IV.ÚS 70/10

Judikát, podle kterého smlouva s investorem je překážkou konání místního referenda.

Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků dne 10. února 2010 v senátě
složeném z předsedkyně Michaely Židlické, soudců Vlasty Formánkové a Pavla Holländera, o ústavní
stížnosti Obce Věrovany, Věrovany 326, zastoupené JUDr. Michalem Filoušem, advokátem se sídlem v
Olomouci, Koželužská 5, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 11. 2009 sp. zn. 22 Ca
265/2009, takto:

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění
Stěžovatel svou včas podanou ústavní stížností napadá, s tvrzením porušení práv zaručovaných čl. 21
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina), v záhlaví označené rozhodnutí
krajského soudu, jímž bylo vysloveno, že rozhodnutí, přijaté v místním referendu konaném dne 10.
10. 2009 v obci Věrovany o otázce "Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Věrovany podporovalo
vybudování pískovny na katastrálním území obce Věrovany včetně změny územního plánu, která by
umožnila těžbu písku na tomto území" je neplatné.

Jak je patrno z obsahu ústavní stížnosti i obsahu napadeného rozhodnutí, bylo místní referendum k
uvedené otázce konáno dne 10. 11. 2009. Již dříve, dne 21. 12. 2005 uzavřela Obec Věrovany s F. J.
Smlouvu o spolupráci (dále jen "Smlouva"), která byla schválena zastupitelstvem této obce na jeho
18. veřejném zasedání, v níž se obec zavázala se jmenovaným spolupracovat v období přípravy
dobývání ložiska štěrkopísku zajištěním zapracování záměru těžby do změny územního plánu obce,
podpořením záměru těžby při projednávání dokumentace SEA a EIA a následně v územním řízení a v
řízení o povolení dobývání ložiska, včetně řízení souvisejících, jakož i k tomu, že na pozemcích,
které budou změnou územního plánu určeny k těžbě štěrkopísku, nedá souhlas k dobývání ložiska
štěrkopísku jinému zájemci s tím, že v případě, že některá ze smluvních stran poruší své závazky
plynoucí z této smlouvy, řídí se případné následky příslušnými ustanoveními obchodního a občanského
zákoníku a platnost smlouvy lze ukončit pouze na základě písemné dohody smluvních stran nebo v
případě, že předmět smlouvy nebude možno realizovat ani při vynaložení veškerého maximálního úsilí,
které lze na smluvních stranách požadovat a důvod, pro který nebude možno realizovat předmět
smlouvy, nesmí spočívat v jednání smluvních stran, ale má se na mysli zásah jiné osoby, vznik
nepředvídatelných okolností nebo absence povolení těžby do 7 let. Vycházeje z uvedeného, učinil
soud závěr, že otázka položená v referendu je, s ohledem na její znění ("...včetně změny územního
plánu.."), otázkou, o níž se v samostatné působnosti rozhoduje ve zvláštním řízení a přisvědčil tak
návrhu, že o této otázce se referendum s ohledem na ustanovení § 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb.,
o místním referendu (dále jen "zákon") nemělo konat. Jako důvodnou pak shledal soud rovněž námitku
o rozporu v referendu položené otázky s právními předpisy [§ 7 písm. d) zákona], a to, jak podrobně
dále vysvětlil, odkazem na ustanovení § 488 a § 494 občanského zákoníku a povinnosti obce plynoucí
z již dříve uzavřené Smlouvy, přičemž se z důvodů jím dále vyložených neztotožnil s názorem obce,
že došlo k zániku jejího závazku ze Smlouvy pro nemožnost plnění (§ 575 občanského zákoníku).
Učinil tak v podstatě s důrazem na to, že oba případy rozhodování obce, tj. jak usnesení
zastupitelstva (schvalující uzavření Smlouvy), tak rozhodnutí v referendu, jsou z hlediska
soukromoprávních úkonů a závazků obce týmž -totiž vyjádřením vůle obce a byla-li tu tedy v roce
2005 vůle obce uzavřít smlouvu o spolupráci, není negativní rozhodnutí v referendu o nastolené
otázce z hlediska soukromého práva ničím jiným, než změnou vůle obce, přitom pouze samotná změna
vůle subjektu zavázaného smlouvou nemůže způsobit nemožnost plnění. Uzavřel tak, že výsledek
referenda zavázal obec k porušení smluvního závazku, tj. k jednání contra legem, o položené otázce
nebylo možno referendum konat [§ 7 písm. d) zákona] a vyhověl proto návrhu na vyslovení jeho
neplatnosti.
