Skandinávie Proměny politiky v severských zemích MILOŠ BRUNCLÍK, VLASTIMIL HAVLÍK, ANETA PINKOVÁ I Ů Wolters Kluwer Česká republika ■ CEVROINSTITUT Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Predstavení regionu Výnosy ropy spravují dva statni fondy - Státní penzijní fond -globální [Statens pensjonsfond Mand, SPU, původně Státní ropný fond) a Státní penzijní fond - norský (Statens pensjonsfond Norge, SPN), jejichž cílem je rozložení ropného bohatství mezi generacemi. Investice fondů se řídí pravidly určovanými ministerstvem financí, které je také vlastníkem fondů. Správou fondů je pověřena Centrální banka. Správa ropných výnosů představuje jedno z klíčových témat norské politické scény (viz subkapitolu 5.6). S ropou souviselo také několik politických skandálů, například korupční aféra z roku 2003 (údajné nabízení úplatků íránským představitelům) či obvinění z podpory Kaddáfího režimu v Libyi v roce 2007. Naleziště ropy v Severním moři vedla také k dlouhodobému sporu s Ruskem o námořní hranice v Barentsovu a Arktickém moři. Kompromisní dohoda byla uzavřena a ratifikována až v roce 2011 (Ministry of Finance 2011. Ministry of Petroleum and Energy 2010, Norwegian Ministry of Finance 2009, Ryggvik 2010). V severských zemích měly velký vliv sociálnědemokratické koncepce sociální politiky, které daly vzniknout tzv. státu blahobytu (välfärd) (viz subkapitolu 2.2). Ten má své kořeny již v 19. století, řada opatření byla přijata následně i v meziválečné době, ale jeho pilíře byly dobudovány až po druhé světové válce (srov. Nordstrom, 2000, s. 330-333). Rozsah sociálních služeb v tomto regionu v řadě ohledů překračoval standardy sociálních politik v západní Evropě natolik, že dával vzniknout - zvláště ve Švédsku - pocitu jisté nadřazenosti nad ostatními zeměmi. Toto přesvědčení bylo jedním z důvodů, proč zpočátku Švédsko nechtělo participovat na evropském integračním procesu, který byl podle něj produktem „kapitalistické, katolické a konzervativní Evropy" (Aylott, 1999, s. 68, Trägárdh, 2002, s. 154, Möller, 2004, s. 181, Hancock, 1972, s. 434, Kaniok, 2004, s. 150). i 2 1.5 DŮLEŽITÉ ASPEKTY SEVERSKÉ POLITIKY Již jsme ukázali, že tento region byl v minulosti charakterizován nadvládou Dánska a Švédska nad svými sousedy. Norsko, Finsko a Island nakonec dosáhly nezávislosti, ale zároveň do značné míry „kopírovaly" politický, soudní a administrativní systém, který fungoval v Dánsku nebo ve Švédsku (viz kapitolu 3). Zjednodušeně lze říci, že za mnohými společnými znaky politických systémů stojí difúze politických institucí. Všechny státy mají dnes jednokomorový parlament, který má dlouhou tradici. Nejstarším parlamentem je islandský alting6 (všeobecný sněm), který byl svolán Vikingy již v roce 930 (Lindkvist, 2008, s. 234, Kadcčková, 2009, s. 35). Také na Faerských ostrovech se přibližně v této době etablovalo podobné parlamentní shromáždění. Všechny státy uplatňují parlamentní formu vlády, avšak Finsko bylo možné od roku 1919 až do doby přijetí ústavních novelizací v 80. a 90. letech a částečně pak až do schválení zcela nové ústavy v roce 1999 považovat za příklad poloprezident-ského režimu (srov. Anckar, 1999). Island může být také podle ústavy zařazen do skupiny poloprezidentských režimů, ale protože prezident své pravomoci příliš nevyužívá7, převládá praxe parlamentarismu. Státy regionu mají ve svých politických systémech začleněnu také instituci ombudsmana (blíže Svatoň, 2004, s. 192-194, subkapitola 3.7). Samotné slovo pochází z tohoto regionu, ale mezi severskými národy panují spory o to, kde slovo poprvé vzniklo. Ombudsman jako instituce moderních politických systémů - veřejný ochránce práv občanů - se však poprvé etabloval ve Švédsku v roce 1809 (blíže Riksdagens Ombudsman - JO 2010). Všechny země využívají proporční volební systémy (viz kapitolu 4). Také stranické systémy severských zemí jsou si podobné a úzce souvisejí se vznikem tzv. 6 Přepis názvu islandského parlamentu kolísá. V originále je to alpingi či a alping (srov. Kadečková, 2009, s. 35). V anglické verzi se používá nejčastěji výraz althing. 7 V roce 2010 a 2011 však prezident významne zasáhl do politického procesu tím, že vetoval zákon (blíže subkapitola 3.8.5). 13 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Představení regionu pětistranického skandinávského modelu, zvláště pokud jde o Dánsko, Norsko a Švédsko (Berglund, Lindstrom, 1978, blíže kapitola 5). Dnešní stranické systémy jsou daleko komplexnější, velkou roli v nich hrají v posledních letech nové politické strany - například zelené či radikální pravicové populistické strany (srov. Rydgren, 2005, Havlík, 2011, Brunclík, 2011). Skandinávie je také místem, kde vznikl zcela nový typ politických stran -pirátské strany. V roce 2006 byla založena Pirátská strana ve Švédsku (Piratpartiet), která se vedle kontroverzních otázek kopírování, autorského a patentového zákona snaží do politické agendy vznášet témata svobody přístupu k informacím, ochranu jednotlivců před zásahy státu, svobodu internetové komunikace aj. Stala se vzorem pro vznik analogických seskupení po celém světě včetně ČR (blíže Brunclík, 2010). Vedle nejvýraznějších integračních severských organizací - Severské rady a Severské rady ministrů existuje asi 20 jiných oficiálních severských institucí a mnoho dalších neformálních organizací (Norden, 2011, s. 13, k severské spolupráci přehledně Schuster, 2002, a subkapitola 6.3). Seveřané se hlásí k hodnotám demokracie, míru, spolupráce, solidarity, rovnosti, věnují mimořádnou pozornost ochraně životního prostředí a také emancipaci žen. Ženy v severské politice Severské státy se vyznačují oproti jiným zemím vysokým podílem žen v důležitých veřejných funkcích. Není náhodou, že v Evropě získaly ženy volební právo nejdříve ve Finsku v roce 1906. Od roku 1945, kdy se procento žen v národních parlamentech pohybovalo pod 10 %, stoupl tento podíl na zhruba 30 % kolem roku 1985 (blíže Dahlerup. 1998, s. 281) a na dnešních zhruba 40 %. Ve Švédsku dosahuje tento podíl asi 46 %, v ostatních zemích se tento podíl pohybuje kolem 40% hranice (Norden, 2010, s. 12, obecně k tématu Braun, 2008, Niskanen, et al., 2011). Níže uvádíme příklady žen ve významných ústavních a politických funkcích. 14 Švédsko Princezna Victorie - následnice trůnu Anna Lindh - sociálnědemokratická ministryně zahraničí (1998-2003) Gudrun Schyman - předsedkyně Levicové strany (1993-2003) Mona Sahlin - předsedkyně sociálních demokratů (2007-2010) Maud Olofsson - ministryně hospodářství (od 2006) a předsedkyně Strany středu (od 2001) Maria Wetterstrand - spolupředsedkyně Strany zelených (2002-2011) Anna Troberg - předsedkyně Pirátské strany (od 2011) Dánsko Margrethe (Markéta) II. - královna (od 1972) Helle Thorning-Schmidt - předsedkyně sociálních demokratů (od 2007) a premiérka (od 2011) Margrethe Vestager - předsedkyně radikálních liberálů (1993-1997) Pia Kjaersgaard - předsedkyně Dánské lidové strany (od 1995J Norsko Gro Harlem Brundlandt - trojnásobná premiérka (1981, 1986-1990 a 1990-1996) Siv Jensen - předsedkyně Pokrokové strany (od 2006) Trine Grande - předsedkyně strany Venstre (od 2010) Ema Solberg - předsedkyně strany Heyre (od 2004) Aslaug Haga - předsedkyně Strany středu (2003-2008) Liv Navarsete - předsedkyně Strany středu (od 2008) Kristin Halvorsen - předsedkyně Levicové socialistické strany (od roku 1997) Finsko Tarja Halonen - prezidentka Finska (od 2000) Mari Kiviniemi - premiérka (2010-2011) a předsedkyně Strany středu 15 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Představení regionu Jutta Urpilainen - předsedkyně sociálních demokratů (od 2008) Anni Sinnemäki - předsedkyně Zelené ligy(od 2009) Päivi Räsänen - předsedkyně křesťanských demokratů (od 2004) Island Vigdis Finnbogadóttir - první zvolená prezidentka na světě (1980-1996) Jóhanna Sigurůardóttir - sociálnědemokratická premiérka (od 2009) Alandské ostrovy Viveka Eriksson - předsedkyně alandské vlády (od 2007) Faerské ostrovy Sólja I Ólavsstovu - parlamentní ombudsman (od 2006) Grónsko Ruth Heilmann - předsedkyně parlamentu (2008-2009) Dále je třeba poukázat na dva obecnější fenomény, které mohou napomoci chápání fungování severské politiky: princip otevřenosti a svobodného přístupu k informacím a konsenzu alita. Princip otevřenosti a svobodného přístupu k informacím (švédsky offentlighetsprincipen) Důležitým aspektem fungování politických systémů (včetně veřejné správy) severských zemí je princip otevřenosti a svobodného přístupu k informacím veřejných institucí. Tento princip vychází z předpokladu nutnosti prevence zneužiti moci a kontroly rozhodováni veřejných institucí, které by mělo být maximálně transparentní. Ve Švédsku je tento princip vyjádřen v ústavním dokumentu (zákon o svobodě tisku), který má své počátky již v roce 1766 (Tryckfrihetsforordningen, 1949). Podle 16 kap. 2 tohoto dokumentu má každý občan právo na svobodný přístup k dokumentům veřejných orgánů. Tento ústavní dokument pouze taxativním způsobem vymezuje výjimky z tohoto principu, kam mimo jiné spadají otázky bezpečnosti země, centrální fiskální a měnové záležitosti, problematika prevence a potírání zločinu apod. (srov. též Regeringen, 2011). Analogicky čl. 12 ústavy Finska stanovuje, že všechny dokumenty veřejných institucí jsou veřejné, pokud příslušný zákon nestanoví jinak (srov. též čl. 100 ústavy Norska, Act No. 572, 19 z roku 1985 v Dánsku a Act No. 50 z roku 1996 na Islandu). Tento princip mimo jiné působí jako prevence korupce a na severské země nelze zcela vztahovat argument o souvislosti mezi rozsahem veřejného sektoru a mírou korupce. Severské země (zvláště Švédsko, Dánsko a Norsko) jsou charakterizovány konsenzuálním stylem politiky (např. Elder, Thomas, Arter, 1982, Arter, 1999), který čerpá své zdroje nejen ze specifického uspořádání politických institucí, ale i z podoby politické kultury. Pokud jde o politickou kulturu, dlouhá a nepřerušená tradice demokratického státu a jeho schopnost reagovat na požadavky společnosti vedou k relativně vysoké míře legitimity politických institucí severských zemí, které jsou navíc kulturně homogenními státy. Společnosti všech severských zemí se štěpily primárně podle socioekonomické konfliktní linie. Až na menší výjimky v žádné zemi dnes nenajdeme výrazné jazykově, nábožensky či etnicky definované skupiny, které by relativně přehlednou strukturu konfliktních linií problemati-zovaly (viz kapitolu 5).8 Ve Finsku existuje významná švédská menšina reprezentovaná Švédskou lidovou stranou (Svenska Folkpartieť), která plnila ve Finsku státotvornou roli. V Dánsku existuje malá německá menšina, která byla dokonce v letech 1920-1939 a pak 1953-1964 reprezentována ve fol-ketingu prostřednictvím jednoho poslance Slesvlcké strany (Slesvigsk Parti) (srov. Berglund, Lindstrôm, 1978, s. 19). V Norsku lze sledovat stále patrné napětí centrum-periferie (blíže kapitola 5). 