Legislativní politika v EU Doc. Marek Rybář, PhD. EUMO, jaro 2024 Teorie legislativní politiky l1. Prostorový model politiky: aktéry a politiky lze znázornit jako body v policy prostoru laktéři preferují minimalizaci vzdálenosti mezi svým postojem a schválenou politikou l“the median voter theorem” (funguje v jednodimenzionálním policy prostoru) l A black text on a white background Description automatically generated Teorie legislativní politiky lve vícerozměrném policy prostoru bude možné najít alternativní kombinaci politik, která může porazit policy, na níž se shodla většina llegislativní instituce však vytvářejí tzv. strukturovanou rovnováhu, tedy takové výstupy politiky, které jsou stabilní díky institucionálním pravidlům l2. určování agendy a právo veta (if status quo is B and E is agenda-setter, it may move policy to D) Teorie legislativní politiky l3. specializace v legislativním procesu (agenda setting ve výborech může zabránit propojení otázek napříč tématy, což vede ke stabilním policy výsledkům) l4. politické strany usnadňují legislativní stabilitu tím, že zjednodušují legislativní vyjednávání (snížení transakčních nákladů spojených s vyjednáváním jednotlivých poslanců) Teorie legislativní politiky l5. legislativní stabilitě napomáhá také existence více parlamentních komor (omezujou soubor možností policies a zjednodušujou legislativní vyjednávání) lvšechny tyto teorie nám umožňují vysvětlit legislativní politiku EU: ljaké koalice se pravděpodobně vytvoří, lproč jsou EP a Rada uspořádány tak, jak jsou, la kdo je v rámci legislativních procedur EU silnější l Zákonodárná moc v EU lLegislativa v EU je dvoukomorová lJedna komora zastupuje státy (Rada ministrů), druhá komora zastupuje občany EU (Parlament). lPostupné posilování Parlamentu (spolurozhodování jako norma) lKaždý orgán má své vlastní mechanismy k překonání vnitřní roztříštěnosti lFunkční legislativní moc l Postavení a pravomoci EP lSlabý aktér s nepřímou legitimitou od počátku integrace lPostupné posilování pravomocí vůči Komisi a v legislativním procesu vůči Radě. lOd práva odvolat Komisi k faktické možnosti přímo ovlivňovat její složení Postavení a pravomoci EP lOd Smlouvy z Nice má právo obrátit se na ESD, i když jeho práva nejsou dotčena. lKonzultace lSpolupráce (dvě čtení v Parlamentu a možnost, aby Rada rozhodla pouze jednomyslně) lSpolurozhodování (dvě verze, podle novější a současné je vyžadován nezávislý souhlas Rady i Parlamentu), lSpolurozhodování II je nyní tzv. řádný legislativní postup Postavení a pravomoci EP l1980 - případ Isoglukóza, ESD potvrzuje pravomoc EP pozdržet legislativu během konzultační procedury. lOmezená účast na celosystémových rozhodnutích Evropské rady (ústavní politika EU) - výjimkou byla Charta práv přijatá v Nice l faktické pravomoci často později zakotvené ve smlouvách Koordinačné mechanizmy v EP lRada i Parlament se potýkají s potenciální roztříštěností a slabou schopností koordinovat a přijímat rozhodnutí (poslanci EP různých politických směrů z 27 zemí!) lRelativní nebo absolutní většina potřebná k přijetí rozhodnutí (v závislosti na tom, v jaké fázi je projednávání "zákona") lVedení Parlamentu, parlamentní výbory a parlamentní skupiny (politické frakce) Vedení parlamentu lPředseda, podpředsedové, konference předsedů lV čele stojí předseda volený na 2,5 roku a 14 místopředsedů lPředsedové frakcí společně připravují program jednání, řeší kompetenční spory mezi výbory, rozhodují o vnitroparlamentních záležitostech (např. o postoupení věci Soudnímu dvoru). lV případě sporu hlasují, přičemž jejich síla odpovídá velikosti politické frakce, kterou zastupují Parlamentní výbory lvětšina práce EP je soustředěna ve výborech. lrozdílná prestiž výborů vyplývá z jejich relativních pravomocí v legislativní oblasti lposlanci EP se specializují ve výborech, aby získali silnější pozici ve svých frakcích při výměně politické podpory, nebo lodlehčení pléna a zvýšení odbornosti ve specializovaných výborech. lV minulosti to byly právě odborné znalosti výborů, které zajišťovaly slabý vliv Parlamentu Parlamentní výbory lklíčové pozice jsou předsedové výborů a zpravodajové návrhů zákonů. lpozice jsou rozděleny mezi politické strany a v rámci nich pak mezi národní delegace lkaždý návrh má svého zpravodaje (rapporteur), který připravuje a kontroluje celý návrh opatření lnávrhy připravené výborem jsou většinou přijímány na plenárním zasedání beze změn Politické frakce/Poslanecké kluby lPoslanci se sdružují do politických frakcí, nikoli podle národnosti lnejvětší frakce jsou lidovci, socialisté a liberálové. ljsou schopny účinně mobilizovat své členy k účasti na jednáních a také k jednotnému hlasování ldoporučení vedení parlamentní frakce je dobrým předpovědním faktorem pro hlasování poslanců Evropského parlamentu (s výjimkou případů, kdy chce národní část frakce jako celek projevit svůj nesouhlas) Vzorce hlasování v EP 2014-2019 A close-up of a computer screen Description automatically