Proti tomuto rozhodnutí směřuje ústavní stížnost, v níž stěžovatel dává najevo nesouhlas s
uvedenými právními závěry soudu. Je přesvědčen - z důvodů, které podrobně rozvádí a které jsou
obdobné jako jeho námitky v řízení před správním soudem - o tom, že pokud bylo v referendu podle
jeho výsledku rozhodnuto tak, že občané nesouhlasí s tím, aby zastupitelstvo obce podporovalo
vybudování pískovny na katastrálním území obce, včetně změny územního plánu, která by umožnila
těžbu písku na tomto území, a toto rozhodnutí je pro obec závazné (§ 49 zákona), pak je nepochybné,
že tato okolnost byla v době uzavírání Smlouvy ze dne 21. 12. 2005 pro obec nepředvídatelná, z toho
důvodu se plnění ze smlouvy dříve uzavřené stalo nemožným (§ 575 odst. 1 občanského zákoníku),
případně, jak pomocí analogie dovozuje, nedovoleným (§ 39 občanského zákoníku) a zanikla tak
povinnost obce jako dlužníka plnit. Tvrdí, že ustanovení § 7 písm. d) zákona nedopadá na danou věc
a že nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou předem vyloučit občany z přímého
podílu na správě věcí veřejných a zkrátit je tak na jejich základním právu zakotveném v čl. 21
odst. 1 Listiny. Oponuje také názoru soudu o nemožnosti konat referendum v dané věci podle § 7
písm. e) zákona v podstatě s poukazem na to, že u pořizovaní územně plánovací dokumentace,
popřípadě územně plánovacích podkladů, se jedná o vysoce odbornou a administrativně náročnou
činnost, která je svěřena obecním nebo krajským úřadům do jejich přenesené působnosti. Zároveň
poukazuje na podle něj srovnatelné rozhodnutí Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Ca 3/2009, který
obdobný problém přípustnosti konání referenda řešil opačně než soud v této věci. S odkazem na
principy místního referenda, jehož prostřednictvím se prosazuje vůle občanů, pak dovozuje, že
napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do základního práva občanů podílet se na správě veřejných věcí
v obci a navrhuje zrušení napadeného rozhodnutí.

Poté, co se seznámil s obsahem napadeného rozhodnutí, dospěl Ústavní soud k závěru, že stížnost
není důvodná.
Podle čl. 21 odst. 1 Listiny mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo
svobodnou volbou svých zástupců. Porušení tohoto práva v dané věci by však bylo možno dovozovat
pouze tehdy, pokud by správní soud nepostupoval v souladu se zákonem o místním referendu, jehož
prostřednictvím se přímý podíl občanů na správě věcí obce uskutečňuje, přičemž tento zákon sám
stanoví v ustanovení § 7 výluku svého použití. Stěžovatel sám také zásah do práva plynoucího z čl.
21 odst. 1 Listiny v podstatě dovozuje z podle něj nesprávné interpretace zákona o místním
referendu. Takový stav však Ústavní soud v posuzované věci nezjistil.
Krajský soud, jak je patrno z podrobného zdůvodnění jeho rozhodnutí, věnoval věci náležitou
pozornost. Jeho rozhodnutí, řádně a přezkoumatelným způsobem zdůvodněné, se obsáhle vypořádalo se
všemi výhradami stěžovatele před správním soudem uplatněnými, jež jsou v zásadě stěžovatelem
opakovány nyní v ústavní stížnosti. Správní soud dostatečně objasnil, na základě jakých úvah ke
svým závěrům dospěl a na zdůvodnění jeho rozhodnutí, které považuje Ústavní soud za ústavně
konformní, dostatečně objasňující učiněné závěry a nevykazující prvky libovůle, lze tak odkázat,
včetně poukazu na to, že s uzavřením Smlouvy o spolupráci souhlasili občany obce svobodně zvolení
jejich zástupci na veřejném zasedání zastupitelstva a šlo tak o vyjádření vůle celé obce, přitom
nic nebránilo případnému konání referenda o předmětné otázce ještě před uzavřením Smlouvy. Právě
takový postup, jak dodává Ústavní soud, by totiž bylo možno považovat za postup mající na zřeteli
obecné zásady právní a vyhovující požadavkům právního státu, jehož principy by se měla řídit i
samospráva.
Ústavní soud tak uzavírá, že porušení ústavně zaručeného práva vyplývajícího z čl. 21 odst. 1
Listiny, jehož se stěžovatel dovolává, v posuzované věci neshledal, a proto z uvedených důvodů
stížnost jako neopodstatněnou odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. února 2010
Michaela Židlická
předsedkyně senátu Ústavního soudu

III. ÚS 263/09

Judikát, podle kterého smlouva s investorem není překážkou konání místního referenda.