17 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích V institucionální rovině zavedly předpoklady pro kon-senzuální demokracii ústavní změny zakotvující parlamentní formu vlády (viz kapitolu 3), univerzální volební právo a proporční volební systémy (viz kapitolu 4). Tlak na dosahování konsenzu spočívá i v rigiditě ústav, které mohou být změněny prakticky jen po celospolečenské dohodě (viz kapitolu 3). Ústavní a kulturně-politícké aspekty konsenzuální demokracie se v severských zemích projevovaly i v rovině stranických systémů, charakterizovaných (s výjimkami některých období či událostí) relativně nízkou mírou polarizace (blíže kapitola 5). Navzdory své počáteční radikální rétorice (zvi. norské sociální demokracie) byly severské sociálnědemokratické strany ve svém praktickém počínání poté, co se ujaly moci, relativně umírněné a reformistický orientované. Jejich nástup k moci nevedl k trvalejší radikalizaci severských společností (srov. Elder, Thomas, Arter, 1982, s. 10). Projevem konsenzu mohou být například menšinové vlády ve Švédsku, Dánsku a Norsku, které si však takřka vždy dokázaly zajistit alespoň v klíčových otázkách podporu ostatních levicových či středo-pravicových stran a stát se poměrně efektivními kabinety. Ve Finsku lze zase poukázat na časté nadměrné koalice (surplus coalitions) (viz kapitolu 5). Obecně lze říci, že klíčové reformy jsou v severských zemích schvalovány na základě širšího konsenzu, nikoli jen na základě momentální převahy daného politického tábora (srov. Einhorn, Logue, 1988, s. 193). Konsenzuální styl politiky se v neposlední řadě projevuje i v systému zprostředkování zájmů, který klade důraz na vytváření institucionatizovaných platforem relevantních společenských skupin a státních institucí, které se společně podílejí na tvorbě veřejné vůle (blíže kapitola 2). Prohibice ve Skandinávii Severské země se také tradičně potýkají s otázkou alkoholu, resp. mírou restrikcí obchodu s alkoholem. Tato otázka se stala důležitým politickým tématem. Zhruba od roku 1900 lze ÍT Představení regionu v regionu sledovat aktivity hnutí propagujících abstinenci. Ve všech zemích s výjimkou Dánska se dokonce k otázce alkoholové prohibice konala referenda: Island (1908 a 1933), Švédsko (1922), Norsko (1919 a 1926) a Finsko (1931). V současné dobé tyto státy podrobují konzumaci a prodej alkoholu přísné regulaci (srov. Kurzer, 1998). Opět s výjimkou Dánska všude existují státní monopoly na prodej alkoholu. První z nich -Vinnmonopolet - vznikl v Norsku v roce 1922. Následovalo Finsku (Alko v roce 1932), Švédsko (Systembolaget v roce 1955) a Island (Vinbúd v roce 1961). Cílem těchto státních monopolů je v zájmu sociální odpovědnosti vyloučit privátní zisk z prodeje alkoholu a chránit zdraví společnosti před negativními stránkami konzumace alkoholu (srov. Vinmonopolet, 2011). Čtenář by neměl podlehnout dojmu, že mezi severskými zeměmi nenajdeme větší rozdíly. Naopak, v mnoha ohledech lze vypozorovat řadu pozoruhodně odlišných rysů. Z hlediska vnitropolitického ústavního uspořádání jc formálně ncjdů-ležitější odlišující proměnnou státní zřízení. Zatímco Dánsko, Norsko a Švédsko jsou parlamentními monarchiemi, Finsko a Island jsou republikami s přímo volenými prezidenty. I stranické systémy severských zemí jsou dnes odlišné (blíže Aylott, 2011). Stranické systémy Finska a Islandu (srov. Kristjánsson, 1979, s. 32) se od skandinávského modelu odlišují nejvíce, například historicky slabší pozicí sociálnědemokratické strany, jinou podobou nesocialistického stranicko-politického tábora či převažujícími většinovými vládami (Arter, 1999b, s. 70 an, Arter, 2006a, s. 86 an, Kopeček. 2005e, s. 177 a 243, Gustafsson 2007, s. 297, Bergman, Staam, 2011, s. 50-51). Rozdíly lze vysledovat i v zahraniční politice severských zemí a v jejich pozicích v mezinárodní politice (viz kapitolu 6, srov. Hansen, Waever, 2002). Geopoliticky se region setkával s mocenskými ambicemi Ruska a také Německa. Soudobou zahraniční politiku do značné míry předurčily zkušenosti jednotlivých zemí s druhou světovou válkou a její výsledky (srov. Schuster, 2002, s. 4). Norsko a Dánsko byly v roce 1940 18 19 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích napadeny a obsazeny Německem. Vstup obou zemí do NATO v roce 1949 byl proto logickou volbou. Stejně tak učinil Island, který postrádal vlastní obranné síly (blíže Košťál, 2004). Finsko bylo ve válce se Sovětským svazem v roce 1939-1940 a 1941-1944 poraženo a jeho zahraniční politika se od té doby až do konce studené války podřizovala zájmům SSSR (Polvi-nen, 1986, Jutikkala, Pirinen, 2006, s. 262 an). Výsledkem finské kolize se SSSR se stala zvláštní podoba neutrality, která již dnes sice neni oficiální doktrínou současné finské zahraniční politiky, ale relikty neutrality jsou ve finské zahraniční politice i finském veřejném mínění patrné dodnes (Jireš, 2009). Švédsku se na rozdíl od jeho sousedů doktrína neutrality v mezinárodních vztazích vyplatila a Švédsko si tuto koncepci zachovalo i po roce 1945 (Gustavsson, 1998, s. 72 an). Charakter studené války, ale i další faktory (sociální, politické, ekonomické) spoluurčovaly vztah severských zemí také k evropskému integračnímu procesu. Prvním státem, který vstoupil do Evropské unie (tehdy ještě ES), bylo Dánsko v roce 1973 (Petersen, Elklit, 1973). Dánsko je tak zatím jediným severským státem, který je současně členem NATO i EU. Švédsko a Finsko jsou členem EU od roku 1995. Finsko je jedinou severskou zemí, jejíž měnou je euro (blíže Dúrr, Marek, 2003a, Durr, Marek, 2003b). Island a Norsko, kde občané dvakrát (1972 a 1994) zamítli členství své země v EU, zůstávají mimo Evropskou unii. Tento stav ale nemusí být konečný, protože Island v roce 2009 požádal o členství v EU. Zcela specifické je postavení Faerských ostrovů, kterým vysoká míra autonomie umožnila, aby se na rozdíl od Dánska v roce 1973 členství v ES/EU vyhnuly. Grónsko získalo podobnou míru autonomie až v roce 1979. Tento status pak Grónsku dovolil, aby jako první „země" na základě referenda z roku 1982 z ES k 1. únoru 1985 vystoupila (Nauclér, 2005, s. 107). Álandské ostrovy jsou součástí EU, mají však v rámci EU specifické postavení a získaly některé výjimky z unijních práv (viz subkapitolu 6.2.1). Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát 2.1 KORPORATIVISMUS Vytvoření a udržení funkčního systému zprostředkování zájmů patří mezi základní předpoklady fungování demokracie. Zájmové skupiny a siřeji definovaná sociální hnutí představují vedle politických stran a médií hlavní kanály komunikace mezi společností a politickým systémem a poskytují jednotlivým skupinám ve společnosti možnost formulovat, zveřejňovat a prosazovat své požadavky vůči politickému systému. Jako takové představují významné aktéry politického procesu a jejich počet, charakter, fungování a role, kterou v dané zemi hrají, ovlivňují podobu politického systému. Pozice, kterou zájmové skupiny, resp. především organizace zaměstnavatelů a zaměstnanců, zaujímají ve skandinávských státech, patří mezi charakteristické rysy severských politických systémů. Pro skandinávské země byl po dlouhá desetiletí typický (neo) korporativistický systém zprostředkování zájmů. Modelovým příkladem skandinávského korporativismu po dlouhá desetiletí bylo Švédsko, v němž ovšem také korporativistický systém zprostředkování zájmů v posledních desetiletích zaznamenal nejdramatičtější vývoj. Protože rozsah této kapitoly neumožňuje detailnější analýzu všech pěti systémů, je zde největší prostor věnován právě Švédsku jako modelovému příkladu skandinávského korporativismu. Korporativismus není teorií v pravém slova smyslu, ale spíše termínem popisujícím poměrně široce pojatý model zprostředkování zájmů. Klasickou definici korporativismu představil v roce 1979 Phillippe C. Schmitter, který se 20 21 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát primárně zasloužil o obnovení odborného zájmu o korporati-vismus v 80. letech 20. století. Korporativismus definoval jako „... systém reprezentace zájmů, jehož základní jednotky jsou organizovány v omezeném počtu povinných, nesoutěživých, hierarchicky strukturovaných a funkčně diferenciovaných kategorii, uznávaných či povolených (ne-li vytvářených) státem, které mají cílený monopol reprezentace ve svých oblastech působení výměnou za určitou míru kontroly nad výběrem vůdců a artikulací požadavků a podpor" (Schmitter, 1979, s. 13). Korporativismus ve Schmitterově pojetí v žádném reálném politickém systému nenacházíme, protože například monopol reprezentace zájmů v každé z oblastí společenského a ekonomického života je v současných demokratických politických systémech jen stěží