26 Částprvni. Východiska Kapitola 3. Pojem evropského práva Literatura: Evans, A. The Law of the European Union, Including the EEA Agreement. Tano u. a.. 1994; Hartley, T. C The Foundations of European Community Law. An Introduction of the Constitutional and Administrative Law of the European Community. 3. ed. Oxford. 1994; Hilf, M Einheit der Rechtsordnung: EG Recht und nationales Recht. In: Vielfalt des Rechts-Einheit der Rechtsordnung? Berlin, 1994; Sallustio. S.. Cosmo, G. Europa. Problen« giuridici, economici e finanziari. Milán, 1992; Snyder, F. The Europeanisation of Law. Antverpy, 2000. 3.1 Několikeré pojetí pojmu. Definice 45 Slovní spojení „evropské právo" je mnohoznačné, a proto v této kapitole podáváme jeho výklad. Používá se v současné době pro označení několika oblastí práva, které se překrývají: evropské právo jako označeni souboru právních řádu, práva evropských mezinárodnich organizací, evropské právo jako „funkční" vymezení některých odvětví práva a konečně se používá spojení evropské právo ve smyslu, v jakém je používáme - jako soubor právních pravidel Evropské unie a evropských společenství (viz dále 3.2). Evropské právo - právo evropských mezinárodnich organizaci 46 V nejširším síova smyslu znamená tento pojem právo evropských mezinárodních organizací (viz Ipsen, 4). V tomto smyslu zahrnuje právo organizací s velmi omezeným počtem členů a omezeným významem jako je například Nordická rada nebo Benelux, stejně jako například evropská společenství, Evropská unie, NATO aj. Tento pojem ztratil poněkud na významu, zejména po roce 1989. Do té doby zahrnoval i mezinárodní organizace, které zanikly a které činily tento pojem podstatně mnohotvárnější a rozsáhlejáí. Patřily sem totiž organizace komunistických států Evropy jako RVHP, Varšavská smlouva aj. Nepochybně do této kategorie stále patří i právo Rady Evropy, zejména mezinárodní úmluvy, které vytvořila. Někdy se do evropského práva řadí Soudní dvůr pro lidská práva založený (Evropskou) Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950. Mezinárodní organizace zahrnované do tohoto pojmu mají rozdílný význam, strukturu a lze je klasifikovat i podle různých jiných kritérii. Jedním z těchto kritérií je vztah k jejich členům (členským státům). Z tohoto hlediska můžeme tyto organizace členit do dvou skupin. Do první skupiny patří „klasické" mezinárodní organizace, které jsou vedle svých členských marg. Č. 45-46 Kapitola 3. Pojem evropského práva 27 států subjekty mezinárodního práva veřejného a které si vůči členským státům nenárokují žádné prerogativy. „Klasické" mezinárodní organizace neomezují pravomoci „svých" Členských států ve vztahu k občanům těchto států, resp. jiným subjektům na jejich teritoriu. Do druhé skupiny této kategorie jsou zařazovány mezinárodní organizace, které jsou svojí podstatou nadstátní, neboť Členské státy na ně přenesly Část svých suverénních práv, a které mají v důsledku toho určité pravomoci vůči členským státům a subjektům na jejich státních územích. Takovýmito nadstátnimi mezinárodními organizacemi jsou např. Evropské společenství atomové energie a Evropské společenství. Tato společenství jsou natolik významná, že jsou předmětem zvláštního zájmu a právo jímí vytvořené je chápáno (viz 3.2) jako evropské právo v úzkém slova smyslu (komunitami právo, viz dále). Evropské právo - soubor právních řádů evropských států Zcela ojediněle se lze setkat s chápáním evropského práva jako souboru 47 evropských právních řádů, resp. právních odvětví, právních systémů evropských států (Schweitzer-Hummer, 8). opsképrávo -funkčnípojetí Konečně se můžeme setkat s funkčními pojmy, termíny, které obsahují ojení „evropské právo". Používá se tak například evropské soutěžní prá-t, evropské soukromé právo, evropské trestní právo, evropské správní Wo. Tyto pojmy jsou vlastně součástí evropského materiálního práva označují jeho jednotlivé části. Zahrnují právní úpravu těchto odvětví íených v pramenech primárního a sekundárního práva (viz další vý-i). V poněkud jiném smyslu se ovšem chápe v současné době např. jekt evropského občanského zákoníku, evropského procesního práva td. 4M úě právo -právo komunitami a právo unijni Uvedená kategorizace však postrádá jednotná diferenciační kritéria. to se shora uvedené některé dosti vágní pojmy evropského práva svý-li významy překrývají. Je ovšem zřejmé, že praktický i teoretický dosah lotlivých významů Či kategorií označovaných jako evropské právo se íě odlišují. Zatímco význam evropského práva v prvním, druhém Či ;tím smyslu je krajně omezený, evropské právo jako právo evropských JŠpolečenství a Evropské unie označuje dva právní systémy, které existují ílativně nezávisle na systému mezinárodního práva veřejného a právních 49 marg. č. 47-49 28 Cast první. Východiska řádech jednotli vých členských i jiných států. Komunitami právo navíc představuje svébytný právní řád (viz dále a zejména v kap. 14). Definice evropského práva jako právního systému a právního řádu 50 Evropské právo, i jakožto předmět teorie a výuky, jak je chápeme v souladu s převládajícím pojetím, je právem tri evropských společenství (komunitamiprávo) a Evropské unie (unijniprávo). Tento pojem je vnitřně bohatě strukturovaný a rychle se vyvíjí. V době před platnosti Maastrichtské smlouvy se chápalo evropským právem právo tří shora uvedených evropských společenství. Pro tento pojem se ujalo označení komunitami právo (Či též právo evropských společenství). 3.2 Komunitami právo 51 Komunitami právo chápeme jako soubor právních norem zaměřených na vznik a fungováni společného trhu členských států evropských společenství, jakož Í hospodářské a měnové unie. Má být rámcem zajištění rozvoje hospodářských činností a hospodářského růstu při respektování životního prostředí, ekonomické konvergence, zaměstnanosti, zvyšování životní úrovně a kvality života. Toto právo je v prvním stadiu svého vývoje především právem veřejným; zahrnuje však postupně další okruh právních vztahů tak, jak narůstá předmět Činností evropských společenství a roste jeho význam. Je tak oborem na pomezí práva veřejného a soukromého, používajícím obě základní metody výlučně či paralelně, který se stýká téměř se všemi tradičními právními disciplínami. V rámci komunitárního práva lze především rozlišovat mezi právními systémy jednotlivých evropských společenství, a tedy rozeznávat právo ES, právo ESUO a práva EURATOM. Z hlediska věcné působnosti právních norem se pak rozlišuje komunitami právo formální, resp. institucionální, které zahrnuje ty právní normy komunitárního práva, jež upravují organizační struktury, jednotlivé instituce a orgány, jejich výstavbu, stejně jako řízení před nimi, včetně způsobu rozhodování. Patří sem však i právo právní ochrany, tj. právo upravující řízení před Evropským soudním dvorem, vztah ESD k vnitrostátním soudům členských států aj. Někdy se sem řadí i tvorba vlastního komunitárního práva. Materiálním komunitárním právem označujeme ty právní normy komunitárního práva, které uskutečňuji ostatní cíle, kromě výše uvedených, pojatých již do institucionálního práva. Materiální komunitami právo zahrnuje právo společného (vnitřního) trhu, právo jednotlivých společných marg. č. 50-51 Kapitola 3. Pojem evropského práva 29 »ordinovaných politik, právo jednotlivých právních oblastí v rámci ko-íitárního práva, zahrnující zejména právo soutěžní, ochrany spotřebitele, ale i právo finančních služeb, právo životního prostředí, právo obchodních společností a jiná tradiční odvětví čí obory práva. Materiální právo se zabývá i základními pojmy komunitárního práva, jako pojmem právní subjektivity jednotlivých organizaci, resp. orgánu Evropských společenství, vztahem tohoto práva k právu členských států, včetně problémů přímé použitelnosti a bezprostředního účinku, zejména pak problémem přednosti komunitárního práva. 