generated Charakteristika Rady lSpolečně s EP součástí dvoukomorové legislativy lStálá instituce a platforma pro vyjednávání lMezivládní orgán zastupující vlády EU a zároveň kolektivní fórum vůči ostatním institucím (konflikty a spolupráce) lRada: místo setkávání národních, ale i odvětvových a byrokratických zájmů - potenciální riziko roztříštěnosti Formace Rady lGAC (General Affairs Council) se věnuje obecným a průřezovým záležitostem. Zasedá každý měsíc. lECOFIN (Economic and Financial Affairs Council) má na starost finanční a hospodářské věci, od daní přes celní věci po ekonomickou obnovu. Rada zasedá téměř každý měsíc lJHA (Justice and Home Affairs Council) k agendě justice a vnitra zasedá zpravidla 4x ročne, FAC (Foreign Affairs Council) zasedá každý měsíc lCOMPET (Competitiveness Council), TTE (Transport, Telecommunications and Energy Council), ENVI (Environment Council), AGRIFISH (Agriculture and Fisheries Council), EPSCO (Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council), EYCS (Education, Youth, Culture and Sport Council), Předsednictví lRotující šestiměsíční předsednictví, předsedající stát předsedá a připravuje všechna jednání a schůze všech výborů Rady lTrojka lŘídí rovněž vnější vztahy celé EU l(ale Lisabonská smlouva zřídila funkci vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku) lMožnost prosazovat vlastní priority, ale také potřeba vést neutrální a profesionální předsednictví. lObrovský tlak na administrativní kapacitu státu Předseda Evropské rady a sekretariát Rady ministrů lAž do Lisabonské smlouvy bylo předsednictví Evropské rady neformální. lOd roku 2009 je to stálá funkce lPředseda je volen Evropskou radou kvalifikovanou většinou na období 2,5 roku, maximálně však na 2 funkční období. lPrvním předsedou byl Herman van Rompuy (2009-2014), druhým Donald Tusk (2014-2019), třetím Charles Michel (2019-). lPříprava a předsednictví zasedání Evropské rady lAktivnější v exekutivní roli, méně v legislativním procesu Coreper a přípravné výbory lvětšina legislativního rozhodování Rady neprobíhá na úrovni ministrů, ale ve výborech a pracovních skupinách. lCoreper II (vedoucí stálých zastoupení) a Coreper I (zástupci velvyslanců) lvíce než 150 úzce specializovaných pracovních skupin a výborů, tzv. přípravných orgánů Rady. l Přípravné výbory lvýbory zřízené Smlouvami, mezivládními rozhodnutími nebo aktem Rady – zpravidla se jedná o stálé výbory, v jejichž čele často stojí jmenovaný nebo volený předseda, lvýbory a pracovní skupiny zřízené Coreperem – tyto výbory a skupiny se zabývají velmi specifickými tématy a v jejich čele stojí delegát ze země, která v Radě vykonává 6měsíční rotující předsednictví. lDále mohou být pro konkrétní účely zřizovány tzv. ad hoc výbory, jejichž činnost je po splnění daného úkolu ukončena l Coreper a přípravné výbory lCoreper a výbory se zabývají návrhy, které předtím připravili odborníci a úředníci ze specializovaných pracovních skupin. lzhruba 70-80 % všech rozhodnutí Rady je již dohodnuto na úrovni Výboru stálých zástupců a níže, pouze ostatní otázky jsou skutečně projednávány na úrovni ministrů Rady lExpertní a úřednická úroveň - nadnárodní rysy rozhodování v Mezivládní radě? Hlasování v Rade: kvalifikovaná většina lPokud Rada hlasuje o návrhu Komise nebo vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, je návrh přijat, pokud je dosaženo kvalifikované většiny. l55 % členských států hlasuje pro - v praxi to znamená 15 z 27 členských států lnávrh podpoří členské státy, které představují alespoň 65 % celkového počtu obyvatel EU l„dvojí většina“ l Hlasování v Rade: Posílená kvalifikovaná většina lPosílená kvalifikovaná většina: lPokud Rada hlasuje o návrhu, který nepochází od Komise nebo vysokého představitele, je návrh přijat, pokud je dosaženo tzv. posílené kvalifikované většiny. lalespoň 72 % členských států hlasuje pro - v praxi to znamená alespoň 20 z 27 členských států lčlenské státy, které návrh podporují, představují nejméně 65 % obyvatel EU l Hlasování v Rade: jednomyslnost lspolečná zahraniční a bezpečnostní politika (s výjimkou některých jasně vymezených případů, které vyžadují kvalifikovanou většinu, např. jmenování zvláštního zástupce) lobčanství (udělování nových práv občanům EU) lčlenství v EU lharmonizace vnitrostátních právních předpisů v oblasti nepřímých daní lfinance EU (vlastní zdroje, víceletý finanční rámec) lněkterá ustanovení v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí (evropský žalobce, rodinné právo, operativní policejní spolupráce atd.) lharmonizace vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení a sociální ochrany. Hlasování v Rade lv minulosti bylo občas snazší rozhodnout jednomyslně než kvalifikovanou většinou lPři jednomyslnosti bylo zdržení se hlasování fakticky hlasem pro, při kvalifikované většině bylo fakticky hlasem proti lPřibližně 80 % rozhodnutí je jednomyslných lKultura kompromisu, vyhnutí se problémům s prováděním ve státech, které jsou proti