představitelný. Systémy zájmových skupin v jednotlivých zemích se tomuto modelu mohou pouze více čí méně přibližovat. Korporativismus jako teoretický koncept je dostatečně rozpracován v zahraniční (srov. Crouch, Streeck, 2006, Molina, Rhodes, 2002) i české odborné literatuře (srov. Fiala, Mareš, 2003, Valterová, 2009, Říchová, 2000). Pro účely této kapitoly nám tedy postačí jednoduchá definice korporativistického politického systému jako systému, v němž: 1. převládá hierarchická struktura organizace (tematicky příbuzné organizace se sdružují do zastřešujících organizací), 2. zájmové skupiny, především zástupci zaměstnavatelů a zaměstnanců, jsou pomocí institucionálních mechanismů zapojeny do tvorby a implementace veřejné politiky, 3. mezi zájmovými skupinami převažuje spolupráce nad konkurencí. Pro korporativistické modely je dále typická určitá míra „depolitizacc politiky": Snaha o dosažení kompromisu nutně vede k otupění ideologických postojů a k pragmatickému přístupu k řešeným problémům. To je také důvod, proč se s kor-porativistickými rysy častěji setkáváme u malých zemí s malou a vzájemně propojenou politickou elitou, kde personalizované vztahy usnadňují dosahování kompromisu. Malé státy disponující malou byrokracií jsou navíc více závislé na expertize a zdrojích zájmových skupin, protože nemají kapacity ani 22 prostředky k získání dostatečného množství vlastních expertních informací (Arter, 1999b, s. 149). Slovníček termínů Kolektivní vyjednáváni-vyjednávání mezi sociálními partnery vedoucí k uzavření kolektivní dohody Sociální dialog - vyjednáváni mezi sociálními partnery, tematicky širší než kolektivní vyjednávání Sociální partneři - strany sociálního dialogu, odborové svazy a organizace zaměstnavatelů Odborová centrála - zastřešující odborová organizace sdružující kolektivní členy, kterými jsou jednotlivé odborové svazy Bipartitni jednání - dvoustranná jednání, nejčastěji mezi odborovými svazy a organizacemi zaměstnavatelů Tripartitní jednáni, řnpart/řa - trojstranná jednání, nejčastěji mezi odborovými svazy, organizacemi zaměstnavatelů a vládou Policy concertation - spoluúčast zájmových skupin na vytváření veřejné politiky Formativní moment - zlomová událost vedoucí k rozvoji kor-porativismu (či jiného systému) 2.1.1 Korporativismus ve Švédsku Švédsko po dlouhou dobu představovalo prototyp úspěšného korporativistického státu. Vznik korporativismus je většinou datován do poloviny 30. let 20. století. Někteří autoři (např. Lewin, 1994) ale původ korporativismu hledají už v prvních třech desetiletích 20. století v období bouřlivých konfliktů mezi zaměstnavateli a pracujícími, provázených jednáními mezi vrcholnými představiteli odborů a zaměstnavatelů. Tato jednání se stala základem pozdější institucionalizované spolupráce mezi zástupci obou hlavních socioekonomických skupin. Symbolickým momentem vzniku korporativismu se stal rok 1933, 23 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích kdy došlo k uzavření tzv. rudo-zelené aliance mezi sociálními demokraty a Agrární stranou (Bť), následované v roce 1938 v Saltsjobadenu dohodou mezi Švédskou konfederací zaměstnavatelů (Svenska Arbetsgivarefóreningen, SAF) a Švédskou konfederací odborových svazů (Landsorganisationen, LO)' o podobě kolektivního vyjednávání a o kompromisním řešení budoucích konfliktů. Díky Saltsjôbadenské dohodě a demonstrované schopnosti vzájemné domluvy si zaměstnavatelé i odbory zachovali plnou autonomii a vyhnuli se regulaci sociálního dialogu ze strany státu. Dohody z roku 1933 a 1938 pak určily pravidla hry švédského politického systému pro několik dalších desetiletí (detailně viz Katzenstein, 1985, Rothstein, 1992). Z pohledu zájmových organizací to znamenalo zapojení do rozhodování o veřejné politice, čímž nejen získaly podíl na moci, ale také odpovědnost za podobu a implementaci výsledné politiky. Pravidelné konzultace mezi sociálnědemokratickou vládou, odbory a zaměstnavateli po druhé světové válce ještě získaly na významu. Obzvláště silné byly tyto konzultace v 50. a 60. letech během vlády Tage Erlandera v období nazývaném Harpsundská demokracie (Harpsunds Demokrati). Termín je odvozen od letního sídla premiéra, zámečku Harpsund, nacházejícího se jihozápadně od Stockholmu, kde byla při neformálních tripartitních jednáních činěna klíčová rozhodnutí domácí i zahraniční politiky (srov. Ainsworth, 2002). Klasický švédský korporativismus druhé poloviny 20. století nepředstavoval jen politický, ale i makroekonomický model. Oficiálním základem ekonomické politiky švédské sociální demokracie se stal tzv. Rehn-Meidnerův model, podle nějž lze kombinací striktní fiskální disciplíny, mzdové solidarity a aktivní politiky státu dosáhnout čtyř hlavních cílů ekonomické politiky: nízké inflace, nízké nezaměstnanosti, rovného příjmu a velkého ekonomického růstu (Erixon, 2010, s. 1-17, Esping--Andersen, 1990, s. 162-190). Zapojení zájmových skupin do 9 V roce 2009 ztroskotaly pokusy o vyjednání nové dohody, jejímž cílem bylo mimo jiné minimalizovat zásahy státu do oblastí tradičně regulovaných bipartitním jednáním zaměstnavatelů a odborových svazů (The Local: Sweden's News in English 2009). Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát rozhodování zajišťovalo politické předpoklady a veřejnou podporu pro implementaci Rehn-Meidnerova modelu (Mar-shall, 1996, s. 834). Bez souhlasu odborů a zaměstnavatelů nebylo možné prosadit mzdovou politiku založenou na solidaritě. Centralizované kolektivní vyjednávání na jedné straně zajišťovalo zaměstnancům dobré pracovní a mzdové podmínky, na druhou stranu udržovalo sociální smír (takže zaměstnavatelé nebyli poškozováni stávkami) a umírněné mzdové požadavky. Ochota odborů regulovat mzdové požadavky vyplývala z přesvědčení, že mírné omezení růstu mezd předejde inflaci a umožní celkový ekonomický rozvoj, který bude v konečném důsledku prospěšný i pro jejich členy. Stanovování mzdových tarifů na centrální úrovni tak na jednu stranu umožňovalo rozvoj silných společností, které nebyly vystaveny tlaku na zvyšování mezd neutralizujících stoupající zisky (Marshall, 1996, s. 845-847, Esping-Andersen, 1990, s. 178-186). Ekonomicky slabé společnosti naopak nebyly schopné dohodnuté mzdy vyplácet, kolektivní vyjednávání tedy vedlo k odstranění neefektivních společností z ekonomického prostoru (srov. Lind-vall, Sebring, 2005, Meidner, 1993). Systém kolektivního vyjednávání byl doplněn aktivní politikou státu v rámci pracovního trhu (rekvalifikační kurzy, podpora pracovní mobility, mzdové dotace pro znevýhodněné pracující atd.) (srov. Marshall, 1996, Meidner, 1993). Institucionální základ celého systému tvořila řada tripartitních ä vícestranných komisí, do nichž byly kromě představitelů exekutivy zapojeny právě zájmové skupiny. Švédský systém výborů byl výjimečný tím, že zájmovým skupinám poskytl nejen vysoce institucionalizovanou, ale také velice transparentní roli v tvorbě veřejné politiky (Arter, 2006a, s. 116). Oproti jiným korporativistickým modelům (typicky v Rakousku, s výhradami v Nizozemsku) nebyl švédský a obecně skandinávský korporativismus prostředkem hledání rovnováhy v segmentované společnosti, ale naopak výsledkem a projevem politické hegemonie vysoce organizovaného odborového a agrárního hnutí (Einhorn, Logue, 2003, s. 336). ?A 25 Skandinávie. Proměny politiky v severski/ch zemích Celý systém vycházel ze základního předpokladu, a to schopnosti vrcholných zaměstnavatelských a odborových organizací přesvědčit své členy o výhodnosti dosažených kompromisů. Ze strany zaměstnavatelů byla tato ochota dána ekonomickým úspěchem, který Rehn-Maidnerův model během několika desetiletí zaznamenával. Akceptaci kompromisu ze strany pracujících podporovalo výsadní postavem, které mezi pracujícími a v celé švédské společnosti hrála LO. Až do 80. let 20. století LO jednoznačně dominovala odborové reprezentaci ve Švédsku a byla úzce propojena se SAP (viz rámeček), která naopak dominovala stranickému systému. Vztah SAP a LO LO byla v roce 1898 založena členy SAP, vzniklé o devět let předtím (1889). Blízký vztah mezi odborovou centrálou a politickou stranou byl manifestován „dobrovolnou" formou kolektivního členství. Členové LO tvořili základ členské základny SAP: ještě v polovině 80. let bylo 40 % členů LO prostřednictvím svých základních organizací členy SAP a tento typ členství představoval více než 2/3 členské základny SAP (srov. Hedo. Madsen, 1987). Prezident LO byl z titulu své funkce členem sedmičlenného výkonného výboru SAP, obě organizace byly propojeny i na regionální a komunální úrovni. Mezi lety 1932 a 1976 byla přibližně polovina členů vlády představiteli odborů sdružených v LO. LO se také významně podílela na financování SAP: v roce 1945 pocházelo ze zdrojů LO 90 % příjmů strany (v roce 1998 už ovšem jen asi 5 %) (Clement, 1994, s. 99-101). Spolupráce byla po dlouhou dobu oboustranně výhodná: LO prostřednictvím úzkého vztahu s dominantní SAP získávala privilegovaný přístup k rozhodování. SAP naopak od odborové centrály získávala nejen členy, ale i finance a expertní informace. V 70. letech ovšem nevýhody úzké spolupráce začaly převažovat nad výhodami. SAP v roce 1976 po 44 letech prohrála volby a LO po dlouhé době poprvé stála před situací, Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát kdy jí blízké vztahy se SAP byly na škodu ve vztahu k vládě. Vzrůstající vliv TCO a SACO, mimo jiné kritizujících úzké propojení LO a SAP, vedl k celkové radikalizaci odborového hnutí. Zvyšující se požadavky LO se zase stávaly problémem pro sociální demokracii. Tato situace vedla až ke zrušení institutu kolektivního členství v roce 1987. I přes oslabení a zrušeni většiny institucionálních vazeb mezi stranou a odborovou centrálou zůstává i nadále mezi SAP a LO úzký vztah a