3J Unijni právo Evropské právo získalo novou dimenzí v důsledku Smlouvy o Evrop- 52 : unii. Formálně byla konstituována Evropská unie jako funkční kategorie schopná dalšího vývoje („mezinárodni organizace bez mezinárodní právní subjektivity"). Tak byl dán vznik i právu Evropské unie, neboli právu unijnímu. ská unie je znázorňována modelem tří pilířů, na kterých spočívá /si chrám Evropské unie. První pilíř je vlastním jádrem Evropské unie tfirnuje uvedená tři evropská společenství a jejich právní úpravu (komunitami právo - viz shora). Druhý pilíř obsahuje společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (viz hlavu V. Smlouvy o Evropské unii) a třetí pilíř zahrnuje spolupráci Členských států evropských společenství v trestních věcech a jsou základem unijního práva. V samotném podstavci tohoto chrámu Evropské unie jsou zakotvena společná a závěrečná ustanovení (hlavy I. a VII. Smlouvy o Evropské unii), která se týkají Evropské unie samotné. Maastrichtská smlouva jasně rozlišuje uvnitř pojmu evropského práva ještě dvě Části. Cini tak rozlišováním mezi prvním pilířem na straně jedné a ostatními součástmi tohoto režimu, tj. dvěma pilíři a samotným chrámem na straně druhé (unijni právo). Rozdil mezi prvním pilířem a zbytkem systému Evropské unie spočívá v pojmu nadstátnosti nebolí supranaciona-lity, který je vlastní prvnímu pilíři, tedy právu komun itárnímu. Evropská unie sama, obdobně jako jiné mezinárodní organizace, nemá supranacio-nální povahu a rozhodování v ní činěná prostřednictvim orgánů Evropských společenství jsou Činěna klasickým způsobem, praktikovaným ' v jiných mezinárodních organizacích, tj. postupem spolupráce a formou jednomyslnosti. Přesto však chápeme zcela zákonitě právo a právní vztahy vytvořené Evropskou unií na základě Maastrichtské smlouvy jako součást evropského práva. Činíme tak i s ohledem na pravděpodobný evrop- marg. č. 52 30 Cástprvní. Východiska ský vývoj. Ten je předznamenán již Amsterdamskou smlouvou, podepsanou dne 2. října 1997, která jasně dává najevo další integraci, mimo jiné i změnou povahy práva Unie v právní systém supranacionálni povahy a začleňováním jeho jednotlivých součástí do komunitárního práva. 53 Lze se však setkat s pojetím, které unijní právo chápe v jiném smyslu: unijní právo v užším smyslu, zahrnující především druhý a třetí pilíř Evropské unie a dále právní normy obsažené v hlavách I a VII Smlouvy o Evropské unii, a právo o Evropské unii, Čili unijní právo v Širokém slova smyslu, které zahrnuje kromč unijního práva v užším slova smyslu i komunitami právo. Rovná se tedy v tomto pojetí unijní právo evropskému právu v našem chápání. V našem pojetí se přikláníme ^.převládajícímu názoru a domníváme se, Že naše definice má především dvojí přednost Jednak předchází dalšímu poněkud nepřehlednému rozlišování v „širším a užším slova smyslu", jak se to děje s unijním právem ve shora zmíněném pojetí, jednak se vychází z rozlišování komunitárního práva jako svébytného autonomního právního řadu na straně jedné a unijního práva jako právě tvořícího se autonomního syslému, které se stále výrazněji vydeluje ze systému mezinárodního práva veřejného, na straně druhé. Evropské právo se 1ÍŠÍ od vnitrostátního a mezinárodního práva i strukturou a významem pramenu práva (víz kap. 14, 15a 16). marg. Č. 53 Část druhá Základy Evropské unie 62 Hlava L Cite, postaveni a pravomoci EU vomoc jeho orgánů. Všechna tři společenství jsou založena na mezinárodních smlouvách uzavřených omezeným počtem států. Všechna společenství jsou relativně uzavřená. Společenství působí na společném tthu. Společný trh je příznačný pro všechny smlouvy, i když ve smlouvě EURATOM má omezený význam. Společné je též úsilí o sociální aspekty tržně orientované ekonomiky. Smlouva o Evropské unii zavedla další cíle, které přesahují v mezinárodní oblasti společenství Členských států a týkají se zahraniční politiky a vztahů Členských států zejména k dalším subjektům mezinárodního práva. Maastrichtská smlouva zakotvila i zásadu unijního občanství a ochranu zájmů občanů Unie v zahraničí. Spolupráce v oblasti justice a vnitra a dále ochrana acquis communautaire a jeho vývoj jsou dalšími přínosy, společnými hodnotami a cíli, které přinesla Smlouva o Evropské unii. 4.2.4.2 Konflikty cílů a jejich řešení 95 Mnohost cílů nutně přináší konflikty mezi jednotlivými ct% neboť každý z nich je relativně samostatný a teprve ve svém celku mohou vytvořit určitou harmonickou jednotu. Ani tato jednota však není bezrozporná. Podpora harmonického a dlouhodobě vyváženého vývoje hospodářského života, jako obecný hospodářskopolitický cíl, má zvláštní postavení, stejně jako zvyšování životní úrovně a kvality života ve smyslu obecného, sociálně politického cíle. Specifický význam má solidarita mezi Členskými státy, jakožto hlavní integrační faktor. Orgány společenství mají určitou míru uvážení ohledně přednosti a priorit, při řešení konfliktu těchto cílů a hodnot v konkrétním případě (139/ 79 Maizena, 26774 Roquete Frěres). Tak zvaná klauzule diagonály, která znamená respektování těchto cílů při řešení konkrétních politik, zdůrazňuje postulát soudržnosti, aniž by se významně favorizovaly cíle a priority určité dílčí politiky. Může být sporné, zda jednotlivé úkoly a Činnosti uvedené v či. 3 SES v případě střetu mezi sebou mají určité priority anebo mají stejnou právní sílu. Je však zřejmé, že předpisy upravující společný trh zřejmě mohou požívat určité přednosti, neboť se vztahují k samotným základům společenství. 4.2.5 Právní význam cílů společenství 96 Ať jsou cíle jakkoli abstraktní, nejsou pouze programovými zásadami Či prohlášeními bez právních účinků. Mají závazné účinky ve smyslu rám- marg. č. 95-96 Kapitola 4. Evropská společenství a Evropská unie 63 cového programu a současně jsou kritérii měření (efektivity) činností orgánů společenství a členských států. Jsou důležité proto, Že zakládací smlouvy jsou považovány za ústavu společenství a komunitárního právního systému. Cíle jsou určitými hodnotícími kritérii a obsahují právní povinností společenství a členských států, konkretizované právním systémem společenství, jednotlivými právními normami primárního i sekundárního práva a dalšími prameny. Cíle představují určité pojistky či systém vzájemných brzd a záruk rovnováhy. Jsou měřítkem a rámcem legálního výkladu a aplikace práva, resp. signálem postupu ultra vires. Cíle mají značný význam pro výklad komunitárního práva a jeho rozvoj, včetně jeho dotváření. Zejména jsou podstatné pro teleologický (účelový) výklad jednotlivých právních předpisů. Cíle jsou konkretizací a rámcem zmocnění, které smlouvy obsahují v několika ustanoveních, jako například v Či 94,95 a 308 SES. Cíle jsou zdrojem tvorby dalších hodnot a zásad, které jsou vzájemně s cíli propojeny. Jde o integrační princíp, princip supranacionality. princip právního státu a ochrany lidských práv, princip svobodné soutěže a volného trhu, sociální princip, princip solidarity, stejně jako princip mírové spolupráce s třetími státy. 