Ústavní soud rozhodl dne 9. února 2012 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu
složeném z předsedy Jana Musila (soudce zpravodaje) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy o
ústavní stížnosti Přípravného výboru pro účely místního referenda o prodeji městských pozemků pro
firmu Wanemi CZ a. s., ve složení: MUDr. J. Č., RNDr. J. H., MUDr. E. M., Ing. O. S., MUDr. V. S.,
MUDr. A. S., P. T., Ing. arch. P. W. a J. W., právně zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se
sídlem v Brně, Dvořákova 13, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. listopadu 2008 č.
j. 22 Ca 309/2008-17, za účasti Krajského soudu v Ostravě, jako účastníka řízení a za účasti Města
Zábřeh se sídlem Masarykovo náměstí 510/6, Zábřeh a WANEMI CZ a. s., se sídlem Nemile 159, IČ: 268
67 281, právně zastoupené Mgr. Jiřím Dienstbierem, advokátem se sídlem v Praze 2, U Zvonařky
2536/1E, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. listopadu 2008 č. j. 22 Ca 309/2008-17 bylo
porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.

II. Toto rozhodnutí se proto ruší.

Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se
stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě, neboť jím mělo
dojít k porušení článku 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Uvedeným
rozhodnutím měl být dále porušen článek 100 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a
článek 3 odst. 2 Evropské charty územní samosprávy.
Jak vyplývá z odůvodnění ústavní stížnosti a z vyžádaného spisového materiálu (spis Krajského soudu
v Ostravě sp. zn. 22 Ca 309/2008), podal stěžovatel (v záhlaví označený přípravný výbor) dne 9. 9.
2008 Městskému úřadu Zábřeh spolu s více než 3000 podpisy oprávněných voličů návrh na konání
místního referenda k otázce prodeje obecních pozemků společnosti WANEMI CZ a. s. Uvedený návrh byl
Radou města Zábřehu předložen k projednání zastupitelstvu obce, jež se na zasedání dne 9. 10. 2008
usneslo, že v souladu s ustanovením § 13 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním
referendu a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o místním referendu" nebo "ZMR") nevyhlásí
místní referendum k otázce navržené stěžovatelem.
Stěžovatel se v zákonné lhůtě obrátil na Krajský soud v Ostravě podle § 91a odst. 1 písm. b) zák.
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s") s návrhem na vyhlášení místního
referenda ve městě Zábřeh k otázce "Souhlasíte s tím, aby město Zábřeh prodalo svoje pozemky za
účelem vybudování energetického zdroje a papírny podle záměru firmy WANEMI CZ a. s.?" Krajský soud
však ústavní stížností napadeným usnesením návrh stěžovatele zamítl.
Krajský soud své rozhodnutí odůvodnil poukazem na existenci smlouvy o smlouvě budoucí, uzavřené
mezi městem Zábřeh jako budoucím prodávajícím a společností WANEMI CZ a. s. jako budoucím kupujícím
ze dne 12. 10. 2006. Obecný soud z uvedené smlouvy učinil závěr, že město Zábřeh se zavázalo prodat
WANEMI CZ a. s. ve smlouvě označené pozemky nejpozději do tří let od uzavření této smlouvy. Krajský
soud konstatoval, že výsledek místního referenda by mohl být v rozporu s obecnou právní zásadou, že
smlouvy mají být plněny (pacta sunt servanda), vyplývající z ust. § 488, § 494 občanského zákoníku.
Konání místního referenda k navrhované otázce je tudíž dle krajského soudu nepřípustné podle § 7
písm. d) ZMR ("místní referendum nelze konat, jestliže by otázka položená v místním referendu byla
v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s
právními předpisy").
Stěžovatel je přesvědčen, že postup krajského soudu porušuje právo občanů podílet se přímo na
správě věcí veřejných. Rozhodnutí v místním referendu k otázce, zda prodat či neprodat určité
pozemky, by nemohlo být samo o sobě v rozporu s žádným právním předpisem. Krajský soud dle názoru
stěžovatele nesprávně ztotožňuje rozhodnutí občanů v místním referendu s následným projevem vůle
orgánu obce v soukromoprávních vztazích. Z rozhodování v místním referendu bezprostředně žádné
soukromoprávní vztahy nevznikají, a proto výsledek referenda nemůže představovat ani porušení
soukromoprávních předpisů ve smyslu pacta sunt servanda.