přetrvávající spolupráce na tvorbě strategických dokumentů (srov. Upchurch, Taylor, Mathers, 2009). Srovnatelný vztah mezi hlavní odborovou centrálou a sociální demokracií nacházíme ve 20. století i v Norsku a ve slabší podobě i Dánsku a Finsku (srov. Allern, Aylott, Christiansen, 2007, Allern, Aylott, Christiansen, 2010, Widfeldt, 2001). S koncem 70. let postupně nastává i konec klasického korporativismu ve Švédsku. Postupná dezintegrace jednoho z nejcentralizovanějších a nejpropracovanějších systémů kolektivního vyjednávám s vysokou mírou zapojeni zájmových skupin do tvorby veřejné politiky měla několik vzájemně souvisejících příčin. Ekonomické tlaky: s měnící se světovou ekonomikou klesala ochota zaměstnavatelů participovat na celém systému. Z velkých švédských společností, tvořících základ ekonomiky země, se staly nadnárodní společnosti stále více investující v zahraničí. Snaha o větší zisky a nižší mzdové náklady, zhoršující se ekonomická situace a na švédské poměry vyhrocené vztahy s odborovým hnutím vedly ke stále kritičtějšímu přístupu zaměstnavatelů k existujícímu modelu a systém kolektivního vyjednávání (z nějž v minulosti společnosti profitovaly) byl stále více vnímán jako neúnosné omezení (srov. Blyth, 2001). Ekonomické tlaky na systém ještě zesílily v průběhu ekonomické krize první poloviny 90. let, kdy švédská ekonomika zažila nejhorší recesi od světové krize v 30. letech. Zaměstnavatelé spolu se stranami pravého středu úspěšně využili zhoršené socioekonomické situace k útoku na korporativistické 2Ě 27 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích instituce a prosazeni decentralizace kolektivního vyjednávání (Vergunst, 2004, s. 194-197). Kolaps politiky mzdové solidarity a dezintegrace konsenzu v rámci odborového hnutí: přestože LO dodnes představuje jednoznačně nejsilnější odborovou centrálu ve Švédsku, již zdaleka není dominantní odborovou centrálou. Od druhé poloviny 70. let výrazně vzrostl význam dvou dalších centrál, Švédské konfederace kvalifikovaných zaměstnanců (Tjäns-temännens Centralorganisation, TCO) a Švédské konfederace profesních asociací (Sveriges Akademikers Centralorganisation, SACO). Zatímco v roce 1950 dosahoval počet členů LO téměř pětinásobek členské základny TCO, v roce 1990 se již jednalo jen o méně než dvojnásobek (Clement, 1994, s. 99-101, Marshall, 1996, s. 847-849). Změna i v tomto případě souvisela s měnící se podobou švédské ekonomiky, konkrétně narůstajícím významem pracovníků služeb, administrativy a kvalifikovaných profesí: LO totiž byla tradičním odborovým svazem sdružujícím převážně dělnické profese (tzv. blue-collar union), TCO a SACO sdružovaly kvalifikované pracovníky, úředníky a zaměstnance terciárního sektoru (tzv. white-collar union). S rostoucím významem dvou menších odborových centrál docházelo mezi jednotlivými organizacemi ke stále silnějším bojům o členy. Nutnost dokázat potenciálním členům výhodnost odborového členství vedla k radikalizaci požadavků odborů. Snaha zajistit svým členům co nejlepší mzdové a pracovní podmínky bez ohledu na důsledky pro ekonomiku a společnost, znamenala definitivní kolaps mzdové solidarity (srov. Mahon, 2011, Marshall, 1996, Delson, van Veen, 1992, lochem, 2003, s. 123-124). Radikalizace odborového hnutí a jeho snaha o získání většího vlivu na rozhodování navíc zhoršovala vztahy se zaměstnavateli, kteří byli stále méně ochotni participovat na korporativistickém procesu rozhodování (srov. Vergunst, 2004, s. 196-197). Vrcholem byla krátkodobě úspěšná snaha LO o vytvoření odborovými svazy kontrolovaných zaměstnaneckých fondů (lontagarfonder), do nichž by plynula část zisků společností a jejich cílem bylo redistribuovat tyto zisky mezi zaměstnance (blíže např. Engelen, 2004, George, 1993). Tento projekt byl jedním z posledních impulzů k radikálnímu 2a rozhodnutí největší zaměstnavatelské konfederace ukončit participaci na tripartitním vyjednávání (Lewin, 1994, s. 72-73, Einhorn, Logue, 2003, s. 282-283, podrobně k postojům zaměstnavatelů v tomto období viz Johansson, 2003). Politické změny v rámci Švédska: rozvoj korporativismu byl spojen s dominantní pozicí sociální demokracie ve stranickém systému. Pravicové vlády (1976-1981, 1991-1994, od 2006) byly mnohem méně nakloněny principům, na nichž byl ekonomický i politický systém korporativismu založený (Jo-chem, 2003, s. 123-124). Svou roli hrála i ideologická polarizace švédské politiky započatá v 70. letech, která byla těžko slučitelná s centrální myšlenkou korporativismu - kompromisu a konsenzu i za cenu značných ústupků (viz též subkapito-la 5.5). Tlak na změnu zavedeného modelu, manifestovaný také zhoršujícími se vztahy mezi SAF a oproti minulosti více radikálními odborovými centrálami, přinesl v průběhu 80. let dílčí výsledky v podobě decentralizace a postupné dezintegrace systému. Jejich vrcholem byl únor 1991, kdy největší asociace zaměstnavatelů, Švédská konfederace zaměstnavatelů, opustila téměř všechny státní agentury a poradní výbory, jejichž byla členem10. Předseda SAF tento dramatický krok zdůvodnil mimo jiné tím, že „korporativismus zabraňuje změně, inovaci a nezbytné ekonomické reorientaci Švédska" (Blom-Hansen, 2000, s. 158). Pravostředová Bildtova vláda následně z poradních výborů státních agentur odvolala zástupce všech ostatních nevládních organizací a nahradila je státními úředníky, čímž stvrdila rozpad klasického korporativistického systému ve Švédsku. Ke konci 90. let došlo k znovuobnovení tripartitních konzultací a kolektivního vyjednávání, nicméně v podstatně slabší a decentralizované podobě: korporativistické vzorce se zachovaly primárně na lokální úrovni. Na národní úrovni sice stále 10 Tento krok nebyl zcela překvapivý - již v roce 1985 SAF vydala doporučení ke zrušení účasti zájmových skupina na rozhodování výborů vládních agentur (Johansson, 2003, s. 308). 29 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích probíhají konzultace mezi vládou a významnými organizacemi, ovšem většinou neformálně, mimo institucionální platformy (srov. Lindvall, Sebring, 2005). Zatímco po většinu 20. století představovalo Švédsko nejvíce korporativistický politický systém mezi skandinávskými zeměmi, v současnosti většina autorů hovoří o úpadku korporativismu ve Švédsku (srov. Jo-chem, 2003, s. 129-134, Marshall, 1996, Lindvall, Sebring, 2005, Anthonsen, Lindvall, Schmidt-Hansen, 2010, přehled dalších zdrojů Blom-Hansen, 2000, s. 168). Zájmové skupiny jsou na národní úrovni do rozhodování zapojeny především neformálními cestami a stát, resp. vláda naopak jen zřídka zasahuje do kolektivního vyjednávání a sociálního dialogu. Ve srovnání s většinou (nejen) evropských států ovšem Švédsko stále vykazuje vysokou míru policy concertation (srov. Pestoff, 2002), byť ne nutně prostřednictvím tradičních korporativistických mechanismů. Někteří autoři tak (např. Hermansson, 1997, Sia-roff, 1999) i po roce 1991 hovoří o existenci silného korporativismu ve Švédsku. Rozdílné interpretace vývoje posledních desetiletí lze ovšem do značné míry vysvětlit absencí univerzálně přijímané definice korporativismu, jehož konceptualiza-ce se mezi jednotlivými autory značně liší. Kromě tří již zmiňovaných odborových centrál patří mezi sociální partnery také tři organizace zastupující zaměstnavatele: největší z nich je Konfederace švédských společností (Svenskt Näringsliv, SN), která vznikla v roce 2001 spojením SAF a Federace švédského průmyslu. Reprezentaci zaměstnavatelů doplňuje Švédská asociace obcí a regionů (Sveriges Kom-muner och landsting, SKL) a Švédská agentura vládních zaměstnavatelů (Arbetsgivarverket), státní agentura reprezentující stát v kolektivním vyjednávání. 2.1.2 Korporativismus v Dánsku Formativním momentem dánského korporativismu byl tzv. zářijový kompromis z roku 1899 mezi Dánskou organizací zaměstnavatelů (Dansk Arbejdsgiverforening, DA) a Dánskou konfederací odborových svazů (Landsorganisationen i Dan-mark, LO). Tato dohoda ukončila několikaleté napětí mezi r Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát zaměstnanci, požadujícími prostřednictvím stávek vliv na určování výše svých mezd, a zaměstnavateli, odmítajícími požadavky odborů (Eironline, 1999). Zářijový kompromis znamenal jednak vzájemné uznání obou organizací, jednak představení nového, kompromisního řešení sporů prostřednictvím bilaterálního kolektivního vyjednávání. Podmínky pro rozvoj korporativismu před i po druhé světové válce byly v Dánsku v některých ohledech odlišné od Švédska i Norska. Hlavním rozdílem byla slabší pozice sociální demokracie ve stranickém systému Dánska a tradice minoritních vlád, které musely pro prosazení svých politik získávat nejen zástupce jednotlivých socioekonomických skupin, ale především poslance ve folketingu (viz subkapitoly 5.5 a 5.6). Zájmové skupiny tak byly nuceny k dosahování širších kompromisů nejen mezi sebou, ale také s větším počtem stranických aktérů. Další rozdíl především oproti Švédsku spočíval v charakteru dánské ekonomiky: dánské společnosti se dlouhodobě soustředily na technologicky nenáročné sektory s pomalým růstem, navíc zde převažují relativně malé podniky (společnosti s více než 500 zaměstnanci zaměstnávají pouze 20 % dánských zaměstnanců). Pro tyto společnosti je obtížné vstupovat na nové trhy, navíc jsou méně náchylné podléhat globalizačním tlakům. Ekonomické tlaky na dezintegraci korporativismu proto v Dánsku byly o něco slabší než ve Švédsku (podrobně např. Schwartz, 2001). I přesto v Dánsku druhá polovina 70. a 80. léta přinesla ekonomické, politické a společenské problémy vytvářející tlaky na zavedený korporativistický systém. Výsledkem ovšem nebyla dezintegrace kolektivního vyjednávání, ale jeho proměna z centralizovaného jednání na národní úrovni na kolektivní vyjednávání na sektorové úrovni (srov. Due, Madsen, Jensen, 1993, Mailand, 2009, s. 7). Kromě decentralizace změna přinesla také větší flexibilitu, která umožnila (alespoň částečné) přežití korporativismu (Arter, 2006a, s. 109-129). Zatímco v 70. letech nastala v Dánsku krize korporativismu, konec 80. let přinesl jeho oživení, které přetrvává až do současností (srov. Jochem, 2003, s. 129-134, Woldendorp, 2011, s. 17-22). 