Exekutívno-legislatívne vzťahy: stabilita alebo konflikty?
Postkomunistická politika
Doc. Marek Rybář, PhD.

Výkonná moc
lHistoricky najstaršia časť štátnej moci
lV žiadnej inej ústavnej oblasti sa v SVE neexperimentovalo viac ako s exekutívou
lDo roku 1989 prezidentský úrad len v ČS a RUM
lPOĽ – kolektívny orgán Štátna rada
lPo r. 1989 – silní prezidenti hlavne v SNŠ

Prezidentské režimy a demokracia
lNevhodnosť prezidentských režimov (Linz, Stepan, Mainwaring) pre nové demokracie:
l1. podporujú „zero-sum politics“ a vylučujú menšiny
l2. vedú k politickej polarizácii a patovým situáciám
lPodnecujú personalizmus a demagogické sklony jednotlivcov
lKoncentrácia moci = pokušenie ignorovať obmedzenia právomocí

Duvergerov semiprezidentský systém
lPrezident je priamo volený občanmi
lNezávisí od parlamentu
lNa čele vlády je premiér, zodpovedá sa parlamentu
lPremiér a prezident zdieľajú niektoré exekutívne právomoci
lPrávomoci prezidenta nie sú triviálne
lMožnosť prípadov „kohabitácie“

Tradičné delenie dem. systémov
lParlamentarizmus
lPrezidencializmus
lSemi-prezidencializmus (?)

Koncepcie semiprezidentských systémov
lElgie (1999): prezident volený občanmi a zároveň premiér s vládou, ktorí sa zodpovedajú parlamentu
lflexibilitu a zdieľanie moci podporujúci systém (Sartori) ALEBO
lusporiadanie vedúce k inštitucionálnym konfliktom a nestabilite (Elgie, Raunio, …) ?

Shugart a Carey (1992): dva typy semiprezidentských systémov
lPremiérsko-prezidentský
lPrezident volený občanmi na presne stanovené funkčné obdobie
lPrezident vyberá premiéra, ktorý je šéfom vládneho kabinetu
lPrávomoc odvolať vládu má jedine parlament
l

Shugart a Carey (1992): dva typy semiprezidentských systémov
lPrezidentsko-parlamentný
l Prezident volený občanmi na presne stanovené funkčné obdobie
lPrezident menuje a odvoláva premiéra a členov kbinetu
lPremiér a ministri potrebujú dôveru (zodpovedajú sa) ako prezidentovi, tak aj parlamentu

Shugart a Carey (1992): dva typy semiprezidentských systémov
lPrezidentsko-parlamentné systémy sú v SVE všeobecne menej demokratické než premiérsko-prezidentské
lKľúčom je závislá a neistá pozícia vládneho kabinetu medzi prezidentom a parlamentom
lKonflikty, ak prezident nemá podporu parlamentnej väčšiny
l
l

Exekutívne systémy v počiatočnej fáze demokratických režimov SVE
l8 čistých parlametarizmov (ALB, BOS, YUG, LAT, CZE, EST, HUN, SVK) l6 čistých prezidencializmov
(AZE, BLR, GEO, TAJ, TURK, UZB)
lOstatné niektorú formu semiprezidencializmu
lNiektoré krajiny zmenili formu exekutívnych systémov v nasledujúcich rokoch lSemiprezidencializmus
zostáva najčastejšou z nich

Klasifikácia podľa regiónov SVE
lStredná Európa a Pobaltie
lBalkán
lKaukaz a stredná Ázia
lZvyšok bývalého ZSSR (západné SNŠ)

Stredná Európa a Pobaltie
lŽiadne prezidentské ani prezidentsko-parlamentné systémy lPremiérsko-prezidentské: BUL, LIT, POL,
ROM, SVK 1999-, CZE 2012- lParlamentné: LAT, SVK do 1999, CZE do 2012, EST

Balkán
lŽiadne prezidentské
lPrezidentsko-parlamentné: CRO 1990-2000,
lPremiérsko-prezidentské: CRO 2000-, MAC, SRB 2007-2008, YUG 2000-2003, SLO lParlamentné: ALB, BOS
1995-, MONT 2007- YUG -2000, SRB-MONT (2003-2007)
l

Kaukaz a stredná Ázia
lPrezidentské: AZE, GEO 1995-2004, UZB, TUR, TAJ, lPrezidentsko-parlamentné: ARM 1991-2005, GEO
2004-, KAZ lPremiérsko-prezidentské: ARM 2005-2015, MONG 1992-
lParlamentné: ARM 2015-,
l

Zvyšok bývalého ZSSR
(západné SNŠ)
lPrezidentské: BLR 1994-1996
lPrezidentsko-parlamentné: BLR 1996-, RUS 1993-, UKR 1996-2004, 2010-2014 lPremiérsko-prezidentské:
MOLD 1994-2000, 2016- UKR 2004-, 2014-
lParlamentné: MOLD 2000-2016

Semiprezidencializmus a demokracia v SVE
lPremiérsko-prezidentské systémy nemajú horšiu úroveň demokracie než čistý parlamentarizmus
lPrezidentsko-premiérske systémy majú výrazne horšiu úroveň demokracie než parlamentarizmus aj
premiérsko-prezidentské systémy lPrezidentské systémy majú v SVE najhoršiu úroveň demokracie (často
nikdy neboli demokratické)

Prečo prezidentsko-parlamentné systémy škodia demokracii?
l1. Prezidenti zneužívajú exekutívne dekréty s cieľom monopolizovať vlastnú moc l2. Prezidenti
cielene podkopávajú proces vývoja stabilných politických strán a straníckej súťaže lVýsledkom je,
že ústavne silný prezident a slabé politické strany udržiavajú/reprodukujú autoritársku vládu
(Protsyk 2011)

Sedelius a Mashtaler (2013)
lMiera a charakter konfliktov vo vnútri exekutívy v dvoch semiprezidentských typoch v SVE
lVysoká miera konfliktu je typická pre oba typy semiprezidencializmu (o niečo menšia v
premiérsko-prezidentskom type)
lVýskyt silných konfliktov sa s ubiehajúcim časom (konsolidáciou?) neznižuje
lSpory o pravidlá a právomoci stále dôležité

Vytváranie prezidentského úradu: Poľsko
lVýsledok rokovaní pri okrúhlom stole
l6-ročné obdobie, právomoc rozpúšťať parlament a vetovať legislatívu
lNeskôr (1990) 5-ročné obdobie
lMalá ústava 1992 – prezidentské prerogatíva
l1997 – nová ústava – obmedzenie právomocí prezidenta a posilnenie premiéra

Vytváranie prezidentského úradu: Maďarsko
lVýsledok rokovaní pri okrúhlom stole – nezhoda – referendum 11/1989
lKomunisti – silný prezident priamo volený pred voľbami
lOpozícia – slabý prezident volený novým parlamentom
lSlabý prezidentský úrad, ÚS ďalej oslabil jeho právomoci

Ďalšie krajiny SVE
lRumunsko a Srbsko/Juhoslávia – príklady ako politický kontext a osoba prezidenta môžu zmeniť
faktické fungovanie vzťahov vláda-prezident
lSlovinsko – slabý a priamo volený prezident
lLitva – semiprezidentský systém ako kompromis medzi zástancami prezidentského a parlamentného
(1990-92) – oba existovali pred 1940
lsilnejšia pozícia priamo voleného prezidenta ale de facto fungovanie ako parlamentný systém
(jediný odvolaný prezident v Európe)

Ďalšie krajiny SVE
lRusko: mimoriadne silné prezidentské právomoci prezidenta “pacifikovali” premiéra a vládu aj bez
parlamentnej väčšiny podporujúcej prezidenta
lObčasné konflikty (Jelcin vs. Primakov, resp. Stepašin)
lPutinov nástup do prezidentského úradu = konsolidácia parlamentnej podpory a premiéri (Kasjanov,
Fradkov) ako administrátori

Ďalšie krajiny SVE
lRusko: tandem Putin-Medvedev, miera konfliktnosti čiastočne závisela od držiteľa prezidentského
úradu
lUkrajina: prípady extrémnej miery konfliktu vo vnútri exekutívy
lÚstavné zmeny v právomociach zamerané v prospech aktuálnych držiteľov moci
lPrezident Kučma – vo funkcii záujem o silný prezidentský úrad
l

Ďalšie krajiny SVE
lUkrajina: 2004 – zmena ústavy a oslabenie prezidentského úradu, lebo vysoké šance pre Juščenka
lPrezident Juščenko – nezabránil oslabeniu ústavných kompetencií (2004)
lPrezident Janukovič (2010) – po zvolení odmietal ústavné oslabenie kompetencií, ktoré v roku 2004
presadzoval

Ďalšie krajiny SVE
lUkrajina: ústavný súd v 2010 konštatoval protiústavnosť ústavnej zmeny z roku 2004, návrat k
silnému prezidentovi z roku 1996 (“Kučmov model”)
l2014: parlament zákonom schválil návrat k ústavným právomociam prezidenta z decembra 2004 (slabší
prezident)

Postavenie premiérov
lKomparatívna slabosť predsedu vlády – krátke obdobie v úrade lVzájomná závislosť medzi
ne/stabilitou straníckeho systému a slabosťou (durability) predsedu vlády lHlavné výnimky: Drnovšek
(1992-2002), Orbán (1998-2002, 2010-), Klaus, Dzurinda (1998-2006), Fico (2006-2010, 2012-), Tusk
(2007-2014)
l

Modely parlamentarizmu 1/3
lParlamentný systém (Lijphart 1999):
lVláda je zodpovedná parlamentu
lŠéf exekutívy nie je volený priamo, ale je vybraný/schválený parlamentom lExekutíva v
parlamentarizme je kolektívna/kolegiálna, nie personalizovaná lParlamentné demokracie, napriek
spoločným črtám, nefungujú rovnako
l

Modely parlamentarizmu 2/3
lFaktory uľahčujúce spoluprácu medzi parlamentnou väčšinou a exekutívou (von Beyme, 2000):
lKompatibilita parlamentného mandátu a postu v exekutíve (ministri môžu byť poslancami) lPremiér
(šéf vlády) je zvyčajne poslancom parlamentu lDochádza tak k fúzii parlamentu a vlády (ale nie
všade!)
l

Modely parlamentarizmu 3/3
lDoring (1995): “racionalizácia” parlamentu
lŤažká odvolateľnosť vlády parlamentom
lVláda kontroluje parlamentnú agendu (témy a poradie rokovania) lObmedzenie možnosti predkladať a
presadiť poslanecké návrhy zákonov
l

Modely vzťahu vlády a parlamentu
lAndeweg a Nijzink, 1995:
la) stranícky vzorec vzťahov (inter-party mode)
lb) aliancie naprieč stranami (cross-party mode)
lc) nestranícky vzorec (non-party mode)

Indikátory modelov parlamentarizmu
lstranícky vzorec:
lRegrutácia ministrov (z parlamentu?)
lCharakter procesu formovania vlády (koaličné zmluvy?) lStranícka disciplína (spoločné hlasovanie
členov poslaneckých klubov/frakcií) lPrevládajúci model v parlam. demokraciách SVE
l

Indikátory modelov parlamentarizmu
lAliancie naprieč stranami:
lZákladom interakcií sú sektorové/odvetvové záujmy poslancov bez ohľadu na stranícku príslušnosť
(koncentrované v silných výboroch?) lKopírujú štruktúru ministerstiev (áno-vyššia špecializácia,
ALE: nie-možno vyššia autonómnosť od rozhodnutí vlády meniť admin. exekutívy )

Indikátory modelov parlamentarizmu
lNestranícky model:
lAko často vláda nepresadí svoje návrhy zákonov v parlamente lPodiel zákonov presadených
parlamentnými “backbenchers” (t.j. de facto opozíciou) lRola vyšetrovacích parlamentných výborov
(ich existencia a dôsledky ich aktivít)
l
l

Modely parlamentarizmu v praxi
lNestranícky vzorec - najmenej rozšírený a najviac zodpovedajúci klasickej fikcii parlamentnej
demokracie
lAliancie naprieč stranami len v špecifických oblastiach (napr. EÚ integrácia) alebo pri
nestabilnej straníckej scén
lInak kľúčová úloha politických strán
l

Ďalšie faktory v parlamentarizme
lOkrem strán aj ďalšie faktory:
l1) ťažko meniteľné pravidlá umožňujúce opozícii blokovať vládne návrhy (kedysi Fínsko, Dánsko)
l2) (politicko)kultúrne faktory – neformálne potrebný aj súhlas opozície v kľúčových otázkach
(filibustering)
l3) podmienečná podpora vláde od „vlastných“ poslancov

Funkcie parlamentov
l1) vytvárajú a udržiavajú vládu, prípadne ju aj odvolávajú (ale konštruktívne hlasovanie o
nedôvere)
l2) prijímajú legislatívu (ale dekréty v Rusku)
l3) kontrolujú činnosť vlád (interpelácie, poslanecké prieskumy, hodina otázok)
lposlanecké strany a parlamentné výbory
ldôležitá úloha „ústavnoprávnych“ výborov

Štruktúra parlamentov
lv SVE sú dvojkomorové parlamenty menej časté ako v ZE
lHorná komora má väčšinou združovať teritoriálne alebo funkcionálne záujmy
lTer: BiH, Rusko, Poľ?, CZE?
lFunkcionálne: SLO, (IRE)
lIba rumunský bikameralizmus dáva obom komorám zhruba rovnako silné postavenie (v ZE iba ITA)

Meniace sa postavenie
parlamentov v SVE 1/3
lv období tranzície parlament aktívny len v MAĎ (určitá modifikácia dohôd spoza okrúhleho stolu),
inde vykonávali transformačné kroky (presviedčanie, hrozby, vydieranie – Čalfa a ČSSR)
lPostupný trend k profesionalizácii (čo to je?)
lParadoxne, komunistickí poslanci súdržní pri hlasovaniach a skúsenosti s vyjednávaním a politickou
prácou

Meniace sa postavenie
parlamentov v SVE 2/3
lZačiatok 90.-tych rokov:
l1) parlamenty centrom politického života i zápasu
l2) dezintegrácia protirežimových organizácií – zníženie moci vlád voči parlamentom
l3) časté konflikty v exekutíve zvyšovali vplyv parlamentu
l4) exekutíva fragmentovaná a slabo kordinovaná –zníženie schopnosti dominovať

Meniace sa postavenie
parlamentov v SVE 3/3
l1) strany a stranícke systémy stabilnejšie – stranícka disciplína – malé šance opozície (kontroly
parlamentu)
l2) nižšia fragmentácia parlamentov (nižšia fluktuácia poslancov)
l3) reforma administratívy a posilnenie exekutívneho jadra (core executive) okolo premiéra a
ministra financií
l4) proces EÚ integrácie posilňuje exekutívu (expertné info sú v exekutíve, nie v parlamente)

Parlamenty po vstupe do EÚ
lProtipohyb parlamentov po vstupe do EÚ:
lúsilie kontrolovať exekutívy v otázkach EÚ
lSlabé prostriedky (záujem?) na výkon formálnych právomocí
lZaväzovať, odporúčať, byť informovaný
lInšpirácia DAN, ŠVÉ, FIN, RAK

Rozdiely medzi parlamentmi v SVE
lOlson a Illonszki (2011):
lStredoeurópske vs. postsovietske parlamenty (CZ, HUN, SLO vs. RUS, MOL):
lKontext ústavy a straníckeho systému
lKontext členov parlamentu
lVnútorná organizácia (pravidlá a organizácia)
lObčianska spoločnosť

Parlamenty v strednej Európe:
Stabilita?
lStabilita na makro, mezo a mikro úrovni
lMakro: exekutívno-legislatívne vzťahy, ústavná definícia kompetencií lMezo: Poslanecké skupiny a
parlamentné výbory
lMikro: Individuálni poslanci, profesionalizácia