Stěžovatel dále zdůraznil, že dle jeho názoru je uvedená smlouva o smlouvě budoucí absolutně
neplatná, což je ostatně i předmětem soudního sporu v civilním řízení. Stěžovatel vytýká krajskému
soudu, že se otázkou platnosti předmětné smlouvy v řízení o návrhu dle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř.
s. vůbec nezabýval. Dále stěžovatel podrobně informuje Ústavní soud o údajně velmi nestandardním
způsobu jednání mezi společností WANEMI CZ a. s. a orgány města Zábřehu v letech 2006 až 2008. Dle
tvrzení stěžovatele nebyli občané města náležitě informováni o tom, že se město Zábřeh chystá s
WANEMI CZ a. s. uzavřít "nevypověditelnou" smlouvu, ani o samotných parametrech plánované
velkokapacitní spalovny a možných dopadech na životní prostředí. Usnesení, jímž zastupitelstvo
města schválilo předmětnou smlouvu o smlouvě budoucí, bylo dne 11. 10. 2006 přijato těsnou většinou
"těsně před volbami ve značném stresu a pod nátlakem tehdejšího vedení města", aniž na oznámení
zasedání zastupitelstva byl konkrétní bod hlasování uveden. Dle tvrzení stěžovatele byli
zastupitelé města ze strany WANEMI CZ a. s. uvedeni v omyl, pokud jde o charakter plánovaného
projektu, zejména o vysoké pravděpodobnosti výrazného zhoršení životního prostředí až k samotné
hranici "křehké rovnováhy" ve vztahu ke zdraví a kvalitě života obyvatel a překročení hygienických
limitů. Po nových volbách do obecního zastupitelstva v říjnu 2006 rozhodla většina nově zvolených
zastupitelů koncem roku 2007 iniciovat konání místního referenda; tento záměr byl schválen
usnesením zastupitelstva ze dne 12. 12. 2007 s tím, že rozsah a možné negativní dopady investičního
projektu WANEMI CZ a. s. nebyly v době schvalování smlouvy o budoucí kupní smlouvě o prodeji
pozemků občanům ani zastupitelům známy. K realizaci místního referenda na základě uvedeného
usnesení zastupitelstva však nedošlo - dle názoru stěžovatele v důsledku "výhružného dopisu", který
všem zastupitelům obce zaslala právní kancelář zastupující WANEMI CZ a. s., v němž bylo údajně
naznačováno, že společnost WANEMI CZ a. s. je připravena eventuální škodu vymáhat nejen po městu
Zábřeh, ale i po konkrétních zastupitelích.
Dle názoru stěžovatele Krajský soud v Ostravě důvody nevyhlášení místního referenda opřel nesprávně
o soukromoprávní úpravu občanského zákoníku a ignoroval veřejnoprávní úpravu zákona o místním
referendu.
II.
Ústavní soud si dle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření účastníků řízení k
projednávanému návrhu. Krajský soud v Ostravě odkázal na svou argumentaci uvedenou v napadeném
usnesení. Obecný soud tvrdí, že "právními předpisy" dle dikce § 7 písm. d) ZMR je třeba rozumět
jakékoli předpisy, které jsou součástí práva České republiky, tedy i předpisy soukromoprávní.
Jestliže jsou tyto předpisy vystavěny na zásadě "pacta sunt servanda", není možno při vyhlašování
referenda ignorovat již existující smluvní závazky obce a výsledek místního referenda nemůže vést k
porušení takových závazků. Krajský soud zdůraznil, že v projednávané věci podrobně zkoumal, zda by
se obec ze svého závazku vůči WANEMI CZ a. s. mohla vyvázat, ať už pod jakoukoli sankcí, dospěl
však k negativnímu závěru.
Krajský soud dále uvedl, že dle jeho názoru v projednávané věci nejde o střet práva veřejného se
soukromým, neboť ten je řešen právě výlukou dle aplikovaného ustanovení § 7 písm. d) ZMR. Co do
posuzování otázky platnosti předmětného smluvního závazku krajský soud má za to, že řešení této
otázky náleží toliko soudům v občanském soudním řízení. Správní soud nemá k řešení této otázky
jakýkoli prostor, jsa vázán lhůtou k vyřízení návrhu; dle krajského soudu je v této lhůtě obtížné
vůbec nařídit jednání tak, aby měli účastníci možnost osobně se účastnit projednání věci, a to
navíc po předepsané přípravě (§ 49 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud by otázku platnosti
soukromoprávního závazku byl nucen rozřešit ve lhůtě dle § 91a odst. 3 s. ř. s., a to bez ohledu na
skutečnost, zda již byl či nebyl řádně zjištěn skutkový stav. Ve věci navíc probíhá civilní řízení
o určení neplatnosti smlouvy před Okresním soudem v Šumperku.
Město Zábřeh jako vedlejší účastník ve svém vyjádření uvedlo, že v případě vyhlášení referenda a
respektováním negativního rozhodnutí o navržené otázce zastupitelstvem města by podle smlouvy o
budoucí kupní smlouvě, uzavřené s WANEMI CZ a. s., vznikla městu povinnost k úhradě smluvní pokuty
ve výši 500.000,- Kč a k náhradě škody přesahující možnosti rozpočtu města Zábřeh. Město se
ztotožňuje s výkladem § 7 písm. d) ZMR, jak jej podává napadené rozhodnutí; navíc má vedlejší
účastník za to, že navržená otázka není dostatečně určitě a jednoznačně položena podle § 8 odst. 3
ZMR.