4.3 Evropská unie, její základ, cíle a vztah k evropským společenstvím 4.3.1 Základ Evropské unie Podle ČI. 1/3 SEU jsou základem Evropské unie evropská společenství 97 doplněná formami spolupráce, které jsou zaváděny Maastrichtskou smlouvou. Evropská unie tak spočívá na dvou evropských společenstvích (ES a EURATOM), která jsou doplněna společnou zahraniční politikou (viz hlava V. SEU) a spoluprací v oblastech justice a vnitra (hlava VI. SEU). 4.3.2 Cíle Evropské unie Evropská unie vytyčuje v či. 2/1 SEU jednotlivé cíle, jejichž uskutečnění 98 je popsáno prostředky uvedenými v odst 2 tohoto článku. Unie má za cíl: a) podporovat ekonomický a sociální pokrok, který je vyvážený a udržitelný, zejména vytvořením prostoru bez vnitřních hranic, posilováním marg. č. 97-98 64 Hlava I. Čile, postavení a pravomoci EU ekonomické a sociálni soudržnosti, zavedením hospodářské a měnové unie, vedoucí k přijetí jediné měny; b) prosazovat svou identitu na mezinárodní scéně, zejména prováděním společné zahraniční a bezpečnostní politiky, včetně dlouhodobé koncepce společné obranné politiky, která by mohla postupně vést ke společné obraně; c) posilovat ochranu práv a zájmů státních občanů svých Členských států zavedením občanství Unie; d) rozvíjet úzkou spolupráci v oblasti justice a vnitřních věcí; e) v plném rozsahu zachovat právní systém společenství (acquis com-munautaire), rozvíjet ho, a postupem podle ČI. 48, to je prostřednictvím Konference představitelů vlád členských států, posoudit, do jaké míry je zapotřebí revidovat politiky a formy spolupráce. Cíle Evropské unie jsou současně cíli evropských společenství, která je svými orgány provádějí a o které byly doplněny zakládací smlouvy Společenství. 4.3.3 Zásady Činnosti Evropské unie 99 Evropská unie ve smyslu či. 3/1 SES má jednotný institucionábií rámec, který zabezpečuje soudržnost a trvalost opatření, prováděných k uskutečnění cílů Či. 2 SES. Tento rámec je vsak uskutečňován specifickým způsobem, neboť identita tohoto rámce a celé EU je relativizována i tím, jak doslova uvádí či. 3/1 SEU, že EU disponuje sice jednotným institucionálním rámcem, nikoli však vlastními institucemi. Tyto instituce (orgány) jsou orgány Společenství a ani Smlouva o Evropské unii, kromě Evropské rady, která je zakotvena v či. 4 SEU, nevytvořila žádné vnitrní orgány, v tomto institucionálním rámci jednají buď orgány Společenství, nebo členské státy. Princip soudržnosti přikazuje (jak to stanoví či. 3 SEU), aby členské státy a Evropská společenství při uskutečňování cílů společné zahraniční a bezpečnostní politiky a spolupráce ve věcech justice a vnitra jednaly solidárně a tak, aby se vyhnuly rozporuplným opatřením, která by byla v konfliktu s prvním pilířem. Proto také musí dbát právního systému ko-munitárního práva, jak to zakotvuje opět či. 4 SEU. Dalším principem (a cílem) Evropské unie je respektování identity členských států. To se podává z celkové demokratické výstavby Evropské unie, která byla ještě posílena Amsterdamskou smlouvou. ČI. 6/1 SEU navíc precizuje zásadu vzájemné loajality, obsaženou v ČI. 5 SES a ukládá Evropské unii, aby nečinila žádná opatření, která by mohla nadměme ohro- marg. č. 99 Kapitola 4. Evropská společenství a Evropská unie 65 žovat identitu členských států. Dalším principem Evropské unie je respektování základních práv a zásad právního státu. Oba tyto principy byly zdůrazněny ještě v Amsterdamské smlouvě (viz či. 6/1 SEU) pod sankcí pozastavení členských práv. Podle či. 672 SEU respektuje Evropská unie základni práva, jak jsou zaručována Evropskou úmluvou o ochraně základních lidských práv a svobod. 4.3.4 Formy jednáni Evropské unie (sekundární právo) Evropská rada poskytuje Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje všeobecné poliiické směry (srov. či. 4/1 SEU). Rada vydává společná stanoviska, provádí společné akce a společná opatření, —racovává a doporučuje mezinárodní smlouvy členským státům, činí opatření edení společných opatření a opatření k provedení mezinárodních smluv člcn-států (viz kap. 14). 3.5 Poměr Evropské unie k evropským společenstvím Vztah EvTopské unie k evropským společenstvím je v zásadě definován v či. 47 SEU. Toto ustanovení rozlišuje předpisy Smlouvy EU, které výslovně mění zakládací smlouvy tří společenství (srov. Hlavy II.—IV). Stanovi se, že Smlouva o Evropské unii tyto zakládací smlouvy ponechává nedotčeny, ledaže by se v hlavě VII. (v závěrečných ustanoveních) stanovilo něco jiného. Článek 29 pak stanoví. Že Členské státy považují za účelem dosažení cílů Unie, zvláště volného pohybu osob, za věci společného zájmu určité záležitostí, aniž by byly dotčeny pravomoci evropského společenství. Podle tohoto ustanovení členské státy nesmějí přijmout opatření v oblasti například spolupráce justice a vnitřních věcí, která by byla v rozporu s právními akty orgánů Společenství tak, aby se vyhnuly například právním účinkům určitých předpisů sekundárního práva anebo obešly pravomoci Evropského parlamentu. 4.4 Právní subjektivita evropských společenství 4.4.1 Právni subjektivita obecně Pojem právni subjektivity znamená schopnost mít práva a povinnosti. Právní subjektivita může být neomezená, ale může být věcně limitována. Tři evropská společenství jsou právní subjekty věcně omezené na oblast jejich úkolů. Tento aspekt je součástí každé zakládací smlouvy. Právní subjektivita společenství zahrnuje interní a externí právní subjektivitu. Externí právní subjektivita (viz kap. 45) je právní subjektivita marg. č. 100-102 66 Hlava I. Čile, postavem a pravomoci EV podle mezinárodního práva veřejného. Lze ji uplatňovat jen vůči těm třetím subjektům mezinárodního práva veřejného, kterým byla tato mezinárodní právní subjektivita výslovně nebo konkludentně přiznána (např. v důsledku uzavření mezinárodní smlouvy se Společenstvím). 4.4.2 Právní subjektivita v členských státech (či 282 SES) Interní(intrakomunitáiw) právní subjektivita zahrnuje vztahy Společenství k Členským státům a vztahy k právním subjektům uvnitř Členských států se nacházejícím. Vztahy k členským státům jsou charakteristické tím, že Společenství mohou vydávat závazné právní akty jak ve vztahu k členským státům, tak ve vztahu k právnickým a fyzickým osobám v Členských státech. Přenesením výsostných práv na Společenství vznikly kompetence, které mohou být vykonávány s bezprostředními účinky vůči adresátům, tedy vůči členským státům a jednotlivým osobám v členských státech. S touto vnitřní právní subjektivitou souvisí způsobilost k právům v členských státech. To znamená, že ve všech členských státech je Společenstvím, která jsou z hlediska vnitrostátního práva supranacionálni organizace a právnické osoby, uznána způsobilost k právům podle právního řádu daného členského státu. Proto mohou Společenství Činit právní úkony podle občanského práva daného státu a mohou žalovat a být Žalovanými též podle tohoto právního řádu. Společenství mohou zejména nabývat majetek a nakládat s ním (viz např. či. 282 SES). Povinnosti Společenství jsou uvnitř Členských států omezené. Tak např. jednotlivá opatření v rámci exekučního řízení mohou být prováděna pouze se souhlasem Soudního dvora (viz Či. 1, věta druhá. Protokolu o výsadách a imunitách). Společenství v rozsahu právě popsaném jedná prostřednictvím svého orgánu, kterým je podle druhé věty či. 211 SES Evropská komise. Mezínárodnčprávní subjektivita evropských společenství je předmětem kapitoly 45. 