31 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích směřování makroekonomické politiky, který je nezbytnou podmínkou rozvoje korporativismu. Korporativistický model se zde proto rozvinul pouze částečně a jen ve vybraných sektorech, především v zemědělství a rybářství, klíčových sektorech islandské ekonomiky (srov. Macheda, 2009, s. 135-137). Přestože v současnosti odborová organizovanost na Islandu přesahuje 85 %, politický vliv odborových svazů je minimální (Óskarsson, 2006, s. 2). Fragmentované islandské odbory se na rozdíl od svých protějšků v ostatních skandinávských zemích soustřeďují primárně na problematiku redistribuce bezprostředně související se zájmy členů, nikoli na širši ekonomické otázky (srov. Macheda, 2009, s. 39). Zájmové skupiny sice mají konzultační funkci při tvorbě veřejné politiky, jejich vliv ovšem není srovnatelný s ostatními severskými zeměmi. Nevládní organizace (do určité míry to platí i pro odborové svazy) se koncentrují primárně na poskytování služeb svým členům či veřejnosti (srov. Kristmundsson, Hramsdóttir, 2011). Zaměstnavatele reprezentuje na národní úrovni Konfederace islandských zaměstnavatelů (Satntok atvinnulífsins, SA). Zaměstnance zastupuje celkem deset odborových svazů, z nichž jednoznačně největší je Islandská federace práce (Alpýôusam-band íslands, ASÍ), jejíž členská základna je více než čtyřnásobná oproti druhé největší centrále, Federaci státních a obecních zaměstnanců (Bandalag starfsmanna ríkís og bxja, BSRB) (Iceland, 2005). Třetí sektor ve skandinávských zemich Korporativismus se týká primárně tzv. socioekonomických organizací reprezentujících zaměstnance a zaměstnavatele. Korporativistická tradice ovšem samozřejmě vede k širšímu a intenzivnějšímu zapojení zájmových skupin, resp. nevládních organizaci z různých oblastí (profesních, environmentálních, výzkumných atd.) do rozhodovacího procesu. Předpokladem pro rozvoj korporativismu je proto rozvinutá občanská organizovanost. Právě pro skandinávské země je typický rozsáhlý Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát veřejný sektor, vysoká participace občanů na veřejném dění a také vysoká organizovanost v nevládních organizacích. Členové se navíc aktivně zapojují do činnosti svých organizací. Neziskové sektory ve skandinávských zemích jsou sice rozsáhlé, ale nemají velký počet zaměstnanců, protože velkou část činnosti nevládních a neziskových organizací zajišťují dobrovolníci (srov. Anheier, Salamon, 2006). V roce 2006 se například aktivně podílelo na činnosti alespoň jedné organizace 53 % Švédů, 50 % Finů, 49 % Dánů, zatímco průměr 25 členských států Evropské unie byl pouze 34 % (v ČR hodnota dosahovala 33 %) (Adam, 2008, s. 172). Data o aktivní participaci pro Norsko a Island nejsou k dispozici, nicméně v roce 2002 bylo členem (ne nutně aktivním) nějaké nevládní organizace 84 % Norů. Island je v tomto ohledu také řazen mezi země s nejvyšší mírou organizovanosti, pohybující se mezi 60-80 % (podrobně viz Fernandes, 2009). Počet členství v nevládních organizacích na osobu v dlouhodobém horizontu navíc ve Skandinávii stále stoupá (European Commission, 2011). 2.2 WeLFARE STATE S etablováním korporativismu úzce souvisí rozvoj skandinávského sociálního státu, dalšího ze specifických rysů severských zemí. Již ve 30. letech 20. století americký žurnalista Marquis Childs (1936) upozornil na švédský sociální a ekonomický model ve své knize Švédsko: střední cesta, která získala v USA značnou popularitu. Childs tehdejší Švédsko prezentoval jako kompromis mezi krizí procházejícím kapitalismem Spojených států a totalitním Sovětským svazem. Švédský model, který ve větší či menší míře adoptovaly i ostatní skandinávské země, se tak stal jedním ze symbolů severské politiky. Nelze ho vnímat pouze jako specifickou formu sociální a makroekonomické politiky - jedná se naopak o velice komplexní model postavený na kombinaci sociálních, ekonomických, politických i společenských předpokladů (Marshall, 1996, s. 843). ä?. 3? Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát Skandinávské země patří mezi státy s rozvinutým tzv. welfare kapitalismem, tedy systémem kombinujícím volný trh s rozsáhlými vládními zásahy do ekonomiky (srov. Esping--Andersen, 2008, s. 9-105, Einhorn, Logue, 2003, ix, s. 7, George, Wilding, 1994, s. 1-15, 46-70). Stát, zastupovaný vládou, je ve welfare state (též sociálním státě, státě blahobytu) v různé míře zodpovědný za sociální a ekonomické blaho svých občanů. Přestože podoba sociálního státu není v jednotlivých severských zemích identická, modely Švédska, Norska a Dánska k sobě mají velmi blízko a základní principy skandinávského sociálního státu s nimi sdílejí i Finsko a Island. Proto má smysl hovořit o specifickém skandinávském modelu welfare state jako o specifickém modelu sociální politiky (k diskusi na toto téma viz např. Hilson, 2008, s. 99-106, Kuhnle, Hort, 2004, s. 1-2, Kautto, et al., 2001, s. 1-10, k rozdílům mezi jednotlivými státy viz např. Nygárd, 2006). Klasik studia sociálních států, dánský sociolog G0sta Esping-Andersen, rozděluje sociální státy do tří typů režimů (tzv, klastrů státu) na základě různých uspořádám vztahů mezi státem, trhem a rodinou (srov. Esping-Andersen, 1990, česky např. Mitchell, 2010). Pro nejmenší z Esping-Andersenových klastrů států, zahrnující právě skandinávské země, je charakteristický sociálnědemokratický typ sociálního státu, jehož hlavní hnací silou je - jak název napovídá - sociální demokracie. Pro tento režim je typické rozšíření principu univerzalismu a dekomodifikace11 sociálního práva i na nové střední třídy. Cílem tohoto typu sociálního státu je podpora rovnosti sociálních práv bez ohledu na sociálně-ekonomickou pozici jednotlivce při zachování vysoké úrovně sociálních služeb a příspěvků (tamtéž, s. 27-28). Na všechny občany se vztahuje jeden univerzální systém, v němž jsou ale „dávky odstupňovány podle 11 Osvobození člověka od působení tržních sil prostřednictvím veřejného financování a poskytování určitých statků. Esping-Andersen zkonstruoval index měřící míru dekomodifikace za pomoci indikátorů, jako jsou výsluhové penze, nemocenské dávky a dávky v nezaměstnanosti (srov. Esping-Andersen, 1990, s. 47-54, Mitchell, 2010, Bambra, 2006, s. 73-84). obvyklých výdělků. Emancipační politika státu se vztahuje i na trh a tradiční rodinu" (Mitchell, 2010, online). Welfare state přebírá přímou odpovědnost za péči o děti, staré a bezmocné občany, zároveň poskytuje komplexní sociální služby celé populaci. Udržování systému ovšem vyžaduje obrovské veřejné výdaje, které jsou financovány prostřednictvím vysokého zdanění populace. Aby stát dosáhl co nejvyšších daňových výnosů, podporuje maximální zaměstnanost (aktivní politika zaměstnanosti) (Esping-Andersen, 1990, s. 28). Základní rozdíly oproti dvěma dalším typům welfare režimů, liberálnímu (např. USA, Kanada, Austrálie) a korporativi-stickému/konzervativnímu (např. Rakousko, Francie, Německo) lze shrnout následovně. Vztah mezi státem, rodinou a trhem: V liberálním modelu nese primární odpovědnost za uspokojení potřeb jednotlivců rodina a trh, stát pouze pasivně podporuje trh v poskytování sociálních služeb a poskytuje „záchrannou síť" v případě, kdy rodina i trh selžou. V konzervativním modelu stát zasahuje pouze v případě, kdy rodina selže při zajištění základních potřeb svých členů. Stejně tak je připraven nahradit trh jako poskytovatele sociálního zabezpečení. V sociálnědemokratickém režimu je za sociální zabezpečení zodpovědný stát, disponující veřejným monopolem poskytování sociálních služeb financovaných prostřednictvím vysokého zdanění (srov. Esping--Andersen, 1990, s. 26-28, Mitchell, 2010, Arter, 1999b, s. 180). Charakter a objem veřejných sociálních služeb: V liberálním typu sociálního státu jsou veřejné sociální služby minimální a zaměřené na zajištění základních existenčních potřeb. Jejich příjem je často ve společnosti stigmatizován. V konzervativním typu je výše sociálních dávek závislá na době pojištění a výši příjmů (resp. výši odvodů). Sociální služby jsou zaměřeny primárně na znevýhodněné sociální skupiny (postižení, nezaměstnaní, senioři). Naopak v sociálnědemokratickém režimu welfare state stát poskytuje komprehensivní systém sociálních služeb „od kolébky až po hrob", jak materiálních (veřejné školství, zdravotnictví atd.), tak nemateriál-ních (vysoké příspěvky během mateřské dovolené, podpora 4:í. Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích v nezaměstnanosti, důchody) (srov. Esping-Andersen, 1990, s. 26-28, Mitchell, 2010, Arter, 1999b, s. 178-180). Společenské dopady sociálního státu: Liberální model wel-fare state minimalizuje efekt dekomodifikace. Nesnaží se kompenzovat nerovnosti způsobené trhem a podporuje zachování stratifikace společnosti (především ve smyslu duality dvou skupin společnosti: příjemců veřejné podpory a většinového zbytku společnosti). Konzervativní typ sociálního státu podporuje zachování státu quo ve společnosti, rozdělení společnosti na společenské třídy a tradiční dělbu rolí muže a ženy (např. tím, že nejsou rozvinuté služby zaměřené na rodinu, typicky mateřské školky). Sociálnědemokratický typ sociálního státu naopak silnou redistribucí příjmů12 podporuje nivelizaci sociálních a ekonomických rozdílů ve společnosti. Rovnost je jeho explicitním politickým cílem. Komplexní veřejné služby umožňují vysokou zaměstnanost žen a zapojení znevýhodněných jednotlivců do pracovního trhu (srov. Esping-Andersen, 1990, s. 26-28 a 159, Powel, Barrientos, 2004, Mitchell, 2010, Arter, 1999b, s. 177-191). Nejtypičtějšími představiteli sociálnědemokratického typu sociálního státu jsou Švédsko a Norsko (Mitchell, 2010). Nejvíce se od něj naopak odlišuje Island. Veřejný sektor je zde výrazně menší (i v relativním měřítku), podstatně menší výdaje na hlavu má především v oblasti sociálních dávek (důchody, rodinné přídavky). Islandský daňový systém je také méně zaměřený na redistribucí a islandský pracovní trh je více konfliktní a mnohem menší roli v něm hrají odbory, které jsou fragmentované a postrádají silného partnera v podobě silné sociální demokracie (Arter, 1999b). Přesto i v případě nejmenšŕho severského státu můžeme hovořit o velmi extenzivním sociálním státě, s mimořádnou příjmovou rovností (alespoň do vypuknutí krize v roce 2008) (srov. Mached, 2009, Jonsson, 2001). 