Společnost WANEMI CZ a. s. jako vedlejší účastník řízení prostřednictvím svého právního zástupce
označila argumentaci ústavní stížnosti za zavádějící, nesprávně interpretující napadené rozhodnutí
krajského soudu. Vedlejší účastník souhlasí s tím, že soukromoprávní vztahy nevznikají ani
rozhodnutím v místním referendu ani rozhodnutím zastupitelstva, ale vždy (v případě smluv) až
jednáním osoby zastupující obec navenek. Podstatné je ale zjištění krajského soudu, že místní
referendum nelze konat v případech, kdy obec již vstoupila do soukromoprávního vztahu s třetí
osobou, pokud by potenciálním rozhodnutím v místním referendu byla obec nucena porušit smluvní
závazky. Pokud jde o samu smlouvu o budoucí kupní smlouvě, považuje ji vedlejší účastník za
platnou. Připomíná však, že stěžovatelem uváděná smlouva byla navíc v mezidobí zcela nahrazena
jinou smlouvou. Jakékoli eventuální pochybnosti o platnosti uvedené smlouvy však dle vedlejšího
účastníka nemají vliv na existenci překážky dle § 7 písm. d) ZMR. Jak uvedl krajský soud v
napadeném rozhodnutí, pro nepřípustnost konání místního referenda postačí pouhá možnost, že
výsledek referenda by mohl být v rozporu s právními předpisy.
Vedlejší účastník dále ve svém vyjádření uvádí, že občanům města Zábřehu nikdo neupírá právo
hlasovat v místním referendu; toto právo je však možné realizovat pouze předtím, než obec vstoupí
do smluvního závazku, případně i tehdy, pokud smlouva dává obci možnost odstoupení či jiného
jednostranného ukončení smluvního vztahu. Krajský soud dle vedlejšího účastníka v odůvodnění
napadeného rozhodnutí správně konstatuje, že kdyby se přiklonil k názoru, že jakýkoli smluvní
závazek obce může být vždy prolomen výsledkem místního referenda, nastala by značná právní
nejistota, neboť jakékoliv smluvní závazky obce (např. z úvěrů u bank) by mohly být kdykoliv
zvráceny místním referendem.
Ústavní soud zaslal uvedená vyjádření stěžovateli k replice, v níž stěžovatel opětovně zdůraznil,
že dle jeho názoru nelze soukromoprávním smluvním ujednáním vyloučit občany z přímého podílu na
správě věcí veřejných. Dle stěžovatele měl krajský soud vyložit ust. § 7 písm. d) ZMR v souvislosti
s ust. § 50a odst. 3 obč. zák., podle nějž závazek ze smlouvy o smlouvě budoucí zaniká, pokud
okolnosti, ze kterých účastníci při vzniku závazku vycházeli, se do té míry změnily, že nelze
spravedlivě požadovat, aby smlouva byla uzavřena. Stěžovatel uváděl další podrobnosti týkající se
jednání orgánů města a společnosti WANEMI CZ a. s., kteří dle tvrzení stěžovatele v mezidobí
prozřeli k poznání, že původní smlouva o smlouvě budoucí je absolutně neplatná, v rozporu se
zákonem o obcích, což se snaží zhojit "dohodou o vyrovnání". Stěžovatel považuje za zavádějící
poukaz na probíhající civilní řízení o určení neplatnosti smlouvy o smlouvě budoucí, neboť vzhledem
ke stávající judikatuře Nejvyššího soudu je málo pravděpodobné, že se občanům Zábřehu jako žalobcům
podaří v civilním řízení prokázat naléhavý právní zájem na určení neplatnosti.
Stěžovatel dále nesouhlasí s vyjádřením krajského soudu v bodě, kde soud konstatuje, že lhůta
stanovená pro rozhodnutí mu neumožňuje přezkoumávat všechna tvrzení navrhovatele. Stěžovatel
poukazuje na to, že obecný soud na jedné straně odmítá zkoumat samu platnost smlouvy, zároveň však
v napadeném rozhodnutí podrobně zkoumá, zda se město může ze smlouvy vyvázat. Takto vedené
dokazování je jednostranné. Pokud se krajský soud již začal soukromoprávními otázkami zabývat a
dokonce o ně opřel své rozhodnutí, měl dle názoru stěžovatele provést i přezkoumání platnosti či
neplatnosti předmětné smlouvy.
III.
Podle ust. § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od
ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Souhlas s upuštěním od
jednání byl všemi účastníky a vedlejšími účastníky poskytnut, a proto bylo od ústního jednání
upuštěno.
