika), ARABOSAI (Arabské země), ASOSAI (Asie), SPASAI (Jižní Pacifik), CAROSAI (Karibská oblast). 56 nSouhrnné finanční zhodnocení kontrolních akcí n n n n n n n n Byly zkontrolovány finanční prostředky a majetek státu v celkovém objemu 226,518 mld. Kč Finanční zhodnocení přínosu kontrolní činnosti graf 1 Finanční hodnocení přínosu kontrolní činnosti v sobě skrývá značná rizika, která ve svých důsledcích mohou vést k výrazným zkreslením. Proto se obecně používá spíše popis dosaženého stavu než konkrétní vyčíslení. Možné zdroje nepřesností například : 1. Různě chápaná výchozí jednotka: a) kontrolní akce; b) kontrolní závěr; c) suma kontrolních protokolů 2. Nejednotnost v použití zdrojové položky: a) celkový objem kontrolované položky; b) suma objemů jen těch podpoložek, které byly skutečně prověřeny 3. Nejednotnost v interpretaci kontrolovaného období: a) víceleté období = vícenásobné použití příslušného objemu; b) i pro víceleté období použít příslušný objem jen jednou; c) individuálně volená kombinace v závislosti na situaci 4. Možné duplicity v ročních sumářích za všechny kontrolní akce: a) položka byla celá nebo částečně prověřena ve více KA = vícenásobné použití příslušného objemu; b) i při prověření ve více KA použít příslušný objem jen jednou; c) individuálně volená kombinace v závislosti na skutečném obsahu jednotlivých kontrolovaných objemů 5. Individuální manipulace s peněžními prostředky a s majetkem státu: a) vykazovat kontrolovaný objem jako jednu celkovou částku; b) rozlišit zvlášť peněžní prostředky (příjmy, výdaje) a zvlášť majetek státu 6. Riziko subjektivního hodnocení -jak kvantifikovat např. nehospodárnost Kvantifikovatelné přínosy : - oznámení fin. úřadům, skutečná vratka - přímá reakce kontrolované osoby (např. při uplatnění pohledávky). 57 Podání občanů nVývoj počtu došlých podání občanů a jejich využitelnost V roce 2006 obdržel NKÚ 491 podání občanů, což je oproti roku 2005 pokles o 20 %. Struktura věcného zaměření obsahu podání se v posledních letech příliš neměnila a dá se říci, že kopíruje aktuální společenské problémy. Třetina podání se týkala ryze soukromoprávních sporů, zejména majetkových, popřípadě sporů s dodavateli energií a služeb. Další významnou oblastí kritiky jsou orgány územní samosprávy. Mezi orgány státní správy a státem zřízenými právnickými osobami byl nejčastěji předmětem kritiky Pozemkový fond ČR následován orgány správy sociálního zabezpečení. 58 §informace pro občany §informace pro vládu a parlament §oznámení finančním úřadům §trestní oznámení (z. č. 140/1961 Sb.) n Dopady kontrolní činnosti NKÚ Zákon č. 166/1993 o NKÚ § 30 (1) Všechny schválené kontrolní závěry zveřejňuje prezident Úřadu ve Věstníku Úřadu, zasílá je neprodleně Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a na požádání ministerstvům. Schválený kontrolní závěr neprodleně zasílá prezident Úřadu také České národní bance, je-li kontrolovanou osobou. Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech PORUŠENÍ ROZPOČTOVÉ KÁZNĚ § 44 (1) Porušením rozpočtové kázně je a)neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu Zákon č. 166/1993 o NKÚ § 23 Kontrolujícího může zbavit povinnosti mlčenlivosti ten, v jehož zájmu tuto povinnost má, nebo z důvodu důležitého státního zájmu prezident Úřadu. Tímto ustanovením není dotčena povinnost oznamovat určité skutečnosti orgánům příslušným podle zvláštních předpisů. 59 n nDěkuji za pozornost!