12 Redistribucí je zjednodušeně možné charakterizovat jako výběr vysokých daní na jedné straně, bohaté sociální dávky a rozvinuté sociální služby na straně druhé. Typická skandinávská domácnost odevzdá na daních přibližně 50 % svých příjmů a 50 až 60 % HDP naopak směřuje do veřejného sektoru (Einhorn, Loguě, 2003, s. 215). Systémy zprostředkovaní zájmů a sociální stát vývoj skandinávských sociálních států Kořeny skandinávských sociálních států můžeme hledat v sociální politice 19. století, zaměřené na nejchudší členy společnosti, případně ještě hlouběji v historii ve svépomocných aktivitách cechů a profesních spolků. Skutečný rozvoj skandinávských sociálních států (s možnou výjimkou Dánska) se ovšem datuje až do první poloviny 20. století, především od období velké hospodářské krize 30. let a „velkých kompromisů" mezi sociální demokracií, představiteli průmyslu a agrárními stranami (viz výše, srov. Einhorn, Logue, 2003, s. 193-196). Vývoj sociálního státu ve skandinávských zemích byl postupný a souvisel jednak s nástupem sociální demokracie jako rozhodující politické síly a jednak s ekonomickým rozvojem jednotlivých států. Olsson například rozvoj švédského welfare state rozdělil do pěti etap (Olsson, 1990): 1. Poválečné období: institucionalizace programů bydlení a zaměstnanosti a uzákonění rovných dávek. 2. Druhá polovina 50. let: zavedení dávek podle výše příjmů. 3. Celá 60. léta a počátek 70. let: rozšíření veřejných služeb. 4. Polovina 70. let: rozšíření nároku na dávky a nárůst jejich výše. 5. Konec 70. a počátek 80. let: období přizpůsobování. Posledních dvacet let vývoje skandinávských sociálních států pak můžeme nazvat dalším obdobím transformace sociálního státu, započaté již na konci 70. let. V souvislosti s ekonomickými problémy v poslední čtvrtině 20. století (ropné krize, recese začátku 90. let) a na konci minulého desetiletí (světová finanční krize od roku 2008), s politickými a společenskými změnami probíhajícími ve Skandinávii posledních několik desetiletí (viz také kapitoly 3, 4 a 6) a nepříznivým demografickým vývojem (stoupající podíl důchodců vůči ekonomicky aktivní populaci) se ovšem model státu blahobytu dostává pod stále větší tlak. V 70. letech se severské země s výjimkou Norska dostaly do ekonomických problémů spojených s ropnými krizemi let 1973 a 1979. Projevem byla rostoucí inflace kombinovaná <-2 43 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Systémy zprostředkování zájmů a sociální stát s ekonomickou stagnací (tzv. stagnace), snížená konkurenceschopnost a snížení objemu mezmárodního obchodu (Ein-horn, Logue, 2003, s. 220-221). Ekonomický tlak přispěl k nástupu nesocialistických vlád v některých zemích, posilování pozic pravicových stran a celkově ke změnám stranického spektra (viz subkapitoly 5.5 a 5.6). Kromě už výše popsaného tlaku na dezintegraci korporativistického systému problema-tizovaly udržení výdajů sociálního státu a k nim potřebné vysoké míry zdanění ekonomické problémy a politické změny (srov. Ginsburg, 1993, s. 33-34, Einhorn, Logue, 2006, s. 4-6, podrobně k problematice financování severských sociálních států Kautto, 2001). Dalším zdrojem tlaku na sociálnědemokratický typ sociálního státu je demografický vývoj v severských zemích, především rostoucí podíl seniorů v populaci ještě zvyšuje objem veřejných výdajů (Einhorn, Logue, 2003, s. 254). Kombinace nízké porodnosti a stoupající délky života (s níž kromě jiného rostou i výdaje na zdravotní péči) znamenají, že stále menší podíl ekonomicky aktivního obyvatelstva musí financovat stále vyšší výdaje stále většího podílu ekonomicky neaktivního obyvatelstva (Einhorn, Logue, 2006, s. 9). Otevřenost severských států, bohaté sociální výhody, uni-verzalismus, egalitářství a důraz na dodržování lidských práv ze Skandinávie udělaly ideální cíl neevropských imigrantů (Einhorn, Logue, 2003, s. 310-312). Podle dat OECD již v roce 2000 představoval podíl imigrantů nad 15 let na celkové populace státu asi 14,4 % ve Švédsku, 7,4 % v Dánsku, 8,3 % v Norsku, ale pouze 2,7 % ve Finsku (Dumont, Spielvogel, Widmaier, 2010, s. 14). Část imigrantů přichází za prací z dalších evropských či přímo sousedních skandinávských zemí a nepředstavuje z hlediska sociálního státu zásadní problém. Především mezi imigranty z neevropských zemí je ale rozšířená vyšší nezaměstnanost, případně jsou zaměstnáni na hůře placených pozicích. Představují tedy významnou skupinu příjemců sociální podpory. Kromě přímého efektu v podobě rozpočtové zátěže přispívá imigrace a s ní spojený „kulturní konflikt" i k poklesu veřejné podpory výdajů welfare state 44 (Einhorn, Logue, 2003, s. 312). Veřejná podpora vysokým sociálním výdajům je tradičně spojena s konceptem „domova pro všechny" (folkhemmet), vycházejícím z protestantské kultury, která péči o slabé členy považuje za povinnost celé společnosti (srov. Ginsburg, 1992, s. 31-33, MacDonald, 2005, Graham, 2002). Vzrůstající etnická, náboženská a kulturní heterogenita společnosti ovšem komplikuje udržení konceptu „domova pro všechny" a snižuje ochotu financovat prostřednictvím vysokých daní sociální stát (srov. Forsander, 2004, The Economist, 2003, Hvinden, Johansson, 2007, Einhorn, Logue, 2003, s. 312). Kritika výdajů sociálního státu se (nejen) v souvislosti s imigrací stávala a stává vděčným tématem především radikálních pravicových populistických stran (srov. Nygär, 2006, s. 359-362, Bj0rklund, Andersen, 1999, Brunclík, 2011, Rydgren, 2006). Dánsko například pod tlakem Dánské lidové strany (viz subkapitola 5.6) zavedlo jednu z nejstriktnějších imigračních politik v Evropě (srov. European Parliament 2008) doplněnou reformou sociální politiky, která znevýhodňuje „nově příchozí" oproti zbytku populace. Dánský sociální stát je i tak k (již usazeným legálním) imigrantúm relativně štědrý, nicméně zavedené reformy narušují princip rovností a univerzalismu tvořící základ skandinávského systému (Owens, 2008, s. 3). Společenský a ekonomický vývoj stojí za (stále probíhající) transformací skandinávského sociálního státu. Zatímco někteří autoři v této souvislosti hovoří o krizi skandinávského sociálního státu (Castles, 2004, Kristensen, 2006), jiní (např. Stephens, 1995) se naopak domnívají, že právě díky rozvinutému sociálnímu státu nebyly ekonomické krize skandinávských zemí tak závažné, jak by mohly být. Maximalistická verze welfare state, vyžadující mimořádně rozsáhlý veřejný sektor a vysoké výdaje na rozpočtovou politiku, je postupně transformována do poněkud úspornějšího a decentralizovanějšího modelu. Severské vlády se v reakci na sociální, ekonomické a politické tlaky snaží o postupné snižování veřejných výdajů, a tedy nutně i snižování vyplácených benefitů a nákladů veřejných služeb. Sociální služby, dříve téměř exkluzivní 4? Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích doména veřejné sféry, jsou doplňovány soukromým sektorem (např. zdravotní připojištění, či pojištění ztrát příjmů v případě nezaměstnanosti) (srov. Kvist, Greve, 2011, Hilson, 2008, s. 106-113). V odborné literatuře ovšem nepanuje konsenzus o tom, jak probíhající změny interpretovat. Setkáme se jak s názorem, že severské sociální státy prošly fundamentální transformací (Kvist, Greve, 2011, s. 146), i s názorem, že navzdory probíhajícím změnám si skandinávské země (s výjimkou Islandu) zachovávají základní atributy sociálnědemokratického wdfure režimu (Lindbom, 2001, s. 180). 46 Politické systémy Tato kapitola se zaměřuje na politické systémy severských států. Nejdříve si představíme ústavní vývoj těchto zemí. U trojice autonomních území bude pozornost zaměřena na jejich status v rámci Dánska a Finska a také na základní popis jejich nejvyšších politických institucí. Jádrem této kapitoly je pak analýza interakcí nejvyšších ústavních institucí s důrazem na trojúhelník vztahů mezi hlavami států, vládami a parlamenty. Následně je analýza věnována soudní moci, instituci ombudsmana a referendům. 3.1 Ústavní vývoj Pomineme-li různé protoústavy, resp. předchůdce novodobých ústav, jako je například ústavní text z roku 1634 ve Švédsku (Scott, 1988, s. 187, Petersson, 2009, s. 13), můžeme zasadit počátek moderního konstitucionalismu v regionu do první poloviny 19. století (srov. Orfield, 2002, xiii). První moderní ústavu v regionu přijalo Švédsko v roce 1809. Následovalo Norsko v roce 1814 a Dánsko v roce 1849. Tyto ústavy byly ovlivněny moderními koncepcemi dělby moci, suverenity lidu a občanských práv. Jejich tvůrci se inspirovali americkou (1776) i francouzskou (1789) revolucí a jejich ideami (srov. Karvonen, 2003, Svatoň, 1997, s. 80, Petersen, 2007, s. 173 an). Island a Finsko získaly své ústavy ještě před dosažením nezávislosti. Na Islandu byla ústava, která byla silně inspirovaná ústavou mateřského Dánska, přijata v roce 1874. Novou ústavu přijal Island až s vyhlášením nezávislosti v roce 1944. Finsko se nejprve řídilo švédskou ústavou z roku 1772 a později ruskou ústavou z roku 1906. Vlastní ústava byla 4-7 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích ve Finsku schválena až v roce 1919. Dnes je v regionu nejstaJ ším ústavním textem norská ústava, která platí již od roku 1814, následuje konstituce Islandu z roku 1944 a ústava Dán-' ska z roku 1953, která nahradila původní text z roku 1849. Rg. 1 lati vně novou ústavu má Švédsko, která je v platnosti od roku 1975. Tato ústava vystřídala již zmíněnou konstituci z roku 1809. Nejmladší ústavou regionu je finská ústava z roku 2000 která nahradila původní text z roku 1919. Ústavy severských států jsou postupně novelizovány a adaptovány na současné poměry. Ústavy (zvláště starší ústavní texty Dánska, Norska a Islandu) jsou v praxi doplňovány ústavními zvyklostmi, protože ústavní texty na řadu otázek nepamatují (srov. Stram, Narud, 2003, s. 523). Všechny konstituce severských států jsou ústavami rigidními. K jejich změně jsou vyžadována zvláštní pravidla a procedury, které zvyšují formálně právní nároky na revizi ústavních textů. Ta je možná v podstatě jen v případě celospolečenského konsenzu (srov. Svatoň, 2004, s. 178-179). Ve všech severských zemích obecně platí, že návrh na změny ústavy musí být schválen parlamentní většinou dvakrát, přičemž mezi oběma hlasováními se konají parlamentní volby. Primárním důvodem pro toto dvojí hlasování je myšlenka nutnosti potvrzení důvěry občanů v parlament, který změnil nejdůležitější zákon v zemi (srov. Rasch, 2001, s. 35). Je také vhodné oddělit samotné poslance, kteří rozhodují o změně ústavy, od účinků nové ústavy, aby bylo sníženo riziko účelové změny. Ustanovení jednotlivých ústav upravující jejich změnu se liší pouze v některých detailech. V Dánsku (čl. 50), Švédsku (kap. 4, čl. 7) a na Islandu (čl. 53) nestanovují ústavy ve srovnání s hlasováním o běžných zákonech zvláštní kvórum či kvalifikovanou většinu. Jinými slovy, k přijetí návrhu na změnu ústavy stačí většina hlasů za předpokladu, že se zasedání parlamentu účastní nadpoloviční většina poslanců. V Norsku a ve Finsku naopak podléhá změna ústavy souhlasu kvalifikované (dvoutřetinové) většiny. V Dánsku navíc podléhá změna ústavy referendu (Rasch, Congleton, 2006, s. 551). Politické systémy 1 Ústavní vývoj Švédska Ejvní švédskou ústavou ovlivněnou myšlenkami moderního íonstitucionalismu (Klokočka, 1996, s. 26 an) byl dokument roku W09, který znamenal rozchod s obdobím absolutismu (1772-1809) a který nahradil ústavu z roku 1772. Přijetí nové ijtavy nastalo poté, co byla autorita švédské monarchie otře-jena po vojenské porážce ve válce s Ruskem a ztrátě východní provincie - Finska (Scott, 1988, s. 296). Tohoto otřesu švédské koruny využily liberálnější proudy, které se zasadily o přijetí nové ústavy. Ta moc panovníka již značně omezovala (srov. Petersson, 2009, s. 3-4). V ústavě byla zakotvena dělba moci. Podle čl. 4 král sám vládl zemi. Činil tak ale prostřednictvím rady ministrů (statsrůdet) (čl. 5). Tento výkonný a poradní orgán panovníka byl také panovníkovi odpovědný a zodpovídal za každodenní správu země. Legislativní moc svěřila ústava panovníkovi a parlamentu (riksdag). K přijetí návrhu zákona byl souhlas riksdagu (alespoň tří ze čtyř stavů) nezbytný.13 Pro změnu ústavy byl nutný souhlas panovníka a všech čtyř stavů v riksdagu na dvou po sobě jdoucích schůzích (čl. 81). Soudní moc získal Nejvyšší soud (hůgsta domstolen), jehož členy jmenoval král (čl. 17). Součástí této moci byl i panovník se dvěma hlasy v soudě (čl. 21). Ty však téměř nikdy nepoužil a toto jeho právo bylo v roce 1909 zrušeno. Ačkoli měl Nejvyšší soud právo prohlásit zákony parlamentu za „inkonzistentní" s ústavou, nejednalo se o klasický ústavní soud, protože riksdag měl právo rozhodnutí Nejvyššího soudu zvrátit (Scott, 1988, s. 297-298). O jedno a půl století později se však ústavní text již velmi odlišoval od ústavní praxe a potřeb moderního parlamentního režimu. S cílem dát do souladu ústavní praxi (principy parlamentarismu) a ústavní text, proběhla proto na přelomu 60. a 70. let 20. století ústavní reforma. První fáze reformy znamenala částečnou změnu ústavy v letech 1969-1971. Tato novela mj. zavedla jednokomorový parlament (blíže Bergman, 2003a, s. 602). Ve druhé fázi ústavních změn byl v roce 1974 4S 1 13 Parlament se skládal ze zástupců čtyř stavů: šlechta, duchovenstvo, měšťanstvo a statkáři. 49 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Politické systémy přijat zcela nový ústavní text (regeringsformen), který vstoupil v platnost v roce 1975 (Hadenius, 2008, s. 145-148, srov. Scott, 1988, s. 538). Jak švédský politolog Olof Petersson shrnuje: Ačkoli Nástroj vlády [označení pro ústavní text - pozn. autorů] z roku 1974 byl kompletně přepracován, materiální změny ústavy byly omezené. Explicitním cílem nové ústavy nebylo zavést novou formu vlády, ale spíše formalizovat již existující ústavní praxi (Petersson, 2009, s. 18, srov. Bäck, Möller, 2003, s. 87). Nový ústavní text výrazně oslabil panovníka, posílil premiéra, formálně zakotvil občanská práva a svobody, explicitně definoval princip odpovědnosti vlády vůči parlamentu a zpřesnil otázku procesu formování vlády (viz subkapitolu 3.4.3, Sterzel, 1999, s. 219-220, Bergman, 2003a, s. 594-595). Je třeba uvést, že tento dokument je jen jednou částí švédské ústavy. Tu tvoří základní ústavní zákony (grundlagarna), které jsou nadřazeny všem ostatním zákonům. Vedle již zmíněného Nástroje vlády patří mezi ústavní zákony Zákon o nástupnic-tvi z roku 1810, Zákon o svobodě tisku z roku 1766 a Zákon o svobodě slova z roku 1991 (Sveriges Riksdag, 2009, srov. Petersson, 2009, s. 5-6). Ke změně ústavy je nutný dvojnásobný souhlas parlamentní většiny s tím, že mezi oběma hlasováními se konají volby. Od roku 1980 navíc platí, že po prvním schválení ústavní změny v parlamentu může jedna třetina poslanců požádat, aby byla ústavní změna předložena občanům ke schválení (resp. zamítnutí) v referendu. Referendum se koná ve stejnou dobu jako všeobecné volby (kap. 8, čl. 14-16). Podle kap. 8, čl. 17 může být změna ústavy přijata i jediným hlasovánim, pokud takový návrh schválí tři čtvrtiny hlasujících poslanců, kteří zároveň tvoří nadpoloviční většinu všech poslanců. 3.1.2 Ústavní vývoj Dánska Dánská ústava z roku 1849 znamenala definitivní rozchod s absolutistickým systémem, který fungoval od roku 1660, a zavedla princip dělby moci (Arter, 1991, s. 81, Schou, 1988, s. 168). Výkonnou moc měl v rukou král, který vládl prostřednictvím ministrů. Legislativní moc získal dvoukomorový parlament (rigsdag) a král. Moc soudní náležela soudům, v jejichž čele byli neodvolatelní soudci. Navzdory přijetí několika novelizací ústavy (1863,1866,1915 a 1920) a také současné ústavy z roku 1953 (Danmarks Riges Grundlov), představuje dodnes ústava z roku 1849 základ dánské demokracie a mnoho principů v ní obsažených převzaly i novější ústavy víceméně doslova (srov. Petersen, 2007, s. 175, Nannestadt, 2009, s. 65-66). V roce 1915 prosadili sociální demokraté (Soáaldemokraterné) a liberálové (Venstre) v ústavní novele všeobecné volební právo (Gustaf-sson, 2007, s. 240). Ústavní novela z roku 1920 umožnila připojení části Šlesvicka, které až do roku 1918 patřilo Německu (Gustafsson, 2007, s. 241-242). Již od 30. let 20. století tlačili sociální demokraté a radikální liberálové (Radikále Venstre) na změnu ústavy. Trnem v oku jim byl zejména dvoukomorový parlament, resp. jeho horní komora (landsting). Konzervativci (Det Konservative Folkeparti) a liberálové na druhé straně hájili horní komoru jako pojistku vůči krátkodobým výkyvům nálad lidí. Nová ústava byla schválena až v roce 1953. Umožnila ženám ujmout se trůnu (viz subkapitolu 3.3.2), kodifikovala odpovědnost vlády vůči parlamentu (viz subkapitolu 3.4.1), zavedla jednokomorový parlament (viz subkapitolu 3.5.1) a specifikovala několik způsobů vypsání referend (viz subkapitolu 3.8.2). Pokud jde o změnu ústavy, po druhém schválení ústavní změny v parlamentu se musí navíc do šesti měsíců konat referendum. K přijetí návrhu je nutný souhlas více než 50 % hlasujících, kteří tvoří minimálně 40 % všech voličů (čl. 88). 3.1.3 Ustavní vývoj Norska Norskou ústavu, která je dnes nejstarší platnou ústavou v Evropě (Strom, Narud, 2003, s. 523, Rasch, Congleton, 2006, s. 539), přijalo v roce 1814 ústavodárné shromáždění v zámečku Eidsvoll, který patřil Kristiánu Frederikovi - následníkovi norského trůnu. Shromáždění vypracovalo na svou dobu velmi moderní ústavu a zvolilo Kristiána Frederika norským králem. Evropské mocnosti však rozhodly o připojení Norska ke Švédsku. Švédsko si toto rozhodnutí vynutilo v krátké válce proti Norsku. Norská politická reprezentace však 50 ô: Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích 0 parlamentarismu, mj. proto, že politická příslušnost poslanců byla v této době ještě nejasná (Gustafsson, 2007, s. 228-229) Hlavně však byl tento výkonný orgán formálně odpovědný panovníkovi nikoli parlamentu (srov. Kirby, 1984, s. 22-23). Finsko vyhlásilo nezávislost v roce 1917. Politický systém se k principům parlamentní formy vlády přiklonil těsně před přijetím nové ústavy. V březnu 1919 proběhly parlamentní volby, ve kterých zvítězili sociální demokraté (Suomen Sosí-aliáemokraattinen Puolue). Společně s dalšími stranami tvořili zhruba tři čtvrtiny parlamentu, které podporovaly republikánské uspořádání. Republikáni požadovali, aby předchozí vláda monarchistů podala demisi. Hlava státu (regent, fin. valtion-hoitajä) Carl Gustaf Mannerheim nominoval premiéra z Pokrokové strany (Kansallinen Edistyspuolué), kterým byl Karlo Castrén. Ten zformoval menšinovou koaliční vládu Pokrokové strany a Agrární strany (Maalaisliitto). Castrénova vláda v květnu 1919 představila návrh nové ústavy, která zakotvovala republikánské uspořádání a princip odpovědnosti vlády vůči parlamentu (Jussila, Hentilä, Nevakivi, 1999, s. 128-129). 3.2.5 Parlamentarismus na Islandu 1 na Islandu spadá zavedení principu odpovědnosti vlády vůči parlamentu na počátek 20. století. V roce 1874 byla schválena ústava pro Island. Podle ní měl sice alting legislativní moc, ale výkonnou moc držela v rukou nadále královská exekutiva. Výkonnou moc na ostrově vykonával ministr pro Island, který byl formálně součástí dánské administrativy. Alting usiloval o to, aby byla výkonná moc odpovědná parlamentu. To ještě v této době nebylo možné. Situace se změnila až poté, co samotné Dánsko nastoupilo cestu k parlamentarismu v roce 1901. V roce 1903 byl přijat ústavní zákon, který byl první výraznou revizí ústavy. Zaváděl autonomii Islandu s platností od roku 1904. Byl zrušen úřad zemského guvernéra a islandské ministerstvo v Kodani, odkud se výkonná moc přesunula na Island (Gustafsson, 2007, s. 230, Kadečková, 2009, s. 221). Podle tohoto zákona musel ministr pro Island sídlit v Reykjaviku a musel být také schopen číst a psát v islandštině. Do Politické systémy té doby byl ministr pro Island pouze součástí dánského ministerstva spravedlnosti. Tento ústavní zákon ale navíc zavedl odpovědnost ministra pro Island islandskému parlamentu (Kristjánsson, 2003, s. 399, srov. Karlsson, 2003, s. 50-56, Ka-dečková, 2009, s. 218-219). V roce 1904 se ministrem pro Island stal první Islanďan Hannes Hafstein (Jónsdóttir, Jónsdóttir, 2010, s. 9). Od tohoto roku je možné ministra pro Island považovat za islandského premiéra (Gustafsson, 2007, s. 230-231), což se formálně potvrdilo v roce 1918, kdy získal Island nezávislost v rámci unie s Dánskem. Panovník respektoval postoj parlamentní většiny a nevyužil svého práva vetovat zákony, které vedly Island k samostatnosti (Jónsdóttir, Jónsdóttir, 2010, s. 9-10). 3.3 Hlavy států Z hlediska analýzy významu a kompetencí hlav států v severských zemích lze rozlišit dvě základní podoby. V Dánsku, Norsku a Švédsku je hlavou státu monarcha (král/královna), zatímco na Islandu a ve Finsku je to prezident. Kompetence hlav států se navzájem odlišují. Situace se navíc komplikuje tím, že v Norsku, Dánsku a na Islandu se odchyluje formálně--ústavní rovina kompetencí hlavy států od roviny materiálně--ústavní. Jinými slovy, podle ústavy je hlava států v těchto zemích poměrně silná, ale v praxi je její reálný vliv kvůli řadě ústavních zvyklostí velmi omezený. Naopak u švédské a finské hlavy státu se obě roviny prakticky protínají. V současné době hlavy státu ve všech pěti zemích plní roli typickou pro parlamentní formu vlády. To znamená, že dominantní pozici v rámci výkonné moci zaujímá vláda v čele s premiérem, zatímco hlavám států přísluší jen málo skutečně významných kompetencí a přejímají ceremoniální, symbolickou a formální roli. Slabé kompetence mají zejména skandinávské monarchie. V čele státu stojí král (v Dánsku královna), jehož kompetence jsou prakticky, a ve Švédsku i formálně, velmi omezené. Snad jen s výjimkou krizových situací je hlavám státu v těchto zemích předurčena toliko symbolicko-ceremoniální role. 72 72 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Politické systémy Ve Švédsku lze takřka doslova na pozici panovníka v politickém systému vztáhnout poněkud pejorativní sousloví „kladeč věnců". Ve srovnání s monarchy mají zcela odlišnou roli prezidenti ve Finsku a na Islandu. Z formálně-ústavního hlediska je obě země možné (u Finska jen před rokem 2000) řadit mezi polo-prezidentské režimy, protože ústava Islandu z roku 1944 a původní ústava Finska (1919) vybavily hlavu státu významnými pravomocemi, které jim dovolovaly stát se vlivnými hráči v politickém systému (srov. Elgie, 1999). Někteří finští prezidenti před rokem 2000 své kompetence dokázali aktivně využívat a zacházet až na samý okraj prezidentského potenciálu či jej dokonce překračovat, a proto bylo možné Finsko označit za poloprezidentský režim i z praktického pohledu (např. Kopeček, 2004a). Naopak islandský prezident své kompetence používá v omezené míře a v drtivé většině případů se chová zdrženlivě, což je typické pro prezidenty parlamentních režimů (srov. Jahn, 2002, s. 40-41). Na rozdíl od Finska však na Islandu nedošlo k ústavní revizi a zkrácení prezidentských kompetencí. Islandský prezident je proto stále potenciálně velmi silný. Zatímco republikánské ústavy ve Finsku a na Islandu mají otázku nástupnictví do čela hlavy státu vyřešenou přímými prezidentskými volbami, ve skandinávských monarchiích definují otázku, kdo se stane hlavou státu, zákony o nástupnictví. Na základě novelizovaných zákonů o nástupnictví dovolují Dánsko od roku 1953, Švédsko od roku 1980 a Norsko od roku 1990, aby na trůn mohly nastoupit i ženy (srov. Svatoň, 2004, s. 180). V roce 2009 byla Dány v referendu schválena změna zákona o nástupnictví (Tronfolgeloven, 1953), který do této doby dával přednost mužům před ženami. Podle této změny se následníkem trůnu stává prvorozený potomek bez ohledu na pohlaví (Danmarks statistik, 2009). Tato norma byla přijata na základě mandatomího referenda při změně ústavy podle čl. 88 (Folkeavstemning, 2009). Ve Švédsku platí rovnost mužských a ženských potomků již od roku 1980, kdy byl novelizován zákon o nástupnictví (Sveriges Riksdag, 1810, čl. 1). V Norsku jsou pravidla o nástupnictví definována ústavou. až do roku 1990 platilo, že se následníky trůnu mohou stát pouze mužští potomci. V roce 1990 však byla ústava změněna, podle současných pravidel se nástupníkem trůnu stává nej-starší potomek bez ohledu na pohlaví. Toto ustanovení se však vztahuje pouze na potomky narozené po roce 1990. Pro potomky narozené mezi lety 1971 a 1990 platí, že se ženy mohou stát následníky, ale mužští potomci mají přednost. Ženy z královské rodiny narozené před rokem 1971 jsou z následnictví vyloučeny úplně (čl. 6). Jedna z nej důležitějších rolí hlav státu v parlamentních zemích se vztahuje k procesu formování vlády. Ale i zde mají skandinávské hlavy státu velmi slabou pozici. Švédský panovník je z tohoto procesu dokonce úplně vyloučen a jeho roli podle ústavy převzal předseda parlamentu (viz subkapitolu 3.4.3). Role panovníků v Norsku a Dánsku je sice formálně daleko významnější než role švédského monarchy, ale v praxi se omezují pouze na poskytování formálního souhlasu. Silnější roli v procesu formování vlád mají republikánské hlavy státu - prezidenti Finska a Islandu (blíže subkapitola 3.4.4, resp. 3.4.2). Avšak i oni musí respektovat rozložení sil v parlamentu. Ve Finsku a na Islandu je hlava státu oprávněna rozpustit parlament a vypsat nové volby. Běžněji k tomu dochází v Dánsku či na Islandu (Svatoň, 2004, s. 181-182), kde tuto pravomoc má ale v rukou vláda, resp. její předseda. S výjimkou Švédska mají hlavy státu v regionu právo suspenzívního veta. Norský a dánský král jej nevyužívají, islandský prezident tak činí pouze ve zcela výjimečných případech (viz kapitolu 3.8.5). K otázce hlav států autonomních území budiž řečeno jen to, že v čele těchto území stojí dánská královna (Grónsko a Faer-ské ostrovy), resp. finská prezidentka (Alandské ostrovy). Hlavu státu v autonomních územích zastupují zvláštní orgány, jejichž mocenská role je prakticky velmi omezená. Na Faerských ostrovech a v Grónsku se jedná o již zmíněného státního ombudsmana, který má právo zúčastnit se zasedám parlamentu a představuje spojnici mezi autonomním územím a mateřskou zemí. Na Älandských ostrovech finskou hlavu státu zastupuje álandský guvernér. 74 75 Skandinávie. Proměny politiky v severských zemích Podívejme se na postavení hlav států v regionu podrobnä Začněme se Švédskem, kde má hlava státu pravděpodobně vM bec nejslabší pravomoci. Silnější jsou panovníci Dánska a No]fl ska. Na opačném konci stojí poměrně silní prezidenti Islandu a Finska, kterému bude díky dynamickému vývoji pravomocí v posledních desetiletích věnována zvýšená pozornost. 3.3.1 Švédsko: král bez pravomocí Až do roku 1975 platila ve Švédsku ústava z roku 1809 (Re9 geringsform, 1809), která byla do této doby druhou nejstarSH platnou ústavou v moderních demokraciích po americké úst^H vě (Petersson, 2009, s. 1). Hlavním důvodem pro její revizi byljH snaha dát do souladu ústavní text s ústavní praxí (PeterssoníM 2009, s. 17). Jednou z nejvýraznějších změn bylo poměrně radikální omezení role panovníka, a to i ve srovnání s kompeten-H cemi panovníků v jiných evropských parlamentních monarchiích (srov. Bäck, Möller, 2003, s. 88, Möller, 2004, s. 15-22).B Omezení panovníkovy role bylo výsledkem kompromisu 1 z roku 1971 (Torekovskompromisscn) mezi levicí, která se přiklá- í něla k republikánskému uspořádání, a konzervativními hlasy usilujícími o zachování monarchie i panovníkových pravomo-W cí (detailně Bergman, 1992). Panovník má v současném politickém systému jen čistě formální a nevýznamné pravomoci. Slabá pozice panovníka je ( naznačena i v pořadí kapitol ústavy. Panovník byl v původní ústavě zařazen na samotný začátek, dnes je jeho pozice vyme- I zována až v 5. kapitole ústavy. Kapitola 5 je příkladem radi- I kálního omezení byť i formálních kompetencí, které tvoří jen I velmi krátký seznam. Většinu této kapitoly tvoří opatření pro 1 případ, kdy panovník zemře či není schopen vykonávat své ■ funkce. Ústava z roku 1975 zbavila panovníka práva jméno- I vat premiéra a členy vlády. Tato pravomoc přešla na předsedu parlamentu (talman). Panovník se nezúčastní a nepředsedá za-sedání vlády, jak mu to umožňovala ústava z roku 1809. Nepo- I depisuje rozhodnutí vlády. Panovník nemá právo navrhovat či vracet zákony. Nemá právo odvolávat vládu. Panovník není ze své funkce odpovědný (kap. 5, čl. 8). 75 Politické systémy I Co 'cd)' panovn''