IV.
Ústavní soud je podle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc
vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu jejího článku 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní
stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených
základních práv a svobod. Podle ust. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu jsou oprávněni
podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy,
jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným
zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním
pořádkem.
Ústavní soud již v minulosti opakovaně konstatoval, že přípravný výbor pro konání místního
referenda, ač není právnickou osobou, je oprávněn k podání ústavní stížnosti, má-li za to, že v
průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena
ústavně zaručená základní práva nebo svobody (podrobně viz nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 223/04,
dále srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1403/09, bod 17 odůvodnění).
Pokud jde o přípustnost ústavní stížnosti ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, je třeba
konstatovat, že stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho
práva poskytoval, a to s ohledem na ust. § 104 odst. 1 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011,
jež ve věcech místního referenda vylučovalo podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu.
V.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval vztahem předpisů o místním referendu k právům
garantovaným článkem 21 odst. 1 Listiny, podle nějž mají občané právo podílet se na správě
veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců [srov. článek 25 písm. a) Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech]. Ústavní soud konstatoval, že místní referendum postrádá
obdobné ústavněprávní zakotvení, jaké má volební právo (článek 18 Ústavy), a jeho úprava je svěřena
toliko právu jednoduchému. Ustanovení článku 21 odst. 1 Listiny nelze chápat tak, jako by samo o
sobě zaručovalo právo občanů vyvolat místní referendum. K tomu může dojít jen po splnění podmínek
dle platného zákona (zákon č. 22/2004 Sb. o místním referendu a o změně některých zákonů, dále jen
"zákon o místním referendu", resp. "ZMR"). Ochrana vyplývající z článku 21 Listiny se tudíž
vztahuje pouze na případ hlasování v místním referendu, které již bylo vyhlášeno, nikoliv však na
ochranu samotného vyhlášení tohoto hlasování (srov. usnesení ve věci sp. zn. I. ÚS 641/2000, II. ÚS
706/04, III. ÚS 40/06, dostupná v databázi rozhodnutí NALUS).
Ústavní soud však v citovaných rozhodnutích zároveň dovodil existenci subjektivního veřejného práva
iniciovat místní referendum, které sice samo o sobě nepožívá ochrany podle článku 21 odst. 1
Listiny (tak jako účast na již vyhlášeném referendu), je však možné se domáhat jeho ochrany před
správním soudem v intencích článku 36 odst. 1, odst. 2 Listiny. Blíže je k tomu třeba uvést
následující:
Platný zákon o místním referendu zná vedle referenda vyhlášeného čistě z vůle zastupitelstva obce
také referendum "vyvolané zdola", na návrh tzv. přípravného výboru [§ 8 odst. 1 písm. b) ZMR],
které může představovat významný demokratický kontrolní mechanismus uplatňovaný veřejností obce
vůči jejím orgánům. Zastupitelstvo obce v případě, že jsou splněny všechny podmínky vyplývající ze
zákona o místním referendu, má povinnost takové referendum vyhlásit, nehledě na to, zda
zastupitelstvo samo jako orgán s konáním referenda k otázce navrhované přípravným výborem souhlasí
či nikoli.
Rozhodnout podle § 13 odst. 1 písm. b) ZMR o tom, že se místní referendum nevyhlásí, může
zastupitelstvo jen v případech, kdy v dané věci ex lege podle § 6 a § 7 ZMR vůbec nelze místní
referendum konat. Na vyhlášení místního referenda z popudu přípravného výboru tedy za splnění
zákonných podmínek vzniká právní nárok, jemuž je poskytována soudní ochrana [§ 9 odst. 2 písm. c),
§ 57 odst. 1 písm. b) ZMR], a to do té míry, že se lze ve správním soudnictví návrhem ze strany
přípravného výboru podle § 91a odst. 1 písm. b) soudního řádu správního přímo domáhat, aby soud k
určité otázce místní referendum sám vyhlásil. Z výše citovaných rozhodnutí Ústavního soudu je
patrno, že přípravný výbor může být postupem obecných soudů zkrácen na svém právu vyplývajícím z
článku 36 odst. 1 Listiny.
Krajský soud v Ostravě zamítl napadeným rozhodnutím návrh přípravného výboru pouze s odkazem na
tzv. výluku z přípustnosti referenda dle § 7 písm. d) ZMR. Překážkou konání místního referenda má
být toliko existence smlouvy o uzavření budoucí kupní smlouvy, uzavřená mezi městem Zábřeh jako
budoucím prodávajícím a obchodní společností WANEMI CZ s. r. o. jako budoucím kupujícím ze dne 12.