4.4.3 Právní povaha Evropské unie Jestliže výslovné uděleni právní subjektivity v zakládací Smlouvě SES není nezbytným předpokladem k jejímu vzniku, musí být právní subjektivita, jak to rozvinula i doktrína nepsaných (implicitních) pravomocí, založena faktickým udělením právní subjektivity členskými státy. Podle této marg. č. 103-104 Kapitola 5. členství 67 teorie musí zakládací smlouva obsahovat úpravu práv a povinností, ze kterých vyplývá mezinárodněprávní odpovědnost. Protože takováto ustanovení ve Smlouvě nejsou, nelze podle v současné době převládajícího názoru dovozovat ani pomoci této doktríny právní subjektivitu Evropské unie. To neprokazuje ani ustanovení o členství v Unii a přístup k Unii, neboť, jak dovozujeme na jiném místě (srov. kap. 5), ve skutečnosti, jak soudí většinový názor, nejde ani o členství, ani o přístup k Unii. Je tedy třeba konstatovat, že vzdor určitým verbálním náznakům a skutečným rysům některých znaků (viz též kap. 44) právní subjektivity, lze dovodit, Že zatím Evropská unie není právní subjekt, neboť jí právní subjektivita v plné šíri chybí. Není proto mezinárodní organizací. Z toho plyne, že Evropská unie nemá Členské státy, které mohou být pouze smluvními stranami Smlouvy o Evropské unii (viz kap. 5). Evropská společenství zůstávají základnou pojmu Evropské unie jako konstrukce jejího prvního pilíře. Jako nezávislé mezinárodní organizace, které jsou subjekty mezinárodního práva, jsou oprávněna jednat jak vůči třetím osobám, tak vůči členským státům. Právní akty společných orgánů evropských společenství v rámci prvního pilíře jsou vsak právní akty unij-ního práva. Kapitola 5. Členství Literature: Cottier, B. (vyd.) Staatsrechtliche Auswirkungen der Mitgliedschaft in den Europäischen Gemeinschaften. Curych, 1991; Ehlermann. C D. Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft -Rechtsprobleme der Erweiterung der Mitgliedschaft und der Verkleinerung, EuR, 1984, s. 113; Everling, U. Sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften noch Herren der Verträge? Heidelberg: FS Mosler, 1982; Hallstein, W. Die Europäische Gemeinschaft. 5. vyd. DüsseldorrViden, 1979; Hartley, T. The foundations of European Community Law. Oxford, 1981. 1 Vymezení členství a jeho povaha Členství obecně znamená vzájemný vztah dvo\x právních subjektů, např. 1°5 státu a mezinárodní organizace, členství členského státu k Evropskému společenství se odlišuje od ji-obdobných právních poměrů jak ve vnitrostátním právu, tak v mezi-)dním právu veřejném, zejména Členství v mezinárodních organizacích klasického typu. Rozdíl spočívá především v nadstátní povaze marg. č. 105 184 Hlava III. Institucionální systém požadavky, spojované SES a Statutem s nezávislosti ECB. Přestože plné převzetí acquis HMU, včetně závazku řídit se tzv. „maastrichtskými" ekonomickými konvergenčními kritérií, se nestalo bezprostředně účinnou součástí podmínek pro nové členské státy EU a tzv. kodaňská přístupová kritéria (viz kap. 5.2) ukládají kandidátským zemím (jejichž zapojení do třetí etapy HMU je věcí ještě několika dalších let po vstupu do EU) jen zachovávat „věrnost cílům... hospodářské a měnové unie", musejí zajistit slučitelnost svých právních řádů s uvedenými požadavky nejpozději již k okamžiku vzniku členství v EU (tzv. právní konvergence). Í0.8 Vztahy mezi základními orgány 287 JÍŽ výše bylo řečeno, že jakkoli Společenství se řídí principem dělby moci mezi svými jednotlivými orgány, nejedná se o úplné napodobení dělby moci státního typu. Rada EU zůstává hlavním legislativním orgánem. jakkoli se skládá ze zástupců vlád Členských států, tj. národních výkonných orgánů. Evropský parlament sice nabývá na spolurozhodovacích pravomocích v rámcí zákonodárného procesu, ale v podstatě je omezen na pravomoci kontrolní, a to zejména vůči Radě EU, jejíž složení ale nemůže ovlivnit. Komise má sice zásadně výkonné pravomoci, ale díky iniciativnímu monopolu podstatné ovlivňuje zákonodárný proces. Soudní dvůr je sice soudním orgánem Společenství, ale protože občané EU zpravidla nemají přímou aktivní legitimaci k němu, dělí se o své soudní pravomoci s obecnými soudy Členských států. Stará se však o to, aby spojení legislativních a výkonných funkcí Rady EU a omezená role Evropského parla-nienm byly vyváženy, a to péčí o tzv. institucionální rovnováhu vytvořením vlastního systému bilancí a kontrol (27/70 Koster, 138/79 Roqaette, 188-190/90 Francie a Velká Británie v. Komise - směrnice o transparentnosti, 70/88 Parlament v. Rada - Černobyl /.). I0.S.I Evropský parlament a Rada 288 Do roku 1975 byly tyto dva orgány téměř absolutné separovány, každý z nich vládl svou vlastní vnitřní organizací, svým jednacím řádem, aparátem a pravomocemi. Jediným styčným bodem bylo oprávnění EP vyslechnout Radu, ale za podmínek, jež si sama Rada stanovila ve svém jednacím řádu tel. 197 SES). Kromě toho na základě ustálené praxe, kterou potvrdil jednací řád EP a dohoda mezi Radou a EP, poslanci mohou klásí Radě písemné otázky anebo otázky ústní marg. Č. 287-288 Kapitola 10. Základní orgány 185 5 rozpravou. Vztahy mezi EP a Radou se změnily v důsledku změny rozpočtového postupu, kde došlo k nárůstu pravomocí EP, dále pak přijetím JEA. Smlouva EU pak přinesla nové vztahy v legislativním procesu v rámci dohodovacího říze-nL kooperačního postupu a postupu spolurozhodovacího (viz kapitola o zákonodárném postupu). 10.8.2 Evropský parlament a Komise Vztahy mezi EP a Komisí jsou užší. Předně se EP podílí na jmenování Komise 289 a jejího předsedy. Dále se Komise zodpovídá ER Tato odpovědnost zahrnuje informační právo EP. Členové Komise se mohou účastnit zasedání EP a na přání je jim udíleno slovo. Na druhou stranu EP může klást Komisi otázky, jež Komise zodpovídá ústně anebo písemně. Komise dále předkládá EP výroční zprávu nejméně měsíc před Zííhájením zasedání (Či. 200 SES). Vztah odpovědností Komise vůči EP pak může kulminovat hlasováním o nedůvěře (či. 201 SES, či. 114 SE-SAE.cI.24/2SESUO). 10.8.3 Rada - Komise (ES, ESAE) Vztah Rady a Komise je základním mechanismem ES. Až na výjimky, udělující Komisi samostatnou zákonodárnou pravomoc, je vztah těchto orgánů podobný vztahu moci zákonodárně a výkonné: Rada přijímá akty, jež Komise provádí. Rada vSak zásadně přijímá akty, které navrhne Komise, Komise se čas od času ocitne ve sporu s Radou před Soudem, a to zásadně ze dvou důvodů: a) při vymezováni pravomoci mezi Radu a Komisi (16/88 Komise v. Rada, 355/ 87 Komise v. Rada): b) z důvodů změny odkazu na primární právo ES, na jehož základě Rada přijala akt navrhovaný Komisí, ačkoliv Komise navrhovala přijmout akí na základě jiného článku. Důvodem pro takovou zdánlivě formální změnu je zpravidla skutečnost, že Rada přijme akt na základě článku, který vyžaduje jednomyslnost, zatímco Komise v případě možnosti volby navrhuje článek vyžadující pouze kvalifikovanou většinu. Soud v této otázce síUIí stanovisko Komise: jeli možno zvolit ustanovení vyžadující pouze kvalifikovanou většinu, má mu býti dána přednost před ustanovením vyžadujícím jednomyslnost (45/86 Komise v. Rada, 165/87 Komise v. Rada, 275/87 Komise v. Rada, 51/87 Komise v. Rada): c) ochrana zájmů EP proti Radě (302/87 EP v. Rada), zejména pro situace, kdy Rada spatnou volbou článku, na němž se zakládá určitý akt, obchází kooperační proceduru s EP pouhou konzultaci. 290 marg. č. 289-290 316 HUtva IV. Systém evropského práva řádu použitelného na území každého členského státu** (106/77 Sitnmen-thalU.boáM). Mužemc pociťovat jako nedostatek zakládacích smluv, že otázku plat. nosti celého sekundárního práva pro členské státy nevyjádřily explicitně, ale přenechaly ji k vyřešení Soudu. Každopádne nelze přehlédnout, že zakládací smlouvy s pojmem platnosti počítají, neboť její kontrolu svěřují Soudu a) Či- 234 SES o předběžných otázkách platnosti aktů orgánů Společenství a Evropské ústřední banky. b) či. 230 SES a 81. 146 SESAE o tzv. přímé žalobě o neplatnost, též o žalobě na zrušení (toto ustanovení hovoří o právnosti/zákonnosti/lega-lité aktu a o jeho zrušení, neplatnosti - různé jazykové verze připouštějí různé překlady); důvody této neplatnosti jsou nepříslušnost, porušení podstatných formálních náležitostí, porušení smlouvy či jejího prováděcího předpisu, zneužití pravomoci, negativné vymezují podmínky platnosti komunitami právního aktu, c) či. 241 SES o tzv. námitce neplatnosti/nezákonnosti, jež může být uplatněna ze stejných důvodů jako žaloba o neplatnost. Z terminologického hlediska nelze pominout, že komunitami právo nerozlišuje mezi platností a účinností. Účinnost právní normy označuje, od které dobyje nutno podle právní normy postupovat, respektive ji používat a dodržovat, nebo kdy má její používání skončit. Platnosl právní normy a její účinnost Často nespadají vjedno. Právní norma platí, jakmile byla vyhlášena, působí však až od doby, která je v ní přesně uvedena. S tímto rozlišením počítá mlčky i či. 254 SES týkající se platnosti a účinnosti sekundárního práva ES, ačkoliv výslovně pojem platnosti nepoužívá. Stručně řečeno, účinnost právní normy znamená, že z ni jejím adresátům vznikají práva a povinnosti. Jak primární, tak sekundární právo hovoří o vstupu v platnost, jejž váže na Časovou lhůtu, která v českém právu typicky označuje účinnost. Nejčastěji se užívá formule „toto nařízení/rozhodnutí vstoupí v platnost den po svém zveřejněni v Úředním listu". K této formulaci je nutno učinit dvě poznámky: a) je-li podmínkou platnosti řádné uveřejnění aktu, pak další vlastností. která přistupuje s časovým odstupem - byť 24 hodin/l den -je účinnost: z toho lze dovodit, že výše citovaná formulace normativních akru s účinností implicitně počítá, b) není žádným komunitámim předpisem vyloučeno, že namísto citovaného jednoho dne se v případe potřeby použije i lhůta delší. Čímž vznikne zřetelnější Časový prostor legisvakance oddělující účinnost od platnosti. Kapitola 16. Povaha korminitárniho práva 317 $3 Povaha unijního práva \é.Í-1 Rozdíl mezi komunitámim a unijnim právem J Pnem 1.listopadu 1993. kdy Smlouva o Evropské unii (dále jen „SEU") pupila v platnost, tvořilo evropské právo relativné jednolitý systém práva jtomunitárniho. Sekundární právo - jeho podstatná část - bylo od tzv. | dučovací smlouvy přijímáno jednotnou soustavou vrcholných orgánů (Radou a Komisí za asistence Evropského parlamentu) a jako celek podléhalo ! «oudnímu přezkumu jednoho Soudu (byť vnitřně rozčleněného na ESD a Soud prvního stupně}. Přijetím SEU však doälo k vnitřnímu narušení i monolitu evropského práva. Vedle komunitárního práva vznikl systém práva | unijního. „Unie je založena na evropských společenstvích, doplněných po-liiikiui a formami spolupráce zaváděnými touto smlouvou" (či. 1 SEU). tuji tedy ustanovení o společné činnosti Členských států, která nejenže mimo dosavadní acquis communautaire, ale jako taková se zásadně tykají i přezkumu Evropského soudního dvora (srov. či. 46 SEU nepřímo i čJ. 21/1 SEU). Proto oba systémy označujeme jako evropské právo. Jak již bylo vy- ____(kap. 3). zahrnuje evropské právo komunitami právo a právo yni. 463 6.3.2 Unijni právo Unijni právo je soubor právních norem, jenž má základ v těch ustanovc- 464 [pich SEU, která pouze nemodifikují tři komunitami smlouvy, ale stojí obsahové mimo ně (viz kap. 3, 14). Rozdíly od komunitárního práva a důsledky z nich vyplývající jsou dány především obsahem primárního unijního práva, jež - upravujíc koordinaci zahraniční, bezpečnostní, vnitřní politiky a justice - se dotýká nejcitlivějších míst suverenity členských států. Nelze se ludiž divit, že v unijnim právu nenacházíme výraz stejného stupně integrace, jaký charakterizuje obchodní, hospodářské a s nimi související oblasti upravené právem komunitámim. Do sekundárního unijního práva řadíme též úmluvy mezi členskými stáry podle ČI. 34/2(d) SEU: „Rada může... (d) vypracovat úmluvy, které doporučí Členským státům k přijetí v souladu s jejich ústavními předpisy." Od komunitárního právaje sekundární unijni právo odlišeno v několika směrech: marg. č. 463-464 318 Hlava IV. Systém evropského práva a) jeho přijímání je upraveno zvláštními postupy řízení v či. 13, 31. a 49 SEU; Shodně s komunitárním právem Rada akty přijímá zásadně jednomyslně, pokud není stanoveno jinak ve speciálních případech, které počítají též s kvalifikovanou většinou (či. 40 SEU - vážené hlasování). b) v rámci těchto postupů řízení je eliminován iniciační monopol Komise: akty přijímá Rada Evropské unie zpravidla na návrh Evropské rady. ale též z iniciativy členského státu Či Komise. Toto oslabení úlohy Komise se odrazilo i v jejím novém oficiálním názvu: zatímco Rada ministrů se změnila plným právem na Radu Evropské unie, Komise si vzhledem ke svému pominutí pokud jde o nárůst pravomocí změnila název jen na „Evropská komise", což může vyvolat nedorozumění vzhledem k existenci několika evropských komisí OSN. c) celý tento blok práva stojí - s drobnými výjimkami (např. či. 35 SEU) -mimo pravomoc Evropského soudního dvora (či. 46 SEU). Platnost unijních aktů Rady nebude zjevně působit větší potíže: akty budou platné při splněni podmínek příslušných postupů jejich přijímáni. I při nedostatku výslovných ustanovení o platnosti můžeme per analogiam odkázat na výše uvedenou pasáž o platnosti (16.2.7). Ne lak jednoznačně již můžeme pojednat o závaznosti unijních aktů. Na rozdíl od komunitárního práva nenacházíme pro tyto akty úpravu jejich závaznosti, a proto se musíme přiklonit k jednomu z následujících dvou řešení: a) řešení mezinárodně právní: pokládajíce unijni akty za akty mezinárodního práva dohodnuté zástupci států v Radě. obrátíme se v případě smluv mj. k Vídeňské úmluvě o smluvním právu z r. 1969, aniž bychom - opět na rozdíl od komunitárního práva - mohli cokoli dodat o jejich vynutitelnosti ČÍ sankci za nesplnění, b) řešení komunitami: Rada EU bude přijímat akty při analogickém použiti či. 249 SES. Cl. 28 a 41/6 SEU. upravující rozhodování o administrativních výdajích v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, justice a vnitřních věci, použití - byť analogické - ČI. 249 SES sice výslovně nepřipouštějí ČÍ nepředpokládají, ale rovněž nezakazuji. Je třeba povšimnout si jisté duplicity i v aktech ES, kde nařízení nadbytečně konči větou „Toto nařízeni zavazuje ve všech částech a je bezprostředně použitelné ve všech členských státech" a např. směrnice je ukončována slovy: „Tato směrnice je adresována Členským státům", ačkoliv to Kapitola 16. Povaha komunitárního práva 319 kdem jasně vyplývá z či 249 SES. Budou-li takto končit i úzce unijni Ety bude analogie s či. 249 SES mimo vši pochybnost. \ Bezprostřední použitelnost unijních aktů by připadala v úvahu v připa-^ 2<_' by došlo We shora uvedenému analogickému použití ČI. 249 SES i na „jůjni vztahy, resp. v případě, že Rada EU v unijním aktu použije shora citovanou formuli o závaznosti ve všech částech a ve všech členských státech. k Vzhledem k zásadní absenci orgánu pověřeného závaznou interpretací tohoto ptává rovně? zůstává nereálná představa, že by - kromě případné jmény Smlouvy - mohl být konstatován bezprostřední účinek či přednost aktů Rady před národním právem, což se pro jejich konkrétní aplikaci může vbudoucnu ukázat jako osudové. V komunitárním právu byly tyto zásady í kolize norem práva zavedeny Evropským soudním dvorem, který je z přezkumu unijního práva zásadné až na výjimky Či. 35 a 46 SEU učen. Jako k náhražce bezprostředního účinku se lze samozřejmě utéci k případnému self-executing charakteru, který však - na rozdíl od bezprostředního účinku není presumován. Případné zajištění přednosti pro unijni akty je při praktické absenci pravomoci Soudu (který teorii přednosti vyvinul) otázkou spíše iluzorní, protože v tomto případě nemáme -na rozdíl od bezprostředního účinku - po ruce ani žádnou mezinárodně právní náhražku. V praxi to znamená, že nikdo nemůže donutit členský stál, aby v oblastech upravených unijním právem: a) učinil své vlastní zákonodárství kompatibilním s opatřením Rady, b) opatřeni přijaté v Radě jinak než jednomyslně skutečně aplikoval. Na základě zkušenosti z komunitárního práva si lze reálně představit i situaci, kdy členský stát odmítne posléze aplikovat opatření, pro něž jeho zástupce v Radě hlasoval (68/86 GB v. Rada: 166/78 itálie v. Rada). Z tohoto konstatováni vyplývá. Že unijni právo je bližší mezinárodnímu právu veřejnému, než právo komunitami. 46.3.3 Vztah komunitárního a unijního práva m, i . ft ni, musíme si po.oži. oüzku o v«ahu ^T^^ body, teré nitární i unijni. marg. č. 465 320 Hlava IV. Systém evropského práva 16.3.3.1 Vztah smluv o založení Evropské unie a dvou společenství 466 Pro zodpovězení otázky vztahu obou součástí evropského práva má zásadní význam ujasnění vztahu dvou (dříve tří) společenství jakožto subjektů mezinárodního práva a Evropské unie: otázka existence právní subjektivity Evropské unie je pak v rámci tohoto problému pro charakter unijního práva rozhodující. Studium unijnich ustanovení Smlouvy EU nás může právem vést k otázce, zda nabytím účinnosti nezměnila tato smlouva via facti tři společenství na jediný subjekt - Evropskou unii. Proto je třeba položit několik souvisejících otázek; a) Je Evropská unie subjektem práva? Explicitně to SEU ani Amsterdamská smlouva (narozdíl od SES a SESAE) nestanoví, ale možnost kladného zodpovězeni této otázky lze hledat ve Vídenské úmluvč o smluvním právu mezí státy z roku 1969: Evropskou unii založily signatářské státy mezinárodní smlouvou. Z absence výslovného ustanovení o právní subjektivitě nelze dovodit, že by smluvní strany neměly vůli EU vybavit právní subjektivitou. Existuje ostatně řada znaků, z nichž by se dala právní subjektivita EU odvodit i ze samotné Smlouvy EU. Předně jde o Či. 1, který stanoví, že EU je založena mj. na stávajících společenstvích. Dále jen mezinárodně právní subjekt může upravit otázku občanství (či. 17 SES). b) Proti tomuto názoru se staví řada oponentů z řad vrcholné doktríny i soudnictví, které právní subjektivitu EU popírají zejména pro nedostatek odpovídajícího výslovného ustanovení v SEU. „.,. žádná nová právnická osoba nebyla vedle Společenství vytvořena. na rozdíl od toho, co dovoluje soudit formulace .Vysoké smluvní strany mezi sebou zakládají Evropskou unii'." (Isaac, 26) Srov. též rozhodnutí Spolkového ústavního soudu v Karlsruhe ze dne 12. října 1993 ve spoj. věcech2BvR2134/92a2BvR2159/92ozrušení zákona ze dne 28. prosince 1992 ke smlouvě ze dne 7. února 1992 o Evropské unii (BGBl. II, s. 1251) a zákona pozměňujícího ústavu ze dne 21. prosince 1992 (BGBl. I, s. 2086). c) Je nicméně evidentní, že ona dvč společenství ani nabytím účinnosti SEU nezanikla. Je tedy třeba se ptát, jaký je vztah EU a tří společenství. Z následujících skutečností je možno dovodit, že EU je jen jakousi s třešni organizací nad společenstvími: - či. 1 SEU uvádí, že EU se skládá ze společenství, rozšířených o další oblasti. Je tedy něčím víc než ona společenství dohromady; marg. č. 466 Kapitola 16. Povaha kotnunitárniho práva 321 ^Ljbé společenství nebyla zrušena, ani nefůzovala. EU proto není jejich K právním nástupcem; L adniiii^lrativni a pripadne i operativní náklady na realizaci zahraničně < politických opatřeni jdou k tíži rozpočtu Evropského společenství, o Čemž L je rozhodnulo Smlouvou EU; ., .zatímco přidruženi je možné i nadále jen k oběma společenstvím (např. K|. 310 SES), přistoupení k těmto společenstvím již možně není (pří-í slušná ustanoveni byla zrušena - např. bývalý či. 237 SES), přistoupení - je možné jen k EU. ' Nedávný rozvoj evropského práva přinesl velmi pozoruhodné jevy, které nemají obdobu ani v mezinárodním právu veřejném, ani v předchozím vývoji evropského práva: občanství Unie je upraveno v komunitámim právu (či, 17 SES), náklady na opatření činěná při uskutečňování společné zahraniční a bezpečnostní politiky jsou hrazeny z rozpočtu společenství a především revize zakládacích smluv společenství je možná výlučně na základě SEU (čL 48). Toto prorůstání obou větvi evropského práva (práva unijního a práva kotnunitárniho) svědčí mj. o evropském právu jako systému práva, přičemž tento stav zřejmě předznamenává i jeho možný vývoj k Evropské unii jako jediné mezinárodni organizaci s jediným právním řádem. ■ Kapitola 17. Sankce a nucený výkon kotnunitárniho práva Literatura: Heprmans. S. La sanction des rcglemenis agricoles de la CEF. Melanges Dchousc, 1979, sv. 11.. %. 219 n.-, Meeting, J. Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Gcmeinschaftsrechi. EuR. 1995. s. 141; Sack, J. Die Folgenbeseitigung im Gcmcinschaftsrecht. EuR. 1986. s. 241; Thinam, J. Sanktionen gegen Vertragsbrüchige MitgUeditaaten der Europäischen Gemeinwhaft. Berlín. 1988; Teske, H. Die Sanktion von Venragsvcrstössen im Gemeinschaftstecht. EuR, 1992, s. 265. 17.1 Pojem sankce v evropském právu Zachovávání právních norem Společenství Členskými státy a jednotlivci je do značné míry založeno na autoritě práva a vědomi nositelů povinností, že jsou součástí jednoho Společenství. Mocnosti Společenství vynucovat plnění povinností členskými státy, které byly dřivé zanedbatelné, jsou v důsledku SEU. která novelizovala či. 227 SES, velmi reálné. 1 v sekundárním právu byly sankční mechanizmy velmi rozšířeny. Obecně marg. Č. 467 322 Hlava IV. Systém evropského práva lze konstatovat, že právo Společenství a zejména rozsudky ESD a Soudu prvního stupně jsou téměř vždy respektovány, i když se V poslední době vyskytují opačné případy, které daly podnet k novelizaci či. 228 SES. Podle účelu lze sankce rozdělit na donucovací, tj. ty, které vykonávají tlak na provádění určitých jednání nebo plnění určitých povinnosti na straně jedné, a ty, které představují trest za porušení práva Společenství. Posléze uvedený typ sankcí je v zásadě represivního charakteru, avšak má významný preventivní aspekt. Sankce mohou být používány vůči dvěma druhům subjektu: v prvé řadě v rámci uskutečňování práva samotným Společenstvím, v druhé řadě též v rámci uskutečňování práva Členskými státy. V prvním případě je základ pro opakované penále nebo penále stejně jako pro ostatní sankční prostředky stanoven v sekundárním právu. Podle jejich uskutečňování lze rozlišovat sankce realizované podle ko-munitámiho práva a sankce, které se uskutečňují podle práva Členských států. V prvním případě jde o sankce namířené proti Členským státům, ve druhém případě jde o postup proti soukromým osobám (jednotlivcům). Proces vynucování je v prvním případě uskutečňován orgány Společenství, ve druhém případě se na realizaci sankcí podílejí i orgány Členských států (viz další výklad). Principy právního Společenství (viz 8.5) vyžadují určitý režim stanovení realizace sankcí. Sankce, možnost a způsobjejiho uložení musí být předvídán komunitámím právem a její uplatňováni předpokládá rozhodnuti příslušného orgánu v řádném řízení včetně možnosti opravného prostředku proti takovémuto rozhodnutí adresátem sankce. Vynucování práva výkonem rozhodnutí Společenství vůči soukromým osobám se děje především na základě sankčního práva Členských států. Provádí-li vynucování Společenství samo, má velmi účinné sankce v sekundárním právu. To platí zejména v oblasti kartelového práva, které předvídá např. penále a pokuty, podle nařízeni 17/1962. Sankce (resp. rozhodnutí o nich) mohou být napadány samotnými jejich adresáty a bezprostředně a individuálně dotčenými osobami, a to žalobou na neplatnost podle Či. 230 SES u Soudu prvého stupně. Použití sankcí může být přezkoumáno i v rámci řízení o jiných Žalobách. 17.2 Sankce proti členským státům Neaplikovatelnost sankcí podle mezinárodního práva 468 Často se klade otázka, zda nedostatky v prosazování práva ES by nemohly být zmírněny tím, že se použijí sankční mechanizmy mezinárodního práva veřejného. marg. č. 468 Kapitola 16. Povahu komunitárního práva 323 «ikové mechanizmy jsou zejména represálie, znamenající postiženi deliktu mezi--4nidniho prď\a verejného tak, aby mohlo být dosaženo potřebné korektury. £ Takovéto používáni obecného mezinárodního právaje třeba odmítnout ve vzta-jfoh mezi členskými siáty. resp. společenstvími a Členskými státy založených za-fcUdacinu smlouvami. Jak ji? bylo prokázáno (kap. 14), právní řád Společenství je autonomní, uzavřený právní řád, který disponuje prostředky vynucování po-Sfinnosii stanovených evropským právem vůči všem subjektům, které své povin* '-flosti porušují, včetně členských států. Sankce a podmínky jejich použiti jsou za* fcotveny v samotném systému Společenství tuk, že neexistuje nutnost subsidiámího -použiti mezinárodního práva veřejného. Právo Společenství však především výslovné takovýto postup vylučuje. ČI. 219 SES stanoví zřetelné, že spory mezi Iflenskými stáry, mezi něž by patřily ié? takovéto případy, by mely být zásadne ! vyřešeny pouze postupy předvídanými v SES. Tím se ES vědomé přiznává k hodnotám právního společenství a sankční prostředky obsažené v „anarchistickém" | systému mezinárodního práva veřejného nepovazuje za přípustné. System Spole-J fcenství obsahuje specifický právní zaklad ve srovnáni se systémem mezinárodního práva a poveruje řešením konfliktu z velké části Evropský soudní dvůr. Tento přístup je potvrzován té? novým zněním či. 228 SES, který zakotvuje rozhodová-| ni ESD ohledné přípustnosti a výše sankce. Jestliže proti členským státům mají být použity sankce, je to možné pouze v rámci platného právního pořádku Společenství. Vyznám či 22H SES ZminČný či. 228 SES obsahuje následující velmi důležitý mechanizmus sankcí: poruši-li členský stát právo Společenství, podá Komise po uskutečněném předběžném řízení žalobu proti němu u Evropského soudního dvora podle ČI. 226 SES. Zjistí-li Soud porušení Smlouvy členským státem, je povinen podle či. 228/1 SES neprodleně učinit veškerá opatření, která jsou v rozsudku obsažena, tj. zastavit porušování práva Společenství, eventuálně napravit následky tím vzniklé. Komise jako ochrankyne práva Společenství je podle Či. 228/2 SES oprávnčna a povinna přezkoumávat, zda členský stát opatření obsažená vrozsudku ESD skutečně učinil. Dospěje-li k názoru, že členský stát opatření neprovedl nebo neprovedl v dostatečné míře, vyzve ho k vyjádřeni a vydá poté stanovisko obsahující důvody, v nichž poukáže v jednotlivostech na nerespektováni rozsudku. Stát je pak povinen ve lhůtě stanovené isi využít ještě této možnosti a opatřeni obsažená v rozsudku uskuteč-Nesplní-li členský stát tuto povinnost, může se Komise opět dovolat ského soudního dvora. Nový rozsudek obsahuje povinnost zaplatit í pokutu nebo penále, jejichž výši Komise považuje za přiměřenou olnostem. Jako přiklad budiž uveden návrh Komise, aby ESD odsoudil marg. c. 469 Hlava IV. Systém evropského práva Spolkovou republiku Německo k vysokým peněžním Částkám (denné 158 400 ECU), protože v důsledku neplnění svých ekologických závazků nerespektovala rozsudek Soudního dvora (C-122/97 Komise v. Německo). ESD může, zjistí-li po důkladném zkoumání, že členský stát neprovedl jeho předchozí rozsudek, uložit povinnost k zaplacení uvedené částky. Specifická sankce podle Amsterdamské smlouvy 470 Amsterdamská smlouva zavedla novou sankci (či. 7 SEU), která se použije v případě nerespektování základních principů stanovených v či. 6 SELi. Jedná se o zásady svobody, demokracie a respektování základních práv a svobod a dále principy právního stáru (viz též kap. 5 a 8). Poruíuje--lí členský stát závažným nebo trvalým způsobem tyto zásady, aplikuje se sankční mechanismus předvídaný v či. 7 SEL'. Na návrh třetiny členských států nebo Komise a po souhlasu Evropského parlamentu je Rada oprávněna sankcionovat takováto závažná a trvalá porušení těchto zásad. Rada musí vydat takové rozhodnuti ve složení hlav států a šéfu vlád. Rozhodnuti musí být přijato jednomyslně. Zásada řádného procesu (viz audiatur et altera pars) vyžaduje, aby vláda postihovaného státu mohla k poruSení zaujmout stanovisko. Bylo-li zjištěno porušení základních práv a svobod a dalších principů. může Rada pozastavit kvalifikovanou většinou určitá (Členská) práva tohoto státu. Rada může zejména pozastavit hlasovací právo členského státu v Radě. Mohou být pozastavena pouze „určitá práva", to jest jednotlivá práva, nikoli však veškerá práva Členského státu. Nesmějí být suspendována ta práva, která vyplývají z používání Smlouvy o Evropské unii vůči příslušnému Členskému státu. Nejedná se však jen o práva, která vyplývají 2e Smlouvy EU, nýbrž i o taková práva, která jsou zakotvena ve Smlouvě ES a v dalších zakládacích smlouvách. Při používání sankce je zapotřebí vycházet ze zásady proporcionality, která se vztahuje i na vztah Společenství a Členských států. Kromě toho je zapotřebí, jak to stanoví uvedené ustanovení Či. 7/2 SEU, respektovat dopad a právní následky takovýchto sankcí na práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Zásadu přiměřenosti je třeba používat i tehdy, jestliže se jednání členských států, které je důvodem k uložení sankce, zlepšilo. Ve druhém případě je možné zmírnit saiikční opatření, nebo sankce zrušil. Ustanovení či. 7/4 SEU připouští určité uvážení, rozhoduje-li Rada o změně či zrušení zavedených opatření jako sankcí. O Změně sankcí rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou. V případe rozhodnutí o sankci se nepřihlíží ke hlasům dotčeného členského státu. Zdrženi se hlasováni jiného Členského státu při rozhodováni mars. ě. 470 Kapitola 17. Sankce a nucený výkon komunitárniho práva 325 0 sankcích nebrání v jejich uložení. Při řízeni o sankcích platí jinak pravidla obsažená v ČI. 7/3 SEU upravující váženi hlasů. fc, Je-li do rozhodování zapojen Evropský parlament, je uložení sankcí Vázáno na souhlas tohoto orgánu. Souhlas musí být kvalifikovaný, neboť te k němu zapotřebí dvoutřetinové většiny odevzdaných hlasů, zahrnujících většinu členských států. ftepřimé sankce ESD a) Bezprostřední použitelnost (účinek) neprovedených směrnic 1 Evropský soudní dvůr vyvinul specifický systém uskutečňování komunitami- 471 ho práva, který zajišťuje, aby v případě neprovedeni směrnice členským státem, nebyly soukromé osoby znevýhodněny. Jak jíž bylo uvedeno na jiném místě (viz 162), vytvořila ESD institut bezprostředního účinku směrnice, která nebyla provedena řádně nebo včas. Členský stát porušující svou povinnost je tak povinen právo obsažené ve směrnici, pokud je precizně formulováno a vyhovuje-li právní normě, poskytnout jednotlivci přímo. Členský stát se nemůže svého nedbalého, a tudíž právu ES odporujícího jednání dovolat proti uplatňování práv soukromou Osobou. ESD spojuje myšlenku sankce s myšlenkou dobré víry (bona fide). Je proti dobré víře a zakládá delikt Členského státu, jestliže ělenský stát bráni souborné osobě v uskutečněni práv, na která má nárok. Vývojem institutu bezpro-wčdniho účinku směrnic dospěl ESD k závěru, že komunitami práva se musí uskutečnil vzdor protiprávním jednáním členského státu. ') Náhrada škody při porušeni práva ES V případě směrnice, která není precizně formulována nebo nepředstavuje do- 472 nalou právní normu, vyvinul ESD nepřímou sankci. Ve známém rozsudku Fran-fovich (C-6 a 9/90) konstatoval Soud. že oprávněné soukromé osoby, které v důsledku neprovedených nebo neadekvátním způsobem provedených směrnic, jsou zbaveny svých práv předvídaných v komunitámím právním řádu, jsou oprávnený požadovat na členském státu náhradu škody, kterou utrpěly v důsledku protiprávního neprovedení nebo nedostatečného provedeni směrnice (viz 16.2). Koncepce nároku na náhradu škody, která byla vyvinuta v případě rozsudku Francovich pro oblast směrnic, byla dále rozvinuta v případě Brasserie du Pé-vheur (46/93). Náhrada škody byla tak rozšířena na celou oblast pramenů komu-Wárníbo práva Společenství. Je však dostatečně brán zřetel na možnosti vnitrostátního zákonodárce, přičemž náhrada Škody za jeho činnost nebo dokonce jeho nečinnost je přiznána pouze tehdy, jestliže porušení práva Společenství je závažně nebo zřejmé. Toto omezení, které bylo převzalo z oblasti odpovědností Společenství podle Či. 288/2 SES, má brát rádným způsobem v úvahu okolnost správního uvážení volby vnitrostátního zákonodárce. marg. č. 471-472 326 fílava IV. Systém evivpskěho práva 17.3 Sankce proti jednotlivcům 473 Ve srovnání se sankcemi proti členským státům je pravomoc ukládal sankce za nesplnění povinností jednotlivců podstatně Širší. Nejvýznamnějším příkladem je oblast hospodářské soutěže. Rada je zmocněna (viz ČI. 83 SES) vydat po konzultaci s Evropským parlamentem nařízení nebo směrnice, které jsou potřebné k realizaci soutěžních pravidel stanovených v ČI. 81 a 82 SES. Zejména je Rada oprávněna zajistit dodržování zákazu stanovením pokut a opakovaných penále (viz či. 83/2 SES). Současně však primární komunitami právo předvídá neomezenou pravomoc Soudu přezkoumávat právnost na základě shora uvedených ustanoveni uložených sankcí jednotlivcům (viz ČI. 229 SES). 17.4 Výkon komunitárních rozhodnuti vůči jednotlivcům Právní základ 474 Článek 256 SES upravuje specifické řízení o výkonu rozhodnutí, které je důležitou součástí úpravy jednotné právní úpravy komunitami právní ochrany. Na rozdíl od nalézacího řízení (srov. kap. 20) však z praktických důvodů je dána pravomoc jak komunitárních orgánů, tak vnitrostátních orgánů Členských států. Nucené uskutečňováni povinnosti vůči subjektům na území členských slátů si vynucuje ingerenci vnitrostátních orgánů. Základní a jedinou úpravou v primárním právu jsou ustanovení zakládacích smluv (či. 256 SES, 92 SESAE). Náš další výklad je zaměřen na úpravu podle Smlouvy o Evropském společenství, od níž se úprava podle SESAE liši minimálně. Pojem výkonu a vykonatelný titul (rozhodnuti) 475 Výkon rozhodnuti čí nucený výkon (exekuce) v komunitámím právu má v zásadě stejný obsah, jako v právu vnitrostátním (srov. fr. execution forcée, něm. Zwangsvollstreckung). Jde o nucenou realizaci aktu aplikace práva, resp. povinností z něho vyplývajících, které nebyly dobrovolně splněny. Předmětem výkonu (vykonatelným titulem) je především ve smyslu či. 256 SES rozhodnuli Rady a Komise, které ukládá peněžitý závazek. „Rozhodnutím" se rozumi rozhodnutí v přísně technickém slova smyslu, jakožto nomenklatúrni, nebolí typický právni akt sekundárního práva uvedený v ČI. 249 SES. Druhým druhem exekučního titulu jsou v důsledku ustanovení či. 2^ SES rozsudky Evropského soudního dvora a Soudu prvého stupně. Rozsudky evropských soudů jsou vykonatelné ve stejném režimu jako rozhod- marg. é. 473-475 KapUola 17. Sankce a nucený výkon komunitůrniho práva 327 nutú tj. podle či. 256 (srov. či. 244 SES). Musí tedy obsahovat peněžitý ftřvazek. Jde tedy o rozsudky odsuzující nejen k placení nákladů řízení, ale [náhradě škody, a rozhodnutí o placeni pokut a opakovaných pokut. f Konečně třetí kategorií exekučního titulu jsou nařízení a rozhodnutí ECB. f Předpokladem vykonatelnosti rozhodnutí je konkrétní obsah peněžité povinnosti. Exekučním titulem nejsou rozhodnutí, která stanoví obecnou povinnost platit. Vykonatelnost předpokládá, že povinnost je stanovena jasnou formou, není podmíněna a je konečná. Oprávněné a povinné osoby musí být v rozhodnutí dostatečně jasně označeny. Platební povinnost musí být vyjádřena v určité měně (srov. 44/73 Suiker Unie v. Komise). Naproti tomu není předpokladem vykonatelnosti, aby v rozhodnuti byla stanovena [húta k plnění. Podle soudní judikatury se v případě její neexistence předpokládá okamžitá splatnost. Povinným subjektem nejsou Členské státy (srov. L—roti tomu specifické ustanovení 228 SES). Přestože Smlouva v či. 256 ucuje vykonatelnost u rozhodnutí ukládajících peněžitý závazek „stá- ." (zřejmě ve smyslu členských států), lze uvažovat o přípustnosti vý- u rozhodnutí proti třetím (nečlenským) státům. vedeni výkonu Pro provedení výkonu je dána pravomoc oběma druhům orgánů, ij. orgánům 476 Společenství a orgánům členských stáiů. Právním základem k provedení výkonu jsou jak vnitrostátní předpisy Sienského státu, tak evropské právo. Vlastni výkon se Kdí pravidly občanského procesního práva členského státu, na jehož území se provádí výkon. Některé předpoklady pro vykonatelnost však stanoví předpisy evropského práva. Pro výbčr příslušného členského státu jsou rozhodující předpisy o výkonu rozhodnutí stanovící místní, resp. vecnou příslušnost. Budou to obvykle předpisy toho státu, kde se nachází sídlo či obvyklý pobyt povinné osoby. Příslušné orgány členského stáni jsou tedy povinny vykonat exekuční titul podle svých procesních předpisů a za předpokladu existence exequanir. neboli -jak to uvádí či. 256 - doložky vykonatelnosti. Exequatur neznamená přezkoumáni exekučního titulu, nýbrž se omezuje na ověření jeho pravosti. K ověření je oprávněn výluíně orgán určený členským státem. Smlouva ponechává Členskému státu svobodnou volbu příslušného exekučního orgánu. Obvykle bývá tímto orgánem ministerstvo spravedlnosti. Pravosti exekučního titulu je míněna skutečnost, že ro%-podnutí bylo vydáno příslušným orgánem, ij. Radou Či Komisí, Zkoumání pravostí J5 tyze formální. Oprávněnou osobou je Společenství zastoupené Radou nebo Komisí, které musí navrhnout výkon rozhodnutí. V případě rozhodnuti Evropské-1*> »nidního dvora či Soudu prvého stupně je oprávněnou osobou ten. komu svědči právo přiznané proti povinnému. Ve výjimečných případech může být oprávně-•»u osobou samotný ESD nebo Soud prvého stupně. Příslušný orgán členského ■«tu neprovádí rozhodnutí z úřední povinnosti, ale na návrh oprávněného. marg. č. 476 328 Hlava IV. Systém evropského práva Pro vlastni exekuční řízení je opět paralelní pravomoc ESD a příslušných soud meh organu. Pouze Evropský soudní dvůr může na žádost zastavit výkon rozhod' nut, (o tom, viz výklad shora v kap. 18). O zastavení výkonu rozhodnutí rozhoduje Soudní dvůr na zadost povinného či oprávnené osoby. Z tohoto rozhodování e pnslusnyjusnčn. orgán vynat. Naproti tomu výlučná pravomoc justičních orgánu členských statuje dána ke kontrole jednotlivých opatřeni v průbčhu výk(