EVROPSKÁ LOKÁLNÍ POLITIKA 2 EVROPSKÁ LOKÁLNI POLITIKA 2 Petr Jiiptner, Martin Polinec a kol. Recenzenti: Doc. PhDr. Vlastmil Fiala, CSc. Doc. PhDr. Lukáš Valeš, Ph.D. v Tato publikace byla zpracována a vydána v rámci grantového projektu GACR č. 407/06/P077, výzkumného záměru Univerzity Karlovy MSM 0021620841 a za finanční podpory FSV UK (projekt specifického výzkumu „Analýza politických institucí evropských obcí 2"). © Petr Jüptner, Martin Polinec a kol., 2009 Edition © Institut politologických studií FSV UK, 2009 Cover © Soňa Vopatová, 2009 ISBN: 978-80-254-3510-6 OBSAH 1. Směrem na východ (Petr Jůptner)....................................................................................................7 2. Občanská participácia v rámci politických procesov na lokálnej úrovni (Daniel Klimovský)....................................................................................... 11 3. Typologie komunálních systémů (Zuzana Ringlerová)......................................................................................37 4. Island (Martin Polinec)............................................................................................ 55 5. Spojené království Velké Británie a Severního Irska (Martin Polinec)............................................................................................ 85 6. Nizozemí (Linda Flanderova a Kamil Švec)................................................................141 7. Maďarsko (Klára Marková).......................................................................................... 169 8. Slovensko (Petr Jůptner a Monika Ezechiášová).......................................................... 197 9. Polsko (Michal Trojan)............................................................................................233 10. Litva (JanAndrlik)................................................................................................253 11. Estonsko (Kamil Švec)................................................................................................277 12. Rusko (Anna Ivanova)............................................................................................307 13. Ukrajina (David Příhoda)............................................................................................321 14. Chorvatsko (Magdaléna Hladová)..................................................................................349 15. Kosovo (Vladimír Šnídl)...........................................................................................372 16. Místo závěru - kudy dále ve výzkumu lokální politiky (Petr Jůptner)................................................................................................393 Rejstříky.......................................................................................................407 SMĚREM NA VÝCHOD Ihned po vydání kolektivní monografie „Evropská komunální politika" se objevila možnost pokračovat v týmovém výzkumu, kterou se autorský tým rozhodnul využít. Na mapě Evropy zůstala z hlediska naší dosavadní práce řada bílých míst, která má být předloženou publikací zaplněna. Ze západoevropských zemí můžeme zmínit zejména Velkou Británii, která představuje zcela svébytný model obecní samosprávy, případně Nizozemí, kterému se vzhledem ke specifickému způsobu nominace starostů věnovala již dříve i řada českých autorů (za všechny můžeme zmínit zejména Vlastimila Fialu z Univerzity Palackého v Olomouci). Hlavní výzva však ležela na východě. Mantinely samosprávy obcí se v řadě středoevropských a východoevropských zemí staly ohniskem konfliktu mezi vládními a opozičními stranami, v řadě dalších zemí potom formálně dostatečné kompetence samospráv neodpovídají jejich finanční závislosti na státních dotacích. Z tohoto důvodu je lokální politika v těchto zemích velmi obtížně uchopitelná, ačkoli se touto badatelskou výzvou již úspěšně zabývala řada autorů, vedle publikace „Local democracy in post-communist Europe" kolektivu kolem Haralda Baldersheima, Michala Illnera a Hellmuta Wollmanna můžeme vybrat i obdivuhodný počin „The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia", který byl sestaven japonskými politology pod vedení Osamu ledy. Významnou inspiraci pro autory představovala rovněž konference České obce v evropském vývoji, která se v rámci výzkumného záměru „Rozvoj české společnosti v EU: výzvy a rizika" konala 28. listopadu 2008 na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy. Garantujícím pracovištěm konference se stala katedra politologie. Řada konferenčních příspěvků korespondovala s naším tématem komparativní analýzy komunální politiky v evropských zemích a Daniel Klimovský a Jan Andrlík na své příspěvky dokonce volně navazují v předložené kolektivní monografii. Publikace je výstupem specifického výzkumu Institutu politologických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy „Analýza politických institucí evropských obcí 2", grantem GACR č. 407/06/P077 „Europeizace české komunální politiky. Analýza evropských legislativních trendů z poli-tologického hlediska" a výzkumným záměrem MSM0021620841 „Rozvoj 7 české společnosti v EU: výzvy a rizika". Participace hned tří projektů ukazuje i na rozšíření autorského kolektivu, do kterého se vedle magisterských studentů Institutu politologických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy (IPS FSV UK) zapojili i doktorandi z katedry politologie IPS, mezinárodní rozměr dodal autorskému týmu Daniel Klimovský z Technické univerzity v Košicích. Část statí vycházející ze specifického výzkumu bezprostředně navazuje na výuku kurzu Evropská komunální politika, jenž je realizován katedrou politologie IPS na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy. Některé kapitoly vycházejí ze seminárních prácí, které byly na základě projektového zadání během roku 2008 rozšířeny do podoby případových studií zahrnujících -stejně jako ostatní statě - institucionální rámec lokální politiky se zahrnutím lokálního stranického systému ve vybraných evropských zemích. Rada titulů cizojazyčné odborné literatury byla pořízena z prostředků výzkumného záměru MSM0021620841 „Rozvoj české společnosti v EU: výzvy a rizika" a postdoktorského grantu GACR č. 407/06/P077 „Europeizace české komunální politiky. Analýza evropských legislativních trendů z politologického hlediska". Knihovna Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy v Jinonicích se tak po nákupu z uvedených projektových prostředků v letech 2006-2008 stala z hlediska politologické „komunální" literatury patrně nejlépe vybavenou v celé České republice. Obsah knihy je uveden dvěma teoretickými kapitolami, které svým obsahem přesahují jednotlivé země zahrnuté do naší komparativní analýzy. Již zmíněný Daniel Klimovský z Technické univerzity v Košicích se na úvod zabývá občanskou participací v rámci politických procesů na lokální úrovni, tématem studentky Purdue Graduate School Zuzany Ringlerové jsou typologie komunálních systémů, jejichž chronologický vývoj nám pomůže porozumět rozdílům mezi jednotlivými skupinami zemí. Na tuto stať následně navazují studie jednotlivých evropských zemí. Jednotlivé kapitoly jsou mezi sebou plně komparabilní, obsahují úvodní část s vymezením obcí a jejich vztahu ke státu a vyšším správním celkům, model veřejné správy a samozřejmě historický vývoj obecního pořádku včetně jeho současné podoby. Přes jednotlivé exekutivní a legislativní instituce obcí se autoři dostávají k volebním systémům pro volby orgánů samosprávy, stranou pozornosti nezůstávají ani prvky přímé demokracie. Významnou roli hraje analýza stranického systému na lokální úrovni, jehož podobaje 8 zpravidla výrazně ovlivněna politickou kulturou a zejména mírou fragmentace sídelní struktury. Úvodní kapitoly jsou věnovány těm západoevropským zemím, které nebyly součástí publikace Evropská lokální politika. Doktorand IPS FSV UK Martin Polinec představuje Island, kterým navazuje na své předchozí skandinávské studie a čtenářům oživí skandinávský, resp. severoevropský model vymezení obcí a podoby jejich samospráv. Stejný autor následně analyzuje Velkou Británii jako snad hlavní výzvu předložené publikace a zástupce anglosaského pojetí veřejné správy odlišujícího se od všech hlavních „kontinentálních" modelů. Se západoevropskými zeměmi se rozloučíme případovou studií Nizozemí, které je v obou dílech kolektivní monografie jediným zástupcem Beneluxu. Jeho zpracování bylo vzhledem k dosavadní vysoké pozornosti českých politologů nutné zahrnout, realizace se společnými silami ujali studentka magisterského cyklu oboru politologie Linda Flanderova a doktorand IPS Kamil Svec. Středoevropský blok zemí orámovaly analýzy lokální politiky v Maďarsku a Polsku z pera studentů IPS Kláry Markové a Michala Trojana. Do tohoto bloku Visegrádských zemí zahrnul autorský tým rovněž Slovensko, jež má z českého pohledu zajímavou komparativní hodnotou - příslušná kapitola vznikla jako společný výstup několika projektů. Do typové studie metodického koordinátora specifického výzkumu a odborného asistenta IPS Petra Jůptnera se podařilo zakomponovat vyčerpávající analýzu dopadů volebního systému pro volby zastupitelstev slovenských obcí zpracovanou doktorandkou London School of Economics and Political Science Monikou Ezechiášovou. Blok zemí bývalého Sovětského svazu otevíráme v Pobaltí, jehož zpracování navazuje na případovou studii Lotyšska zveřejněnou v několikrát skloňovaném prvním díle Evropské komunální politiky. Litvu představí student magisterského cyklu politologie Jan Andrlík, pobaltské země následně Estonskem zkompletuje doktorand katedry politologie IPS Kamil Svec. Podobně jako významnou část zmíněných kapitol zpracovali i poslední čtyři komparativní statě studenti politologie zahrnutí do specifického výzkumu IPS. Jedná se v první řadě o zpracování dvou hlavních evropských zemí bývalého Sovětského svazu, Rusko zpracovala Anna Ivanova, sousední Ukrajinu David Příhoda. Předloženou publikaci uzavírají dvě země bývalé Jugoslávie. Autoři ponechali stranou Slovinsko, kterému se v české politologii úspěšně věnuje Ladislav Cabada ze Západočeské univerzity v Plzni, a rozhodli se pro zahrnutí od řady dalších „jugoslávských" zemí se odlišu- 9 jícího Chorvatska, pod studií je podepsána Magdaléna Hladová. Kuriozitou je kapitola Vladimíra Snídla o lokální politice v Kosovu, které získalo nezávislost teprve v průběhu projektu specifického výzkumu a jehož obecní samosprávu významně ovlivnil mezinárodní protektorát. Celou publikaci uzavírá stať Petra Jůptnera, která shrnuje zjištěné poznatky a snaží se uchopit jejich přínos pro další směřování výzkumu lokální politiky. Evropská lokální politika 2 je stejně jako její předchůdkyně určena politologům a studentům politologie stejně jako dalších oborů s přesahem směrem k lokální politice - zejména sociologie, ekonomie nebo regiona-listiky. 10 OBČIANSKA PARTICIPÁCIA V RÁMCI POLITICKÝCH PROCESOV NA LOKÁLNEJ ÚROVNI Daniel Klimovský1 1. Občianska participácia ako predmet vedeckého záujmu Problematika občianskej participácie prežíva z hľadiska vedeckého záujmu „renesanciu", ktorá súvisí predovšetkým s otázkami narastajúcej občianskej apatie a s tým súvisiacimi legitimačnými pochybnosťami. Navyše, v súčasných politicko-administratívnych systémoch dominuje koncepcia dobrého spravovania, respektíve vládnutia (good governance)2, ktorej integrovanou 1 Autor pôsobí ako odborný asistent na Katedre sociálnych vied Fakulty verejnej správy Univerzity P. J. Šafárika v Košiciach a ako odborný asistent na Katedre regionálnych vied a manažmentu Ekonomickej fakulty Technickej univerzity v Košiciach. Zároveň je externým doktorandom Katedry politologie Filozofickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave v odbore Teória politiky a interným doktorandom Katedry politickej sociológie Fakulty kultúrnych vied Bayreuthskej univerzity v Bayreuthe v odbore Politická sociológia. 2 Koncepcia governance (v slovenských podmienkach sa tento pojem prekladá ako spravovanie, respektíve vládnutie) bola po prvýkrát zmienená v roku 1989. Stalo sa tak v správe Svetovej banky Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (A Long-term Perspective Study), ktorá pojednávala o vývoji a možných riešeniach existujúcich problémov v oblasti sub-saharskej Afriky. Od svojho uvedenia do života sa pojem governance stal hlavným cudzím výrazom používaným v súvislosti s rozvo-jovo zameranými verejnými politikami a ich tvorbou [DEMMERS, FERNANDEZ, HOGENBOOM & HOGENBOOM 2004: 1]. V relatívne krátkom období od svojho uvedenia do života bola táto koncepcia podrobená rozsiahlej revízii a v rámci nej došlo k formulácii ďalších viac či menej „samostatných" sub-koncepcií, napríklad global governance, economic governance, local governance, urban governance, corporate governance, participative governance, sectoral governance, network governance, multi-level governance, democratic governance či public governance [STEINICH 2001: 157], čo ale nič nemení na fakte, že sa stala veľmi úspešnou a medzinárodne uznávanou koncepciou, ktorá je venovaná správe vecí verejných. Okrem iného to však súviselo aj s tým, že Svetová banka uviedla túto koncepciu do života kvôli tomu, aby 11 súčasťou je aj prvok občianskej participácie. I preto sa občianskej participácii prisudzuje v súčasnosti veľký význam - dôkazom toho môže byť veľký počet prác zahraničných autorov publikovaných v posledných rokoch [napríklad ADAMS 2004; AUER-RIZZI, REBER & SZABO 2005; BARNES 2005; BEIERLE & KONISKY 2000; BESLEY, MCCOMAS & TRUMBO 2006; BINGHAM, NABATCHI & O'LEARY 2005; BIRDSALL ET AL. 2006; BISHOP & DAVIS 2002; BRODY, BURBY & GODSCHALK 2003; BRYER, COOPER & MEEK 2006; CALLAHAN & YANG 2005; C ALLAN AN 2005; COOK, DELLI CARPINI & JACOBS 2004; CREIGHTON 2005; CREWE 2001; CUTHILL 2002; FARRELL 2000; FUNG 2006; GRAAF 2008; GRAMBERGER 2001; HALVORSEN 2003; HELD 2002; HUDSPITH 2001; KATT 2000; KUENTZEL & VENTRISS 2005; LAWSON 2003; LOWNDES, PRATCHETT & STOKER 2001a, 2001b; MLINAR 2000a, 2000b; MORSE 2006; POSNER 2003; RENEE & STANSBURY 2004; RIBOT 2002; SAWARD 2003; SCHULMAN, SCHLOSBERG & ZAVESTOSKI 2006; TULER & WEBBLER 2006; VIGODA 2002; WAGLE 2000; YANG 2005]. Pokiaľ ide o skúmanie fenoménu občianskej participácie v českých a slovenských podmienkach, možno konštatovať, že je preň charakteristické výrazné zaostávanie za výskumom, ktorý bol v nedávnom období realizovaný v západnej Európe či severnej Amerike. Aj keď sa v posledných rokoch možno stretnúť s pokusmi o analýzu empirického materiálu (väčšina českých a slovenských autorov sa tejto ponúkla návod a spôsob, ako dosiahnuť trvalo udržateľný rozvoj. K definitívnemu medzinárodnému politickému uznaniu koncepcie good governance došlo 8. septembra 2000, kedy Valné zhromaždenie Organizácie spojených národov prijalo Rezolúciu A/RES/55/2, ktorá nesie označenie UnitedNations Millennium Declaration, a v ktorej sa výslovne v časti III. nazvanej „Rozvoj a odstránenie chudoby", v bode 13 uvádza, že úspech pri dosahovaní stanovených cieľov závisí aj od úrovne good governance. Ku koncepcii good governance sa medzičasom prihlásili okrem národných vlád taktiež všetky najvýznamnejšie ekonomické a politické medzinárodné zoskupenia - popri už spomínanej Svetovej banke a Organizácii spojených národov tiež Európska únia, Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj, Medzinárodný menový fond, Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe, ba dokonca i krajiny združené v zoskupení G8. Napriek týmto skutočnostiam však nemožno strácať zo zreteľa skutočnosť, že vyhlásenia týkajúce sa občianskej participácie (ako prvku koncepcie good governance) obsiahnuté v rôznych medzinárodných záväzných dokumentoch či odporúčaniach zvyčajne nerozlišujú medzi diferencovanými významami participácie a takmer vôbec sa nevenujú tomu, ako by daná participácia mala byť zabezpečovaná v praktickej rovine [TAYLOR 1995: 205]. 12 problematike venuje vo svojich prácach v teoreticko-deskriptívnom rámci) vzťahujúceho sa k občianskej participácii, jej formám a miere ich využívania, tieto výsledky sa veľmi často týkajú iba volebnej participácie a ich výpovedná hodnota je týmto oslabená. Navyše, chýbajú empiricky podložené štúdie, ktoré by sa venovali vplyvu či súvisu rôznych faktorov s diferenciáciou miery občianskej participácie. Tento príspevok si nekladie za cieľ rozšíriť počet empirických štúdií venovaných občianskej participácii na lokálnej úrovni. Naopak, je iba pokusom o naznačenie tých súvislostí a javov, ktoré už boli vo väčšej alebo menšej miere skúmané v niektorých iných krajinách a ktoré by tak bolo vhodné skúmať aj v našich podmienkach. 2. Vzťah demokracie, decentralizácie a občianskej participácie Rozsiahla občianska participácia a konzultácie s občanmi sú všeobecne akceptované ako nevyhnutné elementy rozhodovacieho procesu a to na všetkých úrovniach demokratického administratívno-politického systému a vo všetkých jeho organizačných jednotkách, pričom je málo pravdepodobné, že by došlo v blízkej budúcnosti k oslabeniu tohto trendu [HIGGINS & RICHARDSON 1976: 27]. Ako sa ukazuje, konštatovanie uvedenej dvojica autorov nie je neaktuálne ani dnes. Ba v určitom slova zmysle by sa dalo povedať, že zmysel, respektíve význam participácie stále narastá - dokonca sa začínajú objavovať pokusy o označenie súčasnej demokracie výrazom participatívna demokracia3. V podobnom duchu sa na problematiku dnešné- 3 Takéto označenie sa začalo vo väčšej miere opäť používať len relatívne nedávno [napríklad HELD 2002; SAWARD 2003; HEYWOOD 2004; respektíve ak vezmeme slovenské podmienky, napríklad SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ & STARONOVÁ 2006]. Bez ohľadu na uvedené však ide o pojem, s ktorým sa začalo pracovať už v priebehu 60. rokov 20. storočia [napríklad MILBRATH 1966], a ktorý bol v politickej vede používaný predovšetkým v nasledujúcom desaťročí [napríklad PATEMAN 1970; MACPHERSON 1977]. Ide pri tom o pojem, ktorý pomáha vytvoriť novú predstavu o demokracii pri využití klasických demokratických princípov [HELD 2002]. Ide tak o model založený na klasickom modeli priamej demokracie, ktorého podstatu tvorí prvok pluralizmu. K tomuto sa dodáva, že participatívna demokracia nieje nič iné, ako akákoľvek forma demokracie, ktorá umožňuje rozsiahle zapojenie sa všetkých zainteresovaných subjektov do rozhodovacieho procesu [SAWARD 2003]. 13 ho významu participácie v rozhodovacích procesoch pozerajú aj ďalší, keď konštatujú, že účinné zahrnutie občanov do týchto procesov je stále prioritnou snahou súčasných politicko-administratívnych autorít [FARRELL 2000]. Tento argument možno pri tom nájsť už u autorov, ktorý sa touto problematikou zaoberali skôr, pričom títo vyzdvihujú skutočnosť, že výsledky viacerých dovtedy uskutočnených empirických analýz týkajúcich sa roly byrokracie v procese demokratickej tvorby politiky naznačujú dôležitosť občianskej participácie pri rozhodovaní politicko-administratívnych autorít [COLLINSA 1980]. Demokracia predstavuje veľmi komplexný a komplikovaný politický systém. Jej motto - of the people, by the people, for the people - vyvoláva viacero imperatívov vo vzťahu k realizácii takéhoto systému. Aj keď vláda „ľudu, ľudom a pre ľud" signalizuje silné prepojenie na prvok participácie a na jeho materializáciu, nieje vôbec jednoznačne definované, o aký ľud ide, respektíve ktoré subjekty tento ľud tvoria. Navyše „vládca" musí vedieť, čo ním spravovaný ľud chce - teda musí vedieť rozpoznať jeho preferencie [HOLLER 1982: 15]. Klasická požiadavka demokracie, aby boli všetci jednotlivci zainteresovaní na riešení spoločných problémov, je už v súčasnosti nerealizovateľná [AICH 1977]. Na druhej strane však nemožno zabúdať ani na to, že občianske iniciatívy strácajú svoj politický význam, keď sa politická agenda a v nej obsiahnuté variantné riešenia začínajú formulovať výlučne iba v rámci administratívno-politického inštitucionálneho systému [OFFE 1972]. 2.1. Decentralizácia ako predpoklad občianskej participácie na lokálnej úrovni Pri spomínaní demokracie a lokálnej úrovne nemožno opomenúť ani prvok decentralizácie. Z hľadiska základných decentralizačných cieľov možno pri tom klasifikovať štyri základné formy decentralizácie - politickú, územnú, trhovú a administratívnu [COHEN & PETERSON 1999]. Politická decentralizácia tradične označuje transfer, respektíve presun rozhodovacej právomoci občanom, respektíve ich voleným reprezentantom na nižšie úrovne politiky. Územná decentralizácia je spojená s realizáciou regionálnej či komunálnej politiky na určitom, presne špecifikovanom teritóriu, pretože práve táto forma decentralizácie v konečnom dôsledku určuje, aké cha- 14 rakteristiky dané teritorium má (na tomto mieste nie je dôležitá iba rozloha a hranice tohto teritoria, ale aj jeho ďalšie, predovšetkým sociálno-ekonomické charakteristiky). Trhová decentralizácia pomáha vytvárať také podmienky, ktoré umožňujú producentom výrobkov a služieb identifikovať tovarové preferencie jednotlivcov či komunít vzhľadom na miestne podmienky a špecifiká a podľa toho upravovať ich produkciu. Následne dochádza k diverzite, a preto sa možno stretnúť v praxi s tým, že verejné statky (a najmä tie, ktoré sú poskytované na regionálnej alebo lokálnej úrovni) sú poskytované nielen subjektmi patriacimi do systému verejnej správy, ale aj ziskovo orientovanými subjektmi či mimovládnymi organizáciami, v ktorých sa formulujú záujmy obyvateľov tej ktorej sídelnej jednotky. Poslednou, no nemenej dôležitou formou decentralizácie je administratívna decentralizácia, ktorá je zameraná na distribúciu právomoci a s ňou spojených funkcií, a to tak v hierarchickom, ako aj vo funkčnom poňatí. Najčastejšie je spojená s politickou decentralizáciou, no výnimkou nie je ani jej prepojenie s územnou decentralizáciou. Teoreticky i prakticky možno rozlíšiť tri základné typy decentralizácie - dekoncentráciu, delegáciu a devolúciu (práve devolúcia je vnímaná ako „klasický" typ decentralizácie). Každý z týchto typov vyjadruje určitý vzťah medzi politicko-administratívnym centrom a jednotkami, ktoré stoja na nižších úrovniach politiky. Dekoncentrácia predstavuje presun právomocí na nižšie úrovne patriace do jurisdikčnej právomoci politicko-admi-nistratívneho centra. Vo svojej podstate ide o to, aby boli kľúčové úlohy a prijímanie na nich naviazaných riešení zachované na centrálnej úrovni, no zároveň, aby sa dosiahol stav, pri ktorom za implementáciu prijatých riešení zodpovedajú vládne dekoncentráty, teda nižšie politicko-administratívne jednotky, priamo podriadené centrálnej vláde, ktoré majú bezprostrednejšiu možnosť poznať miestne pomery a potreby. Pri určitej miere zovšeobecnenia možno potom dekoncentráciu definovať ako situáciu, v rámci ktorej centrálna vláda nesie plnú politickú zodpovednosť, no jednotlivé kroky príslušných politík realizujú rôzne politicko-administratívne jednotky štátneho charakteru, ktoré sú priamo podriadené centrálnej vláde a táto ich následne v plnom rozsahu aj priamo kontroluje. Delegácia zodpovedá situácii, v rámci ktorej dochádza k prenosu právomoci z centrálnej vlády na nižšie politicko-administratívne autority, ktoré nemajú štátny charakter, a tak u nich nemožno hovoriť o priamej podriadenosti voči centrálnej vláde. 15 Táto ich následne môže kontrolovať iba nepriamo a iba v rámci delegovaných úloh. Najčastejšie sa delegácia využíva vo vzťahu centrálnej vlády k semi-autonómnym agentúram, prípadne k politicko-administratívnym jednotkám územnej samosprávy. Podstatnou črtou delegácie je i to, že delegujúci subjekt vo väčšine prípadov znáša celý objem finančných nákladov spojených s výkonom takto prenesených kompetencií. O devolúcii možno hovoriť, ak dochádza k situácii, kedy politicko-administratívne centrum (centrálna vláda) odovzdáva časť právomocí relatívne autonómnym politicko-administratívnym jednotkám územnej samosprávy, prípadne iným, od centrálnej vlády nezávislým politicko-administratívnym jednotkám. Samotná devolúcia so sebou nesie niekoľko podmienok, bez naplnenia ktorých nieje realizovateľná. Medzi základné patrí to, že jednotky, na ktoré sa v rámci devolúcie prenášajú určité právomoci, musia mať legislatívne upravenú pôsobnosť, musia mať zabezpečenú možnosť získavať vlastné príjmy a ich výšku ovplyvňovať vlastnými zásahmi a taktiež je potrebné zaviesť taký mechanizmus ich kontroly, ktorý síce najednej strane je nezávislý od centrálnej vlády, no na strane druhej dokáže garantovať nielen zákonnosť, ale aj správnosť (a to predovšetkým z hľadiska hospodárnosti, účinnosti a efektívnosti) ich postupu. Mierne odlišný pohľad na tieto tri základné typy decentralizácie ponúkajú iní autori [napríklad ILLY 1985]. Dekoncentráciu chápu ako presun určitého balíka kompetencií na nižšie úrovne, ale v rámci existujúcej správy štátu. Politicko-administratívne jednotky, ktoré takto vznikajú na nižších úrovniach, sú priamo podriadené centrálnej vláde, ktorá nielen rozhoduje 0 ich financovaní, o ich organizačných a personálnych otázkach, ale, navyše zabezpečuje aj ich kontrolu. Delegácia podľa nich predstavuje delegovanie, teda presun zodpovednosti za výkon časti kompetencií do správy takých organizačných jednotiek, ktoré patria do iného administratívno-politického subsystému. Financovanie a kontrola výkonu takýchto kompetencií zostáva v rukách tej organizačnej jednotky, ktorá delegáciu iniciovala. Pod pojmom devolúcia vnímajú vytváranie alebo posilňovanie (politické, ekonomické 1 legislatívne) subnárodných politicko-administratívnych organizačných jednotiek, aktivity ktorých sú mimo priamej centrálnej vládnej kontroly, "vyznačujú sa vlastnými, originálnymi kompetenciami, vlastným spôsobom ich zabezpečovania a financovania, ako aj vlastným systémom kontroly ich vykonávania. 16 Každý typ decentralizácie obsahuje popri nesporných výhodách aj určité riziká. I preto sa niekedy decentralizačnou politikou nedarí dosahovať očakávané výsledky. Problém v tejto oblasti spôsobuje skutočnosť, že v súčasnosti stále nieje dostatočne koncepčne a teoreticky rozpracovaná otázka, prečo v niektorých prípadoch decentralizačná politika prináša požadovaný efekt a prečo niekedy zlyháva [MCDOWELL 1998]. Pokiaľ ide o výhody decentralizácie, je vhodné začať jej potenciálom zvyšovať efektívnosť alokácie potenciálnych zdrojov na miestnej úrovni. Po druhé, decentralizácia je zvyčajne spojená s rastom zodpovednosti, a to tak zo strany politicko-administratívnych organizačných jednotiek, ako aj ich zamestnancov. Ďalšou výhodou je to, že miera informovanosti reprezentantov týchto jednotiek na nižších úrovniach politiky je v porovnaní s informovanosťou reprezentantov na centrálnej úrovni vo vzťahu k miestnym problémom výrazne vyššia. Decentralizácia môže viesť aj k tomu, že politické strany sa začnú snažiť o vyššiu ingerenciu do tvorby politiky na regionálnej či lokálnej úrovni a budovanie (na základe systematickej selekcie a prípravy) siete svojich regionálnych či lokálnych (komunálnych) reprezentantov ako potenciálnych kandidátov pre obsadenie rôznych funkcií na týchto úrovniach politiky [MALÍKOVÁ & STARONOVÁ 2001]. Tým môže dôjsť aj k politickej revitalizácii regionálneho a lokálneho soci-álno-ekonomického rozvoja. V neposlednom rade je výhodou decentralizácie i to, že občania sú zvyčajne oveľa aktívnejší a zaujatější, ak môžu participovať na riešení problémov, ktoré poznajú a ktoré môžu ovplyvniť ich bezprostredný a každodenný život. Pokiaľ ide o riziká decentralizácie, v súvislosti s ňou vždy musí byť zodpovedaná otázka, nakoľko sú kapacity regionálnych či lokálnych politicko-administratívnych organizačných jednotiek dostatočné, a to predovšetkým z hľadiska personálneho, materiálneho a funkčného. Na tomto mieste sa ako najčastejší problém uvádza nedostatočná daňová základňa, v dôsledku čoho príslušná politicko-administra-tívna jednotka nieje schopná pokryť potreby a úlohy vlastnými finančnými zdrojmi [KIMBALL 1998]. Po druhé, tvorba politiky v decentralizovaných jednotkách nemôže byť považovaná za nezávislú, pretože tieto jednotky, ak chcú vyvolávať synergický efekt, musia koordinovať svoje politiky, čím obmedzujú vlastnú samostatnosť. Po tretie, decentralizácia so sebou nesie potrebu komplexného a integrovaného riadenia aktivít rôznorodých aktérov - od štátnych organizačných jednotiek cez samosprávne politicko-adminis- 17 tratívne jednotky a mimovládne organizácie až po súkromné, ziskovo orientované subjekty. V súvislosti s existenciou etnicky heterogénnych území nemožno opomenúť ani riziko etnického napätia, ktoré môžu nacionalisticky orientovaní aktéri viazať na decentralizačnú politiku vo všetkých jej podobách (samozrejme, tomuto riziku sa dá predchádzať napríklad precíznou legislatívou ústavného či zákonného charakteru [HALÁSZ 2004]). Navyše, aj keď decentralizovaná politika a správa zdôrazňujú na regionálnej i lokálnej úrovni existenciu takých skutočností, akými sú blízkosť k problémom, orientácia na cieľové skupiny či regionálna a sektorová zameranosť, predsa len je nutné klásť si otázku, či práve lokálna a regionálna úroveň politiky sú tými úrovňami, v rámci ktorých je možné a vhodné motivovať zúčastnených aktérov k inováciám [HESSE 1986]. Mnoho autorov považuje decentralizáciu moci a s tým súvisiacu decentralizáciu mechanizmov rozhodovania na lokálnu alebo regionálnu úroveň aj za podmienku či predpoklad demokracie [napríklad NALBANDIAN 1999]. Skutočnosť je ale taká, že existuje iba málo výskumov, ktorých cieľom je odhalenie odpovedí na otázky súvisiace s tým, ako a v akom rozsahu prispieva decentralizácia k rozvoju demokracie [NYIRI2001: 474]. Napriek takémuto nedostatku nie je nutné pochybovať o tom, že práve nižšie politické úrovne poskytujú záruku toho, aby bola zabezpečená rovnováha medzi záujmami občanov, lokálnych administratívno-politických jednotiek i regiónu ako celku [SMITHA 1998]. Navyše, vzťah medzi dobrým vládnutím a decentralizáciou možno postrehnúť v tom, že štát, prípadne nejaká aprobovaná politicko-admi-nistratívna autorita, uvádza decentralizáciou rôzne možnosti občianskej participácie v rámci rozhodovacích procesov, ktoré následne ovplyvňujú riadenie a s tým spojenú zodpovednosť, čo sú vlastne predpoklady spojené s dobrým vládnutím, ktoré je možné a realizovateľné iba v demokratických podmienkach [CHARLICK 1992]. V tejto súvislosti sa objavila aj snaha [napríklad BEVIR 2006] - o premenovanie koncepcie dobrého vládnutia (spravovania) pojmom demokratické vládnutie (spravovanie). V neposlednom rade je vhodné na tomto mieste spomenúť aj myšlienku, podľa ktorej je lokálna úroveň životne dôležitá pre angažovanie sa občanov. Spája sa v nej pri tom skutočnosť, že na tejto úrovni sú politicko-administratívne autority v každodennej a bezprostrednej interakcii s občanmi, vďaka čomu sa musia správať zodpovedne, s tým, že aj samotní občania majú na tejto úrovni tvorby politiky najviac možností vlastného angažovania sa [POSNER 2003]. 18 2.2. Demokratické vládnutie ako participatívne vládnutie Kvalita vládnutia, respektíve spravovania4 je v súčasnom období často konfrontovaná s otázkou legitimity. Táto je svojou podstatou úzko prepojená s mierou otvorenosti a (aspoň potenciálnej) participácie5. Klesajúca dôvera vo verejné inštitúcie, nárast počtu sociálnych hnutí, zmeny vo verejnom sektore i nové očakávania spojené s kvalitou verejných služieb spôsobili, že volení reprezentanti politicko-administratívnych autorít sa stali oveľa opatrnejší vo vzťahu k legitímnosti ich aktivít. Občianska participácia sa pri tom pre nich stala atraktívnou stratégiou, a to nielen s cieľom zlepšiť celý proces tvorby politiky, ale tiež s úmyslom priviesť „znechutených" občanov 4 Existuje šesť faktorov, ktoré dokážu priamo i nepriamo pôsobiť na kvalitu vládnutia. Patria medzi ne: transparentnost' rozpočtovania; prístup a príležitosti pre občiansku participáciu; občianske iniciatívy; zodpovednosť vlády, respektíve spravujúcej politicko-administratívnej autority voči verejnosti; voľný tok myšlienok aj informácií; pravidelný a otvorený mechanizmus výberu lídrov (vládcov, respektíve spravujúcich) [SALEM & VENGROFF 1992]. 5 Viacero autorov [napríklad ARNSTEIN 1969; BISHOP & DAVIS 2002; BOGUMIL 2001; BRODY, BURBY & GODSCHALK 2003; BÚRKE 1979; DAY 1997; FAINS-TEIN & FAINSTEIN 1985; GODSCHALK & MILLS 1966; IANCU & KLIMOV-SKÝ 2008; KATT 2000; KLIMOVSKÝ 2006a, 2006b, 2007a, 2007b, 2007c, 2008a; PALÚŠ 2004; ŘEHŮŘEK 1997; ŠPAČEK 2006] konštatuje, že medzi základné princípy demokratického vládnutia (spravovania) patria aj právo jednotlivcov na informácie, právo jednotlivcov vyjadrovať sa k verejným záležitostiam a podobne. Jednotlivci si tieto práva neuplatňujú iba samostatne, ale často aj vďaka združovaniu v rôznych organizáciách občianskeho sektora, ktoré motivujú občanov k participácii na tvorbe politiky [BUTORA & FRIC 2005: 169]. Organizácie občianskeho sektora tak tvoria nevyhnutný inštitucionálny rámec, ktorý umožňuje občanom združovanie a spoločné o ovplyvňovanie verejných záležitostí v role partnerov inštitúcií štátu a trhu [POTŮČEK 2005: 104]. Inými slovami, občianska spoločnosť reprezentovaná organizáciami, ktoré do nej patria, vypĺňa priestor medzi súkromným životom človeka (jedinca) a ekonomickými i politickými makro štruktúrami [URBANOVA & VEČERA 1996: 122]. Súhlasné stanovisko k tomu zastávajú aj iní autori [napríklad ČAMBALIKOVA 6 MALOVA 1998], podľa ktorých vytvárajú rôzne nezávislé združenia a záujmové skupiny mechanizmus, prostredníctvom ktorého môžu občania ovplyvňovať aktuálne politické rozhodovanie, a tým obmedziť a kontrolovať tých, ktorí dosiahli mocenské pozície v štáte [ČAMBÁLIKOVÁ & MALOVÁ 1998: 4] alebo inej politickej komunite. Navyše komunikácia politicko-administratívnych autorít s občanmi, ako jeden z typických prejavov občianskej participácie, môže byť v niektorých situáciách vnímaná ako rovnako významný politický nástroj porovnateľný s legislatívou či alokáciou finančných prostriedkov [KADEŘÁBKOVÁ 2006]. 19 späť k nadobudnutiu pocitu politickej dôvery [BISHOP & DAVIS 2002: 15]. Konkretizáciu súvisu medzi občianskou participáciou a legitimačným procesom ponúka názor, ktorý vyzdvihuje predovšetkým účasť občanov vo voľbách a označuje ju za základný predpoklad pre to, aby voľby a ich výsledky mohli byť považované za legitímne [UCAKAR 1985]. Podobne sa k tejto problematike vyjadrujú aj ďalší autori [napríklad CARROLL & CARROLL 1999], ktorí navyše dodávajú, že takto získaná legitimita sa následne prenáša aj na konkrétne osoby - teda reprezentantov dotknutých politicko-administratívnych autorít. Ak túto argumentáciu posunieme do všeobecnejšej roviny, môžeme využiť prístup, ktorý zdôrazňuje, že verejná politika a jej aktivity sú legitímne, a teda i demokratické v tom prípade, ak majú občania dôvod rešpektovať ich, prípadne ich aj priamo podporovať [FUNG 2006]. Faktom je to, že participatívne vládnutie (spravovanie) ako špecifická forma dobrého vládnutia (spravovania) je v súčasnosti súčasťou hlavného myšlienkového prúdu zaoberajúceho sa touto problematikou, a to takmer vo všetkých krajinách, ktoré sa hlásia k demokratickým princípom. Vzhľadom na to, že zdroje verejného sektora, ako aj jeho kapacity, sú neadekvátne miere problémov verejného charakteru, riešenia vyžadujú mobilizáciu zdrojov pochádzajúcich zo súkromného ziskového sektora i z tretieho sektora [LOVAN, MURRAY & SHAFFER 2005: 250]. Pri takomto prístupe sa centrálna vláda nevníma ako poskytovatel' všetkých verejných služieb, ale skôr ako subjekt, ktorí umožňuje „život" v rôznych politických komunitách. V tejto súvislosti sa komunitné angažovanie nepovažuje za ohrozovanie pozície centrálnej vlády, ale naopak, za aktivitu smerujúcu k jej posilneniu [CAVAYE 2005: 100]. Participatívne vládnutie (spravovanie) môže byť definované niekoľkými prvkami, ktoré poukazujú na to, ako proces angažovania prispieva k zefektívňovaniu mechanizmu prijímania verejných rozhodnutí: • Participatívne vládnutie (spravovanie) má integrujúci charakter pretože orientuje rozhodovací mechanizmus na vytváranie vertikálneho i horizontálneho prepojenia rôznorodých aktérov. • Participatívne vládnutie (spravovanie) je považované za strategický nástroj, pretože strategické plánovanie je nevyhnutne spojené s posilňovaním všetkých potenciálnych aktérov, vďaka čomu sa zvyšuje pravdepodobnosť dosiahnutia plánovaných výstupov. 20 • Participatívne vládnutie (spravovanie) pozostáva z kooperatívnych aktivít, pretože verejné rozhodovanie si vyžaduje skôr začlenenie všetkých potenciálnych aktérov a ich spoluprácu, než vstup jednotlivých aktérov do týchto procesov na individuálnej báze. • Participatívne vládnutie (spravovanie) je multidimenzionálne, pretože verejné rozhodovanie sa môže dotýkať širokej škály problémov na všetkých úrovniach tvorby politiky. • Participatívne vládnutie (spravovanie) je založené na učiacich mechanizmoch, pretože jeho podstata spočíva na analýze predchádzajúcich skúseností a na posudzovaní diferencovaných podmienok s cieľom dosiahnuť plánované výstupy v čo najvyššej miere. • Jedným z najväčších kladov participatívneho vládnutia (spravovania) je schopnosť zapájať do verejného rozhodovania aktérov pôsobiacich v štruktúre občianskej spoločnosti, a to nielen z hľadiska alokácie potrebných zdrojov, ale aj z hľadiska potrebných informácií, skúseností a schopností. • Participatívne vládnutie (spravovanie) uprednostňuje autentický dialóg, v ktorom sa objavujú diferencované perspektívy. [LOVAN, MURRAY & SHAFFER 2005: 245-249]. 3. Občianska participácia a proces tvorby politiky Na občiansku participáciu sa zvyčajne nazerá ako na kľúčový komponent procesu plánovania [BRODY, BURBY & GODSCHALK 2003: 245]. Proces plánovania sa v tejto súvislosti dá vnímať ako súčasť procesu tvorby politiky. Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) predstavuje tri hlavné argumenty pre využívanie občianskej participácie, respektíve jej nástrojov v rámci procesu tvorby politiky [GRAMBERGER 2001]: • zlepšovanie a zvyšovanie účinnosti politických programov - zahrnutie občanov do procesu tvorby politiky umožňuje nielen využiť myšlienky a zdroje občanov, ale zároveň aj zvýšiť efektívnosť celého tohto procesu; • zvyšovanie dôvery vo vládu a jej aktivity - umožnenie občianskej participácie je zo strany vlády (na akejkoľvek úrovni) prejavom jej otvorenosti a zvyčajne vyvoláva tak zvýšenie miery stotožnenia sa 21 občanov s konkrétnou politikou, ako aj miery legitimácie danej politiky; • posilňovanie demokracie - občianska participácia spôsobuje na jednej strane to, že vláda sa stáva zodpovednejšou, no na druhej strane tiež povzbudzuje občanov k aktívnejšiemu využívaniu ich práv (túto skutočnosť ozrejmuje koncepcia aktívneho občianstva, ktorá okrem iného vysvetľuje príčiny a dôsledky aktívnejšieho zapájania sa občanov do procesov prebiehajúcich vo verejnej sfére). Na základe analýzy empirických dát je demonštrované, že všetky nástroje začleňovania občanov do tvorby politiky možno rozdeliť do štyroch dimenzií: • nástroje smerujúce k začleňovaniu jednotlivcov do vytvárania možností pre takéto začleňovanie; • nástroje smerujúce k začleňovaniu jednotlivcov do rozhodovania; • nástroje smerujúce k začleňovaniu jednotlivcov do poskytovania služieb; • nástroje smerujúce k začleňovaniu jednotlivcov do riadenia [CALLA-HAN&YANG 2005]. Uvádza sa pri tom, že tradičné nástroje začleňovania občanov sú využívané v oveľa väčšom rozsahu, nezje to v prípade modernejších nástrojov. Taktiež je zdôrazňované, že rovnaký nepomer je aj medzi nástrojmi vyvolávajúcimi kolektívnu aktivitu a nástrojmi vyvolávajúcimi individuálnu aktivitu, pričom oveľa častejšie sa využívajú práve nástroje, ktoré vyvolávajú kolektívnu aktivitu [CALLAHAN & YANG 2005]. V súvislosti s využívaním nástrojov občianskej participácie v rámci tvorby politiky je potrebné prihliadať na to, že vzťahy medzi občanmi a politicko-administratívnymi autoritami možno v najvšeobecnejšom rámci klasifikovať do troch veľkých skupín: • informovanie - ide o vzťahy jednocestnej komunikácie smerujúcej od politicko-administratívnych autorít k občanom; • konzulto vanie - ide o skupinu dvoj cestných vzťahov, v rámci ktorých občania poskytujú politicko-administratívnym autoritám spätnú väzbu (určovanie problémových tém pripadá politicko-administratívnym autoritám); • aktívna účasť - je to skupina vzťahov založená na partnerstvách a spolupráci, v rámci ktorých občania nielen prezentujú svoje postoje 22 k problémovým oblastiam, ale prichádzajú priamo s novými témami a taktiež s potenciálnymi riešeniami [GRAMBERGER 2001]. V rámci jednotlivých fáz procesu tvorby politiky je potom možné vyselektovať v každej fáze také nástroje, aby naplnili všetky uvedené skupiny vzťahov medzi občanmi a politicko-administratívnymi autoritami6. 3.1. Bariéry občianskej participácie Niektorí autori si kladú polemickú otázku, či občianske chápanie a využívanie participačných možností v rámci procesov tvorby politiky nezakrýva také isté množstvo pohnútok či motívov, aké zároveň odhaľuje [KUENTZEL & VENTRISS 2005]. Tuje potrebné zdôrazniť, že občianska participácia sa zvyčajne chápe ako súhrn možností, respektíve príležitostí, ktoré sú poskytované občanom, aby sa títo mohli zapojiť do rozhodovania o verejných záležitostiach [GLASS 1979]. Príležitosť zúčastniť sa na rozhodovaní však nemusí viesť k reálnej participácii, pretože občania nemusia mať o to záujem alebo to dokonca môžu a priori odmietať, a to predovšetkým kvôli pocitu vlastnej nekompetentnosti či neochoty prevziať na seba časť zodpovednosti [MAIER 2001]. Toto je však iba jedna z potenciálnych bariér, ktoré môžu prekážať v rozvíjaní participačných aktivít, pretože je potrebné uvedomiť si, že mnoho participačných nástrojov neprináša také výstupy, aké očakávajú ich nositelia, prípadne prinášajú výstupy, ktoré sú neadekvátne vstupom [KWEIT & KWEIT 1991; STRANGE 1972]. K tomuto iní autori [napríklad ENGLISH 1972; ROSENBAUM 1976] dodávajú, že občianska participácia nie je všeliekom, pretože jej stoja v ceste mnohé bariéry. Pokus o systematizáciu týchto bariér vypracovala 6 Participácia v rámci iniciácie problému je spojená s identifikovaním problému a s jeho včlenením do politickej agendy. Participácia v rámci estimácie politiky súvisí s aktivitou účastníckych subjektov pri vypracovaní variantných návrhov riešenia existujúcich problémových situácií alebo javov. Participácia v rámci selekcie politiky sa prejavuje účasťou rôznorodých subjektov pri výbere konkrétneho programu či návrhu politického riešenia. Participácia v rámci implementácie politiky spočíva v zapájaní účastníckych subjektov do realizácie schváleného návrhu politiky, respektíve schváleného návrhu riešenia daného problému. Podstata participácie v rámci evaluácie politiky tkvie v hodnotení či posudzovaní politiky a jej realizácie účastníckymi subjektmi. Participácia v rámci ukončovania politiky je tou participačnou formou, ktorá umožňuje, respektíve prispieva k ukončeniu konkrétnej politiky [KLIMOVSKY 2008a]. 23 iná autorská dvojica, ktorá v tejto súvislosti hovorí o troch typoch limitov efektívnej občianskej participácie v rámci procesu tvorby politiky: • limity na strane občanov: o možné náklady alebo úžitky; o prístup k oficiálnym alebo technickým informáciám; o prístup k rozhodujúcim fázam v rámci cyklu tvorby politi- ky; • limity na strane garanta príslušnej politiky (teda na strane kompetentnej politicko-administratívnej autority): o nedostatok zhody v oblasti cieľov občianskej participácie; o záujmy legitímne poverených subjektov a ich kolízia so záujmami občanov; o hodnota verejnej mienky; • limity dizajnu (podoby) participácie: o participujúci (účastnícke subjekty); o počet participujúcich (množstvo účastníckych subjektov); o spôsob integrácie občianskej participácie a jej výstupov do celkového cyklu tvorby politiky [KATHLENE & MARTIN 1991]. Niektorí autori - často sa opierajúci o výsledky vlastných výskumov [napríklad LOWNDES, PRATCHETT & STOKER 2001a, 2001b; BOX 1996; THOMAS 1995] - potvrdzujú myšlienku, že verejnosť je vo veľkej miere vo vzťahu k lokálnym problémom univerzálne apatická (univerzálnosť vyjadruje to, že títo občania nemajú záujem zapojiť sa do riešenia žiadneho problému). Podobne sa k tejto téme vyjadrujú aj ďalší, keď poukazujú na to, že tí jednotlivci, ktorí sú informovaní o politike a zaujímajú sa o ňu, respektíve ktorí sú aktívni vo verejných záležitostiach, predstavujú vo väčšine politických systémov dneška neveľkú časť príslušnej populácie (zvyčajne jej menšinu, ktorá je navyše zo štatistického hľadiska často na hranici zanedbateľnosti) [MALOVÁ 1998]. Ak sa napríklad organizuje verejné zhromaždenie, podstatná časť príslušnej populácie sa ho nezúčastňuje. Podľa empirických zistení možno všetkých jednotlivcov, ktorí sa nezúčastňujú takýchto zhromaždení, rozdeliť do štyroch veľkých skupín. Prvú, najväčšiu skupinu tvoria neinformovaní - teda jednotlivci, ktorí argumentujú tým, že o predmetnom zhromaždení 24 neboli informovaní. Druhá skupina, skupina indiferentných, sa nezúčastňuje takýchto zhromaždení kvôli tomu, že ich považuje za nerelevantné vo vzťahu k ich problémom. Treťou skupinou sú zaneprázdnení, teda jednotlivci, ktorí sa nemôžu zúčastniť verejného zhromaždenia, pretože majú pracovné alebo iné povinnosti. Poslednú skupinu tvoria znechutení - možno ich charakterizovať ako osoby, ktoré majú vlastnú či sprostredkovanú negatívnu skúsenosť s verejným zhromaždením a na základe nej odmietajú zúčastňovať sa ďalších takýchto zhromaždení [BESLEY, MCCOMAS & TRUMBO 2006]. Prekonaním problému univerzálnej apatie sa však problémy súvisiace so začleňovaním občanov do procesov tvorby politiky na lokálnej úrovni nevyčerpávajú. Casť autorov síce explicitne uvádza, že občianska participácia napomáha tomu, aby jednotlivé verejné politiky boli efektívnejšie alebo aspoň účinnejšie [WAGLE 2000; CREIGHTON 1992], no v reálnom živote sa pomerne často objavujú aj situácie, ktoré vyvolávajú takzvaný NIMBY (Not-In-My-BackYard) syndróm [DEAR 1992; CLARY & KRAFT 1991; FISCHER 1993; KLIMOVSKÝ, D. 2008b]. Ide o situácie, pri ktorých si jednotlivci uvedomujú existenciu nejakého problému, požadujú jeho riešenie, no zároveň toto riešenie spájajú s teritóriom, ktoré sa nezhoduje (ba niekedy ani nesusedí) s oblasťou, v ktorej žijú. Ide o také skutočnosti, ako výstavba väzníc, zberných ubytovní pre bezdomovcov, liečebných zariadení pre narkomanov, jadrových elektrární, spaľovní a skládok komunálneho odpadu, a podobne [DEAR 1992]. V neposlednom rade, opomenúť nemožno ani zavádzanie moderných informačných či iných technológií. Aj keď takéto technológie (napríklad internet) majú potenciál zvýšiť mieru začlenenia občanov do procesov tvorby politiky, zvýšiť transparentnost' celého systému a rozšíriť počet spokojnejších občanov, predsa len platí, že snahy implementovat' tieto technológie do celého procesu tvorby politiky sa nie vždy stretávajú s pozitívnymi účinkami [SHULMAN, SCHLOSBERG & ZAVESTOSKI2006]. Jednou z najväčších slabín moderných informačných technológií je totiž fakt, že aj keď sú potenciálne určené celému okruhu účastníckych subjektov, v skutočnosti slúžia iba relatívne nízkemu počtu týchto subjektov, v dôsledku čoho sa niektoré ďalšie skupiny politických aktérov môžu cítiť frustrované. 25 4. Záver Občania i záujmové skupiny majú, respektíve by mali mať eminentný záujem o garanciu práva na účinné ovplyvňovanie politiky, ak táto môže bezprostredne ovplyvniť ich individuálne či skupinové záujmy [MAIER 2001: 709]. Lokálna úroveň je pri tom tou politickou úrovňou, kde dochádza k bezprostredným interakciám medzi politicko-administratívnymi autoritami a občanmi, v dôsledku čoho nadobúda fenomén občianskej participácie na tejto úrovni aj ďalší rozmer. Nech sú však vnímané možnosti zapájania občanov do procesov tvorby politiky akokoľvek pozitívne, je potrebné mať neustále na pamäti i to, že ani fenomén občianskej participácie nie je vždy funkčný. Navyše, existuje veľké množstvo bariér či prekážok, ktoré buď deformujú výsledky takéhoto zapájania občanov, pripadne ho úplne znemožňujú. V tejto súvislosti je nevyhnutné venovať jednotlivým javom spojeným o občianskou participáciou zvýšenú pozornosť aj v našich podmienkach, pretože tak, ako tomu je aj pri iných spoločensko-politických fenoménoch, výsledky a zákonitosti platné v iných krajinách nemusia úplne korešpondovať s našimi podmienkami. 26 Pramene a literatúra ADAMS, B. (2004): Public Meetings and the Democratic Process. Public Administration Review, roc. 64, c. 1, s. 43-54. AICH, P. (1977): Wie demokratisch ist Kommunalpolitik? Gemeindeverwaltung zwischen Bürgerinteressen und Mauschelei. Sozialgeschichten aus vertraulichen Kommunalakten. Reinbek bei Hamburg: Rowohlt Verlag. ARNSTEIN, S. R. (1969): A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, roc. 35, c. 4, s. 216-224. AUER-RIZZI, W.; REBER, G.; SZABO, E. (2005): Governance-Strukturen und Führungsverhalten: Symptome von Entsolidarisierung in Deutschland und Österreich. Industrielle Beziehungen, roc. 12, c. 3, s. 231-251. BARNES, M. (2005): The Same Old Process? Older People, Participation and Deliberation. Ageing and Society, roc. 25, c. 2, s. 245-259. BEIERLE, T. C; KONISKY, D. M. (2000): Values, Conflict, and Trust in Participatory Environmental Planning. Journal of Policy Analysis and Management, roc. 19, c. 4, s. 587-602. BESLEY, J. C; MCCOMAS, K. A.; TRUMBO, C. W. (2006): Why Citizens Do and Do Not Attend Public Meetings about Local Cancer Cluster Investigations. The Policy Studies Journal, roc. 34, c. 4, s. 671-698. BEVIR, M. (2006): Democratic Governance: Systems and Radical Perspectives. Public Administration Review, roc. 66, c. 3, s. 426-436. BINGHAM, L. B.; NABATCHI, T.; O'LEARY, R. (2005): The New Governance: Practice and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government. Public Administration Review, roc. 65, c. 5, s. 547-558. BIRDSALL, J. H.; CIESLUK, S.; GARLETT, L. M.; HERMIAS, J. J.; MENDENHALL, E.; MOON, B. E.; SCHMID, P. D.; WONG, W. H. (2006): Voting Counts: Participation in the Measurement of Democracy. Studies in Comparative International Development, roc. 41, c. 2, s. 3-32. BISHOP, P.; DAVIS, G. (2002): Mapping Public Participation in Policy Choices. American Journal of Public Administration, roc. 61, c. 1, s. 14—29. 27 BOGUMIL, J. (2001): Modernisierung lokaler Politik. Kommunale Entscheidungsprozesse im Spannungsfeld zwischen Parteienwettbewerb, Verhandlungszwängen und Ökonomisierung. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. BOX, R. C. (1996): The Institutional Legacy of Community Governance. Administrative Theory and Praxis, roč. 18, č. 2, s. 84-100. BRODY, S. D.; BURBY, R. J.; GOD SCHALK, D. R. (2003): Mandating Citizen Participation in Plan Making. Six Strategie Planning Choices. Journal of the American Planning Association, roč. 69, č. 3, s. 245-264. BRYER, T. A.; COOPER, T. L.; MEEK, J. W. (2006): Citizen-Centered Collaborative Public Management. Public Administration Review, roč. 66, č. 6, č. 76-88. BURKE, E. M. (1979): A Participatory Approach to Urban Planning. New York: Human Science Press. BÚTORA, M.; FRIČ, P. (2005): Role občanského sektoru ve veřejné politice. In: POTŮČEK, M. A KOLEKTIV: Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství, s. 153-185. CALLAHAN, K.; YANG, K. (2005): Assessing Citizen Involvement Efforts by Local Governments. Public Performance & Management Review, roč. 29, č. 2, s. 191-200. CALLANAN, M. (2005): Institutionalizing Participation and Governance? New Participative Structures in Local Government in Ireland. Public Administration, roč. 83, č. 4, s. 909-921. CARROLL, B. W.; CARROLL, T. (1999): Civic Networks, Legitimacy and the Policy Process. Governance: An International Journal of Policy and Administration, roč. 12, č. 1, s. 1-28. CAVAYE, J. (2005): Governance and Community Engagement: The Australian Experience. In: LOVAN, W. R.; MURRAY, M.; SHAFFER, R. (eds.): Participatory Governance: Planning, Conflict Mediation and Public Decision-Making in Civil Society. Aldershot: Ashgate, s. 85-101. CLARY, B. B.; KRAFT, M. (1991): Citizen Participation and the NIMBY Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal. Western Political Quarterly, roč. 44, č. 2, s. 299-328. 28 COHEN, J. M.; PETERSON, SB. (1999): Administrative Decentralization. Stratégie for Developing Countries. West Hartford: Kumarian Press. COLLINS, W. P. (1980): Public Participation in Bureaucratic Decision-Making: A Reappraisal. Public Administration, roč. 58, č. 4, s. 465-477. COOK, F. L.; DELLI CARPINI, M. X.; JACOBS, L. R. (2004): Public Deliberation, Discursive Participation, and Citizen Engagement: AReview of the Empirical Literature. Annual Review of Political Science, roč. 7, č. 1, s. 315-344. CREIGHTON, J. L. (1992): Involving Citizens in Community Decision Making: A Guidebook. Washington: Program for Community Problem Solving. CREIGHTON, J. L. (2005): The Public Participation Handbook: Making Better Decisions through Citizen Involvement. San Francisco: Jossey-Bass. CREWE, K. (2001): The Quality of Participatory Design. The Effects of Citizen Input on the Design of the Boston Southwest Corridor. Journal of American Planning Association, roč. 67, č. 4, s. 437^-55. CUTHILL, M. (2002): Exploratory Research: Citizen Participation, Local Government and Sustainable Development in Australia. Sustainable Development, roč. 10, č. 2, s. 79-89. ČAMBÁLIKOVÁ, M.; MALOVÁ, D. (1998): Čo vieme a nevieme o reprezentácii záujmov na Slovensku? Bratislava: Friedrich-Ebert-Stiftung. On-line at: http://www.fes.sk/arch_sk/1998_covieme.pdf [overené ku dňu 12. 1. 2005]. DAY, D. (1997): Citizen Participation in the Planning Process: An Essentially Contested Concept? Journal of Planning Literature, roč. 11, č. 3, s. 421-434. DEAR, M. (1992): Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome. Journal of the American Planning Association, roč. 58, č. 3, s. 288-300. DEMMERS, J; FERNANDEZ, A. E; HOGENBOOM, B; HOGENBOOM, J. (2004): Good Governance and democracy in a world of neoliberal regimes. In: DEMMERS, J.; FERNANDEZ, A. E.; HOGENBOOM, B.; HOGENBOOM, J. (eds): Good Governance in the Era of Global Neoliberalism. Conflict and depoliti- 29 sation in Latin America, Eastern Europe, Asia and Africa. New York: Routledge, s. 1-37. ENGLISH, G. (1972): The Trouble with Community Action. Public Administration Review, roč. 32, č. 3, s. 224-231. FAIN STEIN, N. L; FAINSTEIN, S. S. (1985): Citizen Participation in Local Government. In: JUDD, D. R. (ed.): Public Policy Across States and Communites. Greenwich: JAI Press, s. 223-238. FARRELL, C. M. (2000): Citizen Participation in Governance. Public Money & Management, č. 1, s. 31-37. FISCHER, F. (1993): Citizen Participation and the Democratization of Policy Expertise: From Theoretical Inquiry to Practical Cases. Policy Sciences, roč. 26, č. 2, s. 165-187. FUNG, A. (2006): Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review, roč. 66, č. 6, s. 66-75. GLASS, J. J. (1979): Citizen Participation in Planning: the Relationship between Objectives and Techniques. Journal of the American Planning Association, roč. 45, č. 2, s. 180-189. GODSCHALK, D. R.; MILLS, W. (1966): A Collaborative Approach to Planning Through Urban Activities. Journal of the American Institute of Planners, roč. 32, č. 1, s. 86-95. GRAAF, L. J. DE (2008): Local Democratic Capacity in Eindhoven. Príspevok prezentovaný na Výročnej medzinárodnej vedeckej konferencii EGPA, Rotterdam 2008. On-line at: http://www.eur.nl/fileadmin/ ASSETS/fsw/Tufan/EGPA2008/Papers/PSG4/de_Graaf.pdf [overené ku dňu 10. 10. 2008]. GRAMBERGER, M. (2001): Citizens as Partners. OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making. Paris: Organization for Economic Co-operation and Development. HALÁSZ, I. (2004): Ethnicity and Territory in the Central and Eastern European Status Laws. Central European Political Science Review, roč. 5, č. 16, s. 57-67. HALVORSEN, K. E. (2003): Assessing the Effects of Public Participation. Public Administration Review, roč. 63, č. 5, s. 535-542. 30 HELD, D. (2002): Models of Democracy. Cambridge: Polity Press. HESSE, J. J. (1986): Erneuerung der Politik „von unten"? Stadtpolitik und kommunale Selbstverwaltung im Umbruch. In: HESSE, J. J. (eds.): Erneuerung der Politik „ von unten "? Stadtpolitik und kommunale Selbstverwaltung im Umbruch. Opladen: Westdeutscher Verlag, s. 11-25. HEYWOOD, A. (2004): Politologie. Praha: Eurolex Bohemia. HIGGINS, G. M.; RICHARDSON, J. J. (1976): Political Participation. London: The Politics Association. HOLLER, M. J. (1982): An Introduction to the Analysis of Power, Voting, and Voting Power. In: HOLLER, M. J. (eds.): Power, Voting, and Voting Power. Würzburg: Physica-Verlag, s. 15-30. HUDSPITH, R. (2001): Using a Consensus Conference to Learn about Public Participation in Policymaking in Areas of Technical Controversy. Political Science & Politics, roč. 34, č. 2, s. 313-317. CHARLICK, R. (1992): The Concept of Governance and Its Implications for A.ID. Development Assistance Program in Africa. Washington: ARD. IANCU, D.-C; KLIMOVSKÝ, D. (2008): European Perspectives on Participation to Decision-Making Process: The Case of Slovak Republic. In: MATEI, L. (ed.): Proceedings. International Conference: The Impact of Europeanization on the Public Administration. Bucharest: Economica Publishing House, s. 285-308. ILLY, H. F. (1985): Decentralization as a Tool for Development? Notes on the Current Debate. In: HEPER, M. (eds.): Dilemas of Decentralization. Municipal Government in Turkey. Analysen. Bonn: Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, s. 107-128. VA f KADERABKOVA, J. (2006): Komunikační strategie územní samosprávy v regionálním rozvoji. In: GROSPIČ, J.; LOUDA, T.; VOSTRÁ, L. (eds.): Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice. Sborník příspěvků z workshopu s mezinárodní účastí. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. 298-310. KATHLENE, L.; MARTIN, J. A. (1991): Enhancing Citizen Participation: Panel Designs, Perspectives, and Policy Formation. Journal of Policy Analysis and Management, roč. 10, č. 1, s. 46-63. 31 KATT, K. (2000): Bůrgerinnenbetailigung in der Kommune. Herbolzheim: Centaurus Verlag. KIMBALL, J. D. (1999): Introduction. In: KIMBALL, J. D. (eds.): The Transfer of Power. Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, s. 1-5. KLÍMOVSKÝ, D. (2006a): Spokojnosť obyvateľov slovenských obcí s komunálnymi politikmi na príklade obcí košického regiónu. Politologická revue, roč. 12, č. 1, s. 101-137. KLÍMO VSKÝ, D. (2006b): Komunikácia občanov a politikov na komunálnej úrovni ako predpoklad vzdelávania a informovania občanov a jej dopad na občiansku participáciu. In: GBÚROVÁ, M.; MANKA, V. A KOLEKTÍV: Európska únia a Slovensko na ceste k vedomostnej spoločnosti. Zborník z odborných seminárov. Prešov: Prešovská univerzita & Friedrich-Ebert-Stiftung, s. 78-85. KLIMOVSKÝ, D. (2007a): Občianska participácia ako fenomén lokálnej tvorby politiky. Public Policy News, roč. 2, č. 2, s. 2-5. KLIMOVSKÝ, D. (2007b): Občianska participácia a j ej aktéri v teoretickej reflexii s osobitným zreteľom na komunálnu a regionálnu politickú úroveň. Verejná správa a spoločnosť, roč. 8, č. 2, s. 64-74. KLIMOVSKÝ, D. (2007c): O niektorých problémoch so začleňovaním občanov do procesov tvorby politiky na lokálnej úrovni. In: KOLEKTÍV: Systém plánovania v územných subjektoch na Slovensku. Zborník z konferencie. Bratislava: Univerzita Komenského, s. 33^13. KLIMOVSKÝ, D. (2008a): Občianska participácia v procese tvorby verejnej politiky a jej formy a nástroje v slovenských podmienkach s osobitným zreteľom na komunálnu a regionálnu úroveň. In: KRÁĽOVA, Ľ. (eds.): Genéza a tvorba verejnej politiky na Slovensku. Prešov: KM-Systém, s. 131-186. KLIMOVSKÝ, D. (2008b): NIMBY syndróm v slovenských podmienkach na príklade riešenia problému existencie rómskej osady v Letanovciach. Verejná správa a spoločnosť, roč. 9, č. 1-2, s. 65-76. KUENTZEL, W.; VENTRISS, C. (2005): Critical Theory and the Role of Citizen Involvement in Environmental Decision Making: A Re-examina- 32 tion. InternationalJournal of Organization Theory and Behavior, roč. 8, Č. 4, s. 520-540. KWEIT, M. G.; KWEIT, R. W. (1981): Implementing Citizen Participation in a Bureaucratic Society. New York: Praeger. LAWSON, C. T. (2003): Citizen Participation: Freight Community-Style. Transportation Quarterly, roč. 57, č. 3, s. 131-152. LOVAN, W. R.; MURRAY, M.; SHAFFER, R. (2005): Interactive Public Decision-Making in Civil Society. In: LOVAN, W. R.; MURRAY, M.; SHAFFER, R. (eds.): Participatory Governance: Planning, Conflict Mediation and Public Decision-Making in Civil Society. Aldershot: Ashgate, s. 241-252. LOWNDES, V; PRATCHETT, L.; STOKER, G. (2001a): Trends in Public Participation - Part 1: Local Government Perspectives. Public Administration, roč. 79, č. 1, s. 205-222. LOWNDES, V; PRATCHETT, L.; STOKER, G. (2001b): Trends in Public Participation-Part 2: Citizens' Perspectives. Public Administration, roč. 79, č. 2, s. 445-455. MACPHERSON, C. B. (1977): The Life and Times of Liberal Democracy. Oxford: Oxford University Press. MAIER, K. (2001): Citizen Participation in Planning: Climbing a Ladder? European Planning Studies, roč. 9, č. 6, s. 707-719. MALÍKOVÁ, E. - STARONOVÁ, K. (2001): Politico-Administrative Relations: The Slovakian Case. In: JABES, J.: Ten Years of Transition Prospects and Challenges for the Future of Public Administration. Bratislava: Network of Institutions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe, s. 52-76. MALOVÁ, D. (1998): Politická analýza. In: KUSÝ, M. A KOLEKTÍV: Politológia. Vybrané kapitoly. Bratislava: Univerzita Komenského, s. 7-25. MCDOWELL, G. R. (1999): Some Communities Are Successful, Others Are Not: Toward and Institutional Framework for Understanding Why. In: KIMBALL, J. D. (eds.): The Transfer of Power. Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative, s. 109-124. 33 MILBRATH, L. W. (1966): Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics? Chicago: Rand Mcnally. MLINAR, Z. (2000a): Developmental Changes and Space Management in the Koper Municipality. In: MLINAR, Z. (eds.): Local Development and Socio-Spatial Organization. Trends, Problems and Policies: The Case of Koper, Slovenia. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative & Open Society Institute, s. 17-29. MLINAR, Z. (2000b): Conclusion. Shaping the Living Environment: Past and Future Perspectives. In: MLINAR, Z. (eds.): Local Development and Socio-Spatial Organization. Trends, Problems and Policies: The Case of Koper, Slovenia. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative & Open Society Institute, s. 87-90. MORSE, R. S. (2006): Proplet of Participation: Mary Parker Follett and Public Participation in Public Administration. Administrative Theory & Praxis, roč. 28, č. 1, s. 1-32. NALBANDIAN, J. (1999): Facilitating Community, Enabling Democracy: New Roles for Local Government Managers. Public Administration Review, roč. 59, č. 2, s. 187-196. NYIRI, Z. (2001): Decentralization and Good Governance: Hungary's Ten-Year Experience. In: JABES, J. (eds.): Ten Years of Transition: Prospects and Challenges for the Future of Public Administration. Proceedings from International Conference. Bratislava: Network of Institutions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe & Hungarian Institute of Public Administration, s. 474-492. OFFE, C. (1972): Zum politischen Stellenwert von Bürgerinitiativen. In: GRAUHAN, R.-R. (eds.): Großstadt-Politik. Texte zur Analyse und Kritik lokaler Demokratie. Gütersloh: Bertelsmann Fachverlag, s. 237-249. FALUS, I. (2004): Realizácia základných práv a slobôd vo verejnej správe. In: LOVAS, L. (eds.): Teória a prax verejnej správy. Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie. Košice: Univerzita P. J. Šafárika, s. 345-351. PATEMAN, C. (1970): Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. POSNER, P. W. (2003): Local Democracy and Popular Participation: Chile 34 and Brazil in Comparative Perspective. Democratization, roč. 10, č. 3, s. 39-67. O V POTŮČEK, M. (2005): Trh, stát a občanský sektor jako regulátory života společnosti. In: POTŮČEK, M. A KOLEKTIV: Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství, s. 85-120. RENEE, A. L; STANSBURY, J. (2004): Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? Public Administration Review, roč 64, č. l,s. 55-62. RIBOT, J. C. (2002): Democratic Decentralization of Natural Resources. Institutionalizing Popular Participation. Washington: World Resources Institute. ROSENBAUM, W. A. (1976): The Paradoxes of Public Participation. Administration & Society, roč. 8, č. 3, s. 355-383. V _ __O v REHUREK, M. (1997): Právo účasti občanov na správe vecí verejných. Bratislava: Veda. SALEM, H. B.; VENGROFF, R. (1992): Assessing the Impact of Decentralization on Governance: a Comparative Methodological Approach and Application to Tunisia. Public Administration & Development, roč. 12, č. 5, s. 473^192. SAWARD, M. (2003): Democracy. Cornwall: Polity Press. SHULMAN, S.; SCHLOSBERG, D; ZAVESTOSKI, S. (2006): Democracy and the Environment on the Internet: Electronic Citizen Participation in Regulatory Rulemaking. Science, Technology & Human Values, roč. 31, č. 4, s. 383-395. SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E.; STARONOVÁ, K. (eds.) (2006): Verejná politika a miestna samospráva: štyri princípy spravovania. Praktická príručka. Bratislava: ADIN & Ústav verejnej politiky. SMITH, P. J. (1998): Local Government: Introduction. In: HOWLETT, M.; LAYCOCK, D. H. (eds.): The Puzzles of Power. An Introduction to Political Science. Oxford: Oxford University, s. 393^103. STEINICH, M. (2001): Governance als Ansatz der GTZ. In: ADAM, M.; KÖNIG, K. (eds.): Governance als Entwicklungspolitischer Ansatz. Speyer: Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung, s. 157-176. 35 STRANGE, J. H. (1972): The Impact of Citizen Participation in Public Administration. Public Administration Review, roč. 32, č. Special Issue September, s. 457^-70. Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (A Long-term Perspective Study). (1989) Washington: World Bank. SPACEK, D. (2006): Princip otevřenosti veřejné správy: význam jeho reali-zace, koordinace a průběžného monitoringu. In: GROSPIC, J.; LOUDA, T.; VOSTRA, L. (eds.): Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice. Sborník příspěvků z workshopu s mezinárodní účastí. Plzeň: "vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. 141-167. TAYLOR, C. R. (1995): The right of participation in development projects. In: DENTERS, E.; GINTHER, K.; WAART, P. J. I. M. DE (eds): Sustainable Development and Good Governance. Dordrecht: Martinus Nijhoff, s. 205-229. THOMAS, J. C. (1995): Public Participation in Public Decision. San Francisco: Jossey-Bass. TULER, S.; WEBBLER, T. (2006): Four Perspectives on Public Participation Process in Environmental Assessment and Decision Making: Combined Results from 10 Case Studies. The Policy Studies Journal, roč. 34, č. 4, s. 699-722. UCAKAR, K. (1985): Demokratie und Wahlrecht in Österreich: zur Entwicklung von politische Partizipation und staatlicher Legitimationspolitik. Wien: Verlag für Gesellschaftskritik. United Nations Millennium Declaration. (2000) New York: United Nations. VIGODA, E. (2002): From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration. Public Administration Review, roč. 62, č. 5, s. 527-540. WAGLE, U. (2000): The Policy Science of Democracy: The Issues of Methodology and Citizen Participation. Policy Sciences, roč. 33, č. 3, s. 207-223. YANG, K. (2005): Public Administrators' Trust in Citizens: A Missing Link in Citizen Involvement Efforts. Public Administration Review, roč. 65, č. 3, s. 273-285. 36 TYPOLOGIE KOMUNÁLNÍCH SYSTÉMŮ Zuzana Ringlerová Způsob obecního uspořádání se v jednotlivých zemích liší. Lze však hledat určité společné rysy a vytvářet skupiny zemí s podobným typem komunálních systémů. Termín komunální systém v sobě zahrnuje obecní pořádek v horizontální dimenzi, to znamená orgány obce, jejich kompetence a politickou relevanci. Zároveň v sobě tento termín obsahuje obecní uspořádání ve vertikální dimenzi. Tím se myslí postavení obce vzhledem k národní (případně regionální) vládě. Tato dimenze zahrnuje například rozsah kompetencí obcí či stupeň jejich politické a finanční nezávislosti. Právě různé způsoby typologizace komunálních systémů jsou předmětem zájmu v této kapitole. Při vytváření jakékoliv typologie je zásadní to, jaká kritéria zvolíme. Jednotlivé komunální systémy se shodují a odlišují v různých aspektech. Výběr kritérií tak významně ovlivňuje výslednou podobu typologie. V této kapitole se proto zaměříme nejen na samotný výčet skupin a zemí, které obsahují, ale velký důraz bude kladen i na kritéria, podle kterých autoři své typologie vytvářeli. V první části se práce zaměří na to, jakými způsoby je možné na jednotlivé typologie komunálních systémů nahlížet. V rámci výkladu hledisek budou některé významnější typologie podrobněji vysvětleny. Druhá část bude věnována typologii Page a Goldsmithe, která představuje významný příspěvek na poli komparativní analýzy komunálních systémů. Prolomila do té doby přetrvávající legalistický přístup a stala se východiskem pro mnohé typologie vypracované po roce 1990. Poslední část této práce se věnuje právě typologiím vycházejícím z práce Page a Goldsmithe. Nejnovější z nich, typologie Heinelta a Hlepase, zahrnuje i nově demokratizované země střední a východní Evropy. 37 1. Přístupy k typologiím komunálních systémů Typologie komunálních systémů lze chápat z mnoha hledisek. V následujícím textu budou představena kritéria, podle kterých lze dělit studie, jež vyvíjejí typologie komunálních systémů. Tato kapitola zde vychází zejména z práce Anderse Lidstróma The Comparative Study of Local Government Systems -A Research Agenda [LIDSTRÓM 1999]. Lidstróm v první řadě rozděluje studie na induktivní, deduktivní a vytvářející ideální typy. Induktivní studie postupují od specifických případových studií k teorii. Deduktivní přístup vychází z teorie, na jejímž základě formuluje hypotézy. Ty pak na empirických příkladech ověřuje. Studie vytvářející ideální typ stojí poněkud stranou dělení induktivní / deduktivní. Narozdíl od těchto dvou nepracují s reálnými příklady, ale vytváří ideální typy. To umožňuje jednak lépe pochopit rozdíly mezi existujícími systémy a jednak navrhovat jejich alternativy. Zatímco deduktivních přístupů je ve studiu komunálních systémů poskrovnu (a rovněž také studií vytvářejících ideální typ)7, induktivní studie převažují. Právě jim bude věnován nejširší prostor i zde. Typologie komunálních systémů rozdělují státy do skupin na základě kritérií a právě podle povahy těchto kritérií lze rozdělit do skupin samotné typologie: 1) Typologie mohou vycházet z kritérií ukotvených v historickém vývoji komunální systémů či mohou přihlížet pouze k současným znakům komunální politiky. 2) Kritérium determinující zařazení v příslušné typologii může být formováno více faktory nebo pouze jedním faktorem. 3) Typologie může vycházet z komunálního systému jako celku nebo jen z jednoho jeho aspektu. Podle Lidstróma právě volba mezi dvojicí kritérií rozhoduje o povaze dané typologie. Zároveň upozorňuje, že volba v dané rovině kritérií je nezávislá na výběru v další dvojici kritérií. Lze si tedy například zvolit historický přístup, a pak libovolně vybírat z dvojic v dalších dvou skupinách kritérií [LIDSTRÓM 1999: 105]. 7 Typologie vytvořené deduktivním způsobem se podle Lidstróma téměř nevyskytují. Stejně tak typologie vytvářející ideální typy. Do této kategorie by patřila například níže zmiňovaná Goldsmithova typologie [GOLDSMITH 1992]. 38 První typ výběru kritérií pro typologii rozlišuje mezi hledisky opřenými o historický vývoj komunálních systémů a hledisky opřenými o zkoumání znaků současných podob systémů. Toto oddělení nemusí být vždy přesně dodrženo, protože mnohé studie kombinují obojí - sledují jak současné znaky systémů, tak jejich historický vývoj [např. PAGE 1991]. Lze však najít i čisté typy, které vycházejí pouze z jednoho přístupu. Takovým případem je Benettova typologie, která vychází primárně z historických kritérií [LIDSTROM 1999: 100]. Bennett ve své práci z roku 1993 zkoumá, jak se v čase proměňovaly vztahy mezi centrem a lokalitou. Zdůrazňuje, že společné základy systémů mají tendenci přetrvávat i pokud jsou vystaveny odlišnému vývoji v různých státech. Bennett vytváří tři skupiny evropských komunálních systémů: 1) Systémy s duální strukturou (duál structure systems), kde místní úroveň centrální správy a komunální vláda existují vedle sebe a mají odlišné kompetence. Jde o systémy vzniklé v anglosaském prostředí a Bennett sem řadí Velkou Británii a Irsko. 2) Sloučené systémy (fused systems), kde je státní správa na lokální úrovni ovlivňována jak samosprávou, tak centrální vládou. Tyto systémy vycházejí z dědictví změn zavedených Napoleonem. Do této skupi-ny patří Francie, Itálie, Španělsko, Nizozemsko, Německo, Rakousko či Švýcarsko. 3) Smíšené systémy (mixed systems), do této kategorie řadí Bennett Dánsko a Švédsko. [LIDSTROM 1999: 100, HEINELT, HLEPAS 2006: 21-22] Pro středoevropské země vytvořil Bennett dodatečně novou kategorii: Směřující ke sloučenému systému (moving towards fused systems). Tato typologie je zajímavým příspěvkem do diskuse, ale jak Lidstróm, tak Heinelt a Hlepas [LIDSTRÓM 1999, HEINELT, HLEPAS 2006], se shodují, že nepatří mezi nejvhodnější. Většina evropských zemí totiž patří do skupiny sloučené systémy či směřující ke sloučenému systému, čímž se tato skupina stává značně heterogenní. Bennettova typologie tedy neposkytuje příliš přesný nástroj k uchopení problematiky komunálních systémů. Na opačném pólu na ose historická - současná kritéria stojí studie A. Bourse [BOURS 1993], který zkoumal pozici komunální vlády v devatenácti evropských zemích. Postavení komunální vlády posuzoval podle 39 těchto kritérií: populace, podíl výdajů komunální vlády na HDP, její podíl na veškerých státních výdajích a důležitost místních daní pro rozpočet komunální vlády. Vznikly tak čtyři skupiny zemí: 1) nej silnější komunální vláda (Velká Británie, Irsko, Švédsko, Nizozemí, Dánsko), 2) průměrně silná komunální vláda s „pozitivním" vývojem (Finsko, Západní Německo, Belgie, Polsko), 3) průměrně silná komunální vláda, tradiční typ (Lucembursko, Rakous-ko, Švýcarsko, Španělsko, Maďarsko, Francie), 4) slabá komunální vláda (Itálie, Portugalsko, Řecko, Československo). Boursova typologie se nedočkala příliš příznivého přijetí. Jak poukazuje Lidstróm, irské obce považují na rozdíl od Bourse mnozí jiní autoři za jedny z nejslabších v Evropě. [LIDSTRÓM 1999: 100-101] Vedle rozdělení kritérií na historická kritéria versus kritéria založená na současných rozdílech, je možné typologie rozdělit podle toho, zda jsou jejich kritéria determinována jedním faktorem či více faktory. Příkladem přístupu, který využívá více faktorů, je studie Alana Nortona [NORTON 1994]. Norton zkoumal devět komunálních systémů (evropských, severoamerických a Japonsko). Na základě třinácti faktorů (například ústavní pozice samosprávy, volební systém, pozice z hlediska financí) rozdělil země do pěti „světových" skupin: jihoevropské (Francie, Itálie), severoevrop-ské (Švédsko, Dánsko), britská skupina, severoamerické (USA, Kanada), japonská skupina. Německo leží podle Nortona na pomezí severních a jižních zemí. Z tohoto příkladu je zřejmé, že použití mnoha kritérií může vést k příliš specifickému rozčlenění, které vytváří neúměrně mnoho kategorií (a zároveň některé země neumožňuje vůbec zařadit - například Německo). Příkladem studie, která vytváří typologii jen na základě jediného kritéria je práce Michaela Goldsmithe z roku 1992. Vytvořil čtyři ideální typy komunálních systémů podle „primárního účelu či ethosu, který je podtrhuje" [GOLDSMITH 1992: 395, cit. dle LIDSTRÓM 1999: 102]. Jednotlivé země se pak těmto ideálním typům více či méně přibližují: 1) Clientelistic/Patronage Model (model založený na vztahu patron-klient) - vrcholný představitel komunální politiky chrání své občany a lob-buje za ně u centrální vlády (často je i členem některého z centrálních orgánů). Na oplátku jej občané podporují ve volbách. Jednotky komunální 40 správy jsou spíše menší. Do této skupiny patří například Francie, Itálie či Recko. 2) Economic-Development Model (model ekonomického rozvoje) základním úkolem samosprávy je zajistit ekonomický rozvoj obce. Tomuto modelu odpovídají zejména obce v USA. 3) Welfare-State Model (model sociálního státu) - primárním úkolem komunálních jednotek je poskytovat sociální služby. V této skupině jsou obce většinou velké a úředníci jsou dobře placení profesionálové. Lze sem zařadit Německo, Nizozemí, Velkou Británii a skandinávské země. 4) Market-Enabling Model nebo Consumerist Model (model umožňující tržní prostředí) - zde se role lokální vlády redukuje na minimum a poskytování služeb je zadáváno soukromým subjektům, [podle LIDSTRÔM 1999: 103] Goldsmithova typologie trpí několika nedostatky. Například, velké aglomerace jihoevropských států pravděpodobně plně neodpovídají modelu, do kterého jsou státy zařazeny. Jak ale podotýká Lidstrôm [LIDSTRÔM 1999: 103], lze tuto typologii dobře využít k popsání dynamiky vývoje jednotlivých komunálních systémů, neboť ideální typy poskytují širší využití než typy více svázané s empirickými příklady. Poslední Lidstrómův způsob rozdělení typologií komunálních systémů rozlišuje, zda se příslušná studie zabývá komunálními systémy jako celky či zda se zaměřuje na jeden jejich aspekt. Příklady náležející k první kategorii už byly zmíněny. Nortonova či Goldsmithova typologie patří do této kategorie. Mezi typologie, jež jsou vytvořeny na základě studia komunálních systémů jako celků, patří rovněž typologie Hesseho a Sharpeho [HESSE, SHARPE 1991]. Hesse a Sharpe vytvářejí tyto tři skupiny států: Franco-skupina, Anglo-skupina a sever o- a středoevropská skupina. Jde o poměrně široce přijímanou typologii, a proto jí bude věnován větší prostor v poslední části kapitoly. Příkladem typologie, jež sleduje pouze jeden aspekt komunálních systémů je práce Pickvance a Preteceillea [PICKVANCE, PRETECEILLE 1991]. Autoři se zaměřili jen na finanční stránku komunální politiky8 a identifikovali tři skupiny zemí: 1) Velká Británie a Dánsko, 2) USA a Kanada, 3) Francie. Německo zařadili na pomezí prvních dvou skupin. 8 Konkrétně, zda komunální vlády zažily finanční krizi a do jaké míry v takovém případě omezily poskytované služby. Dalším kritériem bylo v jaké fázi se nachází a jakým směrem se ubírá decentralizace pravomocí. [LIDSTRÔM 1998: 104] 41 Najeden aspekt komunální politiky se zaměřují také Page a Goldsmith [PAGE, GOLDSMITH 1987], konkrétně na vztahy centrum - komunální úroveň. Page a Goldsmith přicházejí se dvěma odlišnými skupinami zemí: 1) severoevropské systémy (Švédsko, Norsko, Dánsko, Velká Británie; a 2) jihoevropské systémy (Francie, Itálie, Španělsko). I tato typologie patří mezi významnější, a proto bude podrobněji vysvětlena v následující podkapitole. Typologie komunálních systémů lze ale posuzovat ještě podle dalších kritérií. Alternativu k Lidstrômovu dělení nabízejí Heinelt a Hlepas. [HEINELT, HLEPAS 2006] Autoři rozlišují typologie podle toho, zda se zaměřují na vertikální či horizontální mocenské vztahy. Vertikální mocenské vztahy představují vztahy mezi municipalitou a vládou (vládami) na vyšší úrovni. Horizontální dimenze moci představuje vztahy mezi zastupitelstvem (coun-cil), starostou a administrativním aparátem radnice [HEINELT, HLEPAS 2006: 21]. Mezi typologie vycházející z vertikálních vztahů řadí Heinelt a Hlepas práce Bennetta, Page a Goldsmithe, Hesseho a Sharpeho. Na horizontální dimenzi představují autoři Wollmannovu typologii, která rozlišuje mezi dua-listickými a monistickými systémy. V dualistických systémech je legislativa a exekutiva na komunální úrovni oddělena. V monistických systémech jsou naopak obě složky moci sloučeny. [HEINELT, HLEPAS 2006: 29] Z Wollmannovy typologie dále vychází Henry Bäck, který ji zkombinoval s tradičními formami vlády na národní úrovni a vytvořil vlastní typologii: 1) Vláda shromáždění (Assembly Government) - znamená, že exekutivní moc je v rukou proporčně složeného výboru. Tento typ představuje kombinaci monismu a konsociačního prostředí (konsociationalism). 2) Parlamentarismus představuje kombinaci monismu a většinového principu (majoritariarism). Prakticky to znamená, že exekutivní orgán je volen shromážděním na základě většinového principu. 3) Presidencialismus představuje přímo volený starosta, který si vybírá vlastní „kabinet" nezávisle na shromáždění. Legislativa má také svoji vlastní legitimitu. V tomto případě jde o kombinaci dualismu a většinového principu. 42 4) Semi-presidencialismus představuje přímo volený starosta obklopený výborem spolupracovníků, které mu vybralo shromáždění. Zde se dualismus kombinuje konsociačním či většinovým principem. [HEINELT, HLEPAS 2006: 30] Do typologií, které vycházejí ze zkoumání vztahů na horizontální úrovni patří také typologie Mouritzena a Svary [MOURITZEN, SVARA 2005]. Na základě tří kritérií vydělují čtyři typy komunální vlády, které se od sebe odlišují povahou exekutivy. Tato typologie bude rovněž podrobněji popsána v poslední části kapitoly. 2. Page & Goldsmith - severoevropské a jihoevropské systémy Následující podkapitola pojednává o typologii vypracované Pagem a Gold-smithem v knize Central and Local Government Relations: A Comparative Anály sis ofWest European Unitary States [PAGE, GOLDSMITH 1987]. Autoři rozdělili zkoumané země do dvou skupin: severoevropské systémy (zahrnující Velkou Británii, Dánsko, Norsko a Švédsko) a jihoevropské systémy (Francie, Itálie, Španělsko). Následující text se věnuje podrobnému rozboru této studie - jak kritériím, se kterými pracuje, tak výsledkům, k nimž práce Page a Goldsmithe vedla. Page a Goldsmith se ve své studii zaměřili na zkoumání vztahu centrum - lokalita. Podnětem k novému rozpracování komparativního zhodnocení tohoto vztahu byla terminologická nejednoznačnost. Podle jejich názoru neexistoval v době zpracovávání studie vhodný nástroj ke komparaci vztahu centrum - lokalita. Autoři argumentují, že dosavadní pojmy jako decentralizace, lokální autonomie, centrální kontrola, které se dosud užívaly, neposkytují adekvátní nástroj pro komparativní analýzu vztahu centrum - lokalita. Tyto pojmy nevyjadřují dostatečně přesně, „který konkrétní aspekt v procesu vládnutí je decentralizovaný'". [PAGE, GOLDSMITH 1987: 3] Problém lze ilustrovat na příkladu komparace Francie a Velké Británie. Francie byla obecně považována za centralizovanější v tom smyslu, že francouzská místní správa nemá příliš pravomocí. Zároveň však lze podle Page a Goldsmithe tvrdit, že britská místní správa je centralizovaná, 43 protože schopnost místní správy vzepřít se politice centrální vlády je oproti Francii rozhodně nižší. Která země je pak tedy centralizovanější? [PAGE, GOLDSMITH 1987: 3] Vědomi si těchto nedostatků navrhují Page a Goldsmith zpřesnění rámce pro komparativní analýzu vztahu centrum - lokalita. Rozlišují tři dimenze pro hodnocení pozice místní správy: funkce (functions), přístup iaccess) a samostatnost v rozhodovaní idiscretion). Pod pojmem funkce se skrývá jednoduše to, jaké funkce místní správa plní. Přístup pak vyjadřuje „povahu kontaktů mezi představiteli centrální vlády a místní samosprávy" [PAGE, GOLDSMITH 1987: 7]. Samostatnost v rozhodování představuje „schopnost (ability) představitelů místní správy rozhodovat o typu a úrovni služeb [...] a o tom, jak jsou tyto služby poskytovány a financovány". [PAGE, GOLDSMITH 1987: 5]. Dimenze pro analýzu, které Page a Goldsmith definovali, nejsou jednorozměrným nástrojem pro analýzu vztahů centrum - lokalita. Každá z nich v sobě zahrnuje několik aspektů, které je třeba vzít v úvahu. V rovině funkcí představuje úskalí nesmírná variabilita funkcí, které místní správy plní. Například poskytované služby se liší co do obsahu, způsobu poskytování i samotného pojmenování. Za jedním pojmem - například podpora bydlení - se může skrývat diametrálně odlišný způsob poskytování této služby. [PAGE, GOLDSMITH 1987: 4] Rovinu samostatnosti v rozhodování ovlivňují čtyři aspekty. Prvním jsou základní principy právního rámce, ve kterém místní správa funguje. Pak je třeba přihlédnout k tomu, zda jsou funkce vykonávané místní správou mandatorní - tedy předepsané centrem - či zda šije obce volí samy. Třetím aspektem je možnost omezení funkcí neformální cestou. Za nerespektování formálně nezávazných doporučení z centra může následovat finanční diskriminace či jiný trest. A začtvrté - samostatnost v rozhodování místní správy je určována její finanční samostatností. Tento bod se týká nejen daní, ale i dotací, které jsou obcím poskytovány centrem. Samostatnost v rozhodování obce je ovlivňována tím, zda jsou dotace vázány na poskytování určité služby či zda s nimi může obec volně nakládat [PAGE, GOLDSMITH 1987: 5-7] V rovině možnosti přístupu místní správy k centrálním orgánům je důležitý poměr přímých a nepřímých9 kontaktů s centrálními orgány. 9 tzn. prostřednictvím organizací sdružujících obce 44 Druhým aspektem je, zda některá z těchto forem přístupu umožňuje představitelům místní správy vstupovat do rozhodovacích procesů na centrální úrovni.10 [PAGE, GOLDSMITH 1987: 8] S použitím výše zmíněného rámce analýzy identifikovali Page a Gold-smith dva soubory zemí: severoevropské systémy (Velká Británie, Norsko, Dánsko, Švédsko) a jihoevropské systémy (Francie, Itálie Španělsko). Jaké jsou charakteristiky jednotlivých skupin? Jižní systémy mají obce s malými kompetencemi, nízkou samostatností v rozhodování a dobrým přístupem lokálních politiků na centrální vládní úroveň. Lokální představitelé reprezentují slabé obce, ale jsou silní na národní úrovni. Severoevropské systémy naopak charakterizuje silná decentralizace funkcí, vysoká míra samostatnosti v rozhodování a nízká úroveň přístupu lokální elity do centrálních orgánů. [PAGE, GOLDSMITH 1987: 156-162] Pokud se podrobněji podíváme na funkční dimenzi, ukazuje se, že v severoevropských zemích nesou formální odpovědnost za některé nej-dražší veřejné služby přímo obce (například školství, zdravotnictví, sociální podpory, policie, silnice). Platí to sice i o některých jižních zemích, ale ty odpovědnost za financování a chod těchto veřejných služeb sdílejí s vládními agenturami. [PAGE, GOLDSMITH 1987: 156] Rozdíl je dobře viditelný, pokud porovnáme podíl obcí na celkovém zaměstnávání ve veřejném sektoru. Dalším vhodným ukazatelem je také podíl rozpočtů obcí na celkových veřejných výdajích. Podrobněji to ukazuje následující tabulka:11 10 Tento aspekt není příliš podstatný pro námi rozebíranou typologii, ale je velmi podstatný pro citovanou knihu Page a Goldsmithe. Představuje totižpuzzle (tedy jakousi hlavní otázku) celé knihy. 11 Tabulka ukazuje údaje z roku 1984. Autoři ale k tomu poznamenávají, že základní tendence přetrvaly i po reformách v osmdesátých letech. 45 Tabulka 1: Podíl obcí na veřejných výdajích a zaměstnávání ve veřejném sektoru v roce 1984 Podíl rozpočtů obcí na Podíl obcí na celkovém celkových veřejných zaměstnávání ve výdajích veřejném sektoru (v procentech) (v procentech) Norsko 61 64 Dánsko 57 57 Švédsko 42 54 Velká Británie 26 38 Itálie - obce 14 10 - regiony, provincie 7 2 Francie - obce 12 10 - regiony, departmenty 5 1 Španělsko - obce 9 10 - regiony, provincie 13 14 Zdroj: Autorka dle [PAGE, GOLDSMITH 1987: 157] Co se týče samostatnosti v rozhodování, konstatují autoři, že nelze země striktně rozdělit podle právního rámce, který mají obce pro své rozhodování, ani podle charakteru služeb, které poskytují. V těchto aspektech vykazují skupiny značnou různorodost. Lze však vystopovat rozdíly mezi skupinami v tom, jakým způsobem je samostatnost v rozhodování omezována ze strany centra. V severních zemích je regulace samostatnosti v rozhodování blíže statutární regulaci, která znamená, že stát určuje zákonem obecný prostor, ve kterém se obce mohou volně pohybovat. V jižních zemích má omezování blíže k administrativní regulaci, v rámci které stát omezuje rozhodování obcí případově specifickými direktivami. Ohledně přístupu lokálních politiků do rozhodovacích orgánů na centrální úrovni platí, že v jižních zemích zastává tuto funkci představitel obce osobně. Stává se tak jakýmsi patronem své obce a snaží se pro ni lobbo- 46 vat v centru. [HEINELT, HLEPAS 2006: 23] Dobře to ilustruje například, ještě v osmdesátých letech platná, praxe slučování mandátů ve Francii. V severoevropských systémech naopak obce prosazují své zájmy v centru zprostředkovaně. Podílejí se na tom jak organizace reprezentující přímo obce, tak také například organizace sdružující zaměstnavatele v regionu. V roce 2001 se k typologii Page Goldsmithe vrátil Peter John ve své publikaci Local Governance in Western Europe [JOHN 2001]. John doplnil skupiny severních a jižních zemí ještě o další státy. K jihoevropským sys-témům přidal Belgii, Řecko a Portugalsko. K severoevropským systémům doplnil Finsko, Irsko, Nizozemsko. Zároveň se zabýval normativní dimenzí této typologie. Mimo jiné uvádí, že způsob reprezentace lokality v centru, který stojí na osobních kontaktech - tak jako je tomu v jižních zemích, usnadňuje politickou a personální korupci. [JOHN 2001: 30-31] Pageova a Goldsmithova typologie ale není všude bez výhrad přijímána. Kritici jejím autorům vytýkají zejména to, že příliš úzce vybrali případy pro svou studii. Všechny vybrané státy jsou unitární. Do typologie, která má zahrnovat západoevropské státy, se tak nedostaly nejen federace jako Německo nebo Švýcarsko, ale i unitární státy jako například Nizozemsko. Některé z unitárních států přiřadil k typologii Peter John [JOHN 2001], ale i tak zůstávají stranou této typologie federace. Proč je nezahrnují do své studie, vysvětlují Page a Goldsmith v úvodu publikace. Cílem jejich práce bylo zkoumat vztah centrum - lokalita, a proto by mohla střední úroveň v podobě subjektů federace působit jako zkreslující prvek. Slovy autorů: „V této počáteční fázi vytváření [...] teorie vztahů centrum - periferie zavádí federální struktura stupeň komplexity, kterému nemíníme čelit." [PAGE, GOLDSMITH 1987: 3] Na to reaguje Peter John, který upozorňuje, že i v unitárních státech působí často mezi centrem a lokalitou ještě třetí úroveň správy, a proto ani zde nelze mluvit o přímém vztahu centrum -lokalita. [JOHN2001: 32] Kritici také vyčítají Pageovi a Goldsmithovi, že nelze jednotlivé komunální systémy v Evropě rozdělit pouze do dvou skupin, že je jejich typologie příliš zjednodušující. [JOHN 2001: 32] Heinelt a Hlepas také upozorňují na to, že pokud do typologie zahrneme další země - zejména ty ze střední a východní Evropy, stane se především severní skupina příliš heterogenní. [HEINELT, HLEPAS 2006: 24] Tato výtka je oprávněná, ale v době, kdy Page a Goldsmith svoji studii psali, nemohli tyto výtky předjímat. 47 Další kritici upozorňují na to, že změny, kterými prošly komunální systémy v devadesátých letech, smazaly řadu rozdílů mezi severními a jižními zeměmi. Toto je do jisté míry pravda, ale jak poukazuje John, mnoho podstatných rozdílů mezi severní a jižní skupinou zůstává i po změnách v devadesátých letech. [JOHN 2001: 34] I přes výše zmíněné kritiky je Pageova a Goldsmithova typologie oceňována právě pro svou přímočarost a jednoduchost. Svůj význam pro komparativní studium komunálních systémů má ale hlavně díky tomu, že se odpoutala od legalistického přístupu, který do té doby drtivě převažoval. [HEINELT, HLEPAS 2006: 24] Stala se pak východiskem pro další komparativní analýzy a další typologie komunálních systémů. Dvěma z nich se podrobněji věnuje následující podkapitola. 3. Pokračovatelé typologie Page & Goldsmith Tato podkapitola se zabývá tím, jaký byl osud typologie Page a Goldsmithe v dalších přepracováních. První část popisuje, jak tuto typologii rozvedli Hesse a Sharpe. V druhé části se předmětem výkladu stane nejnovější typologie Heinelta a Hlepase, která jako jedna z mála zahrnuje nově demokrati-zované země střední a východní Evropy. Hesse a Sharpe [HESSE, SHARPE 1991] si za základ své typologie vzali práci Page a Goldsmithe. Mezi kritéria, která autoři brali v úvahu, patří: rozdělení kompetencí týkajících se poskytování služeb, politická síla místní správy ve vztahu k výše postavené úrovni a význam přisuzovaný lokální demokracii. [HEINELT, HLEPAS 2006: 26] Vznikla tak následující typologie: 1) Franco-skupina, která odpovídá jižním zemím v typologii Page a Goldsmithe. Název odkazuje na její „napoleonské" kořeny. Autoři do ní zařazují Francii, Itálii, Belgii, Španělsko, Portugalsko a Řecko. 2) Anglo-skupina se vyznačuje malou formální i politickou rolí místní správy. Na druhou stranu má místní správa velký význam při distribuci veřejných služeb. Do Anglo-skupiny patří Velká Británie, Irsko, z mimoevropských zemí též Kanada, Austrálie, Nový Zéland a do jisté míry USA. 3) Severo- a středoevropská skupina zahrnuje skandinávské země, Německo a Nizozemí (lze přiřadit ještě Rakousko a Švýcarsko). Podobně jako v anglo-skupině hraje místní správa velkou roli při distribuci veřejných 48 služeb, ale narozdíl od anglo-zemí jsou zde jednotky místní správy politicky silné a jsou značně politicky i finančně autonomní. [HEINELT, HLEPAS 2006: 26] Hesse a Sharpe do jisté míry reagovali na kritiku, která Pageovi a Gold-smithovi vyčítala přílišnou heterogennost severní skupiny. Na výjimečnost Velké Británie upozorňuje i Peter John [JOHN 2001], ale jeho závěrem je, že Británie může zůstat členem skupiny severních zemí. Hesse a Sharpe však zachovali pouze jižní skupinu zemí. Británii a jí podobné systémy vydělili do vlastní kategorie. Přestože je typologie Hesseho a Sharpeho široce přijímaná [LIDSTRÔM 1999], jejím výrazným nedostatkem je, že se nevěnuje nově demokratizovaným zemím střední a východní Evropy. O tento rozměr ji rozšiřuje až příspěvek Heinelta a Hlepase v teoretické kapitole studie The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. [HEINELT, HLEPAS 2006] Autoři se zde inspirují předchozími pracemi a vytvářejí vlastní typologii, které se podrobněji věnují následující odstavce. Jak vyplývá z názvu výše zmiňované knihy, Heinelt a Hlepas vytvářeli svoji typologii pro publikaci zaměřující se na starosty evropských zemí. Aby toto téma dobře postihli, rozhodli se zkombinovat typologii zaměřenou na vertikální dimenzi komunální politiky s typologií orientovanou horizontálně. Ve vertikální dimenzi si vybrali typologii Hesseho a Sharpeho. Přizpůsobili ji nově vzniklé situaci ve střední a východní Evropě a přiřadili k ní čtvrtou skupinu zemí - středo- a východoevropskou (Maďarsko, Polsko a Česká republika). V rovině kompetencí či finanční samostatnosti mají tyto státy mnoho společného se severo- a středoevropskou skupinou, ale zároveň se odlišují svým historickým vývojem a nedávnou proběhlou radikální decentralizací. [HEINELT, HLEPAS 2006: 27] Po přiřazení nové skupiny otestovali Heinelt a Hlepas platnost této typologie. Po vyhodnocení následujících kritérií: odpovědnost obcí za poskytování sociálních služeb, finanční autonomie a podíl výdajů obcí na celkovém HDP; označili autoři takovéto rozdělení zemí do skupin za „vhodné". [HEINELT, HLEPAS 2006: 27-29] Mezi horizontálně orientovanými typologiemi si Heinelt a Hlepas vybrali typologii Mouritzena a Svary. [MOURITZEN, SVARA 2002] 49 Mouritzen a Svara se zaměřují na pozici starosty v komunálním systému. V úvahu berou jak formální tak neformální aspekty ovlivňující jeho pozici. Mouritzen a Svara rozlišují tyto čtyři typy komunálních systémů: 1) The strong mayor form (systém silného starosty), kde přímo volený starosta ovládá většinu v zastupitelstvu a drží většinu exekutivních pravomocí. Do této skupiny lze zařadit Francii, Německo (kromě Hesenska), Rakousko (pouze šest zemí z devíti), Řecko, Maďarsko12, Itálii, Polsko, Portugalsko, Španělsko a britské obce s přímo voleným starostou. 2) The committee-leader form (systém vůdce výboru), kde je jedna osoba jasným politickým vůdcem obce (nemusí to být právě starosta). Tento lídr může nebo nemusí mít kontrolu nad zastupitelstvem. Důležité je, že se o exekutivní pravomoci dělí s kolektivním orgánem. Do této skupiny patří Dánsko, Švédsko, zbytek rakouských zemí a některé britské případy. 3) The collective form (systém kolektivního vedení), kde má exekutivní pravomoci v rukou kolektivní orgán (výbor), tvořený volenými členy zastu-pitelstva. V jeho čele pak stojí starosta. Patří sem Belgie, Česká republika, Nizozemsko, Švýcarsko, Hesensko a některé britské případy. 4) The council-manager form (systém manažerského výboru), ve kterém jsou všechny exekutivní funkce v rukou profesionální administrativy v čele s manažerem jmenovaným zastupitelstvem. Starosta má pak jen reprezentativní pravomoci. Do této skupiny řadí autoři pouze Irsko. [HEINELT, HLEPAS 2006: 31-33] Kombinací typologie Hesseho a Sharpeho s členěním Mouritzena a Svary vytvořili Heinelt a Hlepas vlastní typologii, kterou nazvali POLLEADER. Dosáhli tak sloučení horizontálních a vertikálních vztahů v jedné typologii. Komplexní vztahy v tomto členění nejlépe vysvětluje následující tabulka: 12 Mouritzen a Svara do své typologie nezahrnují nově demokratizované země střední a východní Evropy. Ty, které jsou v tomto přehledu uvedeny, doplnili až Heinelt a Hlepas. [HEINELT, HLEPAS 2006: 33] 50 Tabulka 2: POLLEADER typologie Franco-skupina Anglo-skupina Severo-a středoevropská skupina Středo-a vý-chodo-evropská skupina Politický starosta Exekutivní starosta Exekutivní starosta Exekutivní starosta Strong mayor form Francie, Řecko, Itálie, Portugalsko, Španělsko Velká Británie Německo, Rakousko Polsko, Maďarsko Committee-leader form Kolegiální lídr Velká Británie Kolegiální lídr Dánsko, Švédsko, (Rakousko) Collective form Kolegiální lídr Belgie Kolegiální lídr Velká Británie Kolegiální lídr Nizozemsko, Švýcarsko, (Německo) Kolegiální lídr Česká republika Council-manager form Ceremoniální starosta Irsko Zdroj: Autorka dle [HEINELT, HLEPAS 2006: 34] Typologie Heinelta a Hlepase přinesla dva nové prvky. Za prvé v sobě spojuje horizontální a vertikální vztahy týkající se komunální politiky a za druhé zahrnuje země střední a východní Evropy, které byly dosud ve většině typologií opomíjeny.13 13 Země střední a východní Evropy zahrnuli ještě Bours a Svara. Obě typologie ale nejsou z výše zmíněných důvodů příliš rozšířené. 51 Závěr Rozbor typologií komunálních systémů ukázal, že je pro výsledek velmi podstatné, jaký přístup autor zvolí. Mohou vznikat značně odlišné skupiny zemí, v závislosti na tom, jaká kritéria byla použita. Různorodost přístupů k typologiím komunálních systémů a rozličnost samotných typologií jen ilustrují, jak komplexní je celá problematika. Kombinace horizontální a vertikální dimenze, spolu s rovinou formální a rovinou reálného fungování, představuje to, co činí komunální systémy tak složitým problémem. V současné době se autoři pracující s nějakým druhem typologie komunálních systémů opírají zejména o práci Page a Goldsmithe. Buď tuto typologii přímo přejímají [John 2001] nebo ji dále rozvíjejí. Druhým jmenovaným způsobem vznikla typologie Hesseho a Sharpeho či nejnovější typologie POLLEADER. Stále však typologie komunálních systémů nenabízejí žádnou, která by byla přijímána většinou autorů, jež se věnují komparativní analýze komunálních systémů. 52 Prameny a literatura BÄCK, H.; HEINELT, H.; MAGNIER, A. (eds.) (2006): The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. BENNETT, R. J. (eds.) (1993): Local Government in the New Europe. London a New York: Belhaven Press. BOURS, A. (1993): Management, Tiers, Size and Amalgamations of Local Government. In Bennett, R. J. (eds.) (1993): Local Government in the New Europe. London a New York: Belhaven Press. HESSE, J. J.; SHARPE, L. J. (1991): Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. GOLDSMITH, M. (1992): Local Government. Urban Studies, roc. 29, c. 3, s. 393^110. LIDSTRÖM, A. (1999): The Comparative Study of Local Government Systems. A Research Agenda. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, roc. 1, c. 1, s. 97-115. MOURITZEN, P. E.; SVARA, J. H. (2002): Leadership at the Apex. Politicians and Administrators in Western Local Governments. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. NORTON, A. (1994): International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Adlershot: Edward Elgar. PAGE, E.; GOLDSMITH, M. (1987): Central and Local Government Relation. A Comparative Analysis of West European Unitary States. London: SAGE. PICKVANCE, C; PERTECEILLE, E. (1991): State Restructuring and Local Power. A comparative Perspective. London: Pinter Publishers. 53 ISLAND Martin Polinec Když se řekne Island, tak se možná mnohým vybaví obraz malé země ležící kdesi na okraji Evropy.14 Bývalý islandský premiér David Oddsson15 k tématu „odlehlosti" ostrova poznamenal, že jakkoli je Islanďanů pouhých 280 tisíc, tak země je s okolním světem spojena lépe než některá mnohem lidnatější evropská města. [GOODEVE 2005: 98] Na základě charakteristiky z pera Marguerity Del Giudiceové lze navíc soudit, že obyvatelé tohoto ostrova svoji zemi rozhodně nepovažují za skutečně malou: „Islanďané jsou hrdí na své ságy, poutavé legendy o rané skandinávské a islandské společnosti, které jsou obecně řazeny mezi nejlepší literaturu středověku. Jsou hrdí na svého laureáta Nobelovy ceny za literaturu (Halldór Laxness, 1955), na své tři Miss World, čtyři horolezce na Everestu, nejstarší existující parlament a na první demokraticky zvolenou prezidentku na světě Vigdís Finnbogadóttir, která vykonávala funkci 16 let." [DEL GIUDICEOVÁ 2008: 75] Hlavním zdrojem obživy ostrovních obyvatel bylo dlouhou dobu zemědělství a rybolov. V posledních 25 letech však došlo k rychlému rozvoji průmyslu a služeb. Islanďané těží z výhod, které jim poskytuje přístup k bohatým zdrojům obnovitelné energie. Elektřina je získávána z hyd-roelektráren a geotermální energie - k vytápění domů se ve značné míře používá horká geotermální voda. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 3] Island sice není členem EU, avšak je signatářem Dohody o Evropském ekonomickém prostoru. V rámci severského srovnání se v islandských komunálních volbách nejvíce prosazují nestranícke kandidátky. Island je navíc jedinou ze severských zemí, kde se neuskutečnil experiment se svobodnými komunami. [BALDERSHEIM, STÁHLBERG 1994: 4] 14 V době vzniku této stati se Island stal také jedním z nevýraznějších symbolů rozsáhlé mezinárodní bankovní krize. 15 Není bez zajímavosti, že Oddsson strávil deset let na postu primátora Reykjaviku. [KADECKOVA 2001: 256] Na radnici hlavního města získal cenné politické zkušenosti, které mohl později uplatnit ve funkci předsedy vlády. 55 1. Historický vývoj 1.1. Do roku 1262 Kořeny islandských úřadů místní správy sahají na počátek desátého století, tedy do doby krátce po osídlení ostrova. První písemně zachycené normy týkající se struktury, působnosti a odpovědnosti úřadů místní správy obsahuje Grágás - islandská kniha (sbírka) zákonů pocházející z 12. století.16 Grágás například stanovoval, že každá obec musí mít přinejmenším 20 farmářů, respektive 400 obyvatel, což je trochu překvapivé číslo, vezmeme-li v úvahu, že v současnosti ke vzniku obce postačí 50 obyvatel. Součástí Grágásu byl také tzv. Desátkový zákon, přijatý na konci 11. století z iniciativy biskupa Gissura ísleifssona. Tento zákon na obce uvalil povinnost vybírat desátky, přičemž část takto vybraných prostředků směřovala na podporu chudých. Poskytování sociální podpory po staletí přetrvalo jako jedna z hlavních funkcí a povinností obcí. Pro formování místní správy byly důležité ze severské kultury pramenící zkušenosti, které si sebou na ostrov přivezli první osadníci. Původní role místních úřadů vycházela ze snahy pomáhat obyvatelstvu-spole-čenství dané obce. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 6] Míra úspěšnosti při naplňování takto ambiciózní úlohy nepochybně úzce souvisela s mírou nezávislosti, kterou obce v rámci celého systému správy požívaly. 1.2. Od roku 1262 Nezávislost obcí začala být významně redukována počínaje rokem 1262, kdy se země ocitla pod cizí - tehdy norskou - nadvládou. Ačkoliv formálně obce o svoji nezávislost přišly na základě rozhodnutí dánského krále v roce 1809, tak ve skutečnosti se původní forma místní samosprávy vytratila již mnohem dříve. Místní úřady však byly obnoveny v květnu 1872, a to výnosem dánského krále Kristiána IX. Nové hranice obcí se odvíjely od podoby starých místních obvodů.17 První zákon o místní správě byl přijat v roce 1905. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 6] 16 Údaje pochází z oficiálního internetového portálu o Islandu [http://www.iceland.is/ government-and-politics/Government/Local Government; ověřeno ke dni 12. 4. 2008] 17 Údaje pochází z oficiálního internetového portálu o Islandu [http://www.iceland.is/ government-and-politics/Government/Local Government; ověřeno ke dni 12. 4. 2008] 56 Až do poslední dekády minulého století vycházela podoba sídelní struktury především z výše zmiňované direktivy z května 1872. Země tehdy byla rozdělena na 172 obcí. 1.3. Dvacáté století V první polovině dvacátého století se počet obcí zvyšoval, což bylo způsobeno především osamostatňováním některých částí měst. Počet obcí dosáhl svého vrcholu v roce 1950, kdy jich existovalo 229. V následujících čtyřiceti letech se počet obcí výrazně nezměnil, v roce 1990 jich stále existovalo 204 - z toho 30 měst a 174 venkovských okresů.18 Po roce 1990 však ministerstvo sociálních věcí spustilo ve spolupráci s Asociací islandských místních samospráv kampaň za slučování obcí. V obcích se následně konaly referenda, ve kterých se občané vyjadřovali k možnosti sloučení s jinou obcí/obcemi. Výsledkem celého procesu byl výrazný pokles počtu obcí. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 13] Mezi lety 1990 až 1994 se počet obcí snížil o 33 - na 171. V období 1994 až 1998 došlo k dalšímu poklesu -na 124 obcí. Pokles pokračoval i v období 1998 až 2002, kdy se celkový počet obcí snížil na 105. Ani toto číslo již však není aktuální, protože od roku 2006 nalezneme na Islandu pouze 79 obcí.19 2. Sídelní struktura Velikost jednotlivých obcí se poměrně výrazně liší. Každá obec musí mít minimálně 50 obyvatel. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 6] Nejmenší islandská obec má přibližně 100 obyvatel, zatímco největší obec (hl. město Reykjavik) čítá okolo 108 000 obyvatel. Pouze osm dalších měst má více než 5 000 obyvatel, z toho pouze čtyři města mají více než 10 000 obyvatel. Naproti tomu 47 obcí čítá méně než 1 000 obyvatel. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 13] Počet obyvatel žijících v okresech20 (na venkově) 18 Municipalities and Unification of municipalities in Iceland since 1950, str. 5. [http://www.samband.is/templatel.asp?id=364; ověřeno ke dni 25. 4. 2008] 19 Municipalities and Unification of municipalities in Iceland since 1950, str. 5-16. [http://www.samband.is/templatel.asp?id=364; ověřeno ke dni 25. 4. 2008] 20 Okres je v podstatě synonymem pro venkov. 57 trvale klesá, v současnosti zde žije pouze asi 10 procent populace Islandu.21 Celkově je Island nejřidčeji osídlenou evropskou zemí - v průměru s přibližně třemi obyvateli najeden kilometr čtvereční. Skoro čtyři pětiny země jsou neobydlené. Populace se soustřeďuje především podél pobřeží, v údolích a na jihozápadním výběžku ostrova. Nejhustěji zalidněnou oblastí je Reykjavik a jeho okolí.22 V roce 2002 byla průměrná geografická rozloha obce 976 km2 a průměrná velikost populace obce přibližně 2 700 obyvatel. V důsledku slučování obcí, a tedy poklesu jejich celkového počtu, se do jara 2006 průměrná geografická rozloha obce zvýšila na 1 300 km2 a průměrná velikost populace na 3 800 obyvatel. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 13] Ruku v ruce s poklesem počtu obcí se měnila i jejich úloha - působnost obcí se rozšiřovala. 3. Obce v rámci systému veřejné správy Islandský systém územní veřejné správy má dvě základní úrovně - státní a lokální. Na úrovni lokální se setkáváme s městy a okresy. Nutno zdůraznit, že města nejsou součástí okresů. Města i okresy jsou samostatné jednotky s rovnocenným postavením. Z hlediska islandského zákona o místní správě jsou obě zmiňované formy správních jednotek (města i okresy) považovány za obce. Princip místní samosprávy je právně ukotven v islandské ústavě (článek 78) a v zákoně o místní správě (článek 2). 3.1. Rozsah působnosti a povinnosti obcí Činnosti, které obce vykonávají, lze rozdělit do dvou skupin - na povinné a dobrovolné. Povinné jsou ty činnosti, které obcím předepisují zákony. Do dobrovolných lze zařadit všechny aktivity, které obce vyvíjejí ze své vůle, aniž by to po nich vyžadoval zákon.23 Vychází se z principu, že obce 21 Údaje pochází z oficiálního internetového portálu o Islandu [http://www.iceland.is/ government-and-politics/Government/Local Government; ověřeno ke dni 12. 4. 2008] 22 Údaje pochází z oficiálního internetového portálu o Islandu [http://www.iceland.is; ověřeno ke dni 12. 4. 2008] 23 Samotný způsob provádění těchto (dobrovolných) aktivit však nesmí být v rozporu s platnými zákonnými normami - tj. obce za žádných okolností nesmějí porušovat zákon. 58 mohou vykonávat jakékoliv úkoly vztahující se k obyvatelstvu dané obce, pokud tyto úkoly nejsou ze zákona svěřeny jiným entitám. Obce tedy svým jednáním nesmějí omezovat zákonnou působnost jiných institucí a orgánů. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 15] Mezi hlavní povinnosti obcí patří zajišťování úkolů v oblasti školství (provoz základních, středních a hudebních škol)24, v oblasti sociální péče (péče o stárnoucí a nemohoucí, podpora rodin, školky, jesle a další sociální péče o děti), v oblasti zdravotnictví (částečná odpovědnost za chod zdravotních středisek a nemocnic), v oblasti kultury (činnost knihoven, muzeí, kulturních center a podpora ochotnických sdružení působících v oblasti umění)25, sportu (budování a provoz sportovních zařízení) a dalších volno-časových aktivit (budování a provoz rekreačních oblastí). Ze zákona jsou obce odpovědné za velkou část infrastruktury (silnice a cesty,26 zásobování vodou, dodávky elektrické energie, kanalizace, centrální topné systémy). Do působnosti obcí spadá také územní plánování, bytová výstavba, protipožární ochrana, civilní obrana, zajišťování sběru a likvidace odpadu, v různé míře se podílejí na výstavbě silnic, cest a přístavů. Obce se státem sdílejí odpovědnost také v oblasti ochrany životního prostředí, v oblasti veřejné dopravy a v boji s nezaměstnaností.27 [COUNCIL OF EUROPE 2005: 17-20] 3.2. Dohled nad obcemi a státní správa na lokální úrovni Dohled nad aktivitami místních samospráv vykonává především ministerstvo sociálních věcí, které sleduje, zdali je činnost obcí ve shodě se zákonem o místní správě a dalšími závaznými právními normami. Pokud ministerstvo odhalí zanedbání povinností, disponuje dvěma hlavními nástroji, jak vymoci nápravu. Tím prvním je možnost pokutovat zodpovědné osoby, druhým 24 Stát odpovídá za organizaci výukového systému a finančně pokrývá mzdy učitelů. Hlavním úkolem obcí je zvolit členy školských výborů a finančně zajišťovat provoz školních budov (vytápění, osvětlení, údržba a úklid). Školní docházka je povinná pro děti od 6 do 16 let. 25 Stát zajišťuje chod Národního muzea, Národní knihovny, Národního divadla a Islandského symfonického orchestru. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 20] 26 Stát je odpovědný za dálnice a cesty ve venkovských oblastech. Obce jsou odpovědné za ostatní cesty a silnice v rámci hranic jednotlivých obcí. 27 Údaje pochází z oficiálního internetového portálu o Islandu [http://www.iceland.is/ government-and-politics/Government/Local Government; ověřeno ke dni 12. 4. 2008] 59 pak právo přerušit tok finančních prostředků z vyrovnávacího fondu obcí do pokladny příslušné obce.28 Přímými zástupci státu na lokální úrovni jsou obvodní komisaři, kteří v jim svěřených územních oblastech vykonávají určité povinnosti státní správy - např. výběr daní, vedení policie a prokuratury, svatby a rozvody. Obvodní komisaři působí v rámci 26 správních obvodů, na které je země rozdělena. Tyto obvody neplní žádné samosprávné funkce, jedná se „pouze" o jednotky státní správy. 3.3. Další typy územních jednotek Na Islandu se setkáme i s jiným členěním - například na regiony, kraje či volební obvody. Členění na regiony však slouží především statistickým účelům, v případě krajů se jedná spíše o historické členění. Islandské regiony ani kraje tedy nepředstavují regionální úroveň samosprávy. 4. Spolupráce obcí Zákon o místní správě říká, že obce mohou při provádění určitých úkolů vzájemně spolupracovat. Důraz na kooperaci je jedním ze základních rysů fungování islandských obcí. Vzájemná spolupráce hraje významnou roli především v případě venkovských obcí, pro které představuje cestu, jak zvyšovat kvalitu občanům poskytovaných služeb. Vzájemná spolupráce obcí se může odehrávat například skrze regionální asociace, regionální rady, regionální federace, v rámci společně vlastněných agentur či na bázi Asociace místních samospráv.29 4.1. Regionální rady, regionální federace, společné agentury a projekty Způsob fungování regionálních rad a regionálních federací závisí na dohodě zúčastněných obcí. V případě dlouhodobé spolupráce mezi obcemi, jako je 28 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 102, strana 23. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with% 20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 29 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 81, strana 19. [http://www. samband.is/files/1232889199Local% 20Government%20Act%20no%2045%201998% 20with% 20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 60 spolupráce na provozu škol, zdravotních zařízení a hasičských sborů, mohou obce zřídit společnou agenturu, která v dohodnuté sféře spolupráce realizuje stanovené úkoly. Dohoda o založení společné agentury musí obsahovat vymezení činnosti řídícího orgánu agentury - tj. agenturního výboru, způsob volby členů tohoto výboru, počet jeho členů, délku volebního období a další důležité náležitosti, jako je způsob hlasování agenturního výboru či rozsah mandátu tohoto výboru při přijímání finanční závazků dotýkajících se pokladen zúčastněných obcí.30 V neposlední řadě musí smlouva také stanovit, která rozhodnutí agenturního výboru budou podléhat potvrzení ze strany zastupitelstev zúčastněných obcí. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 23] Mezi obcemi je vytváření různých společných projektů populární, protože to často vede k vyšší efektivnosti a nižším nákladům. Příklady takové spolupráce nalezneme v mnoha oblastech, jako je sociální péče, školství, kultura, sport, práce s mládeží, veřejná doprava, hospodaření s odpady a předcházení znečišťování. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 23] 4.2. Regionální asociace obcí Na Islandu působí celkem 8 regionálních asociací obcí, jejichž součástí je většina islandských obcí. Asociacemi pokrývané regiony ve většině případů korespondují s hranicemi volebních obvodů - Sudurnes, Jižní Island, Východní fjordy, Severovýchodní Island, Severozápadní Island, Západní fjordy, Západní Island, Reykjavik. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 15] Regionální asociace usilují o ochranu lokálních a regionálních zájmů, snaží se obcím zprostředkovávat důležité informace a zajišťovat fórum pro diskusi mezi zástupci obcí. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 23] V některých případech byly asociace pověřeny výkonem určitých provozních úkolů místní správy - například provozem školských kanceláří či organizací odvozu odpadků v dané oblasti. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 15] Asociace se těchto úkolů ujaly na základě dobrovolného rozhodnutí sdružených obcí, protože zákon regionálním asociacím žádné povinnosti nestanovuje. Všechny regionální asociace však každoročně dostávají výrazný finanční příspěvek z vyrovnávacího fondu obcí. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 23] 30 Obce jsou individuálně odpovědné za finanční závazky agentur, jejichž jsou součástí. Odpovědnost každé zúčastněné obce je úměrná velikosti dané obce (podle počtu obyvatel). 61 4.3. Asociace islandských místních samospráv Hlavní celostátní platformu pro spolupráci mezi obcemi představuje Asociace islandských místních samospráv. Tu v roce 1945 založilo 52 obcí. Od roku 1973 pak tato instituce zahrnuje všechny islandské obce. Členství však stále zůstává dobrovolné. Asociace islandských místních samospráv je podle zákona o místní správě reprezentantem islandských obcí - zastupuje jejich zájmy v jednáních s centrální vládou a dalšími partnery na Islandu i v zahraničí. Asociace formuluje společná stanoviska obcí k nejrůznějším politickým otázkám. Tato stanoviska pak tlumočí dále - nejčastěji směrem k vládě a parlamentu. Vztahy a způsob kooperace mezi Asociací místních samospráv a vládou upravuje speciální smlouva.31 V posledních letech se znatelně zvětšila role asociace v mzdových otázkách, stejně tak se zvýšila míra jejího zapojení do mezinárodní spolupráce, specificky na základě Dohody o Evropském ekonomickém prostoru (EEA). [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 14] Na domácí politické scéně se asociace snaží plnit také roli poradního orgánu - prostřednictvím různých vzdělávacích projektů, konferencí a publikací rozšiřuje informace o jednotlivých aspektech fungování místní správy.32 [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 14] 4.3.1. Orgány Asociace Každé čtyři roky, po komunálních volbách, se pořádá celostátní sjezd asociace, který má nej vyšší pravomoci v jejích záležitostech. Každá obec má na sjezdu přinejmenším jednoho zástupce. Počet zástupců se zvyšuje v závislosti na počtu obyvatel dané obce - čím více obyvatel, tím více zástupců. Sjezd ze svého středu volí 55 člennou radu, která se schází minimálně dvakrát do roka. Dále je ustavován 9 členný výkonný výbor, jehož předseda je na sjezdu volen v samostatných volbách. Devět členů je voleno také do mzdového výboru, který zastupuje většinu islandských obcí při jednáních s odbory o mzdových otázkách. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 14] Dalšími čtyřmi hlavními odděleními asociace 31 Údaje pochází z webových stránek Asociace islandských místních samospráv [http://www.samband.is/templatel.asp?id=364; ověřeno ke dni 25. 4. 2008] 32 Například vydává časopis „Sveitarstjornarmar o událostech v oblasti místní správy a provozuje informační webové stránky Asociace. 62 jsou Finanční a ekonomické oddělení, Právní oddělení, Informační oddělení a Oddělení pro zahraniční styky a rozvoj.33 Největší část příjmů asociace pramení z vyrovnávacího finančního fondu obcí. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 24] 4.3.2. Kooperace s regionálními asociacemi obcí Asociace islandských místních samospráv a regionální asociace spolu úzce spolupracují. Zástupci Asociace islandských místních samospráv se pravidelně účastní plenárních (členských) schůzí regionálních asociací a zástupci regionálních asociací se pro změnu účastní jednání Asociace islandských místních samospráv, na jejímž sjezdu mají právo vystoupit s projevem či předložit návrh. Kromě toho se pravidelně konají i další vzájemná setkání a jednání. Co se týče vymezení sfér působnosti, tak platí dohoda, že Asociace islandských místních samospráv jedná s centrální vládou o legislativě a záležitostech týkajících se všech obcí, zatímco regionální asociace se zabývají regionálními otázkami a tématy.34 4.4. Kooperace v mezinárodním měřítku Islandské obce a jejich asociace v posledních desetiletích intenzivně rozvíjejí vztahy s obcemi z ostatních severských i dalších evropských zemí. Účastní se například několika projektů EU zaměřených na spolupráci. Islandské zákony neobsahují žádná ustanovení, která by takovou spolupráci či členství v mezinárodních organizacích omezovala. Asociace islandských místních samospráv působí v Kongresu lokálních a regionálních samospráv Rady Evropy (CLRAE), v Radě evropských měst a regionů (CEMR), v organizaci Spojená města a místní samosprávy (UCLG) či v Mezinárodním svazu místních samospráv (IULA). [COUNCIL OF EUROPE 2005: 24] 33 Údaje pochází z webových stránek Asociace islandských místních samospráv [http://www.samband.is/templatel.asp?id=364; ověřeno ke dni 25. 4. 2008] 34 Údaje pochází z webových stránek Asociace islandských místních samospráv [http://www.samband.is/templatel.asp?id=500; ověřeno ke dni 25. 4. 2008] 63 5. Finance 5.1. Zdroje příjmů Islandské obce jsou financovány ze dvou hlavních zdrojů - z daní a dotací. 5.1.1. Daně V případě daní se jedná o část výnosů daně z příjmu fyzických osob a daně z nemovitosti. Daň z příjmu fyzických osob má na Islandu dvě části. Jedna část směřuje do státní pokladny, zatímco ta druhá do pokladen obcí.35 Sazba té části daně z příjmu fyzických osob, která náleží státu, je určena pevně - v roce 2008 činí 22,75 %. Naproti tomu místní daň z příjmu fyzických osob nemá jednu pevnou sazbu, nýbrž „pouze" pevné rozpětí sazby. Zákon stanovuje, že sazba nesmí být vyšší než 13,03 % a menší než 11,24 %. V rámci tohoto rozpětí si pak každá obec určuje konkrétní výši sazby místní daně z příjmu fyzických osob. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 25] V roce 2008 je průměrná výše této daně 12,97 %. Převažujícím trendem posledních let je snižování sazby odváděné státu a zvyšování sazby náležející obcím. Stávající rozpětí, v rámci kterého se obce pohybují, platí od roku 1997, kdy byla na obce přesunuta značná část odpovědnosti za financování chodu základních škol. Rozšíření povinností však bylo kompenzováno navýšením finančních zdrojů - centrální vláda snížila výši sazby odváděné státu o 2,84 procentního bodu a o stejnou část posunula směrem nahoru rozpětí sazby odváděné obcím. V dalších letech pak došlo k několikerému snižování sazby odváděné státu, takže zatímco v roce 1993 měla sazba odváděná státu hodnotu 34,3 % a průměrná sazba odváděná obcím 7,04 %, tak v roce 2008 je to již zmiňovaných 22,75 % státu a 12,97 % obcím.36 Obce mají určitou volnost i při nastavování výše daně z nemovitosti - existuje několik sazeb a rozpětí sazeb pro různé druhy nemovitostí. U obytných domů by daň měla činit 0,5 %, zatímco u komerčních budov 1,5 % a více. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 10] 35 Obě daně jsou však vybírány státem a teprve následně rozdělovány mezi státní pokladnu a obecní pokladny. 36 Údaje pochází z webových stránek islandského ministerstva financí [http://eng. fjarmalaraduneyti.is/customs-and-taxes/principaltaxrates/m/10062; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 64 5.1.2. Dotace Důležitým finančním zdrojem obcí jsou také dotace od státu, které lze členit na všeobecné a účelové. Všeobecné dotace mají podobu jednorázových subvencí, u kterých není předem přesně stanoven účel jejich využití. Účelové dotace naopak putují na konkrétní aktivity, způsob jejich využití je tedy znám předem. Dotace stát poskytuje především prostřednictvím tzv. „vyrovnávacího finančního fondu obcí", do kterého posílá přesně stanovenou část výnosů ze státních daní. Do fondu však přispívají i samotné obce, které odvádějí přesně stanové procento z vybraných místních daní. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 25-26] Všechny obce sice odvádějí stejné procento, ale nikoli stejnou částku - obce s většími výnosy z místních daní logicky odvádějí větší reálné částky. Finanční prostředky nashromážděné v tomto fondu slouží ke dvěma účelům: na jedné straně jsou z fondu vypláceny kompenzační příspěvky všem obcím a povinné příspěvky institucím a asociacím obcí, na straně druhé se vybraným obcím poskytují dotace na dorovnání jejich příjmových možností a na krytí potřeb ve sféře výdajů. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 10] To se týká především finančně slabších obcí, které mají horší podmínky pro výběr daní (např. kvůli malému počtu obyvatel-plátců daní) či jsou postiženy v oblasti finančních nákladů (např. mají z objektivních důvodů neúměrně vysoké výdaje) nebo jsou jinak znevýhodněny. V současné době převažuje tendence snižovat účelové dotace a naopak zvyšovat podíl dotací všeobecného charakteru. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 25-26] 5.1.3. Ostatní příjmy Kromě daní a dotací jsou dalším zdrojem příjmů obcí výnosy z poplatků za různé obcemi poskytované služby. To se týká například provozu přístavů, veřejné dopravy, jeslí a školek, knihoven, plaveckých bazénů, odvozu odpadků, vydávání stavebních povolení atp. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 26] Výše většiny poplatků nesmí přesahovat náklady vynaložené na poskytování dané služby. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 10] Finanční prostředky mohou obce získat také prostřednictvím půjček - takto získané finance by však měly směřovat pouze na výdaje investičního charakteru, nikoliv tedy na pokrytí běžných „provozně-spotřebních" nákladů.37 37 Údaje pochází z oficiálního internetového portálu o Islandu [http://www.iceland. is/government-and-politics/GovernmenťLocal Government; ověřeno ke dni 12. 4. 2008] 65 5.1.4. Celková struktura příjmů obcí Výnosy místní daně z příjmu tvoří největší část příjmů obcí - konkrétně 63 %. Výnosy poplatků za nejrůznější služby představují 18 % příjmů, daň z nemovitosti přináší 11 % a dotace z finančního vyrovnávacího fondu představují 8 % příjmů obcí.38 [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 10] 5.2. Výdaje obcí 5.2.1. Celková struktura výdajů obcí Největší část - přibližně polovina - výdajů obcí směřuje na školství a výchovu. Pomyslné druhé místo přísluší sociální péči, která pohlcuje v průměru 13 % výdajů. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 10] Islandské obce mají 22 tisíc zaměstnanců, a jsou tedy jedním z nej větších zaměstnavatelů v zemi. Přibližně 60 % daňových příjmů obcí putuje právě na platy zaměstnanců a na pokrytí dalších finančních nákladů spojených se mzdami. Souhrnné výdaje islandských obcí v posledních letech tvořily 32 až 35 % celkových veřejných výdajů, což je znatelně méně než v ostatních severských zemích. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 7] V případě Islandu totiž centrální vláda zodpovídá také za řadu finančně nákladných povinností, které v ostatních severských zemích spočívají na bedrech obcí a krajů (regionů). Větší rozsah působnosti islandské centrální vlády lze do značné míry vnímat také jako přirozený důsledek dvou faktorů: teritoriálně nerovnoměrného zalidnění a malé velikosti populace ostrova. [COUNCIL OFEUROPE2005: 16] 5.3. Finanční dohled Do finančních záležitostí samotných obcí se však centrální vláda snaží příliš nezasahovat. Několik státních institucí vykonává dohled nad financemi obcí, avšak tento dohled má spíše charakter odborných konzultací. Důraz je kladen na zajištění určité míry konzistentnosti mezi aktivitami obcí a základní politickou linií vlády, která však nemá právo zasahovat do výdajů obcí. Ze zákona musí obce každoročně sestavovat obecní rozpočet a rozpočty 38 Jedná se o průměrné hodnoty. Obzvláště v případě dotací z vyrovnávacího fondu je pak nutné zdůraznit, že mezi jednotlivými obcemi existují značné rozdíly - podíly jednotlivých složek příjmů se tedy případ od případu často výrazně liší. 66 obecních agentur a společností. Kromě toho musí vyhotovovat tříletý plán chystaných činností, projektů a finančního vývoje. Všechny tyto údaje musí být následně poskytnuty ministerstvu sociálních věcí, a to vždy do konce měsíce prosince. Dále musí obce vypracovávat celkové roční zúčtování. Veškeré účetnictví obce podléhá každoroční kontrole, přičemž k tomuto účelu si obec musí najmout autorizovaného účetního znalce či účetní firmu. Zkoumána je hodnověrnost účetních údajů a soulad se zákony a dalšími platnými normami a pravidly. Výsledky kontroly musí být v dostatečném časovém předstihu před finálním podepsáním účetní uzávěrky předloženy dvěma auditorům, které si na svém prvním zasedání volí zastupitelstvo obce. Auditorem nemůže být zvolen žádný zaměstnanec obce, zastupitel, náhradník zastupitele či člověk, který vykonával funkci zastupitele v uplynulém roce. Zvolení auditoři by měli spolu s pověřeným účetním znalcem dospět k odůvodněnému závěru ohledně přesnosti ročního zúčtování a zaručit, že obec toto zúčtování připravila v souladu s všeobecně akceptovanými účetními principy a splnila všechny povinnosti vyplývající ze zákonů a dalších závazných norem. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 27] Centrálním dohledem nad financemi obcí je pověřen zvláštní monitorovací výbor ustavovaný ministrem sociálních věcí. Tento výbor má tři členy, z nichž jeden musí být nominován Asociací islandských místních samospráv. Ze tří jmenovaných členů vybere ministr jednoho, jenž zastává funkci předsedy monitorovacího výboru.39 6. Instituce obcí 6.1. Zastupitelstvo Klíčovým politickým orgánem každé islandské obce je zastupitelstvo, jemuž náležejí nejvyšší rozhodovací pravomoci v obci. Zastupitelstvo řídí obec v rozsahu vymezeném platnými zákony a je zodpovědné za plnění stanovených povinností obce. Na islandské lokální úrovni se setkáváme s městskými zastupitelstvy a okresními zastupitelstvy - rozdíl mezi nimi však spočívá 39 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 74, strana 17. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government%20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 67 pouze v názvu, protože jejich postavení i pravomoci jsou shodné. Počet členů zastupitelstva se odvíjí od velikosti obce. Zastupitelstva nejmenších obcí, s méně než 200 obyvateli, mají 3 až 5 členů. V obcích s 200 až 999 obyvateli se zastupitelstva skládají z 5 až 7 členů, v obcích s 1 000 až 9 999 obyvateli ze 7 až 11 členů a v obcích s 10 000 až 49 999 obyvateli z 11 až 15 členů. Největší islandské obce, s více než 50 tisíci obyvateli, mají 15 až 27 zastupitelů. Počet zastupitelů musí představovat liché číslo.40 V obecních zastupitelstvech se za poslední čtyři dekády velmi výrazně zvýšil podíl žen. Zatímco v roce 1962 ženy představovaly pouze 1 % všech islandských obecních zastupitelů, tak v roce 1998 to již bylo 28 % a v roce 2006 dokonce 36 %. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 12] Největší část obecních zastupitelů spadá do věkové skupiny 40 až 54 let. Co se týče míry obměny obecních zastupitelstev, tak 36 % obecních zastupitelů zvolených v roce 1994 bylo znovu zvoleno v roce 1998. [BALDURSSON 1999: 55] Ze zastupitelů zvolených v roce 1998 jich bylo 40 % opětovně zvoleno v komunálních volbách 2002. [MAGNÚSSON 2005: 14] Výše finančních příjmů zastupitelů a výše cestovních náhrad je čistě v kompetenci zastupitelstev jednotlivých obcí. Zákon pouze říká, že zastupitelstvo musí rozhodnout o přiměřeném finančním ohodnocení zastupitelů a o přiměřených náhradách za cestovní výdaje vzniklé v souvislosti s výkonem funkce zastupitele.41 Zajímavostí je, že na Islandu platí pouze několik málo omezení týkajících se kumulování veřejných funkcí. Existují tedy příklady, kdy jedna osoba současně zastávala post ministra vlády, člena parlamentu a obecního zastupitele. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 13] 6.1.1. Vedení zastupitelstva Na svém prvním zasedání musí nově zvolené zastupitelstvo zvolit svého „ lídra " a jeho zástupce. Oficiální pojmenování (titul) lídra závisí čistě na rozhod- 40 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 11-12, strana 2-3. [http:// www.samband.is/files/1232889199Local%20Government%20Act%20no%2045%201 998%20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 41 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 35, strana 7. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 68 nutí příslušné obce. V některých obcích to tedy může být např. „předseda", zatímco v jiných třeba „starosta". Funkční období lídra a jeho zástupce/ zástupců je jeden rok. Pokud lídr nadále nedisponuje podporou většiny zastupitelů, musí odstoupit. Novým lídrem se v prvním kole volby stává ten kandidát, který získá absolutní většinu hlasů zastupitelů. Pokud žádný z kandidátů nezíská dostatečné množství hlasů v prvním kole, uskuteční se kole druhé, do kterého postupují dva nej úspěšnější kandidáti z kola prvního. Ve druhém kole vítězí ten z kandidátů, který obdrží větší počet hlasů - v tomto kole tedy ke zvolení stačí prostá většina hlasů.42 Pokud v obci není zřízen post obecního správce (viz níže), což byl v roce 2004 případ 36 islandských obcí, tak musí lídr zastupitelstva vyřizovat i každodenní agendu obce, tedy záležitosti spíše administrativně-provozního charakteru. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 10] 6.1.2. Činnost zastupitelstva Zastupitelstvo se musí scházet minimálně jednou za tři měsíce. Pokud je v obci ustavena i výkonná rada, tak se schází přinejmenším jednou za měsíc. Zasedání zastupitelstva musí být svoláno vždy, když o to požádá minimálně jedna třetina zastupitelů. Zákona vyžaduje, aby byla jednání zastupitelstva otevřena veřejnosti. Zastupitelstvo však má možnost rozhodnout, že některé specifické otázky, které to ze své podstaty vyžadují, budou projednávány v režimu neveřejného zasedání. Obecní zastupitelstvo je usnášeníschopné, pokud je přítomna více než polovina zastupitelů. Rozhodnutí jsou přijímána prostou většinou hlasů. Zasedáním předsedá zvolený lídr. První dvě rozpravy zastupitelstva, uskutečněné v časovém intervalu alespoň jednoho týdne, se zaměřují na rozpočet obce a rozpočty obecních agentur a společností, na roční zúčtování obce i jejích agentur a společností, na nařízení a regulace ze zákona podléhající souhlasu ministra sociálních věcí, na dlouhodobé plány obce, jako jsou územní plán a rozvojový plán, a případně na vypracování žádosti o asistenci, pokud se obec nachází ve vážných finančních potížích.43 42 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 14, strana 3. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government%20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 43 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 15-21, strana 4-5. [http:// www.samband.is/files/1232889199Local% 20Government%20Act%20no%2045%201 998%20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 69 6.2. Výkonná rada obce Obecní zastupitelstvo může rozhodnout o ustavení výkonné rady obce.44 Členové výkonné rady jsou zastupitelstvem voleni na dobu jednoho roku. Velikost výkonné rady se odvíjí od velikosti zastupitelstva. Pokud se zastupitelstvo skládá ze 7 až 9 členů, tak výkonná rada má členy tři. Pokud má zastupitelstvo jedenáct a více členů, tak se výkonná rada skládá z pěti až sedmi členů. Předseda výkonné rady je vybírán z řad jejích členů. Složení výkonné rady se nemusí řídit proporčním principem.45 V praxi však převažuje snaha tento princip při obsazování obecních orgánů uplatňovat, a to s cílem, aby byla zachována názorová proporčnost vzešlá z přímých voleb do obecního zastupitelstva. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 11] Pokud je výkonná rada ustavena, tak má spolu s obecním správcem (viz níže) výkonnou a fiskální moc v obci. Rozsah této moci je vymezen v zásadě negativně - moc výkonné rady končí tam, kde začíná moc jiných entit. Výkonná rada především připravuje obecní rozpočty, zajišťuje přípravu ročních zúčtování a také jí náleží odpovědnost za všeobecný dohled nad obecní administrativou, obzvláště nad finanční správou.46 6.3. Obecní výbory Zastupitelstvo zpravidla ustavuje různé obecní výbory - statutární i dobrovolné.47 Tyto výbory jsou odpovědné za přípravu a implementaci rozhodnutí zastupitelstva a za správu určených záležitostí obce. V posledních letech se projevuje tendence snižovat počty výborů a rozšiřovat pole jejich působnosti. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 9] To pak v praxi vypadá tak, že se jednotlivé výbory nezaměřují pouze na jednu úzce vymezenou oblast 44 Zastupitelstva, která mají od 3 do 5 členů, však výkonnou radu ustavit nemohou. 45 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 38, strana 7-8. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 46 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 39, strana 8. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 47 Pokud výbory v obci zřízeny nejsou, tak zákonem stanovené povinnosti vykonává obecní zastupitelstvo. 70 činnosti, ale na oblastí několik. Výbory tedy nejsou orientovány silně sektorově, naopak důraz je v tomto případě kladen na funkčně širší rozsah působnosti výborů. Kromě zřizování klasických „celoobecních" výborů má zastupitelstvo právo ustavit i výbory zabývající se vytyčenými úkoly pouze v některé části obce. Zastupitelstvo navíc může rozhodnout, že členové těchto výborů vzejdou z přímých voleb48 konaných v příslušné části obce.49 V praxi se tedy jedná o určitou obdobu tzv. sousedských rad, které známe z ostatních severských zemí - zejména Švédska, [např. BACK et al. 2005; BALDERSHEIM 2003; BOGASON 2006] V islandských obcích se setkáváme také s existencí tzv. uživatelských výborů. Například každá škola musí mít rodičovský kontrolní výbor, v kterém jsou rodiče zastoupeni prostřednictvím svých tří vybraných reprezentantů. Rodiče mají své zástupce také v obecním školském výboru a v obecním výboru pro školky a jesle. V posledních letech obecní zastupitelstva kladou celkově znatelně větší důraz na využití různých forem občanské participace v rozhodovacích procesech. [COUNCIL OF EUROPE2005: 12] 6.4. Členství ve výkonné radě a výborech obce Určitou zajímavostí je skutečnost, že zastupitelé jsou povinni akceptovat své zvolení do výkonné rady či do některého z obecních výborů. Existuje však výjimka týkající se zastupitelů, kteří v některém ze zmiňovaných orgánů již působili. Ti mohou členství v radě a výborech odmítat - avšak jen po dobu rovnající se době, jež strávili v daném orgánu v minulosti. Například: pokud některý zastupitel vykonával čtyři roky funkci starosty {lídra zastupitelstva), tak může po dobu čtyř let odmítat své zvolení do tohoto úřadu.50 48 Členové běžných „celo-obecních" výborů i výkonné rady jsou voleni nepřímo, a to zastupitelstvem v tajném hlasování. 49 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 40-41, strana 9. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government%20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 50 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 33, strana 7. [http://www. samband.is/files/1232889199Local% 20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 71 6.5. Obecní administratíva Zastupitelstvo může jmenovat obecního správce51, který ve spolupráci s dalšími obecními zaměstnanci provádí určené úkoly a rozhodnutí zastupitelstva. Rozsah odpovědnosti obecního správce určuje zastupitelstvo. Obecním správcem se může stát i některý z obecních zastupitelů. Správce navštěvuje jednání zastupitelstva a případně dalších orgánů. Na těchto jednáních má právo promluvit a pronášet návrhy. Právo hlasovat má však pouze v případě, že je zároveň členem zastupitelstva. Obecní správce připravuje podklady pro jednání zastupitelstva i výkonné rady a má odpovědnost za implementaci rozhodnutí obecních orgánů. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 10] Obecní správce stojí nad ostatními obecními zaměstnanci, na které může se souhlasem zastupitelstva přenést část svých kompetencí ve finančních záležitostech obce.52 6.6. Obecní orgány ve zkratce Souhrnně tedy můžeme konstatovat, že stěžejním politickým orgánem islandských obcí je z přímých voleb vzešlé zastupitelstvo, jež může část svých pravomocí delegovat na další obecní orgány, které na základě svého rozhodnutí zřídí. Podstatná část rozhodovacích a výkonných pravomocí tak může být přenesena na výkonnou radu, obecního správce a obecní výbory. Kromě toho se zastupitelstvo může dohodnout na institucionalizované spolupráci s dalšími obcemi (viz kapitola 4. Spolupráce obcí). Konečná odpovědnost za rozhodnutí učiněná jednotlivými obecními orgány přísluší obecnímu zastupitelstvu. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 10 - 11 ] Celkově lze říci, že obce mají při vytváření struktury svých institucí poměrně značnou ze zákona vycházející volnost, což vede k tomu, že se struktura obecních institucí často případ od případu liší. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 11] 51 Zákon umožňuje, aby si dvě nebo více obcí ustavily společného obecního správce. Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 54, strana 11. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 52 Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006. Art. 55, strana 12. [http://www. samband.is/files/1232889199Local%20Government% 20Act%20no%2045%201998% 20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5.5. 2008] 72 6.7. Prvky přímé demokracie 6.7.1. Referenda Podobně jako v ostatních severských zemích, tak i na Islandu se setkáváme s institutem místního referenda, které se může konat buď v celé obci, nebo jen v některé z jejích částí. Výsledky referenda jsou závazné v těch případech, kdy je závaznost předem deklarována. Místní referendum musí být vypsáno přinejmenším tehdy, dojde-li k předložení návrhu na sloučení s jinou obcí či obcemi. Takový návrh je pak schválen pouze v případě, že se kladně vyjádří většina voličů v každé z dotčených obcí. Vypsání místního referenda vyžadují také některé parlamentem schválené zákony. [COUN-CIL OF EUROPE 2005:11 ] 6.7.2. Veřejná shromáždění Další formu přímé participace na rozhodování představují veřejná shromáždění, která mají tradici především ve venkovských okresech. Podle zákona se veřejné shromáždění občanů obce koná v případě, že o tom rozhodne obecní zastupitelstvo anebo tehdy, když o to požádá alespoň čtvrtina občanů disponujících volebním právem v příslušné obci. Rozhodnutí učiněná veřejným shromážděním nejsou pro obecní zastupitelstvo závazná, avšak ve většině případů, kdy je zřejmé, že rozhodnutí veřejného shromáždění vyjadřuje vůli většiny voličů v obci, se obecní zastupitelstvo takovým rozhodnutím řídí. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 11-12] 7. Volební systém V komunálních volbách, které se konají vždy jednou za čtyři roky, se rozhoduje o složení obecních zastupitelstev. 7.1. Historický vývoj volebního systému Do třicátých let dvacátého století se konání komunálních voleb neřídilo jednotnými pravidly. Například samotný termín voleb si jednotlivá města určovala sama, takže o přesné synchronizaci a harmonizaci nemohla být řeč. V každých volbách se navíc soutěžilo pouze asi o polovinu kře- 73 sel v zastupitelstvech. V některých obcích se volby konaly každé tři roky a probíhaly na veřejných shromážděních. Tajné hlasování se odehrálo pouze tehdy, pokud o použití této formy volby předem rozhodlo zastupitelstvo obce anebo pokud to požadovala alespoň jedna šestina voličů v obci. Od ledna 1930, kdy se uskutečnily volby do obecních zastupitelstev osmi tehdy existujících měst, se komunální volby konají pravidelně každé čtyři roky. V roce 1936 přijatý zákon o komunálních volbách určil, že se ve volbách musí soutěžit vždy o všechny zastupitelské mandáty současně. Ve městech a městských okresech se komunální volby konaly vždy v měsíci lednu příslušného volebního roku a mandáty byly rozdělovány na základě systému poměrného zastoupení. V ostatních obcích se komunální volby konaly v červnu, a to pomocí většinového systému. Volební právo bylo od roku 1930 několikrát rozšířeno. Zatímco v období let 1930 až 1966 byla minimální věková hranice pro účast v komunálních volbách stanovena na 21 let, tak v období 1970 až 1982 na 20 let a od roku 1986 na stávajících 18 let. [BALDURSSON 1999: 54] 7.2. Současná podoba volebního systému Jak již bylo řečeno výše, komunální volby se konají vždy jednou za čtyři roky, a to poslední květnovou sobotu, která nepředchází Svatodušním svátkům. Zákon říká, že se volby musí uskutečnit podle systému poměrného zastoupení. Pokud však v obci není předložena žádná kandidátní listina, tak volby probíhají podle většinového principu. Tam, kde je tři týdny před konáním voleb předložena pouze jedna kandidátní listina, se o 48 hodin prodlouží lhůta na předložení případné další kandidátní listiny. Pokud žádná další listina předložena není, tak jsou automaticky, bez hlasování, zvoleni kandidáti oné jediné předložené listiny. [BALDURSSON 1999: 54] V komunálních volbách 2002 slavilo na základě uplatnění tohoto pravidla úspěch celkem sedm kandidátních listin, které ve svých obcích nenalezly žádné protikandidáty. [MAGNÚSSON 2005: 13] 7.2.1. Volební právo Aktivní i pasivní volební právo v islandských komunálních volbách náleží všem Islanďanům, kterým je v den voleb 18 a více let a jsou registrovanými obyvateli Islandu, dále pak Dánům, Finům, Norům a Švédům, kterým je 74 minimálně 18 let a na Islandu legálně žijí nejméně tři po sobě následující roky před dnem voleb. Pro občany z jiných než severských zemí jsou podmínky nastaveny o něco přísněji - kromě již zmiňované věkové hranice se vyžaduje, aby na Islandu legálně žili nejméně pět po sobě následujících let před konáním příslušných místních voleb. [COUNCIL OF EUROPE 2005: 8] 7.2.2. Parametry volební procedury Členové obecních zastupitelstev jsou voleni dvěma způsoby - buď pomocí listinného poměrného volebního systému, nebo relativně většinovým volebním systémem. Obce si však volební systém nevybírají. Většinový způsob volby lze uplatnit pouze tam, kde není možné volit pomocí poměrného systému. Taková situace nastává v případě, že v dané obci není předložena žádná kandidátní listina, a dále v případě, kdy je na předložených listinách tak málo jmen, že by podle poměrného systému nemohla být místa v zastupitelstvu obsazena. Pokud tedy nastane některá z výše jmenovaných situací, je uplatněn relativně většinový systém. Hlas může volič udělit kterémukoliv občanovi obce, který splňuje zákonem stanovené podmínky volitelnosti a není předem zproštěn povinnosti kandidaturu akceptovat. Jestliže se na dotyčného občana nevztahuje některá z výjimek, tak se tedy může stát, že bude zvolen i proti své vůli. Odmítnout výkon mandátu v zastupitelstvu smí totiž pouze ten, komu je více než 65 let anebo ten, kdo již v zastupitelstvu působil - tato výjimka má však časově omezenou platnost: občan smí kandidaturu do zastupitelstva odmítat pouze po dobu rovnající se souvislému období, které v minulosti v zastupitelstvu strávil. Jiná situace panuje v případě voleb uskutečněných podle poměrného systému - zde platí, že jméno občana nesmí být na kandidátní listinu umístěno bez jeho písemného souhlasu.53 7.2.3. Kandidátní listiny v komunálních volbách Kandidátní listina se smí místních voleb zúčastnit pouze v případě, že se jí podaří shromáždit stanovený počet podpisů občanů obce. Každý občan smí svým podpisem podpořit pouze kandidaturu jedné listiny. Hranice mini- 53 Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments. Article 18-20, strana 3-4. [http://www.samband.is/files/872139546Local%20Government%20 Elections%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 75 málního počtu podpisů se odvíjí od velikosti obce. V obcích majících 101 až 500 obyvatel se vyžaduje 10 podpisů, v obcích s 501 až 2 000 obyvateli 20 podpisů, v obcích s 2 001 až 10 000 obyvateli 40 podpisů, v obcích čítajících 10 001 až 50 000 obyvatel 80 podpisů a v obcích s více než 50 000 obyvateli 160 podpisů. Maximální počet shromážděných podpisů nesmí převyšovat dvojnásobek minimálního požadovaného počtu. Podpisy nejsou vyžadovány v obcích se 100 a méně obyvateli.54 Na listině musí být minimálně tolik kandidátů, kolik se volí členů zastupitelstva. Maximálně však dvojnásobek minimálního počtu. Kandidovat je možné pouze na jedné z listin.55 Kandidátní listiny jsou otevřené56, takže volič smí měnit pořadí kandidátů na listině a také může jméno některého kandidáta škrtnout - vše v rámci listiny, kterou si vybral.57 Voliči tedy nemají možnost panašovat. 7.2.4. Metody sčítání hlasů a přerozdělování mandátů Mandáty jsou mezi jednotlivé kandidátky rozdělovány na základě ďHond-tovy metody volebního dělitele. Přidělování mandátů konkrétním kandidátům na listinách vypadá následovně. Na nijak nepozměněných hlasovacích lístcích je kandidát postavený nejvýše považován za kandidáta na prvním místě, druhý nejvýše postavený kandidát za kandidáta na druhém místě atd. V případě těch hlasovacích lístků, na kterých bylo pořadí kandidátů pozměněno, se zjišťuje, kolikrát a na kterém místě se jednotliví kandidáti umístili. Na konci všech těchto výpočtů volební komise ví, kolikrát se jednotliví kandidáti ocitli na jednotlivých místech listiny. První mandát získává kan- 54 Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments. Article 22, strana 4. [http://www.samband.is/files/872139546Local%20Government%20 Elections%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 55 Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments. Article 26, strana 5. [http://www.samband.is/files/872139546Local%20 Government%20Electi ons%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 56 V parlamentních volbách, které se také konají pomocí systému poměrného zastoupení, jsou kandidátní listiny uzavřené, přičemž tři ze čtyř hlavních politických stran v zemi uplatňují systém otevřených stranických primářek. [KRISTJANSSON 2004: 157] 57 Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments. Article 58, strana 10. [http://www.samband.is/files/872139546Local% 20Government%20Elec tions%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 76 didát, který se v největším počtu případů umístil na první pozici. Ten je následně z výpočtů vyřazen, načež druhý mandát obdrží kandidát, který se nejčastěji umístil na první a druhé pozici (dohromady). Tímto způsobem pokračuje přidělování mandátů až do chvíle, kdy jsou rozděleny všechny mandáty, které daná kandidátní listina získala.58 V případě relativně většinového systému je rozdělování mandátů poněkud jednodušší. Mandáty získávají ti kandidáti, kteří obdrželi nej větší počet hlasů. Pokud se tedy volilo například do 5 členného zastupitelstva, tak mandáty získává prvních 5 kandidátů s nejvyšším počtem obdržených hlasů.59 7.2.5. Poměrný vs. většinový systém Ve většině islandských obcí jsou zastupitelé voleni pomocí systému poměrného zastoupení. Například v komunálních volbách uskutečněných v roce 1998 byl systém poměrného zastoupení uplatněn v 66 obcích, jejichž voliči představovali 96,6 % všech oprávněných voličů v zemi, zatímco pomocí relativně většinového systému se volilo v 58 obcích, jejichž voliči v souhrnu představovali pouze 3,4 % všech voličů oprávněných volit v komunálních volbách. [BALDURSSON 1999: 54] Do roku 2002 proběhlo další slučování obcí, takže se jejich celkový počet snížil na 105, což přispělo ke snížení počtu obcí uplatňujících relativně většinový systém - v komunálních volbách 2002 se takto volilo v 39 obcích představujících 2 % oprávněných voličů v zemi, zatímco pomocí systému poměrného zastoupení volilo 66 obcí představujících 98 % voličů oprávněných volit v místních volbách. [MAGNÚSSON 2005: 13] V komunálních volbách uskutečněných v roce 2006 se pomocí poměrného systému nevolilo již jen v 19 obcích. [SVER-RISSON, HANNESSON 2006: 12] 58 Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments. Article 85-86, strana 15. [http://www.samband.is/files/872139546Local%20 Government%20 Elections%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 59 Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments. Article 87, strana 16. [http://www.samband.is/files/872139546Local% 20Government%20Elec tions%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008] 77 8. Stranický systém a výsledky komunálních voleb 8.1. Parlamentní volby a vývoj stranického systému na celostátní úrovni 8.1.1. Vývoj do sedmdesátých let 20. století Podoba celostátního stranického systému byla silně formována vývojem chování voličů v parlamentních volbách. Do sedmdesátých let dvacátého století se parlamentní volby vyznačovaly vysokou voličskou účastí (kolem 90 procent), nízkou volatilitou, téměř fixním pořadím úspěšnosti čtyř hlavních politických stran a nevydařenými snahami nových politických stran získat v parlamentu zastoupení. Strany si držely pevnou kontrolu nad výběrem parlamentních kandidátů, kteří se často rekrutovali z řad lokálních politiků. [KRISTJÁNSSON 2004: 163] 8.1.2. Vývoj od sedmdesátých do devadesátých let 20. století V sedmdesátých letech se naplno rozvinula kritika, jež politickým stranám vyčítala přílišné uzurpování moci a neefektivní řízení ekonomiky. Chování voličů se začalo výrazně měnit. Od sedmdesátých let se parlamentní volby vyznačovaly vyšší voličskou volatilitou, nižší úrovní stranické identifikace a výrazným poklesem významu třídního štěpení. Míra obliby jednotlivých stran kolísala. [KRISTJÁNSSON 2004: 164] I tak se však na celostátní úrovni až do osmdesátých let prosazovaly především čtyři tradiční strany - nesocialistická Strana nezávislosti, agrární Pokroková strana, relativně malá Sociálně demokratická strana a relativně velký levicový Lidový svaz. V rámci severského srovnání byla za určitou zvláštnost považována absence tradiční liberální strany a naopak přítomnost Ženské aliance představující „kombinaci" environmentálni a ženské strany. [GILLJAM, OSCARSSON 1996: 32; KADEČKOVÁ 2001: 234] Podle Kadečkové se tato strana, která v roce 1983 rozšířila spektrum tradičních čtyř parlamentních stran, vymy-kala tradičnímu dělení na pravici a levici. [KADECKOVA 2001: 254] 8.1.3. Vývoj od devadesátých let 20. století K výraznější proměně stranického systému pak došlo v průběhu devade-sátých let, kdy se většinová část Lidového svazu spojila s částí Ženské 78 aliance, se Sociálně demokratickou stranou a s jedním dalším levicovým subjektem - a tím vznikla Sociálně demokratická aliance. Menšinová část Lidového svazu se naopak spojila se zbytkem Ženské aliance a zelenými, čímž vzniklo Levicově-zelené hnutí. Nový subjekt se koncem devadesátých let objevil i na pravé straně politického spektra - byla to Liberální strana, která má v parlamentu své zástupce od voleb v roce 1999. [KADECKOVA 2001: 255] V devadesátých letech měly strany celkem asi 50 tisíc členů představujících 25 procent voličstva. Přitom jen samotná Strana nezávislosti čítala 34 tisíc členů. Svanur Kristjánsson však upozorňuje, že tato masovost má spíše jen formální charakter. Na podporu této myšlenky uvádí, že podle provedených výzkumů se pouze 34 z oněch 50 tisíc považuje za skutečné stranické členy, přičemž zbylých zhruba 16 tisíc členů do stran vstoupilo zřejmě pouze proto, aby mohli hlasovat ve stranických primářkách. Žádná z islandských stran nevybírá členské příspěvky, takže Kristjánsson tvrdí, že jakmile se člověk jednou stane členem politické strany, zůstane jím až do své smrti. Chod politických stran prý závisí především na regionálních lídrech jednotlivých stran, kterých je ve čtyřech hlavních stranách odhadem něco mezi jedním až dvěma tisíci. To jsou tedy ti aktivní členové. [KRISTJÁNSSON 2004: 165] 8.2. Politické strany a jiné politické subjekty na lokální úrovni Islandské politické strany jsou podle Kristjánssona na lokální úrovni méně soudržné a v důsledku uplatňování systému otevřených primářek je pro ně těžší formulovat stranickou politiku. [KRISTJÁNSSON 2004: 166] V tom lze také spatřovat jeden z důvodů menší úspěšnosti stranických kandidátek v komunálních volbách, které se od těch všeobecných liší především v tom ohledu, že se jich často účastní nestranícke kandidátky nebo společné kandidátky více stran. Porovnávání výsledků mezi jednotlivými obcemi a mezi jednotlivými volbami je tedy obtížné. Například v komunálních volbách 1998 se Sociálně demokratická strana a Lidová aliance rozhodly postavit společné kandidátní listiny ve většině obcí, kde dříve kandidovaly samostatně či spolu s jinými politickými uskupeními, jako byla například Ženská aliance. [BALDURSSON 1999: 55] V jednotlivých obcích se v komunál- 79 nich volbách o přízeň voličů zpravidla uchází jedna až šest kandidátních listin. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 12] 8.2.1. Komunální volby v roce 2002 V komunálních volbách uskutečněných v roce 2002 se o přízeň voličů ucházelo 182 kandidátních listin. Strana nezávislosti do voleb vyslala celkem 37 kandidátek, Pokroková strana 30, Sociálně demokratická aliance 10 a Levicově-zelené hnutí 7 kandidátních listin. Pokroková strana, Sociálně demokratická aliance a Levicově-zelené hnutí sestavily společnou kandidátní listinu pro volby v Reykjaviku. Kromě výše zmíněných kandidátek se voleb účastnilo dalších 90 kandidátních listin, které představují skupinu, v níž bychom nalezli nestranícke listiny a kandidátky různých čistě lokálních politických subjektů. Nejvíce kandidátních listin, konkrétně 89, se voleb účastnilo v obcích s 1 000 a více obyvateli.60 V obcích s 300 až 999 obyvateli bylo předloženo celkem 55 kandidátních listin, v regionu hl. města celkem 26 listin a v obcích s méně než 300 obyvateli celkem 12 kandidátek. Etablované celostátní strany předložily nejvíce kandidátních listin v obcích s 1 000 a více obyvateli - v souhrnu to bylo 56 kandidátek. Zatímco nestranícke kandidátní listiny a kandidátky dalších lokálních politických subjektů se v nejhojnějším počtu představily v obcích s 300 až 999 obyvateli - kde to bylo celkem 42 listin. [MAGNÚSSON 2005: 15] Podle systému poměrného zastoupení bylo celkově zvoleno 466 zastupitelů. Výraznou část z tohoto počtu - konkrétně 214 - tvoří zastupitelé zvolení na nestraníckych listinách a kandidátkách dalších lokálních politických subjektů. Z celostátních stran nejvíce uspěla Strana nezávislosti, která ze zmiňovaného celkového počtu získala 120 zastupitelů, za Pokrokovou stranu uspělo 68 kandidátů, za Sociálně demokratickou alianci 50 kandidátů, Levicově-zelené hnutí úspěšně prosadilo 4 kandidáty a Liberální strana 2 kandidáty. Osm zastupitelů získala společná kandidátka Pokrokové strany, Sociálně demokratické aliance a Levicově-zeleného hnutí pro Reykjavik. [MAGNÚSSON 2005: 17] Nestraníckym kandidátním listinám a kandidátkám dalších čistě lokálních politických subjektů se nejvíce dařilo v obcích s 300 až 999 obyvateli, kde jejich kandidáti získali 97 ze 146 zastupitelských mandátů, a v obcích s méně než 300 obyvateli, kde to bylo 60 Do této skupiny není započten region hl. města, který v islandských statistikách představuje samostatnou kategorii. 80 20 ze 40 mandátů. Naopak kandidátky celostátních stran měly největší převahu v obcích s 1 000 a více obyvateli, kde získaly 140 z 210 mandátů, a v regionu hlavního města, kde obsadily 56 ze 70 zastupitelských mandátů. [MAGNÚSSON 2005: 27-28] 8.2.2. Účast v komunálních volbách Podoba sídelní struktury ovlivňuje volby i v dalších aspektech. Například v komunálních volbách 2002 byla volební účast nejnižší (79,7 %) ve skupině nejmenších obcí - s méně než 300 obyvateli. Naopak nejvyšší volební účast (85 %) byla ve skupině obcí s 300 až 999 obyvateli. Obě zmiňované hodnoty volební účasti se však nijak výrazně neliší od celostátního průměru, který činil 83,2 %. [MAGNÚSSON 2005: 6] V posledních čtyřech desetiletích se volební účast v komunálních volbách pohybovala v průměru kolem 85 %. V některých obcích však mají zkušenost i s volební účastí v rozsahu 90 až 100 %. [SVERRISSON, HANNESSON 2006: 12] 81 Prameny a literatura BÄCK, HENRY; GJELSTRUP, GUNNAR; HELGESEN, MARIT; JOHANSSON, FOLKE; ERLING KLAUSEN, JAN (2005): Urban Political Decentralisation. Six Scandinavian Cities. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. BALDERSHEIM, HARALD; STÄHLBERG, KRISTER (1994): From top-down to bottom-up: free communes and the politics of administrative modernization. In: Baldersheim, Harald; Stählberg, Krister (eds), Towards the Self-Regulating Municipality: Free Communes and Administrative Modernization in Scandinavia. Aldershot: Dartmouth. BALDERSHEIM, HARALD (2003): Local government reforms in the Nordic countries. Bringing politics back in? In: Vetter, Angelika; Kersting, Norbert (eds.), Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich. BALDURSSON, GUDNI (1999): Local government elections 1998. Reykjavik: Statistics Iceland. BOGASON, PETER (eds.) (1996): New modes of local political organizing: local government fragmentation in Scandinavia. New York: Nova Science Publishers. COUNCIL OF EUROPE (2005): Structure and operation of local and regional democracy. Iceland. Strasbourg: Cedex. DEL GIUDICEOVÄ, MARGUERITE (2008): Bitva o energii. National Geographic-Ceskä republika, c. 3, s. 65-87. GILLJAM, MIKAEL; OSCARSSON, HENRIK (1996): Mapping the Nordic Party Space. Scandinavian Political Studies, roc. 19, c. 1, s. 25-40. GOODEVE, EMILY D. (2005): Iceland and the European Union: An In-Depth Analysis of One of Iceland's Most Controversial Debates. Scandinavian Studies, roc. 77, c. 1, s. 85-104. MAGNUS SON, MAGNUS S. (2005): Statistical Series. Elections. Reykjavik: Statistics Iceland. 82 KADEČKOVÁ, HELENA (2001): Dějiny Islandu. Praha: Nakladatelství Lidové noviny. KRISTJÁNSSON, SVANUR (2004): Iceland: Searching for Democracy along Three Dimensions of Citizen Control. Scandinavian Political Studies, roč. 27, č. 2, s. 153-174. ROSE, LAWRENCE E.; STÁHLBERG, KRISTER (2005): The Nordic countries: Still the „ Promised Land"? In: Denters, Bas; Rose, Lawrence E. (eds.), Comparing Local Governance: Trends and Developments. Palgrave Macmillan. SVERRISSON, SIGURDUR; HANNESSON, MAGNÚS KAREL (2006): Local Governments in Iceland. Reykjavik: The Association of Local Authorities in Iceland. Internet Local Government Act, No. 45/1998 as amended by Acts No. 100/1998, 123/1998, 74/2003, 69/2004, 136/2004, 23/2005 and 150/2006; http://www.samband.is/files/32889199Local%20Government%20Act% 20no%2045%201998%20with%20subsequent%20amendments.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008. Local Government Elections Act, No. 5/1998, with subsequent amendments; http://www.samband.is/flles/872139546Local%20 Government%20Elect ions%20Act%205%201998.pdf; ověřeno ke dni 5. 5. 2008. Municipalities and Unification of municipalities in Iceland since 1950; http ://www. samband. is/files/1423 886735sameining%20sveitarfelaga% 201950-2010_Engl.doc; ověřeno ke dni 5. 5. 2008. Oficiální internetový portálu o Islandu: http://www.iceland.is; ověřeno ke dni 12. 4. 2008 http://www. iceland. is/government-and-politics/Government/Local Government; ověřeno ke dni 12. 4. 2008 83 Webové stránky Asociace islandských místních samospráv: http://www.samband.is/templatel.asp?id=364; ověřeno ke dni 25. 4. 2008 http://www.samband.is/templatel.asp?id=500; ověřeno ke dni 25. 4. 2008 Webové stránky islandského ministerstva financí: http://eng.fjarmalaraduneyti.is/customs-and-taxes/principaltaxrates/nr/ 10062; ověřeno ke dni 5. 5. 2008 84 SPOJENE KRÁLOVSTVÍ VELKÉ BRITANIE A SEVERNÍHO IRSKA Martin Polinec Možná nebude od věci uvést tuto stať tichým zvoláním „God Save the Queen " - to pro případ, že celé pojednání vyústí v malér a království bude neúmyslně zprzněno. Jako druhá možnost se nabízí začít hádankou. Tak třeba: co se skrývá za výrazem „ quangos "? Zní to možná trochu exoticky, skoro jako název nějakého zvířecího druhu. O zvěř se však nejedná, tedy alespoň ne v tom biologickém slova smyslu... Celou odpověď na hádanku naleznete uvnitř následujícího textu, jenž si neklade za cíl více, než se pokusit téma, jímž je lokální politika ve Spojeném království, uvést. Z tohoto důvodu je poměrně značný prostor věnován především historickému vývoji místní správy ve Spojeném království. S ohledem na množství rozličných správních útvarů, s nimiž se v průběhu na proměny nesmírně bohatého vývoje setkáváme, se v maximální míře přidržíme původních anglických názvů orgánů a institucí, což by mělo usnadnit orientaci a zachovat určitou míru kompatibility s anglofonní odbornou literaturou. V neposlední řadě by tento přístup, tedy práce s anglickými výrazy, měl zabránit vzniku nežádoucích konotací způsobených případným „otrockým" překladem názvů jednotlivých správních útvarů. Nicméně aby ten začátek nekončil příliš těžkopádně, tak lze ještě prozradit, že kromě quangos se pozorný čtenář může těšit třeba i na Copusovu zmínku o Eastwoodovi, Schwarzeneggerovi a reality show. 1. Historický vývoj 1.1. Stručný přehled Základní rysy anglické a velšské místní správy byly zformovány několika zákony přijatými v druhé polovině 19. století, jednalo se především o Municipal Corporations Act z roku 1835 a zákony o místní správě - tzv. Local Government Acts - z let 1888,1894 a 1899. Těmito zákony nastavené uspo- 85 řádání přetrvalo - s několika modifikacemi (zejména v případě Londýna) - až do roku 1974, kdy vstoupily v platnost institucionální změny vycházející ze zákona o místní správě z roku 1972. [WILSON 2005: 156] Další výrazné změny následovaly v 80. i 90. letech. V roce 1986 došlo ke zrušení 6 metropolitan county councils aGreater London Council a v roce 1990 k zániku Inner London Education Authority. Na konci 90. let byla zřízením Greater London Authority (GLA) obnovena celoměstská úroveň přímo volené místní správy Londýna a ještě předtím v Anglii, Walesu i Skotsku vznikly unitary councils. V případě Skotska sahají kořeny současné struktury místní správy do pozdního 19. století; k rozsáhlým reformám následně došlo zejména v letech 1929, 1973 a 1994. V případě Severního Irska stojí za připomenutí přinejmenším rok 1972, kdy byl vytvořen jednoúrovňový systém místní správy zahrnující 26 district councils - tato struktura přetrvala až do současnosti.61 [WILSON 2005: 157] 1.2. Kořeny a principy vývoje Ve Velké Británii se instituce místní správy, podobně jako většina dalších institucí, vyvíjely postupně. [WILSON, GAME 2006: 49] Blanka Říchová v tomto ohledu uvádí, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska lze vnímat jako „klasický příklad tzv. konštituční parlamentní monarchie, pro niž je typický gradualismus, tedy postupná modernizace bez výraznej-ších - tj. revolučních - zlomů. " [RICHOVA 2003: 105] Právě neexistence oněch výraznějších zlomů a s tím spojených tlaků možná přispěla k tomu, že nikdy nevznikl jeden explicitně vymezený dokument plnící funkci ústavy, tak jak ji známe - zpravidla ve formě jednoho uceleného textu - z většiny zemí kontinentální Evropy. Spojené království tedy nemá kodifikovaný ústavní dokument (ústavu), který by vymezoval práva a povinnosti lokálních správních jednotek a jejich vztah k centrální vládě. Postavení přímo volených orgánů místní správy tedy není ústavně chráněno, což je činí zranitelnějšími vůči zásahům z vyšších úrovní politického systému. Na druhé straně však nelze z absence ústavní ochrany vyvozovat, že žádná pravidla neexistují. Platí zde zákony a další psané i nepsané normy, z nichž některé vznikly dokonce před staletími a postupně byly uzpůsobovány měnícím se podmínkám. [LOUGHLIN 2001: 37; WILSON, GAME 2006: 49] 61 V roce 2011 má dojít k redukci počtu district councils z 26 na 11. 86 Kdybychom chtěli hledat pomyslné nejhlubší kořeny britské místní správy, tak by - s nadsázkou řečeno - bylo nutné začít již někde u Adama a Evy. David Wilson a Chris Game, respektovaní britští badatelé v oblasti místní správy, však za nej vhodnější výchozí bod výzkumu považují rané 19. století. Wilson a Game [2006: 50] upozorňují, že zatímco na druhé straně Lamanšského průlivu62 se Francie již mohla pyšnit jasně definovaným systémem místní správy, jehož základní rysy přetrvaly do současnosti, tak Británie se přinejmenším po většinu 19. století ničím podobným pochlubit nemohla. Patricia Hollis označila tehdejší systém britské místní správy anglickým výrazem „a tangle", což můžeme do češtiny přeložit asi jako spleť nebo změť. [HOLLIS 1987: 2-3 dle WILSON, GAME 2006: 50] Tím mimo jiné odkazovala na skutečnost, že se tehdejší systém skládal v zásadě ze tří, pro britskou místní správu tradičních typů jednotek -parishes, coun-ties a boroughs. Parishes (farnosti), jichž se na sklonku třicátých let devatenáctého století vyskytovalo přes 15 tisíc, měly právo jmenovat vybrané osoby na různé neplacené úřední posty - například takto obsazovat funkce strážníků či inspektorů místních dopravních komunikací. Counties (hrabství), na které se většina země rozdělila v průběhu středověku, byly až do roku 1889 spravovány tzv. smírčími soudci (Justices of the Peace). [STEWART 2000: 29] Tito Korunou, tj. králem či královnou, jmenovaní „funkcionáři" neplnili roli pouze v oblasti soudní, nýbrž ve zvyšující se míře vykonávali také některé administrativně-správní kompetence, například dohled nad parishes či zodpovědnost za cesty a mosty. Z působnosti Justices of the Peace byly vyňaty boroughs (městské správní obvody) a statutární města, protože tyto jednotky se spravovaly samy prostřednictvím tzv. městských obcí (Corporations) ustavených královskou výsadní listinou (Royal Charter). [WILSON, GAME 2006: 50] Nadto existovalo množství rozličných správních úřadů, z nichž každý zajišťoval jen určitou konkrétní službu/služby v rámci vytyčené územní oblasti [STEWART 2000: 27]. Hranice těchto oblastí se však nemusely shodovat s hranicemi působnosti dalších správních úřadů, což k větší přehlednosti a srozumitelnosti systému rozhodně nepřispívalo. „Překvapivě" používají termín Anglický kanál. 87 1.3. Pod tlakem industrializace Naléhavá potřeba reformy systému přišla jako jeden z důsledků průmyslové revoluce. David Wilson a Chris Game konstatují, že se tehdy existující „slátanina" („patchwork") institucí prostě nedokázala vyrovnat s potřebami rozvíjející se industriálni společnosti. [WILSON, GAME 2006: 51] Industrializace na města kladla řadu nových nároků: například průmyslníci spolu s obchodníky volali po zajištění adekvátní úrovně infrastruktury a v důsledku nemocnosti se zvyšovala potřeba zdravotnických zařízení. [STEWART 2000: 27, 28] Odpověď centrální vlády přišla ve třicátých letech 19. století v podobě dvou důležitých zákonů - Poor Law Amendment Act (novela chudinského zákona) a především Municipal Corporations Act (zákon o obcích). Poor Law Amendment Act, jenž vstoupil v platnost v roce 1834, ohlašoval vytvoření dalších jednoúčelově zaměřených správních úřadů. Tímto zákonem byla správa péče o chudé vyňata z působnostiparishes (farností) a přesunuta na asi 700 svazků a sdružení obcí podléhajících voleným Boards of Guardians (rady dohlížitelů). Tyto rady sice byly silně ovlivňovány z centra prostřednictvím státních Poor Law Commissioners, avšak skutečnost, že svoji legitimitu mohly odvozovat z voleb, je odlišovala od většiny jednoúčelově zaměřených správních úřadů vytvořených v pozdější době. [WILSON, GAME 2006: 51] Municipal Corporations Act - přijatý v roce 1835 - ustavil 78 přímo volených místních úřadů víceúčelového zaměření, které v Anglii a Walesu nahradily přímo nevolené a nezřídka zkorumpované místní úřady vzniknuvší ještě ve středověku. Kompetence zastupitelstev nových místních úřadů byly omezené.63 John Stewart [2000: 27] však upozorňuje, že představitelé mnoha těchto správních jednotek si rozšiřování kompetencí ani příliš nepřáli. Volební právo se sice vztahovalo pouze na daňové plátce mužského pohlaví s minimálně 31etým trvalým pobytem, nicméně princip přímo volené místní správy tím zaveden byl, a tak je Municipal Corporations Act z roku 1835 pokládán za základ současného britského systému místní správy. V této době se také začíná rodit systém výborů jakožto způsob vnitřní organizace lokálních správních jednotek. [JOHN 2004: 45] David Wilson a Chris Game [2006: 51-53] zastávají názor, že navzdory reformám 63 Nové místní úřady se již například nestaraly o výkon justice (administration of justice). 88 z třicátých let neexistovalo skoro až do konce 19. století nic, co by bylo možné byť jen vágně označit za systém místní správy. Namísto systému místní správy se prý stále jednalo spíše o „tangle" (spleť-změť) doslova tisíců jmenovaných či volených orgánů jedno či víceúčelového zaměření. Potřebná racionalizace přišla ve formě několika zákonů přijatých v posledních 12 letech 19. století. 1.4. Snahy o racionalizaci na sklonku 19. století 1.4.1. Local Government Act 1888 Local Government Act (zákon o místní správě) z roku 1888 vytvořil v Anglii a Walesu 62 county councils (včetně London County Council) a 61 county boroughs. Ve všech případech se jednalo o přímo volená tělesa. County councils, jež převzaly úkoly po tzv. smírčích soudcích (Justices of the Peace) [STEWART 2000: 31], se výrazně lišily velikostí populace, kterou pokrývaly - od 20 000 v případě Rutlandu až po 3,5 miliónu v případě Lancashire. County councils původně měly poměrně málo kompetencí: odpovědnost za dopravní cesty a mosty, váhy a míry, azyly a částečná kontrola policie. V průběhu 20. století však jejich pravomoci soustavně rostly. [WILSON, GAME 2006: 53] Jednou z hlavních starostí county councils se stalo hájení území proti snahám o rozšiřování městských oblastí. County councils se vymezovaly vůči městským správám, jelikož města usilovala o county borough status, a právě county boroughs stály za snahami o rozšiřování městských oblastí. [STEWART 2000: 31] County borough councils měly tzv. univerzální pravomoc, a byly tedy víceúčelového zaměření, navíc nezávislé na counties. Status county borough byl původně zamýšlen pouze pro velká města s populací přes 150 000 obyvatel, ale v průběhu legislativního procesu se minimální hranice snížila na 50 000 obyvatel. 1.4.2. Local Government (Scotland) Act 1889 Local government Act z roku 1888 byl o rok později následován obdobným zákonem pro Skotsko, kde vzniklo 33 volených county councils se čtyřmi největšími burghs-Glasgow, Edinburgh, Dundee a Aberdeen-jakožto counties of cities, které byly podobnými „nezávislými ostro vy' L(„ independent islands") jako anglické county boroughs. [WILSON, GAME 2006: 53] 89 1.4.3. Local Government Act 1894 Local Government Act z roku 1894 zavedl na území county councils systém 535 urban district councils (UDCs), 472 rural district councils (RDCs) a 270 non-county borough councils, čímž došlo k završení reformy anglické a velšské místní správy mimo Londýn. [WILSON, GAME 2006: 52-53] Non-county boroughs byly ve většině případů vytvořeny těmi municipal corporations (obcemi), kterým se nepodařilo získat status county borough. Urban a rural district councils spravovaly menší území a disponovaly pouze omezenými pravomocemi, takže jejich postavení bylo nižší - ačkoliv měly blízko k lidem, které reprezentovaly. [STEWART 2000: 32] 1.4.4. Local Government (Scotland) Act 1894 V případě Skotska obdobná legislativa rozšířila princip přímé volby na parish councils a town/burgh councils. I po výše zmíněných reformách však nadále existoval složitý systém různých jednoúčelově zaměřených institucí a orgánů - jako byly například school boards (školní rady), police commissions (policejní komise) nebo county road boards (dopravní úřady hrab-ství). [WILSON, GAME 2006: 52-53] 1.4.5. London Government Act 1899 London Government Act z roku 1899 zřídil na území London County Council (LCC)64 systém 28 metropolitan borough councils, které nahradily 38 vestries a district councils, aby společně se City of London Corporation65 tvořily druhou úroveň londýnské místní správy. [WILSON, GAME 2006: 52-53] Každé londýnské metropolitan borough mělo nejen vlastní zastupitelstvo, ale také svého starostu. [BRIGGS 1963: 325 dle PILGRIM 2006: 225] Do kompetence LCC patřily všechny důležité funkce, jež byly místní správě vyhrazeny - od kultury a rekreačních aktivit až po školství a bydlení. [RAO 2006: 216] Na konci 19. století, po výše zmíněných reformách, ve Velké Británii existoval duální systém volené místní správy: víceúčelové county boroughs/ 64 První úroveň londýnské místní správy. 65 Instituce, která se již v té době pyšnila 7001etou historií a mezi jejíž tradiční orgány dodnes patří Lord Mayor, Court of Aldermen a Common Council. [WILSON, GAME 2006:53] 90 burghs v největších městech (kromě Londýna), zatímco jinde dvou či víceúrovňové systémy sestávající se z county councils, district/burgh councils aparish councils. [WILSON, GAME 2006: 53] Právě na konci 19. a začátku 20. století (do 30. let) dosahoval vliv místní správy svého pomyslného vrcholu. [LOUGHLIN 2000: 39, 58] V průběhu 19. století nezřídka zaznívaly názory, že základní jednotkou systému místní správy by měly být parishes. Tyto názory však zůstaly v menšině. Vývoj britské místní správy se v tomto ohledu zřetelně odlišil od vývoje ve značné části Evropy, kde se commune (obec) stala základní jednotkou lokální úrovně správy. [STEWART 2000: 30,31] 1.5. Vývoj ve 20. století Na počátku 20. století rostla populace Anglie a Walesu v průměru o více než 1 % ročně. Tento růst byl rozprostřen značně nerovnoměrně - týkal se zejména měst, která se rozšiřovala na úkor přírodní krajiny. Vývoj nevyhnutelně spěl ke konfliktu mezi městskými a venkovskými správami. Hranice nastavené reformami 19. století se začaly jevit jako nevyhovující. Status county borough se dařilo získat čím dál většímu počtu měst, a proto došlo ke zpřísnění podmínek. Od roku 1926 se o příslušný status mohla ucházet pouze města s více než 75 000 obyvateli.66 Očekávaný efekt se dostavil: mezi lety 1927 až 1964 žádné nové county borough nevzniklo. [WILSON, GAME 2006: 54] 1.5.1. Local Government Acts 1929 Další změny vnější struktury přišly spolu se dvěma zákony vydanými v roce 1929. Local Government (Scotland) Act se vypořádával s až matoucí rozmanitostí skotských burghs, tímto zákonem byly na základě velikosti populace zredukovány na 2 druhy: 21 large burghs (s populací větší než 20 tisíc obyvatel) zodpovídající za většinu služeb mimo školství, jež se přesunulo do kompetence counties, a 176 small burghs (s méně než 20 tisíci obyvateli) s odpovědností za politiku bydlení, veřejné zdravotnictví a veřejná zařízení. Parishes, district a standing joint committees byly zrušeny a ve venkovských oblastech nahrazeny bezmála 200 district councils, 66 Připomeňme, že před rokem 1926 byla minimální hranice nastavena na 50 000 obyvatel. 91 čímž došlo k dotvoření dvouúrovňového67 systému místní správy na celém území Skotska vyjma 4 největších skotských měst - takzvaných Counties of Cities [MACKIE 2004: 346-347; WILSON, GAME 2006: 54] V roce 1929 byl také přijat Local Government Act pro Anglii a Wales. Tento zákon zrušil Boards of Poor Law Guardians a jejich kompetence, k nimž náležela například sociální politika a nemocniční služby, přesunul na county councils a county borough councils. Z některých venkovských districts byla na county councils přesunuta také odpovědnost za hlavní dopravní cesty, a to kvůli zvyšujícímu se počtu motorových vozidel a tomu neodpovídajícímu stavu cest. Zákon se v neposlední řadě zaměřil na snížení počtu velmi malých venkovských či městských district councils, z nichž více než 300 bylo v následujících 10 letech zrušeno. Mnoho malých district councils však „přežilo" až do doby poválečné. [WILSON, GAME 2006: 52-54] Možná nebude na škodu doplnit, že v rozmezí let 1929 až 1939 se do středu pozornosti nezřídka dostávaly úspěchy London County Council (LCC) v oblasti zdravotnictví, protože i ti největší kritici považovali pokrok v rozvoji nemocničních služeb poskytovaných LCC zdi pozoruhodný. [RAO 2006: 216] 1.5.2. „Zlatý věk" a první signály obratu County councils a county borough councils v průběhu první poloviny 20. století postupně získávaly kompetence a odpovědnost za další a další služby. Tento proces setrvalého růstu jejich významu vyvrcholil na počátku třicátých let 20. století, a proto je toto období někdy označováno za „golden age " novodobé místní správy, [např. BYRNE 2000: 21; LOUGHLIN 2001: 39; SULLIVAN 2003: 39; WILSON, GAME 2006: 55] První signál obratu lze pozorovat v roce 1934, kdy centrální vláda přesunula zpět pod svá „křídla" odpovědnost za vyplácení podpor v nezaměstnanosti. K dalším - tentokrát ještě dalekosáhlejším - přesunům kompetencí došlo po 2. světové válce, kdy labouristy iniciované reformy zdravotnictví a sociální politiky odebraly místním zastupitelstvům odpovědnost za řadu služeb. [WILSON, GAME 2006: 54-55] Místní zastupitelstva přišla zejména o kompetence v oblasti zdravotnictví a o zodpovědnost za rozvody plynu, elektřiny a později i vody. John Stewart však upozorňuje, že jakkoliv místní úřady některé kompetence ztratily, tak na druhé straně některé nové získaly. Místní správa 67 První úroveň tvořilo 33 counties. [MACKIE 2004: 347] 92 se totiž stala hlavním nástrojem a zprostředkovatelem politiky sociálního státu a jako takové jí byly rozšířeny kompetence v oblasti školství, bydlení a sociální péče. Zatímco v průběhu 19. století se místní správní jednotky soustředily především na zajištění základní infrastruktury, tak nyní byl důraz kladen právě na zprostředkování a plnění centrálně rozhodnutých - a tedy centrem stanovených - programů a plánů souvisejících s rozvojem sociálního státu. [STEWART 2000: 35; SULLIVAN 2003: 39] Lze tomu tedy rozumět tak, že na jedné straně se zvýšil podíl místní správy na zprostředkovávání veřejných služeb občanům, avšak to vše za cenu určitého omezení volnosti v jednání a rozhodování. 1.5.3. London Government Act 1963 London Government Act vydaný v roce 1963 ustavil - s platností od roku 1965 - Greater London Council (GLC), 32 London boroughs a na bývalém území London County Council (LCC) zřídil Inner London Education Authority (ILEA). City of London Corporation68 se reforma opět nijak výrazně nedotkla. [PILGRIM 2006: 225; WILSON, GAME 2006: 52] Zrušením London County Council (LCC) a zřízením Greater London Council (GLC) nedošlo pouze k přeměně názvu jednoho a téhož správního orgánu, ale především k rozšíření území, na kterém dotyčná instituce - nyní GLC - směla vykonávat své kompetence. [WILSON, GAME 2006: 55] Z počtu 32 London boroughs jich 12 (či 13)69 vzniklo ve Vnitřním Londýně, kde nahradily dřívější metropolitan boroughs, a 20 na území Vnějšího Londýna. Do kompetence boroughs byla převedena převážná část služeb - jako bydlení, sociální péče, nemetropolitní cesty a knihovny. GLC byly ponechány úkoly „strategičtějšího" rázu [RAO 2006: 217], konkrétně územní plánování, protipožární ochrana, činnost záchranek, budování hlavních cest a odvoz odpadků. Inner London Education Authority (ILEA), skládající se ze zastupitelů reprezentujících 12 vnitřních boroughs, se stala zvláštním výborem GLC pro správu školství v celém Vnitřním Londýně.70 68 Tato instituce se ve své nezměněné podobě stala v rámci nového systému pomyslným třicátým třetím borough. 69 Záleží na tom, zdali započítáváme City of London Corporation. 70 Hlavním podnětem ke vzniku ILEA bylo široce sdílené přání udržet vysokou úroveň správy školství z dob působení London County Council (LCC). [WILSON, GAME 2006: 56] 93 Naproti tomu ve Vnějším Londýně se školská politika stala přímou součástí kompetencí jednotlivých 20 boroughs. [WILSON, GAME 2006: 56] Na adresu londýnských boroughs se čas od času snáší kritika kvůli jejich údajně nevalné schopnosti získat si náklonnost občanů. [STEWART 2000: 76] Podle A. Briggse se pouze velmi málo Londýňanů považuje primárně za občany boroughs. [BRIGGS 1963: 326 dle PILGRIM 2006: 225] Naproti tomu GLC někteří autoři vyčítali, že je „too weak to be effective and too powerful to be acceptable". [YOUNG die RAO 2006: 217] 1.5.4. Local Government (Northern Ireland) Act 1972 Severní Irsko mělo od roku 1898 podobnou strukturu místní správy, jaká se vyskytovala ve Velké Británii: 2 univerzální („all-purpose") county boroughs (Belfast a Londonderry) a dvouúrovňový systém sestávající se z 6 counties a 55 městských a venkovských district councils. [WILSON, GAME 2006: 59] Za jednu z hlavních slabostí tohoto systému byl považován vysoký počet malých správních jednotek (district councils), které se musely spoléhat na velmi omezené finanční zdroje. [KNOX 1998: 3] Local Government (Northern Ireland) Act z roku 1972 tuto strukturu nahradil jednoúrovňovým systémem místní správy v podobě 26 district councils.71 [WILSON, GAME 2006: 52] Volby do district councils probíhají pomocí systému poměrného zastoupení - konkrétně se jedná o systém jednoho přenosného hlasu (Single Transferable Vote - STV). Severoirské districts mají v porovnání se svými britskými protějšky značně omezené kompetence. Kromě odpovědnosti za sběr a odvoz odpadků, veřejné toalety, krematoria a hřbitovy do jejich kompetence v různém rozsahu spadají také rekreační zařízení/služby, kultura, ochrana spotřebitelů, ochrana životního prostředí, podpora ekonomického rozvoje a ve zvyšující se míře i cestovní ruch. Ve snaze zamezit na lokální úrovni náboženskému napětí byla řada kompetencí v oblastech jako bydlení, osobní sociální služby, zdravotnictví, školství a plánování svěřena různým nevoleným orgánům72 Northern Ireland Office (Úřad Severního Irska). [BIRREL 2007: 658; WILSON, GAME 2006: 60] Později část kompetencí přešla na Northern Ireland Assembly (Severoirský autonomní parlament). 71 V těchto 26 district councils působí celkem 582 zastupitelů. 72 Celkově se jedná asi o 116 těles. Roční výdaje 26 district councils v souhrnu představují méně než 4 procenta celkových veřejných výdajů Severního Irska. 94 1.5.5. Local Government Act 1972 Local Government Act z roku 1972 zrušil - s platností od roku 1974 - všechny county boroughs a snížil počet anglických a velšských county councils z 58 na 47. V rámci těchto counties bylo 1 250 districts (venkovských i městských) a boroughs sloučeno do 333 district councils s populací v rozmezí 18 760 až 422 000 obyvatel. Na území hlavních městských aglomerací bylo vytvořeno 6 metropolitan county councils73 a 36 metropolitan districts/ boroughs s populací v rozsahu od 172 000 do 1,1 miliónu obyvatel. Mimo území zmiňovaných šesti metropolitních oblastí se v rámci nových counties původní county boroughs přeměnily na district councils, přičemž některé významné kompetence74, které původně vykonávaly county boroughs, přešly na counties. [WILSON, GAME 2006: 58] Právě counties se v rámci systému místní správy cítily být těmi nej-důležitějšími, což popuzovalo zejména bývalé county boroughs, i když nejen je, protože také mnoho dalších districts s nelibostí sledovalo vystupování counties, které samy sebe považovaly za nadřazené, a to navzdory skutečnosti, že formálně mezi jednotlivými úrovněmi místní správy žádný hierarchický vztah zakotven nebyl. Sebevědomí counties tedy pramenilo spíše z rozsahu pravomocí, jimiž byly vybaveny. [STEWART 2000: 75, 76] Trochu jiná situace pak panovala v případě metropolitan counties, protože ty postrádaly kompetence v oblasti sociálních služeb a školství, takže nej-větší část výdajů plynula skrze metropolitan districts75, které se díky tomu považovaly za klíčové hráče uvnitř místní správy metropolitních oblastí. [STEWART 2000: 76] Nutno zmínit, že reforma z roku 1972 měla také značně stranicko-politický rozměr: county boroughs byly ve většině případů vnímány jaké opěrné body (bašty) labouristů, zatímco counties se obecně jevily jako více nakloněné konzervativcům. [WILSON, GAME 2006: 58] Zrušení county boroughs a naopak posílení counties lze tedy z určitého úhlu pohledu vnímat jako ryze stranickými zájmy vedený akt, který měl - prostřednictvím vykalkulovaného institucionálního přeskupení - posílit vliv konzervativců. 73 Jednalo se o Greater Manchester, Merseyside, West Midlands, Tyne and Wear, South Yorkshire a West Yorkshire. 74 Jednalo se zejména o určité kompetence v oblasti školství a sociální péče. 75 Metropolitan districts většinou vznikly z bývalých county boroughs. 95 V Anglii byly na nižší úrovni místní správy - mimo území velkých měst - zachovány parishes pokrývající území menší než districts. Z více než 10 000 parishes se jich asi 8 700 mohlo pyšnit přímo volenými councils (zastupitelstvy). Malé parishes - s méně než 200 registrovanými voliči - si mohly podržet tradici parish meetings (shromáždění), jichž se smějí účastnit všichni místní voliči. Naproti tomu ve Walesu byly parishes v roce 1974 zrušeny, nahradily je communities spravované buď volenými councils (zastupitelstvy) nebo prostřednictvím community meetings fungujícími na podobném principu jako anglické parish meetings. V některých městských oblastech byly navíc vytvořeny neighbourhood councils (sousedské rady76), které mohou představovat dodatečný prostor pro vyjádření místních stanovisek a názorů. [WILSON, GAME 2006: 58] 1.5.6. Local Government (Scotland) Act 1973 Stranou změn nezůstalo ani Skotsko. V roce 1975 vstoupil v platnost nový Local Government (Scotland) Act, kterým bylo zřízeno 9 regions (regional councils) s populací v rozsahu od 100 000 do 2,5 miliónu obyvatel, 53 nových districts (district councils) s populací od 9 000 do 850 000 obyvatel a 3 island authorities (island councils). Touto strukturou bylo nahrazeno přes 400 správních jednotek - county councils, city councils, burgh councils a district councils - existujících od roku 1929. Navíc se asi 1 350 communities rozhodlo ustavit nepovinné community councils jako určitý druh třetí úrovně místní správy. Community councils však neměly žádné zákonné pravomoci a jejich postavení bylo dokonce nižší než postavení anglických parish councils. Nehledě na několik menších změn, výše naznačené uspořádání zůstalo v zásadě nedotčeno až do dubna 1996, kdy se struktura skotské místní správy změnila na jednoúrovňovou. [MACKIE 2004: 347; WILSON, GAME 2006: 52, 59] 1.5.7. Local Government Act 1985 Výrazné změny přinesl Local Government Act vydaný v roce 1985. Tento zákon zrušil - a to s platností od 1. dubna 1986 - 6 metropolitan county councils a Greater London Council (GLC). [WILSON, GAME 2006: 52] 76 Dobře známé ze severských zemí - viz [např. BACK et al. 2005; B ALDERS HEIM 2003; BOGASON 2006] 96 Postupnému zániku neunikla ani Inner London Education Authority (LLEA), která byla v roce 1986 přetvořena na přímo volenou jednoúčelově zaměřenou radu77, jež však existovala pouhé 4 roky - definitivně zanikla počínaje prvním dubnem 1990, kdy její kompetence převzaly jednotlivé Lnner London boroughs, a to na základě zákona z roku 1988. Zrušením GLC se Londýn poprvé od roku 1855 ocitl bez celoměstské politické reprezentace. [WILSON, GAME 2006: 62; SWEETING 2002: 10] Londýn se tím stal jediným hlavním městem v západní Evropě, které nemělo celoměstskou úroveň správy a celoměstskou strategii. [RAO 2006: 218; LOUGHLIN 2001: 53]. Rada pravomocí GLC přešla na jednotlivá londýnská boroughs, stejně jako část kompetencí po zrušených metropolitan county councils převzaly metropolitan district/borough councils. Některé pravomoci - především v oblastech jako veřejná doprava, likvidace odpadu, civilní obrana či protipožární ochrana [STEWART 2000: 77] - však na nižší jednotky nepřešly a byly následně vykonávány prostřednictvím různých společných rad a výborů (joint boards a joint committees)78, ad hoc institucí a úřadů centrální vlády.79 Celý systém se tak stal ještě méně přehledným. V případě metropolitních oblastí změny vedly k větší fragmentaci správy a oslabení přímo volených správních orgánů. Naopak na významu získaly různé nepřímo volené či jmenované orgány, jejichž počet znatelně vzrostl. [WILSON, GAME 2006: 62; RAO 2006:217] Na povrch se přirozeně dere otázka, co stálo v pozadí provedené reformy -jaké podněty a pohnutky. V té době vládnoucí konzervativci odůvodňovali změny poukazem na snahu o redukci byrokracie, odstranění duplicit a omezení plýtvání. Obecně usilovali o zmenšení role státu [SULLIVAN 2003: 40, 41]. Zrušení nej vyšší úrovně správy metropolitních oblastí a přesun řady již tak dost omezených kompetencí a úkolů na borough a district councils mělo vyústit v přiblížení správy lidem. Správa se měla stát srozumitelnější a dostupnější, což by ve výsledku znamenalo posílení demokra- 77 Tato instituce se svým zaměřením a způsobem výběru členů podobala přímo voleným školským radám známým z některých států USA. 78 Joint boards/committees představují nepřímo volené jednoúčelově zaměřené orgány složené ze zastupitelů vyslaných zúčastněnými zastupitelstvy (metropolitan district/ borough councils). [STEWART 2000: 77] 79 Společné rady (joint boards) ustavené v Londýně vykonávaly méně kompetencí než obdobné orgány v bývalých metropolitan counties. [STEWART 2000: 77] 97 cie na lokální úrovni. Takto alespoň o cílech reforem mluvili jejich tvůrci, tedy konzervativci. [WILSON, GAME 2006: 61] Rada badatelů ale upozorňuje i na mnohem prozaičtější důvody, jež mohly stát v pozadí. Předně je to skutečnost, že se v roce 1981 všech 7 councils (6 metropolitan county councils a GLC) ocitlo pod kontrolou konkurenčních labouristů. [ELCOCK 1991: 39 dle WILSON, GAME 2006: 61] Ve stejnou dobu měli konzervativci „v moci" největší počet správních jed-notek80na nižších úrovních místní správy - tedy právě ty district a borough councils, na které díky reformě přešla část kompetencí po zrušených metropolitan county councils a GLC. Například Wilson a Game [2006: 61] proto za reformou spatřují úmysl koncipovat strukturálně-institucionální změny podle úzce stranicko-politických zájmů, a tím pokračování trendu započatého v 70. letech (viz výše). Jones a Stewart tvrdí, že zrušení metropolitan counties a GLC bylo pouze vedlejším produktem sporů ohledně financování místní správy. [JONES, STEWART 2002: 14] A Hebbert za „vším" vidí tehdejší ministerskou předsedkyni Margaret Thatcherovou. Zrušení jedné úrovně přímo volené místní správy prý bylo především jejím osobním rozhodnutím - motivovaným politickou záští. [HEBBERT 1998 dle TRAVERS 2004: 30] Helen Sullivan hodnotí konzervativci provedené reformy smířlivějším tónem: připouští, že došlo k další fragmentaci struktury místní správy (viz níže), avšak zároveň dodává, že vládou prosazovaná strategie přinesla také nezanedbatelné úspěchy v podobě kýženého snížení nákladů. [SULLIVAN 2003: 59] Peter John pak dokonce tvrdí, že místní správa si „za všechno"81 mohla tak trochu sama, protože neměla silnou podporu veřejnosti, a to podrývalo její postavení i autoritu. [JOHN 2004: 47^18] Otázkou, na kterou se těžko hledá zcela jednoznačná odpověď, tedy zůstává, zdali za reformou stálo altruistické úsilí konzervativců o posílení lokální demokracie a zefektivnění chodu státu, nebo jestli se spíše jednalo o ryze účelový krok k „vymazání" úrovně správy, jež se dostala do „rukou" konkurenční politické strany... 80 Konzervativci měli více zastupitelů a ovládali více zastupitelstev než kterákoliv jiná strana. 81 Rozuměj za změny, které v systému místní správy provedla centrální vláda vedená konzervativci. 98 1.5.8. Příval změn na konci 20. století Další významné reformy na sebe nenechaly dlouho čekat. Mezi lety 1995 až 1998 v Anglii vzniklo celkem 46 nových unitary councils, které nahradily 5 counties a 58 districts. Ve Walesu bylo 45 existujících counties a dist-ricts nahrazeno 22 novými unitary councils, zatímco ve Skotsku 29 unitary councils nahradilo 53 district councils a 9 regional councils. [McGARVEY 2002: 29; WILSON2005: 161] Arthur Midwinter aNeilMcGarvey považují za důležité zdůraznit, že na rozdíl od Anglie byly ve Skotsku výše naznačené změny implementovány direktivnějším způsobem - nevznikl žádný ekvivalent Local Government Commission a chyběla širší politická shoda na prospěšnosti zaváděného uspořádání. [MIDWINTER, McGARVEY 1997: 73] McAteer a Bennet navíc citují Midwinterův názor, že v důsledku zrušení regionálních úřadů a vzniku skotského parlamentu se vliv orgánů místní správy zmenšil.82 [MIDWINTER 2002 dle McATTER, BENNET 2005: 303] Naproti tomu Robert Mackie vnímá vznik skotského parlamentu v trochu jiných souvislostech, když konstatuje, že v důsledku zřízení parlamentu se zvýšila poptávka po transparentnosti správy a etickém způsobu řízení. [MACKIE 2004: 345] V případě Walesu znamenala přeměna místní správy na jednoúrovňovou - v podobě unitary councils - také to, že se struktura velšské místní správy více odlišila od té anglické, pro kterou byla charakteristická koexistence jedno a dvouúrovňových systémů. [BOYNE, GOULD-WILLIAMS, LAW, WALKER 1999: 68, 69] O zisk statutu „unitary authority" nejvíce usilovaly ty správní jednotky, které se cítily být poškozeny (poníženy) reorganizačními změnami z let 1974 a 1975. John Stewart tvrdí, že se hrdá města nikdy nesmířila se zhoršením svého postavení. Víra v unitary authorities byla nejhlubší právě v městských oblastech. [STEWART 2000: 78] Podle Helen Sullivan změny struktury místní správy provedené v 80. a 90. letech nevedly k zjednodušení systému, ale spíše k jeho zkomplikování, znepřehlednění a vzniku dalších anomálií. [SULLIVAN 2003: 39] Souhrnně lze konstatovat, že za vlády konzervativců v období 1979-1997 nedošlo pouze k výrazné redukci počtu přímo volených orgánů místní správy, ale také k rychlému nárůstu počtu nevolených či nepřímo volených orgánů - a to právě na úkor orgánů přímo 82 Většina veřejných služeb se prý nyní stala předmětem rozsáhlejší přímé kontroly ze strany skotského parlamentu, zatímco zastupitelstva dohlížejí na menší a méně strategické služby. [MIDWINTER 2002 dle McATEER, BENNET 2005: 303] 99 volených. Řada kompetencí v oblasti služeb byla přímo voleným místním orgánům odňata a přenesena na různé centrální vládou jmenované instituce, přičemž ty služby, které zůstaly v kompetenci přímo volených správních jednotek, se staly předmětem větší kontroly a dozoru ze strany centrálních institucí. [WILSON 2005: 162] Přesouvání rozhodovacích pravomocí z přímo volených místních orgánů na nevolené (jmenované) instituce, pro něž se vžil název „ quangos "83, možná nebylo vedeno pouze snahou o zefektivnění správy, ale asi přinejmenším z části souviselo také s jedním pro konzervativce nepříliš příznivým trendem: růstem počtu přímo volených místních orgánů ovládaných opozičními stranami. V roce 1997 konzervativci mocensky kontrolovali pouze 23 ze 441 místních správních jednotek. V takových podmínkách získávaly nevolené (jmenované) „quangos" na významu, protože pomocí nich bylo možné obcházet vůli přímo volených místních orgánů. Weir a Beetham [1999: 192 dle WILSON 2005: 162] tvrdí, že za konzervativců se z „quangos" staly hlavní nástroje pro prosazování vládní politiky. Údajně existovalo asi 6 425 „quangos", z nichž 4 635 bylo lokálního zaměření. [HALL, WEIR 1996 dle WILSON 2005: 162] Po nástupu labouristů k moci se pozornost nové vlády soustředila mimo jiné také na problematiku správy, protože v tehdejším uspořádání (po zrušení GLC) byl spatřován demokratický deficit. Na začátku května roku 1998 se v Londýně uskutečnilo referendum, v němž se výrazná většina (72 %) zúčastněných vyjádřila pro zřízení Greater London Authority (GLA). [LOUGHLIN 2000: 54] V následujícím roce byl přijat Greater London Authority Act, který zavedl přímou volbu starosty Londýna a zřídil 25členné London Assembly (shromáždění) Londýna sestavované na základě výsledků samostatných voleb. [WILSON, GAME 2006: 52] Volební období obou těchto z rozdílných voleb vycházejících a odlišnými pravomocemi vybavených orgánů bylo ustanoveno jako čtyřleté. [WILSON 2005: 168] Starosta Londýna je volen pomocí tzv. doplňkového hlasování (Supplementary vote - SV), zatímco pro volby členů londýnského Assembly se používá systém dodatečných míst (Additional Member System - AMS), kdy je 14 zastupitelů zvoleno v jednomandátových volebních obvodech prostřednictvím relativně většinového systému „prvního v cíli" (First Past the Post-FPTP) 83 Výraz „ quangos " se používá jako akronym pro „ quasi-autonomous non-gover-nmental organizations " (kvazi-autonomní nevládní organizace). [WILSON, GAME 2006: 17] 100 a zbývajících 11 zastupitelů v celo-londýnském volebním obvodu na základě poměrného systému kandidátních listin (List PR). [SWEETING 2002: 10-11] První přímé volby starosty Londýna se uskutečnily 4. května 2000. [LOUGHLIN 2001: 54] Instituce Greater London Authority se stala zodpovědnou především za strategické územní plánování, dopravu, ekonomický rozvoj, ochranu životního prostředí, metropolitní policii a hasiče, kulturu a civilní obranu. [RAO 2006: 218] Martin Laffin tvrdí, že současná vláda labouristů věnuje problematice místní správy více pozornosti než kterákoliv z předchozích poválečných labouristických vlád, a upozorňuje, že tradičně to byli konzervativci, kdo se více zaměřoval na místní správu, čehož důkazem jsou tři velké reformy struktury anglické místní správy. [LAFFIN 2008: 109] 2. Vnější struktura přímo volené místní správy 2.1. Základní úrovně přímo volené místní správy V Anglii se struktura přímo volené místní správy skládá z jednoúrovňových a dvouúrovňových systémů. První úroveň tvoří 34 non-metropolitan county councils, 36 metropolitan district councils, 46 unitary councils a Greater London Authority. To jsou tedy 4 druhy správních jednotek, z nichž metropolitan district councils i unitary councils představují jedinou úroveň systému. Naproti tomu non-metropolitan county councils a Greater London Authority reprezentují první - nikoliv tedy jedinou- úroveň systémů, jejichž jsou součástí. Vedle 34 non-metropolitan county councils totiž existuje ještě 238 non-metropolitan district councils, které v případě tohoto systému představují druhý stupeň volené místní správy. Non-metropolitan district councils se sice rozprostírají na území non-metropolitan county councils, avšak nejsou jim přímo podřízené. Greater London Authority představuje první stupeň přímo volené místní správy Londýna, zatímco 32 London borough councils a City of London Corporation reprezentují stupeň druhý. Aby „toho" nebylo málo, tak v nemetropolitní Anglii do „hry" vstupuje ještě přibližně 8 700 parish a town councils, o kterých se někdy hovoří jako o třetím stupni volené místní správy. O důvodech, proč jsou parish a town councils jako třetí stupeň 101 volené místní správy vnímány pouze „někdy", se zmíníme později (viz další podkapitola). Severní Irsko, Skotsko i Wales mají jednoúrovňové systémy přímo volené místní správy. Ve Walesu tuto jedinou úroveň představuje 22 unitary councils, zatímco ve Skotsku 32 unitary councils a v Severním Irsku zatím84 26 district councils85. Podobně jako se v případě Anglie někdy hovoří i o třetí úrovni volené místní správy, tak v případě Skotska i Walesu se někdy mluví o pomyslné druhé úrovni, kterou ve Skotsku představuje 1 150 community councils, zatímco ve Walesu 750 community councils a 150 community meetings. [WILSON, GAME 2006: 78] Velikost populace anglických non-metropolitan counties se pohybuje v rozmezí 100 000 až 500 000 obyvatel, přičemž non-metropolitan districts mají od 19 000 do 433 000 obyvatel. Velikost metropolitan districts se pohybuje v rozmezí 172 000 až 1 100 000 obyvatel. [WILSON 2005: 158] Britské přímo volené jednotky místní správy jsou co do počtu obyvatel největší v západní Evropě a na britského přímo voleného místního zastupitele připadá nej vyšší počet obyvatel. David Wilson a Chris Game [2006: 73] z toho vyvozují, že termín „demokratický deficit", jenž často zaznívá ve spojitosti s Evropskou unií a jejími institucemi, se zdá být více než příhodný a oprávněný v případě samotné Británie a její místní správy. 2.2. Další úrovně přímo volené místní správy: parish a community councils? Jak již bylo řečeno výše, parish councils jsou někdy pokládány za třetí stupeň přímo volené místní správy v Anglii a community councils za druhý stupeň přímo volené místní správy ve Skotsku a Walesu (zde společně s tzv. community meetings). V Anglii existuje přibližně 10 200parishes, přičemž přímo volená zastupitelstva (councils) má asi 8 700parishes.86 Tyto „civilní" správní jednotky, jež se odlišují od církevních parishes (Anglican parochial church councils), pokrývají území, na němž žije asi třetina populace Anglie. V přímo vole- 84 V roce 2011 má dojít k redukci počtu district councils na 11. 85 Z nichž 5 má status city (zastupitelstva 4 z 5 cities se nazývají city councils) a 13 status borough (zastupitelstva nazývaná borough councils). 86 Jde zejména o parishes z venkovských oblastí Anglie. 102 ných parish councils, které se někdy označují také jako town councils87, působí celkem asi 75 000 zastupitelů. Některéparishes jsou dokonce větší než některé z menších district councils - nej větší parish (Weston-super-Mare Town Council) má přes 70 000 obyvatel. Na druhou stranu však platí, že skoro dvě třetiny parishes nemají více než 1 000 obyvatel a 40 % parishes čítá méně než 500 obyvatel, pouze 5 % parish councils zahrnuje více než 10 000 obyvatel. [ELWOOD et al. 1992 dle WILSON, GAME 2006: 80; PEARCE, ELLWOOD 2002: 35] Ve Walesu se vyskytuje celkem asi 900 „communities", z nichž 750 založilo community councils, jež jsou srovnatelné s anglickými parish councils. Skotské community councils - jichž je 1 150 - se od svých anglických i velšských protějšků liší tím, že mají ještě méně pravomocí a nižší postavení.88 Hlavní funkcí skotských community councils není ani tak poskytování služeb, jako spíše artikulace názorů a zájmů obyvatel, které reprezentují. Nutno doplnit, že tato funkce je obvykle podobně důležitá i pro anglické a velšské parish/community councils, které však oproti svým skotským protějškům disponují větším potenciálem v oblasti poskytování služeb, kde zpravidla vystupují buď přímo jako iniciátoři určité služby, nebo v roli „prostředníků" svých county councils či district councils. Navíc všechny parishes mají právo být informovány o plánech, které na jejich území hodlají uskutečnit vyšší správní jednotky. Mezi nejčastěji zmiňované služby, na jejichž zajišťování se parish/community councils podílejí, patří chod společenských center a místních sálů, sportovní hřiště, tělocvičny, veřejné lázně, cesty pro pěší, parky a otevřená prostranství, bunkry a válečné pomníky, pouliční osvětlení, parkoviště a hřbitovy. [PEARCE, ELLWOOD 2002: 36-37; WILSON, GAME 2006: 80] V roce 1997 byl seznam povolených činností rozšířen také o určité kompetence v dopravě a v oblasti prevence trestné činnosti. Výkon všech těchto kompetencí je však ponechán na volném uvážení dotyčných parish/community councils, které tedy „mohou, ale nemusejí" 87 Town councils mohou jmenovat starostu (mayor), ale jinak se od parish councils odlišují v podstatě pouze názvem (5 % town councils vs. 95 % parish councils) a velikostí populace, kterou pokrývají: přes 90 % town councils čítá více než 2 500 obyvatel, což je údaj, kterým se může pyšnit pouze asi 10 % parish councils. [PEARCE, ELLWOOD 2002: 35] 88 Skotské community councils nemají právo na žádnou část výnosů z daní a ani přístup k veřejným fondům. 103 příslušné kompetence vykonávat a služby zajišťovat. Finanční náklady spojené s případným výkonem kompetencí jsou částečně hrazeny výběrem různých místních poplatků a z části z místních daní, které výše postavené územně správní jednotky (district/unitary councils) vyberou na území dotyčných (zapojených) parish/community councils. [WILSON, GAME 2006: 81] Přímou finanční podporu od centrální vlády parish councils nedostávají. [PEARCE, ELLWOOD 2002: 35, 44] Hlavním důvodem, proč parish/community councils obvykle nejsou pokládány za regulérní třetí (v případě Anglie) či druhou (v případě Walesu a Skotska) úroveň přímo volené místní správy, tedy primárně není jejich velikost, ale především absence určitých povinností89 a skutečnost, že v Anglii a Walesu pokrývají (zahrnují) méně než třetinu populace. Výše řečené však neznamená, že by byla role parish/community councils zcela podceňována. Skutečnost, že jsou přímo volenými reprezentanty svých komunit, z nich činí atraktivního partnera pro řadu aktérů - například pro county a district councils, které s nimi rozvíjejí vztahy90. [STEWART 2000: 266] 2.3. „Mimoúrovňové" orgány a řešení Redukce počtu úrovní přímo volené místní správy či existence pouze jedné úrovně místní správy nemusí vždy znamenat zjednodušení. Ne všechny služby a kompetence zbylé po zrušených orgánech místní správy lze snadno rozdělit mezi nezrušené orgány či převést na nově vzniklé orgány. [WILSON, GAME 2006: 77] Vedle bohaté struktury přímo volených orgánů dnes ve Spojeném království existují také sítě jmenovaných či nepřímo volených orgánů. Často se jedná především o různé společné rady (joint boards) či výbory (joint committees) zastupitelstev dvou a více správních útvarů. Joint boards se od joint committees liší zejména v tom ohledu, že jsou zřizovány ze zákona a pověřovány zajištěním ze zákona vyžadovaných, tedy povinných, služeb. Personální obsazení i způsob řízení těchto rad podléhá ministerskému souhlasu. V anglických 89 Jak jsme řekli výše: „mohou, ale nemusejí". 90 Nutno dodat, že se nejedná pouze o vztahy ryze idylické, běžně dochází i ke konfliktům, protože jednotlivé správní jednotky mají své zájmy, které vždy nemusejí být ve shodě. [PEARCE, ELLWOOD 2002: 39] 104 městských oblastech a ve Skotsku nejčastěji působí joint boards (společné rady) se zaměřením na policii, protipožární ochranu, veřejnou dopravu či likvidaci odpadu. Naproti tomu joint committees představují zcela dobrovolně zřizované orgány, které jsou vytvářeny dvěma či více menšími správními orgány, a to zpravidla za účelem zefektivnění některých poskytovaných služeb - např. v případě odborných škol či obytných domů. Další formu spolupráce - kromě výše zmíněných rad a výborů - představují kontrakty, které mezi sebou mohou jednotlivé správní orgány uzavírat za účelem poskytování služeb. [WILSON, GAME 2006: 79] Uzavření dohody o určité formě partnerství však ještě nemusí znamenat, že se deklarovaná spolupráce v praxi skutečně výrazně projeví. Podle Stokera a Wilsona se partnerství pouze příležitostně posunou ze slovní roviny do roviny konkrétních činů. [STOKER, WILSON 2004: 257] 3. Funkce a kompetence volené místní správy Ve Spojeném království je vůči přímo voleným orgánům místní správy uplatňována doktrína „ultra vires", což znamená, že tyto orgány mohou vykonávat vesměs pouze to, co je jim parlamentem výslovně povoleno. [LOUGHLIN2001: 40] V tomto ohledu se Spojené království, přestože v roce 2000 došlo k určitému uvolnění a změkčení výše popsaného principu, zřetelně odlišuje od řady evropských zemí, kde je voleným orgánům místní správy poskytnuta tzv. obecná působnost, což jinými slovy znamená, že mohou vykonávat vše, co je v zájmu občanů, které reprezentují, a co jim není výslovně zakázáno či nespadá do kompetence jiných orgánů. Jakkoli je působnost přímo volených orgánů britské místní správy omezená a jejich postavení ústavně neukotvené, tak stále platí, že jsou tyto orgány odpovědné za celou řadu činností a veřejných služeb, přičemž většinu těch nej důležitějších - jako je školství, sociální péče či veřejná doprava -v Anglii, Skotsku a Walesu zajišťují unitary authorities (councils), v Anglii kromě nich také metropolitan districts (councils). V případě Londýna jsou pravomoci místní správy rozděleny mezi Greater London Authority (GLA) 105 a London boroughs. GLA91 zodpovídá hlavně za dopravu, policii, záchranné a protipožární služby, krizové řízení, ekonomický rozvoj, plánování, dále pak také za kulturu, životní prostředí a zdravotnictví. London boroughs si drží odpovědnost například za školství, bydlení, sociální péči, místní cesty, sběr a odvoz odpadků, knihovny a muzea. [WILSON, GAME 2006: 76] Ve zbytku Anglie se kompetence dělí mezi dvě hlavní úrovně nemetropolitní přímo volené místní správy - (non-metropolitan) county councils a (non-metropolitan) district councils. Stěžejní služby, jako je školství či sociální péče, jsou v kompetenci větších county councils, zatímco menší district councils dohlížejí například na sběr a odvoz odpadu, sociální bydlení a rekreační zařízení/služby. [WILSON 2005: 157] V porovnání s Velkou Británií jsou v Severním Irsku přímo volené orgány místní správy zodpovědné za omezenější množství služeb. [LOUGHLIN 2001: 40] Většina služeb, které nejvíce ovlivňují každodenní život lidí, je ve správě jmenovaných, tedy přímo nevolených Area Boards92 a dalších nevolených orgánů. To by se však mělo částečně změnit v roce 2011, kdy má dojít k redukci počtu district councils na 11. Tím se z district councils stanou větší správní jednotky, jimž budou svěřeny další kompetence, a to v oblastech jako je plánování, bydlení, společenský a ekonomický rozvoj, cestovní ruch či místní cesty.93 [BIRRELL 2007: 672] V současnosti mají district councils odpovědnost zejména za sběr a odvoz odpadků, veřejné toalety, krematoria, hřbitovy a čištění ulic; do jejich kompetence pak v různém rozsahu spadají také rekreační zařízení/ služby, kultura, ochrana spotřebitelů, ochrana životního prostředí, podpora ekonomického rozvoje a ve zvyšující se míře cestovní ruch. Výdaje, které skrze 26 district councils plynou, představují méně než 4 % celkových veřejných výdajů Severního Irska. [WILSON, GAME 2006: 60] 91 Hlavní úkoly GLA jsou vykonávány prostřednictvím 4 funkčních orgánů - Transport for London (TfL), Metropolitan Police Authority (MPA), London Fire and Emergency Planning Authority (LFEPA) a London Development Agency - jejichž členy jmenuje starosta, kterému jsou tyto orgány odpovědné. [WILSON, GAME 2006: 76] 92 Existují 4 boards (rady) pro zdravotní a sociální péči a 5 boards pro školství a veřejné knihovny. [WILSON, GAME 2006: 87] 93 Údaje pochází z oficiálních webových stránek Department of Environment [http:// www.doeni.gov.uk/index/local_government/lgpd.htm; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 106 4. Vztahy mezi přímo volenou místní správou a vyššími úrovněmi správy George Jones a John Stewart zastávají zajímavý názor, že klíčovým prvkem ve vztazích mezi centrální a lokální úrovní správy je dilema centra mezi závazkem k posilování místní správy a decentralizaci na straně jedné a nedůvěrou k místní správě na straně druhé. [JONES, STEWART 2002: 23, 26] 4.1. Centrální úroveň V mnoha anglofonních textech se můžeme setkat s termínem „ central-local relations", který lze do češtiny přeložit právě jako výše zmíněné „vztahy mezi centrální a lokální úrovní". Obsah pojmu „lokální úroveň správy" jsme si alespoň v základních obrysech přiblížili v předcházejících kapitolách. Tak trochu nezodpovězenou otázkou však zůstává, co přesně je myšleno tou centrální úrovní? Tyčí se nad lokální úrovní správy v Anglii, Walesu, Skotsku i Severním Irsku stejná centrální úroveň - tedy Westminster94 a Whitehall95! Nebo došlo v důsledku devoluce96 ke změně, takže v Severním Irsku, Skotsku a Walesu hrají ve vztahu k místní správě prim příslušné parlamenty a shromáždění - tedy Northern Ireland Assembly (Severoirský autonomní parlament), Scottishparliament (Skotský autonomní parlament) & National Assembly for Wales (Velšské národní shromáždění)? David Wilson ve své práci z roku 2004 tvrdí, že Westminster a Whitehall nejsou pro Skotsko, Wales a Severní Irsko centrum, přičemž upozorňuje na rychle se rozvíjející vztahy mezi místními správními jednotkami a příslušnými parlamenty/shromážděními. [WILSON 2004: 12] Toto konstatování však musíme vnímat pouze jako část odpovědi. Westminster a Whitehall sice již nejsou tak „všudypřítomnými" centry jako před devolucí, ale zároveň platí, že se ze Spojeného království nestal federální stát, kde by konštituční moc byla rozdělena mezi federální vládu a vlády jednotlivých členů 94 Přenesené označení pro celobritský parlament. 95 Přenesené označení pro celobritskou vládu a státní administrativu. 96 Labouristi přenesli řadu důležitých pravomocí z Westminsteru a Whitehallu na Scottish parliament a v omezenější míře na - v porovnání se skotským příkladem slabší - National Assembly for Wales, Northern Ireland Assembly a Greater London Authority. [WILSON 2004: 18] 107 (států) federace. Takové rozdělení konštituční moci ve Spojeném království neexistuje. Orgány místní správy jsou ve stejně podřízeném postavení jako Skotský autonomní parlament, Velšské národní shromáždění a Severoirský autonomní parlament. Ve všech těchto výše uvedených případech se jedná o výtvory westminsterského parlamentu, který je jediným zdrojem konštituční moci, a tak představuje konštitučné nadřazené těleso, jež může určité pravomoci předat konštitučné podřízeným (závislým) orgánům. [WILSON, GAME 2006: 26, 28] Parlament prostřednictvím zákonů stanovuje hranice, povinnosti, pravomoci i způsoby fungování lokálních správních jednotek. Parlament může lokální správní jednotky rušit, restrukturalizovat či reinkarnovat. Většina evropských zemí má tzv. psanou ústavu v podobě jednoho uceleného dokumentu, který obvykle obsahuje ustanovení, jímž je zajištěna ochrana principu místní samosprávy. Spojené království však takovou ústavu - v podobě jednoho uceleného dokumentu - nemá, takže neexistuje ani žádná ústavou zaručená ochrana místní (samo)správy. [WILSON, GAME 2006: 28] 4.2. Vztahy mezi centrální a lokální úrovní správy Britská místní správa funguje v rámci složitého zákonného rámce. Centrální vláda, jež prostřednictvím parlamentu a jím přijímaných zákonů disponuje nejvyšší moci v zemi, může tento zákonný rámec měnit. Zákonem lze instituce nejen vytvářet, ale i rušit; a obdobně lze nakládat i s kompetencemi, které mohou být na základě zákona rozšířeny, či naopak zredukovány. Centrální vláda navíc také disponuje různými kontrolními pravomocemi a instrumenty. Místní správa je sice oprávněna zajišťovat či zabezpečovat zajištění určitých služeb, ale to vše pouze v zákonném rámci, který, jak již bylo řečeno výše, může být centrální vládou změněn. V případě kompetenčního sporu mezi místní správou a centrální vládou nebo jinou institucí, lze spornou záležitost předložit k posouzení soudu, který provede tzv. soudní přezkum (judicial review). [WILSON, GAME 2006: 158-161] Zákony propůjčují ministrům vlády pravomoc odebrat určitému orgánu místní správy odpovědnost za určitou službu - a to tehdy, pokud příslušný ministr, pod jehož rezort dotyčná služba spadá, není spokojen se způsobem, jakým je zajišťována. V takovém případě může být odebraná kompetence přesunuta na jiný místní orgán či zvláštní těleso. Nutno podotknout, že 108 výše popsaný postup (vynucené přenesení kompetence na jiný orgán) se v praxi uplatňuje jen velmi zřídka. Nicméně v posledních letech byly do řady zákonů včleněny specifické kompetence umožňující ministrům více zasahovat do způsobu, jakým je příslušná služba, jež náleží do jejich rezortu, na lokální úrovni zajišťována. K asi nejtvrdším zásahům pak dochází v případě školství a sociální péče. [WILSON, GAME 2006: 165] Zatímco za vlády Margaret Thatcherové docházelo k růstu počtu soudních přezkumů (judicial reviews), tak za vlády Tonyho Blaira podobným způsobem rostl počet různých inspekcí a kontrol prováděných inspektoráty97, do jejichž „hledáčku" se ve zvyšující míře dostávaly unitary a county authorities a další správní orgány. V roce 2005 se sami labouristé rozhodli pro určitou korekci „kurzu", když ohlásili snížení počtu inspektorátů z 11 na 4. Současně však zůstal v účinnosti rozsáhlý program hodnotící schopnosti a výkonnost zastupitelstev lokálních správních jednotek. [JONES, STEWART 2002: 22-23; WILSON, GAME 2006: 166-169] Tento hodnotící program staví na klasické metodě „cukru a biče": dobře hodnocené správní jednotky jsou odměňovány ziskem větší volnosti a flexibility, zatímco ty se špatným hodnocením trestány tím, že nejsou odměňovány. [JONES, STEWART 2002: 23-25] Významné nástroje, prostřednictvím kterých lze kontrolovat a ovlivňovat místní správu, nabízí oblast financí. Vláda totiž může regulovat množství peněz plynoucích na lokální úroveň a také přezkoumávat, jakým způsobem jsou tyto prostředky využívány. [WILSON, GAME 2006: 169] V Anglii finanční dohled provádí Audit Commission98, zatímco v Severním Irsku, Skotsku a Walesu tuto činnost vykonávají jejich vlastní audit offices. Tyto instituce kontrolují, zda jsou veřejné finanční prostředky vynakládány řádně. Na provádění kontrol se podílejí externí („nezávislý") auditoři, kteří v současné době již neprověřují „pouze", zdali jsou finanční prostředky využívány zákonným způsobem a v přiměřené míře, ale také dodržování principu takzvaných tří „E" - „ economy efficiency and effectiveness " (hospodárnost, výkonnost a účinnost). [WILSON, GAME 2006: 169-170] V praxi jsou vztahy mezi volenými orgány místní správy a vyššími úrovněmi správy komplikované a nesnadno popsatelné pomocí jedno- 97 Inspektoráty představují jakousi prodlouženou „ruku" ministerstev. 98 Některé inspektoráty, například inspektorát pro bydlení, spadají právě pod Audit Commission. [JONES, STEWART 2002: 22] 109 značných, obecně platných závěrů. Místní správu totiž nelze vnímat jako monolit. Správní útvary, z nichž se jednotlivé úrovně volené místní správy skládají, nejsou jednotvárnými „figurkami" na šachovnici, ale svébytnými tělesy s vlastní historií a jí danými tradicemi, s prioritami vycházejícími z místních specifik a s politickými názory a postoji opírajícími se o vůli lidí, které zastupují. Na druhé straně však ani na centra moci nelze nahlížet jako na zcela uniformní „figury". Jednotlivé služby, jež místní správa zajišťuje, spadají do působnosti odlišných ministerstev a úřadů, které často vzešly z rozdílných tradic, pracují rozdílným způsobem a vyznávají odlišné přístupy k místní správě. [WILSON, GAME 2006: 172] Při vykreslování celkového obrazu pak nelze opomenout ani nezanedbatelný význam různých jmenovaných orgánů, partnerských svazků a forem napříč úrovněmi vedené spolupráce. Ke jmenovaným - tedy přímo nevoleným - institucím, jež se zaštiťují snahou o prohloubení mezi-úrov-ňové spolupráce, se vyplatí přistupovat s obezřetností, protože v některých případech se jedná o organizace, jejichž hlavním účelem je prosazovat cíle formulované na centrální úrovni, a to i za cenu obejití vůle přímo volených lokálních orgánů. Snaha obcházet přímo volené orgány dokonce stojí u zrodu některých těchto organizací. Ano, řeč je o již zmiňovaných quangos", které se „proslavily" především za vlády konzervativců. Chris Skelcher tvrdí, že dnešní „partnerství" se od dřívějších lokálních quangos liší tím, že kladou větší důraz na konzultace a zapojení občanů, uživatelů příslušných služeb. [SKELCHER 2004: 41] Vztahy mezi správními jednotkami z různých úrovní přímo volené územní správy jsou významně ovlivňovány také měnící se stranicko-poli-tickou dimenzí.100 [WILSON, GAME 2006: 172] V praxi tedy výsledkem nemůže být zřejmě nic jiného než poměrně pestrá mozaika vztahů. Navíc nutno ještě jednou upozornit, že v případě Severního Irska, Skotska a Walesu byla v důsledku devoluce velmi výrazná část odpovědnosti za tzv. domestic veřejné služby i za vztahy s místní 99 Výraz „ quangos " se používá jako akronym pro „ quasi-autonomous non-governmental organizations " (kvazi-autonomní nevládní organizace). [WILSON, GAME 2006: 17] 100 To se prokazuje právě na příkladu quangos, které často vznikaly v situaci, kdy politickým elitám na centrální úrovni přestala vyhovovat politická orientace lokálních představitelů. 110 správou přenesena na jejich vlastní exekutivní činitele a shromáždění/parlamenty. [WILSON, GAME 2006: 178] Své místo v celém systému správy mají také různé asociace orgánů místní správy. Tyto asociace jsou v podstatě další formou spolupráce - zúčastněným umožňují spojit síly a hlasitěji prosazovat své postoje a požadavky, zatímco pro nezúčastněné představují vyhledávané partnery projednání. Anglické a velšské správní jednotky vytvořily v roce 1997 společnou Locol Government Association (LGA)101 sdružující přes 400 správních jednotek.102 Skotské lokální správní jednotky mají od roku 1975 svou vlastní asociaci Convention ofScottish Locol Authorities (COSLA)103 a severoirská místní správa pro změnu svou Northern Ireland Local Government Association (NILGA)104. [LOUGHLIN2001: 43-44] 5. Vnitřní organizační struktury místní správy Vnitřními organizačními strukturami je myšleno, jakým způsobem jsou správní jednotky na lokální úrovni vnitřně organizovány - jaké mají orgány a s jakými kompetencemi, jak funguje proces rozhodování i následná implementace úkonů do praxe. Organizační struktura správních jednotek leckdy nebývá zcela jednoduchá, avšak většinou lze orgány a především jejich členy rozlišovat přinejmenším podle toho, zdali se jejich legitimita odvozuje přímo z voleb, nebo zdali se jedná o placené - přímo nevolené - úředníky a další zaměstnance. 5.1. Tradiční (původní) organizační struktura: systém výborů Pomyslné pilíře organizační struktury lokálních správních jednotek tradičně představovaly výbory (committees) složené ze zvolených zastupitelů 101 Welsh Local Government Association (WLGA) je sice součástí LGA, ale zároveň si ponechala plnou autonomii v otázkách týkajících se velšských záležitostí. 102 Údaje pochází z oficiálních webových stránek LGA [http://www.lga.gov.uk/lga/ core/page.do?pageld= 13896; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 103 Více informací na oficiálních webových stránkách COSLA [http://www.cosla.gov. uk; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 104 Více informací na oficiálních webových stránkách NILGA [http://www.mlga. org/home.asp; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 111 a administrativní oddělení (departments) sestávající se z přímo nevolených úředníků. Výbory se rozlišovaly na povinné, které zastupitelstva (councils) ustavit musela105, a nepovinné, jejichž zřízení záviselo čistě na vůli příslušných správních jednotek. Většina zřizovaných výborů patřila do druhé skupiny, tedy mezi nepovinné. Ve Skotsku a Walesu se sice několik menších district councils rozhodlo nezřizovat žádné výbory a všechny svěřené kompetence vykonávat prostřednictvím zastupitelstva, ale jinak převažovala spíše opačná tendence - a to zvyšování počtu výborů i různých podvýborů.106 [WILSON, GAME 2006: 94-95] Více výborů znamenalo více schůzí a jednání. Proces rozhodování se tím podle mnohým neúměrně zpomaloval, a i proto nakonec došlo k výrazným změnám, o kterých se detailněji zmíníme později (viz níže). Tzv. systém výborů byl od poloviny 19. století až do reforem New Labour dominantní metodou vnitřní organizace místní správy. Tento systém zajišťoval, že všichni zastupitelé byli přinejmenším formálně zapojeni do rozhodování skrze členství ve výborech. Největšího rozkvětu se systém výborů dočkal v rozmezí 30. a 70. let 20. století. [SNAPE 2004: 61] Systém zpravidla fungoval tak, že zastupitelstvo vytvořilo v rámci organizační struktury jakýsi jeden centrální výbor, někdy pojmenovaný jako Policy and Resources nebo Finance and Management, který měl za úkol koordinovat práci ostatních výborů a zajišťovat celkové politické vedení. V čele centrálního výboru nezřídka stanul lídr většinové strany. [WILSON 2005: 159] Struktura administrativních oddělení (departments) zpravidla téměř zrcadlově kopírovala strukturu výborů. V čele každého oddělení stál chief officer (nejvyšší úředník) či director (ředitel-vedoucí). [WILSON, GAME 2006: 94-96] V rámci tradičního systému výborů mohlo zastupitelstvo některé rozhodovací kompetence delegovat právě na úředníky, ale již ne na jednotlivé zastupitele. Naprostá většina rozhodnutí byla přijímána kolektivně, a to zastupitelstvem či výbory a podvýbory. [WILSON, GAME 2006: 102] 105 To se týkalo například výborů pro školství či sociální péči, pokud tyto služby spadaly do kompetence příslušné správní jednotky. 106 pro imstraCi lze uvést, že v roce 1935 v rámci London County Council působilo asi 1 650 výborů, podvýborů a úřednických orgánů. [SNAPE 2004: 61] Ještě v roce 1990 měly některé velké lokální správní jednotky okolo 100 různých výborů, podvýborů a pracovních skupin. [WILSON 2005: 159] 112 5.2. Vnitřní organizace místní správy v Anglii a Walesu Hluboce zakořeněný systém založený na práci ve výborech byl obvykle vnímán jako silná stránka britské místní správy. [STEWART 2000: 44] Local Government Act přijatý v roce 2000 však dokázal, že zřejmě žádné kořeny nesahají do takové hloubky, aby se nedaly vytrhat či přinejmenším překroutit. Tento zákon vyzval všechny přímo volené lokální správní jednotky v Anglii a Walesu, aby si povinně vybraly jednu ze tří předepsaných forem vnitřního organizačního uspořádání či navrhly alternativní uspořádání, jehož přijetí však podléhalo souhlasu ministra vlády. 5.2.1. Exekutivní modely První ze tří vládou navrhovaných forem - Mayor and cabinet - předpokládala existenci přímo voleného starosty a exekutivního orgánu (cabinet) složeného ze dvou až devíti zastupitelů, které určí starosta. Každý z členů kabinetu má mít vlastní portfolio a v jeho rámci také pravomoc činit exekutivní rozhodnutí. Jednu z hlavních kompetencí starosty představuje právo sestavovat návrh rozpočtu, který však zastupitelstvo může pozměnit či odmítnout. [SANDFORD 2004: 2; RAO 2003: 5; WILSON, GAME 2006: 102] Druhá varianta - Leader and cabinet - staví na předpokladu, že v čele nebude stát přímo volený starosta, ale lídr (leader), jehož ze svého středu zvolí zastupitelstvo. Kabinet se má skládat ze zastupitelů, které vybere zastupitelstvo, či určí lídr. Zásadní rozdíl mezi prvním a druhým modelem spočívá ve skutečnosti, že lídr může být zastupitelstvem odvolán, zatímco přímo volený starosta nikoliv. [RAO 2003: 6] Tento fakt samozřejmě ovlivňuje chování jednotlivých aktérů v rámci příslušného systému. Třetí varianta - Mayor and council manager - počítala s přímo voleným starostou, který by ztělesňoval politické vedení a zabýval se spíše otázkami vyššího, strategičtějšího významu, zatímco tzv. běžná agenda by spočinula na bedrech zastupitelstvem jmenovaného manažera. Inspirační kořeny tohoto organizačního modelu lze nalézt např. ve Spojených státech amerických či Německu. [JOHN 2004: 50; RAO 2003: 5] V průběhu přípravy organizační reformy se jako důsledek politického kompromisu zrodila i pomyslná čtvrtá varianta - alternativní uspořádání.107 107 Tuto variantu navrhli Liberální demokraté. [RAO 2003: 14] 113 Tato varianta měla lokálním zastupitelstvům umožnit zohlednění případných místních specifik. V praxi se však zavedení alternativního uspořádání většinou příliš nelišilo od zachování status quo, tedy tradičního systému výborů. Snahám místní správy o zachování status quo se však tvůrci reformy chtěli v co největší míře vyhnout, takže tato čtvrtá varianta byla vyhrazena pouze pro districts (district councils) čítající méně než 85 000 obyvatel. Zavedení přímé volby starosty - tedy de facto zavedení první či třetí z navržených forem - bylo podmíněno vypsáním referenda, v němž místní voliči museli takový krok odsouhlasit. Referendum mohlo být iniciováno buď zastupitelstvem, nebo peticí podepsanou alespoň 5 %108 místních voličů, či nařízením109 ministra vlády. [SANDFORD 2004: 3; RAO 2003: 1] Od roku 2000 do konce roku 2006 se konalo celkem 31 referend o zavedení přímo voleného starosty, přičemž ve 12 případech občané navrhovanou změnu schválili. [LEACH, WILSON 2008: 312] Do roku 2006 tedy pouze 12 lokálních správních jednotek zavedlo systém s přímo voleným starostou.110 Výrazná většina (konkrétně 83 %) lokálních councils se rozhodla pro druhou variantu - Leader and cabinet. [LEACH, WILSON 2008: 306] Právě tento model se asi nejvíce blížil systému, který do té doby značná část lokálních správních jednotek v praxi vyznávala111 [RAO 2003: 5] a podle některých autorů [např. LAFFIN 2008: 115; GAINS et al. 2005: 26] v podstatě ani vyznávat nepřestala - pod tlakem z centra zpravidla došlo k formálnímu přijetí některého z nových organizačních modelů, avšak pod „povrchem" řada mechanismů i nadále fungovala tzv. postaru. V roce 2006 centrální vláda na vývoj zareagovala zrušením povinnosti vypisovat kvůli zavedení přímé volby starosty referendum. [LEACH, WILSON 2008: 307] Tento krok, jenž má zastupitelstvům usnadnit cestu 108 Nejprve byla hranice stanovena na 10 %, ale nakonec snížena na zmiňovaných 5 %. [RAO 2003: 1] 109 Tato možnost připadala v úvahu pouze v případě, že zastupitelstvo v rozporu se zákonem žádný z navrhovaných modelů nepřijalo či nedodrželo vlastní harmonogram implementace změn. 110 Bez započtení přímé volby starosty Londýna, kde se nejedná o možnost, ale o zákonem danou povinnost. 111 Především se jednalo o ty lokální správní jednotky, kde v rámci zastupitelstev dominovaly politické strany. 114 k zavedení systému s přímo voleným starostou, však může nalézt odezvu pouze tam, kde si zastupitelstva takovou změnu skutečně přejí. 5.2.2. Nová role zastupitelů: někteří na druhé koleji? V pozadí změn představených v roce 2000 stála také snaha o jasnější rozlišení úloh jednotlivých zastupitelů. Vycházelo se z předpokladu, že menší část zastupitelů by měla představovat exekutivu správní jednotky, zatímco zbylá většina by plnila reprezentativní roli112 a zejména kontrolní funkce. [RAO 2003: 9] Pro kontrolní funkce se vžilo označení Overview and Scrutiny. V rámci nových organizačních modelů se od non-executive councillors (do exekutivy přímo nezapojených zastupitelů) očekává, že budou dohlížet na práci exekutivních orgánů, přezkoumávat navrhovaná opatření před jejich konečným přijetím i kontrolovat již schválená opatření a jejich implementaci do praxe, a to včetně zhodnocení konečných dopadů. Dohledu a kontrole mají podléhat také externí orgány a instituce zajišťující služby, jež spadají do kompetence příslušné správní jednotky - to se může týkat například poskytovatelů zdravotní péče či provozovatelů veřejné dopravy. [WILSON, GAME 2006: 116, 117] Výkonem výše naznačených kontrolních funkcí musí zastupitelstvo pověřit vždy přinejmenším jeden výbor. [ASHWORTH 2003: 1] Kontrolní funkce však nepředstavují jedinou úlohu non-executive zastupitelů, protože ti jsou stále v první řadě především členy celého zastupitelstva, kterému nehledě na zavedení exekutivních modelů správy zůstaly některé klíčové kompetence, jako je schvalování rozpočtu. Zastupitelé také působí v různých regulačních, poradních či čistě externích orgánech. Pokud je non-executive zastupitel členem politické strany, jež má v zastupitelstvu svůj klub či dokonce své představitele v exekutivě, tak může své názory prosazovat i touto cestou - tedy s pomocí svých stranických kolegů. Navíc se předpokládalo, že non-executive zastupitelé budou mít více času na kontakt s místními obyvateli, čímž přispějí k rozvíjení užších vazeb113 mezi zastupitelstvem a komunitou místních občanů. [SNAPE 2004: 66, 74; WILSON, GAME 2006: 116] 112 Tím byl myšlen větší důraz na roli zastupitelů jakožto reprezentantů místních voličů (občanů místní komunity). 113 Tedy jednoho z předpokladů zdravé demokracie. 115 Výrazná část zastupitelů však nepřivítala exekutivní modely s radostí114: okamžitě se začala šířit obava, že se non-executive zastupitelé ocitnou tzv. na druhé koleji, jelikož v rámci tradičního systému výborů alespoň teoreticky platilo, že se všichni zastupitelé mohli podílet v zásadě na všem115 - tedy žádné rozlišení na executive a non-executive councillors, s nímž cíleně přišla vláda. Tradiční systém výborů se nedostal pod tlak pouze v důsledku vládou iniciovaných změn, ale také kvůli trendům v oblasti poskytování veřejných služeb: zastupitelstva již v takové míře neplní roli přímých zajišťovatelů, čímž se následně mění i nároky na strukturu místních orgánů. [RAO 2003: 10; SNAPE 2004: 60-63, 74; WILSON, GAME 2006: 96] 5.2.3. Nová role úředníků: kdo, s kým a proti komu? Změny se nedotkly pouze zastupitelů, ale také úřednického aparátu. Například Nirmala Rao [2003: 13] či David Wilson a Chris Game [2006: 115, 116] tvrdí, že vytvořením oddělených exekutiv se způsob vnitřní organizace lokálních správních jednotek začal více podobat fungování na centrální úrovni, kde je senior civil servant116 na prvním místě oddaný (povinen) svému ministrovi, nikoliv parlamentu jako celku či rovnoměrně všem stranám. Odlišnost situace na lokální úrovni spočívá snad jen v tom, že od úředníků se nyní chce tak trochu obojí: sloužit exekutivě 114 Colin Copus [2004: 579] zmiňuje, že jedním z argumentů, který od zastupitelů zazníval proti zavedení přímé volby starosty (což se týkalo dvou ze tří exekutivních modelů), byla obava, aby se touto cestou do úřadu nedostala nějaká populární celebrita - často prý v rámci veřejné debaty zaznívaly odkazy na Clinta Eastwooda, jenž byl starostou kalifornského města Carmel, či Arnolda Schwarzeneggera, který je guvernérem Kalifornie; přičemž jeden konzervativní zastupitel poznamenal (varoval), že by se na radnici mohl dostat i nějaký právě vyhozený účastník reality show. 115 Představu, že v rámci systému výborů byli všichni zastupitelé skutečně zapojeni do rozhodování, však někteří [např. LEACH 1999 dle SNAPE 2004: 68; JOHN 2004: 46] považují za mýtus, když dodávají, že mnoho zastupitelů se v důležitých otázkách řídilo výhradně doporučeními svých politických stran. (Podobnou otázkou se zabývá i Helen Sullivan [2004: 198].) 116 Senior civil servant je vyšší úředník, který není zaměstnán parlamentem či jiným veřejným orgánem, ale přímo Korunou. Často se jedná o tzv. „pravou ruku" příslušného ministra. Ostatní civil servants také nejsou zaměstnanci jednotlivých úřadů, ale přímo Koruny, což jim umožňuje snadněji (bez formalit) přecházet z ministerstva na ministerstvo, aniž by tím ztráceli zaměstnanecká práva. Naproti tomu běžní úředníci jsou vždy zaměstnanci konkrétního úřadu. 116 i do exekutivy nezapojeným členům - tedy podílet se na přípravě politických návrhů a zároveň pomáhat těm, kteří mají tyto návrhy kontrolovat. S nadsázkou řečeno: ideální úkol pro supermany či schizofrenní jedince. Zpět však do reality, v případě některých lokálních správních jednotek se již skutečně začíná projevovat ona nikoli neočekávatelná tendence: formují se užší a pevnější vazby mezi politiky, v jejichž exekutivní kompetenci jsou určitá portfolia, a úředníky, kteří prostřednictvím jednotlivých portfolií pro dotyčné politiky pracují. V těchto případech tedy dochází k vytváření podobného vztahu jako mezi ministry a senior civil servants. Naopak ve vztazích mezi úředníky a non-executive (do exekutivy nezapojenými) zastupiteli pak může docházet k určitému odcizení. [GAINS 2004: 97-103; RAO 2003: 13] V praxi se změny projevují také snižováním počtu administrativních oddělení a rozšiřováním jejich specializace. [WILSON, GAME 2006: 96] Struktura administrativních oddělení lokálních správních jednotek se v současné době případ od případu liší, zákon pouze vyžaduje, aby pro některé oblasti veřejných služeb byli jmenováni vedoucí úředníci, konkrétně: Chief Education Officer, ChiefFire Officer, Director of Sociál Services a Director of Childrenrs Services. Tito vedoucí či ředitelé zodpovídají za implementaci zastupitelstvem schválených opatření v jim svěřených oblastech. V čele administrativního (úřednického) aparátu zpravidla stojí Chief Executive, který má celkovou odpovědnost za práci úředníků. [WILSON, GAME 2006: 97] Nejsilnější postavení úředníků lze předpokládat v případě modelu Mayor and council manager. [RAO 2003: 13] 5.3. Vnitřní organizace místní správy ve Skotsku a Severním Irsku Skotský přístup k reformě vnitřních organizačních struktur místní správy byl méně direktivní než ten, s kterým se setkaly lokální správní jednotky v Anglii a Walesu. Ve Skotsku se celý proces odehrával spíše v rovině doporučení. Komise pro místní správu a skotský parlament lokálním správním jednotkám doporučily, aby jejich zastupitelstva přezkoumala svoji organizační strukturu i způsob práce, a poté zvážila, zdali nepřejít k exekutivnímu modelu vnitřní organizace. Hlavní argument zastánců exekutivních modelů 117 spočíval v názoru, že by tím vznikly podmínky pro lepší vnitřní kontrolu přijímaných rozhodnutí, čímž by se celý proces rozhodování zkvalitnil, a to ve smyslu vyšší odpovědnosti a větší otevřenosti. [McGARVEY 2002: 35] Zatímco v Anglii a Walesu si místní zastupitelstva musela vybrat jednu ze tří (čtyř) navrhovaných variant, tak ve Skotsku možnosti tímto způsobem předem limitovány nebyly. Výsledek iniciativy však zastánce exekutivních modelů zklamal, protože žádné z 32 místní zastupitelstev se nerozhodlo zavést přímou volbu starosty a pouze 5 zastupitelstev přijalo určitou obdobu modelu Leader and cabinet, ostatní zastupitelstva zůstala u více či méně (někdy vůbec) zmodernizovaného systému výborů. [WILSON, GAME 2006: 103] V Severním Irsku se přímo volení starostové také nevyskytují. Na pomyslném vrcholu organizační struktury stojí předseda, kterého každoročně volí ze svého středu zastupitelstvo. V některých případech117 předseda požívá titul Mayor (starosta), v Belfastu titul Lord Mayor.118 6. Volby a volební systémy na místní úrovni Na lokální úrovni našlo své uplatnění hned několik volebních systémů: konkrétně dvě varianty - systém prvního v cíli (First Past the Post - FPTP)119 a blokové hlasování (Block vote - BV)120 - relativně většinového systému, dále doplňkové hlasování (Supplementary Vote - SV)121, systém dodatečných míst (Additional Member System -AMS)122 a systém jednoho přenosného hlasu (Single Transferable Vote - STV)123. 117 Týká se těch district councils, které mají formální status city nebo borough. 118 Údaje pochází z webových stránek severoirského Department of Environment [http://www.doeni.gov.uk/index/local_government/lgpd.htm; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 119 Více o systému FPTP viz [např. KUBÁT 2002: 277-278; LEBEDA 2004: 22-23]. 120 Více o systému B V viz [např. LEBEDA 2004: 23]. 121 Více o systému SK viz [např. CHYTILEK, HUŠEK 2004: 89-91; VAN DER KOLK, RALLINGS, THRASHER 2004: 589-590]. 122 Diskuse na téma systémů typu AMS viz [srov. ČALOUD 2004: 151-152; HAVLÍK, ŠEDO, ČALOUD 2004: 136-137; KUBÁT 2002: 283-284; LEBEDA 2004: 40-43; ŠEDO 2004: 30-34]. 123 Více o systému STVviz [např. KUBÁT 2002: 282; LEBEDA 2004: 38-39]. 118 V Anglii a Walesu jsou místní zastupitelé voleni pomocí relativně většinových systémů (FPTP aBV), zatímco v Severním Irsku a Skotsku124 prostřednictvím poměrného systému jednoho přenosného hlasu (STV). Pomocí doplňkového hlasování (SV) se volí starosta Londýna a starostové některých dalších lokálních správních jednotek.125 Systém dodatečných míst (AMS) se používá pro volby členů London Assembly}16 [DENVER 2007: 172] 6.1. Volební období Délka volebních období místních zastupitelstev se různí: většina zastupitelstev je volbám vystavena „pouze" jednou za 4 roky, takže všichni členové těchto sborů mají stejně dlouhé (čtyřleté) funkční období, avšak metropolitan district councils (zastupitelstva) se volí po třetinách - obsazuje se tedy vždy pouze třetina zastupitelských postů, a to pravidelně v letech, kdy se nekonají volby do county councils; po třetinách se pak obměňuje také přibližně třetina anglických unitary councils a non-metropolitan district councils, přičemž naprostá většina ze zbývajících dvou třetin těchto správních jednotek má zastupitelstva, do nichž se v plném rozsahu volí pravidelně jednou za 4 roky, pouze v případě několika127 unitary a non-metropolitan district councils se volí (obměňuje) po polovinách - tedy vždy pouze jedna polovina zastupitelstva. [WILSON, GAME 2006: 228] 6.2. Volební právo V místních (komunálních) volbách je umožněno volit všem Britům starším 18 let, jestliže jsou zaregistrováni ve volebních seznamech a ve Spojeném království žijí, dále občanům Commonwealthu a Evropské unie, pokud splňují výše uvedené podmínky platné pro britské občany. Naproti tomu voleb 124 Do roku 2007 se ve Skotsku místní volby konaly v jednomandátových volebních obvodech a pomocí relativně většinového systému prvního v cíli (First Past the Post -FPTP). [BOCHEL, DENVER2008: 578] 125 Volbu starosty Londýna pomocí systému doplňkového hlasování (SV) prosadili vládnoucí labouristé, zatímco konzervativci preferovali systém prvního v cíli (First Past the Post - FPTP) a Liberální demokraté alternativní hlasování (Alternative vote -AV). [VAN DER KOLK, RALLINGS, THRASHER 2004: 593-594] 126 Více informací o systému volby London Assembly na webových stránkách organizace London Elects [http://www.londonelects.org.uk/how_to_vote/how_the_assem-bly_is_elected.html; ověřeno ke dni 22. 11. 2008] 127 Jedná se přibližně o 7 lokálních správních jednotek. 119 se nemohou účastnit ti britští občané, kteří žijí v zahraničí a jsou registrováni jako zámořští voliči, a dále například pravomocně odsouzení vězni.128 [WILSON, GAME 2006: 228] Pasivní volební právo - neboli právo být volen - náleží těm ve volebních seznamech zaregistrovaným Britům a občanům Commonwealthu i EU, kterým je více než 18 let a minimálně 12 měsíců před zveřejněním své nominace žili či pracovali v rámci územní oblasti spravované zastupitelstvem, jehož se chtějí stát členy. Patrně nej zajímavější skupinu občanů, které bylo pasivní volební právo odňato, představují placení zaměstnanci místní správy, kteří mohou v místních volbách kandidovat pouze do orgánů těch lokálních správních jednotek, vůči nimž nejsou v zaměstnaneckém pracovním poměru. [WILSON, GAME 2006: 229] 6.3. Volební účast Na konci sedmdesátých let se účast v místních volbách pohybovala kolem 40 %, v osmdesátých letech následně rostla, přičemž svého vrcholu dosáhla kolem roku 1990, kdy se vyšplhala těsně pod hranici 50 %. Následoval však poměrně strmý pád, který vyvrcholil v druhé polovině devadesátých let, kdy se volební účast propadla někam k hranici 30 %. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 399] Není tedy divu, že míra účasti v britských volbách vyvolává rozsáhlé diskuse - například Lawrence Pratchett považuje nízkou volební účast za projev nezájmu velké části občanů o lokální politiku i o místní záležitosti obecně. [PRATCHETT 2004: 225, 226] A nutno podotknout, že Pratchett pravděpodobně není jediný, kdo takový názor zastává. Geny Stoker a David Wilson [2004: 258] pak připomínají, že nízká volební účast ohrožuje legitimitu jakéhokoliv takto zvoleného orgánu. Ve snaze zvýšit volební účast byla od roku 2001 představena řada procedurálních inovací jako prodloužení doby hlasování (tedy prodloužení doby otevření volebních místností), umístění některých volebních místností do supermarketů, využívání mobilních hlasovacích místností a hlasování prostřednictvím telefonu či internetu. Jedinou novinkou, která prý zřetelně ovlivnila výši volební účasti, však bylo korespondenční hlasování.129 Od roku 2000 128 Údaje pochází z oficiálních webových stránek vlády Spojeného království [http:// www. direct.gov. uk/en/Governmentcitizensandrights/UKgovernment/Politicalpartiesan-delections/DG_073243; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 129 Lawrence Pratchett [2004: 225] považuje efekt (růst volební účasti) dosažený zavedením možnosti korespondenčního hlasování za pouze dočasný fenomén. 120 se účast v místních volbách začala opět zvyšovat. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 398, 399] Nej vyšší volební účast většinou zdobí skotské a velšské unitary councils, zatímco nejnižší vykazují anglické metropolitan district councils. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 403] Mnozí věřili, že ke zvýšení zájmu občanů o místní volby přispěje zavedení možnosti přímé volby starostů.130 Tento předpoklad se však příliš nenaplňuje, protože volby starostů se zatím vyšší volební účastí než tradiční volby zastupitelů nevyznačují. [LEACH, WILSON 2008: 312] Tam, kde došlo k zavedení přímé volby starosty, byla účast ve volbách starosty často nižší než v případě voleb do zastupitelstva. [RAO 2003: 6] Toto zjištění pravděpodobně leckoho překvapilo, protože i některé průzkumy veřejného mínění [např. MORI 1999 dle RAO 2003: 6] naznačovaly, že představení přímé volby starostů povede k růstu volební účasti. Zklamání se zřejmě zmocnilo především vládnoucích labouristů, kteří si od přímé volby slibovali celkové zvýšení zájmu občanů o místní volby. 6.4. Soutěživost voleb Volební účast sice příliš uspokojivá není, ale Colin Rallings, Michael Thrasher a David Denver na základě výsledků svého výzkumu tvrdí, že se v průběhu posledních dekád alespoň zvyšuje soutěživost místních voleb, protože o zastupitelské mandáty se uchází (soutěží) větší počet kandidátů, než tomu bylo na konci sedmdesátých a začátku osmdesátých let 20. století, přičemž snižuje se také počet případů, kdy obhájce mandátu ve volbách necelí žádnému protikandidátovi. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 397-398, 403] 7. Politické strany a stranické systémy na místní úrovni V metropolitních oblastech Velké Británie a ve většině anglických counties (non-metropolitan county councils), unitaries (unitary councils) a větších shire districts (non-metropolitan district councils) existují plně rozvinuté no připomeňme, že přímo volení starostové se zatím vyskytují pouze asi ve 12 lokálních správních jednotkách. 121 stranické systémy.131 [WILSON, GAME 2006: 297] Ve výrazně venkovských oblastech Anglie a ve Skotsku a Walesu se situace může velmi lišit, protože v mnoha anglických non-metropolitan districts a velšských i skotských unitaries se lze setkat se slabě rozvinutými stranickými systémy či dokonce momentální neexistencí132 stranického systému.133 [WILSON, GAME 2006: 300] 7.1. Politické strany a další subjekty na lokální úrovni Počátky účasti politických stran v lokálních volbách se datují do doby viktoriánské [COULSON 2004: 475], avšak místní zastupitelstva se doménou politických stran stala především v průběhu 20. století, zejména pak po strukturálních reformách místní správy uskutečněných v první polovině sedmdesátých let. [LEACH 2004: 77] Z reforem vyplynuvší nárůst velikosti přímo volených lokálních správních jednotek představoval nepříliš dobrou zprávu pro nezávislé kandidáty134 a malé politické strany135, kterým se tím zhoršily vyhlídky na úspěch. Stejně jako dnes i tehdy totiž platilo, že nezávislí či malé lokální politické strany jsou zpravidla úspěšnější v méně obydlených (venkovských) oblastech. Nezávislí se však vzepřeli všem předpovědím, že v důsledku zmiňovaných strukturálních reforem z lokální scény vymizejí [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 400], a od poloviny devadesátých let oni i malé strany zaznamenávají růst voličské podpory - jakkoli se jedná o růst doprovázený řadou menších i větších výkyvů. [COPUS, CLARK, BOTTOM 2008: 268]. Konzervativci jsou nejúspěšnější ve volbách do non-metropolitan county councils a v rámci Anglie nejméně úspěšní ve volbách do metropolitan 131 Celkově se toto tvrzení vztahuje na přibližně pět šestin místních zastupitelstev. [WILSON, GAME 2006: 297] 132 To se týká případů, kdy naprostou většinu zastupitelů tvoří nezávislí. 133 Více o stranických systémech na britské lokální úrovni viz [WILSON, GAME 2006: 298]. 134 Nezávislé (Independents) lze podle povahy a hloubky jejich „nezávislosti" dělit do 3 skupin - na plně nezávislé (fully independent), nezávislé straníky (revealedparty-independent) a spojené (sjednocené) nezávislé (conjoined independents). Více na toto téma viz [COPUS, CLARK, BOTTOM 2008: 264-266]. 135 Na lokální úrovni můžeme rozlišovat dva typy malých stran: místní organizace (pobočky) celostátních stran a čistě lokální politické strany (aktivní pouze v jedné lokalitě). [COPUS, CLARK, BOTTOM 2008: 261-262] 122 district councils, kde naopak nejvíce hlasů získávají labouristé, kteří dosahují výrazně lepších výsledků také ve Skotsku a Walesu. Liberální demokraté mají přibližně stejnou podporu voličů ve všech typech britských lokálních správních jednotek kromě skotských a velšských unitary councils, kde zaznamenávají horší výsledky. Nezávislým se zpravidla daří nejméně v městských oblastech136 a naopak relativně nejvíce v těch non-metropolitan districts, jejichž zastupitelstva jsou volena jednou za 4 roky, a dále také ve Skotsku a zejména ve Walesu. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 400] V Severním Irsku, Skotsku i Walesu se nezanedbatelné přízni těší národně orientované strany. To týká především Sociálně demokratické a dělnické strany (Sociál Democratic and Labour Party - SDLP) a Sinn Fein (SF) v Severním Irsku,137 Skotské národní strany (Scottish National Party - SNP) ve Skotsku a Strany Walesu (Plaid Cymru - PC) ve Walesu. Od roku 1995 Strana Walesu (PC) získává ve velšských komunálních volbách druhý nejvyšší počet hlasů138 podobně jako Skotská národní strana (SNP) ve skotských komunálních volbách. Pokud bychom nesledovali podíl obdržených hlasů, ale přímo podíl získaných mandátů, tak je třeba dodat, že Plaid Cymru vykazuje druhý nejvyšší počet zastupitelů139 již od roku 1991 a že Scottish National Party vyšla ze zatím posledních skotských komunálních voleb (2007) s nejvyšším počtem mandátů, přestože co do počtu obdržených hlasů skončila druhá.140 [WILSON, GAME 2006: 299; RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 400, 411^113] Zmiňované vítězství SNP lze vnímat také jako důsledek zavedení poměrného volebního systému jednoho přenosného hlasu (STV).141 136 I když i v některých metropolitan district councils mají poměrně slušné zastoupení. [COPUS, CLARK, BOTTOM 2008: 270] 137 V Severním Irsku vedly komunální volby (do 26 district councils) uskutečněné v roce 2005 k následujícímu rozložení mandátů: Demokratická unionistická strana (DUP) 182, Sinn Fein (SF) 126, Ulsterská unionistická strana (UUP) 115, Sociálně demokratická a dělnická strana (SDLP) 101, Strana spojenectví (AP) 30, Zelení 3, nezávislí a ostatní 25 mandátů. [WILSON, GAME 2006: 299] 138 Pokud nebereme v úvahu součet hlasů pro různé nezávislé kandidáty. 139 Pokud nebereme v úvahu součet nezávislých zastupitelů. 140 Údaje pochází z webových stránek BBC [http://news.bbc.co.Uk/2/shared/vote2007/ local_councils/html/region_161.stm; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 141 Do roku 2007 se ve Skotsku místní volby konaly pomocí relativně většinového volebního systému prvního v cíli (First Past the Post-FPTP). [BOCHEL, DENVER 2008: 578] 123 Co se týče míry vyprodukované disproporcionality, tak v anglických metropolitan district councils, ve skotských142 i velšských unitary councils a v Londýně jsou zpravidla nadreprezentováni - neboli získávají více procent mandátů než procent hlasů - labouristé, zatímco v non-metropolitan county councils a v převážné části non-metropolitan district councils konzervativci. Ostatní politické subjekty se tradičně potýkají spíše s podrepre-zentací, tedy ziskem menšího procenta mandátů než procenta hlasů. To postihuje například národně orientované strany - Plaid Cymru ve Walesu a do roku 2007 také Scottish National Party ve Skotsku. Liberálním demokratům se v tomto ohledu daří lépe než v minulosti a nezávislí jsou sice podreprezentováni v městských oblastech, avšak na zbývajících částech území celkově nadreprezentováni. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005:401,402] Procenta získaných mandátů ukazují, že konzervativci výrazně převyšují labouristy nejen v non-metropolitan counties (51 % vs. 25 %), ale také v non-metropolitan districts (46 % vs. 21 %). V přepočtu na mandáty pak stále platí převaha labouristů nad konzervativci v případě metropolitan districts (48 % vs. 22 %), London boroughs (46 % vs. 35 %), anglických unitary councils (34 % vs. 32 %)143, skotských unitary councils (41 % vs. 10 %) i velšských unitary councils (38 % vs. 9 %). [WILSON, GAME 2006:299, 301] Výsledky dvou největších britských politických stran v lokálních volbách jsou ovlivněny také jejich aktuálním postavením na centrální úrovni - vládnoucí strana spíše podporu ztrácí, zatímco ta opoziční získává. S výjimkou Skotska se konzervativcům daří na všech úrovních místní správy ve volbách více, pokud jsou právě u moci labouristé, kteří - s výjimkou Londýna - naopak všude získávají v době vlády konzervativců. Londýn představuje výjimku v tom smyslu, že zde labouristé zpravidla dosahují lepších výsledků, když zrovna sami vládnou. [RALLINGS, THRASHER, DENVER 2005: 401^102] Platnost výše uvedených trendů lze demonstrovat na konkrétních příkladech. Konzervativci za dobu své vlády mezi lety 1979 až 1997 ztratili dvě třetiny zastupitelů a mocenskou kontrolu nad skoro 95 procenty místních zastupitelstev. Labouristé za prvních 8 let své vlády 142 Tvrzení se vztahuje k období před zavedením volebního systému jednoho přenosného hlasu (Single Transferable Vote - STV). 143 Zde se tedy jedná o mírnou převahu. 124 ztratili 39 % svých zastupitelů a kontrolu nad více než polovinou jimi dříve ovládaných zastupitelstev. [WILSON, GAME 2006: 301] V opozičních časech se obě nej větší strany zpravidla snaží lokální úroveň využít jako jakýsi odrazový můstek k návratu do lavic vládních. Labouristé před nástupem k moci v roce 1997 i konzervativci před rokem 1979 s oblibou využívali některé jimi opanované lokální správní jednotky k testování různých inovací, které se po případném vítězství v parlamentních volbách chystali zavést na celostátní úrovni. [LEACH 2004: 80] 7.2. Stranické kluby zastupitelů Fungování stranických klubů uvnitř místních zastupitelstev se liší především mírou důrazu, jenž je kladen na dodržování stranické disciplíny. Nej rozsáhlejším spektrem nástrojů a procedur k dosažení vnitrostranické disciplíny disponují labouristické kluby. Liberální demokraté se spíše snaží nalézat konsenzus a konzervativci mají sklon následovat stanoviska a pokyny lídrů, které si zvolili. [LEACH 2004: 85] Kluby konzervativců i Liberálních demokratů více upřednostňují vnitřní pružnost a mají lepší dispozice odolávat z vnějšku vedeným snahám o vynucení stranické disciplíny. [WILSON, GAME 2006: 307-308] Pochopitelně existují i labouristické kluby zastupitelů fungující na bázi pružnosti a naopak kluby konzervativců vyznačující se přísnou stranickou disciplínou, avšak to jsou spíše výjimky, které nijak výrazně nesnižují platnost obecných vzorců. [COPUS 1999: 29-30] Dodržování stranické disciplíny tedy nejpřísněji vyžadují labouristické kluby místních zastupitelů. [LEACH 2004: 77] Konzervativci jsou vnitřními pravidly a různými omezeními svázáni méně, což se projevuje i při výběru kandidátů do voleb, protože jejich nominační procesy jsou celkově pružnější.144 Kluby konzervativců i Liberálních demokratů zpravidla požívají větší míru autonomie na svých mateřských politických stranách či místních organizacích těchto stran, než je tomu v případě klubů labouristických zastupitelů. [WILSON, GAME 2006: 307-308] Poměrně zajímavou změnu a v jistém slova smyslu závan čerstvého větru do útrob stranických a radničních sekretariátů i kuloárů přineslo představení exekutivních modelů s přímo volenými starosty. Všude tam, kde byl model s přímo voleným starostou zaveden, se kluby zastupitelů musely 144 Více na toto téma viz [WILSON, GAME 2006: 307]. 125 smířit se ztrátou celé řady donucovacích prostředků, které dříve mohly vůči starostovi použít či jejich použitím hrozit. Tím patrně nej důležitějším donucovacím prostředkem, jímž zastupitelstva v modelech s přímo voleným starostou nedisponují, je právo starostu (lídra) odvolat. [LEACH 2004: 81] Nezměnily se však pouze podmínky odvolávání starosty, ale samozřejmě také okolnosti jeho volby, protože pro ty přímo zvolené starosty, kteří přísluší ke konkrétní politické straně, se tato strana (či lokální organizace strany) stala důležitějším referenčním bodem než stranický klub v zastupitelstvu. Nikoliv straničtí zastupitelé, ale právě strana totiž rozhoduje, kdo bude jejím kandidátem na post starosty v dalších volbách. [LEACH 2004: 83] 7.3. Proměny zájmu o členství v politických stranách Mezi lety 1952 až 1990 se počet členů Labouristické strany snížil z 1 015 000 na 310 000. Podobný úbytek členů zaznamenala i Konzervativní strana [LEACH 2004: 78], která však co do počtu členů zůstala stranou největší, i když stojí za povšimnutí, že 198 z jejích místních organizací má méně než 100 členů a více než 200 nejeví žádné známky volební aktivity. [WHEELER 2005: 17-18 dle LEACH, WILSON 2008: 305] Liberální demokraté tvrdí, že se jim daří členskou základnu udržovat, či dokonce rozšiřovat, a to zejména tam, kde zaznamenali výrazný úspěch v místních či celostátních volbách [LEACH 2004: 78]; v současné době mají přibližně 100 000 členů. Počet členů Labouristické strany se od roku 1997 dále snížil na současných 200 000. [WHEELER 2005: 17-18 dle LEACH, WILSON 2008: 305] Andrew Coulson se domnívá, že v případě labouristů byl úbytek členů způsoben především odklonem strany od jejích základních hodnot,145 zatímco v případě konzervativců vnitrostranickými spory ohledně postoje k Evropě. [COULSON 2004: 475] Pokles zájmu o členství v politických stranách,146 které se musejí spoléhat na stále omezenější počet stárnoucích aktivistů, představuje problém 145 Andrew Coulson [2004: 475] dodává, že mnoho labouristických kandidátů obvykle pocházelo z prostředí odborů, avšak tento „pramen" prý také vysychá. 146 Lokální úroveň však pro strany stále představuje významný zdroj kádrů, protože například v letech 1997 až 2001 se přibližně 40 % poslanců parlamentu mohlo pyšnit předchozí (relativně nedávnou) zkušeností s působením v místním zastupitelstvu. [LEACH 2004: 80] 126 především v tom ohledu, že politické strany i nadále zůstávají dominantními hráči na lokálních politických scénách i hlavními prostředky politické participace. Na jedné straně tedy sledujeme klesající zájem o členství ve stranách a na straně druhé téměř nezměněné (neochvějné) postavení politických stran jakožto hlavních hybatelů lokální politikou. [GAME, LEACH 1996: 148-149; LEACH 2004: 79; PRATCHETT 2004: 222] Někteří badatelé upozorňují, že neupadá pouze členství v politických stranách, ale také členství v odborech. Politická a občanská angažovanost se více individualizuje. [PATTIE, SEYD, WHITELEY 2003 dle PRATCHETT 2004: 213] Podle Lawrence Pratchetta se pozornost občanů odklání od ideologicky založené politiky směrem ke konkrétním otázkám a na ně zaměřeným sociálním hnutím, která pro svou činnost leckdy ani nepotřebují lokálně zaměřenou (situovanou) participaci občanů. Na lokální úrovni se pak projevuje prohlubující se odtržení občanů od organizované politiky, z čehož Lawrence Pratchett nekompromisně vyvozuje, že „localpolitics in the UK does not work. " [PRATCHETT 2004: 213-214] 8. Financování Způsob financování místní správy představuje trvalý zdroj napětí ve vztazích mezi lokálními správními jednotkami a centrální vládou, která různými prostředky reguluje množství finančních prostředků, jež na lokální úroveň plynou, a dále dosti důsledně kontroluje, jak je s těmito prostředky nakládáno. [WILSON2005: 160] 8.1. Struktura výdajů Výdajová strana rozpočtů lokálních správních jednotek se skládá ze dvou základních složek: běžných výdajů a investičních nákladů.147 Mnohem větší část nákladů tvoří běžné výdaje, jejichž podíl na celkových výdajích místní správy se dlouhodobě zvyšuje: v šedesátých letech 20. století byl poměr investičních nákladů a běžných nákladů 1:2, zatímco v osmdesá- 147 Mezi běžné náklady se započítávají každodenní výdaje na zajištění chodu svěřených veřejných služeb (např. mzdové náklady, vybavení kanceláří, účty za vytápění atp.), zatímco investiční výdaje představují náklady produkující dlouhodobá aktiva (např. nákup půdy či výstavba budov). 127 tých letech již 1:6 a na konci devadesátých let dokonce 1:11. Snižování podílu investičních nákladů bylo z velké části důsledkem neúprosného tlaku centrální vlády. Přelom let 2003 a 2004 pak naznačil určité zmírnění nastoleného trendu, když se investiční a běžné náklady dostaly do poměru 1:9. [WILSON, GAME 2006: 191] Investiční náklady mohou být hrazeny z půjček, z investičních dotací,148 z výnosů prodeje vlastního investičního majetku nebo z běžných příjmů - přičemž první tři zmiňované varianty se od té poslední liší tím, že podléhají větší kontrole ze strany centrální vlády. [WILSON, GAME 2006: 192, 194] Výdaje místní správy v současnosti představují asi čtvrtinu celkových veřejných výdajů a přibližně 10 % hrubého domácího produktu. Nej větší část výdajů lokálních správních jednotek plyne na školství, sociální péči a bydlení. [WILSON, GAME 2006: 191, 192] 8.2. Struktura příjmů Příjmová strana rozpočtů lokálních správních jednotek se musí spoléhat na čtyři hlavní finanční zdroje: dotace, podíl z výnosů daně z místních non-domestic149 nemovitostí, místní daň a místní poplatky. 8.2.1. Dotace Podobně jako v řadě dalších zemí i ve Spojeném království existují dvě základní formy dotací: účelové a všeobecné. Účelové dotace vždy putují na konkrétní projekt či službu, zatímco o způsobu využití všeobecných dotací rozhoduje příjemce dotace. Forma dotace vychází ze záměru poskytovatele. Všeobecné dotace zpravidla slouží k vyvážení celkové finanční situace přímo volené místní správy. Poskytování finančních kompenzací je vedeno snahou, aby všechny lokální správní jednotky - bez ohledu na odlišné socioekonomické, demografické a další podmínky - mohly zajistit obdobnou úroveň (běžný standard) svěřených veřejných služeb. Naproti tomu účelové dotace jsou využívány spíše v situaci, kdy se centrální vláda snaží ovlivnit některý konkrétní aspekt finanční politiky místní správy, například zvýšit 148 Neopomenutelnou část investičních dotací tvoří také prostředky ze strukturálních fondů EU. 149 Za non-domestic nemovitosti jsou považovány ty nemovitosti, které neslouží k „nekomerčnímu" bydlení. 128 výdaje lokálních správních jednotek na jednu konkrétní veřejnou službu, jež se stala prioritou vlády. Podíl účelových dotací se soustavně zvyšuje, avšak všeobecné dotace - zejména pak Revenue Support Grant (RSG) -nadále představují relativně nej větší část finančních transferů z centrální na lokální úroveň správy. [WILSON, GAME 2006: 202-203] V souhrnu účelové dotace tvoří přes čtvrtinu finančních zdrojů lokálních správních jednotek, zatímco všeobecné dotace necelou třetinu. [BAILEY 2003: 29] Účelové a všeobecné dotace dohromady představují přes 50 %, konkrétně asi 59 % [WILSON, GAME 2006: 218], příjmů lokálních správních jednotek. [WATT 2004: 611] 8.2.2. Daň z místních non-domestic nemovitostí Daň z místních non-domestic nemovitostí, nazývaná NationalNon-Domestic Rate (NNDR) či Business Rate (UBR), je majetková daň z komerčních nemovitostí, tedy např. obchodů, kanceláří, skladů, hostinců, továren a dalších non-domestic nemovitostí. Za non-domestic nemovitosti jsou pokládány všechny nemovitosti, které nejsou určeny k „nekomerčnímu" bydlení.150 Sazbu daně stanovuje centrální vláda,151 výnosy z daně jsou vybírány lokálními správními jednotkami, ale shromažďovány na centrální úrovni, odkud přerozdělovány zpět mezi místní správy.152 Přerozdělování se řídí velikostí populace jednotlivých lokálních správních jednotek. Zdroje získané výběrem daně z místních non-domestic nemovitostí lze díky systému redistri-buce považovat také za součást všeobecných dotací centrální vlády. Příjmy z této daně představují asi pětinu finančních transferů z centrální úrovně na lokální úroveň správy.153 [BAILEY 2003: 29; WATT 2004: 610-611; WILSON, GAME 2006: 204, 205] Výše uvedené platí pouze pro Anglii, Skotsko a Wales, protože Severní Irsko zůstalo u formátu místních daní, který v celém Spojeném království 150 Údaje pochází z webových stránek Craven District Council [http://www.cravendc. gov.uk/Craven/Business/BusinessRates/NonDomesticProperties; ověřeno ke dni 24. 11. 2008] 151 Centrální vláda stanovuje výši daně pouze v Anglii a Walesu. 152 Údaje pochází z oficiálních webových stránek vlády Spojeného království [http:// www.direct.gov.uk/en/Governmentcitizensandrights/UKgovernment/Localgovernment/ DG 073311; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 153 Finanční transfery z centra celkově představují asi 75 % příjmů lokálních správních jednotek. [WATT 2004: 612] 129 platil do přelomu let 1989 a 1990. Do té doby totiž existoval pouze jeden typ místní daně, a to daň z nemovitosti, která se týkala všech nemovitostí - od bytů a domů až po obchody, kanceláře a továrny. Každé nemovitosti byla na základě odhadu přiřknuta zdanitelná hodnota, přičemž místní zastupitelstva každoročně určovala aktuální výši místní daně ve formě poplatku z každé jedné libry zdanitelné hodnoty nemovitosti. Plátci daně z domestic nemovitostí odváděli nepatrně nižší poplatek než plátci daně z non-domes-tic nemovitostí. V Severním Irsku tento systém přetrval až do současnosti.154 Ve zbytku Spojeného království však došlo k jakémusi rozdělení daně z nemovitosti, a to v tom smyslu, že výnosy daně z non-domestic nemovitostí se staly předmětem přerozdělování na centrální úrovni, zatímco daň z domestic nemovitostí se stala součástí „klasické" místní daně, jejíž výnosy jsou na místní úrovni nejen vybírány, ale také rozdělovány. [WILSON, GAME 2006: 205] 8.2.3. Místní daň Místní daň (council tax) je částečně „personalizovaná" daň z domestic nemovitostí, tedy daň z nemovitostí určených k „nekomerčnímu" bydlení. Zmiňovaná personalizace spočívá ve skutečnosti, že samostatně žijící osoby, tedy osoby představující jednočlennou domácnost, mají nehledě na výši svého příjmu nárok na 25procentní slevu155 na dani; naproti tomu členové vícečlenné domácnosti společně platí pouze jednu daň z nemovitosti. [WILSON, GAME 2006: 205-207] Stephen J. Bailey upozorňuje, že v praxi pak dochází k situacím, kdy obyvatelé velmi drahých nemovitostí - tedy těch s vysokou zdanitelnou hodnotou - odvádějí pouze třikrát větší místní daň (council tax) než ti, kteří žijí v nejlevnějších nemovitostech, jimž byla přiřknuta třeba osmkrát nižší zdanitelná hodnota. [BAILEY 2003: 26] Výnosy z místní daně (council tax) představují asi čtvrtinu příjmů lokálních správních jednotek.156 154 Údaje pochází z webových stránek severoirského Department of Environment [http://www.doeni.gov.uk/index/local_govemment/local_govenment_funding.htm ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 155 Nárok na slevu na dani mají také osoby mladší 18 let (50% sleva) či full-time studenti. 156 Údaje pochází z oficiálních webových stránek vlády Spojeného království [http:// www.direct.gov.uk/en/Govemmentcitizensandrights/UKgoveniment/Localgoveniment/ DG 073311; ověřeno ke dni 20. 11. 2008] 130 8.2.4. Místní poplatky Dalším zdrojem příjmů lokálních správních jednotek jsou výnosy z poplatků za užívání některých místní správou poskytovaných služeb. Od roku 1989 mohou místní zastupitelstva zpoplatnit jakoukoliv jimi zajišťovanou službu kromě školství, policie, protipožární služby, voleb a půjčování knih z veřejných knihoven. Poplatky představují nástroj, pomocí kterého lze usilovat o regulaci míry využívání určité služby, a to v obou směrech: snížením poplatků ve snaze zvýšit poptávku po službě (např. v případě vzdělávacích kurzů pro dospělé), či naopak zvýšením poplatků s cílem snížit zájem o službu (např. v případě parkovišť v centru města). [WILSON, GAME 2006: 201] Výnosy z místních poplatků představují asi 11 % příjmů lokálních správních jednotek. [BAILEY2003: 25] 8.3. Capping Capping ]q anglický výraz pro metodu, pomocí které může centrální vláda omezovat volnost přímo volených lokálních správních jednotek v rozpočtových otázkách, a to díky zákonu z roku 1984, který ministrům poskytl pravomoc určovat závaznou horní mez plánovaných rozpočtů těch lokálních správních jednotek, jejichž rozpočtové návrhy byly označeny za nepřiměřené. [JONES, STEWART 2002: 13; WILSON, GAME 2006: 208] Capping prošlo několika fázemi vývoje: zpočátku byl tento nástroj používán pouze selektivně, tedy vždy jen vůči několika lokálním správním jednotkám, později však začal být uplatňován univerzálně na všechna místní zastupitelstva kromě parishes. Capping kritéria pro nadcházející finanční rok - neboli v procentech vyjádřená maximální možná hranice zvýšení rozpočtu - byla oznámena vždy v měsíci listopadu. Z těchto kritérií místním zastupitelstvům jednoznačně vyplynulo, kolik smějí utratit i o kolik mohou zvýšit sazbu místní daně. V praxi to tedy vypadalo tak, že většina lokálních správních jednotek utrácela i zdaňovala v míře, kterou si přála centrální vláda. Místní politici zkrátka měli značně svázané ruce, protože základní rámec rozpočtu jim byl „nalajnován" shora. [WILSON, GAME 2006: 209] Nikoho jistě nepřekvapí, že i v oblasti financování, či možná právě zde, se opět výrazně projevuje stranická dimenze politiky. Pokud jsme zmínili, 131 že se capping zpočátku týkalo vždy pouze několika157 lokálních správních jednotek, které uvízly v síti „kritérií" nastavených centrální vládou, tak nutno dodat, že vládu vedli konzervativci a že se skoro ve všech případech jednalo o ty lokální správní jednotky, jejichž zastupitelstva byla v moci konkurenčních labouristů. Právě labouristé pak před nástupem k moci slibovali zásadní změnu systému capping [JONES, STEWART 2002: 21], který se mezitím stal univerzálně uplatňovaným nástrojem (viz výše). Za jejich vlády se capping opět začalo používat pouze selektivně, avšak ani sami labouristé se nevyhnuli kritice kvůli údajně svévolnému nakládání s kritérii, na jejichž základě se rozpočty některých lokálních správních jednotek staly předmětem capping. Příkladem budiž jaro 2004, kdy se ministři rozhodli capping použít v případě 5 místních zastupitelstev, která prý navrhla neakceptovatelné zvýšení místních daní. Ministři však žádná kritéria akcepto-vatelnosti předem neohlásili... O rok později bylo capping použito vůči 8 místním zastupitelstvům, jejichž rozpočty se však v minulosti žádnou lehkomyslnou rozhazovačností či plýtváním nevyznačovaly. Otázkou je, zdali tedy výběr nějak nesouvisel se skutečností, že 7 z 8 dotčených zastupitelstev bylo v rukou konkurenčních konzervativců. [WATT 2004: 610; WILSON, GAME 2006: 209] 8.4. Diskuze o problémech a možnostech změny systému financování Za jednu z nej větších bolístek současného systému financování přímo volené místní správy je považována skutečnost, že britská místní správa má přístup pouze k jednomu zdroji místního zdanění - a to dani z nemovitosti, jež nepřináší nijak závratné výnosy, a navíc dostatečně nezohledňuje schopnost platit, takže ve výsledku působí diskriminačně vůči těm, kteří mají nízké či fixní příjmy. Navíc ani v takto omezeném daňovém rámci nemohou lokální správní jednotky provádět skutečně aktivní daňovou politiku, protože nad nimi visí Damoklův meč capping. [TRAVERS 2004: 163; WILSON, GAME 2006: 222] Rada badatelů upozorňuje na celkově nevyváženou strukturu příjmů lokálních správních jednotek, jelikož 75 % příjmů tvoří finanční transfery z centra, zatímco výnosy z místní daně (council tax) a místních poplatků 157 Obvykle se jednalo o 12 až 20 jednotek. 132 představují pouze zbylou čtvrtinu, [např. BAILEY 2003: 26; WATT 2004: 614-615; WILSON, GAME 2006: 220] Nevyváženost (75:25) příjmů lokálních správních jednotek je obecně pokládána za problém, i když názory na jeho řešení se různí. Například Peter Watt volá po zavedení místní daně z příjmu, a to s cílem vyvážit strukturu příjmů do podoby: 25 % místní daň (council tax), 25 % místní daň z příjmu, 25 % dotace a 25 % redistri-buované výnosy daně z místních non-domestic nemovitostí (NNDR/UBR). [WATT 2004: 618-619] Stephen J. Bailey zavedení místní daně z příjmu za ideální řešení nepovažuje158 a naopak navrhuje posun těžiště finanční zátěže od daní a dotací směrem k místním poplatkům. V praxi by se jednalo o snížení daňových odvodů v kombinaci s rozsáhlejším zpoplatněním veřejných služeb, což by prý mělo 3 základní výhody: 1) zamezilo by se plýtvání službami, 2) uživatelům by se rozšířily možnosti čerpání služeb, protože rozsah užívání určité služby by byl omezen v podstatě pouze mírou ochoty uživatele za službu platit, 3) snížení povinných daňových odvodů a zvýšení poplatků za služby by znamenalo, že peníze by „následovaly" uživatele, což by poskytovatele služeb nutilo více zohledňovat preference občanů/uživatelů služeb. [BAILEY 2003: 24] Bailey následně své názory shrnuje do tvrzení, že v ideálním případě by se místní poplatky měly stát primárním prostředkem financování místní správy, přičemž teprve jako druhý nej důležitější zdroj by rád viděl místní daň, zatímco až na pomyslném posledním místě dotace. [BAILEY 2003: 31] Výše uvedené příklady prokazují, že diskuse o možných změnách systému financování britské místní správy není prosta zajímavých podnětů a rozhodně se neubírá pouze jedním směrem. Lze však odhadovat, že pokud se v dohledné době nějaká změna uskuteční, tak nebude revoluční, ale spíše částečná a opatrná - tedy dalo by se říci typicky britská, i když na druhou stranu právě historický vývoj místní správy ve Spojeném království ukazuje, že to s tou pozvolností reforem není vždy zas až tak růžové a horké, jak by se mohlo na první pohled zdát a jak se obecně traduje... Více na toto téma viz [BAILEY 2003: 27]. 133 Prameny a literatura ASHWORTH, RACHEL (2003): Toothless Tigers? Councillor Perceptions of New Scrutiny Arrangements in Welsh Local Government. Local Government Studies, roc. 29, c. 2, s. 1-18. BÄCK, HENRY; GJELSTRUP, GUNNAR; HELGESEN, MARIT; JOHANSSON, FOLKE; ERLING KLAUSEN, JAN (2005): Urban Political Decentralisation. Six Scandinavian Cities. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. BAILEY, STEPHEN J. (2003): More Tinkering with Local Government Finance. Local Government Studies, roc. 29, c. 1, s. 17-23. BALDERSHEIM, HARALD (2003): Local government reforms in the Nordic countries. Bringing politics back in? In: Vetter, Angelika; Kersting, Norbert (eds.), Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich. BIRRELL, DEREK (2007): The role of local government in the review of public administration in Northern Ireland: The challenges of enhancement, devolution and modernisation. Local Government Studies, roc. 33, c. 5, s. 657-675. BOGASON, PETER (eds.) (1996): New modes of local political organizing: local government fragmentation in Scandinavia. New York: Nova Science Publishers. BOCHEL, HUGH; DENVER, DAVID (2008): Minor parties and Independents in Times of Change: Scottish Local Elections 1974 to 2007. Local Government Studies, roc. 34, c. 5, s. 577-593. BOYNE, GEORGE A.; GOULD-WILLIAMS, JULIAN; LAW, JENNIFER; WALKER, RICHARD (1999): Best value in Welsh local government: Progress and prospects. Local Government Studies, roc. 25, c. 2, s. 68-86. BRIGGS, ASA (1963): Victorian Cities. London: Pelican. BYRNE, TONY (2000): Local Government in Britain: Everyone 's Guide to How It All Works. Harmondsworth: Penguin. 134 COPUS, COLIN (1999): The political party group: Model standing orders and a disciplined approach to local representation. Local Government Studies, roč. 25, č. 1, s. 17-34. COPUS, COLIN (2004): Directly Elected Mayors: A Tonic for Local Governance or Old Wine in New Bottles? Local Government Studies, roč. 30, č. 4, s. 576-588. COPUS, COLIN; CLARK, ALISTAIR; BOTTOM, KARIN (2008): Multi-Party Politics in England: Small Parties, Lndependents, and Political Associations in English Local Politics. In: Reiser, Marion; Holtmann, Everhard (eds.), Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: Verlag fur Sozialwissenschaften. COULSON, ANDREW (2004): Local Politics, Central Power: The Future of Representative Local Government in England. Local Government Studies, roč. 30, č. 4, s. 467-480. ČALOUD, DALIBOR (2004): Smíšené volební systémy. In: Chytilek, Roman; Sedo, Jakub (eds.), Volební systémy. Brno: Masarykova univerzita v Brně. DENVER, DAVID (2007): Elections and Voters in Britain. New York: Palgrave Macmillan. ELCOCK, HOWARD (1991): Local Government. London: Methuen. ELLWOOD, SHEILA; NUTLEY, SANDRA; TRICKER, MIKE; WATERSTON, PIERS (1992): Parish and Town Councils in England: A Survey. London: HMSO. GAINS, FRANCESCA (2004): The Local Bureaucrat: A Block to Reform or a Key to Unlocking Change? In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Palgrave Macmillan. GAINS, FRANCESCA; JOHN, PETER; STOKER, GERRY (2005): Path dependency and the reform of English local government. Public Administration, roč. 83, č. 1, s. 25^-5. GAME, CHRIS; LEACH, STEVE (1996): Political parties and local democracy. In: Pratchett, Lawrence; Wilson, David (eds.), Local Democracy and Local Government. London: Macmillan. 135 HALL, WENDY; WEIR, STUART (1996): The Untouchables: Power and Accountability in the Quango State. London: The Scarman Trust. HAVLÍK, VLASTIMIL; ŠEDO, JAKUB; ČALOUD, DALIBOR (2004): Systémy poměrného zastoupení. In: Chytilek, Roman; Sedo, Jakub (eds), Volební systémy. Brno: Masarykova univerzita v Brně. HOLLIS, PATRICIA (1987): Ladies Elect: Women in English Local Government 1865-1914. Oxford: Clarendon Press. CHYTILEK, ROMAN; HUŠEK, PETR (2004): Většinové volební sys-témy. In: Chytilek, Roman; Sedo, Jakub (eds.), Volební systémy. Brno: Masarykova univerzita v Brně. JOHN, PETER (2004): Strengthening Political Leadership? More Than Mayors. In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Pal grave Macmillan. JONES, GEORGE; STEWART, JOHN (2002): Central-Local Relations Since the Layfield Report. Local Government Studies, roč. 28, č. 3, s. 7-28. KNOX, COLIN (1998): Local Government in Northern Ireland: Emerging from the Bearpit of sectarianism? Local Government Studies, roč. 24, č. 3, s. 1-13. KUBÁT, MICHAL (2002): Volby a volební systémy. In: Cabada, Ladislav; Kubát, Michal a kolektiv, Úvod do studia politické vědy. Praha: Eurolex Bohemia. LAFFIN, MARTIN (2008): Local Government Modernisation in England: A Critical Review of the LGMA Evaluation Studies. Local Government Studies, roč. 34, č. 1, s. 109-125. LEACH, STEVE (1999): New Political Management Arrangements: The Role of the Non-Executive Member. London: Improvement & Development Agency. LEACH, STEVE; WILSON, DAVID (2008): Diluting the Role of Party Group? Implications of the 2006 Local Government White Paper. Local Government Studies, roč. 34, č. 3, s. 303-321. LEBEDA, TOMAS (2004): Stručný přehled volebních systémů. In: Novák, Miroslav; Lebeda, Tomáš a kolektiv, Volební a stranické systémy: CR v mezinárodním srovnání. Dobrá Voda: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk. 136 LOUGHLIN, JOHN (2001): The United Kingdom: FromHypercentralization to Devolution. In: Loughlin, John (eds.), Subnational democracy in the European Union: challenges and opportunities. Oxford: Oxford University Press. MACKIE, ROBERT (2004): Local Government Management Development in Scotland: A Study of Public Policy and its Implementation, 1967-2002. Local Government Studies, roc. 30, c. 3, s. 345-349. McATEER, MARK; BENNETT, MICHAEL (2005): Devolution and Local Government: Evidence from Scotland. Local Government Studies, roc. 31, c. 3, s. 285-306. McGARVEY, NEIL (2002): Intergovernmental Relations in Scotland Post-Devolution. Local Government Studies, roc. 28, c. 3, s. 29—48. MIDWINTER, ARTHUR; McGARVEY, NEIL (1997): Local government reform in Scotland: Managing the transition. Local Government Studies, roc. 23, c. 3, s. 73-89. MORI (1999): Encouraging People to Vote: A MORL Survey on People's Attitudes to Local Elections. London: Local Government Association. PATTIE, CHARLES; SEYD, PATRICK; WHITELEY, PAUL (2003): Citizenship and civic engagement: attitudes and behavior in Britain. Political Studies, roc. 51, c. 3, s. 443^168. PEARCE, GRAHAM; ELLWOOD, SHEILA (2002): Modernising Local Government: A Role for Parish and Town Councils. Local Government Studies, roc. 28, c. 2, s. 33-54. PILGRIM, MARTIN (2006): London Regional Governance and the London Boroughs. Local Government Studies, roc. 32, c. 3, s. 223-238. PRATCHETT, LAWRENCE (2004): Institutions, Politics and People: Making Local Politics Work. In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Pal grave Macmillan. RALLINGS, COLIN; TRASHER. MICHAEL; DENVER DAVID (2005): Trends in Local Elections in Britain, 1975-2003. Local Government Studies, roc. 31, c. 4, s. 393-413. RAO, NIRMALA (2003): Options for Change: Mayors, Cabinets or the Status Quo? Local Government Studies, roc. 29, c. 1, s. 1-16. 137 RAO, NIRMALA (2006): Introducing the New Government of London. Local Government Studies, roč. 32, č. 3, s. 215-221. ŘÍCHOVÁ, BLANKA (2003): Spojené království Velké Británie a Severního Irska. In: Dvořáková, Vladimíra (eds.), Komparace politických systé-mů I. Praha: VSE v Praze, Nakladatelství Oeconomica. SANDFORD, MARK (2004): Elected Mayors I: Political Innovation, Electoral Systems and Revitalising Democracy. Local Government Studies, roč. 30, č. 1, s. 1-21. SKELCHER, CHRIS (2004): The New Governance of Communities. In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Palgrave Macmillan. SNAPE, STEPHANIE (2004): Liberated or Lost Souls: Is There a Role for Non-Executive Councillors? In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Palgrave Macmillan. STEWART, JOHN (2000): The Nature of British Local Government. Houndmills: Macmillan Press. STOKER, GERRY; WILSON, DAVID (2004): Conclusions: New Ways of Being Local Government. In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Palgrave Macmillan. SULLIVAN, HELEN (2003): Local government reform in Great Britain. In: Vetter, Angelika; Kersting, Norbert (eds.), Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich. SULLIVAN, HELEN (2004): Community Governance and Local Government: A Shoe that Fits or the Emperor's New Clothes? In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Palgrave Macmillan. SWEETING, DAVID (2002): Leadership in Urban Governance: The Mayor of London. Local Government Studies, roč. 28, č. 1, s. 3-20. SEDO, JAKUB (2004): Volební právo a klasifikace volebních systémů. In: Chytilek, Roman; Sedo, Jakub (eds.), Volební systémy. Brno: Masarykova univerzita v Brně. 138 TRAVERS, TONY (2004): Local Government Finance: Busy Going Nowhere? In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Pal grave Macmillan. TRAVERS, TONY (2004): The Politics of London: Governing an Ungovernable City. Basingstoke: Palgrave Macmillan. VAN DER KOLK, HENK; RALLINGS, COLIN; THRASHER, MICHAEL (2004): Electing Mayors: A Comparison of Different Electoral Procedures. Local Government Studies, roč. 30, č. 4, s. 589-608. WATT, PETER (2004): Financing Local Government. Local Government Studies, roč. 30, č. 4, s. 609-623. WEIR, STUART; BEETHAM, DAVID (1999): Political Power and Democratic Control in Britain: The Democratic Audit of Great Britain. London: Routledge. WHEELER, PAUL (2005): Local talent: how political parties recruit and select councillors and ways the process can be improved. London: Political Skills Forum. WILSON, DAVID (2004): New Patterns of Central-Local Government Relations. In: Stoker, Gerry; Wilson, David (eds.), British Local Government into the 21st Century. Houndmills: Palgrave Macmillan. WILSON, DAVID (2005): The United Kingdom: an increasingly differentiated polity? In: Denters, Bas; Rose, Lawrence E. (eds.), Comparing Local Governance: Trends and Developments. Palgrave Macmillan. WILSON, DAVID; GAME, CHRIS (2006): Local government in the United Kingdom. New York: Palgrave Macmillan. Internet Webové stránky BBC: http: //news. bbc. co. uk/2/shared/vote2007/local_council s/html/region_ 161.stm; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 Webové stránky COSLA: http://www.cosla.gov.uk; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 Webové stránky Craven District Council: http://www.cravendc.gov.uk/ Craven/Business/BusinessRates/NonDomesticProperties; ověřeno ke dni 24. 11. 2008 139 Webové stránky LGA: http://www.lga.gov.uk/lga/core/page.do? page Id=13896; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 Webové stránky NILGA: http://www.nilga.org/home.asp; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 Webové stránky organizace London Elects: http: //www. londonelects. org. uk/ho w_to_vote/ho w_the_as sembly_is_ elected.html; ověřeno ke dni 22. 11. 2008 Webové stránky severoirského Department of Environment: http: //www. doeni. gov. uk/index/local_government/lgpd. htm; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 http: //www. doeni. gov. uk/ index/local_go vernment/local_government funding.htm; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 Webové stránky vlády Spojeného království: http: //www. direct, gov. uk/en/ Go vernmentcitizensandrights/ UKgovernment / Localgovernment/DG_073311; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 http: //www. direct, gov. uk/en/ Go vernmentcitizensandrights/ UKgovernment /Localgovernment/DG_073313; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 http: //www. direct, gov. uk/en/ Go vernmentcitizensandrights/ UKgovernment /Politicalpartiesandelections/DG_073243; ověřeno ke dni 20. 11. 2008 140 NIZOZEMÍ Linda Flanderova, Kamil Švec 1. Historický vývoj Nizozemí jako konštituční monarchii datujeme od roku 1815 a moderní politický systém se vyvíjel ve třech hlavních etapách: 1) konstituování systému (1878-1917); 2) konsociační období (1917-1967); 3) přesun k polarizovanému modelu koalice - opozice (po roce 1967) [RICHOVA 2004: 89]. Územní i politický vývoj byl poznamenán bojem za nezávislost proti španělským Habsburkům a pocitem permanentního ohrožení, které určovalo sociální struktury ve státě. Po vytvoření generálních stavů v Bruselu roku 1576, které bylo prvním důležitým krokem ke vzniku nezávislého státu, následovalo v roce 1579 vytvoření Utrechtské unie z provincií Holland, Zeeland, Utrecht, Geldern, Over-Ijssel, Groningen, Friesland a Drente. Na konci 16. století se na území konstituoval nový evropský celek, který je znám pod jménem Spojené nizozemské provincie. Odpor proti španělské nadvládě byl příčinnou toho, že na konci 16. století mělo uskupení konfede-rační podobu a jednotlivé provincie nejen disponovaly skutečnou exekutivní a legislativní mocí, ale zároveň vystupovaly jako samostatné suverénní státy. V čele konfederace stála výkonná rada, jejímiž členy byli zástupci všech provincií [FIALA 2002: 373]. Další územní rozšiřování následovalo ve 20. a 30. letech 17. století, kdy byly připojeny provincie Brabant a Lim-burg. Úplnou nezávislost získalo území až po uzavření Vestfálského míru [ŘÍCHOVÁ 2004: 90]. V průběhu 18. a 19. století se Spojené nizozemské provincie změnily na Batavskou republiku a následně na tzv. Holandské království [ITERSON 1997: 85]. Po Vídeňském kongresu vzniklo Spojené nizozemské království, které zabíralo území dnešní Belgie, Nizozemí a Lucemburska. Belgie se oddělila v roce 1830, Lucembursko setrvalo v personální unii až do roku 1890 [ŘÍCHOVÁ 2004: 89-90]. Již od středověku v Nizozemí existovaly tři úrovně vlády, přičemž na centrální úrovni působily generální stavy a státní rada, které však nedis- 141 ponovaly rozhodující pravomocí. Mezistupeň tvořily provincie, jejichž legislativní pravomoc byla v rukou provinčního shromáždění, složeného ze zástupců měst a šlechticů. Nej nižší jednotkou byly obce řízené starostou. Přechod Nizozemí z konfederativního uspořádání na unitární stát byl dokončen roku 1789. V průběhu celého období si každá z provincií udržovala svá specifika a své tradice. Situace se změnila za nadvlády Ludvíka Bonaparta, který ve snaze centralizovat moc v zemi dosazoval do správních orgánů jednotlivých provincií své úředníky. Ti řídili zejména armádu a loďstvo, v ostatních sférách si hlavní mocenský vliv udržely místní elity [ŘíCHOVÁ 2004: 89-90]. 1.1. Sídelní struktura Současný stát je od roku 1814, kdy byla přijata ústava, decentralizovaným unitárním státem s hierarchickým třístupňovým uspořádáním, které je navzájem propojené a dělí se podle teritoriálního působení na úroveň národní, provinční a lokální.159 Lokální úroveň se skládá ze 441 samosprávných územních jednotek - obcí, přičemž tento počet má klesající tendenci.160 Ještě v roce 1945 byl počet obcí kolem 1 000, přesněji v roce 1950 bylo v Nizozemí 1 015 lokálních jednotek [BOOGERS 2007: 1-2; SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 3, DENTERS, KLOK 2005: 68]. O třicet let později, v roce 1980, byl počet obcí zredukován na 811, přičemž jejich průměrná velikost z hlediska počtu obyvatel byla 17 375, tedy téměř o 7,5 tisíc obyvatel méně než v předcházejícím období. Tempo redukce počtu obcí se mezi léty 1980 a 1990 velmi zrychlilo, na konci tohoto desetiletí bylo v Nizozemí už jen 672 obcí. Jejich průměrná velikost byla 22 162 obyvatel. Tento trend pokračoval i nadále a jeho výsledkem bylo 496 obcí v roce 2002. Každá obec v průměru čítala 32 446 obyvatel. Po dalších pěti letech, tedy v roce 2007, byla průměrná velikost obcí více než 35 000 obyvatel [BOOGERS 2007: 1-2; SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 3; DENTERS, KLOK 2005: 68-69]. Redukce počtu obcí se dotkla nejvíce velikostní kategorie do 159 Asociace nizozemských obcí [http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=41366; ověřeno ke dni 15. 10. 2008]. 160 y roce 2008 existovalo 443 obcí, ale v provincii severní Holandsko byly spojeny obce Bennebroek a Bloemendaal. V provincii jižní Holandsko byly spojeny obce Alkemade and Jacobswoude, čímž se počet obcí snížil na 441 [http://www. cbs.nl /en-GB/menu/themas/dossiers/nederland-regionaal/publicaties/artikelen/ archief/2009/2009-2666-wm.htm]. 142 5 000 obyvatel, z 524 obcí v roce 1950 jich v roce 2002 zůstalo pouhých třináct. Nízký pokles je možné zaznamenat též v kategorii obcí s 5 000-20 000 obyvateli (z 314 v roce 1950 na 247 v roce 2002). Naopak k výraznému nárůstu došlo u obcí s 20 000-50 000 obyvateli. V roce 1950 bylo v Nizozemí 53 obcí s počtem obyvatel v tomto rozmezí, v roce 2002 byl nárůst více jak trojnásobný - celkem 175 obcí [DENTERS, KLOK 2005: 68-69]. Také u obcí s 50 000 až 100 000 obyvateli došlo téměř k trojnásobnému nárůstu, z poválečných třinácti stoupl jejich počet na 36, přičemž mezi léty 1990 a 2002 nedošlo ke změně. Významně se zvýšil i počet obcí s více jak 100 000 obyvateli. V roce 1950 jich bylo jedenáct, v roce 1980 se zvýšil na sedmnáct. Tento počet zůstal stejný i o deset let později, v roce 2002 bylo těchto obcí již 25 [DENTERS, KLOK 2005: 68-69]. Nejvýrazněji se úbytek obcí projevil v provincii Zeeland, kde v roce 1936 bylo 109 obcí, dnes jejich pouze 13. Naopak nejméně se snižování počtu obcí dotklo provincie Friesland, kde klesl počet obcí ze 44 na 31,161 V Nizozemí má v dnešní době jen 9 obcí méně než 5 000 obyvatel [SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 3]. Necelá polovina všech obcí má méně než 20 000 obyvatel162 a přibližně 40 % z celkového počtu obcí má počet obyvatel v rozmezí 15 000-50 000 [VAN HELDEN 2000: 88]. Hustota zalidnění v Nizozemí je poměrně vysoká, přes 360 obyvatel na km2 [SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 3]. Velikost obcí má vliv při čerpání finančních prostředků z Evropské unie, jelikož větší obce mají výhodnější pozici pro získání dotací [ROOIJ 2003: 451]. Mezi nejvíce urbanizované a ekonomicky nej důležitější oblasti patří tzv. Randstat, což je oblast západního Nizozemí zahrnující nej důležitější metropolitní centra Amsterdam, Haag, Utrecht, Rotterdam. Oblast zahrnuje 165 obcí a je klíčovým centrem hospodářství, jelikož vytváří 45 % pracovních míst a 47 % hrubého národního produktu. Haag a Amsterdam jsou hlavními politickými a kulturními centry, Utrecht je důležitý z hlediska obchodu. V Rotterdamu se nachází jeden z významnějších evropských přístavů [KANTOR 2006: 804]. 161 Nizozemský statistický úřad [http://www.cbs.nl/en-GB/menu/themas/dossiers/ nederland-regionaal/publicaties/artikelen/archief/2008/2008-2361-wm.htm; ověřeno ke dni 13. 10. 2008]. 162 Discussion paper Minister of the Interior and Kingdom Relations, intermediate levels of governance: A tailored approach" (2006). 143 Tabulka 1: Počet obcí a rozložení obyvatelstva (2006) Obyvatelstvo Počet obcí Procentuální podíl 0-5 000 9 2 % 5 000-20 000 203 44 % 20 000-50 000 181 39 % 50 000-100 000 40 9 % 100 000-250 000 21 5 % Více než 250 000 4 1 % Celkový počet163 458 100 % Zdroj: State of Local Government 2006, the Ministry of the Interior and Kingdom Relations K Nizozemskému království patří též závislá území Aruba a Nizozemské Antily, která na konci roku 2008 změnila své právní postavení. Důvodem je, že ostrovy Sint Maarten a Curacao získaly nový oficiální status země spojený s politickou nezávislostí, nadále však zůstávají s Nizozemím ekonomicky propojeny. Ostrovy Bonaire, Saba a Sint Eustatius mají specifické postavení v rámci obecního uspořádání, jelikož se staly tzv. speciálními municipalitami 164. Tato změna jim přinesla posílení jejich administrace a zvýšený přísun finančních prostředků z centra.165 V průběhu osmdesátých let byl nastartován proces decentralizace s cílem předat obcím více pravomocí v jejich rozhodování. V dalších letech se centrální vláda snažila zvyšovat a posilovat zastoupení občanů v rozhodovacím procesu. Jejím hlavním cílem se stalo zvýšení participace obyvatel a přiblížení rozhodování více k občanům se záměrem větší reflexe požadavků občanů. Motivací byla i vyšší efektivita a účinnost samosprávy. Snahy centrálních orgánů vyvrcholily v roce 2002, kdy byly přijaty The Local 163 Statistika pochází z roku 2006, kdy bylo v Nizozemí celkem 458 obcí. 164 Oficiální stránky nizozemské vlády [http://www.government.nl/News/Press_rele-asesandnewsitems/ 2007/February/Agreement_on_division_of_Netherlands_ Antilles; ověřeno ke dni 15. 10. 2008]. 165 Oficiální stránky Ministerstva vnitra [http://www.minbzk.nl/bzk2006uk/subjects/ aruba-and-the/new-status-for; ověřeno ke dni 17. 10. 2008]. 144 Authorities Act a The Dualisation of Municipal Government Act. Místní politický systém se díky této legislativě přeměnil na dualistický systém, což sebou přineslo rozšíření působnosti místních rad a nárůst jejich přímé odpovědnosti veřejnosti. Dalším krokem v rámci snahy o větší otevřenost a transparentnost systému došlo k upravení a vymezení kompetencí.166 Zavedení dualismu do lokální politiky přineslo důslednější oddělení výkonné a zákonodárné moci. Zastupitelstvo se více orientuje na reprezentační a kontrolní funkce, zatímco exekutivní složka tvořená starostou a radními se zaměřuje na každodenní správu obce a na administrativní aparát [HENDRIKS, TOPS 2003: 302 ]. Podobné tendence se staly součástí tzv. New public managementu (NPM), který je dominujícím prvkem nizozemské lokální politiky. Charakteristickými rysy jsou snaha o deregulaci, vyšší výkonnost a efektivnost, snížení byrokracie, širší adaptabilitu [DE VRIES 2008: 223]. 1.2. New Public Management New public management přijala během posledních desetiletí řada západoevropských států. Projevuje se přijímáním efektivních nástrojů a moderních stylů vládnutí. Výjimkou není ani Nizozemí, které přijalo řadu reforem ve veřejném sektoru. Podle autorů Pollitta a Bouckaerta má reforma NPM kolem šesti dimenzí: privatizace, marketing, decentralizace, výstupní kontrola, systém kvality a realizace [VAN HELDEN, JANSEN 2003: 70]. Zavádění manažerských metod se projevuje poskytováním zákaznických služeb, plněním rozpočtu, managementem lidských zdrojů, zaváděním informačních technologií a zhodnocením výsledků. New public management je charakteristický přenesením autority a zajištěním flexibility, zajištěním výkonu, kontroly a zodpovědnosti, rozvojem soutěže a možností volby [KICKERT 1997: 733; TER BOGT 2006: 6]. Mezi první obce, které přijaly nástroje politické, administrativní a finanční, patřily Tilburg, Groningen a Delft. Koncept New public managementu byl přijat velmi nadšeně, ačkoliv se vyskytla i kritika, že přes stanovené cíle přehlíží společnost a občany. Obzvláště „Tilburgský" model byl kritizován za to, že dostatečně nereflektuje požadavky občanů a jejich zpětnou vazbu. Zavedení prvků z komerčního sektoru do lokální politiky přineslo lepší medializaci kooperace mezi veřejnou a soukromou sférou, což se ukáza- 166 Oficiální stránky města Amsterdam [http://www.iamsterdam.com/introducing/ government_politics/ separation_of_powers; ověřeno ke dni 17. 10. 2008]. 145 lo jako velmi pozitivní a přínosné, jelikož veřejný sektor je na investicích od soukromých investorů závislý, především jedná-li se o dlouhodobé plánování [HENDRIKS, TOPS 1999: 138]. Na začátku osmdesátých let byla lokální politika charakteristická přílivem manažerů a finančních expertů, kteří se věnovali rozpočtovým systémům, ekonomice, efektivitě, účinnosti a kontrole, což bylo způsobeno také tím, že právě problematika finančních vztahů mezi centrální a lokální jednotkou byla jednou z příčin reforem komunálního systému [HENDRIKS, TOPS 2003: 307]. Nedávné výzkumy prokázaly, že přibližně 75 % obcí využívá metodiku plánování a další kontrolní nástroje a mechanismy [VAN HELDEN, JANSEN 2003: 72]. Ačkoliv se koncept New public managementu někdy potýká v praxi s komplikacemi, přesto velmi dobře souzní s nizozemskou tradicí konzultací, kompromisů, konsensů a především respektu k požadavkům občanů. Aspekty společného hledání kompromisu a konsensu se projevují například během tzv. interaktivního rozhodovacího procesu, kdy jsou do diskuze o konkrétním problému zahrnuty všechny zúčastněné strany, které mají právo vyjádřit svůj názor. Cílem podobných akcí je nejen zvýšit zájem veřejnosti o dění v jejich okolí, ale také jim zprostředkovat místo setkaní a diskuzí [HENDRIKS, TOPS 1999: 139]. 2. Obce a provincie v rámci veřejné správy Nizozemí jako unitární decentralizovaný stát je založen na silném spolu-vládnutí mezi centrální, provinční a lokální úrovní, které funguje na základě institucionálně nezávislého třístupňového systému [HENDRIKS, TOPS 2003: 302]. Ústava se věnuje obcím zejména v kapitole sedmé v článcích 123 až 136.167 Hlavní legislativní ukotvení lokální politiky je upraveno Zákonem o provinciích (Provinciewet) a Zákonem o obcích (Gemeentewet), které vymezují vztahy a organizaci mezi národní a lokální úrovní [ROOIJ 2003: 450]. Oba dokumenty částečně pocházejí z devatenáctého století a prošly tak řadou modifikací, z nichž poslední proběhly v roce 2005 [SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 3]. Postavení provincií a obcí značně ovlivnil rok 1814, kdy byla přijata revize ústavy. Nové právní ukotvení omezilo suverenitu provincií, od této 167 Ústava Nizozemí [http://www.servat.unibe.ch/law/icl/nl00000_.html; ověřeno ke dni 10. 4. 2008]. 146 chvíle se staly nesuverénni právní jednotkou. Ačkoliv ústava ponechala provinciím pravomoci v rozhodování o vnitřních záležitostech, významně posílila kontrolu nad touto oblastí. Změna spočívala hlavně v tom, že veškerá legislativní rozhodnutí nabývala účinnosti až po odsouhlasení panovníkem, který navíc získal možnost v určitých případech zákony vetovat. Panovník získal též rozsáhlou kontrolu nad financemi jednotek, čímž částečně omezil jejich nezávislou působnost. Až ústava z roku 1848 zavedla opětovné rozšíření a posílení role provincií, které spočívalo například v novém přidělování finančních prostředků nebo v omezení panovníkových kompetencí. Propojení centrální úrovně a regionálního mezistupně v podobě provincie se odráží ve výkonné radě provincie, v jejímž rámci vzniká tzv. duální odpovědnost. Znamená to, že radní jsou za svou práci odpovědni provinčnímu shromáždění i královské koruně. Obdobné postavení mají i královští komisaři, kteří jsou jmenováni panovníkem a jejich úkolem je prosazovat rozhodnutí a zákony centrální vlády. Současně však komisaři zastávají funkci předsedy provinčního shromáždění a výkonné rady s hlasovacím právem [FIALA2002: 381-382]. Nižší správní jednotky neboli obce (Gemeente) měly historicky podřízenou pozici vůči provinciím. Přesto však disponovaly jistou mírou autonomie. Hlavním legislativním orgánem obce bylo municipální shromáždění, které mělo rozsáhlé pravomoci v oblasti vedení administrativy v obecních záležitostech, narozdíl od provincií zde ale neexistovala povinnost předkládat veškerou legislativu ke schválení panovníkovi. Jedním z nej významnějších okamžiků, který vymezil pravomoci obce, byl rok 1851, kdy města a obce získala bez ohledu na velikost stejné kompetence v oblasti sociálních služeb, školství i zdravotnictví [FIALA 2002: 382-383]. V druhé polovině 20. století se legislativní úpravy lokální politiky dotýkaly zcela minimálně. Reformní myšlenky spíše představovali odborníci pokoušející se zefektivnit fungování lokální politiky. Mezi nej výraznější návrhy patřil plán na vytvoření tzv. distriktů, tj. mezistupňů mezi obcí a provincií, což ve výsledku nebylo nikdy realizováno [FIALA 2002: 385]. Zásadní reforma systému proběhla až v roce 2002, kdy byly přijaty výše uvedené zákony zavádějící dualismus, který si, jak již bylo zmíněno, kladly za cíl maximálně zefektivnit a zkvalitnit fungování místní správy a samosprávy [SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 5]. 147 3. Vztah samosprávy a státní správy Vztah nižších územně správních jednotek s centrálním orgánem je ovlivněn vzdáleností, která nemusí být jenom geografického charakteru, ale je charakterizována hlavně dopadem, který mají ústřední mocenské orgány na fungování lokálních administrativních jednotek. Důležitou funkci v jejich správě přebírají regionální elity dělící se na politické, ekonomické či kulturní. Příslušníci politických elit jsou většinou navázáni na lokální politické strany, které mohou být pobočkami hlavních národních stran či mohou mít pouze regionální podobu. Centrální vláda určuje především chod daňové politiky, sociálního zabezpečení, obrany, zahraniční politiky, hospodářské politiky a dopravy [FIALA 2003: 115-118]. Přijímání zákonů, zejména v oblasti zdravotnictví a v sociální sféře, se řídí podle toho, zda jsou prosazovány orgánem centrálním, provinčním či obecním. V tomto procesu hraje nezanedbatelnou úlohu Svaz nizozemských obcí (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, FA/G)168, v němž jsou dobrovolně sdruženy všechny nizozemské obce. Organizace byla založena 28 nizozemskými obcemi roku 1912, kdy se rozsah povinností obcí začal navyšovat. Motivací bylo též to, že obce potřebovaly více informací, a proto se soustředily na vzájemnou spolupráci a výměnu zkušeností. Počet obcí se podstatně rozšířil ve 20. a 30. letech a již v letech 50. měl svaz přes tisíc členů. V posledních letech je trend opačný a počet obcí se naopak výrazně snižuje.169 V současné době je hlavní náplní svazu reprezentace zájmů svých členů, jejich diskutování s centrální vládou, poskytování různých podpůrných služeb, informování pomocí publikací a nadále usnadňovat výměny zkušeností a znalostí. Navíc svaz obcí pravidelně prezentuje problémy obcí ve vládě v Haagu.170 Spolupráce mezi obcemi se zvyšuje od třicátých let 168 Mezi další organizace sdružující aktéry lokální politiky patří: Společnost Starostů {Nederlands Genootschap van Burgemeesters, the Society ofMayors - NGB), Asociace Radních {Wethoudersvereniging - the Association of Aldermen), Asociace městských úředníků {Vereniging van Gemeentesecretarissen - the Association ofTown Clerks - VGS), Asociace úředníků zastupitelstva (Vereniging van Griffiers - the Association of Council Clerks - VvG) [SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 10]. 169 Asociace nizozemských obcí [http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=41366; ověřeno ke dni 15. 10. 2008] 170 Asociace nizozemských obcí [http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=41366; ověřeno ke dni 15. 10. 2008] 148 minulého století a je regulována speciálním zákonem (The Joint Provisions Acf) z roku 1950, který byl revidován v roce 1985 a definuje víceúčelové regionální korporace [HULST 2005: 101]. Cílem Nizozemské vlády je již řadu let zefektivnění a zkvalitnění komunikace a spolupráce mezi jednotlivými složkami moci, jakožto mezi občany či korporacemi a představiteli místních autorit. Rovnováha mezi různými úrovněmi správy je klíčová a je upravena v dokumentu Code of Inter-administrative Relations}11 Obce a provincie mají otevřenou administrativu, jejímž cílem je pečovat o potřeby občanů. Vztah obcí vůči centrální úrovni lze definovat heslem „nic o nás bez nás". Nej vyšší postavení ve vztahu k lokálním jednotkám má ministr vnitra, jehož pracovní náplní je zajišťovat obcím dostatek svobody při prosazovaní vlastní politiky a koordinovat postup centrální vlády vůči obcím a provinciím. Každá z jednotlivých úrovní má své vymezené kompetence, ale pokud se jedná o nejvyšší národní zájem v oblasti sociální, soustředí se na něj všechny autority společně.172 Důležitým cílem celé nizozemské správy je, aby stát, provincie i obce dále rozšiřovaly prvky decentralizace v administrativní i finanční oblasti. Vláda na celostátní úrovni se stále více snaží deregulovat a debyrokratizo-vat správu v zemi. Orientuje se tak více na konečný výsledek než na proces. Účinná správa státu a fungování lokální politiky jsou založeny na kvalitní komunikaci mezi jednotlivými úrovněmi, proto je výrazně podporována vzájemná informovanost o záměrech všech správních celků a úrovní. Stát zahrnuje do rozhodovacího procesu provincie i obce. Své návrhy zákonů předkládá k diskusi v organizacích sdružujících jednotlivé celky, jako je například Svaz nizozemských obcí.173 171 Code of inter-administrative relations. Published by Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Communications and Information (2005). 172 Code of inter-administrative relations. Published by Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Communications and Information (2005). 173 Code of inter-administrative relations. Published by Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Communications and Information (2005). 149 4. Instituce provincií Od roku 1996, kdy vznikla provincie Velký Rotterdam, se počet nizozemských provincií ustálil na dvanáct. Jejich kompetence a strukturu upravuje od roku 1962 Zákon o provinciích, který vychází z Provinciálního aktu z roku 1850. S rozvojem welfare state dochází k rozšiřování sféry vlivu provincií [HULST 2005: 100]. V roce 2003 byl schválen tzv. The Dualisation of Provincial Government Act, který zaváděl dualismus do provinčních orgánů v rámci modernizace místního politického systému. Podobně jako v případě obcí, zajistil tento zákon důslednější oddělení provinciální exekutivy a legislativy.174 Hlavním legislativním orgánem je provinční shromáždění (Provinciale staten), hlavním exekutivním prvkem je výkonná rada a její výkonný úředník (Gedepurteerde staten). Zástupcem státu je královský komisař (Comissaris der koningin), který předsedá shromáždění i radě.175 Tabulka 2: Počet obyvatel a rozloha provincií Provincie Populace Rozloha (kmj Rozloha (mi J Hlavni mesto Drenthe 461 000 2 655 1 025 Assen Flevoland 281 000 1 412 545 Lelystad Friesland 615 000 3 359 1 297 Leeuwarden Gelderland 1 887 000 5 015 1 936 Arnhem Groningen 558 000 2 346 906 Groningen Limburg 1 137 000 2 169 838 Maastricht Noord-Brabant 2 307 000 4 943 1 908 ,s-Hertogenbosch Noord-Holland 2 475 000 2 663 1 028 Haarlem Overijssel 1 058 000 3 325 1 289 Zwolle Utrecht 1 081 000 1 363 526 Utrecht Zeeland 369 000 1 793 692 Middelburg Zuid-Holland 3 346 000 2 877 1 111 The Hague Celkem 15 575 000 33 935 13 101 Zdroj: State of Local Government 2006, the Ministry of the Interior and Kingdom Relations 174 State of Local Government 2006. Published by the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (2006). 175 Ústava Nizozemí [http://www.servat.unibe.ch/law/icl/nl00000_.html; ověřeno ke dni 10. 4. 2008]. 150 Provinční shromáždění je klíčovým orgánem s vysokou mírou autonomie, počet jeho členů byl před reformou v rozmezí od 47 do 83 zástupců v závislosti na počtu obyvatel. V roce 2007 byl počet členů provinčních shromáždění zredukován z celkového počtu 764 na 564. Provincie s více než 2 miliony obyvatel mohou mít maximálně 55 členů zastupitelstva, v provinciích s méně než 400 tisíci obyvateli je minimální velikost shromáždění 39 členů.176 Zastupitelstvo provincie se zabývá především její organizací a správou, které vykonává prostřednictvím vydávání nařízení a realizací administrativních opatření. Provinční shromáždění kooperuje s obecními shromážděními a ve vztahu k centrálním orgánům reprezentuje zájmy provincie na národní úrovni. Po snahách Ludvíka Bonaparta centralizovat správu země se pravomoci shromáždění postupně rozšiřují a dnes například obstarávají zastupitelé péči o kulturní, ekologický a sociálně hospodářský rozvoj. Provinční shromáždění hraje důležitou roli na centrální úrovni, jelikož jeho zastupitelé volí členy senátu, čímž provinční volby získávají vliv na politické záležitosti na národní úrovni.177 Hlavní chod administrativy má na starosti provinční administrativní správa, v jejímž čele stojí tajemník, jehož kontrasignaci podléhají veškeré dokumenty, jež jsou zastupitelstvem a radou schváleny. Výkonná rada provincie je volena z řad členů shromáždění a počet jejích členů většinou nepřesahuje 6 radních, přičemž od zavedení dualismu nemůže být radní nadále členem zastupitelstva.178 Jejím předsedou je královský komisař, který disponuje poradním hlasem a může jím rozhodnout v případě rovnosti. Členství ve výkonné radě může být propojeno s poslaneckým mandátem, avšak ztráta křesla v parlamentu vede ke ztrátě postu v radě. Hlavní náplní rady je zajistit chod administrativy provincie a spravovat její majetek, jakožto připravovat a realizovat rozhodnutí shromáždění. Výkonná rada je odpovědná provinčnímu shromáždění a královského komisaře je možné odvolat z funkce pouze rozhodnutím vlády [FIALA 2003: 122]. 176 State of Local Government 2006. Published by the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (2006). 177 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/provinces; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 178 State of Local Government 2006. Published by the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (2006). 151 Královský komisař je nejdůležitějším zástupcem národních zájmů v provincii a zároveň je nejvyšším představitelem provinčních zájmů. Na jedné straně zastupuje komisař zájmy centrální vlády a na druhé straně skládá přísahu, že bude věrně chránit a hájit zájmy provincie. To vede k již zmíněné dualitě funkcí. Mezi významné kompetence komisaře patří zajištění bezpečnosti a navrhování starostů jednotlivých obcí. Financování provincií je z velké části pokryto ze státního rozpočtu. Přes 90 % příjmů pochází z národní úrovně, část jich přichází z městských fondů podporovaných vládou. Rozpočet provincie připravují členové výkonné rady a komisař, kteří jej pak předkládají ke schválení provinčnímu shromáždění a nizozemské vládě. 5. Instituce obcí Obec jako samostatný politicko-správní subjekt vznikla v období, kdy byla země pod správou Francie. Vzhledem k nastolenému centralismu měly obce jen omezené pravomoci, které se rozšířily až v druhé polovině 19. století [ŘÍCHOVÁ2004: 105]. Bez ohledu na velikost mají všechny obce i města stejnou organizační strukturu. Obecní zastupitelstvo {Gemmenteraad) plní funkci legislativní. Jedná se o přímo volený orgán na čtyřleté funkční období, jehož velikost se určuje podle počtu obyvatel daného územního celku v rozmezí od 7 do 45 zastupitelů. Exekutivní složku moci reprezentuje výkonná rada nazývaná „rada starosty" a radních {College van bergemmester en wethouders). Rada se skládá z 2-6 členů a v jejím čele stojí starosta (Burgemeester) [ROOIJ 2003: 451]. Občané při běžném kontaktu s úřadem přicházejí do styku více s úředníky nežli s politiky. Obecní administrativní aparát je odpovědný za přípravu nařízení a dohlíží na jejich plnění. V čele hierarchie úředního aparátu stojí obecní tajemník (Gemeentesecretaris). Ten zastává roli komunikačního kanálu mezi výkonnou složkou obce a jeho úřadem, který je rozdělen do odborů a oddělení podle své působnosti, jako je například oblast životního prostředí, vodního hospodářství, hospodářství či dopravy. Úředníci pracující pro zastupitelstvo jsou vedeni zvláštním úředníkem (Griggier).179 179 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 152 Pravomoci starosty, výkonné rady a zastupitelstva se navzájem vyvažují, Zastupitelstvo zodpovídá za správu a řízení obce. "vydává nařízení pro správu veřejně prospěšných podniků, v jeho dikci je i hospodaření s majetkem obce. Zastupitelstvo se rovněž zabývá vydáváním vyhlášek o bezpečnosti a pořádku, přičemž všechny vydané předpisy musí projít schválením před provinční radou. Jednou z nej důležitějších zodpovědností obce je zajišťování trhu s bydlením. Za tímto účelem upravuje a schvaluje územní plány na rozvoj nových i stávajících oblastí na venkově i ve městech. Obce jsou rovněž odpovědné za dopravní komunikace a za jejich údržbu. S tím souvisí i plánování nových komunikací, parkovišť, chodníků, ale i cyklistických tras. Zároveň se zabývají kontrolou životního prostředí a v případě, že dochází k porušování předem stanovených limitů, mohou zasáhnout a uložit i sankce. Rozsáhlými pravomocemi obce disponují v oblasti školství, jelikož zodpovídají za chod veřejných škol a dohlíží na provoz škol soukromých. V kompetenci jednotlivých municipalit je též zdravotní a sociální péče a kultura.180 Většina jednání zastupitelů probíhá ve výborech, které jsou jmenovány zastupitelstvem, jenž zároveň vymezuje jejich pravomoci. Jejich jednání jsou častější a velmi často spolupracují se zájmovými skupinami, které se snaží ovlivnit rozhodovací procesy v obci.181 Zasedání zastupitelstva jsou veřejná a musí se konat minimálně šestkrát do roka. Starosta zasedání předsedá, ale hlasování se zúčastnit nemůže, protože má pouze poradní hlas.182 Musí však dohlížet na to, aby veškerá rozhodnutí rady a zastupitelstva nebyla v rozporu se zákonem, pokud pojme podezření z jeho porušení, může využít právo veta. Pokud se tak stane, musí neprodleně oznámit svoje rozhodnutí provinčnímu shromáždění, které jej prezentuje před vládou. V případě, že vláda rozhodnutí zastupitelstva nezruší nebo nezadrží, musí starosta takové ustanovení respektovat [FIALA 2003: 135]. Výkonná rada je pověřena zajištěním každodenního chodu obce183 a je- 180 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 181 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 182 Ústava Nizozemí [http://www.servat.unibe.ch/law/icl/nlOOOOO_.html; ověřeno ke dni 10. 4. 2008] 183 Většina radních v závislosti na velikosti obce tráví pracovní agendou 30-100 hodin měsíčně, což jim umožňuje mít civilní zaměstnání a finanční nezávislost. Informační 153 jí členové jsou voleni proporčním způsobem, buď z členů zastupitelstva, kterému jsou také odpovědni ze své činnosti, nebo mohou být do postu radního jmenováni vhodní občané žijící v dané municipální jednotce. Od zavedení dualismu není radní po svém zvolení nadále členem zastupitelstva a jeho místo je k dispozici dalším kandidátům stejné politické strany.184 Cílem tohoto opatření byla větší depolitizace lokální exekutivy. Tohoto záměru nebylo zcela dosaženo, jelikož ve velkých městech často vznikají tzv. zrcadlové koalice reflektující složení koalice v zastupitelstvu, kde jsou zastoupeny převážně etablované politické strany [ANDEWEG, IRWIN 2002: 164]. Mezi důležité funkce rady patří prosazování zákonů a státních nařízení od nadřazených orgánů jako je vláda, parlament či provinční shromáždění. Radní mezi sebou vybírají jednoho člena, který zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti. Běžnou pracovní náplní radních je příprava podkladů projednání zastupitelstva, prosazování místních nařízení a rozhodnutí, kontrola příjmů a výdajů obce. Neméně důležitou činností radních je péče o komunikace, vodní toky, ulice, parky, přičemž jednotliví radní si ve větších městech rozdělují agendu podle resortů. Zaměstnání radního je práce na plný úvazek, ačkoliv v některých menších obcích mají radní svoji funkci na úvazek poloviční. Postavení starosty můžeme definovat jako primus inter pares (postavení prvního mezi rovnými) a jeho význam stále stoupá. Tato jeho pozice je dána faktem, že v případě, kdy při hlasování dojde k rovnosti hlasů, stává se starostův hlas významným a starosta může hlasování rozhodnout. Jeho postavení je posíleno také tím, že oproti ostatním radním, kteří mohou být ze svých postů odvoláni, nemůže být ze své funkce zastupitelstvem odvolán. Je předním reprezentantem a správcem města, přičemž hlavní naplní jeho práce je bránit zájmy obce a pečovat o její rozvoj. Starosta řídí chod obce z hlediska administrativy, současně disponuje rozsáhlou exekutivní mocí. Podle názoru Vlastimila Fialy je dokonce starosta nej důležitějším prvkem lokální politiky, obzvláště jedná-li se o menší obce, kde je jediným administrativním úředníkem placeným na plný úvazek. Význam funkce starosty v nizozemské lokální politice posiluje také fakt, že je mnohdy vykonávána portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/governmenťmuni-cipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 184 State of Local Government 2006. Published by the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (2006). 154 všeobecně respektovanými osobnostmi, které jsou na základě svých znalostí a zkušeností široce přijímány veřejností. K dalším specifikům pozice starosty v nizozemském lokálním systému patří a) jmenování starosty vyšší úrovní; b) stanovení platu starosty vyšší úrovní; c) nezávislost starosty ve svém rozhodování na centrální vládě i na úřednících, kteří ho najímají; d) výkonná rada a starosta vykonávají hlavní exekutivní moc v obci; e) starosta je vázán na politickou stranu; f) starosta může za jistých okolností vetovat rozhodnutí místního zastupitelstva či rady [FIALA 2003: 136]. Starostovu pozici ovlivňuje způsob dosazení do funkce, jelikož je jmenován na šestileté funkční období královským dekretem, který vydává nizozemská vláda [SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 5]. Rozhodnutí vzniká na základě doporučení provinčního královského komisaře z dané provincie, který ho konzultuje se zastupiteli ve městě či obci. Dochází tedy k diskuzi zastupitelů lokální a regionální politiky, což přináší starostovi dvojí legitimitu odvozenou od vlády a od místního shromáždění. Určitý vliv během jmenování mají přežívající prvky konsociační demokracie a prvky politického konsensu, jakožto i velmi vyspělá politická kultura. Během posuzování vhodnosti kandidáta hraje určitou roli politická situace v obci, náboženské rozložení a politická příslušnost starostů největších měst v zemi (Amsterdam, Haag, Rotterdam, Utrecht). Přesto se objevují názory, že tento způsob jmenování starosty není v demokratickém státě opodstatněný. Na druhé straně argumentují příznivci této metody tím, že by jiným způsobem výběru či volby nemusel být vybrán ten nej vhodnější kandidát bez přílišné vazby na politickou stranu či naopak mohl být vybrán uchazeč s extremistickými názory. Na základě tlaku politických stran byl v minulosti zřízen orgán, který konzultuje a vybírá nejvhodnější kandidáty na post starosty. Není tak osobou pouze jmenovanou, ale i důkladně vybranou. Doporučení této komise není sice pro vládu závazné, přesto je většina doporučených starostů nakonec jmenována (přes 85 %). Od roku 2001 může obec uspořádat referendum o budoucím starostovi, ale tato možnost není příliš využívána. Do roku 2005 se konalo pouze šest takových referend.185 Ačkoliv by mohlo vzniknout podezření, že vzhledem ke způsobu jmenování starosty existuje přímá vazba mezi zájmy starosty a ústředním orgánem, není tomu tak. Starosta není kromě způsobu jmenování institucionálně vázán na pro- 185 State of Local Government 2006. Published by the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (2006). 155 vincii ani centrální orgán [FIALA 2003: 133; ANDEWEG, IRWIN 2002: 166]. Do své funkce může být znovuzvolený a není bez zajímavosti, že zastávání tohoto postu velmi často představuje jakýsi předstupeň vstupu do vrcholné politiky. Zeny mohou být starostkami až od roku 1945, ale jejich podíl je stále zanedbatelný.186 Mezi starostovy nej důležitější pravomoci patří předsedat jednáním zastupitelstva a rady, pečovat o veřejný pořádek, majetek, bezpečnost a zdraví občanů. Jedním z nejdůležitějších úkolů starosty je prosazovat rozhodnutí zastupitelstva a rady a dbát na to, aby nebyla v rozporu s nizozemskými zákony či neodporovala veřejnému blahu. Obdobně jako na centrální úrovni existují na komunální úrovni tzv. poradní výbory, na které mohou být ze zákona přeneseny určité kompetence, což má zvýšit a zefektivnit podíl občanů na správě města či obce. Každodenní chod administrativy zajišťuje tajemník (Gemeentesecretaris), který je dosazován zastupiteli. V průběhu 90. let došlo k omezení starostových pravomocí, což vedlo především ve větších obcích k přenesení některých kompetencí na členy výkonné rady. Financování obce je zajištěno ze dvou základních zdrojů. Jedním z nich je financování státem, druhým, podstatně menším, je financování z vlastních obecních příjmů. Rozpočet je ke schválení předkládán zastupitelstvu, čemuž předchází rozsáhlá diskuze. Obce mají velkou volnost v užívání prostředků a své příjmy dále doplňují z grantů, které využívávají pro financování konkrétních projektů.187 Municipality disponují pravomocí vybírat daně z majetku a z podnikatelských odvodů. Menším zdrojem příjmu jsou pak poplatky z turismu, poplatky za psy či příjmy z parkování.188 5.1. Sousedské rady, obecní rady a okresní rady Velké množství obcí má tzv. sousedské či obecní rady, které mají především poradní charakter. Jejich cílem je monitorovat názory a postoje místních společenství. Záměrem sousedských rad je působení jako ofici- 186 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008J_ 187 Například v sektoru veřejné dopravy nebo sociálních služeb. Rozsah podpory záleží na velikosti obce a místních okolnostech. 188 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]._ 156 álního dvousměrného komunikačního prostředku mezi občany a místními orgány. Dvě nej větší města Amsterdam a Rotterdam mají tzv. okresní rady disponující vyšším statutem nežli rady sousedské. Obdobně jako městské rady jsou voleny během oficiálních voleb a jejich hlavním smyslem je přiblížit rozhodovací proces blíže voličům. Zabývají se například problematikou dopravy, kulturou, sportem, odpady. Mají vlastní rozpočet a úředníky.189 5.2. Prvky přímé demokracie - referendum Od roku 2002 mají občané ve většině obcí právo hlasovat v poradním referendu. Vyhlašováno je obcí ze své iniciativy nebo na základě podnětu občanů. Podporu tomuto návrhu musí vyslovit nejméně 5-10 % voličů, dle velikosti obce. Výsledek referenda má pouze doporučující charakter, přesto zastupitelstvo názor voličů ve svém rozhodování zpravidla zohledňuje. Občané také mohou podat stížnost proti jednotlivým rozhodnutím či konkrétním úředníkům a mnoho obcí disponuje speciálním ombudsmanem či oddělením, které se zabývá výhradně stížnostmi obyvatel.190 Dalším významným prostředkem komunikace mezi občany a lokální správou je možnost návštěvy zastupitelstva a výborů s žádostí o konkrétní informace. Většina obcí zaměstnává úředníky pověřené informováním veřejnosti o obecních aktivitách, přičemž některé obce vydávají vlastní noviny nebo používají některý z komunikačních kanálů, ať už jsou to články v místních novinách či na teletextu, využívání místních rádií, brožury, letáky, v posledních letech dominují zejména internetové stránky. Obce diskutují s obyvateli o připravovaných rozhodnutích a snaží se shromažďovat názory občanů, kteří jsou danými opatřeními nejvíce zasaženi. Konzultace mohou probíhat písemnou formou či veřejnými schůzemi. Vliv na agendu zastupitelstva a starosty mají také zájmové skupiny, které mají užší kontakty s místními orgány. 189 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 190 Informační portál nizozemské vlády [http://www.overheid.nl/english/aboutgov/ government/municipalities; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]._ 157 6. Volební systém Nizozemské království má dvoukomorový parlament, jehož přímo volená dolní komora (Tweede Kamer) má 150 členů a horní komora (Eerste Kamer) 75 členů, kteří ovšem nejsou voleni na základě přímé volby, ale provinčními sbory. V současnosti je na všech úrovních používán proporční volební systém, který v roce 1918 nahradil do té doby používaný dvou-kolový většinový systém s jednomandátovými volebními obvody. Volební proces a podmínky účasti ve volbách upravuje volební zákon, který stanovuje, že volební právo má každý občan Nizozemí, a také každý s trvalým pobytem v zemi.191 Volební období je čtyřleté a aktivní i pasivní volební právo je od 18 let. Volební účast není povinná, jako tomu bylo do konce 60. let 20. století. To se projevilo na volební účasti v následujících letech [ŘÍCHOVÁ2004: 108]. Ve volbách do provinčních a obecních zastupitelstev je země rozdělena do volebních distriktů a k rozdělení mandátů se používá metoda proporční se systémem kandidátních listin, na kterých mohou voliči vyjádřit preference jednotlivým kandidátům, ale pouze v rámci jedné kandidátní listiny. Takzvané panašování - volba napříč kandidátními listinami - není umožněno. V obcích s počtem obyvatel do 20 000 je k přepočítávání hlasů na mandáty využívána Hareova kvóta, v obcích s více jak 20 000 obyvateli je k rozdělení mandátů používána metoda d'Hondtova dělitele. Důvodem této diverzifikace je účinek volebních metod. Obce s větším počtem obyvatel mají početnější zastupitelstvo a Hareova kvóta nerozdělí v prvním skrutiniu všechny hlasy na mandáty [KOLK 2007: 167]. Samotné přepočítávání hlasů tedy probíhá tak, že nejdříve se pomocí Hareovy kvóty vypočítá volební kvóta, která určuje počet mandátů pro jednotlivé listiny. K rozdělení zbylých mandátů, v obcích s více jak 19 členy v zastupitelstvu, je posléze využita d'Hondtova metoda. V lokálních volbách mají strany, které nedosáhly výše kvóty, šanci získat neobsazená křesla, jelikož v obcích s méně než 19 křesly v zastupitelstvu mohou být volné mandáty po prvním přepočítání obsazeny stranou s nejvyšším počtem „nadbytečných" hlasů vzhledem k mandátům, které již byly přiděleny. V praxi to znamená, že první neobsazené křeslo je přiděleno politické straně, jež obdržela nejvíce hlasů za stranami, které po 191 Oficiální stránky ministerstva zahraničí [http://www.minbuza.nl/en/welco-me/Netherlands/government; ověřeno ke dni 10. 10. 2008]. 158 přepočítávání kvóty na mandát dosahují. Navíc musí splňovat druhou podmínku, kterou je volební zisk po přepočítání dosahující alespoň 75 % kvóty. Pokud po tomto dopočítání stále zůstávají volná křesla, tato podmínka přestává být platná. Po přepočítání hlasů na mandáty pro jednotlivé strany jsou z jednotlivých listin vybíráni kandidáti, dle počtu hlasů získaných v personalizované formě. Kandidáti jsou limitovaní pouze percentuelní hranicí, kterou musí překonat k zisku mandátu. V obcích s počtem zastupitelů menším než 19 je hranice 25 % z vypočítané volební kvóty, ve zbylých obcích, kde počet zastupitelů přesahuje 19 je vstupní hranicí pro kandidáty 50 % z volební kvóty. Zbylé mandáty jsou konkrétním kandidátům přidělovány podle pořadí na kandidátní listině.192 Pokud chce politická strana kandidovat ve volbách, musí mít zajištěnou registraci na centrální volební stanici, kde také strany skládají vratnou kauci. Volební stanice následně posuzuje, jestli je jméno politické strany přijatelné a není zavádějící. Navíc samotný proces voleb je kontrolován speciálními pozorovateli. Velký počet obcí v současné době používá hlasovací zařízení, které přímo zobrazuje hlasovací lístek a umožňuje voličům zvolit jednotlivé kandidáty elektronicky. Stále se však používá i klasický způsob, kdy voliči vyznačují červenou tužkou preference na volební lístek.193 Politické strany si volební kampaně financují z vlastních zdrojů, které jsou doplněny o tzv. nepřímé dotace od státu, jež tvoří příspěvek na rozhlasové vysílání či jiné aktivity [ŘÍCHOVÁ 2004: 109]. Jako ve většině západoevropských zemí, je lokální politika ovlivněna politikou a stranickým systémem na celonárodní úrovni. Stále existuje velké procento voličů, kteří volí v obecních či provinčních volbách stejnou politickou stanu jako ve volbách do parlamentu, což se projevuje převážně ve větších městech, kde voliči více reflektují národní politiku a etablované politické strany. Až v posledních letech se objevuje větší podpora voličů lokálním politickým stranám, lokální volby se stávají testem důvěryhodnosti celonárodních politických stran a jejich představitelů. Navíc se zvyšuje celkový zájem o místní politiku, na což má do jisté míry vliv i široce 192 European Democracies [http://www.electionsineurope.org/sear-chDatabase2.asp?country_fk=l l&govt Level_fk=l&question_fk=-l&keywords=&langId=l; ověřeno ke dni 12. 10. 2008]. 193 Election in the Netherlands, Electoral Council. Published by Netherlands Ministry of the Interior and Kingdom (2005). 159 zaváděný koncept New Public Managementu [DE VRIES 2008: 5]. Naopak Vlastimil Fiala argumentuje, „že v závislosti na slučování obcí bude docházet k většímu nárůstu volební podpory pro celonárodní politické strany, které více reflektují hlavní volební trendy a nezávislí budou mít problém více se prosadit, čímž dojde k snížení výskytu tzv. komunálních lokálních systémů ve prospěch stranických" [FIALA 2002: 415]. Podle srovnání výsledků lokálních a národních voleb až 20 % hlasů v místních volbách získávají lokální strany. Mezi jednotlivými oblastmi je však možné nalézt odlišnosti v podpoře místních politických subjektů. Platí také to, že se vzrůstající velikostí měst a obcí je podíl lokálních stran nižší. Rozdílné jsou také samotné lokální strany, jelikož vznikají podle konkrétních požadavků a potřeb místních občanů. Některé lokální či regionální strany ve svých programech zohledňují ekologické otázky, jiné sociální specifika či etnické problémy [FIALA 2003: 126]. 6.1. Proces jmenování starostů Metodou získává starosta nezávislejší pozici na obecním zastupitelstvu, kde působí. Tento způsob dosazení navíc znamená, že zastupitelstvo nemůže starostu odvolat a ani mu vyjádřit nedůvěru. Je nesporné, že nizozemští starostové jsou vybíráni především podle profesionálních zkušeností a dovedností, ale přesto v procesu jmenování hraje významnou roli stranická příslušnosti k vládním či opozičním stranám. Všechny hlavní strany na parlamentní úrovni mají konkrétní poslance, kteří plní úlohu pozorovatelů a konzultantů při výběru starostů na vládní úrovni. V momentě, kdy se uvolní místo odstupujícího starosty, zkontroluje stranický pozorovatel, které možné stranické kolegy by mohl uvést na seznam kandidátů. K tomu musí oslovit ministerstvo vnitra a příslušného královského komisaře. Následuje slyšení, v kterém vyjádří svůj názor na charakteristiky budoucího starosty obecní shromáždění. Svůj hlas mohou vyjádřit i lobbyistické skupiny prostřednictvím královského komisaře. Ten v dalším kroku vybere tři kandidáty seřazené podle preferencí, přičemž by měl být zohledněn názor shromáždění. Seznam s kandidáty zašle na ministerstvo vnitra, kde je postoupen k další diskuzi s představiteli politických stran, kteří jsou v rámci jednotlivých stran pověřeni výběrem kandidátů. Pokud se ministr vnitra shodne s královským komisařem, stačí ke jmenová- 160 ní starosty už pouze jmenování od královny. Pokud ministr vnitra nesouhlasí s kandidátem navrženým komisařem, může projevit svůj názor a vyvolat nový proces výběru. V případě, že je vybírán starosta velkých měst a obcí s počtem obyvatelstva nad 50 000, je zapotřebí vyjádření celé vlády a stranická příslušnost kandidátů je významným aspektem celého výběru [FIALA 2003: 130-139; SMITH, KVALOY, SCHEFOLD 2005: 7]. 7. Stranický systém Stranický systém Nizozemí je výrazně ovlivněn historickým vývojem, jelikož tamní společnost je dodnes segmentována a vertikálně rozdělená. Přestože konsociační model demokracie v Nizozemí už zcela neplatí, stále se do jisté míry projevuje v politickém a stranickém systému. Pro konstituování stranického systému byly nej důležitější dvě úrovně štěpení - konfesní (katolíci, kalvinisté a tzv. sekularizovaný blok) a třídní (socio-ekonomické rozdělení). Štěpení má následující geografickou podobu: (a) kalvinisté -jihozápad a střed země; (b) katolíci - jih; (c) sekularizovaní - západ a sever [ŘÍCHOVÁ2004: 110]. Do roku 1967, tedy do doby, kdy přestalo být Nizozemí konsociační demokracií, zde působily konfesní strany Katolická lidová strana (KVP), Antirevoluční strana {Gereformeerde) & Křesťansko historická unie (CHU). Dále též dvě strany sekularizovaného bloku - Lidová strana pro svobodu a demokracii (WD) a Strana práce (PvdA). Až v průběhu sedmdesátých let nastala výraznější změna stranického systému, jelikož vznikla nová politická uskupení Demokraté 66 a Rolnická strana, která odčerpávají tradičním stranám voličskou podporu, a to hlavně mezi mladším obyvatelstvem. Během následujících let se etablují další relevantní strany, z nichž nej významnej šíj sou Zelení a především Křesťansko-demokratická výzva (CDA), která vznikla v roce 1980, jako sjednocující orgán pravicových křídel konfesních stran [ŘíCHOVÁ 2004: 110]. V lokálních volbách v roce 2006 získala největší zastoupení v obcích sociálně demokratická Strana práce. Volební úspěch zaznamenali také Socialisté, kteří ovšem svůj volební zisk podpořili masivní kandidaturou, jelikož v předchozích volbách v roce 2002 kandidovali pouze v polovině obvodů ve srovnání s rokem 2006. Nárůst voličů levicových stran se naopak 161 projevil ztrátou hlasů u tradičních stran, jako je Křesťanskodemokratická výzva, nebo u stran liberálních, jako je Lidová strana pro svobodu a demokracii a Demokraté 66. Na jejich volební neúspěch měla vliv také skutečnost, že v době voleb tvořily tyto strany vládní koalici. Křesťanská unie a Reformisté ve volbách kandidovali společně, což jim přineslo pozitivní výsledek, který byl posléze narušen odlišnými názory na kandidaturu žen. Z celkového počtu hlasů bylo 25 %194 pro lokální politické strany při volební účasti 58 %195, což naznačuje, že podpora místním politickým stranám mírně stoupá. V severních provinciích Groningen a Friesland dominuje hlavně Strana práce, naopak v jižních provinciích má stále silnou pozici Křesťanskodemokratická výzva, která je navíc nej silnější stranou na severovýchodě země a jihozápadě provincie Friesland. Předvolební kampaň se soustředila především na otázky zaměstnanosti, dopravy, školství a politiky bydlení196. V Nizozemí se jednotlivé lokální politické strany odlišují nejen politickým programem, ale především stanovenými cíli a funkční strukturou, která je založena na rozdílných principech. Regionální či lokální strany mnohdy využívají charismatických osobností, které je prezentují, nebo se zaměřují na konkrétní témata místní politiky, v jejímž prosazování mohou být mnohdy účinnější než strany celonárodní, protože nejsou zatěžkané ideologickými otázkami a jejich představitelé mají dobrou znalost místních poměrů [FIALA 2003: 126]. Některé zakladatele či členy místních stran vede k lokální a nezávislé participaci zklamání z celostátní politiky, která podle nich dostatečně nereflektuje zájmy občanů [BOOGERS 2007: 4-5]. Politické strany na lokální úrovni se dělí na dva hlavní typy. Prvním typem jsou lokální strany, které slouží jako místní pobočky celonárodních politických stran, a jsou tedy jejich reprezentanty na místní úrovni. Znamená to, že prosazují podobná programová východiska. Druhým typem 194 Volební výsledky [http://www.verkiezingsuitslagen.nl/verkiezingsuitslagen.aspx; ověřeno ke dni 5. 10. 2008]. 195 Volební účast byla statisticky nižší, jelikož obec Delfzijl bojkotovala volby na protest proti administrativní krizi, která byla v obci mezi lety 2002-2006. State of Local Government 2006. Published by the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (2006). 196 Nizozemí - volební systém [http://cdsp.sciences-po.fr/fichiers_elections25_ANG/ NETHERLANDS _ANG.pdf; ověřeno ke dni 12. 11. 2008]. 162 jsou politické strany, které působí nezávisle na celonárodních politických stranách a slouží k reprezentaci místních politických či jiných elit. Na katolickém jihu a v dalších oblastech Nizozemí mají lokální politické strany větší zastoupení, přesto stále platí, že lokální politické strany nejsou mezi nizozemskými voliči brány jako seriózní účastníci politického boje. Často je jim vyčítáno, že jsou navázané na místní ekonomické skupiny, získávají své voliče na populistická hesla a těží ze sociálních nepokojů. Lokální politické strany můžeme rozdělit na několik typů podle zaměření a struktury na (a) strany s veřejným a obecním zájmem, které se vyskytují na severu země a zakládají si na nepolitickém a pragmatickém přístupu k vedení obce. Dále na (b) nezávislé občanské strany vyskytující se ve větších městech na západě země. Lokální strany se také dělí dle zaměření na (c) ideologické, (d) ekologické, (e) pro seniory či (f) pro mladé [BOOGERS 2007: 14]. Politické strany na komunální úrovni ve svých předvolebních programech většinou zohledňují místní problémy a navrhují řešení aktuálních problémů. Lokální systém vládnutí je založen na koalicích politických subjektů. Využívání proporčního systému se vyznačuje tím, že jednotlivé mocenské kompetence jsou důsledně oddělené a občanům je známo, kdo nese politickou odpovědnost za jejich vykonávání. U většinových systémů je tento prvek více oslaben, jelikož většinově zvolená lokální vláda se snaží více prezentovat jako celek nesoucí společnou odpovědnost. Způsob volby do exekutivních orgánů je i štěpícím tématem mezi politickými stranami, jelikož levicově orientované strany odmítají utváření vlád na lokální úrovni proporčním systémem [FIALA 2002: 418^120]. V Nizozemí se také vyskytují lokální politické systémy bez politických stran jako hlavních aktérů, ve kterých se uplatňují výrazné politické osobnosti. Nezanedbatelný vliv na jmenování starostů mají různé nátlakové skupiny, může se jednat například o různé podnikatelské komory, odborové skupiny či nevládní organizace, jež se pokouší ovlivnit výběr starosty a zvýšit tím svůj vliv. Zajímavým poznatkem Vlastimila Fialy [2002: 420, 429] je, že lokální politické systémy bez politických stran jako hlavních aktérů se většinou vyskytují v agrárních či periferních oblastech, kde je velmi často při řešení sporů pozorováno konfliktní jednání a potlačování prvků všeobecného konsensu, které je široce uplatňováno ve stranických koalicích. Velmi často je podobné jednání spojeno s klientelismem, kdy zvolení radní 163 zneužívají své posty k vlastnímu prospěchu. Přesto je výskyt podobného jednání pozorován ojediněle, a to tedy především v těch oblastech, kde se nerozšířila konsociační demokracie. V ostatních částech Nizozemí má naopak působení různých zájmových a nátlakových skupin dlouhou tradici, přičemž tyto organizace mají své postavení legálně institucionalizované. Korporativismus funguje v Nizozemí v různých podobách dodnes a vyznačuje se tím, že vláda podporuje spolupráci určitých zájmových skupin se státem. Mezi nej významnější představitelky korporativismu patří národní Sociálně ekonomická rada.197 Stranický systém Nizozemí je v posledních patnácti letech ovlivněn nárůstem politických stran nezávislých na celonárodních stranách a jejich vzrůstající voličskou podporou, ačkoliv z dlouhodobého hlediska je pro lokální politické strany a nezávislé kandidáty poměrně obtížné dostat se do místních legislativních orgánů. Odklon od konsociační demokracie měl výrazný dopad na stranický systém, a to nejen na celonárodní úrovni, jelikož v posledních letech se projevuje odklon voličů od tradičních konfesních stran a jejich častější fluktuace mezi politickými stranami. Nezájem o tradiční strany se ukazuje v úbytku jejich členské základny. Vztah politických stran na lokální úrovni s jejich mateřskými stranami působícími na úrovni národní, není zcela direktivní. Celonárodní politické strany vydávají směrnice určené pro lokální pobočky. Tyto směrnice ovšem nejsou pro lokální strany zavazující, takže místní koalice mohou být utvářeny zcela volně [FIALA 2002: 414-420]. 197 A. Lijphart ve své práci o politickém systému Nizozemí zmiňuje tzv. výbor starších, který fungoval v minulosti na obdobném principu jako „Hradní pětka" z dob První republiky Československa. Jeho cílem bylo dosáhnout mimoparlamentní cestou dohody a zabránit krizovým situacím [Ríchová 2004: 103]. 164 Prameny a literatura Internetové zdroje De wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden (Informační portál nizozemské vlády); http://www.overheid.nl (ověřeno ke dni 12. 10. 2008) Dutch Ministry of Foreign Affairs (Ministerstvo zahraničí); http://www. minbuza.nl (ověřeno ke dni 10. 10. 2008) European Democracies (Evropské demokracie); http://www.electionsine-urope.org (ověřeno ke dni 12. 10. 2008) Nederlandse verkiezingsuitslagen 1918-nu (Nizozemské volební výsledky); http://www.nlverkiezingen.com (ověřeno ke dni 10. 4. 2008) Netherlands - Constitution (Ústava Nizozemí); http://www.servat.unibe. ch/icl/nl00000_.html (ověřeno ke dni 10. 4. 2008) Netherlands - Election (Nizozemí - volební systém); http://cdsp.sciences-po.fr/fichiers_ elections25_ANG/ NETHERLANDS _ANG.pdf (ověřeno ke dni 12. 11.2008) Portal to Amsterdam -1 amsterdam (Portál města Amsterdam); http://www. iamsterdam.com (ověřeno ke dni 17. 10. 2008) The Central Bureau for Statistics (Centrální statistický úřad); http://www. cbs.nl (ověřeno ke dni 13. 10. 2008) The Government of Netherlands (Vláda Nizozemí); http://www.govern-ment.nl (ověřeno ke dni 15. 10. 2008) The Ministry of the Interior & Kingdom Relations (Ministerstvo vnitra); http://www.minbzk.nl (ověřeno ke dni 17. 10. 2008) Uitslagen van verkiezingen (Výsledky voleb); http://www.stembusuitslag. com (ověřeno ke dni 10. 4. 2008) Vereniging van Nederlandse Gemeenten (Asociace nizozemských obcí); http://www.vng.nl (ověřeno ke dni 15. 10. 2008) Verkiezingsuitslagen (Volební výsledky); http://www.verkiezingsuitslagen. nl (ověřeno ke dni 5. 10. 2008) 165 Website of the Dutch Electoral Council (Kiesraad) (Nizozemská volební rada); http://www.kiesraad.nl (ověřeno ke dni 10. 4. 2008) Články Code of inter-administrative relations (2005). Ministry of the Interior and Kingdom Relations. Communications and Information, The Hague, The Netherlands; http: //www. minbzk.nl/contents/pages/37849/brochureopge-maakteversieengels.pdf (ověřeno ke dni 17. 10. 2008) Discussion paper Minister of the Interior and Kingdom Relations (2006). Intermediate levels of governance: A tailored approach, http://www. minbzk.nl/contents/pages/69360/middenbestuurengels.pdf (ověřeno ke dni 17. 10. 2008) Election in the Netherlands (2005). Electoral Council. Published by Netherlands Ministry of the Interior and Kingdom. SMITH, K.; KVALOY, A.; SCHEFOLD, D. (2005): Local and Regional Democracy in Netherlands. The Congress of local and regional authorities, 12th Plenary session. Strasbourg: Council of Europe. https://wcd. coe. int/com. instranet.InstraServlet?Index=no&command=com. instranet. CmdBlobGet&InstranetImage=341692&SecMode=l&DocId=872678& Usage=2 (ověřeno ke dni 17. 10. 2008) State of Local Government (2006). The Ministry of the Interior and Kingdom Relations, the Directorate-General of Kingdom Relations and Administration and the Bureau for the Strategic Development of Knowledge, The Netherlands. Literatura ANDEWEG, R. B.; IRWIN, G. A. (2002): Governance and Politics of the Netherlands. New York: Palgrave Macmillan. BOGT, H. J. TER (2006): New Public Management and management changes in Dutch local government: some recent experiences and future topics. SOM Research Report, č. 06D04. Groningen: University of Groningen. 166 BOOGERS, M. (2007): Local political Parties in The Netherlands: Anomaly or Prototype?. Tilburg: Tilburg University, Tilburg school of politics and public administration. DENTERS, B; KLOK, P-J. (2005): The Netherland: In search of Responsiveness. In: DENTERS, B.; ROSE, L. E. (eds.): Comparing Local Government: Trends and Developments. New York: Palgrave Macmillan. FIALA, V. (2002): Nizozemská lokální vláda a úloha politických aktérů v procesu decentralizace. In: FIALA, V; RICHOVA, B. (eds.): Úloha politických aktérů v procesu decentralizace. Olomouc-Praha: Moneta-FM. FIALA, V. (2003): Úloha politických aktérů v procesu jmenování nizozemských starostů. In: FIALA, V; ŘÍCHOVÁ, B. (eds.): Úloha politických aktérů v procesu decentralizace evropských zemí: Sborník příspěvků z konference konané 9. prosince 2002 na Právnické fakultě UP v Olomouci. Olomouc-Praha: Moneta-FM. HELDEN, J. G. VAN; JANSEN, E. P. (2003): New Public Management in Dutch Local Government. Local Government Studies, roč. 29, č. 2, s. 68-88. HELDEN, J. G. VAN (2000): Is financial stress an incentive for the adoption of businesslike planning and control in local government? A comparative study of eight Dutch municipalities. Financial Accountability & Management, roč. 16, č. 1, s. 83-100. HENDRIKS, E; TOPS, P. (1999): Between democracy and efficiency: Trends in local government reform in the Netherlands and Germany. Public Administration, roč. 77, č. 1, s. 133-153. HENDRIKS, E; TOPS, P. (2003): Local Public Management Reforms in the Netherlands: Fads, Fashions and winds of chase. Public Administration, roč. 81, č. 2, s. 301-323. HULST, R. (2005): Regional Governance in Unitary States: Lessons from the Netherlands in Comparative Perspective. Local Government Studies, roč. 31, č. l,s. 99-120. ITERSON, A. VAN (1997): The Development of National Governance Principles in the Netherlands. Maastricht: University of Maastricht, Netherlands Institute of Business Organization and Strategy Research. 167 KANTOR, R (2006): Regionalism and Reform: A Comparative Perspective on Dutch Urban Politics. Urban Affairs Review, roč. 41, s. 800-830. KICKERT, W. J. M. (1997): Public governance in the Netherlands: an alternative to Anglo-American „managerialism. Public Administration, roč. 75, s. 731-752. KOLK, H. VAN DER (2007): Local electoral systems in Western Europe. Local Government Studies, roč. 33, č. 2, s. 159-180. ROOIJ, R. DE (2002): The impact of the European Union on local government in the Netherlands. Journal of European Public Policy, roč. 9, č. 3, s. 447^167. VA f RICHOVA, B. a kol. (2004): Komparace politických systémů II. Praha: Oeconomica. KLOKOČKA, V; WAGNEROVÁ, E. (1997): Ústava Nizozemského království. In: KLOKOČKA, V; WAGNEROVÁ, E.: Ústavy států Evropské unie. Praha: Linde. VRIES,M. S. DE (2008): Stability despite Reforms: Structural Asymmetries in Dutch Local Policy Networks. Local Government Studies, roč. 34, č. 2, s. 221-243. 168 MAĎARSKO Klára Marková 1. Historický vývoj 1.1. Komunistické Maďarsko Lokálni samospráva byla v Maďarsku zrušena počátkem 50. let, stejně jako v dalších státech východního bloku pod diktátem Moskvy. Nahrazena byla regionální správou podle sovětského modelu. Původní župy (megyék), které měly v Maďarsku dlouhou historii a hrály roli samosprávných jednotek, byly zredukovány v roce 1950 z původních 24 na 19 a byly proměněny na regionální administrativní oblasti podle potřeb silně centralizovaného státu. [WOLLMAN, LANKINA2003: 93] Institucionální vývoj se začal v Maďarsku lišit od zbytku států střední a východní Evropy na počátku 70. let, kdy se tamní komunistický režim začal opatrně pouštět do decentralizace státní správy a ekonomických struktur. Byla přijata série zákonů, které přiznávaly obcím mírnou formu lokální samosprávy.198 Dalším opatřením byla transformace dvou třetin z tří tisíc obcí, z nichž až polovina měla méně než jeden tisíc obyvatel, na spojená zastupitelstva a administrativní jednotky. Cílem tohoto opatření byla snaha posílit administrativní efektivitu obcí. Paralelně s tímto procesem byl redukován počet krajů (jaras), které měly ovšem dlouhou tradici sahající až do Rakouska-Uherska a které tvořily horní stupeň dvoustupňové správy. Jejich působnost byla převedena na obce. V roce 1984 byly kraje zrušeny úplně. Maďarský správní systém byl tak koncem roku 1989 složen z centrální vlády, regionálního stupně, který se skládal z 19 žup (megyék), a lokální úrovně, která zahrnovala 124 měst a 3 300 obcí, z nichž ovšem pouze 681 mělo volenou radu, zatímco zbývajících 2 776 obcí bylo sloučeno do 700 spojených obcí s volenými radami a správními úřady. [WOLLMAN, LANKINA2003: 93] Zejména Třetí zákon o místních radách z roku 1971. 169 1.2. Reforma 1990 Reforma lokální samosprávy v Maďarsku byla formována sjednaným přechodem k demokracii z přelomu let 1989 a 1990 a byla postavena na nutnosti široké decentralizace jako reakce na tuhý centralismus komunistické éry. Byla vyjednána mezi antikomunistickou opozicí a reformním křídlem komunistické strany. Z parlamentních voleb 1990 vzešla vláda Demokratického fóra a Malorolnické strany, která se pustila do realizování reformy místní samosprávy.199 Systém místní samosprávy byl plně obnoven koncem roku 1990, kdy se konaly první volby do obecních zastupitelstev, na něž navázaly nepřímé volby do obecních žup. Základní otázky místní samosprávy upravuje Ústava Maďarské republiky v hlavě IX „Samosprávné celky". Místní samospráva spočívá v autonomní a demokratické správě veřejných záležitostí, které se týkají společenství voličů a ve výkonu místní veřejné moci v zájmu obyvatelstva. Ústava dále zakotvuje základní práva orgánů místní samosprávy a stanoví, že jsou rovná, oproti tomu jejich povinnosti mohou být odlišné. [KLOKOČKA, WAGNEROVÁ 2005: 164-165] Základním právním předpisem, který souhrnně upravuje místní samosprávu, je zákon č. LXV z roku 1990 o místních samosprávách. Tento předpis má status ústavního zákona a k jeho změně je tudíž nutná podpora dvou třetin poslanců maďarského parlamentu. Právní úpravy vzešly z dlouhých debat a širokého konsenzu uvnitř maďarské politické elity, díky čemuž je výsledná reforma komplexní, zahrnuje celý substátní prostor, včetně regionální (střední) a lokální úrovně. V porovnání s jinými státy střední a východní Evropy, ale i mnoha západoevropskými zeměmi, jsou maďarské reformy z hlediska míry decentralizace velmi radikální. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 94] Dané právní úpravy vybavily instituce lokální samosprávy podstatnými pravomocemi a autoritou. To bylo aplikováno zejména na města a obce, kterým byla dána široká míra odpovědnosti. Obce dostaly právo na slučování, ale také mož- 199 Demokratické fórum (MDF) získalo 42,7 % hlasů, Svobodní demokraté 23,8 %, Malorolnická strana (FKgP) 11,1 % a postkomunistická Maďarská socialistická strana 8,4 % hlasů. 170 nost dělit se na samostatné menší entity. V krátké době tak překročil počet obcí v Maďarsku tři tisíce. V rámci reformy byly také znovu zavedeny větší správní jednotky - župy, které vznikly z 19 existujících oblastí (megyék) sloužících za komunismu jako regionální pevnosti centralismu. Tvůrci reformy tak navázali na předkomunistickou tradici dvoustupňové správy. Autoři reformy vybavili tyto celky poměrně slabými pravomocemi, aby se vyhnuli nebezpečí silných žup z období komunismu, které by marginalizovaly obce jako základní jednotky samosprávy. Rady žup proto neměly být přímo voleny obyvateli, ale jmenovány radami obecních samospráv. Ke změně došlo již s reformou z roku 1994, kdy byla zavedena přímá volba do rad žup. Její součástí bylo také poskytnutí župního statusu (county status) městům s více než 50 000 obyvateli. Status župních měst bývá přirovnáván k německo-rakouskému systému měst s krajskými funkcemi - Stadtkreise nebo kreisfreie Städte. [WOLLMANN, LANKINA 2003: 95] Příslušným městům byl svěřen výkon dalších funkcí žup na teritoriích přesahujících dané obce nebo městské části. Během první fáze reformy byla země rozdělena na 8 správních regionů, které existovaly vedle žup, a které neměly volená tělesa, ale byly vedeny Komisařem republiky. Ten byl nominován premiérem a jmenován prezidentem republiky. Komisaři měli působit jako regionální agenti centrální vlády ve věcech koordinování státní správy v rámci daných regionů a dohledu nad lokálními autoritami. Z celostátních parlamentních voleb, které se konaly v březnu a dubnu 1990, vzešla středopravá vláda Demokratického fóra a Malorolnické strany. Ve volbách do obecních samospráv, které následovaly v září a říjnu 1990, ovšem získala převahu koalice Svobodných demokratů (SZDSZ) a Mladých demokratů (FIDESz), která zvítězila ve všech velkých městech i mnoha zemědělských oblastech. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 94] Tato situace vedla k politické polarizaci země. Centrální vláda a ministerstva si vytvořily na úrovni obcí i žup vlastní administrativu s cílem překlenout lokální autority, které byly z řad oponentů vlády. Stranická polarizace ovlivňovala samozřejmě také výkon funkce osmi Komisařů republiky na regionální úrovni, kteří byli jmenováni národní vládou a vůči nimž se vymezovaly lokální autority. Orgány státní správy jsou přímo odpovědné vyšším administrativním jednotkám, ministerstvům nebo centrální vládě. Důsledkem 171 toho byl systém na počátku 90. let charakteristický svou zmäteností a konflikty nejen mezi státními a lokálními orgány ale i mezi lokálními orgány navzájem. [WOLLMAN, LANKINA2003: 97] 1.3. Druhá fáze reformy Reakcí na tento vývoj bylo jednání o nové reformě lokální samosprávy po parlamentních volbách 1994. Vládu sestavila středolevá koalice složená z postkomunistické Socialistické strany a Svobodných demokratů.200 V září 1994 schválil parlament dodatek k Zákonu o lokální samosprávě, který zrušil Komisaře republiky v sedmi regionech a hlavním městě a regiony jako takové. Místo nich byla zavedena Státní administrativní kancelář na úrovni žup, tedy v 19 župách a hlavním městě Budapešti. Tyto orgány plně převzaly funkce Komisařů republiky. Dále došlo k posílení středního stupně samosprávy rozšířením jejich kompetencí a zvýšením jejich autority, které pokračovalo zákony z let 1996 a 1998, a rady žup se staly přímo volenými, zatímco v předcházejícím období byli jejich členové jmenováni lokálními samosprávami. Přímá volba byla reformou z roku 1994 rozšířena také na volbu starostů. Před touto změnou byli voleni přímo pouze starostové obcí s méně než 10 tisíc obyvateli. Dnes má Maďarsko dvoustupňovou strukturu územní samosprávy, která se k 1. 1. 2003 skládala z 19 žup, 2913 obcí, 195 měst, 22 měst se statusem župy a hlavního města Budapešti, které má zvláštní status a je děleno na 23 okrsků. Dvoustupňový systém je založen na historických tradicích, kde obce reprezentují základní jednotky systému, zatímco župy tvoří střední úroveň. Mezi těmito dvěma úrovněmi není žádná hierarchie a každá ze složek má odlišné povinnosti. Tento systém klade hlavní důraz na obce, které tvoří nej důležitější úroveň lokální samosprávy, dohled nad jejich činností má pak státní správa. [SOÓS 2003: 242] Klíčovou roli v procesu regionalizace Maďarska hrál vstup země do Evropské unie a Severoatlantické aliance. Zákon z roku 1996 zdůraznil potřebu komplexní reformy státní administrativy vzhledem k potřebám 200 Postkomunistická Maďarská socialistická strana/MSZP získala 54 % mandátů v parlamentu, její vládní partner Svobodní demokraté/SZDSZ 19 % mandátů, oproti tomu Demokratické fórum/MDF kleslo na pouhých 9,5 % mandátů. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 97] 172 přípravy Maďarska na členství v unijních strukturách. V březnu 1998 přijal parlament rezoluci o Národní koncepci regionálního rozvoje, na jejímž základě vzniklo sedm statisticko-plánovacích regionů. Tyto regiony ovšem neodpovídaly existujícím správním jednotkám. Maďarská regio-nalizace se přizpůsobila evropskému systému NUTS {Nomenclature of Statistical Territorial Units). Nicméně takto vytvořené územní celky neodpovídaly hranicím tradičních žup, a proto se nesetkaly s úspěchem. Regionalizace v Maďarsku tak pokračovala po linii žup. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 99] 2. Obce v Maďarsku 2.1. Sídelní struktura Systém lokální samosprávy v Maďarsku patří k nejfragmentovanějším v Evropě. Maďarsko má něco málo přes 10 milionů obyvatel, přičemž k 1. lednu 1998 bylo v Maďarsku 2 913 venkovských obcí a 195 měst [SVOBODA 2000a: 18] Charakteristickým rysem sídelní struktury je vysoký počet malých obcí. Více než polovina obcí má méně než 1 000 obyvatel a dokonce 282 obcí má méně než 200 obyvatel. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 95] Rozdělení obce provedené oddělením její části je možné za podmínky, že oddělující se část má nejméně 300 obyvatel a bude schopna vykonávat povinnosti samostatného celku. Zákon dále vyžaduje, aby byla nová obec schopna zajistit místní veřejné služby, aniž by došlo ke snížení jejich úrovně, "vytvoření nové obce je vázáno na podmínku, že finanční prostředky na provoz postačí pro dosavadní i pro novou obec bez toho, aby se musely navyšovat státní subvence. Rozdělení obce připravuje zvláštní výbor, který se skládá z členů zastupitelského sboru obce a je volen vesnickým shromážděním. Přípravný výbor informuje obyvatelstvo obce o návrhu na rozdělení obce a předkládá ho zastupitelstvu, které se k návrhu vyjadřuje a přijímá ve věci usnesení. O vzniku nové obce nakonec rozhoduje prezident republiky. [SVOBODA 2000a: 18] Tohoto práva využil velký počet obcí, a tak v poměrně krátké době přerostl počet obecních samospráv hranici tří 173 tisíc. V roce 2006 činil počet obecních samospráv 3 174, což je vzhledem k 10 milionům obyvatel vysoké číslo, které dokládá velkou fragmentaci maďarského systému místní samosprávy. [SOÓS 2007: 10] Sloučení sousedících obcí je podmíněno souhlasem občanů v místním referendu. Na základě referenda pak navrhnou zainteresovaná zastupitelstva sloučení obcí a také název sloučené obce. Konečné rozhodnutí o sloučení obcí a názvu nové obce patří mezi pravomoci prezidenta republiky. Podle statistických údajů ale ke slučování obcí dochází jen velmi zřídka. [SVOBODA 2000a: 18] V posledních letech v Maďarsku vzrostl také počet měst a to díky tomu, že některé obce získaly status města.201 Obec může nabýt statusu města, odpovídá-li tomu stupeň jejího rozvoje a úloha, kterou hraje v regionu. Návrh na udělení statusu města podává příslušné zastupitelstvo prezidentovi prostřednictvím ministra vnitra. Města se dále mohou členit na obvody. Zvláštní kategorii měst tvoří župní města. Jde o města, která jsou sídlem orgánů župy a města s více než 50 000 obyvateli, která Národní shromáždění na návrh zastupitelstva prohlásí za župní města. K 1. 1. 2000 jich bylo 22. Župní město vykonává působnost obce a zároveň působnost župy. [SVOBODA 2000a: 18] Specifické postavení má vzhledem k 1,8 milionu obyvatel a ekonomickému potenciálu hlavní město Budapešť. Velké množství malých obcí a obrovské hlavní město zdůrazňuje teritoriální nerovnost. Skoro 20 % z celkového počtu obyvatel země totiž žije v hlavním městě a převaha Budapešti je tak velmi silná. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 95] Území hlavního města je rozděleno na obvody, kterých je v současnosti 23 a které mají pravomoci obecní samosprávy. Proto nejpočetnější obecní samosprávou není Budapešt, ale město Debrecen čítající více než 200 tisíc obyvatel. Mezi pět největších měst v Maďarsku dále patří Miskolc (173 tis. obyvatel), Szeged (165 tis. obyvatel), Pécs (157 tis. obyvatel), Gyór (128 tisíc obyvatel).202 Přestože od roku 1994 není povoleno vytvářet nové obecní samosprávy s méně než 100 obyvateli (později byla hranice zvýšena na 300 obyvatel), mnoho starších obcí zřízených na počátku 90. let spadlo pod tuto 201 V roce 1990 se v Maďarsku nacházelo 160 obcí se statusem města a do roku 1998 vzrostl jejich počet na 195. 202 Národní volební úřad [http://www.valasztas.hu/parval2002/onkweb/index_en.htm; ověřeno ke dni 15. 10. 2008] 174 hranici a není neobvyklé, že počet oprávněných voličů v některých obcích nepřekračuje číslo 20. [SOÓS 2007: 10] 2.2. Vztah obcí a vyšších správních celků Střední úroveň lokální samosprávy představuje v Maďarsku 19 žup203, které mají velmi dlouhou historii. Od roku 1990 jsou samosprávnými celky, ale jejich působnost a pravomoci byly značně limitovány, protože prioritou byla obecní samospráva. Tato úprava postavení žup byla reakcí na situaci před rokem 1989, kdy se v župách koncentrovala značná moc na úkor měst a obcí. O vytvoření a zrušení žup, o změně jejich hranic a o sídle a názvu jejich orgánů rozhoduje Národní shromáždění. [SOÓS 2003: 245, 246] Obecně platí, že župa musí zabezpečit plnění úkolů uložených právními předpisy, které nemohou řešit místní samosprávy v obcích. Zákon může župě stanovit jako povinný úkol zajišťování regionální veřejné služby zahrnující celé území župy nebo jen její části a organizování veřejné služby regionální povahy, jejíž uživatelé většinou nebydlí v obci, která je sídlem instituce této služby. Povinné úkoly župy jsou vyjmenovány zákonem.204 Zákon připouští, aby některé povinnosti spadající do působnosti župy byly převedeny na obce a naopak župní samospráva může převzít veřejný úkol, který zákon nesvěřuje do výlučné působnosti jiného orgánu.205 Působnost župy vykonává župní shromáždění, které je od roku 1994 voleno přímo. Funkcionáři župního shromáždění jsou předseda a místopředsedové, které volí shromáždění tajným hlasováním z řad svých poslan- 203 Největší župa má rozlohu 8 420 km2 a nejmenší 2 251 km2. Nejvyšší počet obyvatel župy je 1 066 177 a nejnižší 219 259. Počet obcí v jedné župě se pohybuje od 61 do 338 obcí, průměrně je tedy 153 obcí na župu. [SVOBODA 2000c: 32] 204 Jedná se o udržování škol druhého stupně, speciálních a středních škol, shromažďování, ochranu a vědecké zpracování muzejních předmětů a historických dokumentů nalezených v župě, služby župní knihovny, odborné služby a konzultace v oblasti pedagogiky a všeobecného vzdělání, úkoly v oblasti tělovýchovy a sportu a ochranu práv dětí, dále výchovu dětí, které jsou trvale léčeny ve zdravotnických zařízeních, výchovu a péči o hendikepované děti, speciální zdravotní péči, koordinaci speciálních sociálních služeb. Dále sem patří úkoly spojené s ochranou architektonického a přírodního prostředí, regionálního plánování, turistiky, oblastí zaměstnanosti a přípravy k povolání a účast na rozvoji regionálního informačního systému. Úkoly spojené s regionálním rozvojem má na starosti župní rada pro regionální rozvoj. 205 Více o rozdělení úkolů mezi župy a obce viz [SVOBODA 2000c: 33] a [WOLLMAN, LANKINA 2003: 108]. 175 ců. Předseda zastupuje župu navenek. Župní shromáždění obligatórne zřizuje finanční výbor a podle uvážení další výbory. Župnímu shromáždění pomáhá župní úřad, který připravuje rozhodnutí shromáždění, organizuje a kontroluje jejich plnění. V čele úřadu stojí župní notář, který je jmenován na dobu neurčitou župním shromážděním. Župní shromáždění disponuje pravomocí vydávat nařízení a vyhlašovat župní referendum ve věcech, které patří do jeho kompetence. [SVOBODA 2000c: 33] 2.3. Vztah samosprávy a státní správy V župách a hlavním městě působí Úřad státní správy, který vykonává správu v rámci kompetence svěřené mu zákony a plní úkoly, které na něj delegovala vláda. Jsou povinné poskytovat místním samosprávám na jejich žádost odbornou pomoc a dohlížet na ně. Dozor nad místními samosprávami se vykonává výlučně z hlediska zákonnosti a vztahuje se pouze na postup, úkony a rozhodnutí orgánů místních samospráv. [WOLLMAN, LANKINA 2003:114] Mezi lety 1990 a 1994 vykonával dohled nad místními samosprávami Komisař republiky (Commissioner of the Republic) a po roce 1994 převzal jeho úkoly vedoucí Úřadu státní správy (Public Administration Officer). Rozhodnutí učiněná místní samosprávou vejdou ihned po schválení v platnost. Pokud by měl vedoucí Úřadu státní správy nějaké výhrady k jejich legalitě, může je předložit k přezkoumání Ústavnímu soudu. Tento proces zdůrazňuje spíše právní než administrativní mechanismy. „Maďarský model právního dohledu nad rozhodnutími místních samospráv stojí silně na roli soudů, což plně reflektuje snahu o decentralistické uspořádání země s důrazem na právní stát. " [WOLLMAN, LANKINA 2003: 115] Dnes stojí v čele Úřadu vedoucí, kterého jmenuje a odvolává předseda vlády na doporučení ministra - vedoucího Úřadu ministerského předsedy. Ministr si před předložením návrhu na nominaci vedoucího Úřadu státní správy vyžádá stanovisko ministra vnitra. Úřady státní správy jsou řízeny vládou prostřednictvím ministra - vedoucího Úřadu ministerského předsedy. Jedná se o rozpočtové organizace financované ze státních peněz. [SVOBODA 2000c: 33] K prohloubení demokracie v celé veřejné správě přispívá právo místních samospráv vyjadřovat se a projevovat iniciativu v otázkách, které sice nepa- 176 tří do jejich působnosti, ale týkají se místní samosprávy. Kompetentní orgán je povinen místní samosprávě odpovědět. [KLOKOCKA, WAGNEROVA 2005: 165] 3. Pojetí místní samosprávy „Místní samosprávou, která se uskutečňuje v obcích i župách, se rozumí samostatná správa místních veřejných záležitostí, tj. záležitostí, které jsou spojeny se zajišťováním veřejně prospěšných služeb obyvatelstvu, výkonem veřejné moci v místě samosprávnou cestou včetně vytváření organizačních, personálních a materiálních podmínek. " [SVOBODA 2000a: 18] Místní veřejné záležitosti tedy spadají do působnosti místních samospráv a pouze výjimečně mohou být na základě zákona svěřeny do působnosti jiných orgánů. 3.1. Dobrovolné a povinné úkoly Úkoly, které vykonávají obecní samosprávy v Maďarsku, rozlišujeme na dobrovolné a povinné. Povinné úkoly mohou být dále děleny do dalších dvou kategorií: na základní úkoly, povinné pro všechny samosprávy bez ohledu na jejich velikost a počet jejich obyvatel, a na funkce delegované na větší místní samosprávy právními předpisy jako povinné.206 Je předepsáno, že Národní shromáždění je povinno zajistit finanční prostředky potřebné k jejich plnění a rozhoduje o výši příspěvků ze státního rozpočtu. V rámci dobrovolných úkolů zákon místním samosprávám umožňuje, aby činily vše, co není v rozporu se zákonem, avšak za předpokladu, že na to mají dostatek vlastních financí a neohrožuje to kvalitu povinně poskytovaných služeb. [SOÓS 2003:243] Rozsah úkolů, které mají svěřeny do své působnosti jednotlivé samosprávy, je rozdílný. To je dáno tím, že místní samospráva je povinna vykonávat svou působnost v rozsahu závislém na místních potřebách, 206 Zákon určuje jako povinné úkoly místních samospráv zajištění předškolní výchovy a základních škol, základní zdravotní péče a sociálních služeb, veřejného osvětlení, hřbitovů, pitné vody a ochrany etnických a národnostních menšin. Dalšími úkoly delegovanými zákonem na města s většími kapacitami jsou udržování hasičských sborů, technických záchranných služeb a poskytování sociálních služeb v širším rozsahu. 177 ale také možnostech. Zákon tedy stanovuje více povinných úkolů místní samosprávě s vyšším počtem obyvatel a většími možnostmi. Samospráva v obci s menším počtem obyvatel ale může dobrovolně převzít úkoly, které jsou povinné pro větší obec nebo pro župu. V tomto případě má nárok na finanční prostředky, které by odpovídaly převzatým úkolům. [SVOBODA 2000a: 18] 3.2. Financování Obce disponují vlastními rozpočty, jejichž schválení patří do výlučné pravomoci zastupitelstva. Podrobná pravidla pro sestavování rozpočtu obsahuje zákon o veřejných financích; způsob financování a výši dotací stanovuje zákon o státním rozpočtu. Obecní samosprávy mají své vlastní příjmy, do kterých patří místní daně207, zisk, dividendy, úroky, nájemné a výnos z majetku obecní samosprávy, poplatky a dávky předepsané zvláštním zákonem, zákonem stanovený podíl z pokut vybíraných obcemi za přestupky proti ochraně životního prostředí a historických památek, které byly spáchány v jejich obvodu, a příjem plynoucí z uplatňování práva honitby na území obce. Orgány obce mohou také přijímat půjčky a vydávat komunální obligace. Velmi významným zdrojem příjmů jsou podíly ze státních daní.208 Podstatnou část příjmu obcí tvoří dotace ze státního rozpočtu. Jedná se o normativní, účelové a adresné dotace.209 Účelové dotace jsou určeny k dosažení společensky významných cílů. „Národní shromáždění určí výši dotací a podmínky jejich získání, na jejichž základě se mohou obecní samosprávy o dotace ucházet. Adresné dotace může poskytnout Národní shromáždění za účelem realizace určitých investičních projektů, které vyžadují velké náklady. " [SVOBODA 2000c: 32] Stupeň finanční autonomie lokálních samospráv závisí na celkovém složení lokálních příjmů. Rozdíl se nachází hlavně mezi příjmy z místních daní a z podílů ze státních daní na jedné straně a dotacemi přidělenými vládou na straně druhé. V Maďarsku stále zůstává poměrně vysoká závislost 207 Místní daně jsou stanovené zákonem a vybírané obcemi. 208 Jedná se zejména o daně z příjmu fyzických osob, daně z motorových vozidel a další daně menšího významu. 209 Výši normativních dotací určuje Národní shromáždění podle počtu obyvatel obce, věkových kategorií obyvatelstva, počtu sociálně slabých osob. 178 lokálních samospráv na státních dotacích, které tvoří okolo 30 % příjmů obcí. [WOLLMAN, LANKINA 2003: 114] 3.3. Menšinové samosprávy Maďarská ústava zakotvuje právo národnostních a etnických skupin žijících na území Maďarské republiky na ustavování místních a celostátních samospráv. Menšiny v Maďarsku žijí rozptýleně po celém území, proto nemůže být systém menšinové samosprávy založen na teritoriální bázi. Etnické a národnostní menšiny mají právo formovat menšinové samosprávy na základě speciální volební procedury. Kandidáti i voliči se mohou podílet na volbách do menšinových samospráv, aniž by museli prokazovat příslušnost k dané etnické nebo národnostní menšině. [SOÓS 2003: 244] Místní menšinové samosprávy jsou přímo voleny v těch obcích, kde vytvoření určité menšinové samosprávy před volbami iniciuje alespoň pět občanů příslušné národnosti. Funkční období těchto samospráv je čtyřleté a volby se konají současně s volbami do místních a župních samospráv. Určitá místní menšinová samospráva se ustaví, pokud ji volí v obcích do 10 000 obyvatel minimálně 50 občanů a v obcích nad 10 000 obyvatel minimálně 100 občanů. Při volbě je uplatňován princip prosté většiny. [BENDA 2004: 70] Místní menšinová samospráva může vzniknout i nepřímo, dosáhne- 11 počet příslušníků určité menšiny zvolených do místního zastupitelstva 30 %. Tito zastupitelé pak mohou ustavit místní menšinovou samosprávu, i když se do ní nekonaly volby. Zvláštní případ nastává, pokud „příslušníci určité menšiny tvoří většinu v místním zastupitelstvu obce, potom se může toto zastupitelstvo přetvořit v místní menšinovou samosprávu (pak už daná menšina v obci nevyváří zvláštní menšinovou samosprávu)." [BENDA 2004: 71] Celostátní samosprávu jednotlivých menšin volí delegáti místních menšinových samospráv na společném shromáždění. Dosud existovalo v Maďarsku 13 národnostních menšin, které ustavovaly menšinovou samosprávu.210 [BENDA 2004: 71] Menšinové samosprávy mohou zřizovat místní vzdělávací a kulturní instituce, média a hospodářské organizace, udílet stipendia, mají možnost 210 Jedná se o arménskou, bulharskou, chorvatskou, německou, polskou, romskou, rumunskou, rusínskou, řeckou, slovenskou, slovinskou, srbskou a ukrajinskou menšinu. 179 obracet se na státní správu a žádat informace, předkládat návrhy řešení nebo vznášet připomínky. Celostátní menšinová samospráva má podobné pravomoci na úrovni státu a může připomínkovat legislativu týkající národnostních a etnických menšin. [SOÓS 2003: 244] 4. Orgány místní samosprávy Úkoly místní samosprávy plní starosta, zastupitelstvo a jeho orgány - výbory zastupitelstva, orgán místní samosprávy v části obce a obecní úřad nebo notář. Základními pravomocemi disponuje zastupitelstvo jako legislativní orgán. To ale může delegovat některé pravomoci na výbory, starostu, samosprávy místních menšin a samosprávy městských obvodů. V těchto případech je zastupitelstvo oprávněno dávat uvedeným subjektům pokyny, jak mají vykonávat svěřené pravomoci. Zastupitelstvo má pravomoc vydávat právní předpisy týkající se dané obce. Starosta reprezentuje místní zastupitelstvo, je odpovědný za zavádění místní legislativy do praxe a výkon funkcí místní samosprávy i funkcí státní správy. [SOÓS 2003: 244] 4.1. Zastupitelstvo Zasedání zastupitelstva se konají podle potřeby a v intervalu stanoveném organizačním řádem, nejméně však šestkrát do roka. Zasedání svolává a předsedá mu starosta. Zasedání jsou veřejná, pokud neurčí zákon jinak211 nebo pokud se na tom zastupitelstvo usnese.212 O návrhu na vyloučení veřejnosti rozhoduje zastupitelstvo kvalifikovanou většinou hlasů. [SVOBODA 2000b: 18] Zastupitelstvo disponuje také vyhrazenými pravomocemi, které nemůže delegovat na jiné orgány. Patří sem vydávání nařízení, úprava své organizace a činnosti, volby, vyhlašování místního referenda, rozhodování o symbolech obce, vyznamenáních a čestných titulech, udílení čestného občanství, schvalování hospodářského programu, rozpočet správy a jeho plnění, schvalování územního plánu obce, přijímání a poskytování úvěrů, 211 Jedná se o rozpravu o volbě, jmenování a střetu zájmů. 212 Projednává-li otázky nakládání s majetkem, vyhlášení tendru, a pokud by veřejná diskuze mohla porušit obchodní zájmy. Zákon přímo upravuje vyloučení poslance z rozhodování zastupitelstva z důvodu podjatosti. Poslanec může být vyloučen, jestliže se projednávaná otázka osobně týká jeho nebo jeho rodiny. 180 vydávání komunálních obligací a rozhodování o členství ve svazku obcí.213 [KLOKOČKA, WAGNEROVÁ 2005: 165, 166] Zastupitelstvo je usnášeníschopné, je-li přítomna alespoň čtvrtina všech zastupitelů. K přijetí usnesení je třeba nadpoloviční většina hlasů přítomných zastupitelů. „Kvalifikovaná většina je vyžadována u přijímání nařízení, stanovení organizace a způsobu činnosti zastupitelstva, volby a jmenování, vyloučení poslance z jednání, prohlášení zasedání za neveřejné, vstupu do sdružení obcí, dohody o spolupráci se samosprávou v zahraničí, připojení k mezinárodní organizaci místních samospráv a založení veřejného zařízení. "2U [SVOBODA 2000b: 18] Zastupitelstvo má právo na základě zmocnění zákonem vydávat obecní nařízení, a to k úpravě společenských vztahů v místech, které nejsou upraveny právními předpisy. Podepisuje je starosta a notář (úředník stojící v čele obecního úřadu) a musí být vyhlášeny v úředním věstníku zastupitelstva nebo v místě obvyklým způsobem, který je určen organizačním řádem. O průběhu jednání je nutné pořizovat zápis, který podepisuje starosta a notář.215 Proti rozhodnutí zastupitelstva se lze odvolat pouze vyvoláním soudního přezkumu daného rozhodnutí. „Zastupitelstva jsou oprávněna vyjadřovat se k jakékoliv otázce týkající se působnosti, práv a činnosti místních samospráv a obracet se v těchto věcech na státní orgány. "216 [SVOBODA 2000b: 18] 4.2. Výbory Zastupitelstvo rozhoduje o tom, jaké budou vytvořeny výbory a také volí jejich členy. V obcích s více než 2 000 obyvateli je povinné zřízení finančního výboru.217 Zvláštní zákony mohou uložit povinnost vytvořit další výbo- 213 Zvláštní zákony mohou určit, které další pravomoci nelze delegovat. 214 Organizační řád může vyžadovat kvalifikovanou většinu i v dalších věcech. 215 Náležitosti zápisu určuje přímo zákon: jména přítomných zastupitelů a pozvaných, projednávané body pořadu jednání, podstatný obsah rozpravy, výsledky hlasování a znění přijatých usnesení. Na žádost poslance mohou být uvedeny jeho připomínky v zápise. Notář je povinen poslat zápis do 15 dnů od zasedání vedoucímu župního úřadu veřejné správy. [SVOBODA 2000b: 18] 216 Od státních orgánů „ mají právo požadovat informace, předkládat návrhy, podávat připomínky k vydaným právním předpisům a dávat podněty k jejich změně nebo zrušení. Příslušný státní orgán má povinnost odpovědět do 30 dnů. " [Svoboda 2000b: 18] 217 Finanční výbor se vyjadřuje k návrhu ročního rozpočtu, k návrhu zprávy o výsledcích hospodaření, sleduje plnění rozpočtových příjmů a změny v majetku obce. 181 ry. Poslanci, kteří získali mandát jako kandidáti menšin mohou iniciovat zřízení výboru pro záležitosti menšin. „Podle zákona musí být předseda výboru a alespoň polovina jeho členů poslanci zastupitelstva. Cleny výboru naopak nemůže být starosta, jeho zástupci a zaměstnanci obecního úřadu. Dále je doporučeno, aby členy výboru byli zvoleni zástupci nejvýznamnější organizace, která poskytuje služby v oblasti spadající do působnosti výboru, společenské organizace nebo volič, který je uživatelem dané služby." [SVOBODA 2000b: 19] V kompetenci výborů je připravovat rozhodnutí zastupitelstva, organizovat a kontrolovat jejich provádění. Zastupitelstvo určuje, které návrhy musí být předloženy výborem a které mu mají výbory předkládat se svým stanoviskem k dané věci. Zastupitelstvo může svěřit výborům rozhodovací pravomoc, ale dále má právo přezkoumávat jeho rozhodnutí. „ Výbory jsou oprávněny kontrolovat činnost úřadu starosty při realizaci rozhodnutí zastupitelstva a pokud by zjistily, že se jeho činnost odchyluje od stanovisek zastupitelstva nebo od jeho cílů, poškozuje místní zájmy nebo nepřijímá potřebná opatření, obrátí se na starostu, aby ve věci zjednal pořádek. Výbory tedy působí jako orgány iniciativní, poradní, rozhodovací a kontrolní. Administrativní úkoly spojené s činností výborů má na starosti obecní úřad. " [SVOBODA 2000b: 19] Schůze výboru se může účastnit i zastupitel, který není jeho členem, nemá ovšem právo hlasovat. Zastupitel má ale právo navrhnout předsedovi výboru, aby projednal určitou otázku, která patří do kompetence daného výboru. Výbor má potom povinnost danou věc projednat na nejbližší schůzi a pozvat na ni navrhujícího zastupitele. Pro usnášeníschopnost výborů platí stejná pravidla jako pro zastupitelstva. O vyloučení člena výboru z důvodu možné podjatosti rozhoduje sám výbor a v případě předsedy výboru starosta. [SVOBODA 2000b: 19] 4.3. Starosta Starosta reprezentuje místní samosprávu, je odpovědný za zavádění místní legislativy do praxe a vykonávání funkcí samosprávy a funkcí státní správy. V obcích s méně než 3 000 obyvateli vykonává starosta svou funkci vedle hlavního zaměstnání, ve větších obcích je pro ni uvolněn. Starosta řídí obecní úřad a to „v souladu s rozhodnutím zastupitelstva a ve své vlastní působnosti. " [SVOBODA 2000b: 19] Vymezuje úřa- 182 du úkoly při organizování práce místní samosprávy při přípravě a provádění rozhodnutí a měl by přitom brát v úvahu návrhy notáře.218 Dále na doporučení notáře předkládá zastupitelstvu návrh na organizační uspořádání úřadu, rozvržení práce, úřední hodiny úřadu a vykonává ostatní práva zaměstnavatele vůči notáři. Starosta má jednoho nebo více zástupců, kteří jsou voleni na jeho návrh zastupitelstvem v tajném hlasování z řad jeho členů. [SVOBODA 2000b: 19] Starosta může také výjimečně vyřizovat nebo plnit úkoly a pravomoci státní správy, a to pokud je k tomu zmocněn zákonem nebo nařízením vlády. Tyto úkoly plní za pomoci obecního úřadu. [KLOKOČKA, WAGNEROVÁ 2005: 166] Starosta také disponuje určitými pravomocemi vůči ostatním orgánům obce. Pokud by měl podezření, že rozhodnutí zastupitelstva poškozuje místní samosprávu, může iniciovat, ale pouze jednou, aby se o této věci jednalo opakovaně.219 Dále má starosta právo žádat o svolání schůze výborů a je oprávněn pozastavit výkon usnesení výboru, pokud by bylo v rozporu s usnesením zastupitelstva nebo pokud by poškozovalo místní zájmy. O pozastaveném rozhodnutí rozhoduje s konečnou platností zastupitelstvo. 4.4. Obecní úřad V čele obecního úřadu stojí notář, který je vybíraný pomocí konkurzu a jmenovaný zastupitelstvem na dobu neurčitou.220 Časově neomezená funkce notáře má zajistit stabilitu a kontinuitu funkce notáře a jeho nezávislost. Notář plní úkoly spojené s každodenním fungováním místní samosprávy, účastní se zasedání zastupitelstva a výborů, kde disponuje poradním hlasem. [SOOS 2003: 244] „Upozorňuje zastupitelstvo, výbor a starostu na porušení právních předpisů v jejich rozhodnutích. Připravuje rozhodnutí v oblasti státní správy patřící do kompetence starosty, rozhoduje ve věcech, které na něj přenesl starosta a ve věcech, které patří do jeho kompetence a vykonává práva zaměstnavatele vůči zaměstnancům obecního úřadu."111 [SVOBODA 2000b: 19] 218 Notář stojí v čele obecního úřadu. 219 Návrh musí podat do tří dnů po zasedání a zastupitelstvo je o něm povinno rozhodnout do 15 dnů. 220 Notář musí splňovat kvalifikační požadavky stanovené zákonem. 221 V některých otázkách je vyžadován ještě souhlas starosty. 183 Obce, které mají méně než 1 000 obyvatel a bylo by pro ně příliš finančně náročné zřídit funkci notáře, mohou společně se sousedícími obcemi v rámci jedné župy zřídit obvodní notářství. Rozhodují o tom zastupitelstva zainteresovaných obcí, která musí přispívat na chod obvodního notářství.222 Ke jmenování obvodního notáře je vyžadováno jednomyslné rozhodnutí všech zastupitelstev spadajících pod obvodní notářství, a to kvalifikovanou většinou v každém z nich. „ Obvodní notář plní úkoly spojené s činností zastupitelstev, výborů a poslanců a je povinen účastnit se zasedání zastupitelstev a poskytovat jim potřebné informace. Obvodní notář stejně jako notář připravuje návrhy rozhodnutí ve věcech, které spadají do pravomoci starosty. Dále má povinnost podávatjednou ročně zprávu o práci obvodního notářství všem zainteresovaným zastupitelstvům. "223 [SVOBODA 2000b: 19] Činnost úřadu koordinují a kontrolují společně starostové. O otázkách tykajících se činnosti úřadu obvodního notáře rozhodují zastupitelstva na společném zasedání. 5. Prvky přímé demokracie Základní otázky týkající se místního referenda a lidové iniciativy upravuje zákon a podrobnější úprava je potom prováděna obecním nařízením. Referendum je používáno jen ve dvou výjimečných případech. Jedná se o právní požadavky a referenda o územních změnách. Následující data vycházejí z výzkumu Gábora Soóse, který pro svoji potřebu dělí referenda do tří skupin. Zaprvé jde o obligatórni (tedy za zákona povinné) referendum ve věci teritoriálních změn.224 Tento případ zaujímal 41 % (23) z celkového počtu 56 referend v období 1999-2002. Další kategorie se týká silných konfliktů v rámci velkých projektů, jako jsou například sklady toxického odpadu, obchodní centra, otevření nových dolů. Tato skupina tvoří 43 % (24) z referend v daném období. Poslední kategorie je velmi různorodá a řadíme do ní témata jako zavírání mateřských školek nebo prodej komunálních 222 Pokud není stanoveno jinak, zastupitelstva přispívají v poměru podle počtu obyvatel. 223 Notář je povinen být přítomný v úředních hodinách alespoň jednou týdně v každé obci patřící do obvodu. 224 Například sloučení obcí, zrušení obce, vytvoření nové obce, zřízení nového zastupitelstva. 184 pozemků. Tato skupina tvoří dohromady 16 % (9) z celkového množství místních referend vypsaných v daném období 1999-2002. Aby bylo referendum platné, je potřeba 50% účast voličů. Právě kvůli nedostatečnému zájmu o referenda, a tedy nízké účasti, je mnoho referend neplatných. V letech 2000 a 2001 bylo platných pouze 37 %, resp. 75 %.225 Procento neúspěšných referend je vyšší v případech kontroverzních projektů. Toto zjištění ukazuje, že protestní skupiny zaměřené najedno téma nejsou úspěšné při mobilizaci místních voličů. [SOÓS 2003: 253] Návrh na uspořádání referenda musí být adresován starostovi. Je k němu potřeba alespoň čtvrtina poslanců zastupitelstva, výbor zastupitelstva, vedení místní (dobrovolné) společenské organizace nebo počet voličů určený obecním nařízením.226 Jestliže je návrh podpořen potřebným počtem voličů, musí zastupitelstvo místní referendum vyhlásit.227 Právo účastnit se referenda má každý, kdo je oprávněn volit v obecních volbách. V případě neúspěšného referenda může o dané otázce rozhodnout zastupitelstvo. Nové referendum o stejné otázce nemůže být vyhlášeno po dobu jednoho roku od konání prvního referenda. Toto ustanovení je namířeno proti nadužívaní referenda. Ve venkovských obcích může referendum z rozhodnutí zastupitelstva nahradit vesnické shromáždění. [SVOBODA 2000a: 19] Občané disponují také lidovou iniciativou. Kvalifikovaný počet voličů je u lidové iniciativy předepsán obecním nařízením v rozmezí 5-10 %. [SOÓS 2003: 243] Tento podíl voličů může navrhnout, aby zastupitelstvo projednalo jakoukoliv otázku, která patří do jeho kompetence. Zastupitelstvo je povinno tak učinit na nejbližším zasedání, nejpozději však do jednoho měsíce. Pokud by tak neučinilo, mají občané možnost podat stížnost k Ústavnímu soudu, stejně tak kdyby odmítlo vyhlásit místní referendum nebo porušilo právní předpisy při jeho organizování. [SVOBODA 2000a: 19] 225 V roce 2000 bylo platných pouze 7 referend z celkového počtu 19 vypsaných, v roce 2001 pak 9 z 12 vypsaných místních referend. 226 Zákon stanovuje rozmezí 10-25 % pro minimální počet podpisů voličů potřebný k vyhlášení referenda. Přesný počet voličů určuje v rámci zákonem daného rozmezí obecní nařízení. [SOÓS 2003: 243] 227 Zastupitelstvo je povinno rozhodnout o návrhu na konání referenda na nejbližším zasedání, nejpozději však do jednoho měsíce. Referendum by se pak mělo konat do 2 měsíců od jeho vyhlášení. 185 Nízká participace na místních referendech a malé využívání tohoto instrumentu vychází podle Gábora Soóse ze tří možných příčin - institucionální, kulturní a společenské. Zaprvé si můžeme povšimnout institucionální bariéry, kterou je vysoký práh požadovaný k vypsání referenda. Není jednoduché mobilizovat 20 až 25 % obyvatel obce pro podporu místní petice, a pak znovu mobilizovat polovinu občanů, aby přišli vyjádřit svůj názor v referendu. Druhý důvod vychází z politické kultury. Místní referendum nemá v Maďarsku tradici, jelikož tato instituce byla zavedena až v roce 1990. Posledním důvodem je nízká organizovanost občanské společnosti v Maďarsku, stejně tak jako v dalších postkomunistických zemích. [SOÓS 2003: 253, 254] 6. Volební systém 6.1. Volby do zastupitelstev Právo volit a právo být volen má každý dospělý maďarský státní občan, který má trvalé nebo přechodné bydliště v Maďarsku. Právo volit mají také dospělé osoby, které sice nemají maďarskou státní příslušnost, ale trvale žijí v Maďarsku. Nemají však pasivní volební právo. Volební systém se liší podle toho, o jak velkou obec se jedná. V obcích do 10 tisíc obyvatel se volí systémem blokového hlasování, tzv. malou kandidátkou. V obcích nad 10 tisíc obyvatel je uplatňován smíšený volební systém. 6.1.1 Obce do 10 tisíc obyvatel V obcích s méně než 10 000 obyvateli tvoří obec jeden volební obvod, v němž se volí zákonem předepsaný počet zastupitelů, který se pohybuje v rozmezí od 3 (obce s méně než 100 obyvateli) do 13 (obce s počtem obyvatel v rozmezí 5 000 až 10 000).228 [SOÓS 2003: 253, 246] Každý volič žijící v obci má právo navrhnout kandidáta a to vyplněním zvláštního navr-hovacího kupónu, který odevzdá aktivistům jednotlivých kandidátů a politických stran nebo společenských organizací, které pak rozhodnou, kdo za ně bude kandidovat.229 228 p0drobně zákon č. C z roku 1997 o volební proceduře ve volbách poslanců místních samospráv, starostů a členů samospráv místních menšin, III. kapitola. 229 Podrobně zákon č. C z roku 1997 o volební proceduře ve volbách poslanců místních samospráv, starostů a členů samospráv místních menšin, VIII. kapitola. 186 Zastupitelé jsou v těchto obcích voleni na tzv. malé kandidátce. Na volebním lístku může volič volit maximálně tolik kandidátů, kolik členů bude mít zastupitelstvo. Zastupiteli jsou zvoleni ti kandidáti, kteří získají nejvíce hlasů v pořadí dle počtu volených zastupitelů. V případě rovnosti hlasů je přidělení mandátu určeno losem. Pokud je ve volbách zvoleno méně kandidátů, než stanoví tento zákon, musí se na zbylá zastupitelská místa vypsat dodatečné volby. Je-li kandidát z malé kandidátky zvolen starostou, je z malé kandidátky vyřazen, a na jeho místo postupuje náhradník s nejvyšším počtem hlasů.230 6.1.2. Obce nad 10 tisíc obyvatel V obcích nad 10 000 obyvatel je uplatňován smíšený volební systém, kdy je přibližně 60 % mandátů voleno v jednomandátových volebních obvodech většinovým systémem a zbytek podle tzv. kompenzační kandidátní listiny.231 Konkrétní počty volených zastupitelů stanoví zákon. Pro navrhování kandidátů, hlasování a zjišťování výsledků hlasování v jednomandátových obvodech platí stejná pravidla jako v obcích do 10 000 obyvatel. Kandidátní listinu pak může navrhnout jen ta strana nebo organizace, která navrhla kandidáty v zákonem stanoveném počtu jednomandátových volebních obvodů. Může být navržen až trojnásobek kandidátů, kteří mají být zvoleni na základě kandidátní listiny. [SVOBODA 2000a: 19] Pokud nemají nominující organizace společnou kompenzační listinu a jejich společný kandidát se nestal zastupitelem, potom se neúplné hlasy rozdělí podle počtu organizací nominujících společného kandidáta na jejich samostatné kompenzační listiny. Při dělení neúplných hlasů se vypočtený podíl hlasů dostane na samostatnou kompenzační listinu. Nemá-li některá z organizací samostatnou kompenzační listinu, její podíl neúplných hlasů zaniká.232 V jednomandátovém volebním obvodu se stane podle většinového volebního systému zastupitelem ten kandidát, který získá nejvíce platných hlasů. Přičemž pokud není možné v jednomandátovém volebním obvodu uspořádat volby, protože není žádný kandidát nebo pokud nej vyšší počet 230 Podrobněji zákon č. C z roku 1997, VIII. Kapitola. 231 Přesný poměr rozdělení mandátů mezi jednomandátové volební obvody a kompenzační kandidátní listiny je 16:11. 232 Podrobněji zákon č. C z roku 1997, VIII. kapitola 187 hlasů získají shodně dva nebo více kandidátů, musí být vypsány dodatečné volby. [SOÓS 2007: 10] Kompenzační listiny „dostávají mandáty v poměru k součtu neúplných hlasů zjednomandátových volebních obvodů. Neúplným hlasem je hlas daný v jednomandátovém volebním obvodu kandidátovi nominující organizace, který mandát nezískal. " [ZÁKON Č. C Z ROKU 1997, VIII. KAPITOLA] Hlasy pro kandidátní listinu jsou tedy ty hlasy, které byly v jednomandátovém volebním obvodu odevzdány pro kandidáty dané strany, kteří ale nebyli zvoleni. Mandáty se potom rozdělují podle zásad poměrného zastoupení; uplatňuje se metoda volebního dělitele Saint Laguě, dělíme tedy řadou lichých čísel začínající jedničkou. Mandáty z kompenzační listiny dostávají kandidáti na základě pořadí, v jakém byli na listinu zapsáni, jedná se tedy o přísně vázanou kandidátku. Je-li kandidát na listině zvolen starostou, či zastupitelem v jednomandátovém volebním obvodě, je z listiny vyškrtnut a na jeho místo postoupí další v řadě.233 Pokud dojde k situaci, kdy jedna kompenzační listina získá více mandátů, než je na ní zapsáno osob, mandát zůstává neobsazený. [ZÁKON Č. C Z ROKU 1997, VIII. KAPITOLA] 6.2. Volba starosty Starosta je volen přímo občany současně s volbami do zastupitelstva.234 Obec tvoří za účelem volby starosty jeden volební obvod. Kandidáty na funkci starosty mohou být jen státní občané Maďarska. Kandidáti se mohou nominovat buď sami nebo je mohou nominovat strany a společenské organizace. V druhém případě je na volebním lístku spolu se jménem kandidáta uvedena i nominující organizace.235 Zvolen je ten kandidát, který získal nejvíc hlasů. Jestliže se volby nekonaly, protože nebyl navržen žádný kandidát 233 Pokud by měl kandidát v Budapešti získat mandát na listině městského obvodu a na magistrátní listině zároveň, musí vyjádřit, který z nich přijme. Z listiny, za kterou nepřijal mandát, je vyřazen. 234 Tato úprava platí od roku 1994. Do té doby probíhala přímá volba starosty jen v obcích a městech do 10 000 obyvatel. 235 Kandidáti musí sesbírat nominace alespoň 3 % voličů v obcích s počtem obyvatel menším než 10 000, nominace alespoň 2 % voličů v obcích s počtem obyvatel menším než 100 000, zároveň však alespoň 300 voličů, a v obcích s počtem obyvatel vyšším než 100 000 nominují kandidáta minimálně 2 % voličů, zároveň však alespoň 2 000 voličů. Kandidát na místo primátora je ten, koho nominuje 0,5 % voličů hlavního města. 188 nebo dva a více kandidátů získali stejný počet hlasů, konají se nové volby. Starosta se stává na základě svého zvolení i členem zastupitelstva a ze zákona je jeho předsedou. [SOÓS 2007: 11] Volební období starosty je čtyřleté a trvá až do zvolení nového starosty. Dodatečné volby se konají v případě, že župní soud rozhodne na návrh zastupitelstva236 o předčasném ukončení mandátu starosty z důvodu porušování zákonů. Dále pokud je zastupitelstvo rozpuštěno Národním shromážděním, rozhodne-li o svém rozpuštění, starosta zemře, odstoupí z úřadu nebo pokud volba nebyla úspěšná. [SOÓS 2007: 11] Zákon velmi obsáhle vymezuje důvody neslučitelnosti s funkcí starosty. Starostou nemůže být zároveň zaměstnanec veřejné správy, zástupce starosty v jiné obci, poslanec zastupitelstva jiné obce, soudce, prokurátor, notář, voják z povolání, policista, vedoucí instituce zřízené stejnou samosprávou. Dále zákon upravuje, ve kterých případech nastává u starosty a jeho příbuzných střet zájmů. Starosta nesmí být členem nebo zaměstnancem hospodářské organizace a družstva, do nichž vstoupila místní samospráva, členem obchodní společnosti založené místní samosprávou.237 [SVOBODA 2000b: 19] 6.3. Volby do župních shromáždění Volby do župních shromáždění se konají ve stejnou dobu jako volby do obecních samospráv a volby starostů. Funkční období župního shromáždění je čtyřleté. Každá župa je rozdělena na dva vícemandátové volební obvody. První tvoří obce s počtem obyvatel do 10 000 a druhý obce s více než 10 000 obyvateli s výjimkou měst s župní působností. Celkový počet volených župních zastupitelů stanovuje zákon, ale ve většině případů se počet členů shromáždění pohybuje okolo 40.238 Zákon dále určuje počet zastupitelů volených v každém z obou uvedených obvodů. [SOÓS 2007: 11] Kandidátní listinu je nutné podat v obou volebních obvodech zvlášť. 236 Návrh zastupitelstva musí být přijat kvalifikovanou většinou. 237 Starosta je povinen odstranit střet zájmů do 30 dnů od zvolení, nebo ode dne, kdy důvod střetu vznikl. Je však možné, aby starosta zastával některé funkce se souhlasem zastupitelstva - např. poslance Národního shromáždění, člena dozorčí nebo správní rady hospodářské organizace, funkcionáře nadace. [SVOBODA 2000b: 19] 238 Nejvyšší počet členů má župní shromáždění v Pešti, do kterého je voleno 80 poslanců. [SOÓS 2007: 11] 189 Pro každý obvod ji může navrhovat organizace, která získala pro návrh podporu nejméně 0,3 % voličů v obcích župy. Mandáty se rozdělují stejným způsobem jako ve vícemandátových obvodech v obcích.239 Do volebního systému je zavedena 4% uzavírací klauzule. [SVOBODA 2000c: 33] 6.4. Volební zvyklosti Podle Gábora Soóse „ maďarští voliči pochopili velmi dobře volební systém a s volebními podvody se tu setkáváme stejně zřídka jako v západních demokraciích. " [SOÓS 2003: 251] Především v některých malých obcích je často problémem rekrutovat dostatek kandidátů, v důsledku čehož bývají v některých obcích komunální volby skoro pokaždé zrušeny. Volební účast není v lokálních volbách vysoká, přesto se pomalu zvyšuje. V roce 1990 byla účast v lokálních volbách jenom 40%, oproti tomu v roce 2002 více než 50%. Volební účast je vyšší v malých obcích, kde voliči osobně znají kandidáty a dále v hlavním městě Budapešti, kde je volební účast zvýšena působením médií a kde spolu bojují hlavní maďarské politické strany. Růst volební účasti můžeme vysvětlit třemi procesy. Zaprvé si voliči pravděpodobně uvědomili důležitost lokálních samospráv, které ovlivňují jejich každodenní život. Zadruhé politické strany a jejich základní organizace byly od roku 1990 postupně organizované nebo posilované hlavně na lokální úrovni. A konečně maďarský stranický systém se zformoval i na lokální úrovni jako systém dvou bloků. [SOÓS 2003: 251] Tabulka 1: Volební účast v komunálních a parlamentních volbách (1990-2002) Typ voleb 1990 1994 1998 2002 2006 Parlamentní (1. kolo) 65,1 % 68,9 % 57,0 % 70,5 % 64,4 % Komunální (1. kolo) 40,2 % 43,4 % 45,7 % 51,0 % 53,1 % Zdroj: Národní volební úřad [www.valasztas.hu] 239 Podle zásad poměrného zastoupení s využitím metody volebního dělitele Saint Laguě. 190 7. Stranický systém na lokální úrovni Většina lokálních samospráv v Maďarsku je poměrně malá, což podporuje trend převahy nezávislých kandidátů. Jejich podíl v poslední době roste a úspěšnost stran je na lokální úrovni malá ve srovnání s nezávislými kandidáty. Přesto je však například velká část kandidátů na starostu podporována politickými stranami. V poslední době roste také role občanských organizací, které nominují samostatně nebo spolu se stranami stále více kandidátů. Velké množství z nich je ale pouze pobočkami celonárodních politických stran. [SOÓS 2007: 12] Tabulka 2: Nominace v komunálních volbách 1990-2002 (%) Nominující organizace Starostové Zastupitelé 1990 1994 1998 2002 2006 1990 1994 1998 2002 2006 Nezávislí 79,7 83,7 84,8 85,1 84,9 71,2 68,9 73,7 73,3 76,7 Politická strana 13,0 9,1 7,2 6,7 15,1 21,4 18,3 13,0 10,6 23,3 Občanské organizace 1,6 2,0 3,1 4,0 15,1 3,2 5,4 6,5 8,1 23,3 Strany a občanské organizace * 5,7 5,2 4,9 4,2 15,1 4,2 7,4 6,8 8,0 23,3 Dohromady 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 spojení kandidáti Zdroj: Národní volební úřad (www.valasztas.hu) Velmi rozdílně působí na stranický systém malá kandidátka pro obce do 10 000 obyvatel a smíšený volebním systém pro obce s více než 10 000 obyvatel. Systém malé kandidátky tolik nenutí kandidáty formovat organizace, protože každý může být přidán na společnou kandidátku. Naopak smíšený systém podporuje formování politických stran. Působení většinového prvku často vede k souboji dvou silných kandidátů a politické strany mají druhou šanci získat v rámci kompenzační listiny další křesla. Nezávislí kandidáti o možnost takovýchto kompenzací přicházejí. Proto je většina úspěšných kandidátů ze smíšeného systému zaštiťována politickými stranami. [SOÓS 2007: 12] 191 Tabulka 3: Počet národních a lokálních stran a jejich úspěšnost v komunálních volbách Typ Počet organizací % získaných hlasů Malá kandidátka Smíšený systém Malá kandidátka Smíšený systém Národní strany 29 30 18,1 % 84,7 % Lokální strany 142 399 3,1 % 11,6 % Regionální strany 34 31 0,3 % 0,4 % Lokální a regionální strany dohromady 176 430 3,4 % 12,1 % Všechny strany 205 460 21,5 % 96,7 % Zdroj: SOÓS 2007:14 Lokální a regionální strany hrají v obou systémech malou, ale důležitou roli. Počet těchto stran je mnohem vyšší ve smíšeném volebním systému, přestože počet obcí s více než 10 000 obyvateli je nižší (165) než počet obcí do 10 000 obyvatel (3 000). Většina těchto organizací je pouze lokálních, působících jen v rámci jedné lokální samosprávy. V maďarském stranickém systému na lokální úrovni můžeme rozlišit tři skupiny lokálních politických stran. Zaprvé se jedná o strany ideologicky zaměřené, z nichž je až 80 % pravicových.240 Druhou skupinu tvoří strany na etnické bázi, přičemž se jedná zejména o romské strany. Získávají ale velmi nízkou podporu a většinou se tedy jedná jen o marginální aktéry. Největší skupinu lokálních a regionálních stran tvoří společenské organizace, jejichž názvy většinou odkazují na obec, ve které působí. Ve většině případů jde buď o účelové seskupení místních mluvčích (the pragmaticprolocutors group) nebo o kategorii stran místní charismatické osobnosti {the idiosyncratic personál party category). [SOÓS 2007: 15] 240 Více k této problematice viz [SOÓS 2007]. 192 Tabulka 4: Typy národních a lokálních stran Kategorie Počet organizací % ve všech organizacích % hlasů Malá kandidátka Smíšený systém Malá kandidátka Smíšený systém Malá kandidátka Smíšený systém Politické 15 40 8,5 % 9,3 % 9,3 % 8,5 % Etnické 22 24 12,5 % 5,6 % 1,4 % 1,3 % Společenské organizace 139 366 79% 85,1 % 89,3 % 91,2 % Všechny 176 430 100% 100 % 100 % 100 % Zdroj: SOÓS 2007:15 Důležitým institucionálním faktorem, který umožňuje úspěch lokálních stran, je volební systém, resp. koexistence dvou volebních systémů. Výhodnější je pro ně ale systém malé kandidátky, kde jsou ve srovnání s parlamentními stranami úspěšnější. V obcích mezi 10 000 a 50 000 obyvateli si vedou vcelku dobře lokální strany, v obcích nad 50 000 obyvatel už ale dominují strany parlamentní. [SOÓS 2007: 17] Lokální strany disponují ve srovnání s lokálními pobočkami národních stran omezenými zdroji, což souvisí s jejich kratší životností zjištěnou výzkumy. Oproti tomu pobočky národních stran jsou podporovány ze státních fondů a mají snazší přístup do médií. [SOÓS 2007: 27] Tabulka 5: Volební zisk lokálních a národních stran podle velikosti samosprávy (% hlasů) Velikost samosprávy Lokální strany Národní strany Méně než 1000 0,2 % 1,9 % 1 000-1 999 1,0 % 6,0 % 2 000-4 999 2,1 % 10,8 % 5 000-9 999 7,3 % 29,6 % 10 000^9 999 22,2 % 58,0 % Více než 50 000 11,1 % 64,5 % Zdroj: SOOS 2007:17 193 8. Maďarsko ve středoevropském srovnání Místní i župní samosprávy disponují širokými rozhodovacími pravomocemi, ale jejich finanční samostatnost je přes existenci místních daní a poplatků omezena závislostí na centrálním přerozdělování veřejných finančních prostředků. Státní dotace tvoří stále až 30 % příjmů místních samospráv, což samozřejmě částečně limituje jejich autonomii. Co se týče autonomie lokálních samospráv v kontextu jejich financo-vání, nenalézáme žádné větší rozdíly mezi Maďarskem, Polskem a Českou republikou. Ve všech třech zemích mají lokální výkonné orgány velmi podobné úkoly a kompetence. Z výzkumu Tomily Lankiny, Anneke Hudalla a Hellmuta Wollmanna vyplývá, že „ bez ohledu na to, jestli příslušný fiskál-ní systém poskytuje více lokální fiskální autonomie, jako v České republice, nebo jestli je více centralizovaný, což se týká Maďarska a Polska, ve všech zemích bylo samosprávám přiděleno stejné množství finančních prostředků na sociální a ekonomickou politiku. " [LANKINA, HUDALLA, WOLLMANN 2008: 138] Maďarský systém financování se přesto jeví oproti českému a polskému méně výhodný. České a polské obecní samosprávy dostávají každý rok fixní podíl z daní, kdežto maďarské lokální příjmy závisí mnohem více na každoročním procesu schvalování státního rozpočtu. Tento systém vede k rostoucím dluhům obecních samospráv a to hlavně v oblasti vzdělávání. Tato nestabilita financování obecních samospráv způsobuje nadměrnou politizaci rozdělování financí v Maďarsku, která se projevuje lobbyingem a účelovým jednáním politických stran při každoročním dohadování o přerozdělování financí. [LANKINA, HUDALLA, WOLLMANN 2008: 138] Přesto je Maďarsko považováno za průkopníka reformy místní samosprávy mezi postkomunistickými státy střední a východní Evropy a jeho reformy jsou považovány za nejlépe připravené, komplexní a nejvíce liberální ve srovnání s těmito státy [WOLLMAN, LANKINA 2003: 91]. 194 Prameny a literatura BENDA, L. (2004): Maďarsko. In: CABADA, L.; DVOŘÁKOVÁ, V: Komparace politických systémů III. Praha: Oeconomica. KLOKOČKA, V, WAGNEROVÁ, E. (2005): Ústavy států Evropské unie, II. díl. Praha: Lindě. LANKINA, T.; HUDALLA, A.; WOLLMANN, H. (2008): Local Governance in Central and Eastern Europe: Comparing Performance in the Czech Republic, Hungary, Poland and Russia. New York: Pal grave Macmillan. SOÓS, G. (2003): Local government reforms and the capacity for local governance in Hungary. In: KERSTING, N.; VETTER, A.: Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Budrich. SOÓS, G. (2007): Local and National Parties in Hungary. Paper prepared for the Workshop "Independent local lists in Europe - a comparative perspective". Halle (Saale), Germany, 13-14 April 2007. SOÓS, G.; TÓKA, G.; WRIGHT, G. (2002): The State of Local Democracy in Central Europe. Budapest: Open Society Institute. SVOBODA, K. (2000a): Místní samospráva v Maďarsku I. Moderní obec, roč. 6, č. 7. SVOBODA, K. (2000b): Místní samospráva v Maďarsku II. Moderní obec, roč. 6, č. 8. SVOBODA, K. (2000c): Místní samospráva v Maďarsku III. Moderní obec, roč. 6, č. 9. WOLLMANN, H.; LANKINA, T. (2003): Local Government in Poland and Hungary: from post-communist reform towards EU accession. In: BALDERSHEIM, H.; ILLNER, M.; WOLLMANN, H.: Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich. Zákon č. C z roku 1997 o volební proceduře ve volbách poslanců místních samospráv, starostů a členů samospráv místních menšin. 195 Internetové zdroje Webové stránky Maďarského Národního volebního úřadu: http://www.va-lasztas.hu Webové stránky The Tocqueville Research Center: http://www.t-rc.org 196 SLOVENSKO Petr Jüptner, Monika Ezechiášovä 1. Obce na Slovensku 1.1. Historický vývoj slovenských obcí Ačkoli historie veřejné správy sahá na Slovensku do 9. století v případě státní správy a do 13. století v případě územní samosprávy242 [NIŽŇANSKÝ 2005a: 10-11], v případě výzkumu historie samosprávy existují četná bílá místa a územní samospráva byla výrazně omezená i v župním zřízení první československé republiky ve 20. letech minulého století [SOKOLOVSKÝ 1994: 103-104; NIŽŇANSKÝ 2005a: 11]. Během komunistických vlád byla místní veřejná správa až do roku 1990 vykonávána stejně jako v čes-ké části federace prostřednictvím národních výborů [NIZNANSKY 2005a: 10-11]. Většinu odborníků tak o efektivní samosprávě municipalit mluví až v souvislosti s rokem 1990, kdy byla demokratická transformace na lokální úrovni započata přijetím nového zákona o obcích243. V tomto roce byla ustavena plnohodnotná samospráva obcí prostřednictvím demokratických institucí, mezi jejichž hlavní výlučné kompetence patří hospodaření s vlastním majetkem, péče o místní komunikace, rozvoj území obce, nakládání s odpady, veřejná zeleň, veřejné osvětlení a místní veřejná doprava [SWIANEWICZ 2003: 21]. Obce se staly základním územním a samosprávným celkem slovenské části federace,244 vůle k důsledné decentralizaci však slovenským politickým silám vydržela pouze do roku 1991, kdy proces přenosů kompetencí na nižší úrovně ustrnul a princip subsidiarity 241 Monika Ezechišová je autorem kapitoly 3.1. „Volební systém do zastupitelstev slovenských obcí a měst", Petr Juptner je autorem ostatních podkapitol. 242 Podle oficiálního webu města Bratislavy bylo na královském župním úřadě nezávislé městské zřízení v Bratislavě potvrzeno králem Ondřejem III. v roce 1291 [www.bratislava.sk; ověřeno ke dni 30. 6. 2009]. 243 Zákon č. 369/1990 Zb. 244 Do katastrů obcí nespadají pouze území vojenských újezdů, mezi které patří Javorina, Lešť, Valaškovce a Záhorie [KLÍMOVSKÝ 2008a: 228]. 197 byl tak během 90. let uplatňován často pouze formálně. O centralistickém přístupu tehdejší slovenské elity vypovídá finanční závislost obecních samospráv na státních subvencích, obce byly v 90. letech při zanedbatelném podílu vlastních příjmů financované zejména prostřednictvím podílů na státních daních a účelových dotacích. Stagnaci slovenské decentralizace dokládá rychlé snížení podílů obecních rozpočtů na slovenském hrubém domácím produktu, z původních 21,6 % v roce 1990 pod 5 % v roce 1994 [NIZNANSKY 2005b: 19], i vzrůstající podíl úvěrů na komunálních příjmech [NIŽŇANSKÝ & VALENTOVIČ 2004: 4; NIŽŇANSKÝ 2005b: 318-321]. V roce 1998 se vláda Vladimíra Mečiara dokonce pokusila omezit pravomoci samosprávy prostřednictvím novely zákona o obcích, proti níž neúspěšně protestovaly stavovské a zájmové organizace obcí [NIŽŇANSKÝ 2005b: 249-250]. Kritika posílení místní státní správy na úkor samosprávy a nízkého podílu samosprávy na veřejných rozpočtech se objevila i v Agendě 2000 (resp. hodnotící zprávě EU o připravenosti vstupu Slovenska do EU za rok 1998) a ve stanovisku Hospodářského a sociálního výboru EU z roku 1998 [NIŽŇANSKÝ 2005b: 255-256]. K pokračování decentralizace došlo po několika letech příprav až od roku 2004, kdy bylo na obce a vyšší územní celky přeneseno více než 400 kompetencí a o rok později byla spuštěna tzv. fiskální decentralizace, v jejímž rámci došlo k posílení autonomie i odpovědnosti obcí stanovením transparentních pravidel jejich financování. Celých 70,3 % výnosů daně z fyzických osob je nově přímým příjmem obcí, které dostaly rovněž větší svobodu v zavádění místních daní a určování jejich sazeb [NIZNANSKY 2005a: 22]. Mezi osm místních daní od roku 2005 patří daň ze psů, daň z ubytování, daň z užívání veřejného prostranství, daň z prodejních automatů, daň z nevýherních hracích automatů, daň za vjezd do historické části města, daň z jaderného zařízení a zejména daň z nemovitosti [NIZNANSKY 2005a: 22]. Pro určení podílů na daňových výnosech pro jednotlivé obce jsou využívána čtyři kritéria: počet obyvatel obce s trvalým pobytem, počet obyvatel vážený koeficientem velikostní kategorie obce, počet žáků predškolských zařízení a základních uměleckých škol a podíl obyvatel ve věku nad 62 let [NIŽŇANSKÝ 2005a: 22]. Rozdíl v příjmech na jednoho obyvatele není mezi jednotlivými obcemi příliš vysoký, v roce 2000 činil u obcí do 500 obyvatel 73 % příjmu měst nad 200 000 obyvatel [SWIANEWICZ 2003: 31]. Změna pravidel financování obcí ve svém důsledku vedla ke 198 zlepšení finanční kondice municipalit, přičemž výnos podílu obcí na dani z příjmů fyzických osob překonal očekávání a odhady [NIZNANSKY, PILÁT 2007: 240]. Přistoupení Slovenska k Evropské chartě místní samosprávy se na programu jednání vlády objevilo již v roce 1996, vlády Vladimíra Mečiara však přes odpor stavovských a zájmových organizací obcí přistoupení k té-to mezinárodní úmluvě oddalovaly [NIZNANSKY 2005b: 257]. K podpisu Evropské charty místní samosprávy tak došlo nakonec s výhradami až 23. února 1999245, součástí slovenské legislativy se tento dokument stal v roce 2000 [KLIMOVSKÝ 2008a: 243]. Po decentralizačních reformách Slovensko nakonec v roce 2007 přistoupilo i ke všem zbylým článkům Evropské charty místní samosprávy zahrnujícím mj. finanční vyrovnání, právo na meziobecní spolupráci a právo na přiměřené vlastní zdroje.246 Hlavní zájmovou organizací slovenských obcí je Združenie miest a obcí Slovenska (ZMOS), která vzniklo již v březnu 1990,247 skládá se z více než padesátky regionálních sdružení a zastupuje více než 90 % slovenských municipalit [NIZNANSKY 2005a: 18-19]. Druhým silným zájmovým sdružením je Unia miest Slovenska (UMS), která zastupuje především střední a velká města včetně Košic a Bratislavy, jejichž zájmy například v případě určování pravidel pro financování obcí kolidovaly se stanoviskem obcí sdružených ve ZMOS.248 Únia miest Slovenska byla založena v roce 1994 z iniciativy Klubu primátorov miest SR249 a v roce 1997 dočasně změnila název na Únia miest a obcí Slovenské republiky, čímž vznikla konku- 245 Oficiální web Združenie miest a obcí Slovenska [http://www.zmos.sk/europska- charta-miestnej-samospravy-rada-europy.phtml?id3=41842&module_action_97657_ id_art=13222; ověřeno ke dni 30.5.2009]. 246 Oficiální web Združenie miest a obcí Slovenska [http://www.zmos.sk/europska- charta-miestnej-samospravy-rada-europy.phtml?id3=41842&module_action_97657_ id_art=13222; ověřeno ke dni 30.5.2009]. 247 Oficiální web Združenie miest a obcí Slovenska [http://www.zmos.sk/marec-1990-vznik-zmos.phtml?id3=26656&module_action_5 865 8_id_art= 1083 0#m_5 865 8; ověřeno ke dni 30.5.2009]. 248 Začátkem roku 2004 vyjádřila velká slovenská města nespokojenost nad přístupem jednání ZMOS, který prosazoval především zájmy malých obcí převažujících v tomto zájmovém sdružení. Primátoři Banské Bystrice, Nitry, Trnavy či Žiliny dokonce pohrozili pozastvením členství ve ZMOS [NIŽŇANSKÝ 2005b: 338-339]. 249 Oficiální web Unie miest Slovenska [http://www.unia-miest.sk/vismo/dokumenty2. asp?id_org=600175&id=1056&pl=1317; ověřeno ke dni 30.5.2009] 199 renční organizace ZMOS [NIŽŇANSKÝ 2005b: 269]. Přes zahrnutí téměř všech slovenských obcí trpělo jejich hlavní zájmové sdružení řadou problémů. Vedle již nastíněných rozdílných zájmů oslabovala pozici ZMOS i názorová nejednost, příkladem mohou být odlišná stanoviska jednotlivých regionálních sdružení na reformu veřejné správy, čehož využila vláda Vladimíra Mečiara k iniciaci vytvoření Asociácie primátorov a starostov (APS), která se stala partnerem vlády pro diskusi o vývoji místní samosprávy a která sdružovala primátory a starosty zvolené za Mečiarovo HZDS [NIZNANSKY 2005b: 268-269]. Z dalších zájmových sdružení můžeme vybrat například Združenie historických miest a obcí Slovenska (ZHMOS) nebo sektorově zaměřené CITINERGO orientované na municipální energetické koncepce.250 Zejména ZMOS a ÚMS jsou aktivní i v oblasti mezinárodní spolupráce, ZMOS je členem Rady evropských obcí a regionů (CEMR), Spojených měst a místních samospráv (UCLG), ZMOS i ÚMS společně participují na činnosti Kongresu místních a regionálních samospráv (CLRAE) a zejména na slovenské delegaci ve Výboru regionů. Vedle zájmových organizací obcí funguje na Slovensku i řada silných stavovských organizací sdružující jejich představitele. Mezi nejvýznamněj-ší patří Asociácia komunálnych ekonómov Slovenska, Združenie hlavných kontrolórov Slovenska nebo Asociácia prednostov úradov miestnej samosprávy [NIŽŇANSKÝ 2005a: 18-19; NIŽŇANSKÝ 2005b: 269]. 1.2. Sídelní struktura Kromě nízkého podílu obecních rozpočtů na veřejných financích se na slabém postavení slovenských obcí v 90. letech podílela rovněž vysoká fragmentace obecních samospráv. Spolu s obnovou samosprávy došlo k nárůstu počtu obcí, který z výchozího stavu 2 694 v roce 1989 stoupnul na 2 825 v roce 1991 a dále na 2 883 v roce 2000 a 2 892 v roce 2002 [NIŽŇANSKÝ 2005a: 11-12]. Slovensko si udrželo jednu z nejfragmentovanějších struktur obecních samospráv v Evropě, více než dvě třetiny slovenských obcí mají méně než 1 000 obyvatel. Až 4,3 % obcí mělo v roce 2000 méně než 100 obyvatel [SWIANEWICZ 2003: 24]. 250 Oficiální web Únie miest Slovenska [http://www.unia-miest.sk/vismo/dokumenty2. asp?id_org=600175&id=1258&p 1=1030; ověřeno ke dni 30.5.2009] 200 Tabulka 1: Vývoj velikostních kategorií slovenských obcí velikostní kategorie podíl obcí dané velikostní kategorie v letech 1950-2000 (%) 1950 1961 1980 1991 2000 do 499 44,6 35,8 35,3 41,2 41,5 500 - 999 30,6 31,5 29,2 27,6 27,0 1 000 - 1 999 16,7 20,1 20,8 18,5 18,6 2 000 - 4 999 6,2 9,9 10,3 8,4 8,7 5 000 - 9 999 1,2 1,7 2,0 1,8 1,8 10 000-49 999 0,7 0,9 2,0 2,2 2,1 nad 50 000 0,06 0,06 0,3 0,4 0,4 počet obcí 3 344 3 237 2 725 2 825 2 883 průměrná velikost 1 029 1 302 1 833 1 875 1 874 Zdroj: NIŽŇANSKÝ 2005a: 12 Pozvolný nárůst počtu slovenských obcí zastavila až novela zákona o obcích z roku 2001, která s účinností od roku 2002 stanovila přísnější podmínky pro vytvoření nové obce, která musí nově tvořit souvislé území a dosahovat minimálně 3 000 obyvatel [SWIANEWICZ 2003: 28, NIŽŇANSKÝ 2005a: 12]. O změně území, sloučení či rozdělení obcí spolurozhoduje vláda Slovenské republiky, ve vyjmenovaných případech dokonce bez souhlasu samotných obcí.251 Obce mohou vznikat či zanikat i díky legislativním výjimkám. Například poslanec Ján Patáky opakovaně navrhoval novelu zákona o obcích spočívající v rozdělení obce Kvakovce na obce Kvakovce a Dobrá nad Ondavou, přičemž jeho návrh nakonec získal podporu díky spojení s pozměňovacím návrhem poslance JószefaKvardy, který chtěl zákonem slou-čit obce Maslovce a Cenkovce, kde byl toho času starostou [NIZNANSKY & PILÁT 2007: 233-234]. Slovenský zákon o obcích tak obsahuje ustanovení vztahující se pouze k vyjmenovaným obcím, přičemž zároveň obsahuje řadu nálezů Ústavného súdu, který se těmito kontroverzními novelami zabýval.252 Vůle k systémovému slučování obcí253 je vzhledem k direktivnímu vytváření společných národních výborů v 60. letech a následně středis- 251 Zákon č. 369/1990 Zb. 252 Zákon č. 369/1990 Zb. 253 O municipalizaci (slučování obcí) se na Slovensku přesto vede diskuse a jako vhodná minimální velikost obce je uváděna hranice 3000 či dokonce 5000 obyvatel [SWIANEWICZ 2003: 28]. Ve hře bylo rovněž zavedení tzv místních správních jednotek, jejichž průměrná velikost by činila až 20 000 obyvatel a celý stát by tak byl rozdělen do pouhých cca 270 municipalit [NIŽŇANSKÝ 2005a: 11-12]. 201 kových obcí od 70. let [NIŽŇANSKÝ 2005b: 117] minimální a přiřazení diferenciovaných úkolů obcím různé velikosti není vzhledem k jejich rovnoprávnému postavení reálné. Problémy spojené s vysokou mírou fragmentace lokálních samospráv tak mají být překonány zejména prostřednictvím meziobecní spolupráce, především formou uzavírání veřejnoprávních smluv, zakládání sdružení obcí či vytváření společných obecních úřadů.254 "Vytvoření společného úřadu přitom předpokládá dohodu obcí o rozsahu svěřené agendy a dále zejména o jeho sídle, počtu zaměstnanců i nákladech na jeho provoz [NIŽŇANSKÝ 2005b: 117-118]. 1.3. Vyšší územní celky jako střední článek územní samosprávy Ačkoli ústava samostatného Slovenska zřízení regionálního stupně územní samosprávy předpokládala, politická vůle ke zřízení druhého stupně územní samosprávy se projevila až po parlamentních volbách v roce 1998 [KLÍMOVSKÝ 2006: 29]. Na programové prohlášení nové vlády navazovala Stratégia reformy verejnej správy (1999) a konečně Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy, která spolu s komplexní reformou veřejné správy zahrnovala i vytvoření tzv. vyšších územních celků [NIZNANSKY 2006: 9-10]. V původních úvahách se objevovaly varianty zřízení šestnácti historických regionů či politicky přijatelnější varianta dvanácti proporčně vyvážených vyšších územních celků255. Slovenská vláda se přiklonila ke druhé z uvedených variant, vzhledem ke štěpení ve vládní koalici parlament ale nakonec v časové tísni schválil variantu s pouhými osmi samosprávnými regiony, které územně vycházely ze stávajících krajů [KLIMOVSKÝ 2006: 29-31; KLIMOVSKÝ 2009b: 27-28]. Slovenští poslanci tak odmítli kritéria homogenity a nodality preferovaná vládou [NIŽŇANSKÝ 2005b: 145-148] a zvolili konzervativní variantu, která může být z hlediska regionálního rozvoje problematická [KLIMOVSKÝ 2006: 29-31]. 254 Zákon č. 369/1990 Zb. 255 Tato varianta počítala s vytvořením vyššího územního celku Bratislavského, Trnavského, Trenčianskeho, Žilinského, Liptavsko-oravsko-turčianského, Zvolenského (Banskobystrického), Gemersko-novohradského, Spišského, Šarišského, Košického a Zemplínskeho [NIŽŇANSKÝ 2005b: 117-118; KLIMOVSKÝ 2009b: 26-27]. 202 Tabulka 2: Realizovaná varianta vytvoření vyšších územních celků (VÚC) VÚC rozloha v km2 počet obyvatel (1996) hustota o byv. / km2 počet obcí256 podíl obcí do 2000 obyvatel (%) Bratislavský 2 053 618 904 301,5 71 75 Trnavský 4 148 548 898 132,3 249 81,5 Trenčiansky 4 501 610 135 135,6 275 83,6 Nitriansky 6 343 717 585 113,1 345 82,6 Žilinský 6 788 687 771 101,3 313 79,2 Banskobystrický 9 455 664 024 70,2 513 91,4 Prešovský 8 993 773 121 86 663 92,5 Košický 6 753 758 494 112,3 438 91,3 SR (celkem) 49 034 5 378 932 109,7 2867 87 Zdroj: NIŽŇANSKÝ 2005a: 12-13 První volby předsedů a zastupitelstev VÚC se uskutečnily v prosinci 2001, přičemž ke vzniku vyšších územních celků označovaných jako samosprávné kraje došlo formálně 1.1. 2002. V rozporu s některými plány byly kompetence nově vzniklým samosprávám předávány průběžně až do roku 2004 [NIŽŇANSKÝ 2005b: 298, 310]. Tento postup se neobešel bez četných problémů v oblasti financování i samotného předání kompetencí, kri-tizován byl stav předávaného majetku včetně nemovitostí [NIZNANSKY 2005b: 311], představitelé Trenčianskeho, Banskobystrického a Prešovského kraje si stěžovali například na zdlouhavé předávání kompetencí, neschopnost státních úřadů poskytnout vhodné administrativní prostory či dokonce maření výkonu vlastního úřadu ze strany státních úředníků [KLÍMOVSKÝ 2006: 40—41]. Nově vzniklé regionální samosprávy byly zpočátku financovány prostřednictvím tzv. decentralizační dotace, vlastní příjmy a silnější autonomii vyšším územním celkům zajistila až fiskální decentralizace spuštěná 1.1. 2005. Regionální samosprávy získaly vlastní podíl na dani z příjmu fyzických osob ve výši 23,5 % a mj. i krajskou (míst-ní) daň v podobě daně z motorových vozidel [NIZNANSKY 2005a: 22]. Vzorec pro rozdělení daňových výnosů jednotlivým samosprávným krajům 256 S výjimkou městských částí Bratislavy a Košic. 203 obsahuje šest kritérií: celkový počet obyvatel, podíl obyvatel ve věku 15 až 18 let, podíl obyvatel ve věku nad 62 let včetně, délka silnic druhé a třetí třídy ve vlastnictví VUC, hustota obyvatel a rozloha kraje [NIZNANSKY 2005a: 23]. Vyšší územní celky vykonávají stejně jako obce samostatnou i přenesenou působnost, do první jmenované skupiny patří mj. silnice druhé a třetí třídy, územní plánování, regionální rozvoj, nemocnice, střední škol-ství či některá kulturní a sociální zařízení [NIZNANSKY 2005a: 23]. Ačkoli jsou kompetence obcí a krajů jasně vymezené, dochází k jejich časté spolupráci zejména na politické úrovni. Už v únoru 2002 se předsedové VÚC dohodli na vytvoření Rad starostov a primátorov VÚC v jednotlivých regionech [KLIMOVSKÝ 2006: 40^11], velmi častá je rovněž kumulace mandátů na obecní, krajské i celostátní úrovni [KLIMOVSKÝ 2009a: 40]. 1.4. Vztah samosprávy a státní správy V roce 1990 byl na Slovensku zaveden oddělený model veřejné správy, kte-rý byl upřednostněn před modelem integrovaným [NIZNANSKY 2005b: 65] a spočíval v oddělení samosprávy obcí od státní správy vykonávané na úrovni 38 okresů a 121 obvodů [MALÍKOVÁ 2000: 275; NIŽŇANSKÝ 2005a: 12; KLIMOVSKÝ 2009b: 41]. V době stagnace samosprávy v letech 1992 - 1998 došlo k četným změnám v oblasti státní správy, zejména změny v roce 1996 vedly k expanzi státní správy do regionů a jejímu celkovému posilování na úkor samosprávy [NIŽŇANSKÝ 2005b: 243]. V roce 1996 došlo ke zrušení obvodů, reorganizaci státní správy do 79 okresů a obnovení krajské úrovně státní správy [MALÍKOVÁ 2000: 275-276; KLIMOVSKÝ 2009b: 41]257, zároveň byly vytvořeny silné integrované okresní a krajské úřady státní správy [NIZNANSKY 2005a: 12]. Tyto změny nazývané jako horizontální integrace státní správy přitom vedly k nárůstu nákladů na již tak neefektivní a zpolitizovanou místní státní správu a vedly k úbytku odborných pracovníků [NIŽŇANSKÝ 2005b: 260-261]. Tlak na vytvoření vyššího počtu okresů vedl k jejich asymetrii, která si vyžádala jejich odlišnou organizační strukturu. Příkladem rozdílů mezi okresy je počet obyvatel nej-většího okresu Nitra (163 000 obyvatel) a nejmenšího okresu Medzilaborce (12 800 obyvatel) [NIŽŇANSKÝ 2005b: 303]. Nová vláda ustavená po volbách v roce 1998 reflektovala nedostatky změn v době Mečiarových vlád 257 Bylo zřízeno osm krajů (viz podkapitola 1.3.). 204 a spolu s vytvořením dlouho odkládané regionální samosprávy deklarovala i potřebu přenést široké penzum kompetencí ze státní správy na samosprávu [NIZNANSKY 2005b: 288]. Změny v místní státní správě byly odstartovány prostřednictvím Koncepcie usporiadania miestnej štátnej správy v roce 2003. Na základě tohoto projektu se Slovensko od modelu integrované místní státní správy vrátilo k tradici specializovaných úřadů státní správy [NIZNANSKY 2005b: 334]. Ze zrušených integrovaných okresních a krajských úřadů byly vyčleněny specializované úřady podřízené přímo resortním ministerstvům, řada dalších kompetencí byla přenesena na orgány samosprávy [NIZNANSKY 2005a: 13]. Státní správa se na základě těchto změn stala na většině úseků dvoustupňovou a byla nově vykonávána pouze na úrovni modifikovaných 50 obvodů a 8 krajů [NIŽŇANSKÝ 2005b: 346]. Oddělený model státní správy byl viditelný zejména na úrovni krajů, kde vedle sebe paralelně působily úřady státní správy a administrativní aparáty VÚC. S pokračující decentralizací však došlo k 1. 10. 2007 i ke zrušení krajských úřadů a jejich zbylé kompetence převzaly obvodní či ústřední orgány státní správy [KLIMOVSKÝ 2008a: 233]. Rok 2007 tak v podstatě završil emancipaci územní samosprávy na Slovensku. Realizace odděleného modelu veřejné správy ve slovenském případě nevylučuje v odůvodněných případech přenos výkonu státní správy na orgány samosprávy, ačkoli je přenesená působnost na základě zkušeností z 90. let nahlížena jako možné riziko pro nezávislost územní samosprávy. V souvislosti s decentralizací k přenosu výkonu státní správy na obce a kraje přesto došlo. Například pro rok 2004 se uvažovalo s tím, že dotace na výkon státní správy budou činit 32,2 % všech příjmů obcí a 52,95 % všech příjmů vyšších územních celků [NIŽŇANSKÝ 2005a: 16-17, 20]. 2. Obecní pořádek Z hlediska práv a povinností jsou si slovenské obce rovné. Status města může získat obec, která má alespoň 5 000 obyvatel a splňuje další kritéria vyjmenovaná zákonem o obcích258. Vzhledem k historickému vývoji i exis- 258 Musí být hospodářským, administrativním a kulturním centrem, případně centrem cestovního ruchu či lázeňským místem. Dále musí zabezpečovat služby i pro obyvatele okolních obcí, se kterými musí mít vybudované dopravní spojení, a v neposlední řadě musí mít alespoň částečně městský charakter zástavby. Status města uděluje Národná rada Slovenské republiky vždy k 1. lednu (zákon č. 369/1990 Zb.). 205 tenči dalších kritérii na Slovensku existují města s výrazně menším počtem obyvatel, nejmenším městským sídlem je Modrý Kameň s 1 434 obyvateli,259 naopak jedna z největších venkovských obcí Smižany má 8 397 obyvatel.260 Zvláštní postavení mají města Bratislava a Košice, jejichž postavení upravují zvláštní zákony [KLIMOVSKÝ 2008a: 244]. Dle slovenské legislativy upravují zvláštní zákony postavení všech měst nad 200 000 obyvatel, v případě Bratislavy je zvláštní postavení determinováno i statutem hlavního města.261 Podobně jako česká statutární města se Bratislava člení na 17 městských částí,262 Košice mají samosprávných částí dokonce 22,263 z nichž nejmenší má dokonce méně než 400 obyvatel [KLIMOVSKÝ 2008b: 55]. Přes existenci zvláštních zákonů jsou právní, finanční a majetkové vztahy mezi těmito městy a jejich městskými částmi hodnoceny jako nevyjasněné a zejména v případě vysokého počtu městských částí v Košicích jsou předmětem odborných i politických diskusí [NIZNANSKY 2005b: 19; NIŽŇANSKÝ & PILÁT 2007: 234; KLIMOVSKÝ 2008b: 55]. 2.1. Instituce obcí Hlavními institucemi obcí jsou zastupitelstvo a starosta obce [PILÁT 2003: 12]. Oba tyto orgány mají vlastní legitimitu odvozenou od souběžných přímých voleb, v jejichž rámci získávají čtyřletý mandát. Zastupitelstvo představuje kolektivní orgán, který vymezuje základní mantinely pro činnost obecní samosprávy, zejména určuje základní pravidla pro hospodaření obce a její nakládaní s majetkem, schvaluje rozpočet a územní plán, rozhoduje o zavedení a určení výše místních daní. Zastupitelstvo může zřídit poradní orgány a rozhoduje ve sboru, který se schází na veřejných zasedáních nejméně jednou za dva měsíce, k platnému usnesení je vyžadována nadpoloviční (v některých případech třípětinová) většina přítomných zastupitelů.264 Počet zastupitelů obce je definován zákonem o obcích265 prostřednictvích úzkého rozmezí. 259 260 261 262 263 265 Oficiální web města Modrý Kameň [www.modrykamen.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009]. Oficiální web obce Smižany [www.smizany.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009]. Zákon č. 369/1990 Zb. Zákon č. 377/1990 Zb. Zákon č. 401/1990 Zb. 264 Zákon č. 369/1990 Zb. Úprava se nevztahuje na počet členů zastupitelstva Košic a Bratislavy. 206 Tabulka 3: Rozmezí pro počet zastupitelů slovenských obcí počet obyvatel obce rozmezí pro počet zastupitelů do 40 3 od 41 do 500 3-5 od 501 do 1 000 5-7 od 101 do 3 000 7-9 od 3001 do 5 000 9-11 od 5001 do 10 000 11-13 od 10 001 do 20 000 13-19 od 20 001 do 50 000 15-25 od 50 0001 do 100 000 19-31 nad 100 000 23-41 Zdroj: Zákon č. 369/1990 Zb. Starosta představuje hlavu obecní exekutivy, rozhoduje o všech otázkách správy obce, které nej sou zákonem vyhrazeny zastupitelstvu. Zastupuje obec navenek a funguje jako její statutární zástupce, z titulu své funkce rovněž svolává a řídí jednání zastupitelstva. V krajních případech může dokonce pozastavit jeho rozhodnutí, odporuje-li zákonu čije pro obec zjevně nevýhodné. Starosta rovněž navrhuje kandidáta na funkci svého zástupce, tato nominace však podléhá schválení zastupitelstvem. Ve městech plní funkci starosty se stejnými pravomocemi primátor.266 Součástí systému obecní samosprávy může být rovněž rada, pokud je zastupitelstvem zřízena. Rada představuje výkonný výbor zastupitelstva, při jehož volbě by se dle zákona mělo dbát na poměrné zastoupení frakcí působících v zastupitelstvu. Počet radních tvoří maximálně třetinu počtu členů zastupitelstva, rada se schází nejméně jednou do měsíce a k přijetí platného usnesení je nutný souhlas nadpoloviční většiny všech radních. Ačkoli je rada odpovědná především zastupitelstvu, představuje zároveň poradní orgán starosty, který svolává a řídí její zasedání.267 Mezi fakultativní orgány obce zřizované zastupitelstvem patří vedle rady rovněž dočasné či stálé komise, které představují jeho iniciativní, poradní a kontrolní orgány. Členem komisí nemusí být pouze členové zastupitelstva.268 266 Zákon č. 369/1990 Zb. 267 Zákon č. 369/1990 Zb. 268 Zákon č. 369/1990 Zb. 207 Administrativní aparát slovenských obcí představuje obecní úřad. Obecní úřad je řízen přednostou nebo starostou, není-li zejména v případě malých obcí funkce přednosty zřízena. Přednosty obecních úřadů jmenují a odvolávají starostové.269 Za vnitřní kontrolu v oblasti hospodaření a lokální legislativy je zodpovědný tzv. hlavní kontrolor, který je zastupitelstvem volen na dobu šesti let [NIŽŇANSKÝ 2005a: 13]. Plat hlavních kontrolorů je v zájmu jejich nezávislosti stanoven zákonem. Samospráva obce nemusí být vykonávána pouze prostřednictvím orgánů obce, ale také prostřednictvím shromáždění obyvatel obce a zejména hlasováním obyvatel obce (místní referendum).270 Místní referendum se povinně koná v případě sloučení či oddělení (stejně jako zrušení a přejmenování) obce, odvolání starosty, případně může být vyhlášeno také k důležitým otázkám života obce na základě rozhodnutí zastupitelstva či petice 30 % oprávněných voličů. Místní referendum je platné v případě nadpoloviční účasti voličů a jeho výsledek nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva.271 Shromáždění obyvatel obce není legislativně přesně vymezené a slouží zejména k projednání otázek samosprávy s veřejností. Lze shrnout, že systém obecní samosprávy je na Slovensku postaven na duální struktuře, v jejímž rámci představuje starosta moc výkonnou a zastupitelstvo moc legislativní. Prostřednictvím zástupce starosty a zejména fakultně zřizované rady dochází k prolínání mezi oběma složkami systému. Slovensko patří vzhledem k přímé volbě a výrazným exekutivním kompetencím k zemím se silným postavením starosty [KLÍMOVSKÝ 2004: 73], jeho pozici může oslabovat snad pouze souběžná volba starosty a zastupitelstva. Silné postavení slovenských starostů dokládají i výsledky průzkumu Institutu pro veřejné otázky (IVO) z let 2001-2002, podle kterého pokládá 62-63 % obyvatel za nej vlivnějšího jednotlivce či skupinu v rámci obce právě starostu [VELSIC 2003: 36]. Zákon č. 369/1990 Zb. Zákon č. 369/1990 Zb. Zákon č. 369/1990 Zb. 208 3. Volební systém pro komunální volby 3.1. Volební systém do zastupitelstev slovenských obcí a měst272 Přestože problematice komunálních a regionálních voleb věnují slovenští političtí vědci či političtí sociologové ve svých pracích pozornost [např. MESEŽNIKOV, NIŽŇANSKÝ 2002; MESEŽNIKOV 2003a], samotný volební systém zůstává mimo jejich hlavní zájem. Tato podkapitola analyzuje volební systém do zastupitelstev slovenských obcí a měst s využitím teoretických prahů. Nejprve představuje vzorce pro výpočet teoretických hranic, na jejichž základě jsou formulovány čtyři hypotézy. Platnost uvedených hypotéz je následně posouzena na datech z roku 2006 v Bratislavě-město. 3.1.1. Teoretický práh volebního systému do zastupitelstev obcí a měst Volby do obecních a městských zastupitelstev probíhají podle relativně většinového systému, přičemž velikost obvodů se pohybuje v rozmezí 1-12. Pokud jsou utvořeny jednomandátové obvody, systém bývá v literatuře označován jako FPTP (First Past the Post)213 V případě vícemandátových obvodů hovoříme o tzv. blokovém hlasování (Block Vote). Počet hlasů, jimiž volič disponuje, je roven velikosti obvodu. Využití všech hlasů není nutné a jejich kumulace umožněna není. To v praxi znamená, že v obvodě, kde je voleno například pět poslanců, volič může udělit nejméně jeden a nejvíce pět hlasů, avšak jednomu kandidátovi pouze jeden hlas. Hranice obvodů a jejich velikost určuje obecní/městské zastupitelstvo poměrně k počtu obyvatel obce. Ve městech nesmí jeden obvod přesáhnout do více městských částí. Kandidátní listiny mohou podat politické strany, jejich koalice274 nebo 272 Seznam zkratek politických stran a seskupení použitých v této podkapitole nalezne čtenář na konci kapitoly Slovensko. 273 Jednomandátové volební obvody je možné utvořit pouze ve městech, které se člení na městské části, a to v případě, že na počet obyvatel městské části připadá pouze jeden poslanec. Celkově jsou jednomandátové obvody ve volbách do zastupitelstev slovenských obcí a měst spíše výjimkou. 274 Do jednoho zastupitelstva může politická strana kandidovat samostatně, případně utvořit koalici. Podmínkou je jednotný postup ve všech obvodech. Koalice pro volbu do zastupitelstev a volbu starostů a primátorů se mohou lišit. 209 nezávislí kandidáti.275 Na hlasovacím lístku jsou kandidáti seřazeni v abecedním pořadí, kdy je u každého jména uvedena stranická příslušnost. Jedním z nástrojů pro analýzu volebních systémů jsou teoretické prahy, tj. ideální, mezní hranice minimálního počtu hlasů na zisk prvního mandátu. Teoretickým prahům poměrných metod, případně FPTP, je v zahraniční literatuře věnován značný prostor již od konce 60. let, prvně v díle Steina Rokkana, příp. Douglase Rae [ROKKAN 1970; RAE 1971]; v české politické vědě se jedná o oblast méně reflektovanou [přesto viz LEBEDA 2001; EZECHIASOVA 2008a,b]. Naopak teoretické hranice relativně většinových technik ve vícemandátových obvodech sklízejí minimální pozornost i světové politologické obce. Výjimkou je stať LLTPHART et al. [1986], případně GROFMAN [2008], avšak ani jedna není výhradně zaměřena na teoretické prahy pro blokové hlasování (BV). V pracích volebních teoretiků jsou odvozeny dvě hranice minimálního počtu hlasů na první post - teoretický dolní (T^ a teoretický horní práh (TE). Pro účely tohoto textu se zaměřme výhradně na horní práh, jenž je definován jako minimální podíl hlasů, který straně musí zajistit jeden mandát za nejvíce nevýhodných podmínek. Rovněž je možné definovat horní práh jako nejvyšší procentuální zisk, jenž subjektu zastoupení ještě negarantuje. Horní práh pro jednomandátové obvody (FPTP) odpovídá 1/2, tj. 50 % [RAE 1971]. Jestliže kandidát získá více než 50% podporu, vítězství má jisté i za těch nejméně výhodných podmínek.276 Vzorce pro horní prahy u BV je možné určit z pohledu stran a z pohledu kandidátů samostatně. Zaměřme se nejprve na horní práh pro strany. Nejvyšší podíl hlasů, jenž nepřidělí jediný mandát celému uskupení, je roven 1/2 [GROFMAN 2008]. Za těch nejméně výhodných podmínek může být vyloučen subjekt s 50% podporou jako při FPTP277 (viz Tabulka 4). 275 Podmínkou kandidatury nezávislých je petice oprávněných voličů. Požadovaný počet podpisuje stanoven zákonem v závislosti na počtu obyvatel obce (viz podkapitola 4.1.). 276 V tomto případě se nejméně výhodnými podmínkami rozumí kandidatura dvou stejně silných subjektů. 277 Stejně jako v případě FPTP odpovídají nejméně výhodné podmínky u BV z pohledu stran situaci, kdy kandidují dva stejně silné subjekty. Doplňujícími podmínkami jsou 1) sestavení úplných kandidátních listin u stran a 2) odevzdání všech hlasů pouze pro jednu stranu u voličů. 210 Je nicméně potřeba doplnit, že vzorce teoretických prahů u BV pro strany mají vypovídací hodnotu pouze ve chvíli, kdy voliči při rozhodování zohledňují stranickou příslušnost. Pakliže by upřednostňovali konkrétní osobnosti, uvažovat o účincích volebního systému z pohledu stran pozbývá smyslu. Z toho důvodu tento text uvádí rovněž horní práh z pohledu kandidátů, jenž odpovídá nejvyššímu podílu hlasů, který může vyloučit kandidáta za těch nejméně výhodných podmínek.278 Vypočteme jej podle vzorce 1/(M+1), kde „M" značí velikost obvodu. Všimněme si, že touto optikou platí, že BV je pro kandidáty příznivější než FPTP, neboť s přibývající velikostí obvodu teoretická horní hranice klesá. Tabulka 4: Situace horního prahu na úrovni obvodu pro blokové hlasování (BV) - volba stran strana procento voličů kandidáti procento hlasů A 50% X 16,66% y 16,66% z 16,66% B 59% o 16,66% p 16,66% q 16,66% velikost obvodu (M) = 3, počet hlasů (V) = 3 Zdroj: vzorec pro horní práh (Grofman 2008); příklad vlastní. Na základě uvedených vzorců teoretických hranic na úrovni obvodu u FPTP a BV lze formulovat čtyři hypotézy. Všechny platí výhradně za předpokladu, že voliči zohledňují primárně stranickou příslušnost - tj. za ideálních podmínek, kdy všichni voliči odevzdají všechny své hlasy jednomu subjektu s úplnou listinou. 1. Pro stranu je strategicky výhodné utvořit homogenní koalici. Vhodně sestavené aliance brání tříštění hlasů mezi ideově spřízněné subjekty a zároveň navyšují počet obdržených hlasů, čímž zvyšují šanci na úspěch proti nejednotným či slabším formacím. 278 Nejméně výhodné podmínky pro jednotlivého kandidáta při BV odpovídají situaci, kdy kandiduje co nejmenší počet kandidátů (tj. M+l), jejichž sílaje vyrovnaná. 211 Pokud voliči zohledňují osobnosti kandidátů bez ohledu na jejich stranickou příslušnost, nelze považovat homogenní vícečetná uskupení za strategicky nutná. 2. Pro stranu je strategicky výhodné nominovat maximální počet kandidátů. Jelikož není umožněna kumulace hlasů, voliči nemohou odevzdat straně více hlasů, než postaví kandidátů. Odtud vyplývá nevýhodné postavení neúplných listin, jež se zvyšuje s rostoucím rozdílem velikosti obvodu a počtu kandidátů dané strany. Pokud voliči zohledňují osobnosti kandidátů bez ohledu na jejich stranickou příslušnost, uvažovat o nevýhodném postavení neúplných listin není smysluplné. 3. Nezávislí kandidáti jsou ve vícemandátových obvodech znevýhodněni. Jelikož není umožněna kumulace hlasů, voliči nemohou odevzdat nezávislému kandidátovi více než jeden hlas. Nevýhodné postavení nezávislých se snižuje s klesající velikostí obvodu. Pokud voliči zohledňují osobnosti kandidátů bez ohledu na jejich stranickou příslušnost, šance nezávislých se zvyšuje s rostoucí velikostí obvodu. 4. Počet úspěšných stran nezávisí na velikosti obvodu. Pokud voliči zohledňují osobnosti kandidátů bez ohledu na jejich stranickou příslušnost, počet úspěšných subjektů roste s velikostí obvodu. 3.1.2. Volby do městského zastupitelstva hl. m. Bratislavy v roce 2006 Ověřme výše formulované hypotézy na datech z voleb 2006 v Bratisla-vě-město. Důvody výběru hl. města Bratislavy jsou následující: 1) Statistický úřad zveřejňuje podrobné volební statistiky pouze pro krajská města.279 2) Z krajských měst byla vybrána Bratislava, poněvadž tamní městské zastupitelstvo je největší, což poskytuje největší datový soubor. 3) V hl. městě můžeme očekávat nejvyšší míru hlasování podle stranické příslušnosti. Městské zastupitelstvo Bratislavy je složeno z 80 poslanců. V roce 2006 bylo vytvořeno 19 obvodů, 7 z nich jednomandátových. Celkové výsled- 279 Ani v případě krajských měst nejsou zveřejněná data úplná, což analýzy velmi ztěžuje. Zcela chybí údaje o počtu odevzdaných obálek, resp. volební účasti v obvodech. 212 ky voleb 2006 jsou uvedeny v tabulce 5. Počty křesel v tabulce naznačují naprostou převahu KDH, SDKÚ-DS. Vítězná koalice získala v každém z vícemandátových obvodů nejméně třetinu křesel, ze sedmi jednomandá-tových uspěla ve čtyřech. Druhé uskupení v pořadí, ES-HZDS, SF, SMER, SMK-MKP, SZ, pak v žádném vícemandátovém obvodě neobdrželo více než třetinu křesel a v jednomandátových nezískalo jediný post. Z výsledků v jednotlivých obvodech je zřejmé, že v nich nejčastěji probíhala dvoustranická soutěž téměř vyrovnaných aliancí. V pořadí druhá koalice většinou zůstala těsně za kandidáty vítěze, pročež obdržela nepoměrně málo křesel. Ani spolupráce pěti ideově spřízněných subjektů nebyla dostatečně široká.280 Tabulka 5: Celkové výsledky Bratislava-město ve volbách 2006 volební strana počet mandátů KDH, SDKÚ-DS 57 ĽS-HZDS, SF, SMER, SMK-MKP, SZ 9 NF 6 NEZÁVISLÍ KANDIDÁTI 3 DSS, NÁDEJ, OKS, OL 2 SNS 2 DÚ 1 Zdroj: data SU SR. 3.1.2.1. Je naplněn předpoklad hlasování podle stranické příslušnosti ve volbách 2006 v Bratislavě-město? Všechny čtyři formulované hypotézy jsou platné pouze za předpokladu hlasování podle stranické příslušnosti. Čím více je předpoklad naplněn, tím vyšší je platnost uvedených hypotéz. Proto si nejprve položme otázku, zda v roce 2006 v Bratislavě-město skutečně převažovalo hlasování založené na identifikaci voliče se stranou, jak bychom mohli předvídat vzhledem k velikosti obce. 280 Např. v jednomandátových obvodech kandidáti pětičlenné koalice povětšinou zůstávali na druhém až třetím místě a tudíž neuspěli v žádném ze sedmi jednomandátových obvodů. Hned v několika by zastoupení velmi pravděpodobně získali v případě koalice s některou další ideově blízkou stranou. 213 Ideální případ hlasování podle stranické příslušnosti odpovídá situaci, kdy všichni odevzdají maximální počet hlasů jednomu subjektu. Tehdy kandidáti z téže listiny získají stejný počet hlasů. V reálu se ovšem voličské strategie jistě liší. Zatímco někteří zohledňují více konkrétní osobnosti, jiní spíše jejich ideologické zázemí. Taktéž mohou volit stranu a vybrané kandidáty jiného uskupení najednou nebo některé hlasy nevyužít. Přes rozmanitost aplikovaných strategií lze odhalit převažující tendenci. Čím bližší jsou absolutní počty hlasů kandidátů jedné listiny, tj. čím více odpovídají ideální situaci shodného počtu hlasů, tím více převažuje hlasování založené primárně na identifikaci se stranou. K měření míry stranického hlasování je použit variační koeficient (VK), který je dán podílem směrodatné odchylky absolutního počtu hlasů odevzdaných pro kandidáty jedné listiny a jejich průměrného počtu získaných hlasů. Cím větší variační koeficient, tím větší rozptýlenost absolutního počtu hlasů a tudíž nižší míra hlasování na základě stranické identifikace. Tabulka 6 uvádí souhrnné statistiky variačních koeficientů u úspěšných volebních stran ve vícemandátových obvodech.281 Všechny průměrné VK nabývají relativně nízkých hodnot - žádný nepřesahuje 0,33. Nicméně tendence voličů hlasovat spíše pro strany se pro jednotlivé formace liší. Nízké hodnoty průměrného VK a směrodatné odchylky VK ukazují, že stranické linie se nejvíce drželi voliči vítězné koalice KDH, SDKÚ-DS. Pro druhou koalici v pořadí, ĽS-HZDS, SF, SMER, SMK-MKP, SZ, vypočtené statistiky indikují slabší míru stranického hlasování, leč stále ještě poměrně silnější než u ostatních subjektů. Shodně nej slabší hlasování podle stran značí vysoké průměrné VK u tří uskupení - NF a SNS a DSS, NÁDEJ, OKS, OL. Vysoké směrodatné odchylky dokládají značnou variabilitu VK v obvodech, jež je závislá na podílu kandidátů. Čím více kandidátů tyto subjekty nominovaly, tím vyšší VK byl zjištěn. Je možné se domnívat, že už tak vysoké průměrné VK by ještě vzrostly, pakliže by tato uskupení sestavila úplné listiny. 281 Kvantifikovat míru stranického hlasování variačním koeficientem je smysluplné pouze ve vícemandátových obvodech, neboť v jednomandátových strany nominují pouze jednoho kandidáta. Ze stejného důvodu v tabulce 6 nejsou uvedeny hodnoty VK pro nezávislé kandidáty (NEKA). Variační koeficienty byly rovněž vypočteny pro neúspěšná uskupení. Zjištěné hodnoty VK se však výrazně neliší - průměrný VK u neúspěšných stran nabývá hodnot od 0 do 0,25, směrodatná odchylka VK od 0 do 0,21. 214 Pro poslední z úspěšných formací, DÚ, byl naměřen nejnižší průměrný VK. "vysoká směrodatná odchylka VK ale naznačuje, že tam, kde DÚ postavila více než jednoho kandidáta, bylo hlasování podle stranické příslušnosti téměř mizivé. Na základě vypočtených variačních koeficientů lze usuzovat na celkově silnou tendenci volby podle stranické příslušnosti. Předpoklad stranického hlasování je naplněn, a to nejsilněji u prvních dvou vítězných koalic (nejvýrazněji u KDH, SDKÚ-DS). U ostatních kandidujících subjektů bylo hlasování podle stran slabé. Tabulka 6: Souhrnné statistiky variačních koeficientů kandidátů úspěšných stran ve vícemandátových obvodech volební strana průměrný VK maximální VK minimální VK směrodatná odchylka VK KDH, SDKÚ-DS 0,15 0,25 0,08 0,06 ĽS-HZDS, SF, SMER, SMK-MKP, SZ 0,25 0,46 0,1 0,11 NF 0,33 0,8 0 0,26 SNS 0,28 0,58 0 0,17 DSS, NÁDEJ, OKS, OL 0,29 0,67 0 0,21 DÚ 0,13 0,64 0 0,26 Zdroj: data ŠR SR, výpočty vlastní. 3.1.2.2. Je možné potvrdit formulované hypotézy na datech z voleb 2006 v Bratislavě-město? První dvě hypotézy vypovídají o strategickém chování politických stran - za předpokladu stranického hlasování je pro subjekty výhodné 1) utvářet homogenní koalice a 2) nominovat maximální počet kandidátů v každém obvodě. Vítězná formace naplnila oba strategické postupy v nejvyšší míře. KDH, SDKÚ-DS utvořila relativně homogenní koalici a ve všech obvodech sestavila úplné listiny. Zároveň u ní byla naměřena nejvyšší míra hlasování podle stran. Druhý vítěz v pořadí, ĽS-HZDS, SF, SMER, SMK-MKP, SZ, sice rovněž vždy nominoval maximální počet kandidátů, avšak homogenita uskupení byla na první pohled nižší. Současně u něj bylo zjištěno slabší 215 hlasování na základě identifikace se stranou, což je možné přisuzovat právě nižší homogenitě aliance. Tyto výsledky z roku 2006 v Bratislavě-město odpovídají hypotéze první a druhé. Uskupení, která utvořila homogenní vícečetné koalice a současně ta, která nominovala úplné kandidátní listiny, získala nejvíce mandátů. Zaměřme se však podrobněji na druhé dvě hypotézy, jež dávají do vztahu počet úspěšných subjektů a velikost obvodu - za předpokladu stranického hlasování 3) počet úspěšných nezávislých kandidátů roste s klesající velikostí obvodu a 4) počet úspěšných stran na velikosti obvodu nezávisí.282 Grafy 1 a 2 názorně ukazují počty kandidujících (p) a úspěšných stran (ps)283 v závislosti na velikosti obvodu (M). Z grafu 1 je patrné, že čím byl obvod větší, tím se o posty ucházelo více subjektů. Zjištěný vztah mezi velikostí obvodu a počtem kandidujících stran je poměrně silný. Koeficient determinace R2=0,77, což znamená, že velikost obvodu vysvětluje 77% rozptylu závisle proměnné počtu kandidujících stran. Graf 2 dokládá, že počet úspěšných subjektů na velikosti obvodu nezávisí. Index determinace je roven nule. Je potřeba upozornit, že vzhledem k malému počtu jednotek je naměřená vazba nestabilní. Po vyřazení jednoho pozorování se může změnit na slabě negativní i slabě pozitivní. Celkově lze uzavřít, že data z voleb 2006 v Bratislavě-město jsou v souladu s hypotézou čtvrtou. Ačkoliv formace považovaly za pravděpodobnější uspět ve velkých obvodech, souvislost šance na zisk mandátu s velikostí obvodu prokázána nebyla. Příčinou je naplnění předpokladu stranického hlasování u dvou nejsilnějších koalic. Jak vysvětluje čtvrtá hypotéza, pokud voliči zohledňují primárně stranickou příslušnost, počet úspěšných subjektů na velikosti obvodu nezávisí. 282 Hypotézy tři a čtyři jsou ověřeny pouze ve vícemandátových volebních obvodech, jelikož měřit míru stranického hlasování variačním koeficientem či určit počet úspěšných subjektů v jednomandátových obvodech pozbývá smyslu. 283 Pro určení počtu kandidujících a úspěšných stran jsou nezávislí kandidáti (NEKA) započítáni jednotlivě, tj. každý nezávislý kandidát jako jedna volební strana - platí pro celý následující text. 216 Graf 1: Počet kandidujících stran (p) v závislosti na velikosti obvodu (M) poznámka: N = 19 4 6 8 10 Zdroj: data ŠÚ SR, M - velikost obvodu vlastní výpočet. Graf 2: Počet úspěšných stran (ps) v závislosti na velikosti obvodu (M) 4 6 8 M - velikost obvodu 10 poznámka: N = 12 Zdroj: data SU SR, vlastní výpočet. 217 Graf 3 zobrazuje počet nezávislých kandidátů (NEKA) v závislosti na velikosti obvodu (M). Z grafu je zřejmé, že s rostoucí velikostí obvodu stoupal počet nezávislých, tedy že nezávislí přisuzovali větší šanci na zisk zastoupení velkým obvodům. Naměřená vazba je výrazně slabší než v případě celkového počtu kandidujících stran (R2=0,27). Protože počet úspěšných nezávislých kandidátů je velmi malý (mandát obdrželi tři, z toho pouze dva ve vícemandátových obvodech), ověření třetí hypotézy ve volbách 2006 v Bratislavě-město je problematické vzhledem k nedostatku dat. Jak bylo ukázáno, u všech úspěšných subjektů vyjma prvních dvou vítězných koalic je hlasování podle stranické linie slabé. Jejich výchozí pozice je tak podobná výchozí pozici nezávislých, pročež je možné kandidáty těchto uskupení považovat, do jisté míry, za samostatně kandidující osobnosti. Jak ilustruje graf 4, nebyla pozorována žádná závislost počtu úspěšných malých subjektů (ps) na velikosti obvodu (M), neboť R2=0,00.284 Naměřená vazba je ale nestabilní a po vyřazení odlehlého pozorování objevíme slabý negativní vztah (R2=0,29), jenž podporuje třetí hypotézu - viz graf5.285 Grafy 3, 4 a 5 dokládají, že nezávislí považovali za pravděpodobnější získat mandát ve velkých obvodech. Takový postup je v protikladu s hypotézou třetí, kdy za předpokladu stranického hlasování je šance nezávislých naopak větší v malých obvodech. Avšak platnost právě této hypotézy není možné potvrdit vzhledem k nedostatku dat. Jestliže datový soubor rozšíříme o kandidáty malých úspěšných subjektů, které považujeme za nezávislé, lze třetí hypotézu přijmout pouze po vyřazení odlehlého pozorování. Jediným způsobem, jak uvedené závěry zpřesnit, je zjištěné vazby ověřit v dalších volbách či v jiných krajských městech. 284 y grafech 4 a 5 je každý úspěšný kandidát započítán samostatně jako jedna strana. 285 Vyřazené pozorování odpovídá osmimandátovému volebnímu obvodu, kde uspělo pět kandidátů malých stran. Současně právě v tomto obvodě byl naměřen jeden z nejvyšších VK u vítězné koalice. Je tak zřejmé, že pro tento obvod je předpoklad hlasování na základě stranické příslušnosti naplněn velmi slabě. 218 Graf 3: Počet nezávislých kandidátů (NEKA) v závislosti na velikosti obvodu (M) 2 4 6 M - velikost obvodu poznámka: N = 19 Zdroj: data SU SR, vlastní výpočet. Graf 4: Počet úspěšných malých stran (ps) v závislosti na velikosti obvodu (M) ^ 5 - £ 3- 0 - M - velikost obvodu poznámka: N = 12; každý úspěšný kandidát započítán jako jedna volební strana Zdroj: data SU SR, vlastní výpočet. 219 Graf 5: Počet úspěšných malých stran (ps) v závislosti na velikosti obvodu (M) - bez odlehlého pozorování poznámka: N = 12; každý úspěšný kandidát započítán jako jedna volební strana Zdroj: data SU SR, vlastní výpočet. 3.1.3. Výsledky analýzy teoretických horních prahů na lokální úrovni Na základě teoretických horních prahů volebního systému do zastupitelstev obcí a měst SR je možné formulovat čtyři hypotézy: Za předpokladu stranického hlasování je pro subjekty výhodné 1) utvářet homogenní koalice a 2) nominovat maximální počet kandidátů v každém obvodě. Za stejného předpokladu, lze očekávat, že 3) počet úspěšných nezávislých kandidátů roste s klesající velikostí obvodu avšak 4) počet úspěšných stran na velikosti obvodu nezávisí. Hypotézy byly ověřeny na datech z voleb 2006 v Bratislavě-město. Platnost první a druhé hypotézy se zdá být potvrzena, jelikož uskupení, která utvořila homogenní vícečetné koalice a současně ta, která nominovala úplné kandidátní listiny, získala nejvíce mandátů. Rovněž platnost hypotézy čtvrté se zdá být potvrzena, jelikož počet úspěšných subjektů s velikostí obvodu nesouvisel, přestože formace považovaly za pravděpodobnější uspět ve velkých obvodech. Podobně jako v případě stran, nezávislí považovali za pravděpodobnější získat mandát ve velkých obvodech, což je v protikladu s třetí hypotézou. Data však neposkytují dostatek důkazů pro potvrzení této hypotézy. Jediným způsobem, jak uvedené závěry zpřesnit, je zjištěné vazby ověřit v dalších volbách či v jiných krajských městech. -o ra E c >w >(U Q. (A "3 1,0 _ # (D >o 0 Q. 1 (A Q. R-Square = 0,29 10 M - velikost obvodu 220 3.2. Volební systém pro volby starostu a primátorů slovenských obcí a měst Volbu hlavních výkonných orgánů slovenských obcí upravuje stejně jako volbu zastupitelstev zákon o volbách do orgánů samosprávy obcí.286 Starostové obcí a primátoři měst jsou voleni prostým většinovým volebním systémem, každá obec tvoří pro účel volby jednomandátový volební obvod.287 Narozdíl od voleb předsedů VÚC je aplikován systém jednokolo-vý, ke zvolení tak kandidátovi stačí i relativní většina odevzdaných hlasů. V případě rovnosti hlasů a dvou vítězných kandidátů se konají nové volby.288 V případě jediného kandidáta nelze hlasovat proti jeho zvolení a ten tak získává jistotu úspěchu, ke kterému stačí pouze jeho vlastní jediný hlas. Volby starostů a primátorů se konají vždy s odstupem čtyř let souběžně s volbami zastupitelstev. Kandidát na starostu může zároveň kandidovat i do zastupitelstva, souběžný výkon obou funkcí je však neslučitelný.289 Kandidáti na funkce starostů musí nejpozději v den voleb dosáhnout 25 let věku. Nominovat kandidáty mohou politické strany a nezávislí kandidáti, kteří musí ke své kandidatuře připojit petici s podpisy voličů podporujících jejich kandidaturu [PILÁT 2003: 11-12]. Počet podpisů potřebných pro kandidaturu nezávislých kandidátů na starostu a do zastupitelstev jsou totožné. Tabulka 7: Počty podpisů potřebných ke kandidatuře nezávislých kandidátů počet obyvatel obce vyžadovaný počet podpisů do 50 3 51 - 100 3-5 101 -500 5-7 501 - 2 000 7-9 2 000 - 20 000 9-11 20 001 do 100 000 11-13 nad 100 000 23-41 Zdroj: Zákon č. 346/1990 Zb. Zákon č. 346/1990 Zb. Zákon č. 346/1990 Zb. Zákon č. 346/1990 Zb. Zákon č. 346/1990 Zb. 221 Starostove a primátoři mohou být z funkce odvoláni. Hlasování obyvatel obce o odvolání starosty vyhlásí zastupitelstvo v případě, požádá-li o to peticí 30 % oprávněných voličů nebo trvá-li alespoň šest měsíců nepřítomnost či nezpůsobilost starosty. Pokud starosta hrubě nebo opakovaně porušuje své povinnosti či slovenskou legislativu, může ho odvolat nadpoloviční většinou hlasů přímo i obecní zastupitelstvo. Pokud dojde k odvolání starosty či se z jiného důvodu uprázdní jeho mandát, vyhlásí předseda Národnej rady nové volby.290 Na empirických datech jsou poměrně dobře viditelné hlavní dopady volebního systému na komunální politické systémy a komunální koalice. Zejména ve velkých městech se při nominaci kandidátů na funkce primátorů formují dvě až tři předvolební koalice,291 které jsou sestavovány na základě dosavadní spolupráce na komunální úrovni, ambicí politických lídrů či ideologického zaměření stran, resp. jejich provládní a opoziční orientace [MESEZNIKOV 2003: 52-53]. Při velké fragmentaci nominujících stran v některých případech ve velkých městech vítězí z pohledu volební geografie outsideři. Například v roce 2002 kandidát spojené levice dokázal porazit kandidáty fragmentovaného pravicového tábora v Prešově, naopak kandidát pravicové koalice uspěl v Trenčíně, dlouhodobé baště HZDS [KRIVÝ 2003: 97]. Tvorba aliancí se tak stala ve velkých městech osvědčenou volební strategií. V řadě menších i středních měst se doposud objevovala i řada tzv. superkoalic či všeobecních koalic zahrnujících celé politické spektrum, jak tomu bylo například ve volbách 1998 a 2002 ve městě Partizánske. Velmi široké nominační koalice se dlouhodobě vyskyto-valy i ve městech Bardejov, Zvolen nebo Banská Štiavnica [KRIVY 2003: 105-107; JIJPTNER 2004: 161], jejich četnost však v období 1998 - 2006 spíše klesá.292 Jakkoli je vytváření takových koalic i vyjádřením nepolitického nahlížení komunální politiky doloženého sociologickými výzkumy [VELSIC 2003: 45^17], je bezpochyby posilováno i volebním systémem, v jehož rámci chybí politickým stranám manévrovací prostor mezi prvním a případným druhým kolem volby. 290 Zákon č. 369/1990 Zb. 291 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30. 5. 2009] 292 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30. 5. 2009] 222 4. Stranický systém na komunální úrovni 4.1. Význam a role nezávislých kandidátů Fragmentovaná struktura obecních samospráv i snadný vstup nezávislých kandidátů do politické soutěže dává tušit, že by skupina nestraníckych aktérů mohla slovenské komunální politice dominovat. Slovenský příklad však názorně ukazuje to, co například zákonodárci v České republice od roku 1994 ještě nestačili pochopit: mezi podmínkami pro vstup nezávislých kandidátů a jejich relevancí v politickém systému neexistuje přímá úměrnost. Vzhledem k obvykle stanoveným počtům podpisů potřebných pro kandidaturu nezávislých se na Slovensku v relevantní míře nesetkáváme s komunálními či regionálními stranami293. Díky volebnímu systému navíc Slovensko nezná instituci sdružení nezávislých kandidátů.294 Nezávislí kandidáti tak nejsou volebním systémem nuceni k integraci a spolupráci a většinový volební systém narušuje i jejich relevanci v očích voličů. Není tak překvapením, že přes silné zastoupení nezávislých kandidátů v zastupitelstvech malých obcí tito aktéři v celostátních součtech poslaneckých mandátů v obcích nevítězí a získávají zpravidla pouhou šestinu či sedminu rozdělovaných křesel295 [KRIVÝ 2003: 81]. O něco lepší je pozice nezávislých kandidátů při volbách starostů a primátorů [MALÍKOVÁ 2000: 279-280]. V rurálním prostředí je know-how nezávislého kandidáta v některých případech výhodnější než stranická příslušnost, v těchto volbách navíc nevynikne rozdíl mezi zázemím zařazeného a nezařazeného kandidáta tolik, jako při volbách obecních poslanců. I v některých větších městech přestávají být úspěšní primátoři závislí na podpoře stran a kandidují sami za sebe, četnost nezávislých kandidátů je navíc umocněna nominací těch, kteří neuspěli v soutěži o nominaci v rámci předvolebních koalic politických stran [KRIVÝ 2003: 81]. Nezávislí kandidáti tak pravidelně obsazují bezmála třetinu všech křesel starostů a primátorů. 293 Přesto se nezávislým kandidátům daří získávat mandáty v zastupitelstvech některých VÚC [KRIVÝ 2006: 174]. 294 Zákon č. 346/1990 Zb. 295 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30. 5. 2009]. 223 Tabulka 8: Podíly mandátů nezávislých kandidátů v komunálních volbách (V o/o) 2002 2006 mandáty poslanců 13,46 17,10 mandáty starostů a primátorů 32,66 30,83 Zdroj: Autor, dle webu Statistického úřadu SR Postavení nezávislých kandidátů v jednotlivých politických systémech je samozřejmě úzce spojeno s velikostí obce. Se zmenšující se velikostí obce stoupá nejen volební účast, ale i ochota rozhodovat se místo podle stranické příslušnosti kandidátů podle jejich osobnosti. Zatímco v obcích do 2 000 obyvatel se podle sociologického výzkumu před volbami 2002 hodlalo při výběru kandidátů 79 % respondentů při výběru kandidátů řídit „jejich vlastnostmi a schopnostmi bez ohledu na jejich stranickou příslušnost" a pouze 9 % hodlalo zohlednit jeho politickou příslušnost, v Bratislavě a Košicích byl tento poměr již jen 45 % ku 30 % [VELŠIC 2003: 46]. 4.2. Pozice politických stran na lokální úrovni Výhodu v komunálních volbách mají především etablované strany s hustou sítí místních stranických organizací a silnou členskou základnou. Měřeno počtem zisků poslaneckých mandátů prostřednictvím samostatných kandidátních listin tak tradičně nejvíce mandátů dlouhodobě získávají ĽS-HZDS (Ľudová strana - Hnutie za demokratické Slovensko), KDH {Křesťanskodemokratické hnutie) a SMK {Strana maďarskej koalície) [mj. MALÍKOVÁ 2000: 5-7]. Naopak nově vzniklé či mladší strany jako SDKU-DS (Slovenská demokratická a kresťanská únia - Demokratická strana) nebo ANO (Aliancia nového občana) mají v komunálních volbách výsledky slabší a i z tohoto důvodu se více zapojují do předvolebních koalic. Výjimkou je strana Smer (SMER - Sociálna demokracia), která byla založena teprve v roce 1999. Volební výsledky z roku 2002 byly pro stra-nu v porovnání s celostátními preferencemi zklamáním [MESEZNIKOV 2003b: 63], ve volbách v roce 2006 ale strana již se ziskem 19 % mandátů dokázala zvítězit a překonat i počet mandátů získaný nezávislými kandi- 296 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30. 5. 2009]. 224 dáty.297 Tohoto výsledku však nepochybně dosáhla i díky přechodu řady místních organizací ze zaniklé SDL (Strany demokratickej ľavice). Tabulka 9: Zisky mandátů v komunálních volbách 2002 a 2006 (%) 2002 2006 volby zastupitelstev volby starostů a primátorů volby zastupitelstev volby starostů a primátorů HZDS (ĽS-HZDS) 16,6 13,19 11,7 7,3 KDH 13,5 7,1 12,2 5,6 nezávislí kandidáti 13,5 32,66 17,1 30,8 SMK-MKP 9,5 8 9,17 7,4 SDĽ 7,5 4,4 0 0 SDKÚ (SDKÚ - DS) 5 4,36 6,8 4,4 SMER (SMER-SD) 4,5 2,3 19 14,4 Zdroj: Autor, dle webu Statistického úřadu SR Se vzrůstající velikostí měst stoupá četnost předvolebních koalic, k jejichž konstrukci motivuje za předpokladu soutěživého politického modelu volební systém. Ačkoli se můžeme setkat i s koalicemi napříč politickým spektrem, většina koalic či aliancí ve velkých městech je ideologicky propojená. Na základě empirických dat z voleb v roce 2002 tak Grigorij Mesežnikov vyvrací teze mnohých publicistů, podle kterých se místní koalice vytvářejí bez ohledu na ideový a programový profil stran [MESEŽNIKOV 2003: 54]. Stranou s možná nej širším ideovým koaličním potenciálem byla v roce 2002 nevyhraněná ANO, která se ve vysoké četnosti objevila v koalicích různých typů napříč politickým spektrem se 297 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009]. 298 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009]. 225 zastoupením vládních i opozičních stran [KRIVÝ 2003: 85; OROGVÁNI 2006: 283]. Z hlediska komunální volební geografie představují velká města baštu stran a koalic pravého středu. Sporadické komunální volební neúspěchy stran této části politického spektra jsou zpravidla determinovány nejednotností těchto stran, určité pnutí existovalo zejména mezi křesťanskými demokraty z KDH a od nich odštěpenou SDKÚ [MESEŽNIKOV 2003b: 62-63]. Naopak zázemí HZDS, která lokální politice od roku 1994 dlou-ho dominovala, lze hledat spíše ve venkovském prostředí [MESEŽNIKOV 2003b: 62-63]. Vedle zázemí v různých kategoriích velikosti obcí můžeme v některých případech mluvit i o regionálních baštách některých politických stran. Pokud ponecháme stranou jihoslovenské regiony s vysokou koncentrací maďarského obyvatelstva jako zázemí SMK, můžeme zmínit města jako bašty KDH299 a SDKÚ, regiony Kysuce a Orava jako opory SNS, Trenčín se silným zázemím HZDS či Prešovský kraj s nejvyšší podporou strany SMER300. 299 Mezi bašty KDH patřila rovněž Bratislava a Košice [KRIVÝ 2003: 81]. 300 Web Statistického úřadu Slovenské republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30. 5. 2009]. 226 Prameny a literatura Legislativa Zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení Zákon č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí Zákon č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave Zákon č. 401/1990 Zb. o meste Košice Zákon č. 221/1996 Zb. o územnom a správnom usporadaniu Slovenskej republiky Zákon č. 302/2001 Zb., o samospráve vyšších územných celkov Internetové zdroje Statistický úrad Slovenskej republiky [http://www.statistics.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Únia miest Slovenska [http://www.unia-miest.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Združenie miest a obcí Slovenska [http://www.zmos.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] M.E.S.A.10 [http://www.mesal0.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Inštitút pre verejné otázky (IVO) [http://www.ivo.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky [http://www.minv.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Oficiální web municipality Bratislava [http://www.bratislava.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Oficiální web municipality Košice [http://www.kosice.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] 227 Oficiální web municipality Modrý Kameň [http://www.modrykamen.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Oficiální web municipality Smižany [http://www.smizany.sk; ověřeno ke dni 30.5.2009] Literatura EZECHIASOVA, M. (2008a): Teoretický práh listinných poměrných systémů. Politologický časopis. Roč. 15, č. 1, s. 3-28. EZECHIASOVA, M. (2008b): Empirický práh volebních systémů. Otazníky nad způsobem operacionalizace skutečných prahů. Politologický časopis. Roč. 15, č. 3, s. 206-218. GROFMAN, B. (2008): A Taxonomy of Runoff Methods. Electoral Studies. Roč. 27, č. 3, s. 395-399. JUPTNER, P. (2004): Česká komunální politika a její problémy. Praha: IPS FSVUK. 200 s. KLIMOVSKÝ, D. (2004). Vplyv spôsobu kreovania starostu na jeho po-zíciu v lokálnej samospráve. In: LOVAS, L. (eds.) Teória a prax verejnej správy. Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie. Košice: Univerzita P. J. Šafárika. KLIMOVSKÝ, D. (2006): Regionálna samospráva v rokoch 2002-2005: skúsenosti a súvislosti v politickej reflexii. In: MESEZNIKOV, G. (eds.): Regionálne voľby 2002. Bratislava: IVO. KLIMOVSKÝ, D. (2008a): Základy verejnej správy. Košice: Univerzita P. J. Šafárika. KLIMOVSKÝ, D. (2008b): Politics and its Impact on the Reform Processes: the Case of the Reform of Public Administration System in the Slovak Republic (1989 - 2006). In: MUSIL, J. (eds.): Space and Historical Time as Dimensions of Social Change. Praha: MatFyzPress, s. 45 - 64. KLIMOVSKÝ, D. (2009a): Otázka paralelného výkonu verejných funkcií v územnej samospráve a funkcie poslanca NR SR. Acta Politologica. Vol. l,no. 1., s. 29-51. 228 KLIMOVSKÝ, D. (2009b): Zmeny územno-administratívneho členenia SR a ich dopad na regionálnu politiku a postavenie jej aktérov. Regionálne disparity. No. 5/2009, s. 21^16. KRIVÝ, V. (2003): Komunálne voľby 2002: výsledky, úspešné politické strany. In: MESEŽNIKOV, G. (eds.): Komunálne voľby 2002. Bratislava: IVO. KRIVÝ, V. (2006): Výsledky regionálnych volieb. In: MESEŽNIKOV, G. (eds.): Regionálne voľby 2002. Bratislava: IVO. LEBEDA, T. (2001): Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický časopis, roč. 8, č. 2, s. 134-149. LLTPHART, A.; PINTOR, R. L.; SONE, Y. (1986): The Limited Vote and the Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and Spanish Examples. In: GROFMAN, B.; LIJPHART, A. (eds.): Electoral Laws and their Political Consequences. New York: Agathon Press, s. 154-170. MALÍKOVÁ, Ľ. (2000): Public Administration Reform in Slovakia with Special Reference to Local Government. Slovak Sociological Review. Roč. 32, č. 3, s. 273-288. MESEŽNIKOV, G.; NIŽŇANSKÝ, V. (2002): Reforma verejnej správy na Slovensku 1998 - 2002. Súvisosti, aktéri, voľby. Bratislava: IVO. MESEŽNIKOV, G. (eds.)(2003a): Komunálne voľby 2002. Bratislava: IVO. MESEŽNIKOV, G. (2003b): Politické strany vo volbách do orgánov sa-mospráv obcí a miest. In: MESEŽNIKOV, G. (eds.): Komunálne voľby 2002. Bratislava: IVO. MESEŽNIKOV, G. (eds.)(2006): Regionálne voľby 2002. Bratislava: IVO. NIŽŇANSKÝ, V; VALENTOVIČ, M. (2004): Financovanie samosprávy obcí. Bratislava: M.E.S.A.10. NIZNANSKY, V. (eds.)(2005a): Verejná správa na Slovensku. Bratislava: Úrad vlády SR. NIZNANSKY, V. (eds.)(2005b): Decentralizácia na Slovensku. Bilancia nekonečného príbehu 1995-2005. Bratislava: Úrad vlády SR. 229 v v r NIZNANSKY, V. (eds.)(2005c): Decentralization in Slovakia. The Concept of Decentralising and Modernising of Public Administration. Bratislava: Government Office of the Slovak Republic. NIZNANSKY, V. (2006): Regionálny aspekt reformy verejnej správy. In: MESEŽNIKOV, G. (eds.): Regionálne voľby 2002. Bratislava: IVO. NIŽŇANSKÝ, V; PILÁT, J. (2007): Verejná správa. In: BÚTORA, M.; KOLÁR, M.; MESEŽNIKOV, M.: Slovensko 2006. Súhrnná správa o stave spoločnosti. Bratislava: IVO. OROGVÁNI, A. (2006): Koaličné stratégie v komunálnych voľbách na Slovensku v rokoch 1998 a 2002. Středoevropské politické studie. Roč. VIII, č. 2-3, s. 248-297. PILÁT, J. (2003): Samospráva na Slovensku: trendy a problémy. In: MESEŽNIKOV, G. (eds.): Komunálne voľby 2002. Bratislava: IVO. RAE, D. (1971): The Political Consequences of Electoral Laws. New Haven: Yale University Press. ROKKAN, S. (1970): Citizens, Elections, Parties. Oslo: Universitets-forlaget. SNOPKO, L. (eds.)(1994): Práva miest a ich ochrana. Decentralizácia Slovenska. Bratislava: Nadácia Friedricha Naumanna. SOKOLOVSKÝ, L. (1994): História verejnej správy na Slovensku. In: SNOPKO, L. (eds.): Práva miest a ich ochrana. Decentralizácia Slovenska. Bratislava: Nadácia Friedricha Naumanna. SWIANEWICZ, P. (2003): Konsolidácia alebo fragmentácia? Velikost miestnych samospráv v Strednej a Východnej Európe. Bratislava: M.E.S.A.10. VELSIC, M. (2003): Komunálne voľby, lokálna demokracia a samospráva v optike verejnej mienky. In: MESEŽNIKOV, G. (eds.): Komunálne voľby 2002. Bratislava: IVO. 230 Seznam zkratek volebních stran použitých v kapitole 3.1.: Zkratka Název strany DSS Demokratická strana Slovenska DÚ Demokratická únia Slovenska KDH Křesťanskodemokratické hnutie ĽS-HZDS Ľudová strana - Hnutie za demokratické Slovensko NÁDEJ NÁDEJ NF Nezávislé fórum OKS Občianska konzervatívna strana OL Občianski liberáli SDKÚ-DS Slovenská demokratická a kresťanská únia - Demokratická strana SF Slobodné fórum SMER SMER - Sociálna demokracia SMK-MKP Strana maďarskej koalície - Magyar Koalíció Pártja SNS Slovenská národná strana SZ Strana zelených 231 POLSKO Michal Trojan 1. Obce v Polsku 1.1. Historický vývoj Polsko bylo první zemí, jež po rozpadu sovětského východního bloku odstartovala demokratizační reformy. Význam svobodných samospráv pro demokratické fungovaní celého politického systému dobře ilustruje skutečnost, že při jednání u „kulatých stolů" ve Varšavě v roce 1989 bylo téma reformy místních samospráv považováno zástupci Solidarity zajeden ze stěžejních bodů jednání. K docenění významu této reformy je důležité popsat systém, jenž v Polsku existoval mezi léty 1950 a 1990. [KOCON 1991: 360] Fungování komunální správy bylo od roku 1950 plně podřízeno principu jednolité státní moci. To v praxi znamenalo, že místní úřady byly začleněny do pevné hierarchické struktury národních rad, čímž ztratily veškerou samostatnost. Svojí roli při kontrole samospráv hrál i systém jejich financování. Ten učinil místní úřady naprosto závislé na centrálně kontrolovaném rozpočtu a nepřipouštěl žádné alternativní finanční toky301. [KOCON 1991: 360] Typickým znakem vývoje polského politického systému mezi roky 1950 a 1990 se stalo napětí mezi trvalým tlakem k decentralizaci systému a pevnými bariérami socialistického uspořádání. Jako hlavní důvody tlaku k decentralizaci systému je přitom třeba vidět: (1) neschopnost tehdejší vlády efektivně řešit široké spektrum problémů lokálního charakteru a (2) postavení vlády, jež byla stále častěji ochotna poskytnout větší míru lokální autonomie výměnou za podporu režimu. V prostředí politického systému socialistického Polska však proti decentralizačním snahám stály: (1) strach některých politických vůdců z reálné ztráty kontroly nad systémem; (2) silně centralizovaná státní byrokracie, jež v decentralizaci spatřovala hrozbu pro vlastní postavení; (3) pravidelně se opakující finanční krize, jež pokaždé vedly k přísnější kontrole nad veškerými státními výdaji a (4) absence zkušenosti s fungujícím 301 Vypisování místních daní nebo svobodné hospodaření s obecním majetkem. 233 systémem svobodných samospráv, jež měla za následek nízkou míru podpory pro decentralizaci. Jakkoliv tak byly jednotlivé tlaky k decentralizaci systému silné, mechanismus jeho fungování v období socialistického zřízení nikdy nepřestal být centralizovaný. [KOCON 1991: 360-361] Jednání u „kulatých stolů" samo o sobě ještě konkrétní změny mocenského uspořádání v Polsku nepřineslo. První konkrétní kroky k reformě samospráv zahájila až vláda premiéra Tadeusze Mazowieckiho. Reforma samospráv byla touto vládou považována za vůbec nej důležitější část celé ekonomicko-politické přeměny země a během osmi měsíců byla utvořena kompletní nová legislativa. Tato legislativa v podobě osmi stěžejních zákonů302 byla následně začleněna do struktury nové ústavy z roku 1990. Pojem „územní samospráva" se tedy poprvé objevil v nové polské ústavě po její změně z 8. března 1990. Touto ústavní změnou byl model národních rad z období Polské lidové republiky nahrazen novým samosprávním pořádkem. [KOCON 1991: 363-364] 1.2. Vztah obcí a státu, resp. vyšších správních celků Po ústavních změnách z let 1992,1997303 a 1999 se základní správní členění Polska ustálilo na struktuře: obec (gmina) - okres (powiat) - vojvodství (województwo). Zatímco v ústavě z roku 1990 (čl. 43) byla obecní úroveň územní samosprávy zmíněna jako vůbec jediná, pozdější změny rozšířily samosprávní princip i na vyšší správní celky. Dle ústavy představují obce základní jednotky samosprávy, do jejichž kompetence spadá vše, co není výslovně určeno vyšším správním jednotkám. Ke konci roku 2006 se v Polsku nacházelo 2 478 obcí. Postavení obcí je výrazně posíleno zejména jejich relativně vysokou mírou finanční nezávislosti. V Polsku se v roce 2006 nacházelo 313 okresů a 65 měst se statusem okresu. Okresům není určen dohled nad obcemi, ale zajišťování těch věcí, jež přesahují možnosti jednotlivých obcí. Pro tento účel jsou okresy 302 Zákon o samosprávě (8. březen 1990) - často označovaný za ústavu samospráv; zákon o lokálních volbách (8. březen 1990); zákon o zaměstnancích samospráv (22. březen 1990); dodatek ústavy (8. březen 1990) - zde jsou místní samosprávy explicitně označeny za součást politického systému státu; zákon o státní správě (22. březen 1990); zákon o samosprávní vládě Varšavy (18. květen 1990); zákon o povinnostech samospráv (17. květen 1990); zákon o regulaci dlažby (10. květen 1990). 303 V ní je odkazováno na zvláštní zákon o novém územním členění Polska. Tím je zákon o územním členění (24. červenec 1998). 234 vybaveny vlastním, a rovněž do značné míry nezávislým rozpočtem. Do kompetencí okresních samospráv spadá: správa nemocnic, zajištění bezpečí a pořádku, údržba okresních komunikací, dohled nad protipovodňovou a protipožární ochranou a předcházení nezaměstnanosti. Okres by teoreticky měl představovat území jak geograficky, tak i sociálně stejnorodé. [KUBÁT 2006: 171] Počet vojvodství byl reformou z roku 1999 radikálně snížen ze 49 na 16. Vojvodství touto reformou rovněž nově získala samosprávní rozměr304. Vojvodstvím je určeno působit v těch oblastech, jež jsou obtížně zvladatel-né jak z okresní, tak i z celostátní úrovně. Mezi kompetence vojvodských samospráv je zařazen: ekonomický rozvoj regionu, vzdělání - včetně univerzitního, a především koordinace čerpání peněz z fondů Evropské unie. [KUBÁT 2006: 172] Velmi významným okamžikem pro fungování samospráv byla decentralizace, jež proběhla na podzim roku 1998. Jejím důsledkem bylo převedení mnoha kompetencí státní správy na orgány územních samospráv. Touto změnou také došlo k upravení financování samospráv a k převedení části státního majetku na nižší správní úrovně. Výsledkem zmiňované reformy bylo převedení kolem 10 500 státních zařízení305 do vlastnictví obcí, okresů a vojvodství. Zároveň byla provedena finanční decentralizace, při níž se podíl státního rozpočtu na veřejných financích snížil ze 76 % na 55 %. [SVOBODA 2001] Lze bez váhání konstatovat, že v současnosti Polsko dobře zapadá do severoevropského modelu správního uspořádání, jež je charakteristický silnou lokální úrovní a relativně slabou úrovní regionální. [SWIANIEWICZ 2006: 599] Polské obce se, jak již bylo naznačeno, těší relativně vysoké míře samostatnosti. To je dáno i způsobem jejich financování. S jistou nadsázkou totiž platí, že čím vyšší je příjem obce, tím vyšší je míra její autonomie. Příjem polských obcí je tvořen následujícími zdroji: (1) lokálními daněmi a poplatky, (2) příjmy plynoucími z hospodaření s obecním majetkem, (3) dotacemi a granty ze státního rozpočtu a v neposlední řadě (4) přímými dotacemi z fondů Evropské Unie. Příjmy polských obcí se místy významně liší. Obecně se dá konstatovat, že čím menší obec je, tím nižší příjmy dokáže generovat. To je způsobeno tím, že vlastní příjmy tvoří u velkých 304 Původní vojvodství vykonávala pouze funkce státní správy. 305 Jednalo se o školy, nemocnice nebo knihovny. 235 obcí více než polovinu jejich celkového příjmu. Větší obec s větším majetkem tedy disponuje vyšším vlastním příjmem, a tak se může těšit vyšší míře nezávislosti na státu. U malých obcí je naopak více než polovina jejich příjmu tvořena penězi ze státního rozpočtu, což v důsledku omezuje jejich manévrovací schopnost306. Jedním z velmi relevantních způsobů jak určit finanční situaci konkrétní obce je vypočítat podíl jejího obecního příjmu na jednoho jejího obyvatele. Výzkum provedený Sociologickým výzkumným ústavem v Sopotu v roce 2000 na vzorku 579 obcí (viz Tabulka 1) ukazuje, že 90 % zkoumaných obcí nedisponuje vyšším příjmem než 2 000 PLN na osobu, "vysoký rozdíl v příjmech obcí dokazuje fakt, že zatímco u některých obcí dosahuje jejich příjem pouhých 500 PLN na osobu, v jiných překračuje hranici 21 000 PLN na osobu. V některých případech však může dojít k situacím, kdy příjem obce na jednoho obyvatele může být vyšší u malých (venkovských) než u velkých (městských) obcí. Tento jev však bohužel nebývá zapříčiněn tím, že by tyto malé obce dokázaly samy vytvářet vysoký příjem. Příjem takovýchto obcí totiž bývá zpravidla z větší části tvořen státními příspěvky. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 193-194] Tabulka 1: Celkový příjem obce na jednoho obyvatele Příjem Velikost obce podle počtu jejích obyvatel Celkem Do 4 999 5 000 až 9 999 10 000 až 49 999 N 50 ad 000 P [%] P [%] P [%] P [%] P [%] Do 1 000 PLN 15 15,5 47 24,3 66 29,2 12 19,0 140 24,2 1 001 -2 000 PLN 78 80,4 137 71,0 152 67,2 40 63,5 407 70,3 2 001 -3 000 PLN 3 3,1 4 7,1 4 1,8 9 14,3 20 3,4 Nad 3 001 PLN 1 1,0 1 2,1 2 0,9 0 0,0 4 0,7 Žádná data 0 0,0 4 0,5 2 0,9 2 3,2 8 1,4 Celkem 97 100 193 100 226 100 63 100 579 100 Zdroj: KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 194 306 Existují ale i výjimky. Kupříkladu nejbohatší polskou obcí v roce 2000 byla jedna vesnická obec v centrálním Polsku, jež vykazovala 98,6 % svého příjmu z vlastních zdrojů. V tomto konkrétním případě to ovšem bylo způsobeno vysokými poplatky z pronájmu dolů na jejím území. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 193] 236 1.3. Vztah samosprávy a státní správy Na regionální úrovni je státní správa oddělena od samosprávy. Nejvyššího představitele státní správy ve vojvodství představuje wojewoda, jenž je jmenován premiérem. Samospráva vojvodství je tvořená voleným zastupitelstvem a vládou v čele s maršálkem. Na okresní úrovni není přítomna státní správa a samospráva je reprezentována voleným zastupitelstvem v čele se starostou (starosta). Města se statutem okresu mají stejné orgány jako obce, ale krom výkonu pravomocí obce vykonávají i funkce okresu. Na obecní úrovni funguje smíšený model státní správy a samosprávy. Samosprávu v obci představuje volené zastupitelstvo a výkonný výbor v čele s přímo voleným starostou (wójt, burmistrz, prezident). Kompetence státní správy a samosprávy na lokální úrovni jsou rozdělené, ale přitom pružně proměnlivé. Na obecní samosprávu může být zákonem přenesen výkon určitých aspektů státní správy. Tento přesun pravomocí je rovněž možný po dohodě mezi obcí a příslušným orgánem státní správy. [SWIANIEWICZ 2006: 603] 1.4. Sídelní struktura Polská populace vykazuje v dlouhodobém horizontu nárůst a na základě posledního sčítání lidu, provedeného v roce 2002, bylo v Polské republice zjištěno 38,2 milionu obyvatel.307 Demografickým vývojem prochází rovněž jednotlivá sídla a tento fakt - jakékoliv již má příčiny - ovlivňuje i podobu polské sídelní struktury. Vznik a zánik obcí, jako i jejich sloučení, rozdělení, název, hranice obce a sídlo orgánů upravuje nařízení vlády308, jež je formálně vázáno na konzultaci s místním obyvatelstvem. [KUBÁT 2006: 167] Struktura polských obcí (gmina) prodělala za posledního půl století značné změny. Zatímco v období 1949-1970 počet obcí stoupl z 3 806 na 5 599, v následujících patnácti letech výrazně klesl. Nej významnější měrou se na tom podílela silná centralizace309, jež vyvrcholila územní reformou 307 Údaj pochází ze Statistické výroční zprávy o Polsku (str. 111) [http://www.stat.gov. pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_concise_statistical_yearbook_of_poland_2008.pdf; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 308 y Poisi^ se jedná o radu ministrů. 309 Většina změn polské správní struktury byla za období totality mocensky účelová a reflektovala pouze potřebu efektivnější kontroly centrální vlády. 237 tehdejší Polské lidové republiky v roce 1973. Při ní byl počet obcí téměř dvojnásobně snížen - z 5 599 na 2 365. Až do roku 1980 pak trend slučování obcí pokračoval a jejich počet poklesl až na 2070. Reformy z let 1985, 1986, 1992, 1994, 1997 a 1999 pak znamenaly opětovný nárůst počtu obcí. Na konci roku 2006 bylo v Polsku 2 478 obcí. [SWIANIEWICZ 2006: 603] Pro rozlišení polských obcí se běžně užívají kategorie vycházející z míry jejich urbanizace. Podle tohoto klíče jsou polské obce členěny na: - vesnické obce - obce tvořené pouze několika vesnickými sídly - smíšené městsko-vesnické obce - obce tvořené městem a přilehlými vesnicemi - městské obce - obce tvořené sídlem nebo sídly městského charakteru. Všechny tyto typy obcí mají identické instituce. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 191] Na severu Polska se nacházejí obce s nej větší rozlohou, pro jih Polska jsou pak typické spíše obce s malou rozlohou, ale často s velkým počtem obyvatel. Velikost obcí je přitom velmi rozdílná. Průměrná obec v Polsku má 15,5 tisíce obyvatel při rozloze 125 čtverečních kilometrů. Tento údaj neposkytuje přesný obrázek průměrně velikého polského sídla, jelikož obec jako správní jednotka (gmina) zahrnuje více sídel. Celkový počet sídel v Polsku dosahoval v roce 2006 počtu 57 421. Průměrně tedy na jednu obec připadalo přibližně 24 jednotlivých sídel. [SWIANIEWICZ 2006: 602] Tabulka 2 znázorňuje rozložení obcí vzhledem k jejich velikosti. Největší skupinu (42,8 %) tvoří obce střední velikosti - tedy obce mezi 10 a 40 tisíci obyvateli. Malé obce pod 2,5 tisíce obyvatel tvoří pouze 1,2 % celku, přičemž nej menší obec v Polsku má 1 320 obyvatel. Tabulka 2: Polské obce podle počtu obyvatel Velikost obce (gmina) Celkový počet obcí v Polsku P [%] Do 2 500 29 1,2 2 500^ 999 551 22,1 5 000-9 999 1 065 42,8 10 000-39 999 705 28,3 Nad 40 000 139 5,6 Celkem 2 489 100 Zdroj: KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 186 238 Město vzniká udělením městského statutu obci formou nařízení vlády310. Města nad 100 tisíc obyvatel jsou samostatnými okresy, ale toto kritérium je pouze pomocné a ze zákona je možné, aby rada ministrů svým nařízením udělila práva okresu i městům s nižší populací, nebo naopak udělení práv odmítla. Taktéž města, která byla po reformě vojvodství v roce 1998 zbavena sídla vojvody, dostala automaticky status okresu [BANOT 2001: 52]. Na počátku roku 2006 bylo v Polsku 65 měst se statusem okresu. [KUBÁT 2006: 172] Počet měst se v Polsku postupně zvyšoval. Před rokem 1984 se na celém území Polska nacházela pouze 4 města. Od té doby dochází k postupnému přidělování městského statutu novým a stále menším obcím, což vede rovněž i k průběžnému snižování průměrného počtu obyvatel najedno město. V roce 2006 byl průměrný počet obyvatel města 26,3 tisíc. V Polsku se k 31. 12. 2006 nacházelo 889 měst, z čehož 39 jich mělo populaci vyšší než 100 tisíc obyvatel a 12 vyšší než 200 tisíc obyvatel. Největšími městy jsou: Warszawa (1 702 139 obyvatel), Lodž (760 251 obyvatel), Kraków (756 267 obyvatel), Wroclaw (634 630 obyvatel), Poznaň (564 951 obyvatel), Gdaňsk (456 658 obyvatel) a Szczecin (409 068 obyvatel).311 Svazky obcí jsou umožněny podle zákona o územní samosprávě z 8. května 1990. Podle tohoto zákona smí obce zakládat komunální svazky a uzavírat smlouvy za účelem spolupráce na konkrétních projektech. Obce mohou rovněž tvořit spolky za účelem ochrany veřejných zájmů a pro podporu samosprávného principu. Nejčastěji vznikají spolky za účelem rozvoje konkrétní hospodářské sféry: turistiky, lázeňství nebo specifické hospodářské výroby. Počet aktivně působících komunálních svazků se pohybuje okolo 1 400. Mezi nej vlivnější organizace s celostátním vlivem patří: Unie polských měst, Svaz polských měst, Asociace polských venkovských obcí a Federace asociací polských obcí a okresů. V Polsku rovněž působí značné množství regionálních obecních spolků. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 202-204] 310 Podmínkou je konzultace s místním obyvatelstvem. 311 Basic urban statistics 2005-2006 [http://www.stat.gov.pl/gus/45_731ENG HTML.htm; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 239 2. Obecní pořádek v Polsku 2.1. Typ obecního pořádku Ústava určuje, že v kompetenci obecních samospráv je vše, co není jmenovitě vyhrazeno úrovním vyšším. Do kompetence obecních samospráv spadá především: údržba veřejných komunikací, zajišťování veřejného pořádku, organizace dopravního provozu, územní plánování, ochrana prostředí, hospodaření s půdou, péče o veřejné budovy, obecní bytová výstavba, zásobování vodou, nakládání s odpadními vodami, nakládání s odpadem, zajištění čistoty a dodržování hygienických předpisů, správa obecních hřbitovů, zásobování elektřinou a plynem, zajišťování požární ochrany, provoz veřejné hromadné dopravy, zdravotnictví, sociální služby, kultura, tělovýchova, mateřské a základní školy a další výchovná zařízení. Zákonem je dále určeno, které úkoly obce jsou povinné312. Obcím může být zákonem přisouzena příprava a konání příslušných voleb a referend. Ve všech těchto situacích je zákonem nařízeno, aby byly obcím zajištěny adekvátní finanční prostředky. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 199-200] 2.2. Instituce obcí Polské obce mají zákonem určené následující orgány: radu, výbor a starostu. Nej důležitějším článkem organizační struktury obce je rada obce (rada gminny), jež vykonává rozhodovací a kontrolní funkce. Obecní rada je usnášejícím orgánem obce a je volena ve všeobecných, rovných, přímých a tajných volbách313. Rozhodování rady je založeno na principu prosté většiny při účasti alespoň poloviny radních. V případě rovnosti hlasů rozhoduje hlas předsedajícího. Nej významnějším kontrolním úkolem obecní rady je dohlížet nad činností obecní exekutivy. K tomuto účelu zřizuje rada revizní komisi, a to pouze a výlučně z vlastních členů rady. Revizní komise má i další kontrolní úkoly, jež jsou přesně stanoveny statutem obce. Pro plnění ostatních kontrolních úkolů mohou obecní rady zřizovat i další, 312 j přidělení nových úkolů obcím je povinností státu zajistit i příslušné navýšení příjmů obce. To se děje buď formou zvýšení vlastních příjmů obce nebo subvencí. 313 Více o způsobu volby zastupitelstva viz kapitola 3. 240 stálé i nestálé kontrolní komise, jejichž členy již nemusejí být jen radní314. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 204] Úkoly obecní rady lze rozdělit do několika kategorií. Klíčovou pravomocí rady je volba, kontrola a odvolání obecního výkonného výboru. Rada má dále celou řadu schvalovacích kompetencí, při nichž se rozhoduje o rozpočtu, záležitostech vlastního zdanění, statutu obce, změnách místních územních plánů, majetkových záležitostech obce nebo hospodářských programech. Na půdě rady je rovněž jmenován a odvoláván tajemník a pokladník obce. Úkolem rady je dále přijímat usnesení o znaku obce, názvech ulic a náměstí a součinnosti s ostatními obcemi. Rada rozhoduje i o převzetí konkrétních úkolů státní správy a věcech, jež jsou zákonem svěřeny do její kompetence. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 233-234] V čele rady stojí volený předseda - ve vesnicích a menších městech starosta, ve větších městech primátor. Předseda a jeho zástupci jsou voleni v tajném hlasování absolutní většinou radních. Předseda organizuje přípravu zasedání rady a řídí ji. Funkce předsedy rady je oddělena od funkce předsedy obecního výboru315. [KUBÁT 2006: 171] Cleny obecní rady jsou radní, jejichž počet je pevně stanoven zákonem a závisí na počtu obyvatel obce. Obecní rady mají vždy minimálně 15 a maximálně 45 radních. Klíč pro určení počtu radních poskytuje následující tabulka. Tabulka 3: Klíč k určení počtu radních Počet obyvatel obce Počet radních do 20 000 15 do 50 000 21 do 100 000 23 do 200 000 25 V obcích nad 200 tisíc obyvatel se na každých dalších 100 tisíc obyvatel volí navíc 3 radní, ale celkový počet radních nesmí překročit 45. Zdroj: Samorzqd gminny. ČI. 17. [http://www.prawo.lex.pl/bap/samorzad/ Dz.U2001.142.1591.html; ověřeno ke dni 8. 9. 2008] V případě, že jejich počet nepřesáhne polovinu všech členů komise. Výkonný orgán obce. 241 Jako zástupci voličů mají radní za povinnost udržovat stálý kontakt s občany obce a hájit v zastupitelstvu jejich zájmy. Za dobu, kdy radní působí v orgánech obce, mu jsou vypláceny diety a náhrady případných cestovních nákladů. Pokud radní vykonává navíc i civilní zaměstnání, pak je jeho zaměstnavatel povinen poskytnout mu na požádání zvláštní pracovní volno. Práce radního je ze zákona neslučitelná s pozicí ve státní správě (v téže obci) i s pozicí předsedy obecního výboru. Radním je zakázáno přijímat dary nadměrné hodnoty316 a rovněž vykonávat hospodářskou činnost, během níž by docházelo k užívání obecního majetku. Radní dále nesmí vykonávat funkci člena správní rady nebo revizních a kontrolních orgánů v obchodní společnosti, v níž se účastní právnické osoby zřízené obcí. Výjimka platí v tomto směru pro situace, kdy radní ve výše zmíněném orgánu zastupuje obec.317 Určitý způsob kontroly činnosti radních představuje povinnost radních podávat předsedovi obecní rady majetková přiznání. Tyto dokumenty obsahují informace: o nemovitostech, o příjmech, o podílech (včetně akciových) v obchodních společnostech318, o vlastní hospodářské činnosti nebo o společném vlastnictví manželů. Všechny tyto informace, ačkoliv podléhají služebnímu tajemství, mohou být ve zvláštních případech zveřejněny.319 Výkonným orgánem obce je výbor (zarzad). Velikost výkonného sboru je 3-7 osob, jež jsou voleny prostou většinou radních v tajném hlasování. Velmi významným faktorem, který ovlivňuje pozici a činnost výboru, je fakt, že jeho členy mohou být i osoby, jež nejsou radními. Výbor hospodaří s obecním majetkem, plní rozpočet obce, vykonává přenesené úkoly státní správy, zpracovává návrhy usnesení rady, jmenuje a odvolává vedoucí úředníky a spolupracuje při výkonu svých funkcí s obecním úřadem. V případě neudělení důvěry může být výbor rozhodnutím obecní rady odvolán. Toto rozhodnutí je podmíněno konzultací s revizní komisí a regionální účetní 316 Její „nadmernosť' ale není explicitně vyjádřena - je pouze zmíněno, že dar nesmí zavdávat příčinu ke spekulacím o porušení slibu radního. 317 Samorzad gminny. Cl. 24. [http://www.prawo.lex.pl/bap/samorzad/ Dz.U.2001.142.1591.html; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 318 Radní nesmí vlastnit více než 10 % podílu v obchodních společnostech, ve kterých se angažují právnické osoby zřízené obcí. 319 Samorzad gminny. Cl. 24. [http://www.prawo.lex.pl/bap/samorzad/ Dz.U.2001.142.1591.html; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 242 komorou. O odvolání výboru se rozhoduje absolutní většinou hlasů radních při tajném hlasování320. Možné je i odvolání jednotlivých členů výboru, a to na žádost starosty a při schválení prostou většinou, za přítomnosti minimálně poloviny všech radních. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 234] V čele výboru stojí přímo volený předseda. Předseda se podle typu obce nazývá starosta (wójt, na vesnici), purkmistr (burmistrz, ve městech) nebo prezident města (prezydent miasta, ve městech nad 100 tisíc obyvatel).321 Úkolem předsedy je koordinace práce výboru a řízení běžných záležitostí obce. V naléhavých situacích může rovněž suplovat rozhodnutí výboru, což při nejbližší příležitosti podléhá zpětnému schválení na půdě výboru. Předseda hraje rovněž klíčovou úlohu v záležitosti formování výboru, jelikož má právo navrhovat kandidáty na funkci jeho místopředsedů i členů výboru a podávat návrhy na jejich odvolání. Obecní výbor musí být zvolen do 6 měsíců od vyhlášení výsledků voleb. Pokud se tak nestane, je rada obce ze zákona rozpuštěna a konají se předčasné volby. Banot [2001] upozorňuje na skutečnost, že zmíněná šestiměsíční lhůta je poměrně dlouhá, a jelikož nové volby musí být vypsány do tří měsíců od rozpuštění zastupitelstva, je teoreticky možné, že obec bude až 9 měsíců bez demokraticky ustaveného vedení. 2.3. Prvky přímé demokracie V Polsku existuje institut obecního referenda, jehož konkrétní podobu upravuje zákon o obecním referendu z 11. října 1991. Tento zákon zná jak referendum obligatórni, tak i referendum fakultativní. Obligatórni obecní referendum se koná v případě, kdy se rozhoduje o odvolání obecní rady nebo v případě sebezdanění občanů322. Fakultativní obecní referendum je přípustné o jakékoliv otázce. K vypsání referenda je zapotřebí iniciace obecní radou či návrh podpořený minimálně 10 % oprávněných voličů. Při neshodě mezi voliči a obecní radou o konání referenda rozhoduje s konečnou platností správní soud. Aby bylo obecní referendum platné, je zapotřebí minimálně 30% volební účast a většinová podpora pro návrh. Výjimku 320 pfedse(ia obecního výboru tímto způsobem odvolán být nemůže. 321 Samorzad gminny. Cl. 26. [http://www.prawo.lex.pl/bap/samorzad/ Dz.U.2001.142.1591.html; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 322 O vypsání takového referenda rozhoduje rada obce absolutní většinou hlasů. 243 tvoří pouze hlasování o sebezdanění občanů - v takovém případě zákon vyžaduje dvou třetinovou podporu návrhu. [BANOT 2001: 65] Vzhledem k relativní složitosti organizace obecního referenda není tento prostředek v polském prostředí příliš často užíván. Nej častějším důvodem k jeho užití je předčasné rozpuštění rady obce. Obecní referenda jsou v Polsku nejčastěji iniciována samotnými občany. V roce 2000 bylo ze všech místních referend občany iniciováno 80 %. Nejvyšší počet obecních referend byl v roce 2000 vyhlášen ve středně velkých obcích. [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 224] 3. Volební systém pro komunální volby 3.1. Volební systém pro volby obecních institucí Obecní volby se konají každé čtyři roky. Specifikem volebního systému do obecních rad v Polsku je to, že jsou uplatňovány dva rozdílné volební systémy, jež jsou aplikovány s ohledem na počet obyvatel obce. V závislosti na tom se mění jak počet volených členů rady, tak i počet kandidátů na volební listině, minimální potřebný počet voličů pro podporu kandidátní listiny, způsob hlasování a především způsob přepočtu hlasů na mandáty. V obcích do 20 tisíc obyvatel jsou volební obvody o velikosti 1 až 5 mandátů. Za minimální nutnou podporu kandidátní listiny se považuje 25 podpisů oprávněných voličů. Kandidátní listina smí mít maximálně tolik míst, kolik je mandátů v příslušném obvodu. Volič pak na volebním lístku zakřížkuje preferované kandidáty bez ohledu na to, na jaké kandidátní listině se nacházejí, přičemž může rozdělit maximálně tolik hlasů, kolik je volených zástupců. Hlasy není možné kumulovat. Za zvolené se považují ti kandidáti, kteří získali nejvíce hlasů. Pokud dojde k rovnosti hlasů pro dva a více kandidátů, rozhoduje postavení na kandidátce, a pokud ani pak není určen vítěz, rozhoduje se losem. Takovýto volební systém dává voliči možnost preferovat osobnosti a nebrat ohled na jejich stranickou příslušnost. V obcích nad 20 tisíc obyvatel jsou již volební obvody o velikosti 5 až 10 mandátů. Na kandidátce smí být minimálně 5 a maximálně dvojnásobek počtu radních volených pro obvod. Je přitom požadováno, aby kandidátní listina měla podporu minimálně 150 oprávněných voličů. V tomto případě hlasuje volič pro kandidátní listinu jako celek a disponuje jedním preferenč- 244 ním hlasem. Mandáty se následně přidělují podle zásad poměrného zastoupení, přičemž se používá ďHondtův systém přepočtu. Uzavírací klauzule pro strany je v tomto případě stanovena ve výši 5 %. Volební výbory smí být tvořeny zástupci politických stran, společenských organizací nebo voličů [DUDZIŇSKA 2008: 113]. Utváření předvolebních koalic není ničím omezeno. Volební zákon v Polsku požaduje, aby byly kandidátní listiny pro různé druhy voleb podpořeny adekvátními počty voličů. [SVOBODA 2001] Předsedové výkonných výborů obcí (starostové, purkmistři, prezidenti měst) jsou v Polsku voleni přímo. Změna, jež proběhla v roce 2002, přinesla do polské lokální politiky nový impuls v podobě prosazení silných a výrazných osobností [SBIEJCZUK 2006]. Volba je dvoukolová většinová, přičemž do druhého kola postupují první dva kandidáti z kola prvního. Druhé kolo volby se nekoná, pokud jeden z kandidátů dosáhne nadpoloviční podpory již v kole prvním. Starosta je tedy volen absolutní většinou hlasů na dobu čtyř let. [KUBÁT 2004: 228] 3.2. Zhodnocení a dopady volebního systému Fakt, že se do polských obecních institucí nevolí jednotným způsobem, má významný vliv na chování voličů i výsledky voleb v jednotlivých obcích. Volební systém pro volby do obcí pod 20 tisíc obyvatel výrazně nahrává nezávislým kandidátům. Stranická příslušnost kandidátů není v tomto případě určujícím faktorem. Voliči proto častěji volí osobnosti místní politiky [KUBÁT 2000: 93]. V obcích nad 20 tisíc obyvatel je situace poněkud jiná. Volba kandidátních listin spolu s jediným preferenčním hlasem nahrává stranickým kandidátům. Nezávislí kandidáti při takovémto volebním systému mají pouze velmi omezenou možnost uspět. Přímá volba starostů přilákala do polské komunální politiky množství silných osobností. Ve většině případů se jednalo o politicky nezávisle kandidující osobnosti (byť v některých případech s politickou minulostí), které ve svých kampaních prosazovaly věcná témata odpovídající lokální situaci. Nedošlo tak k tomu, že by kandidáti populisticky zdůrazňovali celonárodní témata. Dvoukolový většinový volební systém rovněž nabízí prostor pro utváření ad-hoc koalic a krátkodobých dohod. V neposlední řadě mělo zavedení přímé volby starostů kladný dopad na míru participace občanů ve volbách. [SBIEJCZUK 2006] 245 4. Stranický systém na lokální úrovni Otázka stranického systému Polska na lokální úrovni je velmi kompliko-vaná. Široké spektrum autorů totiž - a nutno dodat, že naprosto oprávněně - charakterizuje polský stranický systém jako nevykryštalizovaný [FIALA, HOLZER, STRMISKA 2002], nestabilní [MLEJNEK 2004: 47] nebo nedostatečně [STRMISKA, HLOUŠEK, KOPEČEK, CHYTILEK 2005: 522] a slabě [HUDALLA, LANKINA, WOLLMANN 2008: 143] instituciona-lizovaný. Do značné míry anomální neustálenost vztahů mezi stranami je z určitého úhlu pohledu dokonce možné interpretovat tak, že v Polsku stranický systém v podstatě neexistuje323 [FIALA, HERBUT 2003: 147]. Velmi charakteristickou vlastností polského stranického systému je to, že se polští voliči dokážou jen dosti obtížně identifikovat s jednotlivými politickými stranami. Výzkumy kupříkladu ukázaly, že v roce 1997 více než třetina všech polských voličů změnila volenou stranu bez ohledu na její program. Je nasnadě, že v takovémto prostředí reagují strany tím způsobem, že sází spíše na populistické kampaně. [FIALA, HERBUT 2003: 119]. Absence stálých programových alternativ nabízených stranami, jejichž chování není zatíženo minulostí, jen potvrzuje nekonsolidovanost polského stranického systému. Další typickou vlastností systému je, že na nižších stupních samosprávy se více prosazují nezávislí kandidáti324 [KUBÁT 2000: 93]. Pokud se zaměříme na otázku vztahu ústřední stranické elity a nižších stupňů stranické hierarchie, pak je třeba upozornit na značnou mezeru mezi jednotlivými úrovněmi. Výsledkem je stranické vedení, jež je značně nezávislé na podpoře teritoriálních stranických organizací. Dalším důsledkem tohoto stavuje i značná komunikační bariéra mezi jednotlivými úrovněmi. Polské strany se tedy spíše než na mobilizaci členů a sympatizantů soustřeďují na oslovení mnohdy nestálého elektorátu [FIALA, HERBUT 2003: 140]. Pro míru vlivu stranického centra na lokální stranické zástupce je velmi důležitá i konkrétní konstelace. Situace, ve které kupříkladu vojvoda a starosta pochází ze stejné politické strany, totiž výrazně nahrává lepší komunikaci uvnitř této regionální odnože strany. [HUDALLA, LANKINA, WOLLMANN 2008: 166] 323 To pokud budeme předpokládat, že vytvoření vzájemných interakcí mezi politickými stranami, jež vedou ke stabilizaci vzorců chování stran, je základem stranického systému. 324 Srovnej s [KWIATKOWSKI, OKRASZEWSKA 2002: 239]. 246 4.1. Výsledky komunálních voleb, postavení nezávislých listin Poslední volby do místních samospráv, jakož i přímé volby starostů, se v Polsku konaly na podzim roku 2006. Volby se těšily relativně velké účasti, jež se 45 % dokonce překonala parlamentní volby z roku 2005. Celkově ve volbách do obecních rad vyhrála Občanská platforma, těsně před kandidáty strany Právo a spravedlnost. Až na třetím místě se umístili kandidáti levice, jejichž strany kandidovaly ve volební koalici pod názvem Levice a demokraté (Lewica i Demokrati). Volby znamenaly velké zklamání pro kandidáty Sebeobrany. Její kandidáti se v žádném velkém městě nedokázali prosadit do obecní rady a dílčí úspěchy zaznamenali pouze v menších obcích.325 Tabulka 4 ukazuje úspěšnost nej silnějších polských politických stran při sestavování kandidátních listin ve volbách do jednotlivých obecních zastupitelstev. Z tohoto pohledu, který ilustruje geografickou vyváženost podpory jednotlivým stranám, je možné rozdělit nej silnější polské strany do dvou skupin. Sebeobrana, Polská rolnická strana nebo Právo a spravedlnost jsou typickými představiteli stran úspěšných v menších obcích napříč celým Polskem. Oproti tomu vítěz voleb - Občanská platforma - vykazuje typické znaky strany s mimořádně silnou lokální podporou především ve velkých městech. Dalším příkladem strany, jejíž podpora není geograficky vyvážená, je Liga polských rodin. [DUDZIŇSKA 2008: 115] Velmi zajímavým jevem byla přítomnost kandidátů tzv. skrytých stran (hidden parties). Tito na první pohled nezávislí kandidáti šli do voleb s jediným cílem - získat pro určitou politickou stranu několik „bonuso-vých" mandátů, jež by pak straně zajistily silnější postavení v zastupitelstvu. Největší počet kandidátek těchto skrytých stran sestavila v roce 2006 levice. Slo především o skryté kandidáty strany Levice a demokraté, která v posledních parlamentních volbách ztratila svou silnou pozici. Celkově dosáhl počet kandidátů všech „skrytých stran" 14 % a jejich zisk tvořil 9 % všech mandátů. [DUDZIŇSKA 2008: 123-124] 325 Paňstwowa komisja vyborcza. [http://wybory2006.pkw.gov.pl/kbw/frekwencja. html?lang=en; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 247 ___ v Tabulka 4: Četnost zastoupení kandidátních listin vybraných stran v komunálních volbách v roce 2006 Kandidátní listiny jednotlivých stran Počet obcí % ze všech obcí Sebeobrana (Samoobrana) 1 305 53 % Polská rolnická strana (Polskie Stronnictwo Ludowe) 1 292 52 % Právo a spravedlnost (Prawo i Sprawiedliwošč) 1 250 50 % Levice a demokrati (Lewica i Demokraci) 907 37 % Občanská platforma (Platforma Obywatelska) 587 24 % Liga polských rodin (Liga Polskich Rodzin ) 485 20 % Zdro/: DUDZIŇSKA 2008: 115 Volbám však dominovali nestraničtí kandidáti. Těm se podařilo proniknout do 99,8 % všech obecních rad326 a získali 77 % křesel v malých obcích a 51 % křesel ve velkých obcích. Z celkového počtu kandidátů přitom bylo 69 % nestraníků. Naopak straničtí kandidáti se prosadili především ve velkých obcích. Zajímavostí je, že šance pro zisk mandátu byla v celorepublikovém měřítku vyšší pro kandidáty z nestraníckych kandidátek (23 %) než pro kandidáty stranické (pouze 15 %). [DUDZIŇSKA 2008: 118] Přímé volby starostů byly podle očekávání ostře sledované, jelikož se jich účastnila řada celostátně známých osobností. Velmi zajímavý souboj se odehrál ve Varšavě. Za Právo a spravedlnost kandidoval bývalý premiér a dosavadní primátor Marcinkiewicz, za Občanskou platformu kandidovala bývalá prezidentka Polské národní banky, bývalá viceprezi-dentka Evropské banky pro obnovu a rozvoj Hanna Gronkiewicz-Waltz a společným kandidátem levice byl bývalý ministr financí a předseda Sejmu Marek Borowski. V prvním kole zvítězil Marcinkiewicz s 38,7 %, na druhém místě se s těsným odstupem umístila Gronkiewicz-Waltz se 34,5 %. Volbu nakonec rozhodly hlasy levice (Borowski získal 22,6 %). Ta sice kvůli vládní koalici ve varšavské městské radě do poslední chvíle spekulovala, ale těsně před volbami vyslovila nepřímo podporu Hanně Gronkiewicz-Walz a ta následně získala 53,18 % při volební účasti 53 %. Bezezbytku se tedy naplnil předpoklad dlouhého taktického manévrování 326 pro srovnání - stranickým kandidátům se podařilo proniknout pouze do 91,3 % zastupitelstev. 248 jednotlivých politických stran, které naplno využily prodlevu mezi prvním a druhým kolem voleb ke koaličnímu vyjednávání. [SBIEJCZUK 2006] 4.2. Rozdíly determinované velikostí obcí Místo bydliště je významnou proměnnou, jež do značné míry ovlivňuje chování voličů. Z tohoto pohledu je možné rozdělit Polsko na převážně levicově orientovaný venkov se sídly o velikosti do 75 tisíc obyvatel a na pravicově, či pravo-středově orientovaná města s populací nad 75 tisíc obyvatel. Na vesnicích a v malých sídlech do 10 tisíc obyvatel se nachází největší procento lidí, kteří nemají příliš vyhraněné politické postoje, či si politickou orientací nejsou jisti. Levice má nejsilnější podporu v malých městech o velikosti 30-75 tisíc obyvatel, kdežto pravice má nejsilnější podporu ve městech nad 75 tisíc obyvatel. Ve velkých městech se nachází nejméně voličů bez politické orientace. [FIALA, HERBUT 2003: 144-145] 249 Prameny a literatura BANOT, JIRI (2001): Reforma veřejné správy a teritoriální členění Polska v letech 1990 - 1999. Rukopis. DUDZIŇSKA, AGNIESZKA (2008): Non-party Lists in Local Elections in Poland. In HOLTMANN, EVERHARD; REISER, MARION (2008): Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: SV Verlag für Soziawissenschaften. ISBN 978-3-531-15687-3. FIALA, PETR; HOLZER, JAN; STRMISKA, MAXMILIÁN (2002): Politické strany ve střední a východní Evropě. Brno: Masarykova univerzita v Brně. FIALA, PETR; RYSZARD, HERBUT a kol. (2003): Středoevropské systémy politických stran. Brno: Masarykova univerzita v Brně. HUDALLA, ANNEKE; LANKINA, TOMILA V; WOLLMANN, HELLMUT (2008): Local Governance in Central and Eastern Europe. Comparing Performance in the Czech Republic, Hungary, Poland and Russia. New York: Palgrave Macmillian. KOCON, WLODZIMIERCZ (1991): Local Government in Poland—Part 1: The Reform. Social education, roč. 55, č. 6, s. 360-366. KUBÁT, MICHAL (2000): Politika v Polsku po roce 1989. Praha: Karolinum. KUBÁT, MICHAL (2004): Polsko. In KUBÁT, MICHAL a kol. (2004): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia. KUBÁT, MICHAL (2006): Vývoj a proměny státního zřízení Polska ve 20. století. Praha: Dokořán. KWIATKOWSKI, JACEK; OKRASZEWSKA, ALDONA (2002): The State of Democracy in Poland's gminas. In SOOS, GABOR; TOKA, GABOR; WRIGHT, GLEN (2002): The State of Local Democracy in Central Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute Budapešť. ISBN 963 9419 36 2. 250 MLEJNEK, JAN (2004): Polsko. In Cabada, Ladislav; Dvořáková, Vladimíra a kol. (2004): Komparace politických systémů III.. Praha: Oeconomica. STRMISKA, MAXMILIÁN; HLOUŠEK, VÍT; KOPEČEK, LUBOMÍR; CHYTILEK, ROMAN (2005): Politické strany moderní Evropy. Praha: Portál. SWIANIEWICZ, PAWEL (2006): Poland and Ukraine: Contrasting Paths of Decentralisation and Territorial Reform. Local Government Studies, roč. 32, č. 5, s. 599-622. Internet Basic urban statistics 2005-2006. Dostupné online ve formátu PDF na: http://www.stat.gov.pl/gus/45_731_ENG_HTML.htm; ověřeno ke dni 8. 9. 2008. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, dostupné online na: http://www. prawo.lex.pl/bap/samorzad/Dz.U. 1997.78.483.html; ověřeno ke dni 8.9. 2008. Paňstwowa komisja vyborcza: Wybory 2006. Dostupné online na: http:// wybory2006.pkw.gov.pl/kbw/frekwencja.html?lang=en; ověřeno ke dni 8. 9. 2008. Samorzad gminny, dostupné online: http://www.prawo.lex.pl/bap/samorzad/ Dz.U2001.142.1591.html; ověřeno ke dni 8. 9. 2008, nestránkováno. SBIEJCZUK, ADAM (2006): Boj o Čtvrtou republiku - výsledky polských místních voleb. Dostupné online: http://zbiejczuk.blog.respekt.ez/c/1041/ Boj-o-Ctvrtou-republiku-vysledky-polskych-mistnich-voleb.html; ověřeno ke dni 8. 9. 2008, nestránkováno. Statistical Yearbook of Poland 2008. Dostupné online ve formátu PDF na: http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_concise_statistical_year-book_of_poland_2008.pdf; ověřeno ke dni 8. 9. 2008. SVOBODA, KAREL (2001): Reforma územní samosprávy v Polsku. Dostupné online: http://www.europeum.org/disp_article.php?aid=417; ověřeno ke dni 8. 9. 2008, nestránkováno. 251 LITVA Jan Andrlík Bývalé sovětské pobaltské republiky se po vyhlásení nezávislosti na Sovětském svazu ocitly na prahu složité cesty k vytvoření nového institucionálního uspořádání v prostředí, které bylo zásadně odlišné od dosavadní existence v rámci silně centralizovaného mnohonárodnostního celku. To se přirozeně týkalo i územně správního členění nově nezávislých států a distribuce samosprávních kompetencí na nižší administrativní jednotky. Zatímco institucionalizaci politických systémů na celostátní úrovni se dostávalo v odborné literatuře výrazné pozornosti, regionální a místní úroveň zůstávala více opomíjena. Tato stať si v tomto světle klade za cíl představit základní rysy lokální politiky v Litevské republice. Po úvodním představení sídelní struktury a historických okolností je pozornost věnována reformě územně správního členění v 90. letech 20. století, která s pozdějšími úpravami vytvořila současný stav. Představen je rozsah platnosti okresního pořádku, kompetencí a politických vztahů okresních institucí. Následné části práce seznamují s volebním systémem pro volby do okresních rad a se stranickým systémem na lokální úrovni. Závěrečný oddíl shrnuje specifika litevské lokální politiky a přibližuje současné diskuse o jejím dalším směřování. 1. Sídla a územně správní členění 1.1. Sídelní struktura Litevská republika je malou zemí, s územím o rozloze 65 300 km217. nej-větší z 27 členských států Evropské unie. K 1. lednu 2008 žilo na Litvě 3,366 milionu obyvatel, což ji v EU řadilo na 21. příčku. Na 23. příčku se řadila s relativně nízkou hustotou zalidnění 52 obyvatel na čtvereční kilometr. Podíl městského obyvatelstva (tj. v sídlech s více než 3 000 obyvateli s alespoň dvoutřetinovým zapojením obyvatel do sekundárního a terciárního sektoru) dosahuje na Litvě úrovně 67 %. Ve dvanácti nej větších měs- 253 tech327 žije 48 % obyvatel, z čehož celou třetinu představuje obyvatelstvo hlavního města Vilniusu. Pouze v těchto městech žije více než 30 000 obyvatel. Měst s populací nad 10 000 je v celé zemi 38 [DEPARTMENT OF STATISTICS]. 1.2. Historický vývoj místních samospráv Uzákoňování výhradních práv místně ukotvených úřadů je historicky dohledatelné již v období středověkého Velkoknížectví litevského. Dělo se tak v návaznosti na udělení magdeburského městského práva nejprve Vilniusu roku 1387 a v následujících staletích i dalším litevským městům. Poslední dělení Polsko-litevské unie v roce 1795, připojení litevských zemí k carskému Rusku a následná aplikace centralizovaného systému carských gubernií však znemožnily souvislejší historický vývoj [JAKUBAUSKAS 2004: 193; WEEKS 1996]. Období nezávislé Litevské republiky po roce 1918 poznamenaly napjaté vztahy se sousedními zeměmi. Již roku 1926 byl na Litvě nastolen autoritativní režim. Od roku 1918 až do vstupu Rudé armády v roce 1939 platily na území Litvy tři různé zákony o místních samosprávách. První takový zákon byl přijat roku 1919 a podle počtu obyvatel obcí určoval tři druhy samospráv: obecní, městské a obvodní. Následující zákon o místních samosprávách z roku 1929, který poněkud posiloval postavení místních rad, byl v roce 1931 nahrazen třetím zákonem v pořadí. Jeho znění již plně odpovídalo snahám o omezení místních samospráv a utužení vlivu centrálních orgánů vládnoucího autoritativního režimu. Ilegální anexe Litvy Sovětským svazem v roce 1940, zanedlouho následující válečný stav a druhá sovětská okupace po roce 1944 znamenaly zneschopnění a konečně i likvidaci předešlých samosprávních struktur. Po ukončení války byla podle direktiv Moskvy dokončena územně správní reforma, přičemž jí zavedený systém místních Rad zástupců pracujícího lidu byl již plně pod kontrolou Komunistické strany SSSR [JAKUBAUSKAS 2004: 194]. Poválečná a doposud převážně agrární Litva také zaznamenala dramatickou proměnu sídelní struktury způsobenou rozsáhlou industrializací a s ní související masovou urbanizací. Zatímco ještě v roce 1939 činil podíl 327 Vilnius, Kaunas, Klaipěda, Diauliai, Panevětys, Alytus, Marijampole, Mateikiai, Jonava, Utena, Kědainiai, Teldiai. 254 městského obyvatelstva na Litvě pouhých 23 %, v roce 1959 se již jednalo 0 38 % a roku 1970 o 50 %. Současné míry urbanizace země dosáhla v 80. letech [DEPARTMENT OF STATISTICS]. Na sklonku sovětské vlády tak neexistovala jiná bezprostředně využitelná historická návaznost, která by odpovídala tehdejší sídelní struktuře. Protože v roce 1990 došlo k vyhlášení nezávislosti státu v nezměněných hranicích sovětské Litvy, byl celý systém sovětského správního členění na dlouhou dobu de facto zakonzervován. Zákon o základech územní samosprávy z 12. února 1990 systém demokratizoval, formálních rysů se však dotkl v minimální míře [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 169]. Až do roku 1995 tak existovalo na Litvě dvoustupňové územně správní členění. "Vyšší územně správní celky tvořilo 55 rajonů, z nichž 11 byla města. Počet nižších územně správních celků činil 526, jednalo se o 22 tzv. sídelních měst, 81 měst a 423 venkovských obvodů. Podstatné je, že obě úrovně disponovaly samosprávními kompetencemi [CZYŽ 2007: 49-51, 60]. 1.3. Současné územně správní členění: státní správa a samospráva 1.3.1. Samosprávní okresy Vzhledem k uvážení přebytečnosti dvou samosprávních úrovní v natolik malé zemi, jakou Litva je, měl být systém po znovunabytí nezávislosti odpovídajícím způsobem zjednodušen. Podle zákona ze 7. července 1994 byl s platností od roku 1995 samosprávní systém zredukován na jednostupňový. Samosprávní kompetence byly nově uděleny 56 okresům, když 12 z nich tvořila města [CZYŽ 2007: 50]. V porovnání s opatrným postupem sousedního Lotyšska a Estonska ve věci územně správní reformy tak volili litevští politici cestu zásadní reformy, jíž drasticky zredukovali počet místních samospráv na méně než 10 procent původního stavu [VANAGS, VILKA: 89]. Nově vytvořené okresy, jak 1 jejich počet napovídá, víceméně odpovídaly dřívějším rajonům. Zatímco před reformou se jednalo o vyšší jednotky územně správního členění, nyní byly okresy učiněny jednotkami nejnižšími. Dřívější nižší jednotky územně správního členění byly zrušeny a pouze částečně nahrazeny možností okresních rad členit dále svá území na tzv. sousedství. Jejich působnost je však pouze odvozená a silně omezená (viz kap. 2.2.4.). 255 K dílčí reformě územně správního členění, která ovšem nebyla zásadního charakteru, Litva přistoupila roku 2000. Počet samosprávních jednotek byl zrušením jednoho a zřízením pěti nových navýšen na 60, tedy množství platné i k roku 2008. Od reformy roku 2000 se rovněž formálně rozlišují tři poddruhy samosprávních okresů: oblastní okresy, městské okresy a okresy. Toto rozdělení však s sebou nenese žádné rozdíly v jejich funkci. Velikost litevských okresů se značně liší. Pět největších měst Litvy představuje zároveň jediné okresy, které mají více než 100 000 obyvatel.328 V 12 okresech žije mezi 50 000 a 100 000 obyvateli, dalších 41 pak čítá od 10 000 do 50 000 obyvatel. Ve dvou nejmenších okresech žije méně než 10 000 obyvatel [DEPARTMENT OF STATISTICS].329 Ojedinělá průměrná velikost litevských municipalit, která k 1. lednu 2008 činila 56 106 obyvatel, zároveň nastoluje otázku, do jaké míry je možné považovat litevské samosprávní jednotky za další případ v Evropě se vyskytujících integrovaných obcí. Zástupci litevských municipalit jsou delegováni do Komory obcí Kongresu místních a regionálních orgánů při Radě Evropy. Avšak způsob vzniku spolu s faktem, že nynější samosprávní obvody hranicemi a zejména svou infrastrukturou z velké části odpovídají dřívějším rajonům, přirozeně determinují funkčnost daných jednotek. Kvůli této skutečnosti se autor statě, podobně jako někteří odborníci, přiklání k pojetí systému místní vlády na Litvě jako specifické samosprávy okresního, nikoli obecního typu [srov. CZYŽ 2007; JAKUBAUSKAS 2004].330 1.3.2. Regiony Reformou bylo nově vytvořeno i 10 regionů (apskritis), pojmenovaných podle svých úředních center. Hranice okresů a regionů jsou harmonizovány tak, aby každý okres byl součástí pouze jednoho z regionů [CZYŽ 2007: 51].331 328 Největším okresem je Vilnius-město, ve kterém žije 555 000 obyvatel. Dále se jedná o městské okresy Kaunas, Klaipěda, Dialuliai, Panevětys. 329 Birštonas, Neringa. 330 Tomu ostatně odpovídá i samotná litevská politicko-právní terminologie, která se v souvislosti s těmito samosprávními jednotkami termínu „obec" vyhýbá a operuje pouze s obecným pojmem „samospráva" (savivaldybě). 331 Region Alytus zahrnuje 5, region Kaunas 8, region Klaipěda 7, region Marijampo-lě 5, region Panevětys 6, region Diauliai 7, region Tauragě 4, region Teldiai 4, region Utena 6 a region Vilnius 8 okresů. 256 Regiony byly nicméně zřízeny jako pouhé teritoriální jednotky státní správy bez samosprávních kompetencí. Podle Zákona o řízení regionů z 15. prosince 1994 je v nich moc vykonávána vládou skrze jí jmenovaného guvernéra. Guvernér je pověřen implementací vládní politiky v určených oblastech a koordinací aktivit vládních a okresních institucí na území jím spravovaného regionu, aniž by měl vlastní pravomoci ve vztahu k fungování samosprávních okresů ve svém regionu [SEIMAS 1994]. Záměrem zřízení regionů měla být vládní decentralizace formou převedení některých státních funkcí na regiony. Avšak vzhledem k neochotě ministerstev vzdát se části svých rozhodovacích pravomocí tvoří ve výsledku valnou část současných pravomocí regionů spíše ty, kterými dříve disponovaly místní samosprávy, ale nebyly je v daném rozsahu s to účinně vykonávat [MATULIONIS, MIKĚNĚ, RAULECKAS 2006: 101-102]. Navzdory zákonné úpravě se proto neustále objevují třecí plochy mezi okresními samosprávami a státem, potažmo regiony. Obvykle pochází ze sporné interpretace distribuce některých pravomocí mezi centrální a místní úrovní vlády, někdy i jejím nedodržováním [COE 2001].332 Míra konfliktů je přitom odvislá od toho, zda ve většině okresních rad aktuálně převládají vládní strany či opozice, a je tak mnohdy spíše vyjádřením vůle po shodě mezi centrálními a místními orgány [BEKDTA, PETKEVICIUS 2000: 175, 180]. Tabulka 1: Schéma územně správního členění Litevské republiky (stav k 1. září 2008) Centrální úroveň 10 Regionů 8 Městských okresů* 43 Oblastních okresů* 9 Okresů* 546 Sousedství* * jednotky disponující samosprávními kompetencemi ** jednotky dobrovolně zřizované okresy Zdroj: autor dle Association of Local Authorities in Lithuania Nejčastěji se jedná o oblasti vzdělání a zdravotní a sociální péče. 257 1.4. Vztahy mezi samosprávami a státem Existují spojnice, které mají napomáhat funkčnímu vztahu okresních samospráv a státních institucí, koordinovat jej, kontrolovat či regulovat. Ze strany vlády se dříve jednalo zejména o zvláštní, v současnosti již zrušené, Ministerstvo pro reformu veřejné správy a místní úřady, ze strany parlamentu pak o výbor se stejnou oblastí působnosti. Referenta ve věci místních samospráv má dále i úřad prezidenta republiky [JAKUBAUSKAS 2004: 197]. Státní kontrolní úřad má za úkol monitorování správy státního majetku a efektivní využívání státních financí [SEIMAS 1995b]. Klíčové postavení v kontrole okresních samospráv však zaujímá zejména představitel vlády povolaný k dohledu nad jejich činností v každém jednotlivém regionu. Ač není zmocněn do práce samospráv zasahovat, sledováním zákonnosti konání samosprávních institucí představuje přímý vládní dozor [SEIMAS 1998]. Zákon zmiňuje i teoretickou možnost uvalit přímou správu nad některou z okresních samospráv. Výčet situací, kdy smí vláda se souhlasem parlamentu jmenovat zmocněnce pověřeného správou okresu až do zorganizování nových voleb, je dán zákonem [SEIMAS 2003].333 Samosprávní orgány mají ze zákona možnost se sdružovat za účelem ochrany svých zájmů. Takovou institucí je podle zákona z 28. března 1995 Sdružení místně samosprávních úřadů. Sdružení je pověřeno reprezentovat zájmy místních samospráv v jednání se státními úřady i se zahraničními institucemi. Disponuje vlastní organizační strukturou, mj. kongresem, radou a voleným předsedou sdružení. Jeho chod je povinně financován z rozpočtů okresních samospráv [CZYŽ 2007: 58-59]. Sdružení je spíše koordinační a reprezentativní platformou, v případě jednání o záležitostech dotýkajících se zájmů okresních samospráv však musí být státem povinně konzultováno [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 176; SEIMAS 1995a]. 333 Jde o situace, kdy orgány místní samosprávy ohrožují územní integritu a ústavní pořádek země, okresní rada není schopna v požadované lhůtě zvolit starostu a další orgány samosprávy, dále pokud rada není svolávána nebo se nesejde na třech po sobě svolaných zasedáních, či porušuje-li jinak zákon. Přímá správa může být uvalena rovněž v případě, že výsledky voleb do okresní rady jsou opakovaně označeny za neplatné [JAKUBAUSKAS 2004: 197]. 258 2. Samosprávní pořádek 2.1. Rozsah působnosti okresních samospráv K nej základnějším principům místní samosprávy se vyjadřuje 10. kapitola Ústavy Litevské republiky. V obecné rovině zaručuje právo samosprávy administrativním jednotkám, které jsou ustaveny příslušným zákonem, zavazuje stát k jejich podpoře a zachování jejich nezávislosti [SEIMAS 2006: čl. 119-124]. Podrobně se pak úpravě zásad místní samosprávy věnuje Zákon o místní samosprávě ze 7. července 1994, několikrát novelizovaný, naposledy 17. ledna 2008. Zákon rozlišuje čtyři základní skupiny funkcí okresních samospráv: nezávislé, přidělené (omezené nezávislosti), státní (přenesené na okresní samosprávy) a smluvní. Mezi nezávislé funkce okresních samospráv, tj. takové, při jejichž implementaci mají samosprávy svobodu navrhování a schvalování opatření, patří mj. navrhování a schvalování okresního rozpočtu, organizování činnosti místních orgánů sociálních služeb a zdravotní péče, činnost segmentů předškolního a dodatečného vzdělávání, účast na zajišťování veřejného pořádku aj. Mezi přidělené funkce omezené nezávislosti, tedy do oblasti naplňování zákonů, při jejichž implementaci jsou okresní samosprávy povolány hledět na místní podmínky a specifika, je řazeno mj. veřejné školství, programy sociální a zdravotní péče, podpora a rozvoj kulturních institucí a aktivit, územní rozvoj a plánování infrastruktury, organizace veřejné dopravy, ochrana životního prostředí aj. Státem přenesené funkce zahrnují správu státních registrů pro dané území, zajišťování civilní obrany, vyplácení sociálních dávek, správu státního majetku přiděleného okresu, kontrolu užívání a správnosti státního jazyka aj. Okresní samosprávě je konečně umožněno vykonávat další funkce státu na základě smlouvy uzavřené se státními institucemi. Ty mají obvykle dočasný nebo sezónní charakter [SEIMAS 2008: čl. 5-9]. 2.2. Orgány okresní samosprávy 2.2.1. Okresní rada Okresní rada je institucí, která ze zákona ztělesňuje právo na samosprávu. Schází se na pravidelných zasedáních v intervalech ne delších než tři 259 měsíce. Zasedání jsou svolávána starostou nebo na písemnou žádost alespoň jedné třetiny radních. Předsedá jim starosta nebo jeho zástupce. Litva je jednou z menšiny členských států EU a jedinou pobaltskou zemí, ve které radní svoji práci vykonávají ze zákona na plný úvazek [GUÉRRIN, KERROUCHE 2008: 188]. Schůze rady se považuje za usnášeníschopnou při účasti nadpoloviční většiny radních. Usnesení rady jsou přijímána nadpoloviční většinou hlasů přítomných radních a v případě rovnosti hlasů rozhoduje hlas starosty nebo jeho zástupce předsedajícího schůzi. Zasedání rady jsou až na výjimky určené zákonem veřejná. Rada určuje personální obsazení nej významnějších postů. Na své první schůzi volí starostu a na jeho návrh jmenuje místostarostu či místostarosty a určuje rozsah jejich působnosti. Dále volí předsedu kontrolní komise a na jeho návrh jmenuje místopředsedu. Jmenuje ředitele okresního úřadu a rovněž okresního kontrolora. Na žádost odpovědných vedoucích pracovníků rada rozhoduje o zřízení pomocných úřadů.334 Rada též schvaluje strukturu okresního úřadu, což obnáší i rozhodnutí o ustanovení administrativních podjednotek v územním rozsahu okresu, tzv. sousedství. Do kompetencí rady přirozeně spadá mj. i schvalování okresního rozpočtu, rozhodnutí o rozvoji okresní infrastruktury, programech sociálního a hospodářského rozvoje a určování cen okresních služeb [SEIMAS 2008: čl. 11-14, 17]. 2.2.1.1. Výbory a komise okresní rady Výbory jsou zřizovány radou za účelem předběžného projednání okresní agendy a předkládání možných návrhů řešení. Jsou sestavovány z rozhodnutí okresní rady z řad jejích členů. Povinné je zřízení pouze kontrolního výboru, sestaveného podle zásady parity stran a jejich koalic v radě. Při obsazování dalších výborů je přihlíženo k principu proporcionality podle počtu radních. Samotné množství výborů i jejich pravomoci jsou stanoveny podle uvážení rady. Jejich počet se ve většině okresů pohybuje mezi 3 a 7 [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 181]. Usnesení výborů jsou doporučujícího charakteru. Rozhodující orgány samosprávy jsou nicméně povinny výbory informovat o projednávání otázek, které spadají do působ- 334 Na doporučení starosty může rada zřídit okresní poradní výbor a sekretariát okresní rady, na doporučení okresního kontrolora pak úřad okresního kontrolora. 260 nosti příslušného výboru, zvažovat jejich doporučující usnesení a zpravit je o výsledku jednání [SEIMAS 2008: čl. 15]. Cleny komisí se na rozdíl od výborů mohou stát nejen radní, ale i státní úředníci a zástupci místních komunit. Povinné je zřízení správní komise, zmocněné projednáváním případů správních přestupků. Rada může pro své funkční období rozhodnout o zřízení dalších stálých nebo ad hoc komisí [SEIMAS 2008: čl. 16]. 2.2.1.2. Předsednictvo okresní rady Okresní rada může pro své funkční období ustavit předsednictvo, utvořené z členů rady. Starosta a místostarostové jsou členy automaticky, ostatní schvaluje rada na návrh starosty. Na tento orgán může rada delegovat část svých pravomocí, které však byly nedávnou novelizací výrazně omezeny a podle stávající zákonné úpravy spočívají jen v přípravě dlouhodobého rozvoje okresu a úkonech ve vztahu k úřednímu aparátu okresu [SEIMAS 2008: čl. 18]. 2.2.2. Starosta Starosta je hlavou okresu. Je volen nadpoloviční většinou všech radních tajným hlasováním z řad členů rady a na rozdíl od radních musí být bezpodmínečně občanem Litevské republiky. Stejný požadavek se vztahuje na místostarostu čí místostarosty, kteří jsou do funkce jmenováni radou na návrh starosty. Starosta je formálně odpovědný radě a okresní komunitě, jíž alespoň jednou ročně předkládá zprávu o své činnosti. Může být odvolán, je-li mu nejméně třetinou všech radních vyslovena nedůvěra a přijme-li následně rada rozhodnutí o odvolání nadpoloviční většinou všech svých členů. Postavení starosty v rámci vztahů s ostatními okresními orgány doznalo na Litvě oproti původnímu znění zákona zásadní změny. Až do roku 2003 představoval starosta a jeho úřad v celkovém počtu 5 až 7 zaměstnanců exekutivní orgány místní samosprávy. Pod jeho pravomoci tak patřila příprava okresního rozpočtu, programů kulturního, sociálního a ekonomického rozvoje a jejich realizace, určování cen a tarifů místních služeb aj. Starostova pozice proto byla v mnoha ohledech klíčová: byl předsedou okresní rady, výkonným orgánem s vlastními exekutivními pravomocemi 261 i předsedou úřadu starosty s dalšími exekutivními kompetencemi. Takové postavení bylo podrobeno zkoumání ústavního soudu. Ten v prosinci 2002 dospěl k závěru, že kumulace funkcí vykonavatele státní moci, resp. státního úředníka dohlížejícího na činnost okresní rady, náležící podle zákona exekutivnímu orgánu, a člena okresní rady jsou v rozporu s ústavou [CONSTITUTIONAL COURT 2002]. Řešením bylo novelizované znění Zákona o místních samosprávách z roku 2003. Starostovi formálně odňalo exekutivní pravomoci, když za exekutivní orgán okresní samosprávy označilo ředitele okresního úřadu [SEIMAS 2008: čl. 3]. Již roku 2000 přitom starosta ztratil postavení přímé nadřízenosti nad přednosty sousedství, které od té doby jmenuje taktéž ředitel okresního úřadu [CZYŽ 2007: 53-54]. Navzdory tomu starosta nadále disponuje zásadními kompetencemi, které vyplývají převážně z jeho funkce předsedy rady. Její zasedání řídí a připravuje agendu. Současně je zástupcem okresu v jednání se soudy, dalšími okresy, státními institucemi, v Radě regionálního rozvoje apod. Radě navrhuje kandidáty na úřady místostarostů, předsedů komisí a především vedoucího exekutivního orgánu - ředitele okresního úřadu. Může navrhnout rovněž jejich odvolání [SEIMAS 2008: čl. 20-21]. 2.2.3. Ředitel okresního úřadu Ředitel okresního úřadu, ve své funkci podřízený radě a odpovědný starostovi, nahradil od roku 2000 dřívějšího správce okresu, a jak bylo uvedeno výše, od roku 2003 formálně plní i funkci exekutivního orgánu, když přejal část odpovídajících kompetencí od starosty a jeho úřadu [CZYŽ 2007: 55]. Spolupráce mezi ředitelem okresního úřadu a starostou není vždy zcela bezkonfliktní [MAČIULYTĚ, DAUGIRDAS 2006: 100-101]. Důsledky případných neshod jsou však umenšeny přísnou kontrolou ze strany rady, resp. starosty, který smí radě mj. navrhnout odvolání ředitele, případně iniciovat kárné řízení. O řediteli okresního úřadu lze proto hovořit jako o slabém a výrazně závislém exekutivním orgánu. Ředitel okresního úřadu je jmenován na návrh starosty rozhodnutím rady pro dané funkční období okresní rady. Je zodpovědný za implementaci zákonů a rozhodnutí vlády a okresní rady. Řídí činnost okresního úřadu, jehož zaměstnance jmenuje a odvolává. Spravuje okresní rozpočet a dohlíží na činnost zařízení poskytujících veřejné služby v okresu. Jeho úřad je 262 povinen poskytovat pomocné služby dalším okresním institucím [SEIMAS 2008: čl. 29]. 2.2.4. Sousedství Jak bylo zmíněno, rada může rozhodnout o přenesení části svých funkcí na nižší dobrovolně zřizované celky, tzv. sousedství. Sousedství sama však nemají status nezávislých jednotek. Sousedství až do roku 2000 podléhala bezprostředně starostovi, kdy byla z jeho kompetencí vyňata a podřízena řediteli okresního úřadu, který na základě soutěže jmenuje přednosty sousedství. Přednosta sousedství je obvykle pověřen správou registrů a sběrem informací, potažmo koordinační správní činností na nejnižší úrovni, vyžadující přímý kontakt s občany [SEIMAS 2008: čl. 30-31]. Rozsah kompetencí určených přednostům sousedství záleží na rozhodnutí rady, a proto se případ od případu liší. Obecně lze však tvrdit, že pravomoci sousedství jsou malé. To má ve spojitosti s omezenou administrativní kapacitou335 za následek, že obyvatelé sousedství jsou ve velké většině případů beztak nuceni jednat s institucemi v centru okresu [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 172-173]. K roku 2007 existovalo na Litvě 546 sousedství [CZYŽ 2007: 56], což představuje průměrnou velikost 6 165 obyvatel. 2.3. Prvky přímé demokracie Novelizace litevského zákona o místních samosprávách z roku 2007 zavedla institut místního lidového hlasování (průzkumu), jehož prostřednictvím mají obyvatelé okresu možnost vyjádřit se k otázkám správy okresních záležitostí. Zákon zmiňuje čtyři různé formy: a) přímé vyjádření názoru formou dotazníku; b) vyjádření názoru formou hlasování na schůzích; c) vzorkový průzkum v domácnostech; d) vzorkový průzkum po telefonu. Forma hlasování (průzkumu) je ve všech případech schválena radou na návrh iniciátora aktu. Touto iniciativou disponuje čtvrtina radních nebo alespoň 10 procent voličů s trvalým pobytem na území okresu. Lidové hla- 335 Úřad obvykle zahrnuje 4-6 zaměstnanců. 263 sování je považováno za právoplatné v případě, že se jej zúčastnilo alespoň 25 procent okresních voličů.336 Výsledek hlasování je pouze poradního charakteru, k němuž je rada při rozhodování povinna přihlížet, není jím však vázána [SEIMAS 2008: čl. 46, 48, 53-54]. 3. Volební systém 3.1. Zákonná ustanovení volebního systému Jediným okresním orgánem voleným přímo je na Litvě okresní rada. Členové rad jsou voleni podle zásad listinného poměrného systému. Aktivní volební právo náleží všem obyvatelům hlášeným k trvalému pobytu na území okresu, kteří v den voleb dosáhli 18 let věku. Pasivní volební právo náleží obdobně všem obyvatelům nahlášeným k trvalému pobytu na území okresu od věku 20 let [SEIMAS 2007: čl. 1-2]. Volební období okresních rad bylo zpočátku stanoveno na pouhé dva roky. Takto krátký mandát radní do jisté míry oslaboval a byl proto podrobován kritice jak na Litvě, tak i v zahraničí, mj. v souvislosti s přípravou na ratifikaci Evropské charty místní samosprávy.337 V roce 1996 proto bylo funkční období prodlouženo nejprve na tři a po další novelizaci zákona v roce 2002 na čtyři roky [CZYŽ 2007: 52-53]. Pro účely voleb je každý okres jedním volebním obvodem. Počet radních, kteří jsou voleni, je okresu přidělen ze zákona na základě počtu obyvatel: a) okresy s více než 500 000 obyvateli volí 51 radních; b) okresy s 300 000 až 500 000 obyvateli volí 41 radních; c) okresy se 100 000 až 300 000 obyvateli volí 31 radních; d) okresy s 50 000 až 100 000 obyvateli volí 27 radních; e) okresy s 20 000 až 50 000 obyvateli volí 25 radních; f) okresy s méně než 20 000 obyvateli volí 21 radních [SEIMAS 2007: čl. 9]. V litevském volebním systému pro komunální volby mohou od voleb v roce 1995 kandidáty stavět pouze registrované politické strany a orga- 336 Tento požadavek se přirozeně nevztahuje na vzorkové průzkumy. 337 Litva ratifikovala Evropskou chartu místní samosprávy 25. května 1999, a to bez výhrad. V platnost vstoupila 1. října téhož roku. 264 nizace, jakkoli je tato skutečnost dlouhodobě podrobována kritice z řad nestraníckych aktérů [MATAKAS 2001: 90].338 Volič hlasuje pro jednu kandidátní listinu, v rámci níž má možnost udělit pět preferenčních hlasů pro jednotlivé kandidáty. Procedury rozdělování mandátů v radě se účastní strany, jejichž listiny ve volbách dosáhly alespoň 4 procent odevzdaných hlasů, resp. 6 procent v případě koalic. Pokud souhrnný počet hlasů pro listiny účastnící se rozdělování mandátů nepřesahuje 60 procent odevzdaných hlasů, jsou do procedury postupně zahrnovány další kandidátní listiny v pořadí od nej silnější, dokud celkový podíl hlasů uvedené hranice nedosáhne. Pro distribuci mandátů v okresní radě užívá litevský volební systém Hare-Niemeyerovy formule kombinované s metodou největších zbytků. Pro jmenné obsazení přidělených mandátů je pro každou listinu sestaven seznam kandidátů podle množství získaných preferenčních hlasů. Překonání minimální hranice pro posun z původně stanovené pozice na listině není požadováno [SEIMAS 2007: čl. 3, 82]. Volební účast ve volbách do okresních rad je tradičně jen o něco málo nižší než při volbách parlamentních. Roku 2000 činila volební účast 54,2 %, tedy o 4,2 % méně než v parlamentních volbách, které následovaly ještě týž rok. V podstatě stejné hladiny, konkrétně 53,8 %, dosáhla volební účast i při volbách okresních rad v roce 2002, které se konaly souběžně s prvním kolem prezidentských voleb. Výraznější propad v účasti zaznamenaly až poslední volby okresních rad v roce 2007, v nichž svůj hlas odevzdalo 41,3 % voličů. I tento výsledek však korespondoval s poklesem volební účasti na celostátní úrovni, když v parlamentních volbách roku 2004 hlasovalo 46 % voličů v prvním kole a 40 % v kole druhém, a v parlamentních volbách roku 2008, jejichž dvou kol se zúčastnilo 49 %, resp. 32 % voličů [VYRIAUSIOJIRINKIMŘ KOMISIJA]. 3.2. Účinky volebního systému O vhodnosti užívaného volebního systému na úrovni okresních samospráv se trvale vedou diskuse. Politologové poukazují na skutečnost, že byl zvolen v zájmu velkých, na celostátní úrovni ukotvených stran. Tomu odpovídá 338 Ustavní soud ve svém rozhodnutí z roku 2007 výlučnou kandidaturu politických stran a organizací napadl [CONSTITUTIONAL COURT 2007]. Legislativní dopad tohoto rozhodnutí pro následující volby v roce 2011 však ke konci roku 2008 ještě nebyl znám. 265 jak vyloučení nestraníckych kandidátek, tak i listinný charakter volebního systému, který voliče tlačí k identifikaci se stranou, spíše než s jednotlivými místně profilovanými kandidáty [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 177]. Dalším faktorem, který do jisté míry relativizuje efektivitu kandidatur silných lokálních osobností, je i již zmíněná velikost samosprávních okresů. Větší územní záběr personální rozměr v obecné rovině rovněž oslabuje, a působí tak ve směru podpory politických stran jako celků. Oprávněnost těchto předpokladů se odhaluje při bližším pohledu na podobu stranického systému na lokální úrovni. 4. Stranický systém 4.1. Formát stranického systému Litevský stranický systém na lokální úrovni se zásadně neodlišuje od systému stran na úrovni celostátní. Od roku 1995 se konalo pět voleb do okresních rad.339 V prvních dvou případech zvítězil Vlastenecký svaz, posléze Sociální liberálové a po posledních dvou volbách zaznamenala největší zisk Litevská sociálně demokratická strana (viz Tab. 2). Počet stran ucházejících se o zvolení se za tuto dobu stabilizoval a během posledních tří voleb od roku 2000 činil 26-28 kandidujících politických stran. Takové číslo víceméně odpovídalo počtu politických stran účastnících se ještě roku 2000 parlamentních voleb, ačkoli to od té doby začalo spíše klesat.340 Obdobně pouze 6-10 nej větších stran bylo schopno sestavit své kandidátky ve všech nebo téměř všech 60 okresech, což opět odpovídalo počtu stran nominujících své kandidáty ve všech nebo téměř všech 71 jednomandá-tových volebních obvodech ve většinové komponentě litevského smíšeného volebního systému, užívaného pro parlamentní volby. Zhruba stejný počet stran naopak pravidelně staví své kandidáty v méně než pěti okresech, aniž by tato uskupení disponovala relevantním vlivem na celostátní úrovni. Pokud budeme brát v úvahu fragmentaci stranického systému na lokální úrovni, je Raeův index fragmentace [RAE 1971] na úrovni okres- 339 Volby se konaly v letech 1995, 1997, 2000, 2002 a 2007. 340 V parlamentních volbách 2000 a 2004 postavilo své kandidáty 27, resp. 20 politických stran. V roce 2008 se jejich počet dále snížil na 19. 266 nich rad poněkud vyšší. Od roku 2000 se pohybuje trvale na úrovni 0,88-0,89.341 Pravdou zůstává, že osm politických stran,342 které do roku 2008 získávaly nejvíce hlasů v parlamentních volbách, jednoznačně dominuje i volbám na lokální úrovni. V posledních třech volbách vždy společně obsadily 88-91 % všech mandátů. I jejich samostatně nahlížené volební zisky relativně spolehlivě korespondují s celkovým vývojem voličské podpory na celostátní úrovni [VYRIAUSIOJIRINKIMŘ KOMISIJA]. Tabulka 2: Výsledky voleb okresních rad v letech 2002 a 2007 2002 2007 % hlasů mandáty % hlasů mandáty LSDP 21,28 332 19,48 302 TS (LK) 12,37 193 16,52 256 LLS 10,26 160 — — LCS 10,00 156 — — LiCS — — 11,74 182 LDP 8,27 129 — — PTT (LD) — — 11,68 181 LVLS 12,18 190 9,10 141 DP — — 7,16 111 NS (SL) 8,85 138 6,26 97 LKD 7,44 116 6,13 95 LLRA 3,21 50 3,42 53 ostatní 6,14 96 8,51 132 Pozn.: LSDP - Litevská sociálně demokratická strana, TS (LK) - Vlastenecký svaz (litevští konzervativci), LLS - Litevská liberální unie, LCS - Litevská unie středu, LiCS - Liberální unie středu, LDP - Liberálně demokratická strana, PTT (LD) - Strana „pořádek a spravedlnost" (liberální demokraté), LVLS - Litevská rolnická lidová strana, DP - Strana práce, NS (SL) - Nový svaz (sociální liberálové), LKD - Litevští křesťanští demokraté, LLRA - Volební akce litevských Poláků. Zdroj: Vyriausioji Rinkimř Komisja 341 Na parlamentní úrovni dosáhl v letech 2000, 2004 a 2008 hodnot 0,77, 0,82 a 0,75 (výpočet autora). Srovnání může být diskutabilní, obzvláště v souvislosti s rozdílnými volebními systémy, i přesto však má jistou vypovídací hodnotu. 342 Vlastenecký svaz - litevští konzervativci, Litevská sociálně demokratická strana, Litevská liberální unie + Litevská unie středu (od 2003 fúze v Liberální unii středu), Liberální demokraté, Sociální liberálové, Strana práce, Litevští křesťanští demokraté a Litevská rolnická lidová strana. V souvislosti s parlamentními volbami na podzim 2008 sice došlo k dílčím modifikacím stranického systému, ty jsou však pro podobu dříve zvolených okresních rad irelevantní. 267 4.2. Odlišnosti lokálního stranického systému Zatímco v rovině politické programatiky někteří autoři spatřují rozdíl mezi sociálními demokraty, kteří se jeví více lokálně zaměření nežli národně orientované pravicové strany konzervativců a křesťanských demokratů [MATULIONIS, MIKĚNĚ, RAULECKAS 2006: 133], ve volebních výsledcích se tento rozměr nijak nepromítá. Stranou, která si pravidelně připisuje poněkud více hlasů ve volbách do okresních rad než ve volbách parlamentních, je Litevská rolnická lidová strana. Zisk agrárníků ve volbách do okresních rad v roce 2000 činil dvojnásobek zisku na celostátní úrovni, ačkoli od té doby obě hodnoty vykazují jasný trend konvergence. Oproti možným předpokladům lze částečně tvrdit totéž i o křesťanských demokratech, jejichž podpora je však ze všech zmíněných stran nejnižší a ani na lokální úrovni nepřesahuje 7 %. Na jaře 2008 se strana rozhodla dalšímu poklesu preferencí čelit sloučením s Vlasteneckým svazem. Stranou, jejíž síla se na celostátní a lokální úrovni nejvíce liší, je tak Volební akce litevských Poláků. Strana přirozeně těží z koncentrace polské etnické menšiny v některých oblastech, převážně v okolí hlavního města Vilniusu. Zatímco na celostátní úrovni, po zrušení výjimky překonání vstupní klauzule pro strany etnických menšin, získává poslance pouze v jednomandátových obvodech,343 v radě oblastního okresu Vilnius a oblastního okresu Šalčininkai strana i při poměrném volebním systému pravidelně obsazuje absolutní většinu křesel, a je tak de facto ultradominantní lokální politickou silou [VYRIAUSIOJI RINKIMŘ KOMISIJA]. S jistou opatrností lze říci, že velká města favorizují pravicové strany,344 zatímco na venkově převládají strany nalevo od politického středu345 [LUKOŠAITIS 2003: 52]. Toto rozdělení nicméně nelze přeceňovat, což ukázaly nedávné úspěchy stran, které manifestovaly potenciál překonat jej sjednocujícím, mnohdy poněkud populistickým diskur- sem 346 343 Ve volbách 2000 a 2004 vždy v obvodech Sirvintř Vilniaus a Vilniaus Dalčininkř, v roce 2008 navíc i v obvodě Vilniaus Trakř. 344 Litevští konzervativci, Liberální unie středu. 345 Sociální demokraté, Sociální liberálové, Litevská rolnická lidová strana. 346 Řeč jev první řadě o Straně práce, do jisté míry totéž platí i o liberálních demokratech. 268 4.3. Koaliční modely spolupráce Stranické organizace na Litvě stále nejsou na lokální úrovni příliš silné. Hlavní pozornost byla v období přechodu k demokracii věnována politice na úrovni celostátní a identita stran byla utvářena ve vztahu k národním tématům. Dědictví této dobyje, i přes jistý pokrok, stále patrné. Rovněž do souvislosti se slabými místními organizacemi lze klást zvýšený výskyt programově a ideologicky nekonzistentních, mnohdy i nadměrných koalic. Jejich utváření je vysvětlováno nutným pragmatismem ve věci rozdělování postů, coby předpokladu dosažení podpory při volbě starosty. Počet stran v takto utvářených koalicích obvykle dosahuje počtu 4 až 5, což s sebou přirozeně přináší rizika pro jejich stabilitu [LUKOSAITIS 2003: 54-57]. I na lokální úrovni jsou však některé modely koaliční spolupráce převažující a v zásadě podle očekávání kopírují vztahy odpovídajících stran na celostátní úrovni. Relevantním dělením je především škála levice-pravice, která činí pravděpodobnější spolupráci na jedné straně sociálních demokratů se sociálními liberály a agrárníky, na druhé straně pak nyní již sloučených stran konzervativců a křesťanských demokratů s Liberální unií středu. Bylo však poukázáno i na schopnost liberálních demokratů spolupracovat s levým středem, čímž tato strana, sama ne zcela jednoznačně ideologicky identifikovatelná, zmíněné dělení poněkud rozvolňuje. Při pohledu na stranické obsazení postů starostů po volbách v roce 2007 se jasně projevuje vyšší koaliční potenciál a vyjednávači schopnosti sociálních demokratů, zejména v porovnání s konzervativci. Ve všech ostatních případech počty zastávaných starostovských úřadů víceméně odpovídají ziskům politických stran v celostátním souhrnu (viz Tab. 3) [VYRIAUSIOJI RINKIMŘ KOMISIJA]. 269 Tabulka 3: Obsazení postů starostů podle navrhující kandidátní listiny (stav po prvním zasedání okresních rad zvolených v roce 2007) Politická strana Počet starostů LSDP 17 TS (LK) 8 LVLS 7 LiCS 6 PTT (LD) 6 DP 2 NS (SL) 2 LKD 2 LLRA 2 Ostatní 1 Pozn.: LSDP - Litevská sociálně demokratická strana, TS (LK) - Vlastenecký svaz (litevští konzervativci), LVLS - Litevská rolnická lidová strana, LiCS - Liberální unie středu, PTT (LD) - Strana „pořádek a spravedlnost" (liberální demokraté), DP - Strana práce, NS (SL) - Nový svaz (sociální liberálové), LKD - Litevští křesťanští demokraté, LLRA - Volební akce litevských Poláků. Zdroj: Vyriausioji Rinkimř Komisja 5. Specifika a aktuální diskuse 5.1. Specifika litevské lokální politiky Máme-li zdůraznit zvláštnosti litevské lokální politiky, je třeba v první řadě zmínit velké samosprávní obvody. Jsou výsledkem rozhodnutí pro jednostupňový samosprávní systém, který však nepřidělil právo samosprávy obcím, nýbrž dřívějším rajonům. Litva se touto radikální reformou zařadila mezi země, kde je průměrný počet obyvatel na jednu samosprávní jednotku vůbec nejvyšší. Ne zcela obvyklým je i stupeň příbuznosti, ba téměř totožnosti stranických systémů na lokální a celostátní úrovni. Důvodem je jednak volební systém, který svým listinným charakterem a vyloučením nezávislých kandidátek jasně favorizuje volbu ve prospěch etablovaných politických stran, 270 jednak relativně menší vzdálenost mezi úrovní místních samospráv (zmíněné velmi velké obvody) a úrovní celostátní (Litva jako sama o sobě malá země).347 5.2. Aktuální problémy a diskuse o reformách Litevský systém místní samosprávy již od svého ustavení v roce 1995 čelil mnoha tlakům na více či méně podstatné změny. Prodloužení volebního období okresních rad i vynucený přesun exekutivních pravomocí již byly zmíněny. I v současnosti je však trvale diskutováno o možnostech reformy systému ve snaze eliminovat jeho zřejmé nedostatky. Jako nejpalčivější problém je vnímána zmíněná přílišná velikost okresů, která přirozeně generuje potíže s dostupností místní samosprávy občanům. Nejintenzivněji posuzovaným je proto na Litvě požadavek přiblížení institucí místní samosprávy obyvatelům za účelem zvýšení jejich účasti na řízení místních záležitostí. Přímočarým řešením by se jevilo zvýšení počtu okresů a tím i jejich zmenšení. Tato reforma byla již koncem 90. let připravena. V první fázi se počítalo se zvýšením počtu okresů z původních 56 na 67 k roku 2000 a v druhé fázi na konečných 93 k roku 2003 [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 201]. Počet okresů však byl k roku 2000 navýšen na pouhých 60 a od té doby nebylo k dokončení reformy nalezeno potřebné odhodlání vládnoucích politických stran. Alternativním řešením pro dosažení týchž cílů by mohlo být posílení pravomocí sousedství. Jak je však zřejmé, přenesení více kompetencí na faktické někdejší nižší územně samosprávní jednotky by svým způsobem znamenalo přiznání ukvapenosti a selhání litevské reformy z 90. let. Diskuse o reformě územně správního členění se nicméně dotýkají i vyšších územně správních celků, totiž regionů. Jako důvod k uvážení změn je uváděna disproporce mezi jejich relativně vysokým počtem pro natolik malou zemi a důležitostí pravomocí, kterými regiony disponují. Řešením by mělo být zavedení zemského pořádku, v rámci nějž by bylo 10 uměle vytvořených regionů nahrazeno 4-5 zeměmi, které by odpovídaly přiro- 347 Tato blízkost dokonce umožňovala politickým analytikům přistupovat k volbám do místních samospráv jako k poměrně spolehlivému indikátoru směřování budoucího vývoje stranického systému na parlamentní úrovni [MATAKAS 2001: 91; LUKOSAI-TIS 2003]. 271 zeným historickým a kulturním, resp. etnografickým regionům Litvy.348 Jejich představitelé by byli, na rozdíl od současného stavu, voleni občany [COE 2001]. Případný rozsah přiznaných samosprávních kompetencí a vztah vůči okresním samosprávám však prozatím zůstávají nevyjasněny. Navzdory dlouhotrvajícím diskusím i jisté podpoře v politických kruzích není načasování i samotný výsledek reformy předvídatelný [MACIULYTE, DAUGIRDAS 2006: 99]. Úvahy se vedou o možnosti zavedení přímých voleb starostů okresů [CZYŽ 2007: 59; VANAGS, VILKA: 94; COE 2001]. Téma se však pohybuje pouze v rovině politických debat, a v této věci proto nelze v brzké době očekávat jakoukoli změnu. Výtkou, která dokazuje relativní slabost okresních samospráv, je jejich finanční svázanost a závislost na státu, který často jen neochotně podporuje jejich nezávislé aktivity, přičemž podle Sdružení místně samosprávních úřadů nedostatečně financuje i samotné státem delegované funkce [MATULIONIS, MIKĚNĚ, RAULECKAS 2006: 103]. Od roku 1998 je uzákoněna hranice maximálního ročního schodku ve výši 10 procent rozpočtu okresu a celkové zadlužení nesmí přesáhnout 20 procent. Tato přísná omezení bývají mnohdy nahlížena nejen jako způsob dozoru nad fiskální disciplínou okresů, ale i jako překážka k nezávislé investiční politice okresů [BĚKDTA, PETKEVIČIUS 2000: 200]. Ekonomové proto trvale hledají cesty, jak zvýšit finanční nezávislost okresních samospráv [DAVULIS 2007]. Ačkoli mnohé recepty byly zveřejněny, pro posun v tomto směru neexistuje dostatečná politická vůle, což ostatně v současnosti představuje zřejmě hlavní faktor odpovědný za směřování dalšího vývoje lokální politiky na Litvě [MAČIULYTĚ, DAUGIRDAS 2006]. 348 Historická Litva se skládá z pěti etnografických regionů (Aukštaitija, Samogitia, Dzúkija, Suvalkija, Matoji Lietuva). Naprostá většina posledního ze zmíněných regionů je však v současnosti součástí Kaliningradské enklávy. 272 Prameny a literatura ASTRAUSKAS, A. (1997): Self-Government Institutions in Lithuania. Vilnius: United Nations Development Programme. BEKDTA, A.; PETKEVICIUS, A. (2000): Local Government in Lithuania. In: HORVATH, T. (eds.): Decentralization: Experiments and Reforms. Budapest: Open Society Institute. CZYZ, A. (2007): Samorzad terytorialny na Litwie. Samorzqd terytorialny, roc. 17, c. 9, s. 49-60. DAVULIS, G. (2007): Local Taxes in Lithuania in the Context of the Integration into the European Union. Socialiniai tyrimai, c. 1, s. 65-72. GUERIN, E.; KERROUCHE, E. (2008): From Amateurs to Professionals: The Changing Face of Local Elected Representatives in Europe. Local Government Studies, roc. 34, c. 2, s. 179-201. JAKUBAUSKAS, A. (2004): Samorzqd terytorialny na Litwie. In: NAWROT, B.; POKLADECKI, J. (eds.): Samorzqdponadgminny w Pol-sce: tradycja, odrodzenie, doswiadczenia. Poznah: Wydaw. Naukowe Instytutu Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, s. 193-199. LUKOSAITIS, A. (2003): Elections to Local Government Councils' 2002: Relations between Political Parties and the Development of the Party System. In: Lithuanian Political Science Yearbook 2002. Vilnius: Institute of International Relations and Political Science. MACIULYTE, J.; DAUGIRDAS, V. (2006): Decentralizacija ir teritorine savivalda Lietuvoje. Politologija, roc. 43, c. 3, s. 91-110. MAT^KAS, J. (2001): Elections and Electoral Systems in Lithuania in the 20 Century. In: KRUPAVICIUS, A. (eds.): Lithuania's SeimasElection 1996: the Third Turnover: Analyses, Documents and Data. Berlin, s. 53-95. MATULIONIS, A.; MIKENE, S.; RAULECKAS, R. (2006): Toward Democratic Governance: The Lithuanian Local Elite. In: SZUCS, S.; STROMBERG, L. (eds.): Local Elites, Political Capital and Democratic Development: Governing Leaders in Seven European Countries. Wiesbaden: VS Verlag fur Sozialwissenschaften, s. 101-142. 273 RAE, D. W. (1971): The Political Consequences of Electoral Laws, 2nd ed. New Haven: Yale University Press. VANAGS, E.; VILKAI. (2006): Local Government in the Baltic States: Similar but Different. In: COULSON, A.; CAMPBELL, A.: Local Government in Central and Eastern Europe. London: Routledge, s. 82-96. WEEKS, T. (1996): Nation and State in Late Imperial Russia: Nationalism and Russification on the Western Frontier, 1863-1914. DeKalb, IL: Northern Illinois University Press. Internet ASSOCIATION OF LOCAL AUTHORITIES IN LITHUANIA. http://www.lsa.lt/index.php71929553931; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (2002): On the Competence of Municipal Representative and Executive Institutions. http://www. lrkt. It/dokumentai/2002/r021224.htm; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (2007): On Elections of Municipal Councils, http://www.lrkt.lt/dokumen-tai/2007/r070209.htm; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. COUNCIL OF EUROPE (2001): Report on the situation of Local and Regional Democracy in the Lithuania. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp7i d=887337&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntran et=FDC864&BackColorLogged=FDC864; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. DEPARTMENT OF STATISTICS OF THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA, http://www.stat.gov.lt/en/; ověřeno ke dni 19. 11.2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (1994): Law on the Governing of the County, (http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.sho-wdoc_e?p_id=24789&p_query=&p_tr2=); ověřeno ke dni 19. 11. 2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (1995a): Law on the Basic Regulations of the Association of Municipalities of Lithuania. http://www3.1rs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_e?p_id=24753&p_ query=&p_tr2=; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (1995b): Law on State Control. http ://www3. Irs. lt/pls/inter3/dokpaieska. showdoc_e?p_id= 25634 & p_query=&p_tr2=; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (1998): Law on Administrative Supervision of Local Authorities, http://www3.lrs.lt/pls/ inter3/dokpaieska.showdoc_e?p_id=75356&p_query=&p_tr2=; ověřeno ke dni 19. 11.2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (2003): Laikino tiesiogi-nio valdymo savivaldyběs teritorijoje ástatymas. http://www3.lrs.lt/pls/ inter3/dokpaieska.showdoc_e?p_id=212994; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (2006): Constitution of the Republic of Lithuania, http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.sho-wdoc_e?p_id=275302&p_query=&p_tr2=; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (2007): Law on Elections to Municipal Councils, http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.sho-wdoc_e?p_id=292822&p_query=&p_tr2=; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. SEIMAS OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA (2008): Law on Local Self-Government. http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_e7p _id=316457&p_query=&p_tr2=; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. VYRIAUSIOJI RINKIMŘ KOMISIJA. http://www3.lrs.lt/rinkimai/vrk_ sudetis.htm; http://www.vrk.lt/; ověřeno ke dni 19. 11. 2008. 275 ESTONSKO •v Kamil Svec Následující kapitola se soustřeďuje na analýzu lokální politiky v Estonsku. Právě analýza zemí středovýchodní Evropy se ukazuje jako velmi potřebná. Lokální politika ve zbývajících evropských zemích se vyznačuje kontinuálním vývojem a je možné nacházet v různých regionech podobné rysy. Ve střední a východní Evropě, zejména pak v pobaltských zemích, byla lokální politika značně ovlivněna sovětským vlivem a znovu se začala rozvíjet až na začátku 90 let. I to je důvodem pozornosti, která je Pobaltí věnována. 1. Obce v zemi Vývoj estonských obcí sahá až k období švédské vlády na tomto území v 17. století. Dalším mezníkem byl pak rok 1819, kdy bylo Estonsko ruskou provincií a kdy v něm bylo zrušeno nevolnictví. V té době vznikají první obce (yald), které slouží jako jednotky veřejné samosprávy. Během vývoje získaly mnohé obce městská práva a již v roce 1866 bylo na území Estonska 71 měst. Nutné je ale podotknout, že dnešní hlavní město Tallinn tato práva získalo již ve 13. století. Roku 1866 byl schválen zákon o místní samosprávě, na jehož základě získali obyvatelé právo volit městské zastupitelstvo, radu a starostu města. Současně jím byla garantována ekonomická a sociální práva obcí. Také pro vznik samostatného Estonska byly velmi důležité volby lokální samosprávy ve městech Valga (v roce 1901) a Tallinn (v roce 1904). Na jejich základě se vyprofilovaly první estonské elity, které pak stály u vzniku samostatného státu. Významným dějinným milníkem byl rok 1920, kdy byla ústavodárným shromážděním přijata Ústava, která se nechala inspirovat ústavami Výmarské republiky, Spojených států amerických, Švýcarska a Francie. Estonsko se stalo parlamentní demokracií, v níž bylo dvouúrovňové místní samosprávě zaručováno významné postavení. Druhá ústava byla přijata v roce 1933 (v platnost vstoupila o rok později), která mimo jiné zrušila dvouúrovňový systém místní samosprávy. Po druhé světové válce bylo Estonsko násilně připojeno k Sovětskému svazu. Státní 277 správa se tak stala velmi centralizovanou a nižší úrovně správy fungovaly spíše formálně, bez reálneho vlivu.349 Mnohem významnější je období po roce 1989. V souvislosti s reformami, které v Sovětském svazu spustil Michail Gorbačov, byl 10. listopadu 1989 v Estonsku přijat zákon o místní samosprávě. Záměrem tohoto předpisu bylo znovuobnovení lokální politiky. Ještě téhož roku, avšak o měsíc později, 10. prosince, se konaly první všeobecné demokratické poválečné volby do místních zastupitelstev. Volby to však nebyly zcela demokratické, jelikož v té době ještě nebylo jasně definováno občanství. Účastnit se tak mohla i velmi početná ruská menšina žijící na území Estonska, stejně jako ruští vojáci okupující území. [MÄELTSEMEES 2000: 64] Podobně jako na počátku 20. století byly lokální volby důležité pro vznik samotného Estonska, tak i v roce 1989 se volby do zastupitelstev obcí staly fatálními. Byly prvním krokem k demokratizaci celé země. Nej významnější změnou, kterou prošla na začátku 90. let estonská lokální politika, bylo nahrazení dvouúrovňového systému samosprávy systémem s jednou úrovní. První úroveň byla tvořena obcemi (valď), městy si (alev) a městy (linn),350 druhá kraji (maakond). V dnešní době je estonský systém územní veřejné správy dvouúrovňový, resp. je tvořen parlamentem a vládou na celostátní úrovni a lokální samosprávou. Ta je představována obcemi a městy. Obce i města mají dle zákona stejný právní status. Současně však existuje i regionální úroveň, která sestává z patnácti krajů. Navzdory jejich existenci se však nejedná o druhou úroveň samosprávy, jelikož krajští reprezentanti nejsou voleni přímo občany ve volbách. Vytvoření jednoúrovňového systému bylo schváleno estonským parlamentem v květnu roku 1993. Dne 2. června 1993 byl přijat zákon o organizaci místní samosprávy, který je přes mnohé úpravy a pozměňovací návrhy stále v platnosti. Vliv na dnešní podobu estonské státní správy měla i Evropská rada. Ta v dokumentu Agenda 2000 zdůraznila potřebu 349 Estonica. Local Self-government: Administrative-territorial Division and Organisation; [http://www.estonica.org/eng/lugu.html?kateg=39&menyy_ id=1263&alam=48&leht=5; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 350 Před změnami v 90. letech 20. století byla lokální úroveň tvořena městy {linn), městysi (allev), vesnicemi (alevik) a vesničkami (küla). Vesničkami byla označována sídla do 300 obyvatel, vesnicemi a městysi byly sídla nad 300 obyvatel [MÄELTSEMEES 2000: 66]. Tato označení se v Estonsku používají, nemají ale právní základ a oporu v zákoně, jsou spíše jen historickým a tradičním označením. 278 posílení administrativní struktury. Estonsko je tak rozděleno do obcí, měst a krajů. Systém estonské státní správy ilustruje obrázek 1 [MÄELTSEMEES 2000: 65].351 Obrázek 1: Schéma estonské státní správy Parlament Vláda Prezident Celostátní úroveň Zdroj: Adaptováno autorem z [SISEMINISTERIU M2008] Z hlediska historického vývoje estonské lokální politiky je velmi podstatné zmínit též 28. září 1994, kdy parlament v plném rozsahu schválil Evropskou chartu místní samosprávy. Tímto aktem se Estonsko přihlásilo k respektování základních evropských principů na lokální úrovni. Evropská charta se také v mnohém stala inspirací pro tvorbu legislativy a mnohé teze vtělila do zákonů, upravujících status místních samospráv [MÄELTSEMEES 2000: 65]. Vývoj reformy estonské správy je možné shrnout do tří etap: 1. Po získání nezávislosti na začátku 90. let 20. století byl proces zno-vuvybudování systému místní správy velmi významný a termín reformy estonské administrativy se stal synonymem k reformám lokální úrovně a samosprávy; 351 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseminis-teerium.ee/29950; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 279 2. Polovina 90. let, zejména po přijetí ústavy, je v Estonsku spojena s rozvojem státních institucí, jimž byla věnována značná pozornost; 3. Konec 90. let je spojen s radikálními změnami na všech úrovních systému, jak na celostátní, tak i na regionální a lokální. Změny postihly i oblasti jako poskytování veřejných služeb či veřejných financí a byly důsledkem zejména disproporčního rozvoje. Také díky tomu, že Estonsko bylo v té době zemí iniciující vyjednávání o členství v Evropské unii, byl na stabilizaci veřejné správy a na rovnoměrný rozvoj kladen velký důraz [MÄELTSEMEES 2000: 65]. I díky historickému vývoji obcí v Estonsku má místní samospráva velmi významné postavení. Její status je garantován hlavou IV. Ústavy Estonské republiky. Její pravomoci a povinnosti upravují články 154-160 Ústavy. Tyto články zaručují lokálním vládám autonomii v rozhodování v záležitos-tech, které upravuje zákon. Články Ústavy se též v obecné formě věnují i podobě reprezentativního orgánu obce, zaručují nezávislost rozpočtu obcí i možnost spolupráce s dalšími obcemi. 1.1. Sídelní struktura Estonsko je unitární stát, rozkládající se na ploše 45 227 km2. Na jeho území žije dle dat statistického úřadu Estonska z roku 2007 asi 1,3 miliónu obyvatel.352 Sídelní struktura však není rovnoměrná a mezi jednotlivými kraji nalezneme značné disproporce. Značnou roli bezesporu hraje geografický faktor. Dva z krajů nejsou pevninské, ale rozkládají se na ostrovech západně od pobřeží. Dalším faktorem je rozdílná velikost jednotlivých krajů. Největším a současně nejlidnatějším krajem je Harju, na jehož rozloze 4 333 km2 žije asi 532 tisíc obyvatel. V tomto kraji je také nejvyšší počet sídel, setkáme se tu celkem s 24 obcemi a městy. Lidnatost tohoto kraje zvyšuje estonské hlavní město Tallinn, které čítá téměř 399 tisíc obyvatel. Co do velikosti je s rozlohou 4 806 km2 druhým největším v pořadí kraj Pärnu, v jehož 22 obcích žije více než 91 500 obyvatel. Druhým nejlid-natějším krajem je Ida-Viru, který leží severně od Cudského jezera a na hranici s Ruskem. Na území o rozloze 3 364 km2 žije téměř 175 800 obyvatel. V tomto kraji se nachází také třetí nejlidnatější estonské město Narva. 352 Statistics Estonia (Statistický úřad Estonska) [http://www.stat.ee/?lang=en; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 280 I v tomto kraji je celkem 22 obcí. Nejmenším krajem je ostrovní Hiiumaa. Jeho velikost je 1 023 km2 a počet obyvatel přesahuje 10 750. Zde je logicky také nejnižší počet obcí - pět. Přehled velikosti a lidnatosti krajů včetně počtu obcí ukazuje tabulka 1. Obrázek 2: Hustota osídlení v Estonsku Zdroj: [RIIGIPORTAL EESTI.EE 2008] Hustota osídlení v Estonsku je tak velmi rozdílná. Nejvyšší je v kraji Harju (121 obyvatel/km2). S velkým odstupem následují kraje Ida-Viru a Tartu (50-51 obyvatel/km2), dále kraje Lääne-Viru, Pärnu, Valga, Viljandi a Voru (16-19 obyvatel/km2). S jen o málo nižší hustotou osídlení, v rozmezí 14-15 obyvatel/km2, se setkáme v krajích Järva, Jôgeva a Pôlva. Kraje Hiiu, Lääne, Rapla a Saare se pohybují v rozmezí 10-12 obyvatel/km2. Navzdory relativně nízké hustotě osídlení se Estonsko, podobně jako další pobaltské státy, potýká s vysokým počtem malých obcí. Podle dat statistického úřadu353 z roku 2005 bylo na území Estonska celkem 227 obcí, 353 Statistics Estonia (Statistický úřad Estonska) [http://www.stat.ee/?lang=en; ověřeno ke dni 21. 11.2008]. 281 v nichž žilo 1 357 tisíc obyvatel.354 Téměř polovinu z celkového počtu tvořily obce s 1 000-2 500 obyvateli, současně však v těchto obcích žilo pouze 12,2 % obyvatel. Na druhé straně ve městech nad 50 000 obyvatel, která jsou v Estonsku tři, žilo celkem téměř 42 % obyvatel, přičemž pouze v hlavním městě Tallinn žilo téměř 30 % z tohoto úhrnu. Setkáme se tu tak s velmi vysokou nevyvážeností v počtu obcí a jejich osídlením. Přepočítáme-li, kolik procent obyvatel žije v malých obcích a městech do 50 000 obyvatel, zjistíme, že v 98,8 % sídel žije 58,1 % obyvatel. To je důvodem pro stálé snahy vlády a parlamentu zredukovat počet obcí jejich slučováním. Sídelní strukturu v Estonsku dle počtu a velikosti obcí a dle počtu obyvatel shrnuje tabulka 2. Tabulka 1: Velikost a lidnatost krajů, počet obcí v jednotlivých krajích Kraj rozloha Počet obyvatel Počet obcí Harjumaa 4 333 532 114 24 Hiiumaa 1 033 10 759 5 Ida-Virumaa 3 364 175 781 22 Jogevamaa 2 604 37 651 13 Järvamaa 2 461 38 734 12 Läänemaa 2 383 28 809 12 Lääne-Virumaa 3 627 67 901 15 Polvamaa 2 165 32 601 14 Pärnumaa 4 806 91 533 21 Rapiamaa 2 980 37 640 10 Saaremaa 2 922 37 049 16 Tartu maa 2 993 148 205 22 Valgamaa 2 044 35 599 13 Viljandimaa 3 422 57 042 15 Voru maa 2 306 39 640 13 Zdroj: [STATISTICS ESTONIA 2008] 354 Počty jednotlivých obcí, stejně jako počet obyvatel se díky reformám, které mají vést ke slučování obcí, neustále mění. Proto je možné v textu setkat se s rozdílnými hodnotami. 282 Tabulka 2: Sídelní struktura v Estonsku Velikost obce Počet obcí Podíl z celkového počtu obcí (%) Počet obyvatel Podíl z celkového počtu obyvatel (%) < 1 000 32 14,1 22 519 1,7 1 001 -2 500 106 46,7 165 148 12,2 2 501-5 000 44 19,4 156 001 11,5 5 001-10 000 31 13,7 198 870 14,7 10 001-50 000 12 5,3 243 103 18,0 50 001-100 000 1 0,4 67 355 5,0 100 001-250 000 1 0,4 101 297 7,5 250 001 < 1 0,4 396 375 29,4 Celkem 227 100,0 1 351 069 100,0 Zdroj: Výpočet autor dle [STATISTICS ESTONIA 2008] 1.2. Interakce mezi lokální a centrální úrovní Vztahy mezi lokální a centrální úrovní upravuje jak ústava, tak zejména zákon o organizaci místní samosprávy.355 Zejména dle druhého jmenovaného dokumentu mají lokální jednotky právo navzájem mezi sebou zakládat asociace a společné instituce za účelem reprezentace a prosazování svých zájmů na vyšších úrovních systému. Jsou tak nástrojem ke snadnějšímu řešení otázek, které mají estonské obce uloženy zákonem. Současně plní také funkci fór, ve kterých se obce mohou vyjadřovat ke svěřeným záležitostem. Předmětem spolupráce těchto sdružení je zejména agenda veřejných služeb, jako například vzdělávání, sociální a zdravotní péče, doprava či svoz odpadu. Obce spolupracují též na územním plánu a v otázkách rozvoje, ale i na pořádání kulturních akcí. Pro skupinu obcí často také pracují různé fondy, nadace a neziskové organizace, založené za tímto účelem. Častým jevem v interakci mezi estonskými jednotkami místní samosprávy je na smluvním základu založený nákup služeb malými obcemi od sousedících obcí větších.356 355 Podrobněji viz [LOCAL GOVERNMENT ORGANIZATION ACT 2008]. 356 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseminis-teerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 283 V Estonsku existují dva typy asociací sdružujících obce. Prvním typem jsou asociace regionální, druhým pak asociace na národní úrovni. Počet regionálních organizací odpovídá počtu regionů. V každém z patnácti krajů funguje sdružení všech nebo alespoň většiny obcí. Legislativně je vymezeno zákonem o spolupráci obcí, zákonem o neziskových organizacích a dalšími zákony.357 Regionální asociace jsou pro estonský systém i pro samotné obecní jednotky velmi důležité. Díky nim představitelé obcí mnohem úspěšněji prosazují své zájmy na celostátní úrovni. Aktivity a požadavky, které závisí na aktuálních potřebách, jsou na regionální úrovni koordinovány a lokální správa má tak mnohem silnější vyjednávači pozici směrem k centru. Zástupci regionálních asociací nejsou volení, členové jsou vysíláni obecní radou. Asociace estonských obcí na regionální úrovni jsou financovány z obecních rozpočtů členských jednotek a jsou poradním orgánem krajského guvernéra.358 Na celostátní úrovni jsou v Estonsku dvě sdružení místních jednotek: Asociace estonských měst (Eesti Linnade Liit, ELL) a Asociace estonských obcí (Eesti Maaomavalitsuste Litt, EML). Obě jsou velmi významné, a to nejen svými funkcemi, které vykonávají, ale také historicky. Asociace sdružující města byla založena již v roce 1920, o rok později, v roce 1921, vznikla asociace reprezentující estonské municipality. Poté, co se země dostala do sovětského područí, byly tyto instituce zrušeny. K jejich obnovení došlo až v roce 1990. V roce 1994 byl založen orgán Společné shromáždění asociací místních úřadů (Omavalitsusliitude Koostôôkogu). Jeho cílem je vyjednávání s národní vládou a reprezentace obcí na nejvyšší úrovni.359 Celostátní asociaci může založit nejméně polovina estonských obcí nebo takový jejich počet, který by reprezentoval alespoň polovinu z celkového počtu obyvatel. Jejich hlavním cílem je reprezentace lokálních zájmů na celostátní a mezinárodní úrovni. Na obou těchto rovinách se snaží zajistit rozvoj estonských municipalit a prosadit zájmy svých členů. K jejich funk- 357 O spolupráci obcí podrobněji viz [LOCAL GOVERNMENT ASSOCIATION ACT 2008] a [NON-PROFIT ORANIZATIONS ACT 2008]. 358 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseminis-teerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008] a Eesti Linnade Liit (Asociace estonských měst) [http://www.ell.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 359 Eesti Linnade Liit (Asociace estonských měst) [http://www.ell.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 284 cím patří také zlepšení výkonu obecních rad. Tato národní sdružení plní také úlohu ochránce nej nižší správní úrovně.360 Národní úroveň má ve své dikci zejména legislativní úkony, soudní moc, dále mezinárodní vztahy, obrannou politiku, finanční záležitosti státu a plní též roli supervízora nižších úrovní státní správy a samosprávy. Úřady místní samosprávy mají povinnost zajistit veřejné služby a potřebnou infrastrukturu na svém území. Podobně jako na příklad ve Finsku i v Estonsku je jejich předmětem i sociální péče a služby spojené s tzv. w elf are state. 2. Obecní pořádek Chceme-li analyzovat obecní pořádek v Estonsku, je nezbytné vycházet z širšího kontextu celého Pobaltí. Státy Estonsko, Litva i Lotyšsko se vyznačují několika společnými prvky, které je možné souhrnně označit jako institu-cionalismus. Charakterizován je jako souhrn pravidel, postavení, a norem. Suma těchto norem ovlivňuje jednotlivce a skupiny ve volbě jejich rozhodnutí a ovlivňuje i jejich chování [FREDERICKSON 1999: 703]. V rámci analýzy institucí je důraz kladen na vůdcovství a management. Role lídra a jeho chování pak podléhá mnoha vlivům. Nej významnějšími faktory jsou psychologicko-personální, institucionální, dále podoba stranického systému a organizovanost politických stran či politická kultura. Jako velmi významné se ukazují faktory institucionální, do nichž počítáme právní zakotvení a sílu, jakou lídr, resp. funkcionář, dle zákona má, vlivným faktorem je i finanční autonomie institucí a organizační rámec, v němž se lídr pohybuje, v němž může uskutečňovat svoji moc [PAWLOWSKA, RADZIK 2007: 2-3]. Polské politoložky z Univerzity Marie Curie-Sklodowské Agniezska Pawlowska a Katarzyna Radzik skombinovaly typologii vůdcovství na lokální úrovni od Mouritzena a Svary s taxonomií Berga a Raoa.361 Na 360 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseminis-teerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008] a Eesti Linnade Liit (Asociace estonských měst) [http://www.ell.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 361 Ve své taxonomii (nejedná se tedy o typologii) Rike Berg a Nirmala Rao rozlišují tři typy zemí, v nichž: 1) radikální změny na lokální úrovni vedly k posílení exekutivy místní samosprávy; 2) strukturální změny omezily pouze několik obcí (obvykle velká města); 3) žádné významné změny z hlediska lokálního vůdcovství neproběhly [PAWLOWSKA, RADZIK 2007: 3]. 285 základě třech kritérií362 pak dospěly ke třem modelům: (a) technokratickému, (b) byrokratickému a (c) transformativnímu [PAWLOWSKA, RADZIK 2007: 3]. Z hlediska Pobaltí, konkrétně pak Estonska je významný model druhý, tedy byrokratický. Vyznačuje se politickou podporou, které se lídrovi dostává od většiny politických stran v obecním zastupitelstvu. Funkce lokální samosprávy jsou spíše administrativní. To je také důvodem, proč je tento model označován za byrokratický. Lokální politiku v tomto případě považují obě politoložky za konzervativní. Tímto termínem rozumí velmi silný vliv politických stran, na rozdíl od Francie či Finska jsou v pobaltských státech aktivní v utváření politiky během celého volebního období. Druhým významem konzervativního pojetí je dědičnost znaků z období před rokem 1990, tedy hierarchie, nedostatek vlastní iniciativy a progresivního jednání, časté očekávání rozhodnutí „shora" a administrativní charakter samosprávy. Konečně třetím významem je v byrokratickém modelu nejisté vnímání struktury vedení obce [PAWLOWSKA, RADZIK 2007: 9]. K základním povinnostem obce patří zajištění vzdělávání. Všechny estonské obce mají povinnost zajišťovat první tři stupně vzdělávání. Každá z obcí tak má ve své agendě předškolní, primární i sekundární vzdělávání. Jak bude ukázáno níže, právě do této oblasti patří nejvyšší část výdajů všech estonských obcí. Technické a univerzitní vzdělávání zajišťuje národní vláda. Sektor sociálního zabezpečení a zdravotní péče je z velké míry také ponechán v kompetenci obcím. Veškeré sociální služby, včetně jeslí, školky, sociální domovy, služby pro handicapované a seniory, pro lidi bez domovů či rodiny v krizi, zajišťují obce. Stejně tak jsou obce povinny zajistit bydlení pro sociálně slabé občany. Do kompetencí národní vlády nespadá žádná z těchto služeb, a tedy nemá na ni žádný vliv. V otázce zdravotní péče jsou povinnosti a odpovědnost rozděleny. Lokální úroveň zajišťuje zcela sama primární zdravotnickou péči a veřejné zdravotnictví. Správa nemocnic je sdílená a patří do správy jak centrální úrovně, tak i jednotlivých municipalit, resp. měst. Zdravotní pojištění jev kompetenci pouze centrální administrativy. Poněkud odlišná je situace v oblasti kultury, sportu a volnočasových aktivit. Divadla, musea, 362 Kritérii byla institucionální a právní podoba vůdcovství na lokální úrovni, „raison ďétre " lokální správy a přizpůsobivost lokálních struktur na změny ve vládnutí [PAWLOWSKA, RADZIK 2007: 3]. 286 knihovny, kulturní centra a sportovní a volnočasové aktivity jsou rozděleny mezi obce, resp. města a národní vládu. Jedinou výjimkou jsou parky, které jsou spravovány samotnými obcemi. Na lokální úroveň je kladena ve většině případů odpovědnost v otázkách životního prostředí. Z hlediska dopravy spadá správa vozovek pod národní vládu, obce mají na starosti veřejné osvětlení a městskou hromadnou dopravu. Do kompetencí obcí patří též např. volební registry (v součinnosti s ministerstvem vnitra). Naopak obecní policie, hasičské záchranné jednotky nebo civilní obrana jsou v kompetencích celostátní vlády [MÄELTSEMEES 2000: 82-83, 107-108].363 2.1. Obecní správa Základní podobu vnitřní struktury obcí upravuje zákon o organizaci místní samosprávy. Každá obec dále disponuje svým statutem (pôhimäärus), který dále podobu institucí rozvíjí, stejně jako pravidla a procedury pro danou obec. Díky relativně širokým definicím zákona se tak můžeme v jednotlivých případech setkat s mírně odlišnými pravidly a procedurami. Exekutivní pravomoci patří starostovi (linnapea, vallavanem) a obecní radě (valitsusfM. Legislativním orgánem každé obce je zastupitelstvo (volikogu) [MÄELTSEMEES 2000: 74-76].365 2.1.1. Obecní zastupitelstvo V organizační struktuře lokální úrovně je nejvýše postavenou institucí obecní zastupitelstvo. Volby do tohoto orgánu se konají každé čtyři roky.366 Počet zastupitelů je odvislý od počtu obyvatel v každé obci. Zastupitelstvo v nejmenších obcích, do dvou tisíc obyvatel, musí mít minimálně 7 členů, v nej větších obcích je rozdělováno maximálně 63 mandátů. Podrobněji o počtu členů zastupitelstva pojednává tabulka 3. K nej významnějším pra- 363 Local Government in Estonia; [http://www.siseministeerium.ee/public/LGinEsto-nia2005_20070322090339.pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008] 364 Důležité je na tomto místě upozornit, že se nejedná o obecní radu, tak jak ji můžeme znát z českého prostředí, částečně by bylo možné užívat i obecní vláda. 365 Local Government in Estonia; [http://www.siseministeerium.ee/public/LGinEs-tonia2005_20070322090339.pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008], Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseministeerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 366 Podrobněji o volbách a volebním systému v následující kapitole. 287 vomocem obecního zastupitelstva patří volba starosty obce a jmenování obecní rady. Dále také volí svého předsedu (yolikogu esimees). Funkce předsedy jakožto hlavy zastupitelstva je neslučitelná s funkcí starosty obce.367 Volba je tajná a kandidát, aby uspěl, musí získat alespoň polovinu hlasů všech zastupitelů. K úkolům předsedy zastupitelstva patří organizace práce shromáždění a jeho schůzí, včetně jejich svolávání. V souladu se zákonem, statutem a rozhodnutím zastupitelstva také reprezentuje obec a zastupitelstvo navenek. Veškerá dokumentace schválená zastupitelstvem podléhá jeho podpisu, bez něhož by nenabyla platnosti. Další kompetencí obecního zastupitelstva j e zřizování stálých (alaline) i ad hoc komisí (ajutine komisjon). Jedinou, pro všechny obce povinnou je komise kontrolní (revisjonkomisjon), zřízení případných dalších upravují statuty jednotlivých obcí. Předseda komise je volen zastupitelstvem ze svého středu, na jeho návrh jsou pak další členové jmenováni. Výjimkou je opět kontrolní komise, kde i členové musí být voleni, složena musí být minimálně ze tří členů. Obecní zastupitelstvo rozhoduje také v následujících oblastech: - finanční záležitosti (rozpočet, daně, poplatky, příspěvky, obecní půjčky, dotace pro obec apod.) - majetkoprávní záležitosti obce - úprava obecních hranic, zřizování místních částí - stavební, rozvojový a regulační plán obce, dlouhodobé i krátkodobé plánování Zastupitelstvo může iniciovat také vyslovení nedůvěry předsedovi zastupitelstva, starostovi, členovi obecní rady, nebo předsedovi komise. K vyvolání hlasování je třeba, aby pro byla alespoň čtvrtina všech zastupitelů. V případě, že je hlasování o nedůvěře úspěšné v případě předsedy zastupitelstva, nastupuje na jeho místo nejstarší člen sboru [MÁELTSEMEES 2000: 77]. Nahrazeno, resp. rozpuštěno může být též samotné zastupitelstvo, a to v případě, že není schopno schválit rozpočet do tří měsíců po začátku fiskálního roku. Druhou situací, která j e důvodem pro rozpuštění zastupitelstva, je nezvolení ani předsedy, ani starosty do měsíce od první schůze zastupitelstva, nebo neshodnutí se na členech obecní rady do dvou měsíců ode dne, kdy byl zvolen starosta obce. Zasedání zastupitelstva jsou veřejná. 367 V letech 1989-1993 byla funkce starosty a předsedy zastupitelstva slučitelná [MÁELTSEMEES 2000: 77]. 288 Tabulka 3: Počet zastupitelů v obcích dle počtu obyvatel Počet obyvatel Počet členů <2 000 7 2 001-5 000 13 5 001-10 000 17 10 001-50 000 21 50 001 -300 000 31 300 001 < 63 Zdroj: [RIIGIPORTAL EESTI.EE 2008] 2.1.2. Starosta obce a obecní rada Starosta obce je volen a případně odvoláván zastupitelstvem. Délka jeho mandátu odpovídá volebnímu období v lokálních volbách, je tedy čtyři roky. Nej významnější pravomocí, kterou máje navrhování, resp. formování obecní rady, v jejímž čele stojí. Starosta je oficiálně ve své funkci potvrzen obecní radou, ta nabývá oficiálního statutu v okamžiku jmenování zastupitelstvem obce [MÄELTSEMEES 2000: 88]. Mezi hlavní povinnosti starosty patří především organizace práce pro obecní radu a příprava jejího jednání. Podobně jako předseda zastupitelstva i on může v souladu se zákony, statutem a pověřením zastupitelstva reprezentovat obec. Jeho agenda však směřuje zejména dovnitř rady, řídí její interní aktivity a agendu. Také podepisuje její veškerou dokumentaci. Poslední jeho kompetencí je předkládání kandidátů na vedoucí obecních podniků zastupitelstvu obce ke schválení [MÄELTSEMEES 2000: 89].368 Starosta stojí také v čele obecní administrativy. Cleny obecní rady mohou být jak členové obecní administrativy, resp. zaměstnanci úřadu, tak političtí reprezentanti. Nejedná se však o užší orgán vycházející ze zastupitelstva, jelikož členství v něm je neslučitelné s funkcí zastupitele obce. Neschválí-li zastupitelstvo některého ze starostou navržených kandidátů, přechází tato iniciativa na něj. Zasedání obecní rady jsou neveřejná.369 368 Local Government in Estonia; [http://www.siseministeerium.ee/public/LGinEs-tonia2005_20070322090339.pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008], Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseministeerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 369 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseministeerium. ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 289 Obrázek 3: Zjednodušené schéma vztahů mezi obecními institucemi Předseda zastupitelstva KS I Starosta cd Obecní rada > o c (D Zastupitelstvo Zdroj: Autor 2.1.3. Obecní administrativa Obecní administrativu tvoří jednotlivá na danou problematiku zaměřená oddělení a další sekce. Významným však je samotný úřad (kantselei). V jeho čele je pak sekretariát, buď městský (linnasekretär), nebo obecní (vallasekretär). Hlavní pracovní náplní sekretariátu je příprava materiálů a podkladů pro jednání obecní rady a obecního zastupitelstva. Je také zodpovědný za správnost přijímání jednotlivých směrnic, aby byly v souladu s právním řádem. V hlavním městě Tallinnu a jiných velkých městech vedle sebe existují paralelně dva oddělené sekretariáty, jeden pro zastupitelstvo a jeden pro obecní radu. Obecní administrativa spadá pod starostu města, kterému jsou odpovědni i její zaměstnanci. O organizační struktuře rozhoduje zastupitelstvo dané obce, resp. města [MÄELTSEMEES 2000: 80-82].370 370 Local Government in Estonia; [http://www.siseministeerium.ee/public/LGinEs-tonia2005_20070322090339.pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008], Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseministeerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 290 2.2. Prvky přímé demokracie Prvky přímé demokracie na lokálni úrovni jsou upraveny zákonem o organizaci místní samosprávy, konkrétně pak v kapitole 4, § 32, odst. 1-3. Občané Estonska mají možnost participovat na lokální správě dvěma způsoby. Zákon jim umožňuje účastnit se legislativního procesu formou iniciativ, a to ve dvou formách. Obyvatelé obce mohou sami iniciovat vznik vyhlášky či jiného obcí vydávaného právního předpisu. Nezbytnou podmínkou je podpora alespoň jednoho procenta všech, kteří žijí na území obce a mají volební právo. Druhou možností je změna pasáže v předpisu, případně podání pozměňovacího návrhu nebo revize dokumentu, který zastupitelstvo schválilo. Hranice počtu podpisů, který je nezbytný pro naplnění zákona a úspěšnost iniciativy, je pět procent z počtu obyvatel s volebním právem, kteří mají trvalé bydliště v obci. Podpisy požadovaného počtu obyvatel musí být doručeny obci a jsou-li splněny všechny zákonem předepsané podmínky, zastupitelstvo o návrhu rozhodne. Iniciátoři akce mají právo účastnit se prostřednictvím svých reprezentantů debaty [LOCAL GOVERNMENT ACT 2008]. 2.3. Financování obcí Problematika financování estonských obcí začala být řešena v první polovině 90. let. Mezi lety 1993-1995 bylo přijato pět zákonů, které financování municipalit upravovaly. Zákonnými předpisy jsou: - zákon o organizaci místní samosprávy - zákon o obecních a městských rozpočtech - zákon o vztahu mezi obecními a městskými rozpočty a státním rozpočtem - zákon o obecní dani - zákon o administrativním členění estonského území [SOOTLA, KASEMETS, KUNNAPPU 2000: 159] V součinnosti s výše uvedenými zákony tak obce dostaly možnost vybírat daně. Za základ daňového systému lokální samosprávy je možné považovat (a) individuální daň z příjmu, (b) pozemkovou daň a (d) daň z užívání přírodních zdrojů. Všechny tyto daně jsou vypočítávány jako část příjmů obecního rozpočtu. Obecní jednotky mohou uložit také daně, které jsou 291 spojeny s jejich územím. Rozsah těchto daní upravuje zákon o obecních daních, přijatý 21. září 1995. Jako obecní daně určuje: (a) daň z hlavy (b) obecní daň z příjmu (c) daň z obratu (d) daň z lodě (e) daň z výdělku a reklamy (f) daň z uzavření ulice či vozovky (g) daň z motorového vozidla (h) daň z vlastnictví zvířete (i) daň ze zábavy371 [SOOTLA, KASEMETS, KUNNAPPU 2000: 160-163]. Obce nejsou však financovány pouze z výběru daní. Zvláště u malých obcí hrají značnou roli obecní dotace, sdílené příjmy, úvěry a případně další zdroje. Nemalou roli hraje též počet obyvatel obce. Mezi různě velkými obcemi je tak značná diverzifikace zdrojů příjmů. Tabulka 4 ilustruje finanční příjmy ve městech a obcích čtyř velikostních kategorií v roce 1997. Z hlediska rozpočtu obcí tvoří nej důležitější položku daň z příjmů. V roce 2004 tvořila celých 42 % příjmů estonských municipalit. Druhou nej vyšší položkou, která však tvořila již pouze 18 % příjmů obcí, byly státní dotace určené na obchodování. Z 15 % byly obecní rozpočty tvořeny poplatky občanů a příjmy z vlastnictví obecního majetku. Významnějším příjmem obcí byly také finance z vyrovnávacího fondu. Po 4 % byly příjmy obcí tvořeny financemi fondů či nadací, příjmy z pozemkové daně a investicemi ze státního rozpočtu. Vlastní příjmy obcí, obecní daně, daně z užívání přírodních zdrojů a další příjmy tvořily pouze po 1 % příjmů.372 Na výdajové stránce je pro estonské obce nejnákladnější vzdělávání. V roce 2004 tvořily výdaje na školství a vzdělávání celých 44 % výdajů 371 Daň ze zábavy je placena organizátory aktivit, které jsou uspořádány za účelem zábavy na území obce či města. Platí ji též majitelé zábavních podniků, které jsou na území samosprávných jednotek [SOOTLA, KASEMETS, KUNNAPPU 2000: 162]. 372 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky) [http://www.siseminis-teerium.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008], Statistics Estonia (Statistický úřad Estonska) [http://www.stat.ee/?lang=en; ověřeno ke dni 21. 11. 2008], Local Government in Estonia; [htrp://www.siseministeerium.ee/public/LGinEstonia2005_20070322090339. pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 292 všech obcí. O poznání méně - 17 % výdajů - bylo obcemi vynaloženo na hospodářství obcí. Na administrativní položky a kulturu, sport a volnočaso-vé aktivity byly obecními rozpočty vynaloženy náklady vždy rovnající se 13 % celkových výdajů. Sociální služby a zdravotní péče byla, navzdory tomu, že většinu těchto služeb zajišťují obce, financována jen 8 % z celkového objemu obecních výdajů. Ochrana životního prostředí byla financována celkem 4 % výdajů, veřejný pořádek pak 1 % souhrnu obecních výdajů za rok 2004.373 Tabulka 4: Příjmy vybraných obcí dle počtu obyvatel v roce 1997 Tallin (415 000 obyv.) Tartu (101 000 obyv.) Parnu (52 000 obyv.) Rakke (2 500 obyv.) Státní dotace 6,8 8,4 32,3 Sdílené příjmy 71,0 70,8 57,9 43,5 Obecní daně 0,6 0,4 0,3 Úvěry, půjčky 16,0 6,6 11,9 Další zdroje 12,4 15,4 21,5 24,2 Zdroj: [MÄELTSEMEES 2000: 83] 3. Volební systém Článek 156 Ústavy Estonské republiky374 zaručuje přímé, všeobecné, rovné, svobodné a tajné volby. Volební právo je zaručeno všem, kteří jsou starší 18-ti let a kteří mají občanství Estonska nebo Evropské unie. Aktivní volební právo mají i občané, kteří mají trvalý pobyt na území dané obce po dobu minimálně pěti let. Práva volby kandidátů do místních zastupitelstev jsou zbaveni občané ve výkonu trestu nebo ti, kteří byli zbaveni právní způsobilosti. Pasivní volební právo je užší, je omezeno pouze na občany Estonska nebo Evropské unie s trvalým pobytem na území obce, kteří dosáhli 18-ti let věku a kteří jsou způsobilí volit. Volební perioda byla do roku 2005 tři roky, od tohoto roku se volby konají každé čtyři roky ve volební den, vždy třetí neděli v říjnu. Se zavedením elektronického hlasování je možné hlaso- 373 Tamtéž. 374 Ústava Estonské republiky [http://www.servat.unibe.ch/law/icl/en00000_.html; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 293 vat dříve než ve volební den, jedná se o tzv. předběžné hlasování. To začíná 13.-9. den před volbami v jedné volební místnosti, 6.-4. je možné hlasovat ve všech volebních místnostech. V těchto dnech jsou volební místnosti otevřeny od 12 hodin do 20 hodin, ve volební den od 9 hodin do 20 hodin. Právě elektronické hlasování je možné již v době předběžného hlasování, volby se ale mohou účastnit i občané např. v nemocničních zařízeních. Tzv. domácí elektronické hlasování je však možné pouze ve volební den. V každé obci je vždy jeden volební okrsek, jedinou výjimkou je hlavní město Tallinn, ve kterém je volebních okrsků celkem osm. Kandidáty na funkci zastupitele mohou nominovat politické strany a jejich koalice. Kandidovat mohou také nezávislí kandidáti.375 Volby do lokálních institucí v Estonsku jsou proporční. Mandáty jsou rozdělovány ve dvou kolech. V prvním kole je zvolen ten kandidát, který překročí prostou kvótu. Ta je vypočítávána pro každý okrsek zvlášť. Odvozena je od počtu platných hlasů odevzdaných ve volbách a od počtu mandátů, které se v daném okrsku rozdělují. Ti kandidáti, kteří překročí tuto kvótu, jsou zvoleni. V druhém kole jsou mandáty přerozdělovány pomocí matematické formule. Do skrutínia postupuje kandidátní listina každé politické strany či koalice politických stran, která překročí 5% uzavírací klauzuli. Mandáty jsou politickým stranám rozdělovány na základě modifikované ďHondtovy metody. Od klasické ďHondtovy metody se tento estonský typ odlišuje v tom, že všichni dělitelé vyšší než 1 jsou vynásobeni koeficientem 0,9. Řada dělitelů modifikované metody tak vypadá následovně: 1; 209; 309; 40'9, 50'9;... Zvolený je takový počet kandidátů z čela kandidátní listiny, kolik zbývajících mandátů každé ze stran ve skrutiniu přiřkne matematická volební formule.376 V případě, že se jedná o hlasovací lístky v papírové podobě, sčítá volební výsledky volební komise každého konkrétního okrsku. Jedná-li se o elektronické hlasování, jsou hlasy sčítány Národní volební komisí. Obrázek 4 uvádí volební komise v estonských volbách do obecních zastupitelstev. Každý volič může do tří dnů od skončení voleb podat stížnost na jejich průběh. Ta je v prvním kroku řešena na úrovni krajské komise. Druhou institucí, která je hierarchicky na vyšší pozici, ke které směřuje stížnost 375 Vabariigi Valimiskomisjon (Estonská národní volební komise) [http://www.wk. ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 376 Tamtéž. 294 v druhém kroku, je Národní volební komise. Nejvýše postaveným orgánem v rozhodování této záležitosti je Nejvyšší soud.377 Obrázek 4: Volební komise v obecních volbách v Estonsku Národní volební komise 7 členů Krajská volební komise 15 krajů + Tallinn a Tartu Obecní volební komise 227 obcí Komise volebních místností 660 Zdroj: Autor, adaptováno dle [VABARIIGI VALIMISKOMISJON 2008] 3.1. Stranický systém Jak bylo popsáno výše, do obecních zastupitelstev mohou kandidovat politické strany, jejich koalice a nezávislí kandidáti.378 Na počátku 90. let však měly nej významnější postavení tzv občanské volební aliance (kodanike vali-misliidud)?19 Jedná se o kandidátní listiny, které byly ustavovány vždy před obecními volbami. Struktura nebyla nikterak pevná a trvalá. V některých případech byly registrovány dokonce jako nevládní organizace. Před začátkem volebního klání byla sestavena listina kandidujících občanů, kteří vystupovali pod společným jménem, často shodným s názvem obce, v níž CEA kandidovala. Mohla se pak plnohodnotně účastnit i volební kampaně. Tato uskupení je možné označit spíše za nepolitické voličské asociace, resp. za uskupení kandidátů s touhou kandidovat společně, než za lokální politické strany. Nevýhodou CEA byla absence politické zodpovědnosti. Díky slabé organizační i institucionální struktuře se členové s každými volbami měnili, což často vedlo k nízké kontinuitě [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT 2008: 86-87]. Občanské volební aliance byly na počátku 90. let velmi úspěšné. Prvním důvodem byl teprve vznikající a nekonsolidovaný systém politických stran. Druhým důvodem je volební systém. Ten je na lokální úrovni velmi personalizovaný, což je zapříčiněno především jednoduchou kvótou, po jejímž překročení získá kandidát mandát přímo. Estonsko se vyznačuje 377 Vabariigi Valimiskomisjon (Estonská národní volební komise) [http://www.wk. ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 378 Úspěch nezávislých kandidátů je však marginální. Zvítězit mohou pouze tehdy, překonají-li kvótu pro přímé zvolení, což je velmi obtížné. [Pettai, Toomla, Joakit 2008: 87]. 379 V anglické literatuře se setkáme s termínem Citizen Electoral Alliances. Z toho důvodu bude v textu uváděna zkratka CEA. 295 tím, že voliči na lokální úrovni preferují osobnosti. I v případě, že dají svůj hlas politické straně, jsou určujícím kritériem v jejich rozhodování jednotliví kandidáti. Podle výzkumu Univerzity v Tartu rovných 50 % voličů podporuje ve volbách jednotlivé kandidáty, pouze 20 % voličů uděluje svůj hlas politickým stranám. Tento faktor způsobil, že CEA byly v 90. letech velmi silné a vlivné. [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT 2008: 85, 87]. O tom, jaký měly CEA vliv, svědčí i jejich podíl na celkovém počtu lokálních vlád, hlasů i mandátů. Po volbách 1993 byly občanské volební aliance přítomny v 96 % obecních zastupitelstev. Politické strany byly úspěšné pouze z jedné třetiny. Podobné výsledky přinesly i volby v roce 1996, kdy se politické strany účastnily 33 % zastupitelstev. I při přičtení volebních aliancí politických stran, které byly součástí lokálních vlád v 10 % případů, CEA byly bezkonkurenčně nej silnější, úspěch slavily v 95 % municipalit. V dalších volbách v roce 1999 si dokonce o tři procenta polepšily. Výrazně úspěšnější byly ale i politické strany. V součtu s volebními koalicemi se dostaly na 51 % úspěšnosti v zastoupení v jednotlivých obcích. S volbami v roce 2002 dochází ke zlomu a poměr se mění. Politické strany jsou úspěšné ve 227 obcích (94 %), CEA pouze ve 164 obcích (68 %). Propast mezi politickými stranami a CEA se ještě prohloubila po volbách v 2005, kdy politické strany byly v počtu obcí úspěšnější o 2 %, obecní volební aliance si o 10 % pohoršily, součástí obecního zastupitelstva byly ve 131 obcích. O důvodech této změny bude pojednáno níže. Počet a proporce účasti v obecních zastupitelstvech dle politických uskupení shrnuje tabulka 5. [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT 2008: 88-91].380 Tabulka 5: Počet a proporce účasti v obecních zastupitelstvech dle politických uskupení Politické uskupení 1993 1996 1999 2002 2005 N % N % N % N % N % Politická strana 84 33 84 33 120 49 227 94 219 96 Volební koalice 26 10 18 7 Strana + koalice 84 33 100 39 127 51 227 94 219 99 CEA 244 96 242 95 242 98 164 68 131 58 Nezávislí kandidáti 197 78 149 59 111 45 82 34 50 22 Zdroj: Autor, adaptováno dle [PETTAI, TOOMLA, JOAKLT2008: 88-91; STATISTICS ESTONIA 2008] 380 Statistics Estonia (Statistický úřad Estonska) [http://www.stat.ee/?lang=en; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 296 Podobné rozdíly mezi politickými stranami a CEA, jako v případě účastí v lokálních vládách, je možné sledovat i na příkladu volebních zisků a počtu mandátů. V roce 1993 občanské volební aliance obdržely od voličů 65 % hlasů, dvakrát více než politické strany. Podobný výsledek je možné pozorovat i na výsledcích z roku 1996. Po volbách v roce 2002 se situace změnila. Politické strany získaly 81 % hlasů, CEA 18 %, stejně tak v roce 2005, kdy politické strany obdržely hlasy od 80 % voličů, CEA 20 % hlasů. Rozdíly jsou samozřejmě patrné i na počtu mandátů [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT 2008: 88-91].381 Konkrétněji v tabulce 6. Tabulka 6: Zisky hlasů a mandátů pro politická uskupení podle jejich formy Politické uskupení 1993 1996 1999 V % V % V % Politická strana 135 060 30 115 928 25 220 462 43 Volební koalice 57 552 13 32 068 6 CEA 296 696 65 267 423 59 259 965 50 Nezávislí kandidáti 23 559 5 15 979 3 6 087 1 Celkem 455 135 100 456 882 100 518 585 100 Politické uskupení 1993 1996 1999 S % S % S % Politická strana 293 8 405 12 640 19 Volební koalice 178 5 87 3 CEA 3 034 87 2 755 80 2 605 77 Nezávislí kandidáti 186 5 115 3 23 1 Celkem 3513 100 3 453 100 3 355 100 Politické uskupení 2002 2005 V % V % Politická strana 426 529 81 395 380 80 Volební koalice CEA 98 807 18 98 627 20 Nezávislí kandidáti 4 260 1 2 329 0 Celkem 529 596 100 496 336 100 Politické uskupení 2002 2005 S % S % Politická strana 2 149 66 2 181 70 Volební koalice CEA 1 112 34 921 30 Nezávislí kandidáti 12 0 9 0 Celkem 3 273 100 3 111 100 Zdroj: Autor, adaptováno dle [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT2008: 88-91; STATISTICS ESTONIA 2008] 381 Statistics Estonia (Statistický úřad Estonaska) [http://www.stat.ee/?lang=en; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 297 Značné oslabení občanských volebních aliancí je datováno zejména k volbám v roce 2002, částečně však již volbám předcházejícím. Důvodem je zákon o volebním systému do estonského parlamentu. Na konci 90. let se již částečně ustálil stranický systém a politické strany začaly provádět změny, které vedly k jejich postupnému posilování. K ustálení a formování stranického systému přispěl právě parlamentem schválený zákon, který zakazoval koalicím politických stran účastnit se voleb do Riigikogu3*2. Kandidovat tak mohly pouze politické strany a nezávislí. To se nakonec projevilo i na lokální úrovni. Důsledkem tohoto kroku bylo posílení politických stran a snížení vlivu CEA. Občanské volební aliance si udržely své postavení spíše v malých obcích s nízkým politickým významem [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT 2008: 91-95, 99]. Změna se projevila i směrem dovnitř CEA. Kandidáti tohoto uskupení účastnící se voleb opakovaně, se v roce 1999 ve velké míře rozhodli využít jako prostředek svého zvolení některou z politických stran. Mezi volebními obdobími 1996-1999 a 1999-2002 narostl počet kandidátů přestoupivších od CEA k politickým stranám z 13,3 % na 40,2 %. Narostl také počet kandidátů, kteří se rozhodli kandidovat za stejnou politickou stranu jako v předcházejících volbách, došlo ke zvýšení o téměř 12 % na 20,8 %. V období 2002-2005 byl rozdíl ještě markantnější. Za stejnou politickou stranu jako dříve kandidovalo již 53,3 % kandidátů. Přestoupit z CEA do strany se v tomto období rozhodlo už jen 11,1 %. Můžeme pozorovat také výrazný pokles kandidátů CEA, kteří v dalších volbách kandidovali za tuto alianci. Před změnami v roce 1998 byl podíl 65,1 % (1993-1996), resp. 58,7 % (1996-1999). V období let 1999-2002 a 2002-2005 se snížil podíl na 27,2 %, resp. 15,6 % [PETTAI, TOOMLA, JOAKIT 2008: 91-95, 99]. Poslední volby do obecních zastupitelstev se konaly v říjnu 2005. Z hlediska úspěšnosti na celostátní úrovni bylo nejúspěšnějších jedenáct volebních subjektů. Nejvyšší počet hlasů od voličů získala Estonská strana středu (Eesti Keskerakond). Tato středo-levicová strana získala celkem 126 449 hlasů, což činí 25,48 % z celkového počtu platných hlasů. Její výsledek je téměř totožný s volbami předcházejícími, z roku 2002, kdy získala 25,86 % hlasů. Druhou v pořadí byla liberální Estonská reformistická strana (Eesti Reformierakond). Té voliči přiřkli celkem 16,91 %, tedy 382 Estonský název parlamentu. 298 83 959 hlasů. Tato strana od posledních voleb navýšila svůj zisk, v roce 2002 ji preferovalo 12,19 % voličů. Na třetím místě s 61 871 hlasy, a tedy 8,58 %, se umístila Estonská lidová unie {Eestimaa Rahvaliiť). Tato agrární strana byla také úspěšnější než v roce 2002, tehdy získala 6,59 % hlasů. Stranou, která ztratila nejvíce, byla středo-pravicová konzervativní Res Publica, která z 15,22 % hlasů z roku 2002 snížila svůj volební zisk na 8,46 % hlasů. Volilo ji 42 004 voličů. S 6,43 % a tedy 31 921 hlasů uspěla také Sociálně demokratická strana (Sotsiaaldemokraatlik Erakond), která vznikla v roce 2004 z Umírněné lidové strany (Rahvaerakond Móódukad). Druhou politickou stranou, které voliči dali méně hlasů než v předcházejících volbách, byla Spojená ruská lidová strana, zaměřující se na ruskou menšinu v Estonsku. Získala pouze 3 407 hlasů (0,69 %). V roce 2002 měla podporu 4,31 % voličů. Další úspěšnou stranou byla s 1 799 hlasy Křesťanská lidová strana {Erakond Eesti Kristlikud Demokraadid). Její zisk tvořil 0,36 % z celkového počtu hlasů. Oproti volbám z roku 2002 si polepšila, její předposlední zisk tvořil 0,12 % hlasů. Zcela novými úspěšnými subjekty byly Nezávislá strana (Iseseisvusparteí) a Ruská strana Estonska (Vene Eesti Erakond). Získaly 687 (0,16 %), resp. 406 (0,08 %) hlasů. Celorepublikově nejméně úspěšnou stranou byla Estonská levicová strana (Eesti Vasakparteí). Volilo ji 317 voličů, což je 0,06 %. Oproti roku 2002 je to téměř totožný výsledek, tehdy získala 0,07 % hlasů. Tento subjekt je stranou demokratického socialismu. Celková volební účast v roce 2005 činila 47 % ze všech oprávněných voličů.383 Průměrně se volební účast pohybuje kolem 50 % voličů, v roce 2002 se zúčastnilo voleb 53,5 % oprávněných voličů, o tři roky dříve účast činila 49,8 %. V roce 1996 rozhodovalo o složení obecních zastupitelstev 52,5 % občanů s aktivním volebním právem.384 383 Volební účast v jednotlivých krajích byla následující: Harjumaa -51%; Hiiumaa - 44 %; Ida-Virumaa - 50 %; Jögevamaa - 57 %; Järvemaa - 47 %; Läänemaa - 50 %; Lääne-Virumaa - 45 %; Pölvamaa - 55 %; Pärnumaa - 46 %; Raplamaa - 45 %; Saaremaa - 44 %; Tartumaa -51%; Valgamaa - 52 %; Viljandimaa - 47 %; Vörumaa - 53 %; hlavní město Tallinn - 43 %; město Tartu - 43 % [NÁRODNÍ VOLEBNÍ KOMISE, dostupné na http://www.wk.ee/k05/tulemus/osavott_eng.html; ověřeno ke dni 15. 11. 2008]. 384 Vabariigi Valimiskomisjon (Estonská národní volební komise), Local Government Council Elections [http://www.wk.ee/k05/tulemus/osavott_eng.html#; ověřeno ke dni 21. 11. 2008]. 299 Graf 1: Výsledky voleb do lokálních zastupitelstev v Estonsku v roce 2005 Ostalm 1,3-".. Sociable demokratická strana Res Publica Estonská lidová unie Estonska lidová ume Estonská reformistická strana Estonská strana středu ,46° o ,58% O stahi ip o lit ické s tra m v Spojená ruská lidová strana Křesťanská lidová strana Nezávislá strana Ruská strana Estonska Estonská levicová strana 12.4"% 16,91°o 25,48°o 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% Zdroj: Autor die [VABARIIGIVALIMISKOMISJON, LOCAL GOVERNMENT COUNCIL ELECTIONS 2008] 300 Prameny a literatura Internetové zdroje Eesti Linnade Liit (Asociace estonských měst); http://www.ell.ee/; ověřeno ke dni 21. 11.2008 Eesti Valiministeerium (Ministerstvo zahraničních věcí Estonska); http:// www.vm.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Estonian e-voting system; http://www.vm.ee/estonia/pea_172/kat_340 /7025.html; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Estonian Institute; http://www. einst.ee/factsheets/factsheets_uus_kuju/lo-cal_government_reform.htm; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Estonica, Local Self-government: Administrative-territorial Division and Organisation; http ://www. estonica. org/eng/lugu.html?kateg=39&menyy_ id=1263&alam=48&leht=5; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Local Government Council Elections; http://www.vm.ee/estonia/kat_340/ pea_172/7026.html; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Local Government Council Elections; http://www.vvk.ee/k05/tulemus/osa-vott_eng.html#; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Local Government in Estonia; http://www.siseministeerium.ee/public/ LGinEstonia2005_20070322090339.pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Municipalities of Estonia; http://www.statoids.com/yee.html; ověřeno ke dni 21. 11.2008 OECD LEED Forum on Partnerships and Local Government: Estonia; http://www.forumpartnerships.net/documents/view?id=47; ověřeno ke dni 21. 11.2008 OPPI, TANEL; MOORA, ERIK (2004): Failure of the EU Regional Policy in Estonia?; dostupné na http://unpanl .un.org/intradoc/groups/public/do-cuments/nispacee/unpanO 18526.pdf; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 PAWLOWSKA, AGNIEZSKA; RADZIK, KATARZYNA (2007): Institutional Models of Local Governence: Comparative Analysis; http:// www.nispa.sk/_portal/files/conferences/2007/papers/200704100858340. KievPaper.Pawlowska.Radzik.doc; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 301 Riigiportal eesti.ee (Státní portál Estonské republiky); https://www.eesti. ee/eng; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Siseministeerium (Ministerstvo vnitra Estonské republiky); http://www.si-seministeerium.ee/29950; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Statistics Estonia (Statistický úřad Estonska); http://www.stat.ee/?lang=en; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Ústava Estonské republiky; http://www.servat.unibe.ch/law/icl/en00000 _.html; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Vabariigi Valimiskomisjon (Estonská národní volební komise); http://www. vvk.ee/; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Vabariigi Valimiskomisjon (Estonská národní volební komise), Local Government Council Elections; http://www.vvk.ee/k05/tulemus/osavott_ eng.html#; ověřeno ke dni 21. 11. 2008 Články CAMPBELL, ADRIAN; COULSON, ANDREW (2006): Into the Mainstream: Local Democracy in Central and Eastern Europe. Local Government Studies, roč. 32, č. 5, s. 543 - 561. DOWLEY, KATHLEEN M. (2006): Local Government Transparency in East Central Europe. Local Government Studies, roč. 32, č. 5, s. 563-583. FREDERICKSON, GEORGE H. (1999). The Repositioning of American Public Administration. Political Science and Politics, 32, 4, 701-711. GUÉRIN, ÉLODIE; KERROUCHE, ERIC (2008): From Amateurs to Professionals: The Changing Face of Local Elected Representatives in Europe. Local Government Studies, roč. 34, č. 2, s. 179-201. MAGRE, JAUME; BERTRANA, XAVIER (2007): Exploring the Limits of Institutional Change: The Direct Election of Mayors in Western Europe. Local Government Studies, roč. 33, č. 2, s. 181-194. VANAGS, EDVIN; VILKA, INGA (2006): Local Government in Baltic States: Similar but Different. Local Government Studies, roč. 32, č. 5, s. 623-637. 302 WHILBORG, ELIN; PALM, JENNY (2008): Who is Governing What? Local Technical Systems - an Issue of Accountability. Local Government Studies, roč. 34, č. 3, s. 349 - 362. Ostatní prameny Electoral Systems and Voting Procedures at Local Level. Local and regional authorities in Europe, 68, Council of Europe. Local Government Act. 2008. Local Government Association Act. 2008. Local Government Organisation Act. 2008. Non-Profit Oganisation Act. 2008. Literatura BÄCK, HENRY; HEINELT, HUBERT; MAGNIER, ANNICK (eds.) (2006): The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. BALDERSHEIM, HARALD; ILLNER, MICHAL; WOLLMANN, HELLMUT (eds.) (2003): Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske & Budrich. COULSON, ANDREW; CAMPBEL, ADRIAN (eds.) (2007): Local Government in Central and Eastern Europe: The Rebirth of local Democracy. London: Routledge. DENTERS, BAS; ROSE, LAWRENCE E. (eds.) (2005): Comparing Local Government: Trends and Developments. New York: Palgrave Macmillan. GIBSON, JOHN; BATLEY, RICHARD (eds.) (1993): Financing European Local Governments. London: Frank Cass. HÖGYE, MÍHALY (eds.) (2000): Local and Regional Tax Administration in Transition Countries. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. 303 JOHN, PETER (2001): Local Governence in Western Europe. London: Sage Publication. KERSTING, NORBERT; VETTER, ANGELIKA (eds.) (2003): Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske & Budrich. MÄELTSEMEES, SULEV (2000): Local Government in Estonia. In: HORVÄTH, TAMÄS M. (eds.): Decentralisation: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. NICOLAESCU, CRISTINA; GORCEA; AMELIA (2005): Approaches to Local Represantation in Poland, Estonia, and Bulgaria. In: SOÖS, GABOR; ZENTAI, VIOLETA (eds.): Faces of Local Democracy: Comparative Papers from Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. PETTAI, VELLO; TOOMLA, REIN; JOAKLIT, ELVIS (2008): Citizen Electoral Alliances in Estonia: Citizen Democracy versus Cartel Parties. In: REISER, MARION; HOLTMAN, EVERHARD (eds): Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. REISER, MARION; HOLTMAN, EVERHARD (eds.) (2008): Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. SOÖS, GABOR; ZENTAI, VIOLETA (eds.) (2005): Faces of Local Democracy: Comparative Papers from Central and Eastern Europe. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. SOOTLA, GEORG; KASEMETS, KEIT; KÜNNAPUU, SIGNE (2000): Local and Regional Tax Administration in Estonia. In: HÖGYE, MIHÄLY (eds.): Local and Regional Tax Administration in Transition Countries. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. VANAGS, EDVIN; VILKA, INGA (2003): Local democracy in the Baltic countries: a new beginning? In: KERSTING, NORBERT; VETTER, ANGELIKA (eds.): Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske & Budrich. 304 RUSKO Anna Ivanova Místní samospráva v Ruské federaci je náročným objektem pro zkoumání, jelikož v Rusku neexistuje jednotný systém místní samosprávy. Konkrétní formy místní samosprávy v jednotlivých obcích jsou velmi rozdílné, neboť vychází z lokálních historických, geografických, politických a sociálních podmínek. Odlišné formy samosprávy jsou určovány rozhodnutím samotných obcí a subjektů federace. Federální zákon o místní samosprávě z roku 2003 poskytuje rámcovou strukturu místní samosprávy a jejích orgánů, podrobné zkoumání místní samosprávy v Rusku by však znamenalo zkoumat uspořádání každé jednotlivé obce zvlášť. 1. Obce v Rusku 1.1. Historický vývoj V Sovětském svazu existovalo pouze administrativní dělení země na okresy a oblasti, které však nebyly samosprávné. Moc náležela pouze centrálním orgánům komunistické strany, v souladu s principem demokratického centralizmu. První pokusy o zavedení samosprávy byly uskutečněny na konci 80. let. V roce 1986 bylo rozhodnuto o zavedení větší autonomie místních zastupitelských orgánů (sovětů) na všech úrovních, včetně okresních, městských a vesnických sovětů. V roce 1990 se poprvé konaly volby do místních sovětů na základě soutěže několika kandidátů. Krátce nato byl přijat zákon SSSR O obecných principech místní samosprávy a místního hospodářství z 5. 4. 1990, který byl inspirován Evropskou chartou místní samosprávy. [WOLLMAN, BUTUSOVA 2003: 215] V roce 1991 pak byl přijat zákon O místní samosprávě, stále ještě jako zákon Ruské sovětské federatívni socialistické republiky v rámci Sovětského svazu, "vymezil rozdělení pravomocí mezi sověty a státní úřady, stanovil rovněž státní garance místní samosprávy. Místní samospráva se začala rozvíjet a aktivně se podílela na transformačních procesech, včetně začínající privatizace. [WOLLMAN, BUTUSOVA 2003: 220] Hlavním 305 aktérem v lokální politice se stala hlava obce. V Moskvě a Petrohradu se konaly přímé volby primátorů. Po rozpadu Sovětského svazu byla v roce 1993 přijata nová Ústava Ruské federace (RF), jejíž osmá hlava je věnována místní samosprávě. Ústava však pouze stručně načrtla základní principy místní samosprávy, jako je právo občanů na vytvoření místní samosprávy nebo zákaz omezování její činnosti ze strany státních orgánů. Byly zrušeny místní sověty a termín konání voleb do nových místních zastupitelstev byl stanoven na rok 1994. Konkrétnější podobu systému místní samosprávy měl stanovit zvláštní zákon o místní samosprávě, který však byl přijat až v roce 1995. V roce 1996 se Rusko připojilo k Evropské chartě místní samosprávy. Rusko je tzv. asymetrickou federací, dělí se na 83 subjektů federace, které jsou z hlediska svého postavení a pravomocí velmi odlišné. Jedná se o republiky, kraje, oblasti, autonomní okruhy a tzv. města federálního významu, tj. Moskvu a Petrohrad. Mezi regiony existují značně rozdíly z hlediska ekonomického vývoje, demografických charakteristik, přírodních podmínek a politického prostředí. Úprava organizace místní samosprávy spadala do sdílených kompetencí federální vlády a jednotlivých subjektů federace. Zákon O obecných principech místní samosprávy z roku 1995 stanovil obecný rámec fungování samosprávy, který měl být doplněn regionální legislativou. Obce měly právo regulovat své vnitřní uspořádání vlastním statutem, který ovšem nesměl být v rozporu s federálním a regionálním zákonodárstvím. Od vzniku Ruské federace probíhaly konflikty mezi subjekty federace a federální mocí o rozsah pravomocí, kterými budou disponovat regiony. Subjekty federace usilovaly o co nej rozsáhlejší pravomoci a co nejmenší zásahy centrální vlády, která se naopak snažila udržet kontrolu nad regiony. Výsledkem bylo velmi chaotické právní a politické prostředí, ve kterém často docházelo k rozporům mezi federální legislativou a zákony jednotlivých subjektů. V některých případech regionální legislativa odporovala i samotné ústavě RF. Nejasný právní rámec měl výrazně negativní vliv na rozvoj místní samosprávy v Rusku. Zákon o místní samosprávě z roku 1995 ponechal rozhodnutí o formě organizace místní samosprávy na jednotlivých subjektech federace. Ty usilovaly o udržení co největší moci na regionální úrovni a snažily se o omezení samostatné činnosti orgánů samosprávy na svém 306 území. Jako pro sebe nej výhodnější řešení viděly úplné podřízení samosprávných jednotek regionální vládě a vytvoření hierarchické struktury státní moci na území subjektů federace. Období 90. let bylo charakterizováno permanentním konfliktem mezi federální mocí a jednotlivými subjekty federace. Subjekty federace se pokusily o úplné podřízení samosprávy regionální moci. "využívaly k tomu zejména finanční závislost obcí na státu a nátlak na hlavy obce, které byly v řadě případů přímo jmenovány hlavami subjektů federace. [WOLLMAN, BUTUSOVA 2003: 230] Po nástupu Vladimíra Putina k moci došlo k posílení role centra. Putinovy reformy směřovaly k opětovné centralizaci a omezení působnosti federálních subjektů. V roce 2004 byly zrušeny přímé volby hlav subjektů federace, ustavení do funkce od té doby probíhá formou jmenování prezidentem Ruské federace. Již dříve bylo celé území federace rozděleno do sedmi federálních okruhů v čele se zástupci prezidenta RF. Logickým pokračováním těchto snah o posílení tzv. vertikály moci bylo přijetí nového federálního zákona o místní samosprávě, který měl celý systém rovněž zjednodušit a zpřehlednit. [LANKINA, HUDALLA, WOLLMANN 2008: 102] Federální zákon č. 131-F3 O obecných principech místní samosprávy byl schválen na podzim 2003 a vstoupil v platnost 1. ledna 2006. Tento zákon stanovil závaznou strukturu základních orgánů samosprávy, vymezil jejich působnost a vztahy s federálními orgány a orgány subjektů federace. Cílem nové legislativní úpravy bylo usměrnit a do jisté míry sjednotit podobu místní samosprávy na území RF. 1.2. Sídelní struktura Místní samospráva je vykonávána na celém území Ruské federace. V roce 2003 na území RF existovalo 11 733 obcí, jejich počet však výrazně vzrostl po přijetí nového zákona o místní samosprávě, který vstoupil v platnost 1. ledna 2006. V roce 2007 se počet obcí v Rusku zvýšil na 24 154385, jde tedy o více než dvojnásobný nárůst, který byl důsledkem snížení minimálního počtu obyvatel nutného pro vytvoření samosprávné jednotky z 5 000 na 1 000 obyvatel. Administrativně-teritoriální rozdělení si každý subjekt federace určuje samostatně. 385 výsledky realizace federálního zákona O obščich principach organizaciji měs-tonogo samoupravlenija v Rossijskoj federaciji k roku 2007 [http://www.minregion. ru/workitems/NewsItem.aspx?NewsID=805; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. 307 Zákon rozlišuje mezi několika typy tzv. municipálních útvarů (municipaľnoje obrazovaný e). Jedná se o vesnické osady, městské osady, municipální okresy a městské obvody. Poslední dva jmenované typy jsou jednotkami vyšší úrovně. Pro řešení otázek přesahujících rámec jednoho samosprávného útvaru může být několik osad sdruženo do municipálních okresů nebo městského obvodu. Osady stále vykonávají příslušné pravomoci na svém území, ale některé otázky jsou delegovány na vyšší úroveň. Pro zjednodušení se v textu nadále používá výraz obec jako označení základních municipálních útvarů, tj. městských a vesnických osad, případně městských částí. Tabulka 1: Počet obcí dle typu Typ obce Počet Městské obvody 523 Municipální okresy 1799 Městské osady 1732 Vesnické osady 19 864 Městské části386 236 Celkem 24 154 Zdroj: Autorka, dle Výsledků realizace federálního zákona o místní samospráv^1 Zvláštní systém samosprávy mají federální města. Moskva je rozdělená do 10 administrativních okresů a 123 tzv. vnitroměstských municipálních útvarů města federálního významu. Petrohrad se dělí na 18 městských obvodů, které jsou dále rozděleny na menší administrativní celky. [STEVENS 2006] V čele obou měst stojí primátoři. Mezi obcemi existují velmi výrazné rozdíly z hlediska počtu obyvatel. Naprostou většinu obcí představují vesnické osady, které mají zpravidla jen několik tisíc obyvatel. Oproti tomu městské obvody, zejména ve velkých administrativních centrech, mohou dosahovat velikosti několika desítek až 386 Oficiální název „ vnitř orně stské municipální útvary měst federálního významu" 387 Výsledky realizace federálního zákona O obščich principach organizaciji měs-tonogo samoupravlenija v Rossijskoj federaciji k roku 2007 [http://www.minregion. ru/workitems/News!tem.aspx?NewsID=805; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. 308 stovek tisíc obyvatel. Ale i v rámci jednoho města mohou existovat výrazné rozdíly. Například v Moskvě na jednu městskou část v průměru připadá 50-60 tisíc obyvatel, ale přitom existují jak velmi malé jednotky s pouhými 2 tisíci obyvatel, tak i obrovské obvody s více jak 150 tisíci obyvatel. [LJUBAREV2008] Ve městech žije 73 % obyvatel Ruska.388 1.3. Vztah obcí a státu Státní moc je rozdělena do dvou úrovní. Na celostátní úrovni existuje federální struktura státní moci, která vytváří hierarchickou strukturu teritoriálně uspořádaných administrativních orgánů na území subjektů federace a nižších administrativních celků. Subjekty federace pak mají vlastní zákonodárné a výkonné orgány působící na regionální úrovni. V 90. letech bylo postavení místní samosprávy převážně určováno subjekty federace, po nástupu k moci Vladimíra Putina došlo k posílení role centra. Zájmem federální vlády bylo omezení vlivu subjektů federace na místní samosprávu a posílení vazby obcí na centrální státní struktury. [TUROVSKIJ 2006] To ve svém důsledku vedlo k celkovému posílení pozice federální státní moci na území jednotlivých subjektů federace. Zajímavým jevem jsou přitom odlišné tendence na regionální a lokální úrovni. Zatímco se v posledních několika letech počet subjektů federace snížil z 89 na 83 v důsledku slučování subjektů do větších celků, na nižší úrovni došlo k již zmiňovanému výraznému nárůstu počtu obcí. Lze to interpretovat jako snahu federální vlády vytvořit protiváhu regionálním vládám v podobě místní samosprávy. Omezení vlivu subjektů federace neznamenalo větší samostatnost obcí. Jednalo se spíše o přesměrování vazeb závislosti z regionálních vlád na centrální státní struktury. Samostatné působení obcí je komplikováno zejména jejich finanční závislostí na státu. Rozpočet obce tvoří místní daně a poplatky, podíl z daní vybíraných na regionální a federální úrovni, příjmy z obecního majetku a státní dotace. Prostředky získané výběrem vlastních daní zdaleka nejsou dostatečné pro zajištění chodu obce. V 90. letech docházelo k omezení příjmů obcí z daní ze strany subjektů federace, které stanovily velmi nízký podíl obcí na daních vyšší úrovně. Obce byly závislé na dota- 388 Federaľnaja služba gosudarstvennoj statistiky. Cislennosť nasělenija. [http://ww.gks.rn/bgd/regl/b07_13/IssWWW.exe/Stg/d01/04-02.htm; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. 309 cích z rozpočtů subjektů federace, což umožňovalo regionálním vládám vykonávat nátlak na zástupce obcí a vměšovat se do vnitřních záležitostí místní samosprávy. Novým zákonem z roku 2003 byl podíl obcí na vybíraných daních zvýšen, situace se ale výrazně nezlepšila. Získané prostředky nepokrývají ani mandatorní výdaje obcí. Obce hospodaří s deficitem, jejich výdaje jsou v průměru dvakrát vyšší než jejich příjmy. Zajištění fungování samosprávných jednotek vyžaduje dotace z federálního rozpočtu a rozpočtů subjektů federace. Získání potřebných finančních prostředků je otázkou intenzivního vyjednávání a lobování na regionální a federální úrovni. [LANKINA, HUDALLA, WOLLMANN 2008: 34, 137] V roce 2006 počet finančně nezávislých obcí nedosahoval 2 % z celkového počtu.389 1.4. Vztah mezi místními samosprávami a státní správou Orgány místní samosprávy stojí dle Ústavy mimo systém státní správy a měly by na ní být nezávislé. Ústava RF garantuje místní samosprávě právo na soudní ochranu a zákaz omezování práv místní samosprávy. V praxi však dochází k výraznému zasahování orgánů státní správy do záležitosti samosprávy. Orgány místní samosprávy mohou být zákonem pověřeny výkonem pravomocí státní správy. Ústava stanovuje, že v případně přenesení kompetencí státní správy na obce jim musí být poskytnuty materiální a finanční prostředky v odpovídající výši pro výkon svěřených pravomocí. Obce mají rovněž právo na kompenzaci výdajů vzniklých v důsledku rozhodnutí státní moci. Stát si ale ponechal kontrolu nad realizací předaných pravomocí. Orgány státní moci mají právo zasáhnout, pokud při výkonu pravomoci v přenesené působnosti došlo k neúčelovému využití finančních prostředků poskytnutých státem nebo k porušení Ústavy RF, federálních zákonů či jiných normativních právních aktů. V takovém případě orgány federální státní moci nebo orgány subjektů federace mají právo dočasně převzít výkon příslušných pravomocí. Některé pravomoci orgánů místní samosprávy mohou být rovněž dočasně převzaty státní správou v případě velkého zadlužení obce. Zákon nestanovuje, na jak dlouho mohou být pravomoci 389 Vystoupení předsedy Revizní komory RF S. Stěpašina z 26. 5. 2006 [http://www. ach.gov.ru/psp/dv/55.php; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. 310 obcím odejmuty, což dává orgánům státní správy možnost do záležitostí obcí dále zasahovat. 2. Obecní pořádek 2.1. Typ obecního pořádku Místní samosprávě je věnována hlava 8 Ústavy Ruské federace z roku 1993. Jedná se pouze o 4 články, které stanovují základní principy organizace samosprávy. Podrobnější právní úprava je obsažena především ve federálním zákonu o místní samosprávě. K právnímu základu místní samosprávy rovněž patří jiné související právní normy, především federální zákony, mezinárodní smlouvy Ruské federace, nařízení prezidenta nebo vlády, ústavy a zákony subjektů federace, statuty municipálních útvarů a jiné právní akty federální moci, subjektů federace nebo orgánů místní samosprávy. Právo občanů na místní samosprávu je garantováno Ústavou RF. Dle článku 130 Ústavy je úkolem místní samosprávy řešení otázek lokálního významu a správa municipálního majetku. Samospráva je realizována občany přímo prostřednictvím forem přímé demokracie nebo zprostředkovaně prostřednictvím voleb zástupců do orgánů místní samosprávy. 2.2. Instituce obcí V současné době je obecný rámec uspořádání místní samosprávy určen Federálním zákonem RF č. 131-F3 z 6. 10. 2003 O obecných principech organizace místní samosprávy v Ruské federaci. Tento zákon vymezuje základní právní, teritoriální, organizační a ekonomické principy organizace místní samosprávy, určuje rovněž státní garance její realizace. Zákon stanovuje závaznou rámcovou strukturu orgánů místní samosprávy, ale její konkrétní podobu určují zákony jednotlivých subjektů federace a statuty obcí. Forma organizace místní samosprávy se tudíž může v jednotlivých obcích výrazně lišit. Strukturu orgánů místní samosprávy tvoří povinně zastupitelský orgán obce, hlava obce a místní administrativa. V souladu se statutem obce mohou být vytvořeny i jiné orgány, například kontrolní komora. Způsob ustavení orgánů, jejich pravomoci, funkční období, vzájemné vztahy a jiné organizační záležitosti určuje obec samostatně ve svém statutu. 311 Zastupitelstvo je přímo voleným orgánem obce. Konkrétní název zastupitelského orgánu určuje statut, může se jednat např. o shromáždění, dumu nebo radu. Počet zastupitelů se stanovuje podle počtu obyvatel. Minimální počet je 7 zastupitelů pro obce s méně než 1000 obyvateli. Maximální počet zastupitelů není stanoven. Zastupitelé jsou zpravidla neuvolnění, uvolněno může být maximálně 10 % celkového počtu zastupitelů, případně 1 člen zastupitelstva, pokud je zastupitelů méně než 10. Do výlučné pravomoci zastupitelstva spadá zejména projednávání a schvalování právních aktů obce, schvalování rozpočtu obce a kontrola nad jeho realizací, otázky místních daní a poplatků, přijetí programu rozvoje obce, stanovení způsobu správy obecního majetku a kontrola výkonných orgánů obce. Tabulka 2: Počet členů zastupitelstva obce Počet obyvatel Minimální počet zastupitelů <1000 7 1 000-10000 10 10000-30 000 15 30000-100 000 20 100000-500 000 25 > 500 000 35 Zdroj: Autorka, dle Federálního zákona č. 131-F3 z r. 2003 V čele obce stojí tzv. hlava obce (starosta, primátor, městský hlava apod.). Starosta má v obci poměrně silnou pozici. Federální zákon mu dává právo veta vůči rozhodnutím zastupitelstva, které může být přehlasováno 2/3 většinou hlasů v zastupitelstvu. Ve většině obcí je hlava obce volena občany přímo, což její pozici dále posiluje. Hlava obce zastupuje obec navenek, podepisuje právní akty přijaté zastupitelstvem, může vydávat vlastní normativní akty v rámci svých kompetencí a může svolat mimořádnou schůzi zastupitelstva. Orgánem samosprávy je rovněž tzv. administrativa, jedná se o výkonný a správní orgán. Administrativa vykonává úkony místní samosprávy i funkce státní správy v přenesené působnosti, které byly obci svěřeny federální vládou. V čele administrativy stojí hlava obce nebo úředník jmenovaný na základě výběrového řízení. Hlava administrativy je vždy uvolněna a nesmí 312 vykonávat jinou činnost s výjimkou pedagogické a umělecké. Tuto funkci lze přirovnat k funkci tajemníka obecního úřadu. Struktura administrativy je určena rozhodnutím zastupitelstva, v rámci administrativy mohou být vytvořeny teritoriální nebo sektorová oddělení. Výjimku ze zákonem dané struktury orgánů místní samosprávy tvoří obce s počtem obyvatel menším než 100, které se nachází v oblastech se ztíženou dostupností. Ačkoli nedosahují předepsaného počtu obyvatel, mohou mít status samosprávné jednotky. Místní samospráva je vykonávána prostřednictvím schůze občanů, která je vybavena pravomocemi obvykle náležícími zastupitelskému orgánu obce. Ze svého středu volí hlavu obce, která realizuje výkonnou moc v obci. Do kompetence orgánů místní samosprávy spadají tzv. otázky lokálního významu. Jejich seznam jakožto záležitostí spadajících do výlučné pravomoci obce je obsažen v zákoně o místní samosprávě. Obce samostatně spravují municipální majetek, vytváří a realizují rozpočet, stanovují místní daně a poplatky, zajišťují veřejný pořádek a zabezpečují základní potřeby obyvatelstva, jako je například zásobování elektřinou nebo vodou, zajištění nezbytné infrastruktury nebo tvorba územního plánu. Obec má právo rozhodovat i v záležitostech, které zákon explicitně nedefinuje jako náležící do kompetencí obce. Podmínkou ovšem je, že nejsou z jejich kompetencí explicitně vyjmuty federálním nebo regionálním zákonem a nespadají do působnosti jiné obce nebo orgánů státní moci. Obec si může nárokovat rozšíření svých pravomocí do této oblasti pouze v případě, že má dostatek materiálních a finančních prostředků na jejich zabezpečení a nemá právo na kompenzaci vzniklých výdajů ze státního rozpočtu nebo rozpočtů subjektů federace. 2.3. Přímá demokracie Zákon o místní samosprávě vybavuje občany poměrně širokou škálou možností využití přímé demokracie. Hlava 5 zákona definuje několik forem bezprostřední účasti obyvatel na správě obce. Jednou z forem přímé demokracie je místní referendum. Může být vypsáno rozhodnutím zastupitelstva obce na základě iniciativy obyvatel nebo spolků. Pro vypsání referenda je potřeba shromáždit podpisy nejméně 5 % registrovaných voličů na území dané obce. Zastupitelstvo je povin- 313 né vypsat referendum do 30 dnů po obdržení dokladů o iniciativě obyvatel. V případě, že referendum není vypsáno, ačkoli byly splněny zákonné podmínky, může být referendum vypsáno na základě rozhodnutí soudu. V takovém případě je zajištěním provedení referenda pověřen výkonný orgán státní správy subjektu federace. Referendum se může konat rovněž z iniciativy zastupitelstva a hlavy místní administrativy na základě jejich společného návrhu. Rozhodnutí přijaté prostřednictvím místního referenda je závazné a musí být na území dané obce povinně vykonáno. Není k tomu nutné žádné další schválení jakýmikoli orgány, ať už státní správy nebo samosprávy. Dalším prvkem přímé demokracie je zákonodárná iniciativa obyvatelstva. Skupina obyvatel má právo předložit orgánům samosprávy návrh legislativní úpravy, který musí být projednán příslušným orgánem samosprávy do 3 měsíců po předložení. Přijaté rozhodnutí o návrhu musí být zdůvodněno. Konkrétní proceduru předložení návrhu upravují právní akty orgánů obce. Podmínkou však je, že minimální počet občanů ve skupině předkládající společný návrh nesmí přesahovat 3 % z celkového počtu obyvatel obce. Zákon stanovuje i další formy přímé účasti občanů na správě veřejných záležitostí, jako je právo vytvářet teritoriální veřejné samosprávné spolky pro řešení otázek lokálního významu na části území obce, veřejná projednávání návrhů právních aktů orgánů samosprávy, schůze občanů, právo občanů vznášet dotazy k orgánům místní samosprávy včetně práva na písemnou odpověď. V praxi se nejčastěji používá hlasování o změně statusu nebo hranic obce, případně referendum o významných otázkách týkajících se správy obce. 3. Volební systém Prostřednictvím municipálních voleb se v Rusku volí členové zastupitelstva obce a volené úřední osoby (hlava obce, hlava administrativy obce, případně kontrolní komora). Funkční období se pohybuje od 2 do 5 let. Funkce v orgánech místní samosprávy nejsou slučitelné s funkcí poslance Státní dumy nebo Rady federace, s členstvím v zákonodárném sboru subjektu federace a s funkcí ve státní správě. Pro volby do zastupitelstva se ve většině obcí uplatňuje většinový jed-nokolový systém s jednomandátovými nebo vícemandátovými obvody. 314 [NISNEVIC 2007: 139] Velmi zřídka se v některých větších obcích, zpravidla ve městech, používá i poměrný systém.390 Hlava obce může být volena přímo nebo nepřímo, dle ustanovení statutu obce. Ve většině případů probíhá přímá volba, nejčastěji s použitím dvou-kolového většinového systému. V ostatních případech je hlava obce volena zastupitelstvem ze svého středu. Nepřímo zvolená hlava obce se stává předsedou zastupitelstva. V případě přímé volby může rovněž předsedat zastupitelstvu nebo stát v čele obecní administrativy. Spojení obou těchto funkcí zákon o samosprávě z roku 2003 nepřipouští, s výjimkou obcí s méně než 1000 obyvateli. Dřívější zákonná úprava z roku 1995 toto omezení neobsahovala a obě funkce často vykonávala tatáž osoba. Zajímavou součásti politického systému obcí je hlasování o odvolání člena zastupitelstva nebo volené úřední osoby. Takové hlasování může být uskutečněno na základě iniciativy obyvatelstva; formální pravidla jsou podobná podmínkám pro vypsání místního referenda. Důvody pro odvolání a hlasovací procedura se stanovují statutem dané obce, nejčastěji se jedná o případ porušení zákona nebo administrativních přestupků. Porušení zákona musí být potvrzeno soudním rozhodnutím. Důvodem odvolání může být i neplnění rozhodnutí přijatého prostřednictvím místního referenda. Dotyčná osoba je odvolána, pokud se pro odvolání vysloví minimálně polovina všech registrovaných voličů v obci. V praxi se procedura odvolání uplatňuje jen zřídka. Platné hlasování o odvolání úřední osoby má šanci úspěšně proběhnout jen v malých obcích. Ve městech je tradičně malý zájem o komunální politiku, proto při případném hlasování s největší pravděpodobnosti nebude dosažena minimální předepsaná volební účast potřebná pro závaznost hlasování. 4. Stranický systém Stranická příslušnost nehraje v komunálních volbách zásadní roli. Většinový volební systém podporuje spíše výrazné osobnosti, zejména v případě voleb hlavy obce. Zájem voličů se soustřeďuje na diskusi o konkrétních místních 390 Lankina, Hudalla a Wollman uvádějí, že pouze 0,08 procenta zastupitelstev v Rusku je voleno poměrným systémem [LANKINA, HUDALLA, WOLLMANN 2008: 144]. 315 problémech a předchozí působení kandidáta v obci. Obecně formulovaný politický program nemá z hlediska obce podstatný význam. Stranické systémy se v plné podobě formují na úrovni subjektů federace, ale na lokální úrovni nemá stranická příslušnost výrazný vliv na úspěšnost kandidáta v komunálních volbách. Celostátní strany nepovažují komunální politiku za důležitou oblast pro své působení. Jejich pozornost se soustřeďuje na federální volby a volby do zákonodárných sborů subjektů federace, politické programy jsou zaměřeny na celostátní problematiku. [NEROVNAJA 2005] Vliv politických stran na lokální politikuje rovněž oslabován tradiční převahou exekutivy nad zastupitelským orgánem v rozhodovacím procesu. [LANKINA, HUDALLA, WOLLMANN 2008: 144]. Zákon o politických stranách z roku 2001 neumožňuje vznik regionálních a lokálních stran. Registrace politické strany vyžaduje minimálně 10 tisíc členů a vytvoření regionálních organizací strany s minimálně stovkou členů v minimálně polovině subjektů federace, což naprosto vylučuje možnost vytvoření menších stran lokálního významu. V souvislosti s municipálními volbami zákon o místní samosprávě používá pojem volební spolek, který je definován poměrně široce. Jedná se v podstatě o jakákoli veřejná sdružení, která jsou řádně registrovaná jako veřejné organizace a jejichž stanovy počítají s účasti ve volbách nebo referendech. Institut volebních spolků umožňuje občanům sdružování na základě společných zájmů a nominaci kandidátů v komunálních volbách. Tyto spolky obvykle nejsou ideologicky vymezené, jejich program se zaměřuje na konkrétní problémy dané obce. V menších obcích jsou místní volby záležitostí lokálních volebních spolků. Politické strany se podílí na místní samosprávě převážně ve větších městech. Nej větší význam pro ně mají přirozeně města federálního významu a regionální administrativní centra. 5. Politická kultura Obecně lze říci, že občané projevují jen malý zájem o místní volby. Je to z velké části dáno historickým vývojem. Samospráva je relativně novým prvkem politického systému, který ještě není plně etablován jako plnohodnotná součást politického života. Obyvatelé často nemají důvěru ve 316 schopnost orgánů místní samosprávy efektivně řešit případné problémy. [LJUBAREV 2008] Přetrvává tendence občanů řešit veškeré otázky na co nejvyšší možné úrovni. Při každoročních vystoupeních prezidenta Ruska v televizi, kdy odpovídá na otázky občanů, jsou mu pravidelně kladeny zcela konkrétní dotazy týkající se například budovaní silnice nebo zajištění dodávek horké vody v určité vesnici. Ve městech jde o snahu obcházet samosprávu městských částí a obracet se přímo na primátora města. Tato tendence je často odůvodněna politickou situací. Například v Moskvě sice existuje formální systém místní samosprávy v městských částech, reálné rozhodovací pravomoci ale má primátor města, kterému jsou samosprávné jednotky de facto podřízeny. Účast ve volbách do orgánů místní samosprávy je velmi nízká. Proto jsou často v jednom dni spojovány místní volby s volbami federálními nebo regionálními. Vede to ke zvýšení formální účasti ve volbách, ale nikoli k větší efektivnosti hlasování. Voliči nezřídka hlasují pouze ve federálních volbách, volební lístky pro místní volby odevzdávají jako neplatné, protože neznají stávající zastupitele ani kandidáty. Velmi rozšířeným jevem bylo tzv. hlasování „proti všem". Jednalo se o formu protestního hlasování, umožňující hlasovat proti všem kandidátům, pokud se volič nerozhodl pro žádného z nich, ale přesto se chtěl zúčastnit voleb. Před zrušením této možnosti v roce 2006 počet odevzdaných hlasů „proti všem" někdy přesahoval 30 %, což bylo často více než počet hlasů pro jakéhokoli z kandidátů.391 Minimální zájem o lokální politikuje typický zejména pro velká města. Orgány lokální moci ze své strany vlastně ani nemají zájem na zvýšení povědomí občanů o místní samosprávě. Malá informovanost obyvatel vede ke snížení efektivní schopnosti občanů kontrolovat činnost orgánů samosprávy. Umožňuje rovněž ovlivnit výsledky voleb mobilizací určité části voličů, nejčastěji státních zaměstnanců.392 Místní samospráva tím u občanů dále ztrácí na důvěryhodnosti. 391 Výbory i sostojanije graždanskogo obščestva v Rossiji. Izbirateľ. [http://izbiratel.ru/vyboryros/2006/09/25/sostgrajd.html; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. 392 Výbory i sostojanije graždanskogo obščestva v Rossiji. Izbirateľ. [http://izbiratel.ru/vyboryros/2006/09/25/sostgrajd.html; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. 317 6. Závěr Systém místní samosprávy v Ruské federaci se stále nachází ve fázi formování. Uspořádání místní samosprávy v jednotlivých obcích vykazuje značné odlišnosti. Ačkoli zákon o místní samosprávě z roku 2003 stanovil závaznou rámcovou strukturu orgánů místní samosprávy, regionální rozdíly přetrvávají. Rozvoj obcí jako plnohodnotných jednotek místní samosprávy je komplikován jejich závislostí na státu, zejména z finančního hlediska. Reálné pravomoci orgánů samosprávy jsou nadále omezeny ze strany subjektů federace, ale i státní správy. Rozvoj obcí je brzděn celkovými centralizačními tendencemi v Rusku, které se výrazně projevily po nástupu k moci Vladimíra Putina. 318 Prameny a literatura Federaľnaja služba gosudarstvennoj statistiky. Čislennosť nasělenija. [http://www.gks.ru/bgd/regl/b07_13/IssWWW.exe/Stg/d01/04-02.htm; ověřeno ke dni 20.4.2008]. Federální zákon č. 131-F3 z r. 2003 O obecných principech místní samosprávy v Ruské federaci. LANKINA, T.; HUDALLA, A.; WOLLMANN, H.: Local governance in Central and Eastern Europe : comparing performance in the Czech Republic, Hungary, Poland and Russia. Houndmills, Basingstoke, Hampshire; New York: Palgrave Macmillan. LJUBAREV, A.: Samoupravlenije běz samovnušenija. Nezavisimaja gazeta 5. 2. 2008. [http://www.ng.ru/ng_politics/2008-02-05/17_samoupravle-nie.html; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. NEROVNAJA, N.: Municipal 'nyje výbory i rossijskije političeskije partii. [http://www.library.tver.ru/otdel_lib/pc/st_2005_03.rtf; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. NISNEVIC, J. (2007): Audit političeskoj sistemy postkommunističeskoj Rossii. Moskva: Materik. STEVENS, A.: Local government in Russia: Its powers vary across the country, [http ://www. citymayors.com/government/russia_government. html; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. TUROVSKIJ, P.: Putinskajapjatiletka v regional'nojpolitike. [http://www. democracyru/article.php?id=1061; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. Ústava Ruské federace z r. 1993. "Výbory i sostojanije graždanskogo obščestva v Rossiji.. IzbirateV. [http:// izbiratel.ru/vyboryros/2006/09/25/sostgrajd.html; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. Výsledky realizace federálního zákona O obščich principach organiza-ciji městonogo samoupravlenija v Rossijskoj federaciji k roku 2007. [http://www.minregion.ru/workitems/NewsItem.aspx?NewsID=805; ověřeno ke dni 20.4.2008]. 319 "vystoupení předsedy Revizní komory Ruské federace S. Stěpašina 26. 5. 2006. [http://www.ach.gov.ru/psp/dv/55.php; ověřeno ke dni 20. 4. 2008]. WOLLMAN, H.; BUTUSOVA, N. (2003): Local self-government in Russia: Precarious trajectory between power and law. In: BALDERSHEIM, H.; ILLNER, M.; WOLLMANN, H. (eds.): Local democracy in post-communist Europe. Opladen: Leske + Budrich. 320 UKRAJINA David Příhoda 1. Obce 1.1. Historický vývoj ukrajinské samosprávy Současná Ukrajina zahrnuje území s různorodou historií. Většina dnešní Ukrajiny se stala v šestnáctém století součástí Polsko-litevské unie. Její schopnost udržet kontrolu nad východní částí svého území, kde se nacházela kozácká osídlení, byla značně omezená. Danou situaci se snažila řešit rozsáhlou polonizací a potlačováním ortodoxního křesťanství, na což kozáci reagovali rozsáhlými povstáními. Jejich vůdce Bohdan Chmelnický se rozhodl danou situaci řešit žádostí ruského cara o ochranu, teritorium Ukrajiny tak bylo po Perjeslavské smlouvě z roku 1654 rozděleno podél řeky Dněpr. Území podél levého břehu připadlo v roce 1654 carskému Rusku, území pravého břehu se stalo součástí carské říše až za vlády Kateřiny II. v souvislosti s trojím dělením Polska393 [CAMPBELL 1995: 117]. Za vlády této panovnice byla připojena k carské říši také území dnešní jižní Ukrajiny, dobyta na Osmanské říši. Dnešní Ukrajina zahrnuje také území, která po trojím dělení Polska připadla k Habsburské říši, jde o území Haliče, Bukoviny a Zakarpatská. Po rozpadu Rakouska-Uherska každé z nich připadlo k jinému státu, po druhé světové válce se stala součástí Sovětského svazu. Ačkoli se tato území v mnohém liší, mají jedno společné - do konce druhé světové války neměla žádnou zkušenost s ruskou nebo sovětskou vládou [BIRCH 2000: 1019]. Dnešní územní podoba Ukrajiny byla dovršena v roce 1954, kdy k ní byl připojen Krym.394 Šlo pouze o administrativní záležitost, neboť 393 Zvláštním případem je Volyň, která se stala součástí carského impéria v rámci trojího dělení Polska. Po první světové válce se stala součástí Polska, po druhé světové válce byla zahrnuta do Ukrajinské sovětské svazové federatívni republiky [BIRCH 2000: 1019-1020]. 394 Ukrajina dostala Krym v roce 1954 u příležitosti třísetletého výročí Perjeslavského smlouvy (1654). 321 Ukrajina byla nedílnou součástí Sovětského svazu, problémy tak nastaly až s jeho rozpadem. Odlišný historický vývoj jednotlivých území přinesl různé zkušenosti s místní samosprávou. Ukrajinská města získávala právo na samosprávu v rámci Polsko-litevské unie již během čtrnáctého století. Na územích, která se dostala pod polskou a následně habsburskou správu, byla tato práva zachována. Na územích, nad nimiž získalo kontrolu carské Rusko, byla autonomie naopak omezována, tyto oblasti tak neměly se samosprávou žádné zkušenosti [BROWN 2002: 894]. Nej větší část dnešní Ukrajiny byla na konci osmnáctého století součástí carské říše. Na počátku devatenáctého století bylo v Rusku zavedeno územně správní členění na gubernie (provincie) a újezdy (kraje). Nižšími územními jednotkami byly volosti (okresy), nej nižší pak sela (obce). Ukrajina byla rozdělena na devět gubernií.395 V šedesátých letech devatenáctého století byla reformami cara Alexandra II. zřízena na úrovni gubernií a újezdů zemstva. Slo o volené, nestavovské zastupitelské instituce místní správy, jejichž pravomoci však nebyly rozsáhlé. Zemstva koexistovala s carskou administrativou, která vykonávala státní správu. Postupně byly podobné volené instituce zřizovány i ve městech396 [ŠVANKMAJER et al. 1996: 260-261]. Tato opatření se týkala pouze jižní a levobřežní Ukrajiny. Na pravobřežní Ukrajině si podržela vliv polská velkostatkářská šlechta, zemstva zde byla vytvořena až v roce 1911 [MATSUZATO 2000: 32]. Volosti (okresy) a obce byly spravovány orgány samosprávy, které se skládaly z místních rolnických elit. Pro překonání dichotomie mezi státní administrativou a zemstvy na jedné straně a místními elitami na straně druhé byly zavedeny okrsky (učastky), šlo o ryze administrativní mezičlánek [MATSUZATO 2000: 32]. Tento systém územně správního uspořádání byl reorganizován po vzniku Sovětského svazu v období kolektivizace. Každá sovětská republika byla 395 Na každou část ruské Ukrajiny připadaly tři gubernie. Na levobřežní Ukrajině šlo o Charkovskou, Poltavskou a Cernigovskou gubernii, na jižní Ukrajině o Jekatěrino-slavskou, Tavridskou a Chersonskou a na pravobřežní Ukrajině byly zřízeny Kyjevská, Podolská a Volyňská gubernie [MATSUZATO 2000: 32]. 396 Volilo se ve třech kuriích, ve statkářské, rolnické a městské. Tento systém zajišťoval převahu statkářů. Tam, kde jich bylo málo, se zemstva nezřizovala [S VANKMA-JERet. al 1996: 260]. 322 rozdělena na oblasti (regiony), rajony397 (okresy) a obce. Ukrajinské oblasti byly oproti guberniím výrazně menší, důvodem byly obavy Moskvy, aby se nevyprofilovaly silné regionální osobnosti. Za Chruščovovy éry docházelo ke slučování rajonů a obcí, po nástupu Brežněva však došlo k navrácení se k původnímu stavu. Stalo se tak ve všech sovětských republikách s výjimkou Ukrajiny, kde ke změnám nedošlo [MATSUZATO 2000: 34]. Toto administrativně teritoriální členění platí s určitými obměnami dodnes. Hlavní institucí místní správy na všech stupních byly sověty, sovět na nižší úrovni byl striktně podřízen stejnému orgánu vyššího stupně. Ačkoli sověty byly podle tehdejších zákonů rozhodujícím orgánem místní správy, ve skutečnosti o všem rozhodovala Komunistická strana Ukrajiny, fungující v rámci Komunistické strany Sovětského svazu. Struktura Komunistické strany byla totožná s územně správním členěním země, což znamenalo, že na každé úrovni působila vedle sovětu také místní stranická organizace. Strana rozhodovala o legislativě, měla na starosti také její implementaci, úkolem sovětů byl formální souhlas s danou linií, jejich postavení bylo sekundární [BOUKHALOV; IVANNIKOV 1995: 129]. Provázanost stranických a státních orgánů byla přítomna nejen na centrální úrovni, ale také na lokální úrovni. V dubnu roku 1990 byl přijat nový zákon o místní samosprávě, jehož hlavní zásadou bylo „všechnu moc do rukou (volených) sovětů", což znamenalo značnou decentralizaci moci. Tento stav ale neumožňoval efektivní vládnutí, byl jasným předznamenáním konce sovětského státu [MATSUZATO 2000: 35]. Ukrajinský nejvyšší sovět přijal na konci roku 1990 republikový Zákon o místní samosprávě, který v sobě odrážel ducha zákona unijního. To podle Matsuzata ukazuje, že „hlavní prioritou ukrajinského parlamentu byla otázka suverenity, tj. destrukce sovětské hierarchie, nikoli snaha vládnout republice" [MATSUZATO 2000: 35]. Ukrajina vyhlásila nezávislost 24. 8. 1991, Sovětský svaz definitivně přestal existovat 1. 1. 1992. Během první poloviny devadesátých let docházelo k častým změnám v legislativě týkající se místní samosprávy. Mezi hlavní diskutované problémy patřila míra decentralizace a vymezení vztahů mezi státní správou a samosprávou. Tento stav byl odrazem událostí na celostátní politické scéně, kde docházelo k častým sporům mezi prezidentem a parlamentem. 397 Rajony vznikly z okrsků (učastků). 323 V roce 1992 byly přijaty legislativní úpravy posilující moc centra. Status lokální samosprávy byl přiznán městům a vesnicím; oblasti, rajony a města oblastního významu (Kyjev, Sevastopol) se staly jednotkami regionální samosprávy. Výkonné výbory rad, oblastí a rajonů byly přeměněny ve státní administrativy, jejich předsedu (guvernéra) jmenoval prezident. Guvernéři a státní administrativy se stali orgány státní správy. Hlavy vesnic a měst (starostové) byly voleny přímo. Tyto úpravy znamenaly rozchod s bývalým sovětským modelem [MATSUZATO 2000: 36-37]. V roce 1993 byla Ukrajina v hluboké ekonomické a politické krizi. V této atmosféře se podařilo opozičně laděnému parlamentu proti vůli prezidenta přijmout Zákon o formování orgánů místní správy, znamenající návrat k decentralizovanému modelu a municipalizaci země. Členové rad na všech úrovních byli opět voleni přímo, volby se konaly v roce 1994 souběžně s volbami parlamentními a prezidentskými. Ze státní administrativy se staly orgány výkonné moci fungující v rámci rad. Guvernéři byli namísto jmenování voleni přímo občany [MATSUZATO 2000: 37]. Tato reforma byla jednou z příčin ústavní krize, kdy proti sobě stáli prezident a parlament. Vedoucí místních exekutiv si nevymohli žádné posílení pravomocí, volby v roce 1994 tak nepřinesly posílení jejich pozic. Guvernéři nebyli schopni čelit útoku prezidenta Kučmy, který chtěl obnovit svoji silnou pozici [MATSUZATO 2000: 38]. Guvernéři se opět stali jmenovanými představiteli státní správy, výkonné orgány rad pak byly opět transformovány ve státní administrativy. Přímo zvolení guvernéři se stali automaticky vedoucími státních administrativ, což měla být určitá kompenzace za oslabení jejich postavení [MATSUZATO 2000: 38]. Tyto změny se staly součástí ústavní dohody (přijata v roce 1995), předcházející přijetí samotné ústavy, schválené parlamentem dne 28. 6. 1996. Pouze města a vesnice byly uznány jako jednotky místní samosprávy, postavení oblastí a rajonů bylo definováno vágně. Podoba dnešního uspořádání místní samosprávy je dána především dvěma zákony, Zákonem o místní samosprávě (přijatý v roce 1997) a Zákonem o státní administrativě (přijatý v roce 1998). Zákon o místní samosprávě byl předmětem výrazných sporů mezi prezidentem Kučmou a Nejvyšší radou, ukrajinským parlamentem. Zákonodárci usilovali o posílení pravomocí místních rad a větší kontrolu státní administrativy, jejich cílem také bylo, aby místní zastupitelé byli i nadále voleni přímo. Prezident se stavěl 324 proti takovým návrhům a parlamentní předlohu dvakrát vetoval. Nakonec ustoupil a zákon podepsal. Rozhodl se usilovat o prosazení Zákona o státní administrativě, což se mu po parlamentních volbách v roce 1998 také povedlo [MATSUZATO 2000: 39]. Tento zákon upřesňuje postavení státních úředníků a lépe definuje jejich pravomoci. K dalším změnám v oblasti vymezení pravomocí orgánů místní samosprávy mělo dojít v roce 2005 v rámci politických reforem učiněných po Oranžové revoluci. Předpokládalo se, že budou posíleny pravomoci rad a odstraněna ustanovení, která byla v rozporu s Evropskou chartou místní samosprávy398. K žádným změnám nakonec nedošlo, důvodem byl nárůst rozporů mezi prezidentem Juščenkem a premiérkou Tymošenkovou, spojenci z Oranžové revoluce [FLIKKE 2008: 381]. Průběh diskuse o reformě místní samosprávy a její výsledek jen dokumentují nestabilitu a problémy politického vývoje po Oranžové revoluci. 1.2. Sídelní struktura a územně správní členění Ústava ve svém druhém článku definuje Ukrajinu jako unitární stát. Území Ukrajiny se skládá z 24 oblastí (regionů), Autonomní republiky Krym a dvou měst oblastního významu (Kyjev a Sevastopol). Nižší územní jednotky představuje 490 rajonů (okresů) a 174 měst se statusem rajonu. Rajony jsou přímo podřízeny oblastem. Základní územně správní jednotkou jsou obce, jde buď o města nebo venkovská sídla. V rámci měst mohou být vytvářeny obvody, které mají také samosprávný charakter. Venkovská sídla lze rozdělit na osídlení městského typu, osady a vesnice. Obce jsou většinou malé, rozdíly mezi jednotlivými typy jsou velmi slabě definovány a v praxi nejsou téměř patrné [SWIANIEWICZ 2006: 607]. Toto správní rozdělení bylo vytvořeno v době, kdy Ukrajina byla součástí Sovětského svazu. Územní jednotky, zejména oblasti, měly tehdy jen administrativní význam. Toto členění neodpovídalo historickým regionům, vůbec neodráží etnické, nebo socioekonomické rozložení obyvatelstva [WOLCZUK 2002: 67]. Politická reprezentace nezávislé Ukrajiny zatím nebyla schopna nalézt řešení tohoto problému. Podle Barringtona a Herrona je možné na socioekonomické a demografické rozdělení Ukrajiny nahlížet z několika perspektiv. Ve své studii z roku 398 Ukrajina ji přijala v roce 1995, kdy vstoupila do Rady Evropy [WOLCZUK 2002: 78]. 325 2004 One Ukraine or Many? Regionalism and their Political Consequences ukazují, že Ukrajinu lze dělit na dva, čtyři nebo osm větších územních celků [BARRINGTON, HERRON 2004]. My se v tomto textu budeme držet rozdělení území Ukrajiny na dvě části, které je v odborné literatuře nej-populárnější a nejčastější. Toto dělení vychází z kontrastu mezi západem a východem země. Kromě socioekonomických rozdílů bývá často uváděno jako hlavní důvod tohoto členění odlišné volební chování v těchto částech země [BIRCH 2000, KATCHANOVSKI 2006]. Ukrajina se rozkládá na teritoriu o rozloze 603 700 km2, na kterém žije 48 457 100 obyvatel399, což ji řadí k největším státům v Evropě. Zatímco západní část země je převážně zemědělská, na východě, zejména v Doněc-ké oblasti, je koncentrován průmysl. Ve městech žije 67,2 % obyvatelstva, venkov je obýván 32,8 % populace. Venkovské obyvatelstvo tvoří větši-nu v Zakarpatské oblasti (63 %), v Cernivecké oblasti (60 %) v Ivanno-Frankivské oblasti (58 %), v Ternopilské oblasti (57 %), ve Vinnycké oblasti (54 %) a ve Volyňské oblasti (50 %).400 Největším městem je Kyjev se 4,5 mil. obyvatel, více než milion obyvatel mají ještě čtyři města (Charkov, Dněpropetrovsk, Oděsa a Doněck). Na Ukrajině je celkem téměř 500 měst, desetina z nich má více než 100 tisíc obyvatel [NIZNANSKY, BODO 2007: 5]. Největší část obyvatelstva se hlásí k ukrajinské národnosti (77,8 %), druhou nejpočetnější skupinou jsou Rusové (17,3 %), k ostatním národnostem se hlásí méně než 1 % populace (Moldavané, Bělorusové, Tataři, Maďaři, Rumuni, Poláci a Židé). Rusové jsou koncentrováni především na východě země, ve dvou oblastech (Autonomní republika Krym, Sevastopol) jsou většinovým obyvatelstvem. Ve dvou oblastech se k této národnosti hlásí přes 30 % a ve třech oblastech přes 20 % místní populace.401 399 Sčítání lidu v roce 2001 [http://www.ukrcensus.gov.ua/regions/reg_ukr; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 400 Sčítání lidu v roce 2001 [http://www.ukrcensus.gov.ua/results/general/urban-rural; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 401 Sčítání lidu v roce 2001 [http://www.ukrcensus.gov.ua/results/general/urban-rural; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 326 Tabulka 1: Administrativně teritoriální členění Ukrajiny Oblast Rajony Měst celkem Města centr, a oblast, významu Městské obvody Osídlení městského typu Venkovské rady Venkovská sídla AR Krym 14 16 11 3 56 243 956 Vi nicka 27 18 6 3 29 662 1466 Volyňská 16 11 4 - 22 379 1053 Dněpropetrovská 22 21 13 18 47 288 1439 Doněcka 18 51 28 21 132 253 1124 Žito m irská 23 10 4 2 44 579 1626 Zakarpatská 13 10 4 - 20 300 579 Záporožská 20 14 5 7 23 263 920 Ivano-Frankovská 14 15 5 - 24 476 765 Kijevská 25 25 11 - 29 607 1134 Krivohradská 21 12 4 2 26 376 1019 Luhanská 18 37 14 4 109 204 792 Lvovská 20 43 7 6 35 631 1852 Nykolejevská 19 9 5 4 17 287 900 Oděsská 26 19 7 8 33 441 1138 Poltavská 25 15 5 5 21 467 1840 Rovenská 16 11 4 - 16 338 1003 Sumská 18 15 7 2 20 384 1493 Ternopilská 17 18 1 - 17 581 1018 Charkovská 27 17 7 9 61 381 1683 Chersonská 18 9 3 3 30 260 658 Chmelnická 20 13 6 - 24 566 1416 Čerkaská 20 16 6 2 15 525 824 Černovická 11 11 2 3 8 252 398 Černigovská 22 15 3 2 30 525 1494 Kijev - 1 1 10 - - - Sevastopol - 2 1 4 1 4 29 Celkem 490 454 174 118 899 10 272 28 619 Zdroj: Sčítání lidu v roce 2001 402 Sčítání lidu v roce 2001 [http://www.ukrcensus.gov.ua/ rus/regions/regukr/admin; ověřeno ke dni 8. 9. 2008]. 327 1.3. Vztah mezi samosprávou a státní správou Ukrajinskou strukturu místní správy lze označit jako neúplnou dvoustupňovou soustavu [IEDA2000: 9], což znamená, že výlučně samosprávnými celky jsou pouze obce. Na regionální úrovni (oblasti a rajony) je útvarem samosprávy pouze přímo volená rada. Exekutiva na této úrovni je v rukou příslušných státních administrativ, jejichž předsedové (guvernéři) j sou j menovaní prezidentem a představují moc státu. Vztahy mezi samosprávou a státní správou jsou definovány ústavou, Zákonem o místní samosprávě a Zákonem o státních administrativách. Článek 118 ukrajinské ústavy stanovuje, že výkonná moc v oblastech, rajonech a ve městech Kyjev a Sevastopol náleží příslušné státní administrativě, jejímž předsedou je jmenovaný guvernér. Státní administrativy dohlížejí, aby přijaté akty místních orgánů nebyly v rozporu s ústavou, zákony či nařízeními vlády, a vykonávají pravomoci, které na ně deleguje příslušná místní rada403 (viz níže). Jde spíše o orgány státní správy než samosprávy. Pravidla výběru guvernéra jsou stanovena v článku 8 Zákona o státní administrativě. O kandidátech na post guvernéra diskutuje a hlasuje vláda, která svůj návrh předá prezidentovi, ten má právo navrhovanou osobu odmítnout. Kandidáta na post guvernéra oblastí navrhuje kabinetu premiér, kandidáta na post guvernéra rajonů podává vládě guvernér oblasti, pod kterou daný rajon spadá. Prezident guvernéry může kdykoli odvolat. Státní administrativa je odpovědná jednak radě na příslušné úrovni, ale také nadřízenému orgánu státní správy. Rada může hlasovat o vyslovení nedůvěry guvernérovi. Pokud se proti danému guvernérovi vysloví nadpoloviční většina zastupitelů, prezident má právo se rozhodnout, zda ho odvolá, nebo ponechá v úřadě. Pokud je ovšem většina dvoutřetinová, guvernér musí být odvolán.404 Rady oblastí a rajonů jsou voleny přímo občany na dobu čtyř let. Jejich pravomoci jsou dvojího typu, výlučné (exkluzivní) a delegované, které jsou postoupeny státním administrativám na příslušné úrovni. Výlučné pravomoci jsou předepsány v článku 43 Zákona o místní samosprávě. Nej důležitější výlučnou pravomocí je volba předsedy rady, jeho odvolání je možné, pokud se pro takový návrh vysloví dvoutřetinová většina zastupitelů. Jeho pozice je neslučitelná s postem v jiném orgánu (např. s pozicí guvernéra), svůj úřad 403 Ústava Ukrajiny, čl. 118. 404 Ústava Ukrajiny, čl. 118. 328 má zastávat na plný úvazek, neměl by vykonávat žádnou jinou činnost kromě vědecké, neměl by také podnikat. Předseda rady vede její schůze, předkládají návrh na místopředsedu a strukturu orgánů a komisí. V souladu se zákonem vyhlašuje místní referenda a volby, předsedá výkonnému výboru, reprezentuje radu ve vztazích se státními orgány, orgány samosprávy nebo s podnikateli. K dalším výlučným pravomocem rad patří vytváření komisí, schvalování programu schůzí, schvalování rozpočtu (může také navrhovat jeho úpravy), rozhodování o programu sociálního a kulturního rozvoje a správa majetku ve společném vlastnictví. Rady oblastí a rajonů delegují na místní administrativy navrhování programu socioekonomického a kulturního rozvoje, sestavování rozpočtu, opatření na podporu investic, organizaci ochrany přírodního a kulturního dědictví v dané oblasti, podporu školství, vědy a zdravotní péče. Kompletní výčet těchto pravomocí najdeme v článku 44 Zákona o místní samosprávě. Zvláštním případem je Autonomní republika Krym, jde o jediné území, jemuž je výslovně garantována autonomie. Kyjev tak reagoval na rostoucí separatismus, který by mohl vyústit v odtržení Krymu. Autonomní republika Krym má právo na vlastní ústavu, parlament a radu ministrů, nedisponuje ale vlastní suverenitou a nemá právo udílet vlastní občanství. Nejvyšší rada Autonomní republiky Krym, přímo volený parlament, má právo vydávat normativní akty, pro jejich platnost je ale nutný podpis prezidenta. Kontrolu centra zajišťuje přítomná státní administrativa v čele s jmenovaným guvernérem a finanční závislost poloostrova na Kyjevu [WOLCZUK 2002: 84-85]. Ačkoli je Krym definován jako autonomní republika, centrum si udržuje významný vliv nad jeho záležitostmi. Na Ukrajině, stejně jako v ostatních postsovětských zemích, jsou mnohem důležitější než normativní akty neformální mechanismy, které určují každodenní fungování jak centrálních, tak místních institucí. Ačkoli ústava předepisuje oddělení postů guvernéra a předsedy příslušné rady, ve skutečnosti často dochází ke kumulaci těchto funkcí [WOLCZUK 2002: 85]. Guvernéři mají také za úkol prosazovat ve volbách kandidáty z prezidentova tábora, fungují jako určití volební manažeři, kteří mají přístup k administrativním zdrojům. Pokud se jim nepodaří mobilizovat voliče pro dané kandidáty, bývají odvoláni405 [MATSUZATO 2001: 189]. 405 Dané praktiky platily především v době, kdy byl prezidentem Leonid Kučma (1994 až 2004), pro období prezidenta Viktora Juščenka není dostatek empirických materiálů. 329 Zajímavostí je, že guvernéři neusilovali o posílení svého postavení na úkor centra, což je rozdíl ve srovnání s Ruskem. V době, kdy byli přímo voleni, právě oni silně podporovali návrh na znovuzavedení jmenovaných představitelů státu v oblastech a rajonech. Nebylo pro ně důležité, aby byli voleni přímo, protože měli pocit, že systém jmenování bude pro ně výhodnější a uchrání je v případných krizových situacích před nepřízní voličů [MATSUZATO 2001: 184]. Matsuzato také zdůrazňuje nepřítomnost úředníků západoevropského typu [MATSUZATO 2001: 189], sovětský systém dbal totiž na silnou disciplínu a provázanost místních byrokratů s centrem v duchu doktríny demokratického centralismu. V takovém uspořádání úředník nemá prostor k autonomnímu jednání, chce se po něm jediná věc - přesné plnění úkolů zadaných shora. Jednotky místní samosprávy se mohou volně spojovat do asociací, nesmějí ale na tato společenství delegovat své pravomoci. Většinou jsou zakládány na územním, funkčním nebo průmyslovém základě [NAVRUZOV 2001: 126-127]. Nejvlivnějším seskupením je Asociace ukrajinských měst, její náplní je vytváření právní báze pro místní samosprávy, poskytování informací napomáhajících ke zlepšení úrovně místní samosprávy, podpora programů obecního rozvoje, podpora zájmů obecních úředníků a podpora mezinárodní spolupráce. Asociace ukrajinských měst se podílela na přípravě Zákona o místní samosprávě a na dalších významných aktech spojených s místní správou, například na Zákoně o státní administrativě nebo na Zákoně o obecním majetku [NAVRUZOV 2001: 127]. Jejím úkolem je tedy především lobování ve prospěch svých členů u vlády nebo na půdě parlamentu. Asociace ukrajinských měst byla vytvořena s pomocí Agentury Spojených států pro mezinárodní rozvoj (USAID), což se projevilo v její podobě, odpovídající Americkému národnímu svazu měst [KOVRIGA 2001: 170]. Vztahy mezi centrem a orgány místní samosprávy fungují spíše na bázi podřízenosti než kooperace. Kromě výše uvedených důvodů je dále hlavní příčinou tohoto stavu finanční závislost na centru, která nedává místním orgánům prostor pro vlastní nezávislou politiku [WOLCZUK 2002: 85]. Přijetím rozpočtového kodexu v roce 2000 byly stanoveny zdroje místních příjmů, byl také předepsán podíl z vybraných daní, které územní jednotky dostanou. Problémem aleje, že tyto změny se týkaly pouze oblastí a rajonů. V případě obcí se nic nezměnilo, ty tedy zůstaly stále závislými na centru, oblastech a rajonech [SWIANIEWICZ 2006: 609-610]. 330 2. Obecní pořádek 2.1. Instituce místní samosprávy Základy místní samosprávy jsou vymezeny v ústavě, konkrétně v článcích 140 až 146, jsou zde však stanoveny pouze její základní obrysy. Podoba místní samosprávy je definována především Zákonem o místní samosprávě.406 Podle článku 5 tohoto zákona systém místní samosprávy zahrnuje následující prvky: Místní komunity Obecní rady Starosty Organizace místních komunit Rady v oblastech a rajonech Rady obvodů (v rámci měst) Pro podobu místní samosprávy jsou důležité i další zákony, například Zákon o volbách do Nej vyšší rady Autonomní republiky Krym, do místních rad a o volbách starostů, Zákon o statusu zastupitelů místních rad, Zákon o hlavním městě Ukrajiny - hrdinském městě Kyjevě a Zákon o celou-krajinském a místním referendu. V této části se budeme zabývat zejména samosprávou na obecní úrovni, vynecháme prvky regionální samosprávy (rady oblastí a rajonů), jimiž jsme se zabývali v předchozí části. 2.1.1. Místní komunity Místní komunitu definuje článek 1 jako společenství lidí žijících na daném území města, osady nebo vesnice, které je nezávislou územně-správní jednotkou nebo seskupením vesnic s jedním administrativním centrem. Jde o základní prvek místní samosprávy (čl. 6). Místní komunity sousedících vesnic se mohou sloučit, k realizaci takového navrhuje nutný souhlas obyvatel v místním referendu. Takové sloučení znamená také vytvoření jednotných orgánů místní samosprávy. Na základě místního referenda je možné také vyčlenění se z dané místní komunity. 406 Odkazy k jednotlivým článkům se vždy v této části vážou k Zákonu o místní samosprávě, pokud není uvedeno jinak. 331 2.1.2. Obecní rada Obecní rada je zastupitelským orgánem, který jedná v zájmu místní komunity (čl. 10). Její členové jsou voleni na čtyřleté funkční období na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním (čl. 45). Způsob volby je upraven Zákonem o volbách do Nejvyšší rady Autonomní republiky Krym, do místních rad a o volbách starostů, podrobnostem se budeme věnovat v části zaměřené na volby. O velikosti rady rozhoduje předchozí zastupitelstvo a to nejpozději 90 dnů před volbami. Zákon o volbách do Nejvyšší rady Autonomní republiky Krym, do místních rad a o volbách starostů předepisuje v článku 16 rozmezí velikosti rady, které je závislé na počtu obyvatel (viz Tabulka 2). Rada může být rozpuštěna, pokud přijme opatření odporující ústavě nebo ostatním zákonům, pokud není schopná se sejít v zákonem stanoveném čase nebo pokud není schopna vykonávat své pravomoci. Rozpuštěna může být také na základě výsledku místního referenda, návrh může podat starosta nebo desetina občanů s trvalým pobytem na daném teritoriu (čl. 78). Postavení zastupitele, jeho práva a povinnosti (zejména ve vztahu k občanům místní komunity) obsahuje Zákon o statusu zastupitelů místních rad. Tabulka 2: Velikost rad podle počtu obyvatelstva Počet obyvatel Počet členů rady Méně než 1 000 12-15 1 000 - 3 000 16-26 3 000 - 5 000 20-30 5 000 - 20 000 30-36 20 000 - 50 000 30-46 50 000- 100 000 36-50 100 000-250 000 40-60 250 000 - 500 000 50-76 500 000 - 1 000 000 60-90 1 000 000 - 2 000 000 76-120 Více než 2 000 000 76-150 Zdroj: Čl. 16 Zákona o volbách do Nejvyšší rady Autonomní republiky Krym, do místních rad a o volbách starostů 332 Článek 26 vymezuje celou řadu exkluzivních kompetencí rady, které lze rozdělit do následujících skupin: [NAVRUZOV 2001: 123]. - stanovení agendy, schvalování struktury výkonných orgánů a jejich personálního obsazení - schvalování programů místního rozvoje, rozpočtu, schvalování zpráv o jeho plnění, stanovení místních daní a poplatků a schvalování žádosti o půjčky - správa komunálního majetku, dohled nad privatizací majetku, dohled nad užíváním půdy a přírodních zdrojů, schvalování předpisů týkajících se územního rozvoje a městské výstavby - zřizování místní policie a jiných mechanismů pro udržení pořádku v obci Důležitou funkcí rad je přijímání normativních aktů, které jsou pro všechny členy místní komunity závazné. K jejich schválení je zapotřebí souhlas nadpoloviční většiny zastupitelů (čl. 59). Rada schvaluje také chartu obce (čl. 19), jde o dokument stanovující pravidla v obci, který je možné označit za místní ústavu. Obecní charta musí být zaregistrována na ministerstvu spravedlnosti. Rada ze svých řad volí tajemníka, kandidáta na tuto pozici navrhuje starosta. Tajemník koordinuje činnost komisí. Může svolávat schůze rady, pokud to starosta odmítá nebo nemůže učinit, v takovém případě také schůzi předsedá a podepisuje rozhodnutí rady (čl. 50). 2.1.3. Exekutivní orgány Exekutivními orgány rad jsou výkonný výbor, oddělení nebo komise. V obcích s méně než 500 obyvateli není jejich vytváření nutné, výkonnou moc zde představuje starosta. Výkonné orgány mají pravomoci v těchto oblastech: - socioekonomický a kulturní rozvoj, plánování a účetnictví (čl. 27) - rozpočet a finance (čl. 28) - správa obecního majetku (čl. 29) - bydlení, spotřební a obchodní služby, stravování, doprava a komunikace (čl. 30) - výstavba (čl. 31) - vzdělání, zdravotní péče, kultura, sport (čl. 32) - nařízení týkající se pozemkových vztahů a ochrany životního prostředí (čl. 33) 333 - sociální zabezpečení (čl. 34) - mezinárodní ekonomická aktivita (čl. 35) - bezpečnost (čl. 36) - záležitosti administrativně-teritoriálního členění (čl. 37) - zajištění zákonnosti a dohled nad dodržováním práv a svobod občanů (čl. 38) V rámci každé výše uvedené sféry mohou být kompetence rozdělené na exkluzivní (samosprávné), nebo delegované (zpravidla vyšším exekutivním orgánem). Nej významnějším exekutivním orgánem v obcích je výkonný výbor, jemuž předsedá starosta. Ten vybírá také jeho členy, které následně předloží ke schválení radě. Členy výkonného výboru jsou automaticky kromě starosty také tajemník rady, místostarostové, vedoucí oddělení, komisí a další lidé navržení starostou. Výkonný výbor je odpovědný radě a v rámci jednotlivých pravomocí také příslušnému exekutivnímu orgánu na vyšší úrovni. Členové výboru nesmějí vedle své funkce vykonávat další povolání, nemohou být také zároveň v zastupitelstvu407 (čl. 51). Výkonný výbor dbá na implementaci rozhodnutí rady (čl. 59), představuje předběžný návrh rozpočtu a programů místního rozvoje, koordinuje činnost ostatních výkonných orgánů, koordinuje činnost ostatních institucí a organizací v rámci příslušné místní komunity a dohlíží na hospodaření podniků v obecním vlastnictví (čl. 52). Ostatní exekutivní orgány jsou vytvářeny radou. Jsou odpovědné jak jí, tak výkonnému výboru. Předsedové jednotlivých komisí a oddělení jsou jmenováni či odvoláváni starostou (čl. 54). 2.1.4. Starosta Starosta je nejvyšším představitelem obce, je volen přímo občany místní komunity na dobu čtyř let. Předsedá výkonnému výboru a obecní radě a vede jejich schůze. Jeho post je neslučitelný s mandátem v radě, nesmí vykonávat žádné vedlejší povolání, je uvolněným úředníkem, (čl. 12) Starosta organizuje činnost rady a výkonných orgánů, předkládá radě návrh kandidáta na post jejího tajemníka, návrh na složení výkonného výboru a složení ostatních výkonných orgánů, sestavuje agendu schůze rady, jmenuje a odvolává vedoucí oddělení, komisí a ostatních výkonných orgánů. Dále zajišťuje naplnění rozhodnutí přijatých v referendu. Starosta zastupu- 407 To se netýká tajemníka rady. 334 je obec navenek a podepisuje dohody za místní komunitu. Má také právo předkládat radě návrhy místní legislativy. Starosta je odpovědný výše postavenému orgánu státní správy a radě příslušné komunity, která mu může vyslovit nedůvěru, k tomu potřebuje dvoutřetinovou většinu hlasů (čl. 42). Odvolán může být také na základě výsledku referenda (čl. 79). Starosta má právo vetovat rozhodnutí rady, může také iniciovat pozměňovací návrhy. Na vyjádření se k danému rozhodnutí má lhůtu pěti dnů, rada pak o něm musí hlasovat do dvou týdnů od starostova verdiktu, k přehlasování veta potřebuje dvoutřetinovou většinu (čl. 59). 2.1.5. Zřizování městských obvodů Územně správní členění, tedy možnost vytváření obvodů, je výhradně v kompetenci exekutivních orgánů města (čl. 37). Správa obvodu náleží městské radě. Obvodní orgány (rada a ostatní výkonné orgány) spravují movitý a nemovitý majetek v obecním vlastnictví nacházející se v daném obvodu, sestavují a schvalují rozpočet, dohlížejí na jeho plnění a vykonávají další pravomoci svěřené jim městskou radou (čl. 41). Způsob formování obvodních orgánů se oproti obecním institucím neliší, výjimkou je pouze hlavní představitel obvodu. Tím je předseda obvodní rady, který je volen zastupiteli z jejich řad, nikoli občany. Všechny obvody v rámci daného města by měly mít přibližně stejný počet obyvatel. V době existence Sovětského svazu bylo hlavním kritériem pro vytváření obvodů přibližně stejný počet pracujících a členů komunistické strany [KOLISNICHENKO, ROSENBAUM 2004: 6-7]. Jediné město, které má povinnost zřizovat obvody, je Kyjev, předepisuje mu to Zákon o hlavním městě Ukrajiny - hrdinském městě Kyjevě. 2.2. Prvky přímé demokracie Zákon o místní samosprávě definuje několik možností, jak se občané místní komunity mohou zapojit do spravování lokálních záležitostí, konkrétně jde o místní referendum, občanské shromáždění, místní iniciativu a veřejné slyšení. Pravidla pro pořádání místního referenda jsou vedle Zákona o místní samosprávě (čl. 7) předepsána Zákonem o celoukrajinském a místním 335 referendu, přijatém v roce 1991. V místním referendu nemůže být hlasováno o problémech celostátního významu a záležitostech spadajících do kompetence státní správy, jeho předmětem mohou být pouze otázky lokálního rozsahu. Místní referendum se musí konat v případě změny názvu daného teritoria, v případě návrhu na sloučení s jiným územním celkem nebo vydělení se z něj, v případě návrhu na zrušení či reorganizaci místních mateřských škol, nebo mateřských škol zřízených dřívějšími zemědělskými kolektivy. Občané také mohou hlasovat o rozpuštění rady nebo odvolání starosty. Referendum vypisuje příslušná místní rada, a to pokud se pro něj vysloví nadpoloviční většina zastupitelů nebo na základě požadavku, pod kterým musí být podepsána desetina občanů s trvalým pobytem na daném území. Referendum není platné, pokud se ho účastní méně než polovina občanů s trvalým pobytem na daném území. K přijetí navrhuje zapotřebí nadpoloviční většina hlasů lidí účastnících se referenda, přijatý výsledek lidového hlasování je pro místní orgány závazný. Pokud je návrh zamítnut, může se o něm znovu hlasovat nejdříve za rok. Lidé se mohou podílet na řešení místních záležitostí prostřednictvím účasti v občanských shromážděních, (čl. 8) Přijaté návrhy následně posoudí orgány místní samosprávy, slouží pro nějako určité doporučení. Podmínky konání a činnosti občanského shromáždění jsou definovány chartou příslušné územní jednotky. V rámci záležitostí spadajících do pravomocí orgánů místní samosprávy mohou občané využít místní iniciativy, touto procedurou mohou po radě požadovat přezkoumání či přehodnocení jejího rozhodnutí, ta daný problém musí následně projednat na otevřené schůzi (čl. 9). Postup při projednávání takových záležitostí je na dané radě, konkrétní podmínky jsou stanoveny chartou dané územní jednotky. Typickým příkladem, kdy bývá tato procedura uplatňována, je financování služeb a jeho regulace [NAVRUZOV 2001: 122]. V rámci veřejného slyšení mají občané možnost diskutovat se svými zástupci v radě nebo dalšími místními úředníky a ptát se jich na záležitosti lokálního rozsahu (čl. 13). Mělo by se pořádat minimálně jednou ročně, přesné podmínky jeho konání stanovuje charta každé obce. Každý návrh vznesený občany v rámci slyšení musí být radou projednán. Nejčastěji bývá diskutováno o návrhu rozpočtu a jeho plnění [NAVRUZOV 2001: 122]. 336 3. Politické strany a elity na lokálni úrovni Mluvit o konsolidovaném stranickém systému a politických stranách vůbec je v případě Ukrajiny velmi složité jak na celostátní, tak lokálni úrovni. Postavení politických stran a jejich role v ukrajinském politickém systému je velmi slabá. Ačkoli se političtí představitelé snaží různými opatřeními408 posílit pozici stran, zatím tyto snahy nevedou ke kýženému cíli. Jednou z příčin slabé pozice politických stran jsou veliké rozdíly ve voličské podpoře jednotlivých uskupení v rámci země. Geografický aspekt voleb a jeho vliv na volební chování je často diskutovaným tématem mezi politology zabývajícími se ukrajinskou politickou scénou, pozornosti se mu dostalo zejména v souvislosti s Oranžovou revolucí [BIRCH 2000; ROZHKOVA 2005; KATCHANOVSKI 2006; D'ANIERI 2007: 103-124]. Blok Julie Tymošenkové (BJuT) je například schopný výrazně uspět na západě země, například ve volbách do Nej vyšší rady v roce 2007 ve Volyňské oblasti a v Kyjevě získal přes 50 % hlasů. Ve východních oblastech jsou ale jeho zisky velmi malé, v Doněcku získal například jen 3,92 % hlasů.409 Strana prezidenta Viktora Juščenka Naše Ukrajina je na tom podobně, zatímco v Ivano-Frankivské oblasti získala v posledních parlamentních volbách 36,78 %, v Doněcké oblasti získala podporu pouze 1,63 % voličů.410 Stejný problém, ovšem v opačném gardu, má také Strana regionů (PR), vedená Viktorem Janukovyčem. Zatímco na východě je schopna dostat přes 70 % hlasů (Doněcka a Luhanská oblast), na západě země se jí příliš nedaří, například v Ivano-Frankivské oblasti získala v parlamentních volbách v roce 2007 pouze 2,95 % hlasů.411 Dalším důležitým faktorem ovlivňujícím sílu stran byl výběr volebního systému. Do ukrajinského parlamentu se volilo v roce 1994 absolutně většinovým systémem, v letech 1998 a 2002 pak systémem smíšeným, kdy polovina poslanců byla volena v jednomandátových obvodech systémem 408 Například zavedení poměrného volebního systému pro volby do parlamentu nebo diskuse o zavedení imperativního mandátu. 409 Výsledky předčasných parlamentních voleb v roce 2007, Centrální volební komise [http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2007/w6p001; ověřeno ke dni 1. 10. 2008]. 410 Výsledky předčasných parlamentních voleb v roce 2007, Centrální volební komise [http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2007/w6p001; ověřeno ke dni 1. 10. 2008]. 411 Výsledky předčasných parlamentních voleb v roce 2007, Centrální volební komise [http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2007/w6p001; ověřeno ke dni 1. 10. 2008]. 337 prosté většiny a druhá polovina na celostátní uzavřené kandidátní listině. Strana v poměrné části potřebovala získat aspoň 4 %, aby se mohla účastnit rozdělování mandátů. Volič měl dva hlasy, jedním volil v jednomandáto-vém obvodu, druhým vybíral celostátní listinu bez možnosti udělení preferenčního hlasu. Ukrajina je příkladem, že tam kde strany nejsou zakotveny, většinový systém namísto jejich formování podporuje nezávislé kandidáty se silným regionálním zázemím [D'ANIERI 2007: 159]. Na lokální úrovni je většinový systém také používán, volby jsou zde tedy spíše o osobnostech než o stranách. Od roku 2006 se do Nejvyšší rady volí ryze proporčním systémem s tříprocentní uzavírací klauzulí, což nakonec vedlo ke snížení počtu stran v ukrajinském parlamentu na pět.412 Podobný systém byl částečně zaveden i na lokální úrovni, volbám se budeme věnovat v další části. Dalším typickým rysem ukrajinských stran je vysoká míra personalizace, jednotlivá uskupení vznikají a zanikají s osobou svého lídra. V současnosti mají dvě strany zastoupené v parlamentu v názvu přímo jméno svého předsedy413, Naše Ukrajina je zase úzce spojena s osobou prezidenta Juščenka. Strany slouží především jako zastřešující organizace pro jednotlivé klany, které ukrajinskou politiku ovlivňují nejvíce. Klany se tímto způsobem snaží strany transformovat ve své volební patrimonie a získat tak podíl na celostátní politice. Vztahy mezi centrálními a místními elitami se tak prolínají [MATSUZATO 2002: 1269]. Matsuzato takový postup ukazuje ve své případové studii z roku 2002 na příkladu Sociálně demokratické strany Ukrajiny (sjednocené) - SDPU(o) v Zakarpatské oblasti [MATSUZATO 2002], v současnosti je nejlepším příkladem Strana regionů (PR), která je velmi úzce svázána s Doněckým klanem [ZIMMER 2003]. V rámci jednotlivých regionů může být mezi tamními elitami velká soutěživost414, v některých oblastech, například v Doněcku, mají elity monolitickou strukturu, v takovém případě je soutěž minimální. Tímto se dostáváme k základnímu rysu vztahů mezi centrem a periferií, tím je klientel ismus. Klientelismus není v ukrajinské politice ničím novým, své kořeny má v sovětských dobách, zjevným se stal zejména v období vlády Leonida Iljiče Brežněva a Michaila Sergejeviče Gorbačova. Centrum bylo ve snaze prosazovat svoji politiku v jednotlivých částech Sovětského svazu značně 412 Okolnosti zavedení nového volebního systému pro parlamentní volby viz [HERRON 2007]. 413 Jde o Blok Julie Tymošenkové a Litvínův lidový blok. 414 Příkladem může být právě Zakarpatská oblast [MATSUZATO 2002]. 338 závislé na místních elitách a jejich personálních svazcích. Místním elitám poskytlo organizační zázemí k posilování klientelistických vazeb, které byly vytvářeny především na základě nabídky možného přístupu ke klíčovým mocenským zdrojům. Klientelismus a patronáž byly určitými ekvivalenty k zákonům a právu. Základním požadavkem nebyla odborná způsobilost, ale loajalita. Politická moc byla tedy založena na neformálních vztazích, vyznačovala se fragmentací a silnou personalizací. [ZIMMER 2003: 5] Matsuzato vidí v sovětském období základ současného stavu, chyběly podle něj pouze volby a politická soutěž [MATSUZATO 2001: 180]. Zatímco se sovětské instituce zhroutily a byly nahrazeny novými, neformální vazby a klientelistické sítě přetrvaly. Přijatá reformní opatření byla polovičatá a nedostatečná, poskytla přístup ke státním zdrojům omezenému počtu skupin. Ukrajinská transformace tak umožnila vznik vrstvy oligarchů, kteří ovládají většinu její ekonomiky. Ačkoli je Ukrajina unitárním státem, centrum je závislé na moci regionálních bosů, ti zase na přístupu k centrálním zdrojům moci. Moc jednotlivých oligarchů a klanů je organizována hierarchicky, centrum si je vybírá podle svých aktuálních potřeb [ZIMMER 2003: 5-6]. Provázanost ekonomiky s politikou zůstává stále na vysoké úrovni. 4. Volby Volby jsou pro lokální elity velmi důležité, jsou totiž zdrojem jejich postavení, umožňují jim uchování jejich vlivu. Míra soutěživosti závisí na tom, zda v daném místě má vliv více skupin nebo dominuje pouze jeden klan (viz předchozí část). Matsuzato ukazuje na příkladu voleb v Zakarpatské oblasti v roce 2002, že v případě vysoce soutěživých voleb se každá z významných skupin snaží nominovat své kandidáty nebo vydat doporučení pro koho hlasovat, a to na všech úrovních, od voleb do parlamentu až po volby do vesnických rad [MATSUZATO 2002: 1292]. Důležitou postavou spojenou s volbami jsou guvernéři jmenovaní centrem. Ti za prezidenta Kučmy plnili roli volebních manažerů, jejich úkolem bylo mobilizovat voliče v jeho prospěch. Pokud neuspěli, Kučma je odvolal [MATSUZATO 2001: 189]. Součástí předvolební kampaně a voleb samotných jsou nejrůznější snahy ovlivnit konečný výsledek. Jednotlivé klany se snaží využít ve svůj pro- 339 spěch přístup k administrativním zdrojům, místní média, dochází k očerňo-vání protikandidátů, vydírání protivníků a někdy také k falšování výsledků [ZIMMER2003: 11]. Příkladem manipulace s výsledky jsou volby starosty v Oděse v roce 2002. Starostou byl znovu zvolen Ruslan Bodelan, exit-polly ale ukazovaly jasné vítězství konkurenčního kandidáta Eduarda Gurvitse, navrženého stranou Naše Ukrajina. Gurvits se rozhodnul napadnout výsledky voleb u místního soudu, jeho stížnost však byla zamítnuta, Bodelan se tak stal starostou na další funkční období. Po Oranžové revoluci415, která vynesla do čela státu Viktora Juščenka, Gurvits zkusil znovu podat stížnost proti výsledkům voleb. Během Oranžové revoluce Gurvits podporoval Viktora Juščenka, naproti tomu Bodelan, člen Strany regionů, stál za Viktorem Janukovyčem. Soud v roce 2005 stížnosti vyhověl a Gurvits se stal, tři roky po volbách, starostou [KOLISNICHENKO et al. 2005: 15]. Tento případ je další ukázkou provázanosti místní a centrální politiky a možného využívání administrativních zdrojů. Volby do Nejvyšší rady Autonomní republiky Krym, místních rad a výběr starostů probíhaly zatím vždy souběžně s volbami parlamentními. Tento souběh byl narušen v roce 2007, kdy se konaly předčasné volby do Nejvyšší rady. Starostové jsou voleni systémem prosté většiny, stejným systémem byly voleny do roku 2004 také rady na všech úrovních [YATSUNSKA 2006: 1]. Změna přišla v roce 2004, kdy byl přijat nový Zákon o volbách do Nejvyšší rady Autonomní republiky Krym, do místních rad a o volbách starostů. Tímto zákonem byly pro místní volby v roce 2006 zavedeny dva odlišné systémy. Do nejvyšší rady Autonomní republiky Krym, do rad oblastí, rajonů, měst a městských obvodů se volí proporčním systémem s tříprocentní uzavírací klauzulí. Kandidátní listiny jsou uzavřené, voliči tak nemají právo udělovat preferenční hlasy. Kandidáty mohou navrhovat pouze politické strany nebo hnutí, účast nezávislých kandidátů tak není možná. Volby na příslušné úrovni probíhají v rámci jednoho více-mandátového obvodu, strany tak v rámci daného teritoria vytvářejí jednu kandidátní listinu. Stejný systém byl v roce 2004 zaveden také pro volby do Nejvyšší rady. Vesnické a osadní rady jsou voleny systémem prosté většiny v jednomandátových obvodech, v tomto případě tedy ke změnám nedošlo, volí se zde stejným způsobem jako před přijetím nového zákona. 415 Oranžová revoluce byla protestem proti zfalšování výsledku druhého kola prezidentských voleb ve prospěch Viktora Janukovyče, kandidáta Strany regionů. 340 Nově zavedený poměrný volební systém má posílit postavení politických stran na lokální úrovni, přimět je k větší odpovědnosti za lokální záležitosti a přispět tak k lepší reprezentaci hlavních názorů na místní úrovni. Předpokládalo se, že dojde k usnadnění vytváření stálých většin v radách, které by tak posílily svoji pozici v systému místní správy na úkor silných starostů [YATSUNSKA 2006: 1-2]. S jeho zavedením ovšem vyvstaly také významné problémy. Volební zákon pro místní volby nepožaduje po stranách předložení všech jmen na kandidátní listině, stačí uvést obsazení prvních pěti míst, výběr kandidátů je tak plně v rukou stranických sekretariátů. Volič ani neví, kdo všechno na dané listině figuruje, kandidáti umístění na danou listinu navíc často s danou lokalitou nemají nic společného. Proporční systém s uzavřenými kandidátními listinami stírá individuální odpovědnost zastupitelů, ta je v podmínkách většinového systému s jednomandátovými obvody lépe identifikovatelná [YATSUNSKA 2006: 2]. Určitým problémem může být také skutečnost, že použití určitého volebního systému je závislé na typu územní jednotky a neřídí se počtem přítomných voličů [KOVRYŽENKO 2006: 33]. Ačkoli se volby do městských rad a volby starostů v roce 2006 konaly ve stejný den, jejich výsledky byly odlišné. Lidé často nehlasovali pro kandidáta na starostu ze strany, které dali hlas v rámci voleb do městských rad. Starosta tak nebyl představitelem strany disponující většinou v radě416 [YATSUNSKA 2006: 3^1]. Denys S. Kovryženko navrhuje tři možnosti, které by mohly vést k minimalizaci pravděpodobnosti konfliktu mezi starostou a radou. První variantou je zavedení systému absolutní většiny pro volbu starostů, druhou možností je oslabení pravomocí starostů a třetím možným řešením je, aby starostové namísto přímé volby byli nepřímo voleni radou [KOVRYŽENKO 2006: 37-38]. Často je možné se setkat s kandidáty, kteří se ucházejí o podporu voličů v několika volbách najednou, proporční systém s uzavřenými listinami tomu výrazně napomáhá. V ukrajinské politické praxi nejde o žádnou novinku, tento prvek byl přítomen i před přijetím nového volebního zákona pro lokální volby [MATSUZATO 2002: 1282]. Nová pravidla místních 416 Jacunska tuto skutečnost ukazuje na příkladu hlavních měst jednotlivých oblastí. Guvernéři oblastí, jmenováni prezidentem, navíc často nepocházejí ze stejné strany jako starosta, ani ze strany disponující v radě většinou [YATSUNSKA 2006: 8-9]. 341 voleb nejenže práci rad spíše komplikují než usnadňují, ale nepřispívají ani ke zprůhlednění samotných voleb. 5. Problémy a perspektivy místní politiky Současná Ukrajina zahrnuje území s odlišným historickým vývojem, v dnešních hranicích je od roku 1954, nezávislost získala v roce 1991. Prvořadým úkolem nového státu bylo zajištění územní integrity a hledání jeho identity. Problémem byly zejména separatistické snahy na Krymu; konflikt v Abcházii a Jižní Osetii ukázal, že tato otázka by mohla být akutní i nyní. Během devadesátých let byl problém nalézt shodu v otázce, jak by mělo vypadat územně správní členění státu a jaké kompetence by měly mít jednotlivé orgány místní správy. Místní správa byla součástí boje mezi prezidentem Kučmou a parlamentem, výsledná legislativa tomu také odpovídá. V zákonech je mnoho nepřesností, které umožňují jejich různý výklad. Lokální politika je tedy odrazem nestability politických poměrů panujících na centrální úrovni. V tomto ohledu nezměnila nic ani Oranžová revoluce. Hlavní aktéři se nejsou schopni shodnout na potřebných reformách, navíc země se nachází permanentně v předvolebním boji. V roce 2009 se mají uskutečnit předčasné parlamentní volby, od řádných voleb v roce 2006 jde již o druhé mimořádné volby (první byly v roce 2007). Jejich přesné datum zatím nebylo stanoveno, není jisté, zda se vůbec uskuteční. Tato situace ukazuje nejistotu, ve které se ukrajinská politická scéna nachází. Dalším problémem je příliš velká závislost na centru, udržovaná skrze hierarchický systém státní administrativy, a finanční závislost. Jednotky místní správy, především obce, jsou tak finančně nesoběstačné a při zajišťování služeb závislé na centrálních orgánech. Na druhou stranu centrum by bez pomoci místních elit nebylo schopno prosadit své cíle, proto jim výměnou za loajalitu a podporu nabízí přístup k mocenským zdrojům. Vztahy mezi centrem a periferií založené na klientelismu zaznamenaly rozvoj především v období Sovětského svazu. Zatímco Sovětský svaz se rozpadl, kli-entalistické vazby přetrvaly. Vztahy mezi centrálními a lokálními elitami jsou tak založeny na neformálních mechanismech, což občas vede k obcházení nebo dokonce porušování zákonů. Klientelismus je problematický zejména s ohledem na rozvoj demokracie. 342 V rámci obcí je nej významnější osobou starosta, jenž je volen přímo občany. Starosta má rozsáhlé kompetence při sestavování nejrůznějších exekutivních orgánů, navíc předsedá radě. Pokud není zastupitelstvo formováno výhradně na stranickém principu, starosta má větší prostor při prosazování svých iniciativ skrze osobní vyjednávání, i to přispívá k jeho silné pozici. Lokální politika je založena spíše na silných osobnostech než na politických stranách. Postavení politických stran je slabé jak na centrální úrovni tak na nižších stupních, slouží spíše jen jako prostor pro jednotlivé klany. V roce 2004 došlo ke změně volebního zákona, která má vést k posílení role politických stran v lokální politice. S lokálními volbami v roce 2006 se ukázaly možné problémy, které tato reforma přináší. Nej významnějším z nich jsou uzavřené kandidátní listiny bez možnosti udělovat preferenční hlasy, takovéto opatření posiluje pozici stranických sekretariátů při výběru kandidátů na úkor občanů. Výše uvedené problémy ukazují, že ukrajinská místní správa bude muset projít řadou reforem. Je zapotřebí odstranit nesoulad mezi legislativou a Evropskou chartou místní samosprávy, k níž se země připojila. Další výzvou pro současnou Ukrajinu je územně-správní reforma, která by měla zajistit lepší organizaci území. Měla by tak být znovu zvážena úloha jednotlivých stupňů místní správy. Pokud mají být obce schopny plnit své funkce, je nezbytné umožnit obcím větší finanční nezávislost, měly by tak být jasně stanoveny možnosti jejich příjmů. Další diskuse budou patrně probíhat o podobě volebního systému na lokální úrovni, nová pravidla rozhodně všechny problémy nevyřešila. Aby mohly být všechny tyto reformy provedeny, je nezbytné zajistit politickou stabilitu, která umožní sestavení akceschopné vlády. To je v současnosti nej důležitější úkol, před kterým Ukrajina stojí, teprve po jeho naplnění mohou být realizovány zásadní reformy. Dalším předpokladem pro jejich realizaci je zajištění vlastní bezpečnosti a integrity území. Je otázkou, jakým směrem se Ukrajina v souvislosti s reformou místní správy vydá. Zachová centralizovaný model, dojde k výrazné decentralizaci nebo k regi-onalizaci? Nedá se příliš předpokládat vývoj směrem k federalizaci, důvodem je právě obava o zachování územní integrity. 343 Prameny a literatura Literatura periodická a neperiodická BARRINGTON, L. W.; HERRON, E. S. (2004): One Ukraine or Many? Regionalism in Ukraine and Its Political Consequences. Nationalities Papers, roč. 32, č. 1, s. 53-86. BIRCH, S. (2000): Interpreting the Regional Effect in Ukrainian Politics. Europe-Asia Studies, roč. 52, č. 6, s. 1017-1041. BROWN, T. L. (2002): Local Autonomy versus Central Control during Transition: Explaining Local Policy Outputs in Post-Soviet Ukraine. Enviroment and Planning C: Government and Policy, roč. 20, s. 889-909. CAMPBELL, A.; COULSON, A. (2006): Into the Mainstream: Local Democracy in Central and Eastern Europe. Local Government Studies, roč. 32, č. 5, s. 543-561. CAMPBELL, A. (1995): Regional and Local Government in Ukraine. In: COULSON, A. (eds.): Local Government in Eastern Europe: Establishing Democracy at the Grassroots, s. 115-144. Aldershot: Edward Elgar. COULSON, A. (eds.) (1995): Local Government in Eastern Europe: Establishing Democracy at the Grassroots. Aldershot: Edward Elgar. D'ANIERI, P. (2007): Understanding Ukrainian Politics: Power, Politics and Lnstitutional Design. New York and London: M. E. Sharpe. FLIKKE, G. (2008): Pacts, Parties and Ellite Strugle: Ukraine's Troubled Post-Orange Transition. Europe-Asia Studies, roč. 60, č. 3, s. 375-396. HERRON, E. S. (2007): State Institutions, Political Context and Parliamentary Elections Legislation in Ukraine, 2000-2006. Journal of Communist Studies and Transition Politics, roč. 23, č. 1, s. 57-76. IEDA, O. (2000): Introduction to the Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia. In: IEDA, O. (eds.): The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia: Historical and Post-Communist Development, s. 3-24. Hiroshima: Keisuisha. 344 IEDA, O. (eds.) (2000): The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia: Historical and Post-Communist Development. Hiroshima: Keisuisha. KATCHANOVSKI, I. (2006): Regional Political Divisions in Ukraine in 1991-2006. Nationalities Papers, roč. 34, č. 5, s. 507-532. KOLISNICHENKO, N.; KRIVTSOVA, V; ROSENBAUM, A. (2005): Mayoral Leadership and Political and Administrative Relationships In Selected Ukrainian and U.S. Cities. Paper presented at the annual Conference of the Network of Institutes and Schools of Public Adminitration in Central and Eastern Europe, Moscow, May 19-21, 2005, 22s, http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/ UNPAN021563.pdf; ověřeno ke dni 10. 9. 2008. KOLISNICHENKO, N.; ROSENBAUM, A. (2004): Urban Development and Central - Local Governance Relationships in Two Ukrainian Cities: Kiev and Odessa. Paper Presented at the annual Conference of the Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe, Vilnius, May 13-15, 2004, 12s, http://www.mspa. sk/_portal/files/conferences/2004/papers/200405081054420.Ukraine-Odessa%20paper.doc?fs_papersPage=2; ověřeno ke dni 31. 8. 2008. KOVRIGA, A. V. (2001): Urban Management and Local Government as New Institutions in the New Ukraine. International Journal of Public Administration, roč. 24, č. 2, s. 163-178. KOVRYGA, A.; NICKEL, P. M. (2006): In a Cycle of False Necessity? Embedded Quasi-Institutions and Building a New System of Public Administration and Management in Ukraine. International Journal of Public Administration, roč. 29, s. 1151-1166. KOVRYŽENKO, D. S. (2006): Miscevi výbory v Uktajini: Problémy pra-vovoho rehuljuvannja. Kyjiv: FAD A. KYNEV, A. V. (2006): The Effects of Maidan. Russian Politics and Law, roč. 44, č. 2, s. 28-38. MATSUZATO, K. (2000): Local Reforms in Ukraine 1990 - 1998: Elites and Institutions. In: IEDA, O. (eds.): The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia: Historical and Post-Communist Development, s. 26-54. Hiroshima: Keisuisha. 345 MATSUZATO, K. (2001): From Communist Boss Politics to Post-Communist Caciquismo - the Meso-elite and Meso-governments in Post-Communist Countries. Communist and Post-Communist Studies, roč. 34, č. 2, s. 175-201. MATSUZATO, K. (2002): Elites and the Party System of Zakarpatya Oblasť: Relations among Levels of Party System in Ukraine. Europe-Asia Studies, roč. 54, č. 8, s. 1267-1299. MUNTEANU,I.;POPA, V. (2001): Local Government Reform in the Former Soviet Union. In: MUNTEANU, I.; POPA, V. (eds.): Developing New Rules in the Old Enviroment, s. 109-160. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. MUNTEANU, I.; POPA, V. (eds.) (2001): Developing New Rules in the Old Enviroment,. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. NAVRUZOV, Y. (2001): Local Government in Ukraine. In: MUNTEANU, I.; POPA, V. (eds.): Developing New Rules in the Old Enviroment, s. 109— 160. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. NIŽŇANSKÝ, V; BODO, R. S. (2007): Miestna demokracia na Ukrajině. Bratislava: M.E.S.A.10. ROZHKOVA, I. (2005): Regional Characteristics of Change in the Electoral Weights of Candidate Assets in Elections Based on the Majority System. Internationaljournal of Sociology, roč. 35, č. 2, s. 25^-7. SWIANIEWICZ, P. (2006): Poland and Ukraine: Contrasting paths of decentralisation and territorial reform. Local Government Studies, roč. 32, č. 5, s. 599-622. ŠVANKMAJER, M. et al. (1996): Dějiny Ruska. Praha: Nakladatelství Lidové noviny. WOLCZUK, K. (2002): Catching up with Europe? Constitutional Debates on the Territorial-Administrative Model in Independent Ukraine. Regional and Federal Studies, roč. 12, č. 2, s. 65-88. YATSUNSKA, O. (2004): Local Elections in Independent Ukraine: The Case Study of Nikolayev. Nationalities Papers, roč. 32, č. 3, s. 551-563. 346 YATSUNSKA, O. (2006): Electoral and Party Systems in Ukraine and Their Role in the Formation of Local Governance. Current Politics and Economics of Russia, Central and Eastern Europe, roč. 21, č. 6, s. 523-537. ZIMMER, K. (2003): Khozyaistvenniki and Political Machines in Donetsk: Economic and Political Regionalism in Ukraine. Paper presented at ECPR Konference, Marburg, September 18-21, 37s, http://www.essex. ac.uk/ecpr/events/generalconference/marburg/ papers/16/4/Zimmer.pdf; ověřeno ke dni 15. 9. 2008. Legislativní úpravy Constitution of Ukraine Zákon Ukrajiny pro misceve samovrjaduvannja v Ukrajini (Zákon Ukrajiny o místní samosprávě) Zákon Ukrajiny pro miscevi deržavni administraci]i (Zákon Ukrajiny o státních administrativách) Zákon Ukrajiny pro status deputativ miscevych rad (Zákon Ukrajiny o statusu zastupitelů v místních radách) Zákon Ukrajiny pro stolycju Ukrajiny - misto-heroj Kyjiv (Zákon Ukrajiny o hlavním městě Ukrajiny - hrdinském městě Kyjevě) Zákon Ukrajiny pro vseukrajins'kyj ta miscevi referendumy (Zákon Ukrajiny o celoukrajinském a místním referendu) Zákon Ukrajiny pro výbory deputativ Verchovnoji Rady Avronomnoji Respubliky Krym, miscevych rad ta siľs'kych, selyščnych, mis'kych ho-liv (Zákon Ukrajiny o volbách do Nej vyšší rady Autonomní republiky Krym, místních rad a o volbách starostů osad, vesnic a měst) Internet Centrální volební komise, http://www.cvk.gov.ua Local Government and Public Service Reform Initiative, http://lgi.osi.hu Oficiální stránky Nejvyšší rady, ukrajinského parlamentu, http://portal.rada. gov.ua 347 Oficiální stránky prezidenta Ukrajiny, http://www.president.gov.ua Sčítání lidu z roku 2001. http://www.ukrcensus.gov.ua The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe, http://www.nispa.sk/_portal/homepage.php Ukrajinský statistický úřad. http://www.ukrstat.gov.ua 348 CHORVATSKO Magdaléna Hladová Předmětem této statě je přiblížení základní struktury, institucionálního zázemí a politické povahy komunálního systému v Republice Chorvatsko. Komunální systém této země prošel v rámci dvou fází chorvatské demokratizace zásadní teritoriální, strukturální a institucionální transformací. Teritoriální reorganizace a institucionální nastavení bylo provedeno v první polovině 90. let, k legislativním změnám vedoucím k uvolňování státní kontroly nad obcemi však po období poznamenaném etnickým konfliktem a autoritativní vládou prezidenta Tudmana docházelo až od roku 2000. Chorvatský komunální systém má podobu klasického radního uspořádání s formálně dominující úlohou zastupitelského tělesa a od něho odvozeným mandátem starosty i kolektivně-exekutivního orgánu. Charakter komunální politiky formuje stranická politická kultura kladená do souvislosti s nadměrnou politizací komunální scény, malou efektivitou obecních institucí a dle kritiky nízkou odpovědností představitelů obce vůči občanům. Zavedení přímé volby starostů a tomu odpovídající úprava obecního pořádku s účinností od roku 2009 je zamýšlena jako pokus tyto jevy napravit. 1. Obce v Republice Chorvatsko 1.1. Historický vývoj Chorvatská republika ve shodě s procesy v dalších zemích střední a jihovýchodní Evropy prošla v kontextu demokratizačního přechodu a osamostatnění státu od bývalé Socialistické federatívni republiky Jugoslávie na počátku 90. let zásadní proměnou podoby systému místní a regionální správy. Svazová republika Chorvatsko byla v jediné rovině substátní organizace rozdělena do středně velkých opčin slučujících funkce státní správy i formálně deklarované samosprávy. Z demokratického centralismu vycházející model řízení, jakkoli v jugoslávském prostředí teoreticky modifikovaný konceptem tzv. samosprávného socialismu, však autonomii nižších jednotek efektivně vyloučil a územní reorganizace spojená s příslibem decentralizace 349 se v Chorvatsku, podobně jako v dalších postkomunistických zemích, stala jedním z výrazů rozchodu s režimem. Ústava Republiky Chorvatsko z 22. prosince 1990 ve své VI. hlavě417 zaručila chorvatským občanům právo na místní samosprávu realizovanou skrze svobodně volené zastupitelské orgány a nastínila základní principy s ní spojené. Za místní samosprávné jednotky stanovila obce a města a garantovala jim právo na autonomní regulaci vnitřní organizace vlastními statuty. Konkrétnější právní obrysy institucionálnímu vymezení systému lokální správy přinesla série zákonů o místní samosprávě {Zákon o místní samosprávě a státní správe), teritoriálním rozdělení (Zákon o teritoriích žup, měst a obcí), místních volbách (Zákon o volbách členů zastupitelských orgánů jednotek místní samosprávy a státní správy) a hlavním městě Záhřebu (Zákon o městě Záhřebu) z prosince 1992. Na ni navazující legislativa upravující způsob financování (Zákon o financování jednotek samosprávy a státní správy) a rozsah autonomních aktivit lokálních jednotek (Zákon o určení rozsahu samosprávné působnosti jednotek místní samosprávy) byla schválena v roce 1993. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, SIMOVIC 2001: 184] Na území ovládaném chorvatskými úřady proběhly v temže roce první volby do místních zastupitelských orgánů transformujícího se systému, úroveň centralizace ale s ohledem na vnitropolitickou situaci plynoucí z ohrožení teritoriální integrity separatismem etnických Srbů zůstávala vysoká. Tento stav trval i poté, co udržení státní celistvosti, opětovné nabytí autority nad oblastmi srbských secesionistických pokusů a etnická homogenizace země ve druhé polovině 90. let snížily potřebu striktní centrální kontroly. Chorvatsko v roce 1997 ratifikovalo Evropskou chartu místní samosprávy [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 184], snahy omezovat pravomoci a vliv lokálních institucí se však vláda dominujícího nacionálne orientovaného Chorvatského demokratického společenství (HDZ) Franja Tudmana nevzdala. Decentralizační kurs se prosadil až s nástupem vlády levého středu v roce 2000. V dubnu 2001 byl jako součást reformního procesu zaměřeného na posílení komunálních samospráv přijat nový Zákon o místní a regionální samosprávě. Tento akt rozšířil pravomoci místních orgánů, omezil možnost státu zasahovat do jejich záležitostí a provedl kosmetické úpravy rámcové podoby institucí. V novelizované verzi zároveň definuje platné základní parametry obecního pořádku. 417 The Constitution of the Republic of Croatia, čl. 132-137. [http://www.sabor. hr/Default.aspx?art=2405; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 350 1.2. Vymezení obcí a měst, sídelní struktura země Chorvatsko s rozlohou 56 594 km2 a 4 442 000 obyvateli418 má dvoustupňovou strukturu substátní teritoriální organizace. Nižší samosprávnou úroveň dle vymezení Zákona o místní a regionální samosprávě419 tvoří obce ippči-na, pl. opčine) a města (grád, pl. gradoví), regionální samosprávný stupeň sestává z 20 žup (županija, pl. županije)420 Obce jsou jednotkami místní samosprávy ve venkovských regionech, kde sdružují několik sídel (nasel-je), která představují přirozený ekonomický a sociální celek spojený společnými zájmy jeho obyvatel. Městský status je udělován těm jednotkám místní samosprávy, které splňují alespoň jedno ze tří kritérií: jsou administrativními centry regionálních jednotek, mají více než 10 000 obyvatel, nebo obhájí tzv. zvláštní důvody historického, ekonomického, geografického či dopravního charakteru bez ohledu na první dvě podmínky. Systém je založen na relativně velkém množství spíše menších měst a obcí, jejichž počet trvale roste. Opčinové uspořádání zděděné po socialistické éře sestávalo ze 101 jednotek. Po zavedení nové úpravy v roce 1992 byla země přerozdělena do 418 obcí a 68 měst [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 185-186] a fragmentace se nezastavila: měst i obcí přibývalo, zatímco průměrný počet jejich obyvatel se snižoval. Nové obce vznikaly dělením původních, status města byl štědře udělován na základě zvláštních důvodů. Především ve druhé polovině 90. let byl tento trend velmi výrazný. V roce 1998 bylo v zemi registrováno 420 obcí a oproti stavu z roku 1992 téměř dvojnásobný počet 122 měst, z toho 51 díky zvláštním důvodům. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMO VIČ 2001: 185-186] V pozdějším období se nárůst zpomalil: v roce 2004 bylo evidováno 426 obcí a 123 měst [ALIBEGOVIČ 2004: 5], k roku 2007 čítá 418 Údaj dle odhadu chorvatského Státního statistického úřadu k roku 2005; podle posledního oficiálního sčítání z roku 2001 žilo v zemi 4 437 315 lidí. [http://www.dzs. hr/Hrv_Eng/StatInfo/pdf/StatInfo2007.pdf; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 419 Zákon o lokalnoj ipodručnoj (regionalnoj) samoupravi. [http://www.croacta. com/nn/similar.php?nnid=55487 2824&tp=sd; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] V anglickém znění viz Law on Local andRegional Self-Government. [http://unpanl.un.org/intradoc/ groups/public/documents/UNTC/UNPAN013650.pdf; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 420 y ietech 1992-2001 byly župy současně nejnižší zákonem definovanou rovinou státní správy. Nová zákonná úprava z roku 2001 je zbavila duálního postavení ve prospěch posílení jejich role v oblasti samosprávy, když jim status jednotek státní správy odňala. 351 základní úroveň samosprávy 556 lokálních jednotek - z toho 429 obcí a 127 měst421 - složených ze 6 751 obydlených sídel. [DRŽAVNI ZAVOĎ ZA STATISTIKU 2007] Průměrná obec zahrnuje kolem deseti osad, existují však obce s jediným nebo i třiceti sídly. V obcích žije asi 31% celkové populace, na města kromě hlavního připadá 52% a Záhřeb, který užívá zvláštní status, obývá 17% chorvatských rezidentů. Nej větší počet obcí má 2 000-5 000 obyvatel, průměrný počet obyvatel obce se pohybuje kolem 3 200 osob. Nej větší počet měst má 10 000-50 000 obyvatel, průměrný počet obyvatel města poklesl a mírně přesahuje 18 500. [ALIBEGOVIČ 2004: 6] K nej větším městům kromě Záhřebu (784 900) patří Split (221 500), Rijeka (144 000), Osijek (114 600), Zadar (72 700), Pula (62 000), Slavonski Brod (61 800), Sisak (52 200), Karlovac (49 000), Varaždin (49 000) a Dubrovník (43 800). Hlavní město Záhřeb má duální status města a župy a ze základní teritoriální struktury je vyjmuto.422 1.3. Vztah obcí a měst, regionálních správních celků a státu Obce a města představují lokální, župy regionální úroveň samosprávy. Rozsah pravomocí a možnosti kooperace jednotek místní a regionální samosprávy, jejich vzájemný vztah i vztah ke státu jsou definovány Zákonem o místní a regionální samosprávě a statuty obcí, měst a žup. Přes zřetelný pokrok v procesu decentralizace a odstranění nej výraznějších prvků státní kontroly nad župními i obecními orgány po roce 2001 přetrvává v řadě ohledů mezi státem, regionálními celky a obcemi a městy hierarchizovaný vztah. Problémem je i překrývající se odpovědnost za jednotlivé sektory veřejných služeb a prohlubující se finanční závislost malých obcí na vyšších jednotkách. Charakter rozdělení pravomocí mezi stát a lokální samosprávu se po roce 2001 částečně pozměnil. Zákonnou úpravou z roku 1993 se prosadil model, který legální aktivity místních samospráv omezoval do explicitního výčtu oblastí přidělených jejich působnosti, zatímco vše ostatní spadalo do kompetence státu. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 187] Nový zákon z roku 2001 se zdá více zohledňovat opačný způsob vymezení, tedy požadavek, aby místní samosprávě příslušely všechny záležitosti, které zákon nevyhrazuje státu. Podle této úpravy města a obce v samospráv- 421 Ve statistice je zaneseno i hlavní město Záhřeb. 422 De facto tak Záhřeb představuje 21. župní jednotku. 352 né působnosti vykonávají úkoly přímo spojené s potřebami občanů a nenáležející orgánům státu. Jde zvláště o organizaci výstavby a bydlení, lokální plánování, veřejné služby, péči o děti, sociální péči, základní zdravotní péči, základní školství, kulturu a sport, ochranu životního prostředí, ochranu spotřebitele, protipožární ochranu a civilní obranu. Obce i města mohou za účelem snadnější realizace společných zájmů vytvářet sdružení a navazovat spolupráci s obdobnými entitami v zahraničí. Mohou vlastnit a volně nakládat se svým majetkem. Příjmy získávají z obecních a městských daní a poplatků, výnosů svého majetku a zisků společností v jejich vlastnictví, podílu ze státních daní a ze státních dotací. Podobná pravidla se týkají i žup. Do jejich samosprávné působnosti náležejí kompetence v oblasti regionálního plánování a ekonomického rozvoje, středního školství, zdravotnictví, dopravní infrastruktury a vytváření sítí vzdělávacích, zdravotnických, sociálních a kulturních institucí. Vágnost rozdělení kompetenčních sfér mezi obcemi a městy na lokální úrovni a župami na regionální úrovni způsobuje, že jejich výkon se v praxi potýká s duplicitou a neefektivitou. [OTT, BAJO 2001: 29; FREEDOM HOUSE 2007: 164-165] Možnost státní kontroly, resp. vlivu na lokální samosprávu, má formální a neformální podobu. Podle zákona vykonává stát nad institucemi obcí a měst dohled prostřednictvím kontroly legálnosti jejich aktů. V případě podezření z rozporu s ústavou nebo zákony mohou ústřední orgány státní správy nebo župní úřad pověřený výkonem státní administrativy pozastavit implementaci jakýchkoli aktů schválených místními zastupitelskými orgány do doby, než na žádost vlády posoudí věc Ústavní soud. Vláda také může rozpustit zastupitelské orgány samosprávy, pokud přijmou rozhodnutí ohrožující suverenitu a teritoriální integritu země, nejsou schopny do 60 dnů schválit statut nově vzniklé jednotky, opakovaně přijímají akty odporující zákonům, nedokážou zvolit hlavu místní exekutivy do 30 dnů po svém ustavení nebo jejím odvolání, nejsou dlouhodobě usnášeníschopné, nebo ve stanoveném období neschválí rozpočet. Do nových voleb, které musejí být vyhlášeny do 60 dnů, pak vykonává jejich funkce vládní komisař (povjere-nik). Neformální vliv na jednotky lokální i regionální samosprávy uplatňuje stát prostřednictvím finančních transferů. Ministerstvo financí kontroluje finanční zprávy měst a obcí a dohlíží na legalitu jejich finančních operací. Důležitější než tato forma dozoru jsou ale dodávky finanční pomoci. 353 Přestože samosprávné jednotky mají garance nezávislých příjmů, řada obcí a menších měst si dostatečné množství finančních prostředků není schopna obstarat a zůstává závislá na dotování centrální vládou. To posiluje státní kontrolu a přispívá k udržování relativně centralizovaného systému. [OTT, BAJO 2001: 22; FREEDOM HOUSE 2007: 164-165] 1.4. Vztah samosprávy a státní správy Chorvatské obce, města i župy definuje zákon jako jednotky samosprávy, nikoli státní správy. Systém výkonu státní administrativy na místní i regionální úrovni je přesto smíšený. Centrální orgány mohou za účelem zajištění chodu státní správy na nižších stupních delegovat části státní administrativy na orgány místních a regionálních samospráv. V obcích a městech vykonávají tyto přenesené kompetence obecní, resp. městské úřady. Z vyšších stupňuje kontrolována nejen legalita, ale také správnost a efektivnost jejich provádění. Primární odpovědnost za dohled nad výkonem přenesené státní administrativy v obcích a městech mají župní úřady, podílí se na něm však i centrální vláda. V 90. letech byl státní, resp. župní dozor nad výkonem státní správy hlavním nástrojem omezování nezávislosti obcí i v oblasti samosprávy. Starostové mohli být v případě, že ve sféře státní správy nepostupovali podle vládních nařízení, centrem odvoláni.423 Po roce 2001 mohou být orgány obcí za neplnění povinností v rámci přenesené státní správy tak, jak je vyžadují vládní nařízení, potrestány pouze odejmutím jejího výkonu. Byla-li pro obce a města od počátku prvořadá role samosprávy, v případě regionálních župních celků, o nichž zákon v 90. letech explicitně hovořil jako o jednotkách státní správy, dlouho zřetelně převažovaly úkoly spojené s přenesenou státní administrativou. Zvláštní význam pro komunální systém mělo z tohoto hlediska specifické postavení hlavního města. Jako město se měl Záhřeb soustředit na výkon samosprávy, status župy mu ukládal povinnosti primárně ve sféře státní správy. Starosta jako hlava exekutivy samosprávného města podléhal důvěře zastupitelského shromáždění, odpovědností za výkon státní správy byl však přímo podřízen vládě. Odpovědnost župana centrální vládě často soupeřila s jeho odpovědností orgánům zastupujícím regionální samosprávu. V 90. letech se mohli župani 423 Zákon o lokalnoj samoupravi i upraví, [http://www.croacta.com/nn/similar. php?nnid=554872824&tp=sd; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 354 po svém zvolení župním shromážděním ujmout úřadu teprve poté, co jejich jmenování potvrdil prezident, a při obcházení vládních nařízení mohli být své funkce zbaveni. Město Záhřeb skrze župu Záhřeb tak mělo minimálně do zahájení reformního procesu mnohem menší autonomii než ostatní chorvatská města a obce. [OTT, BAJO 2001: 21] Nový zákon z roku 2001 tato pravidla neaplikoval, možnost centrální vlády ovlivňovat činnost župních orgánů - prostřednictvím nichž může účinně působit také na obce a města -je však i v současnosti značná. 2. Obecní pořádek v Republice Chorvatsko 2.1. Typ obecního pořádku Níže popsaný obecní pořádek se vztahuje na chorvatské obce (opčine), města (gradoví) a Město Záhřeb (Grad Zagreb). Jeho základní rámec je určen Zákonem o místní a regionální samosprávě, konkrétnější úpravu institucionální organizace a pravidel fungování si stanovují obce a města ve svých statutech. Od roku 1992 aplikovaný systém obecního pořádku vychází z klasického „parlamentního" modelu.424 Přímou legitimitu má pouze zastupitelské těleso, od něho je odvozen mandát starosty i kolektivně-exe-kutivního orgánu. Starosta je reprezentantem obce i nositelem výkonných kompetencí. Členové exekutivy jsou voleni zpravidla z řad zastupitelů podle politického klíče: výkonné posty si rozdělí nej silnější strana nebo koalice v radě. 2.2. Instituce obcí a měst 2.2.1. Zastupitelský orgán: rada Zastupitelským orgánem občanů obce, resp. města, je obecní, resp. městská rada (opčinsko/gradsko viječe). Počet členů rady musí být lichý a je určen obecním či městským statutem. V obcích do 3 000 obyvatel má 7-13 členů, v obcích s 3 001-10 000 obyvateli 9-15 členů, v obcích a městech s 10 001-30 000 obyvateli 13-19 členů a ve městech nad 30 000 obyvatel je voleno 19-35 zastupitelů. Městské shromáždění Města Záhřebu (Gradska skupšti- 424 Rokem 2009 se chorvatský komunální systém posune směrem k „prezidentskému" modelu s přímou volbou starostů. 355 na Grada Zagreba), které je zároveň župním shromážděním (županijska skupština), má 51 členů. Členové rad jsou voleni občany na čtyřleté funkční období, jejich funkce je čestná a nepobírají za ni plat. Nemohou být odvoláni. Jejich mandát je volný.425 V čele rady stojí předseda (predsjednik) volený spolu s nejvýše dvěma místopředsedy většinou všech členů rady. Předseda svolává a řídí zasedání rady a reprezentuje ji navenek. Rada přijímá obecní či městský statut, schvaluje rozpočet, vyhlášky a závazná rozhodnutí v rozsahu samosprávné působnosti obce či města, jmenuje a odvolává starostu, jeho zástupce a členy výkonného výboru, volí členy svých výborů a pracovních skupin, reguluje organizaci administrativních úřadů obce či města a zřizuje veřejné instituce pro poskytování hospodářských, sociálních nebo jinak obecně prospěšných služeb. Má kontrolní pravomoci vůči exekutivě. Rozhoduje většinou hlasů za přítomnosti většiny členů. Statut, rozpočet a závěrečný účet přijímá absolutní většinou hlasů. Hlasování je veřejné, rada se ale může usnést i na tajném. Může také zřizovat výbory, stálé nebo dočasné komise a pracovní skupiny. Její vnitřní organizaci a procedurální fungování dále specifikuje obecní či městský statut a její vlastní stanovy. 2.2.2. Exekutivní orgány: starosta a poglavarstvo Exekutivní orgány obce, resp. města, představuje starosta {opčinski načelnikl gradonačelnik) a výkonný výbor {ppčinskolgradsko poglavarstvo). V obcích do 3 000 obyvatel se podle zákona z roku 2001 tyto orgány nezřizovaly, úlohu poglavarstva tam vykonávala samotná rada a roli starosty plnil její předseda. Novela z roku 2005 se ale vrátila k modelu povinného ustavování výkonných orgánů i v nejmenších obcích. Starosta je volen radou z řad jejích členů, obvykle z lídrů kandidátek, které získaly zastoupení. K jeho zvolení i zvolení nejvýše dvou jeho zástupců je třeba absolutní většiny hlasů. Starosta reprezentuje obec, resp. město, předsedá výkonnému výboru a je odpovědný ústředním orgánům státní správy za výkon státní administrativy, je-li na obec nebo město přenesena. V oblasti samosprávné působnosti lokálních jednotek může pozastavit aplikaci rozhodnutí rady, je-li v rozporu se zákonem. Není-li v radě na jeho výzvu dosaženo nápravy, je povinen informovat ústřední orgány odpovědné za dohled nad legalitou činnosti institucí samosprávy. Starosta může rozhodnutím rady vykonávat svou funkci profesionálně a pobírat za ni plat. 425 Zastupitelé nejsou ze zákona při výkonu funkce vázáni pokyny voličů či politických stran. 356 Poglavarstvo je voleno radou zpravidla z řad jejích členů navržených starostou. Mohou do něho být zvoleni i ředitelé správních úřadů (odborů). K jeho zvolení je třeba absolutní většiny hlasů. Členové poglavarstva mají přidělen jeden nebo více rezortů z rozsahu samosprávné působnosti. Jejich počet je lichý a je upřesněn statutem. Poglavarstvo v obci do 10 000 obyvatel má 3-5 členů, v obci nebo městě s 10 001-30 000 obyvateli 5-7 členů a ve městech nad 30 000 obyvatel 7-9 členů. V případě Záhřebu může být poglavarstvo 9-15členné, dlouhodobě má 11 členů. Poglavarstvo připravuje rozpočet a návrhy aktů rady, zajišťuje jejich implementaci, řídí aktivity úřadů odpovědných za výkon samosprávy a dohlíží na ně, hospodaří s obecním majetkem a provádí další úkoly stanovené statutem. Rozhodnutí přijímá většinou hlasů za přítomnosti většiny svých členů. Starosta, jeho zástupci i poglavarstvo jsou ze svých funkcí odpovědní radě. Třetina členů rady může proti starostovi, jednotlivým členům poglavarstva ipoglavarstvu jako celku iniciovat hlasování o nedůvěře. Nedůvěra je vyjádřena, vysloví-li se pro ni absolutní většina zastupitelů v radě. Je-li nedůvěra vyjádřena starostovi nebo poglavarstvu jako celku, rada musí do třiceti dnů na uvolněné posty zvolit nové představitele. Nestane-li se tak, je rozpuštěna centrální vládou. Duální odpovědnost vyplývající z duálního statutu hlavního města měl zvláště v 90. letech starosta Záhřebu. Byl sice volen městskou skupštinou a jí se také zodpovídal na poli městské samosprávy, za výkon státní správy svěřené župám byl ale jako hlava exekutivy jednotky se statutem župy odpovědný centrální vládě. Podle zákonné úpravy z let 1992-2001 mohl prezident přes starostovo zvolení skupštinou odmítnout jeho jmenování a v případě, že se tak stalo podruhé, nebo se skupština po prvním zamítnutí nedokázala shodnout na alternativě, mohl jmenovat vlastního kandidáta. Při opakovaném neuposlechnutí vládních nařízení spojených s výkonem státní správy mohl být starosta - podobně jako ostatní župani - zbaven úřadu. V důsledku reformních úprav byly možnosti vládních zásahů omezeny ve prospěch zvýraznění starostovy odpovědnosti skupštině. Vláda již nemůže starostu odvolat, když ale při výkonu přenesené státní správy nepostupuje v souladu s vládními direktivami, může do čela záhřebské administrativy jmenovat svého pověřence.426 426 Statut Grada Zagreba. [http://www.zagreb.hr/default.aspx?id=110; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 357 2.2.3. Správní orgány Praktický výkon a koordinaci aktivit samosprávy a přenesené státní správy zajišťuje aparát obecních, resp. městských správních úřadů (dosl. správních odborů a služeb). Jejich vnitřní strukturu a rozsah regulují obecní a městské rady. V obcích do 3 000 obyvatel může být zřízen pouze jeden takový úřad. S velikostí obcí a měst se jejich počet zvyšuje - Záhřeb disponuje 12 městskými úřady.427 Ředitele (pročelnik) obecního nebo městského úřadu jmenuje na základě veřejného výběrového řízení poglavarstvo, které ho také může odvolat, pokud nepostupuje v souladu s obecními akty, neplní rozhodnutí obecních orgánů, nebo svým jednáním způsobuje obci škodu. Dvě nebo více obcí může specifické úkoly z rozsahu své samosprávné působnosti vykonávat prostřednictvím společného správního úřadu či služby. 2.3. Role a institucionální zázemí submunicipálních samospráv Vzhledem k velikosti některých obcí a měst, jejichž správa jako kompaktního celku by byla občanům vzdálená, předpokládá zákon, že v rámci jedné samosprávné jednotky může jako forma přímé účasti na rozhodování existovat několik submunicipálních samospráv organizovaných jako tzv. místní výbory (mjesni odborí). Tyto výbory mohou být zřízeny pro jednotlivé osady nebo několik navzájem propojených menších sídel v rozlehlejších obcích nebo pro části větších osad či měst, které ve vztahu k ostatním částem tvoří zvláštní oddělený celek. Mají status legální entity, sféru svých pravomocí ale odvozují od obce či města, jehož jsou územně definovanou složkou. Návrh na jejich ustavení mohou podat občané. Základní pravidla jejich fungování, způsob financování a další otázky spojené s jejich právy a povinnostmi upravuje obecní či městský statut a vyhlášky obecní, resp. městské rady. Obec nebo město může na výbory z rozsahu vlastních samosprávných pravomocí přenést jisté kompetence v záležitostech každodenního přímého dopadu na životy a práci obyvatel. Prostředky nutné k plnění těchto delegovaných úkolů jsou přidělovány z obecního rozpočtu. Institucionálním výrazem místních výborů je rada (viječe mjesnog odbor d) a její předseda (predsjednik viječa mjesnog odbor d). V 90. letech 427 Jejich přehled je uveden na webu města Záhřeb [http://www.zagreb.hr/default. aspx?id=1081; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 358 mohli být členové rady na základě individuálních úprav ve statutech voleni i na shromáždění občanů veřejným hlasováním a mohli být odvoláni [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 191], podle zákona z roku 2001 je rada volena občany na území místního výboru na čtyřleté funkční období stejným způsobem jako zastupitelský orgán celé obce. Rada organizuje výkon delegovaných pravomocí, diskutuje místní otázky, předkládá návrhy a doporučení obecní či městské radě a schvaluje závazná rozhodnutí v oblastech, které jsou na ní přeneseny. Předseda rady je volen na čtyři roky z řad jejích členů. Svolává zasedání rady a předsedá mu. Danou submunicipální jednotku reprezentuje. V principu je ze své funkce odpovědný radě, ve sféře kompetencí delegovaných z obce se však zodpovídá starostovi obce či města. Rada může za účelem prodiskutování potřeb a zájmů obyvatel příslušejících místnímu výboru ve věcech lokální důležitosti svolat shromáždění občanů. Legálnost její činnosti dozorují exekutivní orgány obce či města a v případě opakovaného porušování statutu nebo neplnění svěřených úkoluji mohou rozpustit. Zvláštní formou submunicipálních jednotek operujících na této bázi jsou městské obvody či městské čtvrti (gradski kotarevi, gradske četvrtí) zřizované ve velkých městech.428 Orgány městských obvodů, jejich volba i rozsah pravomocí jsou definovány městským statutem a rozhodnutím městské rady. Členové rad městských obvodů jsou voleni na čtyři roky. Některá větší chorvatská města (Split, Rijeka, Osijek, Dubrovník) provedla teritoriální rozdělení do městských obvodů už v 90. letech. V Záhřebu naopak subminicipální jednotky teritoriálních samospráv dlouho neexistovaly, město bylo spravováno z jediné úrovně centrálními orgány kontrolovanými vládou. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 186,192] Zákon s vytvořením městských obvodů sice počítal, na jeho reálnou implementaci ale došlo až po roce 2001, kdy byl Záhřeb rozdělen do 17 samosprávných čtvrtí429 s volenými radami v čele s předsedy. Tyto rady plní zastupitelské i exekutivní funkce v rámci pravomocí delegovaných městem. 428 Městské čtvrti se vztahují pouze k Záhřebu. 429 Jejich výčet viz web města Záhřeb [http://www.zagreb.hr/default.aspx?id=6; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 359 2.4. Prvky přímé demokracie Kromě práva volby zastupitelských orgánů nabízí zákon relativně široké možnosti přímé participace občanů na rozhodování v obecních záležitostech. Jako formy bezprostřední občanské účasti na rozhodovacích procesech a podílu na určování vodítek pro správu obce připouští místní referendum, shromáždění občanů, petice a občanské iniciativy. Místní referendum se vztahuje na otázky zahrnuté v samosprávné působnosti a spadající do sféry rozhodovací pravomoci zastupitelských orgánů včetně návrhů na změnu statutu nebo přijetí závazných vyhlášek. Může být vyhlášeno obecní či městskou radou na návrh jedné třetiny jejích členů, exekutivních orgánů, poloviny místních výborů na území obce či města nebo na návrh jedné pětiny voličů registrovaných v obci. Právo hlasovat v referendu mají občané s trvalým bydlištěm v obci a registrací ve volebních seznamech. Výsledek referenda je pro radu závazný. V praxi není institut místního referenda navzdory své dostupnosti příliš využíván. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 198] Vláda může také pro jednotlivé obce za účelem zjištění předběžného názoru občanů vyhlásit konzultativní referendum ve věci jejich teritoriální organizace. V případě přípravy změny hranic dotčených obcí je konzultativní referendum povinné. Místní shromáždění občanů nejsou určena přímé demokracii - mají sloužit spíše jako konzultativní fóra, na nichž obyvatelé obce mohou vyjádřit své názory na záležitosti místního významu, diskutovat potřeby a zájmy obce a podávat návrhy řešení. Jsou svolávána radami místních výborů nebo městských obvodů pro konkrétní část obce nebo města, nad nimiž jsou ustaveny. Pro rady místních výborů a městských obvodů jsou rozhodnutí učiněná na místních shromážděních závazná, pro obecní rady však nikoli. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 198] Samotná obecní či městská rada může shromáždění občanů svolat za účelem debaty o návrzích obecních vyhlášek nebo jiných otázkách definovaných zákonem nebo statutem. Ani tehdy se ale názorem shromáždění nemusí řídit. Zákon počítá také s možností občanských iniciativ. Občané mají právo předložit obecní radě ke schválení návrh vyhlášky nebo řešení problému z rozsahu jejích kompetencí. Je-li iniciativa podpořena podpisy alespoň deseti procent v obci registrovaných voličů, rada ji musí projednat a nej- 360 později do tří měsíců poskytnout odpověď. Občané také mohou orgánům místní samosprávy podávat petice, námitky a stížnosti na jejich práci nebo přístup jejich zaměstnanců, domnívají-li se, že nejsou náležitě naplňována práva a zájmy obyvatel obce. Orgány obce jsou na petice a stížnosti do třiceti dnů povinny odpovědět. 3. Volební systém pro komunální volby Jedinými přímo volenými orgány chorvatských obcí jsou obecní, resp. městské rady. Volební procedura se řídí novelizovaným Zákonem o volbách členů zastupitelských orgánů místních a regionálních jednotek samosprávy430 z dubna 2001. Řádné komunální volby se konají každé čtyři roky. Právo volit a být volen má každý chorvatský občan starší osmnácti let s trvalým bydlištěm na území obce. Kandidátky mohou být navrženy jednotlivými politickými stranami, jejich koalicemi nebo voliči.431 Platnost nezávislých listin složených z nezávislých kandidátů navržených voliči je podmíněna doložením alespoň 100 voličských podpisů v obci, 150 ve městě a 500 v Záhřebu. Zákon vybízí politické strany, aby při sestavování kandidátek dbaly na princip rovnosti pohlaví. Příslušníci etnických minorit by měli být zastoupeni proporčně k podílu své populace v obci. Navrhovatelé listin jsou vyzýváni, aby poměrnou reprezentaci menšin při skládání kandidátek zohledňovali. Když není proporčního zastoupení minorit tvořících alespoň 15% obyvatel obce v radě dosaženo volebním výsledkem, je podle Ústavního zákona o právech národnostních menšin432 z roku 2002 počet členů zastupitelských orgánů rozšířen tak, aby požadavku poměrné reprezentace bylo vyhověno. Volební systém se postupně posouval směrem k většímu důrazu na princip proporcionality. Ve dvojích komunálních volbách v letech 1993 a 1997 byl použit systém smíšený, pro volby roku 1997 byl ale poměr mezi většinovou a poměrnou složkou upraven ve prospěch poměrné části. Polovina, 430 Law on the Election ofMembers of the Representative Bodies ofLocal and Regio-nal Self-Government Units. [hrtp://www.legislationline.org//legislation.php?tid=57&lid =2466&less=false; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 431 Počet osob nominovaných na kandidátkách musí být shodný s počtem členů voleného zastupitelského tělesa. Jednotlivci mimo listiny kandidovat nemohou. 432 Constitutional Law on the Rights of National Minorities in Croatia, čl 20. [http:// www.sabor.hr/Default.aspx? art=2448; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 361 resp. čtvrtina členů zastupitelských orgánů byla volena v jednomandáto-vých volebních obvodech jednokolovým systémem prosté většiny, druhá polovina, resp. zbylé tři čtvrtiny v celoobecním vícemandátovém obvodě poměrným systémem z kandidátních listin. Platila 5% uzavírací klauzule433 a na přepočet hlasů byla aplikována d'Hondtova metoda. [KOPRIČ 2008: 42] Volební systém platný od roku 2001 je čistým systémem poměrného zastoupení s uzavřenými listinami. Volebním obvodem je celé území obce. Uzavírací klauzule pro rozdělování křesel je pro všechny kandidátky stanovena na 5%. K přepočtu hlasů na mandáty se stále užívá d'Hondtova metoda. Proporční systém uzavřených listin předurčuje závislost chorvatské komunální politiky na politických stranách. Ve volbě i způsobu fungování obecních a městských zastupitelských a exekutivních orgánů převládá politizovaná stranická kultura. Lokální i regionální scénu ovládají celostátně etablované strany, které mají kontrolu nad nominacemi a určují pořadí na kandidátkách. Stupeň personalizace je nízký, úspěšnost nezávislých kandidátů nevelká. [IVANISEVIC, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 221] Voliči hlasují podle stranických preferencí z národních voleb a komunální politika odráží politickou situaci na celostátní úrovni včetně základních vzorců koaličního chování hlavních stran. "Vyšší míra politické fragmentace a heterogenity rad plynoucí z aplikace proporčního systému s sebou navíc zpravidla nese nestabilitu exekutivních orgánů a podmínky, v nichž o zvolení či udržení exekutivy rozhoduje každý hlas, mohou napomáhat takovému chování stran a zastupitelů, které je u veřejnosti vnímáno jako neetické. [KOPRIČ 2008: 43] Podle kritiků je přílišná svázanost se stranickou logikou kladoucí příslušnost ke straně nad osobní a profesionální kvality zdrojem neefektivity a nízkého zájmu obecních samospráv o skutečné potřeby občanů. Tyto argumenty se prosadily i v diskuzi o zavedení přímé volby starostů, která by podle jejích zastánců snížila odpovědnost hlavy exekutivy vůči straně, která ji nominovala, ve prospěch občanů, kteří ji zvolili. 433 Ve volbách v roce 1993 jednotná pro všechny listiny, pro volby v roce 1997 navyšovaná podle počtu členů koalice. 362 4. Stranický systém na lokální úrovni 4.1. Národní strany, postavení nezávislých listin a výsledky komunálních voleb Struktura i podstatné funkční rysy stranických systémů chorvatských měst a obcí kopírují základní charakteristiky stranického systému na národní úrovni.434 Na chorvatské politické scéně působí početné spektrum více či méně relevantních i zcela marginálních stran, stranický systém je fragmen-tovaný a spíše polarizovaný. Relativně stabilní jádro, které si udržuje trvalou parlamentní přítomnost, čítá 7-9 stran. Schematicky lze identifikovat silný pravicový pilíř, proměnlivý střed náchylný ke štěpením, fúzím a přeskupování spojeneckých vazeb a středně silný levicový pilíř. Vlády jsou od sklonku 90. let, kdy skončila éra dominance jedné strany, odkázány na široké koalice nebo pseudokoalice. Lokální stranické systémy jsou zrcadlem systému národního: do komunální politiky se promítá národní stranická soustava, alianční vztahy i politický vývoj. Nezávislé kandidátky hrají spíše okrajovou roli, v obecních volbách se prosazují tytéž celostátně operující subjekty jako na parlamentní půdě. Lokálně je doplňují parlamentně úspěšné regionální a etnické, tj. především srbské strany. Z celostátních stran má v komunálním prostředí vlivné pozice hlavní síla chorvatské politiky, pravicové nacionalistické, resp. křesťansko-demokratické Chorvatské demokratické společenství, HDZ (Hrvatska demokratska zajednica)435 Poměrně úspěšně si vede také jeho nej významnější parlamentní rival, Sociálně demokratická strana Chorvatska, SDP (Socijaldemokratska partija Hrvatske). Zvláště ve venkovských regionech má podporu Chorvatská rolnická strana, HSS (Hrvatska seljačka stránka), o městské rady se naopak opírá liberální Chorvatská lidová strana, HNS (Hrvatska národná stránka) a další menší liberální formace. Ústup v komunální politice odráží celostátní pokles v případě Chorvatské sociálně-liberální strany, HSLS (Hrvatska socijalno-libe-ralna stránka), na stabilní voličstvo může naopak spoléhat krajně pravicová Chorvatská strana práv, HSP (Hrvatska stránka pravd). Z regionálních stran 434 Stručné představení chorvatského stranického systému viz např. Hloušek, V. (2004): Chorvatsko. In: Kubát, M. a kol.: Politické a ústavní systémy zemí středový-chodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia. 435 Překládáno rovněž jako Chorvatská demokratická unie. 363 je dlouhodobě nejvíce viditelné Istrijské demokratické shromáždění, IDS (Istarski demokratski sabor). V oblastech s významnějším podílem srbského obyvatelstva se prosazuje Nezávislá srbská demokratická strana, SSDS (Samostalna srpska demokratska stránka) na úkor dříve výraznější Srbské lidové strany, SNS (Srpska narodna stránka). Význam nezávislých listin je omezený - přestože se zdá, že s konsolidací demokracie si na chorvatské komunální scéně začínají nacházet prostor a jejich šance vzrůstají regionálně a se snižujícím se počtem obyvatel obce [KOPRIČ 2008: 57-58], nezávislí kandidáti nepředstavují fenomén, který by charakter chorvatské komunální politiky zásadněji formoval. Výsledky komunálních voleb kromě národní stranické struktury odráže-jí i celostátní posuny politických preferencí. V 90. letech, kdy HDZ vládlo absolutní většinou v parlamentu, nemělo reálného vyzyvatele ani na komunální úrovni. V komunálních volbách v letech 1993 a 1997, které proběhly podle smíšeného volebního systému, získalo absolutní většinu ve více než 60% obecních a bezmála polovině městských rad. Ve venkovských obcích se dařilo také HSS, která si zde v dalekém odstupu za HDZ připsala druhý nejvyšší počet zastupitelů. Levice v té době pro voliče nepředstavovala alternativu: dosud slabá SDP se účastnila spíše symbolicky a z levicových hlasů těžila HSLS, ani její zisk několika rad však pro HDZ nemohl znamenat vážnější konkurenci. Nezávislí kandidáti získali ve volbách v roce 1997 většinu ve dvou obecních radách. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, omejec, Šímo vič 2001:195-197] Když bylo HDZ po parlamentních volbách v roce 2000 odstaveno od moci šestičlennou koalicí levého středu (SDP, HSLS, HSS, HNS, IDS a LS), slíbili noví vládní spojenci spolupráci i pro komunální volby v roce 2001. HDZ v nich navzdory očekávání dalšího poklesu dokázalo uhájit postavení nej silnějšího subjektu, koaliční spolupráce ostatních stran jej ale vyřadila z vedení velkého množství rad. SDP, která vyrostla v hlavního konkurenta HDZ na celostátní úrovni, se mu těmito volbami stala relevantním soupeřem i v komunální politice. HDZ se znovu chopilo vládní moci po přesvědčivém prvenství v parlamentních volbách roku 2003. V komunálních volbách v roce 2005436 zaznamenalo mírné ztráty, ve prospěch SDP se od něho odklonila především velká města. Ze svých pozic ustoupila HSS, vedlo se 436 Volební výsledky z jednotlivých obcí viz web chorvatské Státní volební komise [http://www.izbori.hr/2005 Lokalni/index.html; ověřeno ke dni 5. 4. 2008] 364 naopak HSR Poprvé se dokázaly výrazněji prosadit nezávislé listiny, když získaly většinu ve dvanácti obecních a jedné městské radě. [KOPRIČ 2008: 46] V mnoha radách vyžadovaly výsledky složitá koaliční jednání a situace byla dlouho nepřehledná. HDZ se ale oproti 90. letům stalo více kooperativní a koaličně přijatelné a díky relativní síle i spolupráci se středovými stranami obnovilo po roce 2005 své postavení i v komunální politice. 4.2. Politická kultura Výrazně stranická politická kultura se v chorvatském případě prosadila ve velkých městech i malých obcích. Kandidáti i voliči se orientují převážně na tradiční politické strany a nezávislí do komunální politiky v kontextu prodlouženého období politické transformace zásadněji nepromlouvali.437 Obecní exekutivy se vytvářejí na bázi stranických dohod, obvykle za účasti většího počtu subjektů. Jejich vyjednání je obtížné a stranická politika bývá nezřídka na vině nestability a neefektivity obecních institucí. Neschopnost dohodnout se na funkční koalici vede k poměrně častému opakování místních voleb. Strany čelí obviňování z přílišného předřazování mocenských zájmů účinné správě obce a některé praktiky s tím spojené bývají považovány zajeden z významných zdrojů snížené důvěry obyvatel v obecní představitele a kvalitu práce místních samospráv. Přestože důležitost, jakou politické strany lokálně přisuzují politické orientaci, je přirozeně vyšší u větších měst, politizace komunální správy je přítomna i v malých obcích. Zřetelně se to projevilo po komunálních volbách v roce 2005, kdy řada místních rad čelila vleklé funkční krizi. Politické vztahy a možnosti spojeneckých vazeb byly tak komplexní, že ve většině obcí nebylo možné říci, kdo vytvoří vládu. Během táhnoucího se období vyjednávání docházelo k obviňování z korupčních forem přetahování zastupitelů a ustavení výkonných orgánů trvalo měsíce. Tato zkušenost také nakonec přiměla vládu k urychlení příprav dlouho očekávaného návrhu na zavedení přímé volby starostů. 437 Zisky nezávislých kandidátů v komunálních volbách v roce 2005 mohou zvláště v menších obcích signalizovat nový trend postupného posilování jejich významu. Vysvětlení pravděpodobně spočívá v poklesu všeobecné politické mobilizace charakteristické pro 90. léta, větším důrazu občanů na potřebu adresného řešení specifické místní problematiky a snížené schopnosti národních stran v tomto smyslu voliče oslovit. 365 5. Decentralizační reformy a příprava zavedení přímé volby starostů V 90. letech zůstávalo Chorvatsko navzdory ústavnímu závazku místní samosprávě značně centralizovanou zemí. Důvody byly politické i struktur-ně-organizační. Autoritativní vláda prezidenta Tudmana a jeho HDZ nebyla uvolnění státní kontroly nakloněna a tehdejší zákonná úprava jí umožňovala systém v této podobě udržovat. Kritici poukazovali zejména na nejednoznačné vymezení autonomní sféry obcí, překrývání kompetencí obcí a státu, možnost státních orgánů interpretovat většinu funkcí samosprávy jako přenesenou státní správu a tím vůči obecním institucím posilovat kontrolní pravomoci, duální roli žup jako nástroje státu v uplatňování vlivu na obce, přeregulovanost vnitřní struktury obecních institucí, finanční a organizační závislost nerozvinutých jednotek, jejichž počet v důsledku komunálního štěpení rostl, vysokou politizaci komunální správy, mocnou úlohu politických stran a nízkou odpovědnost volených představitelů obce vůči občanům. [IVANIŠEVIČ, KOPRIČ, OMEJEC, ŠIMOVIČ 2001: 219-223] Koalice levého středu, která se ujala moci po parlamentních volbách na začátku roku 2000, učinila proces decentralizace jedním z programových cílů své vlády. Nový zákon o místní samosprávě z dubna 2001 a s ním spojené dodatky k dalším souvisejícím aktům otevřely cestu reformě především v legislativní oblasti. Bylo adekvátněji definováno rozdělení pravomocí a rozsah působnosti obcí a státu, kompetence obcí se rozšířily, zvolení zástupci samospráv se zbavili duální odpovědnosti vychýlené ve prospěch státu a začali se zodpovídat primárně zastupitelským orgánům samosprávných jednotek, byla revidována struktura financování spojená s větší finanční volností pro obce. Legislativní rovina byla tímto zákonem uvedena v proces harmonizace s požadavky již dříve ratifikované Evropské charty místní samosprávy. V praxi ale jeho naplňování vázlo a řada neduhů, na které bylo upozorňováno na konci 90. let, je v chorvatském prostředí stále přítomna. Politická vůle poskytnout obecním samosprávám větší prostor se oproti Tudmanovu období zvýšila a deklaruje ji i HDZ, některých jevů bránících důsledné realizaci plnohodnotné decentralizace se však země zbavit nedokázala. I nadále je možno hovořit o relativně vysoce centralizovaném systému. [KOPRIČ 366 2008: 41] Formální přesun nových kompetencí na obce, kterým se nedostává finančních zdrojů ani organizačních kapacit k poskytování služeb, dále prohloubil jejich závislost na státu, komplikovanost a duplicita přítomná v reálném působení státních, župních a obecních institucí přetrvává a obecní samosprávy se stále potýkají s neúčinností, která snižuje důvěru občanů v jejich schopnost hájit zájmy a naplňovat potřeby obyvatel. [FREEDOM HOUSE 2007: 164-165] Pomalý pokrok a sporná úspěšnost decentralizačních pokusů vyvolaly novou fázi debaty o potřebě změny. Vedle zkoumání možností, jak vylepšit technické aspekty fungování komunálních systémů, se soustředila především na úvahy o politické reformě, která by snížila politizaci a zvýšila efektivnost práce na komunální scéně. Jako zvláště problematické bylo vnímáno počínání politických stran, kterým funkce v komunálních orgánech sloužily k odměňování loajálních členů, a jejichž úzké zájmy, v důsledku kterých nebyly zvoleny, nebo padly výkonné orgány, stály za poměrně častými předčasnými volbami v mnoha obcích. Požadavkem bylo omezení vlivu stranické politiky a zvýšení odpovědnosti obecních exekutiv vůči občanům. Jako nej vhodnější prostředek k dosažení těchto cílů vyšel z diskuze návrh na zavedení přímé volby starostů. Návrh se rychle stal populárním a získal si téměř konsensuální podporu. Dlouhodobě ho prosazoval chorvatský Svaz měst a obcí, zalíbil se většině občanů a před parlamentními volbami v roce 2003 se k němu hlásily všechny důležité strany. Vítězné HDZ ale s přípravou předlohy nepospíchalo a zákon o přímé volbě438 byl chorvatským parlamentem přijat až v říjnu 2007. Starostové & župani mají být podle jeho znění spolu se svými zástupci voleni na čtyřleté období v den voleb do zastupitelských orgánů. Kandidáty mohou nominovat strany, jejich koalice nebo voliči. Stranický i nezávislý kandidát musí nashromáždit příslušný počet podpisů odstupňovaný podle velikosti obce. Samotná volba bude probíhat na základě dvoukolového většinového volebního systému. V prvním kole bude zvolen kandidát, který obdrží nadpoloviční většinu všech odevzdaných hlasů. Nezíská-li ji nikdo, dva nejúspěšnější postoupí do druhého kola, kde k vítězství postačí většina. Přímá volba podle navrhovatelů přispěje k potřebné stabilizaci zastupitelských orgánů, zvýšení účinnosti a odpověd- 438 Zákon o izborima opčinskih náčelníka, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba. [http:// www.nn.hr/clanci/sluzbeno/2007/3178.htm; ověřeno ke dni 10. 10. 2008] 367 nosti obecní exekutivy, zdůvěryhodnění komunální politiky v očích občanů a vzestupu jejich volební účasti. Přijetí návrhu přímé volby starostů neznamená jen změnu volební procedury, ale implikuje hlubší zásah do dosavadní struktury a logiky fungování komunálních politických systémů. Přímá legitimita hlavy exekutivy posílí její postavení a změní povahu vztahů mezi ní a radou. Tyto změny jsou reflektovány v legislativních doplňcích k Zákonu o místní a regionální samosprávě^9 přijatých spolu se zákonem o přímé volbě. Jediným nositelem výkonné moci se stane starosta, instituce kolektivně-exekutivního poglavarstva zmizí. Politický vztah mezi zastupitelským orgánem a exekutivou bude definován možností rady vyhlásit referendum o odvolání starosty v případě, že starosta nebude naplňovat rozhodnutí rady nebo svým jednáním bude způsobovat obci škodu. O vypsání referenda rozhodne rada absolutní většinou hlasů na návrh alespoň třetiny členů. Návrh na hlasování o odvolání starosty budou moci radě předložit také voliči registrovaní v obci. Pravomoci rady v oblasti schvalování obecních aktů se nezmění, jejich implementaci a výkon obecní správy bude řídit starosta. První přímé volby starostů se v Chorvatsku uskuteční v rámci všeobecných komunálních voleb roku 2009. 439 Zákon o izmjenama i dopunama Zákona o lokalnoj ipodručnoj (regionalnoj) samoupravi. [http://www.nn.hr/ clanci/sluzbeno/2007/3179.htm; ověřeno ke dni 10. 10. 2008] 368 Prameny a literatura Prameny Constitutional Law on the Rights of National Minorities in Croatia. (http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=2448); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Law on Local and Regional Self-Government. (http: //unpan 1. un. org/intradoc/groups/publ ic/documents/UNTC/UNPAN 013650.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Law on the Election of Members of the Representative Bodies of Local and Regional Self-Government Units. (http://\vww.legislationline.org//legislation.php?tid=57&lid=2466&less=fa lse); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Statistické informaci]e 2007. Državni závod za statistiku (Central Bureau of Statistics). (http://www. dzs.hr/Hrv_Eng/StatInfo/pdf/Statlnfo2007.pdí); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Statut Grada Zagreba (http://www.zagreb.hr/default.aspx?id=110); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. The Constitution of the Republic of Croatia. (http://www.sabor.hr/Default. aspx?art=2405); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Zákon o izborima opčinskih náčelníka, gradonačelnika, župana i gradona-čelnika Grada Zagreba. (http://www.nn.hr/clanci/sluzbeno/2007/3178. htm); ověřeno ke dni 10. 10. 2008. Zákon o izmjenama i dopunama Zákona o lokalnoj i područnoj (regional-noj) samoupravi. (http://www.nn.hr/clanci/sluzbeno/2007/3179.htm); ověřeno ke dni 10. 10. 2008. Zákon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. (http://www.croacta.com/nn/similar.php?nnid=554872824&tp=sd); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. 369 Zákon o lokalnoj samoupravi i upravi. (http://wwwxroactaxom/nn/similar.php?nnid=554872824&^ ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Literatura a ostatní zdroje ALIBEGOVIC, D. J. (2006): Intergovernmental Finance and Fiscal Equalization in Croatia. The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe. (http://lgi.osi.hu/publications/2006/346/FE_Croatia.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. BALDERSHEIM, H.; ILLNER, M.; WOLLMANN, H. (eds.) (2003): Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich. BRUNČIČ, D. (eds.) (1998): European Charter of Local Self-Government and Local Self-Government in the Republic of Croatia. Osijek: Faculty of Law of the J. J. Strossmayer University, (http://www.hils.hr/upload/ Europeancharter.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. FREEDOM HOUSE (2007): Nations in Transit - Croatia, (http://www.fre-edomhouse.hu/images/fdh_galleries/NIT2007/nt-croatia-proof-ii.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. HLOUŠEK, V. (2004): Chorvatsko. In: KUBÁT, M. a kol.: Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia, s. 137-158. IVANISEVIC, S.; KOPRIČ, L; OMEJEC, J.; ŠIMOVIČ, J. (2001): Local Government in Croatia. In: KANDEVA, E. (eds.): Stabilization of Local Governments: Local Governments in Central and Eastern Europe. Budapest: Open Society Institute, s. 179-240. (http: //unpan 1. un. org/intradoc/groups/publ ic/documents/UNTC/UNPAN 017042.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. KAGANOVA, O.; KRISTEK, M.; MIKELSONS, M.; PETAK, Z.; PIGEY, J. (2001): Local Government Reform Project - Croatia. Review of the Legal Framework. The Urban Institute. (http: //unpan 1. un. org/intradoc/groups/publ ic/documents/UNTC/UNPAN 012399.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. 370 KOPRIČ, I. (2003): Local Government Development in Croatia. Problems and Value Mix. In: BALDERSHEIM, H.; ILLNER, M.; WOLLMANN, H. (eds.): Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich, s. 181-210. KOPRIČ, I. (2008): Independent Local Lists in Croatia: In Search for a Composite Theoretical Frame. In: REISER, M.; HOLTMANN, E.: Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS, s. 39-61. OTT, K.; BAJO, A. (2001): Local Government Budgeting in Croatia. Institute of Public Finance, (http://www.internationalbudget.org/resour-ces/library/LGB_Croatia.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. REKHVIASHVILI, I.: Decentralization Experience and Reforms. Case Study on Croatia. (http://wwwl.worldbank.org/wbiep/decentralization/Modulel/CroatiaCase Study.pdf); ověřeno ke dni 5. 4. 2008. Internetové zdroje Chorvatský parlament: http://www.sabor.hr/Default.aspx Vláda Republiky Chorvatsko: http://www.vlada.hr/ Státní volební komise Republiky Chorvatsko: http://www.izbori.hr/ Státní statistický úřad Republiky Chorvatsko: http ://www. dzs. hr/default. htm Chorvatský institut pro místní samosprávu: http://www.hils.hr/ 371 KOSOVO Vladimír Šnídl Republika Kosovo je nejmladším evropským státem. Tato bývalá srbská provincie byla devět let mezinárodním protektorátem a začátkem roku 2008 vyhlásila nezávislost. Kosovská komunální politika má v porovnání s komunálními politikami jiných zemí několik významných odlišností. Tou nejzásadnější je skutečnost, že pravidla pro fungování místní samosprávy si nevytvořilo Kosovo samo, ale byly mu nadiktované mezinárodními správci. Hned v úvodu je proto nutné zdůraznit, že kosovská komunální politika je nejenom nová a relativně nevyzkoušená, ale rovněž to, že sejí v nejbližších letech může dostat výraznějších změn. Vyhlášením nezávislosti se totiž z Kosova stal formálně suverénní stát, u kterého je pravděpodobné, že si časem bude chtít uspořádat své vnitřní věci po svém. Do fungování kosovské komunální politiky se navíc zřetelně promítají také národnostní problémy země. Kosovští Srbové nadále odmítají uznávat centrální vládu v hlavním městě Prištině. Výsledkem je nejenom jejich neochota participovat na kosovském veřejném životě, ale také snaha o správu svých obcí podle pravidel platných v Srbsku. Není proto náhodou, že komunální politika je tradičním místem konfliktu jak mezi kosovskými Srby a Albánci, tak mezi Prištinou a Bělehradem. 1. Obce Kosova440 Struktura kosovské komunální politiky vychází z modelu typického pro země bývalé Jugoslávie. Základem územní samosprávy je jednotka označovaná jako „obec" (anglicky municipality, albánsky komuna či srbsky opšti- 440 Názvy obcí ve stati jsou pro zjednodušení ponechány pouze v srbském jazyku. Jinak mají všechny kosovské obce oficiálně jak srbský, tak albánský název, který může mít v některých případech docela odlišnou podobu (například Istok / Burim, Glokovac / Drenas, nebo Kosovská Kamenica / Dardaně). 373 na). Ta je tvořená někdy až desítkami vesnic, usedlostí, několika menšími městy či městskými čtvrtěmi. Kromě toho je Kosovo rozděleno ještě na vyšší administrativní celky, zvané „okresy" (anglicky district, albánsky rre-th, srbsky distrikt). Ty však nemají vlastní samosprávné orgány. Jiný stupeň místního členění v Kosovu neexistuje. 1.1. Politický systém Po náletech Severoatlantické aliance na Srbsko v první půli roku 1999 schválila Rada bezpečnosti OSN rezoluci 1244, na základě které se Kosovo stalo mezinárodním protektorátem. Správu nad ním převzala nově zřízená mise UNMIK (UnitedNations Interim Administration Mission) a úřad Zvláštního zmocněnce Rady bezpečnosti OSN pro Kosovo (Speciál Representative of the Secretary General). Mandát Rady bezpečnosti jim ukládal kromě zlepšení bezpečnostní a ekonomické situace také ustavení demokratických institucí, včetně lokální samosprávy [BURKE 2005: 11]. Od roku 2001 začali mezinárodní správci postupně přenechávat své kompetence novým kosovským orgánům. A to konkrétně institucím kosov-ského prezidenta, parlamentu, vlády či ombudsmana [LGI 2008]. Ty již od mise UNMIK přebraly většinu jejích původních pravomocí. V srpnu 2008 pak zbylé kompetence a majetek UNMIKu začala přebírat civilní mise Evropské unie EULEX (European Union Rule ofLaw Mission in Kosovo). Její příslušníci mají nadále dohlížet na činnost kosovských institucí v oblasti vnitřního pořádku, justice a cel [EURAKTIV 2008]. V zemi je navíc stále rozmístěných 15 tisíc vojáků KFOR pod velením Severoatlantické aliance [NATO 2008]. Kosovo je tedy i nyní, po přijetí své historicky první ústavy v dubnu 2008, prakticky hybridem mezi suverénním státem a mezinárodním protektorátem. Politický systém Kosova tedy není ještě ani zdaleka stabilizován. Podle dubnové ústavy je Kosovo parlamentní demokracií se silným postavením přímo volené hlavy státu. Výkonnou moc zabezpečuje vláda, složená z patnácti ministrů. Dvě křesla jsou vyhrazena pro srbské zástupce a jedno pro ministra z jiné menšiny. Obdobné je to i s národnostním složením 120členného zákonodárného sboru (assembly). Jeho členové jsou voleni proporčně v jednom celostátním volebním obvodu, přičemž dvacítka míst je opět vyhrazena pro zástupce národnostních menšin 374 (10 pro Srby, 4 pro Romy či Aškaly, 3 pro Bosňany, 2 pro Turky, 1 pro Gorany) [KIPRED 2008: 7]. 1.2. Historický vývoj lokální politiky Kořeny lokální politiky sahají do dob, kdy území Kosova bylo součástí Osmanské říše, konkrétně jejího Rumelského ejalátu. Tehdy se základem samosprávy staly vesnice, které si - zejména v srbských oblastech - volily staršinu. Ten měl kromě výkonných pravomocí také náboženské úkoly. Jelikož podobný model mělo i sousední Srbsko, zůstal tento systém zachován i poté, co se Kosovo stalo srbskou provincí (po první balkánské válce 1912), resp. součástí Království Srbů, Chorvatů a Slovinců (1918). Samospráva byla obcím ponechána dokonce i poté, co byla v zemi koncem dvacátých let zřízena diktatura [SEVIC 2001: 421]. Situace se změnila teprve po druhé světové válce. Nově nastolený komunistický režim prosazoval silnou centralizaci, která zahrnovala také oklestění pravomocí místních samospráv. Tato politika však narazila na odpor značné části veřejnosti a tak začátkem padesátých let komunistické vedení část kompetencí samosprávám vrátilo. V té době se základem lokální samosprávy staly jednotky na úrovni vesnic a usedlostí. Po schválení nové ústavy v roce 1974, jež měla výrazně decentralizovaný charakter, k nim přibyl další stupeň - obce, neboli opštiny (na Kosovo jich připadalo 29). Skutečný výkon nezávislé komunální politiky však zůstával pouze na papíře, jelikož v praxi byla suverenita obou typů místních samospráv limitována dozorem centralizované komunistické strany [SEVIC 2001: 421]. K dalším výrazným změnám došlo po rozpadu Jugoslávie počátkem devadesátých let. Vedení samostatného Srbska (zahrnujícího kromě Kosova také Černou Horu) v čele se Slobodanem Miloševičem zrušilo Kosovu jeho autonomii (přiznanou ústavou z roku 1974) a souběžně omezilo i pravomoci lokálních jednotek. Myšlenku posilování samosprávy tak po letech opět vystřídala politika centralizace. Pomocí ní se Miloševičův režim snažil předejít dalšímu štěpení země. Tehdejší Svazová republika Jugoslávie se tak stala raritou mezi ostatními postjugoslávskými zeměmi, jež naopak pokračovaly v decentralizačních reformách. Výsledkem byl neefektivní byrokratický systém státní správy, který na jednu stranu výrazně omezil pravomoci opštin a na druhou stranu úplně zrušil základní samosprávné jednotky ve 375 vesnicích, usedlostech a městských obvodech (v Kosovu jich tehdy byly na čtyři stovky). Naopak, rozhodující moc byla přenesena z místní úrovně na nově zřízené velké okresy (na území celé takzvané druhé Jugoslávie jich připadalo 29), jejichž vedení podléhalo centru [SEVIC 2001: 422^123]. Rozhodující mezník pro současnou komunální politiku, jakož i pro celé Kosovo, přinesl rok 1999. Po náletech Severoatlantické aliance přebrala vládu nad zemí OSN a nově zřízená mise UNMIK. Její příslušníci měli při správě - formálně stále ještě srbského území - téměř volné ruce. „Mezinárodní správa měla nahrazovat jak nevolenou, tak jakoukoliv jinou volenou autoritu. Její administrátoři se svým způsobem stali takřka neomezenými pány tohoto území" říkal v roce 2001 v rozhovoru pro BBC český administrátor Martin Dvořák, který několik měsíců spravoval obec Istok na severozápadě země. Některým mezinárodním správcům podle něj moc zachutnala natolik, že se jí nechtěli vzdát dokonce ani po té, co byli na podzim roku 2000 zvoleni první kosovští předáci [BBC 2001]. Práce mezinárodního administrátora kosovské obce se prý vyznačovala mnohými zvláštnostmi. „V Kosovu se na vás lidé obracejí často a úplně se vším. Jsou zvyklí, že to paternalistický monarcha za ně nějak vyřeší. Úcta k tradičním hodnotám a rodině jsou nej důležitější a nad zákon platí ono starozákonní oko za oko, zub za zub. Když vám zabijí člena rodiny, nemáte jen právo, ale rovnou povinnost zabít někoho z vrahových blízkých" dodal později Dvořák na stránkách periodika Severočeské noviny [SEVEROČESKÉ NOVINY 2002]. Opětovné zřízení místní samosprávy dostal v Kosovu na starost pozdější francouzský ministr zahraničí Bernard Kouchner, který tou dobou vykonával funkci šéfa civilní správy OSN. Heslem dne se stala opět decentralizace. Podle plánu mezinárodních správců bylo zřízeno dnešních třicet obcí (municipalities, resp. opštiny) s volenými shromážděními {municipal assembly) a od roku 2007 i přímo volenými starosty (mayor). Jde prakticky o stejné samosprávné jednotky v totožných hranicích, jaké v Kosovu existovaly do začátku devadesátých let a nástupu bělehradské centralizace (výjimkou je pouze obec Dragaš, jež vznikla sloučením někdejších opštin Gora a Opolje, a opština Mališevo, jež naopak vznikla oddělením od čtyř dalších obcí). Kromě toho bylo zřízeno i sedm okresů (districts), které však nemají vlastní samosprávné orgány. Naproti tomu však již Kouchnerovo vedení neobnovilo dlouholeté základní samosprávné jednotky na úrov- 376 ni vesnic, osad a městských obvodů, které byly také zrušeny po nástupu Miloševiče [BURKE 2005: 7-11]. Proti zřízení nového komunálního pořádku přirozeně ostře protestovalo Srbsko. Jeho výhrady však nebyly brány v potaz. Staronové opštiny se staly plně funkčními v říjnu 2000 po prvních komunálních volbách. Ty byly vůbec prvními svobodnými volbami v historii Kosova. Proběhly dokonce více než rok před prvními volbami do celostátního parlamentu. Vedení UNMIKu chtělo touto strategií předejít opakování situace z Bosny a Hercegoviny, kde rychlé poválečné parlamentní volby v roce 1996 dostaly opět k moci nacionalistické radikály [BURKE 2005: 10-12]. 1.3. Sídelní struktura Z přibližně dvou miliónů obyvatel Kosova žije téměř šedesát procent na venkově. Je to skoro dvakrát tolik, než je průměr v jihovýchodní Evropě (34 %). Měst nad 2 tisíce obyvatel je v zemi pouze 38, zatímco venkovských sídel zhruba 3 tisíce. Největším městem je metropole Priština s více než půlmiliónovou populací [EBEL, PÉTERI 2007: 24]. Z hlediska národnostního složení jsou dominantním etnikem kosovští Albánci (88 %), přičemž jejich podíl dlouhodobě stoupá. Naopak ubývá Srbů (7 %), kteří jsou oficiálně druhým státotvorným národem v Kosovu. Srbové v současnosti ovládají zejména tři obce na severu Kosova. Část z nich žije také ve dvou opštinách ve středu země. Zbytek populace je pak tvořen Bosňany, Romy, Turky apod. [CIA 2008]. 1.4. Vztah obcí a státu Vztah obcí k centrálním institucím je další oblastí, která odráží kosovská specifika. Za centrum, jemuž jsou místní samosprávy odpovědné, totiž nejsou považovány jen orgány kosovské vlády, ale také mezinárodní správci. Po zavedení nového samosprávného členění v roce 2000 vykonávaly dohled nad obcemi dvě různé instituce. V obou případech se jednalo o zástupce OSN, kteří měli možnost do aktivit opštin přímo zasahovat. Prvním dozorčím orgánem bylo vedení mise UNMIK, které kontrolovalo, zda působení obcí není v rozporu s kosovskými zákony, či směrnicemi UNMIKu. Druhým byl pak Zvláštní zmocněnec Rady bezpečnosti OSN, který měl na starosti dozor nad souladem aktivit obcí s rezolucí OSN 1244 377 z roku 1999, na jejímž základě byla ustavena mezinárodní správa Kosova. Postupně začalo většinu dozorčích pravomocí přebírat kosovské ministerstvo pro místní správu (Ministry of local government administration). Od roku 2007 již pod něj spadají veškeré pravomoci, které dříve připadaly UNMIKu [OSCE 2008a: 16-17]. Ministerstvo pro místní správu nicméně může obcím pouze vydávat doporučení, nemá pravomoci jím nic nařizovat nebo vetovat jejich vyhlášky. Možnost přímo zasahovat do obecních aktivit nadále náleží pouze OSN, resp. úřadu Zvláštního zmocněnce Rady bezpečnosti. Jeho úřad může obecním vyhláškám buď rovnou pozastavit platnost, nebo je nechat obcím přepracovat. OSN si tak ponechalo hlavní slovo v případě dozoru nad působností obcí v oblasti samosprávy [OSCE 2008a: 17-19]. Naopak, kosovské Ministerstvo pro místní správu má hlavní slovo v dozoru nad výkonem státní správy. Obce mají povinnost informovat ministerstvo o každém novém nařízení v této oblasti. Ministerští úředníci následně vyhodnotí, zda je nařízení v souladu se zákonem a v případě nedostatků mohou buď žádat o nápravu, nebo ho rovnou nahradit vlastním předpisem [OSCE 2008a: 17-19]. Podle hlášení představitelů mezinárodních organizací z roku 2008 nemá většina obcí výraznější problémy ve spolupráci s vyššími autoritami či s orgány mezinárodních správců [OSCE 2008a: 20]. Tradiční výjimku ale představují tři srbské obce na severu země: Leposavič, Zubin Potok a Zve-čan. Ty v červnu 2006 deklarovaly, že ukončují spolupráci s vládou v Prišti-ně a nadále se již budou řídit pouze zákony Srbské republiky. Jejich činnost je ale stále financována z kosovského státního rozpočtu [OSCE 2008c]. Menší problémy však mají centrální orgány také s albánskými obcemi. Například sedm obcí na východě země často informuje Prištinu o svých aktivitách teprve po oficiální výzvě. Případy, kdy by centrální orgány aktivně zasáhly do výkonu komunální politiky, jsou však již ojedinělé. Jednou z výjimek byla obec Obilič, která v roce 2007 na naléhání ministerstva pro místní správu upustila od záměru zahájit výstavbu komunikace poblíž jednoho z památníků. Dalším případem byla obec Klina, kde si pro změnu ministerstvo financí vynutilo úpravu výše obecní daně, která byla v rozporu s celostátní fiskální politikou [OSCE 2008a: 21-22]. 378 2. Obecní pořádek 2.1. Typ obecního pořádku Jak již bylo zmíněno, základem lokální politiky Kosova je 30 obcí neboli opštin. "Vyšší územní celky - okresy - nemají vlastní samosprávné kompetence. Naopak nižší obecní jednotku než opštinu kosovský komunální pořádek oficiálně nezná. Obce se od sebe značně liší velikostí a v mnohých případech i národ-nostním složením. V obcích Strpce, Leposavič, Zubin potok a Zvečan má převahu srbské etnikum (v posledních třech tvoří dokonce přes 90 % populace), v ostatních dominují kosovští Albánci. Podle plánu mise UNMIK se má počet opštin postupně rozšířit na 38. Tento záměr se začal realizovat v roce 2005, kdy byly zřízeny tři takzvané pilotní obce (Pilot Municipal Units), a to konkrétně Jenik, Deneral Jankovič a Mamuša. Jde o celky s většinovým albánským obyvatelstvem, jež mají podle zákona o decentralizaci ze začátku roku 2008 postupně nabýt oficiální statut opštiny. V další fázi je plánováno zřízení pěti nových obcí, v nichž by většinové obyvatelstvo tvořili pro změnu Srbové [UNMIK 2008a: 5]. Ti však záměr úspěšně bojkotují a tak prozatím není jasné, zda rozšíření počtu kosovských opštin na plánovaných 38 nezůstane pouze na papíře [OSCE 2008d: 19-21]. Kompetence obcí vycházejí v první řadě ze směrnice mise UNMIK z roku 2000, resp. z její novely z roku 2007. Už při základní definici postavení obcí je na první pohled patrná specifičnost kosovského komunálního systému. Zatímco v jiných zemích obcím ze zákona přísluší to, co nepřísluší centrálním státním orgánům, v případě Kosova „vykonávají obce tu moc, která není explicitně vyhrazená Zvláštnímu zmocněnci Rady bezpečnosti OSN a příslušným vládním orgánům" [UNMIK 2007]. Mezi kompetence kosovských obcí v oblasti samosprávy patří především ty, které souvisí s ekonomickým rozvojem (územní plánování, využívaní půdy, vydávaní stavebních povolení a následný dohled nad výstavbou). Další důležitou oblast pak tvoří ochrana životního prostředí a provozovaní veřejných služeb, jakými jsou údržba komunikací, vodovodů a kanalizací, odvoz komunálního odpadu, nebo správa parků, hřbitovů a j iných veřejných prostranství. Obce jsou dále odpovědné za provozování základní zdravotní péče či požární ochranu. V roce 2005 navíc převzaly od UNMIKu také 379 provozování věznic a detenčních ústavů. Významné pravomoci mají obce také v oblasti vzdělávání - jsou zřizovatelem školek, základních a středních škol. Stejně tak odpovídají i za sociální služby a bydlení. V neposlední řadě jim také přísluší například pravomoc pořádat trhy a pojmenovávat či přejmenovávat ulice a náměstí (tyto musí mít vždy jak albánský, tak srbský název, bez ohledu na převládající etnikum v obci) [OSCE 2008a: 9]. Zmíněné pravomoci mají obce nejen právo, ale rovněž povinnost vykonávat. Kromě toho si však mohou v rámci samosprávy osvojit i některé z takzvaných dobrovolných kompetencí. Sem patří různé aktivity v oblasti cestovního ruchu, kultury, sportu či výchovy mládeže [OSCE 2008a: 9]. Kromě samosprávy musí obce přirozeně vykonávat i státní správu, tedy úkony, které jsou na ně delegovány z centra. Sem patří mimo jiné vyplácení sociálních příspěvků, spravování katastrů, občanských a voličských registrů, registrů firem apod. [OSCE 2008a: 9]. 2.2. Orgány obce Hlavními orgány kosovských opštin jsou přímo volené zastupitelstvo, přímo volený starosta a povinně či dobrovolně zřizované výbory. Zastupitelstva kosovských obcí mají rozdílný počet členů, který závisí na počtu obyvatel. Atak zatímco půlmiliónovou Prištinu spravuje 51 zastupitelů, ani ne dvacetitisícové srbské obce mají shromáždění tvořena pouze 17 zastupiteli. Počet zastupitelů je vždy lichý [UNMIK 2007]. Zastupitelstvo schvaluje téměř všechna svá rozhodnutí prostou většinou. Jedinou agendou, která si vyžaduje souhlas dvou třetin zastupitelů, je hlasování o pojmenování nebo přejmenovaní názvů ulic, silnic či jiných veřejných prostranství [UNMIK 2007]. V čele každé opštiny stojí starosta. Ten byl zpočátku volen nepřímo (vybírali jej členové zastupitelstva z vlastních řad) a oficiální název jeho funkce zněl „prezident". V komunálních volbách 2007 však byla poprvé zavedena přímá volba hlavy obce, nově již i titulovaného jako „starosta" (mayor) [KIPRED 2008: 18]. Starosta je hlavní výkonnou složkou obce a jeho úkolem je především uvádět do praxe rozhodnutí zastupitelstva. Podobně tak má hlavní slovo i při přípravě obecního rozpočtu. Kromě toho ale vykonává i funkci předsedy obecního zastupitelstva, což mimo jiné znamená, že řídí jeho schů- 380 ze. V době nepřítomnosti ho zastupuje místopředseda, který je volen z řad zastupitelů. Význam osoby, která schůzi předsedá, spočívá také v tom, že při rovnosti hlasů zastupitelů disponuje rozhodujícím hlasem. Mimo to starosta předsedá i takzvanému Výboru ředitelů" (Board ofDirectors), který je tvořen řediteli jednotlivých odborů radnice [UNMIK 2007]. Dalšími orgány kosovských opštin jsou výbory. Každá obec musí ze zákona zřídit čtyři: organizační (Policy committee), finanční (Financial commitee), komunitní (Communities Committee) a mediační (Mediation committee). Organizační a finanční výbory jsou zodpovědné za vytváření obecního rozpočtu a zároveň připravují plány budoucího rozvoje obce. Oběma předsedá z titulu své funkce starosta [UNMIK 2007]. Komunitní a mediační výbor jsou kosovskou zvláštností. Jejich zavedení prosadili mezinárodní správci ve snaze v co možná v maximální míře předcházet etnickým konfliktům. V obou výborech musí zasedat minimálně jeden zástupce každé národnostní nebo náboženské komunity žijící na území obce [UNMIK 2007]. Komunitní výbor slouží jako jakási „národnostní inspekce". Jeho úkolem je dohlížet na to, aby obce nebo i konkrétní úředníci neporušovali svými aktivitami práva některé z minorit. Pokud zjistí pochybení, oznámí ho mediačnímu výboru. Ten případ prozkoumá, vyhodnotí a navrhne konkrétní nápravu, kterou má následně realizovat obecní zastupitelstvo. V případě, že to zastupitelé odmítnou, nebo v případě, že komunitní výbor není s nápravou spokojen, může se mediační výbor obrátit na ombudsmana nebo rovnou podat žalobu k Nej vyššímu soudu [BURKE 2005: 14-15]. Kromě čtyř zmíněných povinných výborů mohou obce z vlastní iniciativy zřizovat také další výbory (zdravotní, sociální, školský nebo výbor pro územní plánovaní a ochranu životního prostředí). Cleny výborů přitom nemusí být jen volení zastupitelé, ale také jimi schválené osoby vně zastupitelstva [UNMIK 2007]. V zájmu lepší efektivity výkonu komunální politiky se několik obcí rozhodlo vytvářet také správní jednotky na úrovni vesnic, usedlostí a městských čtvrtí (albánsky bashkesia lokále, srbsky mesna zajednica). Ty volně navazují na činnost nejnižších samospráv z časů komunistické Jugoslávie, později zrušené Miloševičovým režimem. Na rozdíl od svých archetypů však nemají tyto malé místní celky žádné volené orgány a o jejich kom- 381 petencích, personálním složení nebo financování kompletně rozhodují představitelé opštin. Obvykle mají pouze jednoho zaměstnance, který vykonává v dané lokalitě vesměs administrativní úkony V roce 2007 bylo v Kosovu asi 1500 těchto malých jednotek. Je ale možné, že v budoucnu se z nich stane oficiálně další typ kosovské samosprávy. Prozatím však postavení těchto místních celků není formálně upraveno [EBEL, PÉTERI 2007: 22-23]. 2.3. Prvky přímé demokracie Přímá demokracie není na komunální úrovni příliš významným prvkem. Institut obecního referenda v Kosovu neexistuje. Obyvatelé mají kromě samotných komunálních voleb pouze dvě možnosti, jak přímo ovlivnit lokální politiku. Prvním je veřejné shromáždění, které mají opštiny povinnost organizovat alespoň dvakrát do roka. Jedná se o proceduru na způsob veřejných interpelací. Představitelé opštiny na něm informují o komunálních aktivitách a odpovídají na dotazy zúčastněných. Podle směrnice UNMIKu se může na veřejné shromáždění dostavit Jakákoliv osoba nebo organizace se zájmem o obec" [UNMIK 2007]. Druhým prvkem přímé demokracie jsou petice. Centrální směrnice je definují pouze velice obecně s dovětkem, že vedení opštiny je musí brát v potaz. Samotnou proceduru pořádání petic si však již určuje každá obec sama [UNMIK 2007]. Podle hlášení OB SE je však zájem o využívání těchto institutů poměrně nízký, angažovanost veřejnosti v konzultačním procesu na lokální úrovni je zdrženlivá. A to i přesto, že většina obcí veřejné konzultace pravidelně organizuje" uvádí hodnotící zpráva z konce léta 2008 [OSCE 2008d: 20]. 3. Volební systém Volba starosty je dvoukolová: pokud v prvním kole nedostane nikdo z kandidátů nadpoloviční počet hlasů, postupují do druhého kola dva nejúspěš-nější. Druhé kolo se pak koná po dvou týdnech. Zvláštností posledních komunálních voleb ze 17. listopadu 2007 bylo, že se konaly paralelně s volbami parlamentními. Volič tak dostal najednou tři hlasovací lístky: jeden 382 pro volbu do celostátního parlamentu, druhý pro obecní zastupitelstvo a třetí pro první kolo volby starosty [KIPRED 2008: 19]. Komunální volby mají probíhat každé čtyři roky, což se však zatím ani jednou nestalo. Poprvé se do místních samospráv volilo v roce 2000, podruhé v roce 2002 a naposledy v listopadu 2007. Každá obec představuje jeden volební obvod. Volební systém do zastupitelstva je proporční a využívá ďHondtův dělitel. Stranické kandidátky jsou otevřené a voličům je umožněné panašování [BURKE 2005: 12]. 4. Komunální volby Jedním z hlavních specifik kosovské komunální politiky je, že pravidla jejího fungování se sice formálně vztahují na celou zemi, nicméně v mnoha případech je respektují pouze albánské obce. Naopak tři opštiny se srbskou většinou (Leposavič, Zub in potok a Zvečan) částečně fungují podle pravidel Bělehradu. V jejich čele dokonce stojí představitelé, kteří nebyli zvoleni na základě kosovských, nýbrž srbských komunálních voleb (viz 4.2. Volby v srbských obcích). Tyto obce mají navíc také zcela odlišný stranický systém [OSCE 2008c]. 4.1. Stranický systém Komunální politika Kosova se začala vytvářet po místních volbách v říjnu 2000, které byly vůbec prvními demokratickými volbami v historii země441. Tomu odpovídala také volební účast - k urnám přišlo téměř 80 % všech oprávněných voličů (především Albánců, Srbové volby ignorovali). Tenhle výsledek se již více neopakoval, a to ani v případě prvních parlamentních voleb (účast 67 %). [OSCE 2000; OSCE 2001]. Jednoznačné vítězství v prvních místních volbách slavila Demokratická liga Kosova (LDK) tehdy velice populárního Ibrahima Rugovy - někdejšího zastánce nenásilného odporu vůči Miloševičově politice. Jeho strana získala 58% hlasů, díky čemuž měla absolutní většinu v zastupitelstvech celkem dvaceti opštin [BURKE 2005: 12; OSCE 2000]. V dalších šesti pak mohla vládnout v koalici s druhým nejúspěšnějším subjektem, Demokratickou 441 Komunální volby 2000 neproběhly v obcích kosovských Srbů Leposavič, Zubin potok a Zvečan [STRMISKA 2000]. 383 stranou Kosova (PDK), vedenou Hashimem Thacim. Ta obdržela více než čtvrtinu hlasů. Třetí skončila Aliance pro budoucnost Kosova (AAK) se ziskem 7,7 % [BURKE 2005: 12; OSCE 2000]. Strany PDK a AAK mají přímé kořeny v ilegální Kosovské osvobozenecké armádě. Dnešní premiér Thaci byl jejím někdejším lídrem, zatímco tehdejší předseda AAK Ramush Haradinaj hlavním vojenským velitelem [BURKE 2005: 75 a 81]. Podobný výsledek jako v komunálních volbách 2000 pak všechny tři strany zopakovaly i o rok později ve volbách parlamentních. Na jejich základě Kosovo dostalo svou historicky první vládu. Premiérem se stal Bajram Rexhepi z PDK, zatímco šéf LDK Rugova se stal prvním prezidentem. Parlamentních voleb 2001 se už narozdíl od voleb komunálních účastnila i srbská menšina. Její strany se spojily do koalice Povratak, která získala celkem 22 křesel ve 120členném shromáždění (z čehož deset tvořily křesla, jež jsou pro srbskou menšinu vyčleněna automaticky) [BURKE 2005: 15]. Rugovova LDK v tom čase již pozvolna oslabovala ve prospěch Thaciho PDK. To se pak jasně projevilo i při druhých komunálních volbách, které se na základě předešlých ustanovení konaly již po dvou letech. Také v nich zvítězila LDK, ale s výrazně nižší převahou (45 %). V žádném zastupitelstvu už neměla absolutní většinu. Její konkurent PDK, jenž v předešlých volbách vyhrál pouze v jediné obci (Dragaš), tentokrát získal nejvíc zastupitelů v sedmi opštinách [OSCE 2002]. Koalice obou stran následně znovu ovládly většinu obcí. Narozdíl od prvních komunálních voleb přišli v roce 2002 k urnám také Srbové. Slo však pouze o část srbské populace a tak jejich koalice Povratak propadla [KIM, WOERHEL 2007: 8-9]. V březnu 2004 vypukly v severokosovském okresu Mitrovica vůbec nejhorší srážky mezi Albánci a Srby od roku 1999. Výsledkem bylo 19 mrtvých. Mnoho Srbů následně opustilo osady v enklávách Albánci ovládané obce Kosovska Mitrovica. Důsledky se pak projevily půl roku poté při druhých parlamentních volbách, kterých se už Srbové vesměs odmítli zúčastnit [KIM, WOERHEL 2007: 8-9]. Vítězství si v nich opět připsala Rugovova LDK, následovaná Thaciho PDK. Ta však narozdíl od předešlého období skončila v opozici, zatímco vládní koalici vytvořila LDK se třetí AAK. Prezidentem se opět stal Ibrahim Rugova a post premiéra připadl lídrovi AAK Ramushi Haradinaj ovi. Ten však ve funkci vydržel jen pár měsíců. V březnu 2005 ho haagský Tribunál pro bývalou Jugoslávii 384 obvinil z válečných zločinů z dob, kdy působil jako velitel osvobozenecké armády, a Haradinaj rezignoval. Další událostí, jež měla dopad na kosovský stranický systém, byla smrt prezidenta a šéfa LDK Ibrahima Rugovy, který v lednu 2006 podlehl rakovině. LDK od té doby citelně oslabuje [KIM, WOERHEL 2007: 8-9]. Dne 17. listopadu 2007 proběhly v Kosovu najednou parlamentní i komunální volby. V obou volbách, kterých se většina Srbů opět neúčastnila, si první vítězství připsala Thaciho strana PDK. Většinu zastupitelů získala ve čtrnácti opštinách [CEC 2008]. Ještě lépe se jí dařilo v přímé volbě starostů - ve druhém kole zvítězilo sedmnáct kandidátů PDK. Druhá v pořadí skončila dosud vždy vítězná strana LDK (relativní většina v sedmi obecních zastupitelstvech, 6 starostů). Volební účast oproti předešlým volbám znovu klesla a dosáhla už jen 38 %, resp. 31 % u druhého kola volby starostů [CEC 2008]. Po osmi letech fungování lokální politiky ovládají celostátní strany všechna zastupitelstva v obcích s albánskou většinou. Komunální strany se v zastupitelstvech buď vůbec nevyskytují, nebo mají pouze marginální pozici442 [OSCE 2008c]. Podstatně odlišná situace je v obcích se srbskou majoritou. Ty jsou ovládány stranami působícími i v Srbské republice, z nichž nejsilnější je Demokratická strana Srbska (DSS). V zastupitelstvech obcí Leposavič a Zubin Potok dokonce nezasedá žádný albánský zastupitel. [OSCE 2008c]. 4.2. Volby v srbských obcích Jak již bylo zmíněno, tři severní obce Leposavič, Zubin potok a Zvečan, v nichž Srbové tvoří přes 90 % populace, představují v rámci Kosova jakýsi komunální subsystém. Jejich orgány odmítají spolupracovat s centrální vládou v Prištině a nadále uznávají zákony Bělehradu [OSCE 2008c]. Omezená je zde dokonce i autorita mezinárodních správců [BINNENDIJK a kol. 2006: 13]. 442 Například v obci Glokovac získala místní strana Spojená občanská iniciativa (IBQ) v posledních volbách tři místa v 31 členném zastupitelstvu, stejně jako subjekt Iniciativa gytetare bashkimi demokratik (BD) v obci Vučitrn. Bilance dalších komunálních stran byla ještě horší [CEC 2008]. 385 Zdejší Srbové se dosud mohli účastnit parlamentních voleb v Srbské republice, zatímco většinu voleb organizovaných Prištinou ignorovali. To platilo i pro poslední kosovské volby na podzim 2007. Výsledkem byla absurdní situace, kdy zástupci málo početných Albánců ovládli celou samosprávu srbských obcí. Reakce mezinárodních správců byla kategorická - Zvláštní zmocněnec Rady bezpečnosti pro Kosovo Joachim Rúcker výsledky voleb v obcích Leposavič, Zubin potok a Zvečan neuznal [B92 2007]. Mezinárodní správci pak na dobu dalšího půlroku ponechali ve funkcích dosavadní představitele. Jejich legitimita však byla sporná. „Politické složení zastupitelstev těchto obcí se nezměnilo od lokálních voleb 2002 a proto ani nereflektuje současné rozložení moci" konstatovala například OBSE najaře 2008 [OSCE 2008b: 12]. Ještě komplikovanější situace nasta-la v opštinách Strpce a Novo Brdo v centrálním Kosovu. Místní Srbové tvořící 65 % a 40 % populace zde volby 2007 také ignorovali. Zástupci OSN pak situaci vyřešili tím, že část křesel v zastupitelstvech přidělili Srbům zvoleným ještě v roce 2002 a zbytek Albáncům, zvoleným v roce 2007 [OSCE 2008c]. Napětí v srbských obcích ještě vygradovalo, když Kosovo začátkem roku 2008 vyhlásilo nezávislost, kterou naprostá většina Srbů odmítla respektovat. Jasně se to projevilo v květnu 2008, kdy v Srbsku proběhly společně s parlamentními i komunální volby, které Bělehrad organizoval také ve třiadvaceti kosovských obcích [UNMIK 2008b: 3]. Tento záměr pochopitelně narazil na odpor kosovské vlády v Prištině, která na mezinárodních správcích požadovala, aby jejich konání zakázala. Vedení mise UNMIK rozhodlo, že samotnému průběhu voleb bránit nebude, zároveň ale deklarovalo, že jejich výsledky neuzná [CTK 2008]. Toto rozhodnutí však mezinárodní správci později přehodnotili a osobami, které vzešly z těchto voleb, obsadili posty v opštinách Leposavič, Zubin potok a Zvečan. Stalo se tak poté, co v červnu vypršela půlroční lhůta, která v těchto obcích prodlužovala mandát dosavadních zastupitelů, zvolených ještě roce 2002 [UNMIK 2008b: 3]. Požadavky kosovských Srbů však ani tímto krokem nebyly zcela uspokojeny a koncem jara si v obci Kosovska Mitrovica zřídili vlastní komunální parlament (Assembly of the Community of Municipalities of the Autonomous Province of Kosovo and Metohija). Jeho složení odráží výsledky květnových srbských voleb. První zasedání parlamentu, v němž 386 mají kromě Srbů své zástupce také goranská, bosenská a romská menšina, proběhlo symbolicky 28. června - v den výročí bitvy na Kosově poli z roku 1389. Existenci tohoto parlamentu kosovských Srbů neuznává přirozeně ani Priština, ani mezinárodní správci [BBC 2008]. 5. Shrnutí Rámec komunální politiky zůstává v Kosovu nadále nestabilní. Několik závěrů však přesto udělat lze. V první řadě je možné konstatovat, že narozdíl od jiných států nemá kosovská lokální politika ve srovnání s politikou celostátní pouze podřadné místo. Alespoň to dokazuje volební účast, která v žádném případě nebývá u místních voleb nižší než u voleb parlamentních. Ochota obyvatel chodit k urnám má sice od počátku klesající tendenci, to ale platí jak pro komunální, tak pro celostátní úroveň. Znovu je přitom možné připomenout, že vůbec nejvyšší volební účast ze všech voleb byla dosažena v místních volbách v roce 2000, coby prvních demokratických volbách v zemi. Stejně tak lze shrnout, že stranický systém na komunální úrovni je velice podobný systému na úrovni parlamentní. Popularita celostátních stran se výrazně promítá i do výsledku místních voleb. Výjimku představují srbské obce, které mají vlastní stranický subsystém. 6. Budoucnost komunální politiky Kosovská komunální politika vznikla před méně než deseti lety a od té doby se neustále vyvíjí. O tom, jaká bude její další podobaje ale v době vydání předložené monografie těžké spekulovat. Například Rada Evropy navrhuje rozšířit současné dva stupně kosovské samosprávy (centrum - opština) o třetí, nejnižší stupeň, který by se zřídil na úrovni vesnic, usedlostí a městských čtvrtí. Slo by v podstatě o obnovení nenižší samosprávné jednotky (bashkesia lokále / mesna zajednicá) z dob komunistické Jugoslávie [BURKE 2005: 27]. Praxe totiž ukázala, že orgány opštiny nemohou dostatečně dobře řešit problémy často až desítek vesnic, které spadají do jejich katastru [EBEL, PÉTERI2007: 243]. Mnoho z těchto opštin už takovéto jednotky začalo vytvářet. Jak však již bylo zmíněno, 387 současné kosovské zákony ani směrnice mise UNMIK fungování tohoto typu správy nijak výrazně neupravují [EBEL, PÉTERI2007: 22-23]. Mezinárodní správci plánují změnit i počet obcí, a to z dnešních 30 na 38. Zásadní překážkou je však odmítavý postoj kosovských Srbů. „Neúčast srbské komunity paralyzuje jak zřízení nových obcí se srbskou většinou, tak i celý decentralizačníproces v Kosovu" píše se v hlášení OBSE z konce léta 2008 [OSCE 2008d: 20]. Přitom řešení otázky kosovských Srbů je v nedohlednu. OBSE například navrhuje vyjít Srbům vstříc posílením kompetencí jejich obcí. A to zvláště v oblasti školství, zdravotnictví nebo v sociální agendě. Podobně tak by ale pod srbské opštiny měla podle plánů OBSE přejít i kontrola místní policie nebo ochrana kulturních památek [OSCE 2008a: 12]. Pokud by se tento záměr realizoval, komunální subsystém srbských obcí by se ještě rozšířil. Tyto obce by totiž měly už i podle kosovských zákonů jiné kompetence než obce albánské. Cíl této strategie je zřejmý: dát srbským opšti-nám více pravomocí a tím motivovat jejich obyvatele, aby participovali na kosovském veřejném životě. Jiným návrhem OBSE na řešení srbské otázky je pro změnu formální akceptování dosavadního faktického stavu. Tedy oficiální uznání platnosti komunálních pravidel Srbské republiky i pro kosovské obce se srbskou majoritou [OSCE 2008a: 12]. Zda se tyto změny budou realizovat není v době vydání předložené monografie jasné, už jenom z důvodu, že zmíněné návrhy byly připraveny mezinárodními organizacemi. V úvahu ale přichází i možnost, že si Kosovo v rámci své emancipace bude chtít vytvořit vlastní systém místní samosprávy a ten dosavadní, narýsovaný zástupci OSN, zásadně přepracuje. 388 Prameny a literatura Monografická - neperiodická BINNEDIJK, H.; BARRY, CH.; CORDERO, G.; NUSSBAUM, L.; SINCLAIR M. (2006): Solutions for Northern Kosovo. Lessons Learned in Mostar, Eastern Slavonia, and Brčko. Washington: Center for Technology and National Security Policy. BURKE, S. (2005): Decentralization and human security in Kosovo. Prospects of local government reform. Medfort: The Fletcher school. EBEL, D.; PETERI, G. (2007): The Kosovo decentralization. Briefing book. Budapest: Open society institute. KIM, J.; WOERHEL S. (2007): Kosovo and U.S. Policy. Background and current issues. Washington: Congressional Research Service. SEVIC, Z. (2001): Local government in Yugoslavia. In: KANDEVA, E. (eds.): Stabilization of local governments : local governments in Central and Eastern Europe. Budapest: Open Society Institute, s. W1-A52. Periodická B92 (2007): Ruecker: No change in Serb municipalities. Internetové zpravodajství v anglickém jazyce 5. 12. 2007, http://www.b92.net/eng/ news/politics-article.php?yyyy=2007&mm=12&dd=05&nav_id=45951, ověřeno ke dni 29. 10.2008. BRITISH BROADCASTING CORPORATION (BBC) (2001): Kosovo Serbs launch new assembly. Internetové zpravodajství 28. 6. 2008, http:// news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7478865.stm, ověřeno ke dni 27. 10. 2008. BRITISH BROADCASTING CORPORATION (BBC) (2001): Přepis rozhlasového interview s Martinem Dvořákem 21. 5. 2001, http://www.bbc. co.uk/czech/interview/dvorak.htm, ověřeno ke dni 27. 10. 2008. ČESKÁ TISKOVÁ KANCELÁŘ (ČTK) (2008): Do srbských voleb se zapojí i kosovští Srbové. Zahraniční zpravodajství 11.4. 2008. 389 EURAKTIV: EULEX preberá v Kosové úlohy, Srbsko protestuje. Zpravodajství ve slovenském jazyce 20. 8. 2008, http://www.euractiv. sk/rozsirovanie/clanok/eulex-prebera-v-kosove-ulohy-srbsko-protestuje, ověřeno ke dni 26. 10. 2008. SEVEROČESKÉ NOVINY (2002): Zil jsem a pracoval s mafiány a vrahy. STRMISKA, M. (2000): Volby do obecních zastupitelstev a geneze lokálních stranicko-politických konfigurací v kosovském protektorátu. Středoevropské politické studie, roč. 2, č. 4, s. 1-1. Jiné zdroje CENTRAL ELECTION COMMISSION OF REPUBLIC OF KOSOVO (CEC) (2008): http://www.cec-ko.org/en/zgjedhjetekosoves/zgjedhjete-pergjitshme.html, ověřeno ke dni 29. 10. 2008. CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY (CIA) (2008): The World Factbook. Kosovo, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/kv.html, ověřeno ke dni 9. 11. 2008. LOCAL GOVERNMENT AND PUBLIC SERVICE REFORM INITIATIVE (LGI) (2008): Country datasheet - Kosovo, http://lgi.osi.hu/country_da-tasheet.php?id=203, ověřeno ke dni 25. 3. 2008. NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION (NATO) (2008): Kosovo Force, http://www.nato.int/issues/kfor/index.html, ověřeno ke dni 30. 11.2008. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (OSCE) (2000): Kosovo Municipal Elections 2000 - Final Results, http://www.osce.org/documents/html/pdf-tohtml/20458_en.pdf.html, ověřeno ke dni 19. 11. 2008. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (OSCE) (2001): Kosovo Assembly Elections 2001 - Certified results, http://www.osce.org/documents/html/pdf-tohtml/20460_en.pdf.html, ověřeno ke dni 17. 4. 2008. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (OSCE) (2002): Kosovo Municipal Elections 390 2002 - Certified results, http://wvvw.osce.org/documents/html/pdf-tohtml/20461_en.pdf.html, ověřeno ke dni 19. 11. 2008. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (OSCE) (2008a): Relationships between Central and Local Authorities in Kosovo Legal, Administrative and Fiscal Aspects. http: //www. o see. org/documents/mik/2008/02/29797_en. pdf , ověřeno ke dni 17. 4. 2008. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (2008b): Report on the Municipal Assembly inaugural sessions and the set-up of the new municipal structure according to UNMLK Regulation 2007/30. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (OSCE) (2008c): Municipal Profiles, http:// www.osce.org/kosovo/13982.html, ověřeno ke dni 19. 11. 2008. ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE - MISSION IN KOSOVO (OSCE) (2008d): Human Rights, Ethnic Relations and Democracy in Kosovo (Summer 2007-Summer 2008). http://www.b92.net/eng/download.phtml?53333,0,0, ověřeno ke dni 30. 10. 2008. THE KOSOVAR INSTITUTE FOR POLICY RESEARCH AND DEVELOPMENT (KIPRED) (2008): Analysis of elections. Lessons a trends learned. http://www.democracy2007.net/en/form/The_Election_ File.pdf, ověřeno ke dni 17. 4. 2008. UNITED NATIONS INTERIM ADMINISTRATION MISSION IN KOSOVO (UNMIK) (2007): Regulation No. 2007/30 Amending UNMLK regulation No. 2000/45 on self government of municipalities in Kosovo. UNITED NATIONS INTERIM ADMINISTRATION MISSION IN KOSOVO (UNMIK) (2008a): Report of the Secretary-General on the United Nations Lnterim Administration Mission in Kosovo. 23 March 2008. UNITED NATIONS INTERIM ADMINISTRATION MISSION IN KOSOVO (UNMIK) (2008b): Report of the Secretary-General on the United Nations Lnterim Administration Mission in Kosovo. 15 July 2008. 391 MÍSTO ZÁVĚRU - KUDY DÁLE VE VÝZKUMU LOKÁLNÍ POLITIKY? Petr Jůptner Druhý díl Evropské lokální politiky začíná víceméně tam, kde první díl končí. Zatímco teoretický rámec byl v prvním dílu naznačen až v samotném závěru, tak v předložené kolektivní monografii představuje dvě úvodní kapitoly. Základními teoretickými východisky jsou bezpochyby horizontální a zejména pak vertikální typologie komunálních systémů. Vzhledem k více než dvacetiletému vývoji aktuálně diskutovaných typologií popsanému Zuzanou Ringlerovou se až v poslední době setkáváme se snahou o zařazení postkomunistických zemí ve středoevropském prostoru, pro které vytvořili Heinelt a Hlepas zvláštní „Středo- a východoevropskou skupinu" [HEINELT, HLEPAS 2006: 27]. Tato skupina se přitom podle jmenovaných autorů výrazně neodlišuje od „Severo- a středoevropské skupiny" v pojetí Hesseho a Sharpeho [HEINELT, HLEPAS 2006: 26], k sekundárním odlišnostem patří zejména historický vývoj a decentralizační procesy po pádu komunistických režimů. Naopak klíčem k nalezení hlubší disparity mezi starými zeměmi EU a postkomunistickými státy středoevropského prostoru by mohlo být zahrnutí otázky občanské participace do teoretického rámce, přičemž předpokladem občanské participace je podle druhé teoretické kapitoly od Daniela Klimovského právě decentralizace. Není právě čerstvá a v některých zemích fiktivní či stále ještě nedokončená decentralizace důvodem odlišnosti komunálních systémů protipolných stran bývalé železné opony? Vždyť zatímco například nizozemské obce disponují speciálním ombudsmanem, v ruských komunálních systémech se setkáme s hlubokou nedůvěrou v představitele místní samosprávy a občané řešení některých komunálních problémů očekávají od samotného prezidenta. Heinelt a Hlepas přitom sami zdůrazňují, že prakticky žádná typologie nezahrnuje všechny země a i vzhledem ke změnám ve středoevropském a východoevropském prostoru je nutné existující typologie aktualizovat [HEINELT, HLEPAS 2006: 21]. Přes absenci některých dat by předložený druhý díl Evropské lokální politiky chtěl přispět právě k diskusi o zařazení středoevropských a výcho- 393 doevropských zemí. Zmínka Heinelta a Hlepase o odlišném historickém vývoji a nedávné decentralizaci přímo podněcuje otázku na stabilitu komunálních systémů v jednotlivých zemích. Komunální politika ve smyslu polity vykazuje větší dynamiku než na vyšších úrovních, k důvodům patří vyšší nároky na poskytování veřejných služeb, potřeba kooperace veřejného sektoru s privátním a občanskou společností, posilování významu mezi-obecní spolupráce a slučování obcí i snadnost experimentování s volebními systémy na této nejnižší úrovni samosprávy. Co se střední a východní Evropou? Tuto dynamiku samozřejmě vykazují i tři zahrnuté západoevropské a seve-roevropské země. Britská místní správa prošla za vlády konzervativců redukcí počtu volených orgánů místní správy, v rámci zavedení širšího spektra exekutivních modelů došlo i k zavedení fakultativní přímé volby starostů, diskutuje se i modifikace úloh jednotlivých členů zastupitelského orgánu obcí. Island prošel za posledních dvacet let postupnou redukcí počtu municipálních útvarů z původního počtu 204 v roce 1990 na 79 v roce 2006. Stejnou reformou prošlo i Nizozemí, které počet samosprávných obcí zredukovalo z 672 na konci osmdesátých let na 458 v roce 2006, přičemž pomalu se integrující municipality zároveň ve významné míře zavádějí prvky konceptu New Public Management. Přes takto naznačenou dynamiku si však komunální systémy těchto zemí zachovávají z hlediska vertikálních typologií své hlavní charakteristiky. Britský systém veřejné správy na místní úrovni se výrazně odlišuje od kontinentálních modelů nejen nepřehlednou změtí asymetrických institucí, ale především odlišným modelem veřejné správy, který komplikuje identifikaci státní správy a samosprávy v systému a v konečném důsledku problematizuje i otázku nezávislosti britské místní volené správy. Přesto bývá tento svébytný model zejména vzhledem k velkému objemu agendy místní správy a důležité roli v poskytování veřejných služeb řazen do stejné skupiny s tzv. severoevropskými systémy, resp. modelu sociálního státu. Do tohoto typu velmi dobře zapadá i Island, jehož obce (resp. okresy ve venkovských oblastech) patří mezi nej významnější zaměstnavatele a nesou odpovědnost za poskytování klíčových veřejných služeb v oblasti školství, zdravotnictví a sociální péče. Island lze v tomto ohledu z hlediska vertikálních i horizontálních typologií zařadit do skandi- 394 návské skupiny jako určitého prototypu severoevropských systémů, ačkoli má tato ostrovní země vzhledem k velmi řídkému osídlení výrazně vyš-ší podíl malých obcí než Dánsko nebo Švédsko. I Nizozemí přiřadil Peter John ke zmíněným severoevropským systémům [JOHN 2001: 30-31], přičemž tato země se vzhledem ke specifickému způsobu jmenování starostů odlišuje spíše v rámci horizontálních typologií zabývajících se vztahy mezi jednotlivými institucemi obcí a způsobem jejich ustavení. V zemích na východní straně bývalé železné opony se na lokální úrovni často setkáme s podobnou dynamikou, ta však formuje i samotné a nepříliš pevné základy lokální samosprávy. Zcela záměrně přitom u pokusu o určitou kategorizaci nezačínáme například u zemí visegrádské skupiny, protože Slovensko má z hlediska povahy změn na lokální úrovni politického systému v některých ohledech možná blíže k Chorvatsku než k Polsku nebo Maďarsku. V rámci „Středo- a východoevropské skupiny" Heinelta a Hlepase, zkusmo rozšířené pro naše účely vedle Polska a Maďarska o Slovensko a všechny zahrnuté země bývalé Jugoslávie a Sovětského svazu, můžeme nejdříve vyčlenit země s jednoznačným směřováním k funkční decentralizaci a vytvoření či obnově obecní samosprávy. Do této skupiny můžeme vedle Polska a Maďarska patrně zařadit i Estonsko, pro které bylo obnovení územní samosprávy i výrazem diskontinuity vůči sovětskému režimu. Zařazení do této skupiny přitom neznamená, že v těchto zemích jsou mantinely lokální politiky zcela stabilní. Polsko prošlo během devadesátých let řadou různých decentralizačních reforem a výrazem dynamiky na horizontální úrovni je například zavedení přímé volby předsedů výkonných výborů v roce 2002. Postupná redukce počtu obcí a jejich zvyšující se podíl na polském HDP je přitom jasným ukazatelem, že polské obce jednoznačně směřují k severoevropským systémům. Jasný a v chronologickém vývoji nijak nezpochybněný trend k decentralizaci pozorujeme i v Maďarsku, jehož reformy jsou odborníky hodnoceny jako propracované a v některých aspektech se svojí podobností zdají být inspirovány komunálními systémy Spolkové republiky Německo. I v této zemi se ale setkáme s určitou dynamikou, kterou vyjadřuje na vertikální úrovni posílení žup jako regionální úrovně maďarského politického systému a na horizontální úrovni rozšíření přímé volby starostů. Ačkoli jev souvislosti s financováním maďarských obcí diskutován podíl státních dotací závisejících na státním rozpočtu, 395 Heinelt a Hlepas hodnotí maďarský komunální systém jako ještě silnější než polský [HEINELT, HLEPAS 2006: 28]. V Estonsku se setkáváme se sekundárními dopady decentralizačních reforem, ke kterým patří mimo jiné měnící se konstelace politických aktérů na lokální úrovni, mezi nimiž si politické strany upevňují své postavení na úkor dříve dominujících volebních občanských aliancí. Rovněž druhá skupina zemí vykročila či vykročí k obnově či vytvoření funkční lokální samosprávy, rozdílem je především určitý časový posun, obtížnost prosazení této tendence a v některých případech i menší míra stability spojená právě se zmíněným časovým posunem a nejednoznačností vývoje v devadesátých letech. Typickým zástupcem této skupiny pro nás může být Slovensko a Chorvatsko. V devadesátých letech splňovaly režimy těchto zemí řadu atributů tzv. neliberální demokracie a Mečiarova vláda na Slovensku i Tudmanovo prezidentství v Chorvatsku vsadily spíše na centralizovaný stát bez snahy o územní decentralizaci moci. V obou těchto zemích se však nakonec trend k decentralizaci projevil. V případě Slovenska došlo k posílení obcí prostřednictvím fiskální decentralizace a vytvoření krajské úrovně samosprávy, v Chorvatsku došlo v roce 2001 k rozšíření dříve explicitně vymezené působnosti obecní samosprávy a posílení nezávislosti župní samosprávy včetně hlavního města Záhřebu. Slovenské obce se přitom zdají být finančně méně závislé na státu než chorvatské opčiny, jejichž vývoj směrem k prohlubování své autonomie je pomalejší. Zvláštní kapitolu v této skupině představuje Litva, která stanovila jako nejnižší stupeň samosprávy úroveň okresu a systém veřejné správy sice demokratizovala, ale k výrazným institucionálním změnám neprikročila. Tato pobaltská země se tak již v zárodku své demokratizace vyvarovala problémům s rozdrobenou strukturou municipalit, na druhou stranu však již ustavením svébytného modelu územní samosprávy podnítila diskuse o vhodnosti systému, ve kterém je místní demokracie velmi vzdálená občanům a stranický systém na úrovni státu i samosprávných okresů je v podstatě totožný. Litva se tedy nepotýka s tak protichůdnými tlaky jako Slovensko nebo Chorvatsko, na druhou stranu má ale řadu významných změn patrně ještě před sebou. Třetí skupinu zemí tvoří již ryze východoevropské státy, jejichž obce 396 a jejich instituce formálně sice odpovídají svým protějškům ze západoevropských zemí, avšak z funkčního hlediska s nimi však mají jen velmi málo společného. Ruské obce jsou závislé na státních a regionálních dotacích, což vede k vertikální závislosti komunálních politiků a spolu s kontrolou přenesené působnosti rovněž k zásahům státních orgánů do agendy samosprávy obcí. Existence málo transparentních a závislých obcí se odráží i v nízké volební účasti či politické participaci omezující se v některých případech na žádosti o řešení komunálních problémů zasílanými nejvyšším představitelům ruského ústavního systému. Velmi podobné charakteristiky byly Davidem Příhodou zachyceny v případě ukrajinských obcí, jejichž vymezení je stejně jako v ruském případě průběžně institucionálně přizpůsobováno dle politické situace na vyšších úrovních. Slabost obecních samospráv je vedle jejich finanční závislosti a prolínání státní správy a samosprávy prohloubena i klientskými a oligarchickými vazbami. Územní veřejná správa pak je v konečném důsledku ovládána spíše klany než politickými stranami a můžeme si položit otázku, zdali jsou volby podstatným kritériem pro posuzování těchto systémů a zda se komunální politické systémy zemí této skupiny nepodobají v některých případech spíše sovětskému systému než obcím v severoevropských zemích. Zcela zvláštním případem a vymykající se případovou studií je Kosovo, jehož lokální politika byla pro účel předložené monografie zpracovaná během vyhlášení nezávislosti. Kosovské obce si zachovávají určité tradiční rysy jugoslávského modelu, formálně však rámec lokální samosprávy vytvořila v rámci mezinárodního protektorátu civilní správa OSN. Tabulka 1: Rozšířená „Středo- a východoevropská skupina" v postkomunistickém období443 decentralizace vývoj k decentralizaci kvazidecentralizace Maďarsko <— Slovensko Rusko Polsko Chorvatsko Ukrajina Estonsko Litva 443 Vzhledem k mezinárodním protektorátu a s ním spojeným zamlžením centrální úrovně do tabulky nebylo zařazené Kosovo. 397 Směrem k velkým obcím? Jakkoli byla Evropa do přelomu osmdesátých a devadesátých let rozdělena železnou oponou, snaha o zmenšování počtu obcí byla na obou jejích stranách podobná. Rozdíl spočíval zejména ve způsobu prosazování integrace obcí, západní země volily většinou konsensuální a pragmatický přístup se snahou neohrozit místní identitu, komunistické státy střední a východní Evropy ke slučování přistupovaly direktivně. I námi zahrnuté zbývající západoevropské země jsou příkladem trendu slučování obcí, na které je přenášena větší zodpovědnost za územní rozvoj a poskytování veřejných služeb. Municipality zde přitom v řadě případů představují vyšší či širší celek než obce ve smyslu sídel. Geografické a demografické podmínky Islandu neumožňují dosažení průměrné velikosti municipalit v relaci desítek tisíc obyvatel jako v jiných skandinávských zemích a tato stará ostrovní demokracie tak stále patří k zemím s vysokým podílem malých obcí. Od roku 1990 se však počet islandských obcí snížil přibližně na 40 % původního stavu, přičemž o dopadu této reformy vypovídá spíše než průměrný počet obyvatel průměrná rozloha obce, která se zvýšila na 1 300 km2. Nizozemí představuje vzhledem k zařazení mezi severoevropské systémy totožný případ, za posledních dvacet let došlo ke snížení počtu obcí téměř na polovinu původního stavu a průměrný počet obyvatel obce přesahující 35 000 obyvatel trend k posílení role i odpovědnosti obcí potvrzuje. Většinou dvoustupňová místní správa v Anglii potom do výše uvedeného trendu rovněž zapadá, ačkoli Martin Polinec představil i asymetrickou úroveň parishes považovanou někdy za třetí úroveň anglické místní správy. V postkomunistických zemích střední a východní Evropy došlo po roce 1989 k řadě změn, které z hlediska municipální struktury často zvrátily předchozí trendy. I zde můžeme jednotlivé země rozřadit dle výchozího stavu a vývojových tendencí do několika skupin. Do první z nich můžeme zařadit země, které po zkušenostech s direktivním slučováním poskytly řadě sídel možnost získat znovu nezávislost, což ve svém důsledku vedlo k rozdrobení struktury místních samospráv. Vzhledem k vysoké míře výsledné fragmentace se v těchto zemích přitom vede diskuse o jejím překonání, ať už formou slučování obcí či posilování institucí meziobecní spolupráce. Do této skupiny můžeme ze zahrnutých zemí zařadit 398 zejména Slovensko, Maďarsko i Estonsko. Na Slovensku došlo po roce 1989 ke zvýšení počtu obcí pouze o necelých 10 %, přesto patří Slovensko aktuálně vzhledem k výchozímu stavu k zemím s nejmenší průměrnou velikostí obcí v Evropě. V Maďarsku se počet obcí sice výrazně nezměnil, ale řada spojených obcí znovu získala vlastní samosprávu, což lze interpretovat jako určitý nárůst. Estonsko sice nemá tak výrazně rozdrobenou sídelní strukturu jako obě výše uvedené země, ale vzhledem k hlubokým regionálním rozdílům v sídelní struktuře a stále častěji úspěšným pokusům vlády o snížení počtu obcí ji do této skupiny bezpochyby zařadit můžeme. Druhou skupinu představují země, kde došlo po pádu železné opony k nárůstu počtu obcí, vzhledem k výchozímu stavu však přesto nedošlo k výrazné fragmentaci a otázka municipální struktury zde není diskutována tolik jako v zemích první skupiny. Příkladem může být Chorvatsko, jehož výchozí stav spočíval v rámci integrovaného jugoslávského systému ve velkých opčinách a tato balkánská země si tak v roce 1992 mohla dovolit „luxus" zvýšení počtu obecních samospráv přibližně na pětinásobek v porovnání s původním uspořádáním. I toto přiblížení samosprávy občanům přitom nevedlo k zastavení další fragmentace, která pokračovala i v pozdějším období. Přes tento vývoj nejsou chorvatské obce vzhledem k vývoji směrem od opčinového systému zdaleka tak fragmentované jako obce v Maďarsku nebo dokonce na Slovensku. Podobným případem jako Chorvatsko je i Polsko, které mělo během přechodu režimu na základě centralizace z let 1973-1980 integrovanou sídelní strukturu. Během posledních dvaceti let se sice počet polských obcí zvýšil přibližně o čtvrtinu, přesto je průměrný počet jejich obyvatel ještě výrazně vyšší než v Chorvatsku. Třetí skupinu představují země, které využily výchozího stavu v době před konsolidací jednotlivých politických aktérů a zájmů a vytvořily, zakonzervovaly či udržely integrovanou municipální strukturu, kterou částečně mohly převzít ze systému veřejné správy vytvořeného bývalými socialistickými či komunistickými režimy. Do této skupiny patří Litva, která po získání nezávislosti dvoustupňový systém zredukovala po počátečním uvolnění na jednostupňový a založila ho místo na sídelních městech a venkovských obvodech na samosprávných okresech, jejichž průměrná velikost přesahuje 56 000 obyvatel. Jelikož jsou tyto jednotky ještě větší než integrované obce ve skandinávských zemích, nabízí se otázka, zda tyto celky ještě lze za obce považovat. Příkladem zemí třetí skupiny může být i Kosovo, jehož mezi- 399 národní správa převzala modifikovaný systém samosprávných opštin, které však zahrnují i několik desítek venkovských sídel. Tato nejmladší evropská země má více než dva miliony obyvatel, přičemž počet opštin se pohybuje mezi třemi a čtyřmi desítkami. Z námi zahrnutých zemí jsme ponechali z níže popsaných důvodů nezařazenou Ukrajinu a Rusko. V případě Ruska je důvodem rychle se měnící počet municipálních struktur, které se napříč jednotlivými subjekty Ruské federace liší jak institucionálně, tak sídelní strukturou. V případě Ukrajiny jde pak o různé druhy municipálních útvarů, přičemž tato země bývá obecně řazena spíše mezi země s fragmentovanými obcemi [SWIANEWICZ 2003: 12-13]. Tabulka 2: Stav a přístup k fragmentaci obcí - střední a východní Evropa fragmentace po 1990 integrované municipality výrazná —> diskuse částečná — stabilní Maďarsko Chorvatsko Litva Estonsko Polsko Kosovo Slovensko Trendy: různé volební systémy a přímá volba starostů? V rámci horizontálních typologií se vzhledem k nízké validitě některých sesbíraných dat chceme zaměřit především na hlavní vývojové trendy či důležité aspekty. Specifikem komunální politiky některých zemí je aplikace odlišných volebních systémů v různě velkých obcích. Nemáme zde na mysli ani tak federální země s odlišnou legislativou pro komunální samosprávu, ale vymezení explicitně stanovující či umožňující přizpůsobit výběr lokálních reprezentantů podmínkám různě velkých municipalit. Zároveň se zde záměrně omezujeme na volební systémy a nezahrnujeme případy, kdy velikost obcí ovlivňuje institucionální konstrukci místní samosprávy. Většina zemí aplikuje na lokální úrovni jednotný systém. Do této skupiny bezvýhradně patří z námi zahrnutých zemí Estonsko, Litva, Slovensko a Chorvatsko. Přes dílčí odlišnosti sem můžeme zařadit i země, které vykazují určité sekundární odlišnosti. Do této skupiny můžeme zařadit Nizozemí, které vedle Hareovy kvóty využívá v obcích s více než 20 000 obyvateli 400 vzhledem k většímu počtu rozdělovaných mandátů také d'Hondtovu metodu. Zařadíme sem rovněž Island, kde bývá relativně většinový systém aplikován alternativně pouze v případech, není-li nominována žádná kandidátní listina. S jistou rezervou můžeme v rámci této skupiny zmínit i Kosovo, které vykazuje jednotné vymezení komunálních voleb, ale opštiny se srbskou většinou tato pravidla ignorují a snaží se řídit srbskou legislativou. Lze zrekapitulovat, že univerzální volební systém je vhodný zejména pro země, jejichž municipality nevykazují významné rozdíly v počtu obyvatel obcí. Z toho důvodu do této skupiny dobře zapadají země jako Island a Nizozemí, které se snaží rozdíly ve velikosti obcí vzhledem k objemu kompetencí obcí omezit. Z východoevropských zemí je vhodným příkladem Litva, která žádné malé obce neobsahuje. Na druhou stranu Slovensko je zemí s velkými rozdíly ve velikosti obcí a se silnou fragmentací, jím aplikované blokové hlasování se však dovede elasticky přizpůsobit fungování lokální politiky ve venkovském prostoru i ve velkých městech. Druhá skupina zemí aplikuje zpravidla dva různé volební systémy, přičemž toto rozlišení zohledňuje primárně specifika obcí různé velikosti. Tuto skupinu zemí lze přitom dále rozdělit na „autonomní" a „klasický" model. V rámci autonomního modelu si mohou obce institucionální systém samosprávy nebo volební systém samy zvolit či upravit. S tímto přístupem se setkáme ve Spojeném království, kde se jednotky místní správy v tomto ohledu nedělí podle velikosti, ale byla či je jim přiznána možnost přizpůsobit si exekutivní model svým potřebám a případně zavést přímou volbu starostů. Nelze přitom vyloučit, že velikost správní jednotky může mít na volbu jejího exekutivního modelu vliv. Podobně nepřehledný jako britský systém je i obecní pořádek a volební systém v Ruské federaci. I zde se správní struktura často odlišuje napříč jednotlivými autonomními celky a municipální útvary si navíc mohou institucionální rámec samosprávy i způsob jejího ustavení upravit. I zde se tak setkáváme vedle různých institucionálních modelů s asymetricky aplikovanou přímou volbou starostů. Objevuje se zde rovněž rozdílná aplikace volebních systémů, vedle převládajících většinových systémů bývá zejména ve městech sporadicky aplikován i systém poměrný. Zcela zvláštní vymezení v Rusku navíc platí pro obce do 100 obyvatel v odlehlých a obtížně dostupných oblastech. Přes svoji velikost mohou mít tato sídla statut samosprávné jednotky, přičemž roli zastupitelstva včetně volby hlavy obce zde plní schůze občanů. Jiným 401 příkladem je sousední Ukrajina, která stejně jako Rusko disponuje různými druhy municipálních útvarů, ale její obecní pořádek je více unifikovaný. I zde se však od roku 2004 setkáváme s aplikací dvou různých volebních systémů pro volbu rady. Zatímco venkovské samosprávy si ponechaly většinový systém a jednomandátové obvody, ve městech a městských obvodech je nově aplikován systém proporční bez možnosti participace nezávislých listin. Přes uvedenou Ukrajinu jsme se dostali ke „klasickému" modelu, v jehož rámci se vzhledem k reálným či požadovaným funkčním odlišnostem lokální politiky dělí obce za účelem aplikace různých volebních systémů na „malé" a „velké". Představitelem tohoto modelu jsou Polsko a Maďarsko. V Polsku je rozdíl ve volebním systému pro volby rad, přičemž kritériem pro rozřazení obcí je hranice 20 000 obyvatel. V obcích do 20 000 obyvatel se aplikuje většinový volební systém připomínající blokové hlasování, ve městech nad 20 000 obyvatel se využívá proporční volební systém s d'Hondtovou metodou přepočtu hlasů na mandáty. Stejně jako na Ukrajině se spolu s volebním systémem mění i podmínky kandidatury. Maďarsko se od Polska odlišuje zejména hranicí pro rozřazení obcí. Blokové hlasování se pro volby zastupitelstev používá pouze v obcích do 10 000 obyvatel, ve větších městech se aplikuje smíšený volební systém složený z většinového prvku v jednomandátových obvodech a tzv. kompenzační kandidátní listiny. Obě kategorie obcí se v devadesátých letech odlišovaly i způsobem ustavení starostů. Přímá volba starostů byla původně implementována pouze pro malé obce, později však byla její aplikace rozšířena na všechny maďarské municipality. Tabulka 3: Volební systémy pro volby do orgánů místních samospráv jeden systém více s^ /stému autonomie kategorizace Island <— Spojené království444 Polsko Estonsko Rusko Maďarsko Litva Ukrajina Slovensko Chorvatsko Nizozemí Kosovo —> 444 Zařazení Spojeného království je odvozeno od nově zavedené fakultativní přímé volby starostů, byť byla doposud zavedena pouze v několika málo municipalitách. 402 Výrazným trendem zaznamenaným v jednotlivých případových studiích je postupné rozšiřování přímé volby starostů. Změny v jednotlivých zemích jdou přitom v tak rychlém sledu, že je nedokáží zaznamenat ani na Ministerstvu vnitra České republiky, které jako podkladový materiál pro diskusi o případném zavedení přímé volby v ČR zveřejnilo tragicky neaktuální databázi zemí s přímou volbou.445 V době našeho výzkumu byla nepřímá volba aplikována na Islandu, na Litvě, v Estonsku a ve zcela specifické podobě v Nizozemí. Přímá volba byla využívána na Ukrajině, na Slovensku, v Maďarsku, v Polsku a v Kosovu, v průběhu zpracování této knihy se zavedení přímé volby připravovalo i v Chorvatsku. Oba modely souběžně s nižším výskytem přímé volby využívá Spojené království, naopak zemí s menšinovým zastoupením nepřímé volby je Rusko. Tabulka 4: Volba starostů nepřímá přímá přímá i nepřímá Island Ukrajina Spojené království Litva Slovensko Rusko Estonsko Maďarsko Nizozemí Polsko Chorvatsko Kosovo Vzhledem k výběru zemí jsme se s přímou volbou v našem vzorku častěji setkali ve východoevropských zemích, kde je rovněž vyšší četnost výskytu poloprezidentských systémů. Přímá volba bezpochyby může souviset ale i se stranickým systémem. Vzhledem k velmi skromným podmínkám a rozsahu našeho projektu však můžeme pouze vyslovit hypotézu, že výskyt přímé volby starostů může být nepřímo úměrný rozvinutému a funkčnímu stranickému systému na lokální úrovni a vysoké míře občanské participace. I samotné stanovení hypotézy je problematizováno pragmatickým jednáním politických aktérů, kteří otázku přímé volby zpravidla podřizují vlastním zájmům. 445 Informace o přípravě Analýzy možností zavedení přímé volby starostů v ČR a výzva k zasílání podnětů a připomínek k této problematice, materiál Ministerstva vnitra České republiky [http://www.mvcr.cz/clanek/informace-o-priprave-analyzy-moznosti-zavedeni-prime-volby-starostu-v-cr-a-vyzva-k-zasilani-podnetu-a-pripomi-nek-k-teto-problematice.aspx; ověřeno ke dni 30. 5. 2009] 403 Kudy dále? Při zpracování předložené kolektivní monografie jsme se potýkali s omezeným rozsahem našich projektů, které nám umožnily a umožňují nabídnout pouze skromné závěry. Našim hlavním cílem bylo po zpracování prvního dílu [JŮPTNER, POLINEC & ŠVEC 2007] dokončit základní komparace lokální úrovně politických systémů evropských zemí. Od jejího rozšíření na střední a východní Evropu si slibujeme nastolení nových témat výzkumu lokální politiky. Proč nová témata? Česká komunální politika z evropského prostoru v mnohých ohledech vybočuje. Přes snad nejpřísnější podmínky pro kandidaturu (nepočítáme-li země, kde nezávislí kandidáti nesmí být nominováni) jsme evropskou velmocí v počtu lokálních a regionálních stran. Disponujeme jednou z nejfragmentovanějších municipálních struktur v Evropě, aniž by naše legislativa nabízela citlivé instrumenty umožňující jejich hlubší integraci bez ztráty místní identity. Problematický je i volební systém s deformovanou úpravou panašování, který voličům často není srozumitelný a vnáší do přidělování mandátů prvek náhody. Vzhledem k výše uvedeným důvodům je do určité míry „deviant-ní" i český politologický výzkum komunální politiky, který se doposud zaměřoval z významné části právě na specifika české komunální politiky - stranický systém na komunální úrovni včetně role nezávislých listin nebo účinky volebního systému a podmínek kandidatury. Předložená kniha si klade skromný cíl obrátit diskusi k tématům, které jsou z hlediska evrop-ského vývoje podstatná a která přitom nejsou v České republice na odpovídající úrovni diskutována na úrovni politické reprezentace ani příslušným ministerstvem. 404 Prameny a literatura Literatura HEINELT, H.; HLEPAS, N. (2006): Typologies of Local Government Systems. In: Bäck, Henry; Heinelt, Hubert; Magnier, Annick (eds.), The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. JOHN, PETER (2001): Local Governance in Western Europe. London: SAGE Publications Ltd. KEMP, R.L. (1999) (eds.): Local Government Election Practises. Jefferson: McFarland. SWIANEWICZ, P. (2003): Konsolidácia alebo fragmentácia? Velikost miestnych samospráv v Strednej a Východnej Európe. Bratislava: M.E.S.A.10. Internetové zdroje Lnformace o príprave Analýzy možností zavedení přímé volby starostu v ČR a výzva k zasílání podnetu a připomínek k této problematice, materiál Ministerstva vnitra České republiky; http://www.mvcr.cz/clanek/infor-mace-o-priprave-analyzy-moznosti-zavedeni-prime-volby-starostu-v-cr-a-vyzva-k-zasilani-podnetu-a-pripominek-k-teto-problematice.aspx; ověřeno ke dni 30. 5. 2009 405 JMENNÝ REJSTŘÍK A Alexandrll. 322 B Back, H. 42, 53, 71, 82, 96, 134, 303, 405 Bailey S. J. 130, 129, 131, 133, 134 Baldersheim, H. 7, 55, 71, 82, 96, 134, 195, 320, 303, 370, 371 Banot, J. 243, 239, 244, 250 Barrington, L. W. 325, 326, 344 Beetham, D. 100, 139 Bennett, R. J. 137 Bennett, M. 39,42,53 Berg, R. 285 Blair, T. 109 Bodelan, R. 340 Borowski, M. 248 Bours,A. 39,40,51,53 Breznev, L. I. 323,338 Briggs, A. 90, 94, 134 C Copus, C. 85, 116, 122, 123, 125, 135 Coulson, A. 122, 126, 135, 274, 302, 303, 344 D Del Giudiceova, M. 55, 82 Denver, D. 119-124,134,135,137 Dvorak, M. 376,389 E Eastwood, C. 85, 116 F Fiala, V. 141, 147, 148, 151, 153, 155, 156, 160-164, 167, 246, 249, 250, 408 Finnbogadóttir, V. 55 G Game, Ch. 86-98, 100, 102-106, 108-113, 115-120, 122-125, 127-133, 135, 139 Goldsmith, M. 37, 38, 40-49, 52, 53 Gorbačov, M. S. 278, 338 Grofman, B. 210,211,228,229 Gurvits, E. 340 H Haradinaj, R. 384, 385 Hebbert, M. 98 Heinelt, H. 37, 39, 42, 43, 47-51, 53, 303, 393-396, 405 Herron, E. S. 325, 326, 338, 344 Hesse, J. J. 18,31,41,42,48-50,52, 53, 393 Hlepas, N. 37, 39, 42, 43, 47-51, 393, 394, 395, 396, 393, 405 Hloušek, V. 246,251,363,370 Hollis, R 87, 136 Hudalla, A. 194, 195, 246, 250, 307, 310, 315, 316, 319 Ch Chmelnický, B. 321 Chruščov, N. S. 323 407 I leda, O. 328,344,345 Illner, M. 7, 195, 320, 303, 370, 371 Isleifsson, G. 56 J Janukovyč, V. F. 337,340 John, P. 47-49, 52, 88, 113, 116, 135, 137, 138, 303, 304, 395, 405 Jones, G. 98, 107, 109, 131, 132, 136 Juščenko, V. A. 325, 329, 337, 338, 340 K Kadečková, H. 55, 78, 79, 83 Kateřina II. 321 Kouchner, B. 376 Kovryženko, D. S. 341, 345 Kristián IX. 56 Kristjánsson, S. 76, 78, 79, 83 Kučma, L. 324, 329, 339, 342 L Laffin, M. 101, 114, 136 Lankina, T. 169-176, 179, 194, 195, 246, 250,307,310,315,316, 319 Laxness, H. 55 Lidstróm, A. 38-42, 49, 53 Lijphart,A. 164,210,229 M Mackie, R. 92, 99, 137 Marcinkiewicz, K. 248 Matsuzato, K. 322-325, 329, 330, 338, 339, 341, 345, 346 Mazowiecki, T. 234 McAteer M. 99, 137 McGarvey, N. 99, 118, 137 Meciar, V. 198-200, 204, 396 Meseznikov, G. 209, 222, 224-226, 228-230 Midwinter, A. 99, 137 Milosevics. 375,377,381,383 Mouritzen, P. E. 43, 49, 50, 53, 285 N Norton, A. 40,41,53 O Oddsson, D. 55 OndfejIII. 197 P Page, E. 37, 39, 42-45, 47, 48, 52 Pataky, J. 201 Pawlowska, A. 285, 286, 301 Pickvance, C. 41, 53 Pratchett, L. 12, 24, 33, 120, 127, 135, 137 Preteceille, E. 41 Putin, V. V. 307,309,318 R Radzik, K. 285,286,301 Rae, D. 210,230,266,274 Railings, C. 118-124, 137, 139 Rao, N. 90, 92-94, 97, 101, 113-117, 121, 137, 138, 285 Rexhepi, B. 384 Rokkan, S. 210,230 Riicker, J. 386 Rugova, I. 384 408 V R Richovä, B. 86, 138, 141, 142, 152, 158, 159, 161, 164, 167, 168 S Sharpe, L. J. 41, 42, 48-50, 52, 53, 344, 393 Schwarzenegger, A. 85, 116 Skelcher, Ch. 138 Soös, G. 172, 174, 175, 177, 179, 180, 183-186, 188-193, 195, 250, 304 Stepasin, S. 310, 320 Stewart, J. 87-95, 97-99, 104, 107, 109, 113, 131, 132, 136, 138 Stoker, G. 12, 24, 33, 105, 120, 135-139 Sullivan, H. 92, 93, 97-99, 116, 138 Svara, J. H. 43,49-51,53 T Thaci, H. 384,385 Thrasher, M. 118-124, 139 Tudman, F. 349, 350, 366, 396 Tymosenkovä, J. 325, 337, 338 W Watt, P. 129, 132, 133, 139 Weir, S. 100, 136, 139 Wilson, D. 86-100, 102-133, 135-139 Wollmann, H. 7, 42, 171, 194, 195, 246, 250, 303, 307, 310, 315, 316, 319, 320, 370, 371 409 VĚCNÝ REJSTŘÍK A Anglo-skupina 41,48,51 B blokové hlasování 118, 186,209-211, 401,402 boroughs 87, 89, 90, 93-95, 97, 106, 124, 137 C Citizen Electoral Alliances (CEA) 295-298, 304 counties 87, 89, 91, 92, 94, 95, 97-99, 102, 121, 124 D d'Hondtova metoda 76, 158, 245, 294, 362, 383, 400, 402 decentralizace 14, 15, 17, 18, 41, 45, 144, 149, 167, 169, 170, 198, 203, 229, 230, 257, 323, 349, 352, 366, 393, 396 E Evropská charta místní samosprávy 199, 264, 279, 305, 306, 325, 343, 350, 366, 370 F First Past the Post (FPTP) 100, 118, 119, 123,209-211 fiskální decentralizace 198, 203, 396 fragmentace obcí 200, 400, 401 Franco-skupina 41,48,51 G gmina 234, 237, 238, 250 Greater London Authority 86, 100, 101, 105, 107 H Hare-Niemeyerova formule 265 Hareova kvóta 158, 400 hidden parties 247 J jihoevropské systémy 42, 43, 45, 47 K Kongres místních a regionálních samospráv 63, 200, 256 kumulování mandátů 68, 204, 262 M menšinové samosprávy 179, 180 místní daně 40, 64-66, 128, 129-133, 178, 194, 198, 206, 233, 309, 312, 313, 333 místní shromáždění 155, 360 místní strany 160, 162-164, 192, 193, 246, 316, 363, 385 místní referendum 73, 174, 180, 184-186, 208, 313-315, 331, 332, 335, 336, 347, 360 N nestranícke listiny 80 New Public Management 145, 146, 160, 166, 167, 394 411 nezávislí kandidáti 191,210,212, 213, 216, 218, 219-221, 223-225, 245-247, 294-297, 340, 361, 362, 364, 365, 404 O občanská iniciativa 360,385 občanská participace 8, 11-14, 18-26, 32, 71, 127, 144, 245, 360, 393, 403 obecní pořádek 8, 37, 205, 240, 285, 311, 331, 349, 350, 355, 379, 401 opčina 349, 351, 396, 399 opština 373, 375-377, 379-388, 399, 401 P panašování 158, 383, 404 parishes 87, 88, 91, 96, 102, 103, 131, 398 Parlamentarismus 42 participativní vládnutí 19-21 POLLEADER 50-52 presidencialismus 42, 43 přímá volba starostů 121, 245, 247-349, 355, 362, 365-368, 394, 395, 400-402, 405 Q quangos 85, 100,110 R Rada evropských obcí a regionů (CEMR) 63, 200 rajony 323-325, 327, 328 S Saint Laguě 188, 190 semi-presidencialismus 43 Severo- a středoevropská skupina 41,48, 49,51,393 Středo- a východoevropská skupina 49, 51, 393, 395, 397 severoevropské systémy 42, 43, 45, 47, 394, 395, 398 Single Transferable Vote 94, 118, 119, 123, 124 sídelní struktura 9, 57, 81, 173, 237, 253,254,351,399, 400 Sloučené systémy 39 slučování obcí 57, 58, 77, 160, 174, 201, 238, 282, 394, 398 smíšený volební systém 39, 135, 186, 187, 191-193, 237, 266, 337, 354, 361, 364, 402 Sousedské rady 71, 96, 156, 157 společné obecní úřady 202 svazky obcí 239 Svobodné komuny 55 Systémy s duální strukturou 39 U účelové dotace 65, 128, 129, 178, 198 uzavírací klauzule 190, 294, 338, 340, 245, 362 uživatelské výbory 71 V venkovské okresy 57, 73 vláda shromáždění 42 412 volební obvody 60, 61, 101, 119, 186-189, 209, 216, 218, 221, 244, 264, 266, 362, 374, 383 volební účast 81, 120, 121, 158, 162, 190, 212, 224, 243, 248, 265, 299, 315, 368, 383, 385, 387, 397 voličské chovaní 78, 245, 249, 326, 337 všeobecné dotace 65, 128, 129 vyrovnávací fond 60, 61, 66, 292 welfare state 150, 285 Petr Juptner, Martin Polinec a kolektiv Evropská lokální politika 2 "Vydal Institut politologických studií FSV UK Recenzenti: Doc. PhDr. Vlastmil Fiala, CSc, Doc. PhDr. Lukáš Valeš, Ph.D. Návrh obálky Soňa Vopatová Sazba Roman Polák Tisk Printia, Praha (www.knihy-levne.cz) Praha 2009 "vydání první ISBN 978-80-254-3510-6