10. 2006, v níž se dle zjištění obecného soudu město zavázalo prodat WANEMI CZ a. s. určité pozemky
ve svém vlastnictví. Obecný soud jako stěžejní fakt konstatoval skutečnost, že předmětná smlouva
neobsahuje žádnou rozvazovací podmínku ani ujednání o možnosti odstoupení od smlouvy. Dle krajského
soudu by výsledek místního referenda, odmítající prodej obecních pozemků uvedenému podnikatelskému
subjektu, zavazoval obec k protiprávnímu jednání.
K porušení práva na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1 Listiny může ze strany obecných soudů
docházet mimo jiné formou zjevných interpretačních excesů určité vyšší míry závažnosti - např.
výkladem a aplikací právních předpisů, jež nepřípustně postihují některé ze základních práv a
svobod, resp. jsou výrazem zjevného neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní
praxi respektován, a nebo jsou v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze
"přepjatého formalizmu").
Ústavní soud dospěl k závěru, že způsob, jakým Krajský soud v Ostravě vyložil ustanovení § 7 písm.
d) ZMR, je příliš extenzivní, zcela v rozporu se smyslem a účelem zákona o místním referendu, který
má umožnit občanům přímou správu věcí náležejících do samostatné působnosti obce (viz nález sp. zn.
IV. ÚS 223/04 ze dne 9. 2. 2005, č. 27, sv. 36 Sb. nálezů a usnesení, str. 319). Prostřednictvím
tohoto výkladu by se uvedený zákon stal ve značné části případů takřka mrtvou právní normou. I přes
výše uvedená omezení přímé aplikovatelnosti článku 21 odst. 1 Listiny nelze přehlédnout politický
charakter práv, jež jsou podle zákona o místním referendu naplňována (srov. i článek 100 odst. 1
Ústavy). Místní, resp. krajské referendum, představují významné prvky přímé demokracie v politickém
systému České republiky. Při výkladu právních předpisů, jež omezují možnosti vyhlášení místního
referenda, je třeba mít na zřeteli článek 22 Listiny, požadující, aby nejen zákonná úprava
politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v
demokratické společnosti. V intencích tohoto článku je nutné vykládat i ustanovení § 7 ZMR, jež
taxativně vymezuje podmínky, kdy místní referendum nelze konat. Toto ustanovení musí být dle názoru
Ústavního soudu vykládáno restriktivním způsobem.
V projednávané věci zastává krajský soud v podstatě názor, že orgán obce může uzavřením určitých
soukromoprávních smluv zabránit tomu, aby se k závažným otázkám veřejného zájmu mohli občané obce
vyjádřit v referendu. Dle krajského soudu, pokud by výsledek místního referenda mohl, byť i jen
potenciálně, stát v cestě plnění závazků obce ze soukromoprávních smluv, nelze referendum konat pro
údajný rozpor položené otázky s právními předpisy dle § 7 písm. d) ZMR. Ústavnímu soudu je známo,
že Krajský soud v Ostravě uvedený právní názor vyslovil již v několika svých rozhodnutích; zároveň
jiné soudy zaujaly stanovisko bližší argumentaci navrhovatelů.
Ústavní soud se ztotožňuje s právním názorem, vyjádřeným v minulosti v obdobné věci např. Krajským
soudem v Brně v usnesení ze dne 2. 2. 2009 sp. zn. 30 Ca 3/2009 (místní referendum v obci Niva)
nebo Krajským soudem v Hradci Králové v usnesení ze dne 24. 11. 2008 sp. zn. 30 Ca 173/2008 (místní
referendum v obci Havlíčkova Borová, rozhodnutí publikováno pod č. 1818/2009 Sbírky rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu). Jde o názor sdílený rovněž komentářovou literaturou (viz Rigel, F.:
Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 73 až 75).
Dle názoru Ústavního soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního
společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního
referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve
realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné
soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané
mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této
reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu §
49 ZMR také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují
nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným
způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy ve smyslu § 7 písm. d) ZMR. Takový výsledek je
nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky,
které jim právní řád dává k dispozici. Neplatí tedy tvrzení krajského soudu, že by samotným
uspořádáním referenda s určitým výsledkem docházelo k prolomení smluvního závazku, přestože vůle
občanů vyjádřená v referendu může např. k odstoupení od určité smlouvy nebo ke změně jejího obsahu
směřovat.
Dle názoru Ústavního soudu nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou předem vyloučit
občany z přímého podílu na správě věcí veřejných. Pouhým poukazem na existenci předchozího
soukromoprávního závazku nelze zabránit občanům obce, aby k určité otázce veřejného zájmu zaujali
postoj demokratickým aktem místního referenda.
Referendum nelze prohlásit za nepřípustné ani s odkazem na obavy obce z eventuálních
soukromoprávních sankcí, které by po ní v návaznosti na výsledek místního referenda mohl eventuálně
požadovat smluvní partner, se kterým obec před konáním místního referenda o navržené otázce
uzavřela smluvní vztah. Může jít však o významný politický argument, kterým se orgány obce mohou
snažit přesvědčit občany, aby v místním referendu hlasovali určitým způsobem.
Neobstojí ani argument právní jistoty uplatněný krajským soudem a společností WANEMI CZ a. s.,
neboť právní řád žádnému právnímu subjektu nezakazuje usilovat o zánik či změnu jeho smluvního
závazku, k nimž může dojít mimo jiné i dohodou stran.
Ze stejných důvodů je irelevantní také argumentace krajského soudu týkající se možnosti či
nemožnosti města od smlouvy o budoucí kupní smlouvě jednostranně odstoupit. Krajský soud přehlíží,
že místní referendum je v daném případě nástrojem občanů, kterým lze přimět orgány města, aby se
uvedenou občanskoprávní otázkou vůbec zabývaly, případně usilovaly o její rozřešení v
občanskoprávním řízení (podobně jako rozřešení otázky platnosti samotné smlouvy).
Pro úplnost Ústavní soud připomíná mutatis mutandis závěry vyjádřené ve svých starších nálezech,
např. ve věci sp. zn. III. ÚS 721/2000, podle nichž, pokud obce jednají ve věcech práva soukromého,
nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní
společnosti (srov. nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 576/2000).
Ústavního soud konstatuje, že výlukový bod dle § 7 písm. d) ZMR je třeba vykládat teleologicky - s
přihlédnutím k účelu a smyslu zákona o místním referendu. Předmětem místního referenda v České
republice bývají právě záležitosti nejrůznějších sporných investičních projektů (a jim
předcházejícího nakládání s komunálním majetkem), které mohou mít zcela zásadní dopad na životní
prostředí a životní podmínky občanů obce (srov. Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a
judikaturou. Praha: Leges, 2011, str. 60 až 63). Místní referendum iniciované "zdola" přípravným
výborem (účelovým společenstvím alespoň tří oprávněných osob ve smyslu § 2, § 9 odst. 1 ZMR)
představuje často poslední možnost občanů obce zaujmout stanovisko ke kontroverzním investičním
záměrům s dalekosáhlými důsledky, jejichž projednání neproběhlo transparentně - nejen v případech
vyloženě korupčního jednání, ale i tam, kde orgány obce pouze místní veřejnost nedostatečně
informovaly o skutečných parametrech projektu. Dle Ústavního soudu místní referendum je významnou
demokratickou pojistkou proti selhání či nezákonnému postupu volených orgánů obce.
Výklad, který v napadeném rozhodnutí zaujal Krajský soud v Ostravě, dle názoru Ústavního soudu vede
k velmi citelnému a tudíž nepřípustnému zúžení prostoru pro vyjádření vůle občanů v místním
referendu. Dle názoru Ústavního soudu tento extenzivní výklad § 7 písm. d) ZMR nelze akceptovat. S
ohledem na uvedené zásady výkladu politických práv je citované ustanovení zákona o tzv. výluce z
přípustnosti referenda třeba vztáhnout toliko na případy, kdy položená otázka či eventuální
výsledek referenda jsou v rozporu s právními normami kogentní povahy. Extenzivní výklad uplatněný
Krajským soudem v Ostravě by orgánům obce umožňoval vyhnout se prakticky vždy konání místního
referenda s odůvodněním, že ohledně předmětné otázky, jež měla být místním referendem řešena, je
již obec ve smluvním vztahu ke třetím osobám.
Nepřípustnost vyhlášení referenda byla dle napadeného rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě
odůvodněna toliko zjištěním existence uvedené smlouvy o budoucí kupní smlouvě, resp. závěrem
krajského soudu o tom, že město Zábřeh nemá možnost od předmětné smlouvy odstoupit. Krajský soud
vyložil a aplikoval § 7 písm. d) ZMR v příkrém rozporu se smyslem a účelem zákona o místním
referendu a zasáhl tak do základního práva stěžovatele na soudní ochranu dle článku 36 odst. 1
Listiny. Ústavní soud se proto již nezabýval dalšími námitkami a argumenty, které účastníci v
průběhu řízení o ústavní stížnosti vznášeli. Jde zčásti o otázky soukromoprávního rázu, z hlediska
přípustnosti místního referenda bezvýznamné, jak bylo vysvětleno. Zčásti jde o otázky, jejichž
posouzení přísluší obecnému soudu, který bude ve věci opětovně rozhodovat.
Ústavní soud vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním
soudu návrhu stěžovatele vyhověl a napadené usnesení Krajského soudu v Ostravě podle § 82 odst. 3
písm. a) citovaného zákona zrušil.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 9. února 2012
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu