1 Kapitola I: Implementace a politický proces Vydání této knihy bylo podpořeno Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy České republiky (výzkumný záměr MŠMT číslo:145600001). Kniha se opírá o výsledky výzkumu realizovaného díky podpoře Interní grantové agentury Ministerstva zdravotnictví ČR (projektem č. NE/6206­3) Autor děkuje uvedeným institucím za tuto finanční podporu. 2 Kapitola I: Implementace a politický proces 3 Obsah ÚVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 FORMULACE PROBLÉMU KAPITOLA 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 IMPLEMENTACE A POLITICKÝ PROCES DEFINICE ZÁKLADNÍCH POJMŮ KAPITOLA 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 RACIONALISMUS A INSTITUCIONALISMUS TEORETICKÁ VÝCHODISKA ANALÝZY VEŘEJNÝCH PROGRAMŮ KAPITOLA 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 PARTIKULARISMUS A KONTEXTUÁLNOST POLITIKY NÁVRH POJETÍ RACIONALITY POLITICKÉHO PROCESU KAPITOLA 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 TVORBA ROZHODNUTÍ A IMPLEMENTACE TEORETICKÉ MODELY ROZHODOVÁNÍ V POLITICE KAPITOLA 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 ,,SHORA-DOLŮ" A ,,ZDOLA-NAHORU" DVA PŘÍSTUPY K ANALÝZE IMPLEMENTACE KAPITOLA 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 IMPLEMENTAČNÍ A ORGANIZAČNÍ KULTURA NÁVRH ,,TŘETÍHO" PŘÍSTUPU K ANALÝZE IMPLEMENTACE KAPITOLA 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 KULTURNÍ MODELY IMPLEMENTACE ANALÝZA ORGANIZAČNÍCH PRAVIDEL KAPITOLA 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 SOCIÁLNÍ ORGANIZACE IMPLEMENTAČNÍHO PROCESU ANALÝZA ORGANIZAČNÍ SOUDRžNOSTI KAPITOLA 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 ZÁVĚRY SOCIÁLNÍ ORGANIZACE A RACIONALITA VEŘEJNÝCH PROGRAMŮ SUMMARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 LITERATURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4 Shrnutí Předkládaná teoreticko­metodologická studie se zabývá implementací veřejné a sociální po- litiky v České republice. Vychází z předpokladu, že realizace politických programů je aktuál- ním praktickým i významným teoreticko­výzkumným problémem. Analytické studie politické- ho procesu prováděné zejména v zahraničí po dobu několika desetiletí nashromáždily množství konkrétních poznatků o účinnosti a efektivnosti těchto programů a o jejich tzv. implementačním deficitu. Zatím však neexistuje dostatečně propracovaná syntéza těchto poznatků a stále probí- hají diskuse o metodě provádění analytických a evaluačních studií implementace. Cílem práce je utřídit současné teoretické poznatky o implementaci veřejných programů a dále předložit zdůvodnění a aplikaci výzkumné strategie organizačního zajištění implementačního procesu. Předkládaná práce v prvních čtyřech kapitolách popisuje teoretická východiska analýz veřej- ných programů. Předkládá rozbor racionalistických a institucionalistických koncepcí politické- ho procesu. Autor dospívá k závěru, že uvedená teoretická východiska nabízejí spíše komple- mentární než alternativní pohled na politický život a racionalitu politického jednání. Charakter politického jednání je proměnlivý a je dán podstatně institucionálním a organizačním kontex- tem politických procesů. V páté kapitole provádí autor rozbor dvou tradičních přístupů k analýze implementačního procesu, které jsou označeny ,,top­down" a ,,bottom­up". Dospívá k hodnocení, že uplatnění obou přístupů ve výzkumné práci je parciální a že úspěšnost těchto dvou metodologií je výraz- ně ovlivněna způsobem organizace jednotlivých programů. Současně autor popisuje návrh ,,tře- tí cesty" (J.E. Lane) analýzy implementace, kterou představuje rozbor její sociální organizace. Chápe ji jako svého druhu ,,metateorii" politického procesu, která může být metodologickým vodítkem při provádění konkrétních analytických a evaluačních studií. V šesté až osmé kapitole se autor zabývá rozborem kulturních modelů organizačního zajiš- tění implementačního procesu. Modely se vyznačují odlišnými ,,parametry" stanovení progra- mové odpovědnosti a důvěry poskytované jednotlivým aktérům. Různé typy organizační kultu- ry stanovují různou odpovědnost jedince vzhledem k organizačním pravidlům a různou míru individuální volnosti při programových rozhodnutích a aktivitách. Organizační kultura je před- stavena jako souhrn pravidel programového chování, který se utváří v konkrétních interakcích jednotlivých aktérů. Není proto ve skutečnosti oddělitelná od konkrétních programových situa- cí, které se vyznačují variabilitou umožňující změny organizační kultury. Teoretická distinkce mezi kulturními modely a konkrétními situacemi sociální organizace veřejných programů je však nutná. Umožňuje analyticky nosné rozlišení dvou pojmů: volnost rozhodování jedince a or- ganizační autonomie jedince, které zpřesňují rozbor organizační soudržnosti veřejných progra- mů. Současně umožňuje rozlišení dvou metodologických perspektiv výzkumu organizační kul- tury, které autor označil jako strukturalistické hledisko a hledisko teorie jednání. 5 Kapitola I: Implementace a politický proces 6 Úvod FORMULACE PROBLÉMU Veřejné programy chápu jako cílevědomé aktivity naplánované pro řešení veřejně uzna- ných společenských či skupinových problémů a zájmů. Jsou z větší části financovány z ve- řejných prostředků a na jejich organizaci a regulaci se zpravidla přímo či nepřímo podílí stát. Implementaci chápu v této studii jako proces nebo výkon politického programu. V po- sledním desetiletí vstoupily do našeho veřejného života nové regulační mechanismy. Patří k nim především trh a demokratické formy politiky. Tržní pravidla chování, postupná ak- tivizace občanů ve veřejných záležitostech, růst a působení velkého počtu neziskových or- ganizací, rozvoj profesionálních společenství se projevují také při implementaci veřejných a sociálních programů. Vytváří se pluralita způsobů poskytování veřejných služeb obča- nům. S praktickou naléhavostí vzniká otázka, jakou roli mohou hrát jednotlivé institucio- nální mechanismy při regulaci procesů demokratické politiky. Implementace veřejných programů jako praktický problém Uplynulé desetiletí vývoje české společnosti ukázalo, že zjednodušené představy o ,,sa- moregulační" síle tržního mechanismu neodpovídají současnému společenskému vývoji. Existuje trvalý a reálný tlak na udržení a rozšíření politických řešení společenských problé- mů. Postupný růst zájmu o veřejné a sociální programy ve druhé polovině 90. let byl vyvo- lán několika faktory. Za prvé na něj působí růst neurčitosti a nestability hospodářského prostředí v těchto letech. Politici, občané i sami podnikatelé hledají v politických progra- mech stabilizační mechanismy veřejného života. Za druhé proměna postojů a hodnot v české společnosti a postupná aktivizace občanů ve společenském životě vede k formulo- vání nových požadavků na veřejné služby. Projevuje se ve výzvách po větší adresnosti a diferencovanosti veřejných a sociálních služeb, po rozšíření jejich obsahu a struktury do nových problémových oblastí, jako jsou ochrana životního prostředí, lepší informovanost veřejnosti nebo v očekávání nových programů pro větší spektrum cílových skupin a men- šinovou populaci. Za třetí je růst zájmu o veřejné a sociální služby sycen postupným pro- jevováním negativních externalit, které doprovázejí současný hospodářský vývoj. Posilování společenské poptávky po veřejných programech a službách však nedoprová- zí v tomto období adekvátní růst jejich nabídky. Jedním ze základních důvodů jsou limity zdrojů ze státního rozpočtu. Náklady spojené s fungováním sociálního státu zvýšily v po- sledních letech také praktický zájem o percepci zacílenosti a efektivnosti veřejných progra- mů a služeb. Nutnost omezování nákladů se stala bezprostředním praktickým motivem zájmů o racionální a efektivní implementaci cílů veřejných programů a oživila zájem o ra- cionalitu implementačního procesu i mezi odborníky. 7 Úvod: Formulace problému Implementace veřejných programů jako teoretický problém Implementace veřejných programů není novým předmětem pro sociálněvědní výzkum. Realizace cílů politického programu byla však odborníky po dlouhou dobu chá- pána jako technický problém. Na implementaci nahlíželi jako na v zásadě neproblémovou fázi státně politických zásahů plně v souladu s pojetím státně byrokratické organizace, které prezentoval na počátku 20. století Max Weber. Teprve po zveřejnění teoretických výsledků behaviorální ekonomie a jejich rozšíření v teorii organizace se začal vědecký přístup k implementačnímu procesu v politice měnit. Po Simonových studiích limitů racionálního rozhodování se stalo zřejmým, že administra- ce veřejného programu je ,,tvůrčí proces" zpracovávající politiku adekvátně okolnostem a potřebám jednotlivých aktérů. Tyto programové podmínky, potřeby a zájmy jednotlivých aktérů mohou podstatně měnit původní politické záměry. Z toho důvodu odborníci zača- li nahlížet na implementaci jako na součást tvorby veřejných a sociálních programů. Mezi cíli a prostředky realizace politiky byl postupně formulován symetrický vztah. Tento myšlenkový vývoj vedl na počátku 70. let ke vzniku prvních vědeckých studií, kte- ré se zaměřily na rozbor procesních stránek tvorby a realizace veřejné politiky a služeb. Rozvoj uvedené oblasti vědecké práce lze rozdělit do tří etap. První autoři imple- mentačních studií (Pressman, 1973; Hood,1976) vytvořili základní výzkumné nástroje a definovali klíčové problémy. Popsali proces ,,transformace" či ,,rozpadu" původních pro- gramových cílů v průběhu jejich realizace. Dále formulovali základní výzkumné otázky: ja- kým způsobem organizace realizující politický program proměňuje původní cíle politiky a jakým způsobem vztahy mezi těmito organizacemi ovlivňují realizaci cílů. Byly tak polo- ženy otázky, které nasměrovaly implementační studie k ústřednímu tématu ,,imple- mentačního deficitu". Druhá etapa implemetačních studií, kterou lze zařadit do 80. let dvacátého století, při- nesla především konkrétní popis implementačního deficitu v různých oblastech politiky. Studie v tomto období se zabývaly především třemi okruhy problémů. Za prvé autoři zkou- mali téma tvorby cílů veřejných a sociálních programů. Vycházeli z tradiční manažerské teze, že podstatným faktorem úspěšné realizace je způsob stanovení cílů politického pro- gramu. Zabývali se otázkou, zda tvůrci veřejných programů jsou vůbec schopni a skutečně ochotni vytvořit sestavu jasných hodnot a cílů, které mají sociální programy realizovat. Za druhé implementační studie v tomto období hledaly odpovědi na otázku, jaké cíle jsou potenciálně neslučitelné a konfliktní. (Dunsire, 1978) Tato otázka získala na praktic- kém významu zejména v období snah o reformování politiky, kdy se střetávají staré a no- vé cíle veřejných a sociálních programů. Poprvé je v těchto studiích formulován problém ,,resistence" existujících organizačních struktur vzhledem k novým cílům politiky. V tom- to období je naznačen nový metodologický přístup, kdy implementační síly jsou nahlíženy jako faktory a vstupy, které ovlivňují výsledky reformované politiky. Třetí okruh problémů má pravděpodobně největší význam, neboť jeho řešení otevřelo metodologickou diskusi o konkrétní ,,technologii" produkce a implementace veřejných programů. Podstatou této diskuse byla teoretická reflexe racionalistického přístupu k analýze veřejných služeb, který vychází z tzv. top­down modelu politického procesu. 8 Tedy z představy, že veřejné programy jsou vytvářeny postupně ve směru od vládních po- litiků a profesionálů na tvorbu programu k implementačním pracovníkům. Výstupem pro- gramu má být úplná administrace racionalisticky konstruovaných politických cílů. Výsledkem uvedené diskuse bylo odhalení normativního a institucionálního rámce toho- to přístupu k implementaci. Spočívá ve ,,statickém" pojetí demokratického státu jako reali- zátora sociálních a veřejných služeb. Stát v podobě pevné byrokratické struktury nedává příliš mnoho prostoru pro vyjednávání politických programů ,,zdola", tedy občanským sdružením, zájmovým skupinám, implementačním pracovníkům. Diskuse dále ukázala (Sabatier, 1986) situační podmíněnost uplatnění metodologických přístupů k tvorbě i ana- lýze politických programů. Při různé konstelaci podmínek a prostředků realizace progra- mu se jeví adekvátnější používat různé analytické postupy. Uplynulé desetiletí je možné označit jako třetí období vývoje implementačních studií. V této době se výzkumné studie vyznačují větším příklonem k interpretaci ,,imple- mentačního deficitu". Studie nabývají konkrétního charakteru. Zabývají se hledáním a po- pisem jednotlivých faktorů, které mohou způsobovat malou účinnost a efektivnost veřej- ných programů. Například Parsons (1995) upozorňuje na důležitost správné diagnózy sociálního problému a na význam kauzálního modelu implementace. Hogwood analyzoval problematiku financování a finančních zdrojů jako jednu ze základních podmínek imple- mentace. (Hogwood,1984) Někteří autoři studují změny komunikačních a informačních technologií, podporující provádění veřejných programů a jejich vliv na výsledek implemen- tace. Specifickým tématem je také studium postojů cílových skupin jako faktoru ovlivňují- cím implementační výsledek. Z celého spektra konkrétních analytických studií se v průběhu 80. a 90. let postupně vy- dělují výzkumy zabývající se organizačním zajištěním implementace. Předpokládají, že způsob organizace veřejného programu může podstatným způsobem ovlivnit imple- mentační výsledek. Studium organizačního zajištění politických programů je postupně chápáno jako třetí, komplementární přístup k analýze politiky vedle přístupu ,,top­down" a ,,bottom­up". Předmětem zájmu se v tomto rámci stává struktura organizační moci a au- tority, intra­organizační a inter­organizační konflikty, způsoby komunikace mezi jednot- livými organizačními jednotkami a formálně stanovená i neformálně utvořená organizační pravidla. (Dunsire, 1986; Hill, 1997) Na souvislosti mezi způsobem organizace veřejného programu, jeho výsledky a hodnocením upozorňují v posledním desetiletí také některé vý- zkumy v České republice. Patří k nim například studie Rozhodování, komunikace a finan- cování ve veřejné politice (Purkrábek, 1999) nebo publikace Česká sociální politika na pra- hu 21. století (Sirovátka, 2000). Doposud však existuje poměrně málo utříděných syntetizujících informací o reálném působení organizačních pravidel na jednotlivé aktéry politického procesu a o mecha- nismech vzájemné determinace prvků organizační kultury na jedné straně a na druhé straně částečně svobodných, relativně nezávislých jednotlivých aktérů veřejných pro- gramů. Organizace veřejných programů je přitom vždy výslednicí působení stabilizova- ných institucionálních pravidel a jednání programových aktérů. Dále existuje jen velmi málo pokusů o systematický empirický popis pravidel organizačního chování v rámci 9 Úvod: Formulace problému implementace veřejných a sociálních programů a zachycení trendů jejich utváření ve ve- řejné politice. Předkládaná studie si klade za cíl utřídit dosavadní teoretické poznatky o způsobech or- ganizování veřejných programů a dále teoreticky zdůvodnit metodické přístupy k jejich empirické analýze. 10 Kapitola 1 IMPLEMENTACE A POLITICKÝ PROCES Definice základních pojmů Slovo politika, včetně slovního spojení s adjektivy veřejná a sociální, obsahuje v češtině1 jistou dvojznačnost a možnost nedorozumění či iluze. Dvojznačnost slova spo- čívá v tom, že kromě rozhodování politických autorit a tvorby jejich strategie zahrnuje vždy také jistou politickou aktivitu, činnost nebo jednání. Cílevědomé politické jednání má více či méně rozvinuté procedury, nástroje, postupy i praktické triky a tyto jsou vázány vždy na konkrétní politické aktéry. Termín politika tedy na jedné straně obsahuje význam, který Anglosasové nazývají ,,politics" a na druhé straně má význam, který v angličtině označuje slovo ,,policy". ,,Politics" podle Arona (1993) označuje oblast nebo politický systém (například sociál- ní zabezpečení, bytová politika, rodinná politika), v němž vstupují do kontaktů, vztahů a konfliktů různé programy politické činnosti. Je to obor lidské činnosti, v němž se střetá- vají jednotlivci nebo skupiny, z nichž každá má například své sociálně politické programy, své cíle, zájmy a někdy i svou filozofii. ,,Policy" znamená program činnosti nebo samo jed- nání jednotlivce, skupiny či vlády. Je to metoda činnosti nebo činnost, která se vztahuje k určitému problému nebo souhrnu problémů nějaké pospolitosti. Nebezpečí iluzornosti užívání slova politika spočívá v tom, že záměna uvedených význa- mů vytváří iluzi a mystifikaci, že politik či jiná autorita veřejného života může takříkajíc automaticky, samozřejmě realizovat svá rozhodnutí a nemusí si klást otázky, zda-li jeho po- litické aktivity vedou k plánovanému cíli. Vytváří se ,,iluze rovných možností" (Hill, 1997) realizace všech programů, které mohou být v rámci politického systému vyjednány, navrže- ny a schváleny. Rozlišení uvedených dvou významů politiky je nutné i přes to (nebo snad právě proto), že předmětné oblasti, které představují, spolu reálně úzce souvisejí. Konkrétním politic- kým programům a činnostem hrozí neustálé nebezpečí, že se střetnou s aktivitami jiných politických aktérů. Různé politické programy nejsou nutně ve shodě. Tato vazba platí i na- opak. Nepodaří-li se realizovat konkrétní politické programy, pak hrozí nebezpečí, že pře- stane existovat i politický systém pospolitosti či nějaká jeho oblast. Ba ještě více. Pokud přijmeme platnost Tocquevillovy teze o primátu politiky, hrozí nebezpečí, že přestane exis- tovat celá pospolitost ve svém uspořádání. Realizovatelné vládnoucí politické programy te- dy vyžadují uznání a podporu i těch politických aktérů, kteří jsou v dané situaci ovládaní a podřízení. Uvedené souvislosti platí také pro oblast sociální politiky. V tomto smyslu 11 Kapitola I: Implementace a politický proces 1 Podobně je tomu v řadě jiných evropských jazyků. Příkladem může být francouzština a italština. vystupuje význam Sirovátkovy aktuální poznámky, že sociální politika začíná vytvářet na přelomu tisíciletí limity reformy české společnosti. (Sirovátka, 2000) V procesech sociální politiky se rozhodování o cílech a jejich změnách prostupuje s jednáním, které má tyto cí- le realizovat. Sociální politika je specifická cílevědomá lidská činnost, která se při své tvor- bě i realizaci podstatně opírá o veřejné akceptování. Jaké jsou empirické souvislosti konstatování, že politika spíše zahrnuje cílevědomé ko- lektivní aktivity a současně sestavy společensky legitimních rozhodnutí než jen rozhodová- ní mocných o veřejných a sociálních problémech a věcech? Hill (1997) nachází několik důležitých empirických konsekvencí propojení rozhodování s kolektivní činností, které charakterizují proces tvorby a realizace politiky. Za prvé sítě pozic, na kterých probíhají politická rozhodnutí, jsou často velmi komplex- ní povahy. Rozhodování, je-li včleněno do politických aktivit, se rozšiřuje v prostoru a ča- se za hranice iniciátorů tvorby politických programů. Za druhé konkrétní politiku zpravidla necharakterizuje jedno rozhodnutí. Jde o série rozhodnutí, které dávají více či méně jasný obraz o tom, co daná politika znamená. Za třetí politika zaznamenává proměny v čase. Včerejší stav ideových východisek, cílů a principů realizace není stejný jako dnes. Svou roli může hrát změna rozložení sil, které určují orientaci politických programů stejně jako zpětné vazby z realizace prvních rozhod- nutí. Toto konstatování neznamená, že se politika (sociální a veřejná politika) neustále strukturálně (kvalitativně) proměňuje. Hill pouze konstatuje, že utváření politického pro- gramu je dynamický proces, který zahrnuje jak kvantitativní pohyb, tak kvalitativní změny. Tvrdí, že popis těchto procesních a strukturálních změn je potřebný pro pochopení racio- nality politického systému. Za čtvrté dynamický a proměnlivý charakter politického procesu vede ke stavu, kdy vět- šina tvůrců politických programů se setkává s těžkostmi při stanovení ,,cílů ukončení pro- gramu" (Hogwood a Gunn, 1984) nebo jinými slovy při určení ,,úspěšnosti politiky" (Hogwood a Peters, 1983). Za páté s předchozím bodem souvisí empirické konstatování, že politický proces probí- há i v situaci, kdy konkrétní politická rozhodnutí absentují. Součástí tohoto procesu jsou i aktivity, které probíhají bez aktuálních rozhodnutí tvůrců politických programů. Podle některých autorů se tak pravidelně děje v situacích, kdy politické aktivity jsou zaměřené na udržení současného stavu. Status quo pokládají aktéři (politici, úředníci, sociální pra- covníci, cílové skupiny) za legitimní a vykazují resistenci ke změnám v existující alokaci hodnot. Analýza aktivit probíhajících bez explicitních politických rozhodnutí je nezbytnou součástí studia dynamiky politického procesu. Konečně za šesté hledá Hill odpověď na otázku, zda-li v rámci politického procesu je možné nalézt empirické evidence aktivit, které probíhají proti nebo nad rámec legitimních rozhodnutí. Domnívá se, že zejména v rámci státních veřejných a sociálních programů lze pozorovat činnosti, které nejsou ,,sankcionovány rozhodnutím formálních autorit" Tyto činnosti lze objevit zejména, když zaměříme pozornost na politické aktéry nižší organizač- ní úrovně před časem nazvané M. Lipskym ,,street­level bureaucracy". Jejich studiem mů- žeme lépe pochopit, jak probíhá proces tvorby a realizace politiky. 12 Funkčnost a legitimita politiky Ze skutečnosti, že politický proces v sobě zahrnuje jednak veřejně akceptovaná rozhod- nutí a jednak cílevědomou aktivitu směřující k jejich realizaci vyplývá, že racionalita a smysluplnost politického jednání má dvojí zaměření: musí být současně legitimní a funk- ční. Legitimita veřejného či sociálního programu znamená schopnost vytvářet a zachová- vat přesvědčení, že existující politické struktury, cíle, postupy i jednotlivé programové praktiky jsou pro dané společenství vhodné a správné. Míra legitimity a tím i stability po- litických procesů v současné společnosti závisí na tom, o jaké základní hodnoty se politic- ká rozhodnutí a programy činnosti opírají. Jednotlivé politické subjekty považují progra- my za legitimní či nelegitimní podle toho, jak se hodnotový základ programu shoduje s jejich hodnotovou orientací. Funkčnost politiky je v zásadě kategorie instrumentální ra- cionality. Dosahování cílů je v tomto případě podmíněno výběrem nebo možnostmi pro- středků a zdrojů k jejich dosažení. Obě charakteristiky racionality politického jednání jsou od sebe nerozlučné a vzájemně se podmiňují. Zkušenosti s vývojem sociálního státu v posledních desetiletích ukazují, že zdroje krize jeho legitimity byly často spojeny s nízkou účinností státních zásahů a s ne- schopností řešit existující sociální problémy. Bell mezi základní příčiny politické a sociál- ní nestability v moderní společnosti řadí existenci ,,neřešitelného problému" (1999:181) Na druhé straně ztráta legitimity a důvěry cílových skupin v konkrétní veřejné a sociální programy je často chápána jako faktor nízké efektivity a účinnosti (funkčnosti) politiky. Může vést k vyvolání nezáměrných nebo nežádoucích efektů. Proto Sabatier pokládá za důležité faktory míry dosahování cílů sociálního programu veřejnou podporu a postoje cí- lových skupin (Sabatier a Mazmanian, 1980: 542). Definuji-li politiku jako systém a proces, který současně a souběžně sestává z více či mé- ně legitimních rozhodnutí a funkčních cílevědomých aktivit, pak to neznamená, že je to stanovisko všeobecně přijímané. Je součástí širší odborné diskuse o úloze legitimní politic- ké moci, zejména státu, v moderních demokraciích. Teorie reprezentativní demokracie po- užívá populární příměr o demokratických vstupech do politického systému (volební sub- systém) a důsledcích politických programů jako výstupech. Vlivný autor konce 19. století Wilson (1887) zformuloval tradiční politologickou tezi o nutnosti jasného rozdělení poli- tického procesu na politiku a správu (public administration). Zatímco politika a politiko- vé se podle ní mají zabývat tvorbou legitimních rozhodnutí o řešení nových či aktuálních veřejných problémů, veřejná správa měla představovat soubor technologicky funkčních a efektivních aktivit sloužících k řešení standardních situací. Na uvedeném rozdělení mno- zí autoři setrvávají. Souhrnně stav diskuse vyjadřuje Potůček, když píše: ,,Rozdíl mezi veřejnou politikou a veřejnou správou jako praktickými činnostmi lze charakterizovat tak, že veřejná správa zahrnuje zaběhnuté, rutinně se opakující činnosti v rámci předem daných regulativů, zatímco veřejná politika je tvorbou čehosi nového, překračující stávající praxi uplatňování veřejného zájmu" (Potůček, 1997: 12) Naznačená distinkce mezi politikou a správou má racionální jádro. Spočívá jednak v tom, že politika (veřejná a sociální politika) a správa se ustavily jako samostatné vědní 13 Kapitola I: Implementace a politický proces disciplíny, které mají odlišný pojmový a metodický aparát, který jiným způsobem reguluje odborně vzdělané politiky a správní úředníky. Další důvod rozlišení mnozí autoři spatřují v samotné praxi, v níž oba typy činností legitimizují spíše rozdílné institucionální hodno- ty a normy. Jestliže základním principem tvorby politických rozhodnutí je ustavování spo- lečného konsensu veřejně přijímaných řešení, pak pro správního úředníka má principiální důležitost efektivní a technologicky přesný výkon daných úkolů a postupů. Domnívám se, že takové empirické evidence jsou různě adekvátní pro různé oblasti ve- řejné i státní politiky a pro některé z nich dnes již neplatí. Tvrdím, že přísné lpění na uve- dené distinkci vychází z nepřesné empirické generalizace konkrétně historické situace po- litického procesu v moderních demokraciích druhé poloviny 20. století spojené s přeceněním instituce byrokratické administrativy. Politický proces a jeho fáze Oddělování politických rozhodnutí od provádění veřejných a sociálních programů ved- lo k vytvoření modelů různých ,,stupňů" politického procesu nebo modelů ,,politického cyklu" (Hill, 1997). Tvorbu těchto modelů nazval Nakamura ,,učebnicovým přístupem" (1987:144). Celá řada autorů se shoduje v názoru, že model stupňů či cyklu politického procesu je nutno brát jen jako heuristický nástroj, který vytváří umělý obraz o realitě.2 Skutečný politický proces je daleko více komplikovaný, není tvořen z jednotlivých etap, fází nebo cyklů. Jednotlivé politické procesy se vzájemně prostupují, probíhají souběžně a v různých směrech závislosti na sobě. Parsons uvádí, že ,, ...idea rozdělování tvorby politických programů (na jednotlivé stupně ­ JW) velmi zveličuje racionální podsta- tu politického procesu a dává falešný obraz o tom, že tento proces začíná ustavením politické agendy a končí implementací a evaluací." (Parsons, 1995:79) Racionalistické hledisko podle těchto kritiků nebere v úvahu řadu empirických zjištění a generalizací, které je falzifikují. Za prvé charakterizuje politický proces jako v podstatě probíhající ,,shora­dolů" a nebere na vědomí autonomní aktivity aktérů na nižších organi- začních stupních a ,,lokálních" pozicích. Za druhé ignoruje reálný svět politiky v tom, že nezahrnuje různé úrovně moci a jejich interakce vzájemně propojených politických cyklů. Z těchto důvodů neposkytuje také dostatečné kauzální vysvětlení, jak se tvorba a realizace programu proměňuje od jednoho politického cyklu ke druhému. Formálně logický postup členění jednotlivých etap politického procesu nebere v úvahu otázky rozložení moci a auto- rity a nutnosti legitimity politických aktivit mezi veřejností, cílovými skupinami a dalšími aktéry. Toto sociální prostředí netvoří jednotný systematicky fungující celek. Je to obvykle komplexní konglomerát různých a rozporuplných vlivů, sociálních skupin a společenství, které vytvářejí podmínky pro řadu neočekávaných změn politického procesu. Model politického cyklu budu v této studii používat jako poznávací nástroj, který umož- ňuje racionální pojmovou strukturou uchopit komplexní realitu tvorby veřejných a sociálních programů. Může být užitečný, pokud nebude bránit uvědomění skutečnosti, že poznávaný 14 2 Patří k nim například Stone (1989), Lindblom a Woodhouse (1993), Sabatier a Jenkins­Smith (1993), Parsons (1995) svět je stejně reálný jako jeho ideální obraz v našem poznání. Právě neustálé uvědomová- ní relativní platnosti racionálního poznávacího modelu je obranou proti stereotypním zjiš- těním a ustrnutím na úroveň zdravého rozumu, které poutavě popsal W. Lippman. V ná- sledujících odstavcích se pokusím naznačit vývoj modelu politického cyklu, který vzniká v souvislosti s rozvojem teorie systémů v sociální vědě. Vývoj modelu politického cyklu Systémový přístup k politickému procesu rozpracoval jako jeden z prvních David Easton (1965). Vychází z přesvědčení, že politické aktivity vytvářejí systém složený z pro- cesů, které musí být v rovnováze, má-li politický systém fungovat a přetrvávat v čase. Easton je přesvědčen, že tento systém existuje v prostředí, které obsahuje řadu jiných sys- témů (rodina, práce, vzdělání , ekologický systém atd.) Autor se domnívá, že jedním z klíčových procesů politického systému jsou vstupy, které ma- jí formy politických poptávek a podpor. Poptávku politického systému tvoří aktivity jedinců a skupin, které sledují rozhodování politických autorit o alokaci hodnot. Podpora sestává z ta- kových aktivit, jako jsou volby, dodržování právních norem, placení daní atd. Tyto aktivity vstupují do ,,černé skříňky" tvorby politických rozhodnutí, která je v jazyce teorie systémů na- zývána ,,transformačními procesy". Jejich hlavní funkcí je tvorba výstupů systému. Politické výstupy potom autor odlišuje od výsledků, které chápe jako efekty politiky na občany. Tak ja- ko v každém otevřeném systému, který má sebeřídící charakter, i v politice Easton identifiku- je subsystém zpětné vazby. Zpětná vazba na základě kontrolních funkcí reguluje vztah mezi výstupy a budoucími vstupy do politického systému. Obrázek č. 1: Eastonův model politického systému V Eastonově modelu se projevuje naplno síla i slabiny racionalistických konstruktů. Pro- vádí jasnou a přehlednou strukturaci značně komplexní skutečnosti a umožňuje tím analy- tické zaměření na jednotlivé vytýčené fáze politického procesu a subsystémy. Na druhé stra- ně však mnozí autoři již krátce po publikování označili model za velmi zjednodušující a nepřesný (Edelman,1971). Logické seřazení a rozfázování v termínech ,,poptávková iniciace", ,,transformační procesy" a ,,politické výstupy" nebere například ohled na skuteč- POLITICKÝ SYSTÉM VÝSTUPY Rozhodnutí Politická aktivita VSTUPY Poptávka Podpora Zpětná vazba 15 Kapitola I: Implementace a politický proces nost, že tvůrci a realizátoři politických programů mohou být sami zdrojem poptávky. Tato ,,vnitřní poptávka" se často projevuje v různých formách aktivního ovlivňování veřejného mínění pomocí manipulace se slovy, vytvářením povědomí o krizové sociální nebo politic- ké situaci a pod. Druhý typ kritiky Eastonova modelu vychází spíše z pozic systémové teorie. Lze je chá- pat jako reakce na rozvoj teorie systémů. Jedna skupina kritiků upozorňuje, že původní model poněkud přehlíží význam transformačních procesů. Kritizují, že poněkud podceňu- je význam tvorby politických rozhodnutí a detailně se věnuje jen analýze poptávky a pod- pory tvorby politických programů. Autoři navrhují různé způsoby rozkrytí ,,černé skříňky" rozhodování. Doporučují například věnovat větší pozornost ,,intra­organizační politice, ve které se ukazuje jako významná rozhodovací role úředníků na centrální i lokální úrovni vlá- dy nebo mezi jednotlivými resorty státní moci." (Hill, 1997:22) Druhá skupina kritiků vy- chází ze zjištění, že sama 'černá skříňka' tvorby rozhodnutí může být objektem politické aktivity. Jde o aktivity, jejichž cílem jsou změny a reformy politického systému a jeho struktur, které podstatně ovlivňují programové výstupy. Dror (1986) v této souvislosti za- vádí pojem ,,tvorba meta­politických programů". Jazykem obecné teorie systémů můžeme říci, že tato kritika doporučuje věnovat větší pozornost řídícímu a kontrolnímu systému programu a v jeho rámci tvorbě zpětnovazebných informací. Na základě uvedených výhrad vzniká celá řada3 propracovanějších klasifikací politické- ho procesu. Například Jenkins (1978) a později Hogwood a Gunn (1984) navrhují vzájemně podobná rozlišení fází politického programu, která se stala široce používaná: I tyto modely tvoří verze racionalistické představy tvorby rozhodnutí a jejich realizace v politickém programu. Ve všech uvedených variantách je implementace chápána jako jed- na relativně samostatná fáze politického procesu, oddělená od ostatních. Pokusím se nyní blíže definovat implementaci s vědomím výše popsaných možností a limitů použití takové pojmové konstrukce. Jenkins: Hogwood a Gunn: 1. Iniciace 1. Rozhodování o rozhodnutí: ustavení agendy 2. Informace 2. Rozhodování jak rozhodnout: volba problému 3. Zvažování a analýza 3. Definice problému: diagnóza 4. Tvorba rozhodnutí 4. Identifikace alternativních řešení a povinností 5. Implementace 5. Stanovení cílů a priorit 6. Hodnocení 6. Hodnocení a výběr strategie 7. Ukončení programu 7. Implementace, monitorování a kontrola 8. Hodnocení programu 9. Dosažené úspěchy a ukončení programu 16 3 Podrobný přehled modelů politického cyklu srovnej Parsons, 1995: 76­9 Pojetí implementace Slovo implementace má v odborné literatuře nejednoznačný význam. Tato skutečnost dokumentuje spíše objektivní stav implementační teorie i praxe než neschopnost autorů dohodnout se na jazykové konvenci. Websterův slovník naučný (1971) například chápe implementaci jako aktivitu implementování nebo jako stav, který má být implementován.4 Definice pojmu znějí poněkud nejednoznačně. 'Dávat praktický efekt' nebo 'výkon něče- ho' na jedné straně a 'naplnění' či 'uskutečnění něčeho' na druhé straně jsou dvě různé vě- ci. Výkon veřejného či sociálního programu nepřináší vždy výsledky, které jsou uskutečně- ním jeho záměrů a plánů. Proto Lane spatřuje základní ambivalentnost pojmu implementace ve významové distinkci ,,...implementace jako konečný stav a uskutečnění nějakého programu ve výstupech a výsledcích a implementace jako proces nebo výkon po- litického programu." (Lane, 1987: 528) Význam implementace jako uskutečnění nějakého programu ve výstupech a výsledcích je možné chápat jako derivát ,,Eastonova" systémového způsobu myšlení při analýze poli- tického procesu. Ti, kteří rozpracovali systémový model, potřebovali v určité etapě práce rozdělit transformační procesy uvnitř systému veřejné a sociální politiky tak, aby nebyly příliš velkou 'černou skříňkou'. V různých variantách politického cyklu proto rozlišili tvor- bu politiky od její implementace.5 V rámci uvedeného pojetí vzniká možnost uvažovat o úspěšnosti naplnění cílů politic- kých programů. Tyto úvahy vedly autory k formování problému 'neúspěšné' nebo 'částeč- né' implementace původních záměrů. Tento teoretickým hlediskem vzniklý problém dostal označení 'implementační deficit'. Empirické evidence nenaplnění očekávaných cílů veřej- ných a sociálních programů byly tak působivé, že otázka, proč nedochází při realizaci poli- tických programů k naplnění původních očekávání, se po určitou dobu stala dominantním té- matem studia politického procesu. Došlo až ke stavu, že mnozí autoři slova implementace a implementační deficit začali chápat téměř jako synonyma.6 Implementace jako proces realizace politického programu probíhající v čase můžeme definovat jako sérii rozhodnutí a interakcí mezi aktéry veřejných a sociálních programů. Úspěšnost je zde definována poněkud komplexněji jako ,,...funkce interakcí mezi tvůrci po- litických rozhodnutí, iniciátory politických programů, administrativními úředníky, posky- tovateli služeb a členy cílových skupin." (Lane, 1987:530) 17 Kapitola I: Implementace a politický proces 4 Slovo implementace je ve Websterově slovníku naučném vysvětleno následujícími klíčovými slovy: ,,...dovádět do konce, uskutečnit, naplňovat..." ; ,,... dávat praktický efekt a dosahovat aktuálního naplnění podle kon- krétních měřítek..." ; ,,... zajištění nástrojů a prostředků praktického vyjádření něčeho..." 5 Ve shodě s tímto postupem například Van Meter a Van Horn definují implementaci jako: ,,...takové aktivity veřejných nebo privátních aktérů (jedinců či skupin), které jsou zaměřené na dosahování sestavy cílů vytvořených v předcho- zích politických rozhodnutích". (Van Meter a Van Horn, 1975: 445). Podobně definovali Pressman a Wildavski implementaci slovy: ,,Termín 'implement' musí být spojen s předmětem politického programu" (Pressman a Wildavsky, 1973: XIV.) 6 Například klasická práce Pressmana a Wildavského (1973) má název ,,Implementace" a její podtitul zní ,,Jak velké množství očekávání ve Washingtonu se přenáší na Oaklandy?" Realizace politického programu v tomto pojetí je tvořivý proces, jehož přirozenou sou- částí jsou konflikty a stanovování shody mezi jednotlivými aktéry. V tomto rámci nabývá na významu otázka legitimity rozhodnutí a důvěryhodnosti interakcí mezi aktéry uvnitř politic- kého procesu. Stává se významným faktorem funkčnosti veřejných a sociálních programů. ,,Studium implementace je studiem změny: jak se změna odehrává, možností, jak může být navozena. Je tedy studiem mikrostruktur politického života; jaké organizace vně i uvnitř politického systému vytvářejí vliv a vstupují do interakcí s jinými; jaké motivy vstupují do jejich jednání a jak se jednotlivé motivace těchto aktivit od sebe liší." (Jenkins, 1978: 203) Klíčovou otázkou implementačních studií nejsou v tomto pojetí implementace deficity původních očekávání, ale jejich vývoj a změna v průběhu implementace. Při výzkumu nabý- vá na významu časová dimenze realizace veřejných programů. Institucionální ,,zrání" a ,,posilování" programu má svou vlastní logiku, která může být relativně samostatným předmětem implementační analýzy. V tomto rámci mohou být studovány různé ,,mecha- nismy prodlení" (Lane, 1987) mezi očekávanými cíli, výstupy a výsledky. Patří k nim na- příklad stanovení legitimních parametrů a norem rozhodování, míra odlišnosti motivů a zájmů mezi participujícími aktéry, úroveň soudržnosti očekávání implementačních struk- tur, která vede k vzájemné důvěře a odpovědnosti jednání, potřeba a pravidla vytváření růz- ných koalic zájmů. Uvedené aspekty tvoří součást kulturního regulačního aparátu imple- mentace. Jsou to příklady z hlediska tvůrců programu objektivních sociálních struktur vztahů a pravidel chování aktérů implementace, kterým se tvůrci politických rozhodnutí musí umět přizpůsobit a současně regulovat jejich změny. 18 Kapitola 2 RACIONALISMUS A INSTITUCIONALISMUS TEORETICKÁ VÝCHODISKA ANALÝZY VEŘEJNÝCH PROGRAMŮ Věda o politických procesech je definována spíše empiricky jako určitý pohled na kon- krétní politické procesy a instituce než jako koherentní a ustálená sestava teoretických kon- ceptů. Historicky vznikala jako oblast diskusí a soutěžení různých alternativních metafor, tezí a teorií. Vycházela z tradic Aristotelových a Toquevillových myšlenek, stejně jako Hobbesova a Benthamova myšlení. Hledala inspiraci ve využití teoretických konceptů Adama Smithe, Karla Marxe, Emila Durheima, Sigmunda Freuda i Charlese Darvina. V posledních dvou desetiletích jsme svědky spíše pragmatického přístupu při využívání a kombinování myšlenek sociálního kontraktu, utilitarismu, moderní mikroekonomické teorie s institucionálními koncepcemi právního zajištění politického života, se sociologic- kými a psychologickými koncepcemi autority a sociální identity a s moderní organizační teorií. Z těchto zdrojů se vytvářejí různé varianty popisu a vysvětlení politického procesu v moderní společnosti. Jejich cílem je odhalit logiku a uspořádanost těchto procesů, od- krýt racionalitu jednání jejich aktérů. Utřídění uvedených variant obecného teoretického zajištění studia politických procesů ne- ní jednoduchý úkol. Nabízí se několik možností, jak tuto práci realizovat. Jednou z nich je uplatnění disciplinárního hlediska. Například Hill (1997) vnímá okolnost, že v 80. letech se postupně vydělují a posilují dva směry teoretické analýzy politického života, které jsou v mnoha směrech kontradiktorické. Na jedné straně zesiluje poptávka po analýze tvorby po- litických rozhodnutí a jejich implementaci založené na metodách odvozených z klasické eko- nomie a vědecké teorie managementu. Na druhé straně autor popisuje ve stejném období růst deziluze k možnostem ,,přísně vědeckého" přístupu k tvorbě a realizaci politiky. Tvrdí, že mezi odborníky se rozšiřuje poznání, že politické procesy jsou komplexní povahy. Jsou ovlivňované řadou externích a interních faktorů, které jsou relativně vzájemně nezávislé. Nelze je proto postavit pod úplnou kontrolu ,,formální" vědecké racionality. Z těchto závěrů vyplývají praktické snahy po konstituování speciální vědní disciplíny, která by se zabývala ří- zením politického procesu (Public Management) nebo popisem a hodnocením procesů ve- řejné a sociální politiky (Public Policy, Social Policy). Tyto nové disciplíny jsou přitom budo- vány na interdisciplinárním základu. Míra zapojení jednotlivých klasických věd do konstituování teorie politického procesu je však odlišná. Významně do ní vstupuje ekonomie. Jako příklad může posloužit teorie veřejné volby nebo ekonomická teorie byrokracie. Ekonomové pro účely analýzy a hodnocení vytvářejí kritéria racionality jednání politických aktérů, správních úředníků, lékařů, vychovatelů, učitelů či sociálních pracovníků. Jsou jimi pojmy efektivita a účinnost, 19 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus které odpovídají ekonomické racionalitě. Základní koncepcí ekonomické racionality je představa, že racionální činnost spočívá v efektivním využití nedostatkových prostředků za účelem maximálního dosažení cílů. V rámci ekonomického myšlení je tedy efektivnost vy- naložených prostředků vzhledem k dosažení daných cílů povýšena na základní kritérium racionality a nachází se v samém středu hodnocení organizace procesu veřejné a sociální politiky. Poněkud méně zatím vstupují do popisované metodologické diskuse sociologové. Přes některé konkrétní příspěvky (Turner,1977; Etzioni 1968) se širší sociálněvědní hledisko při popisu a hodnocení ,,racionality politického procesu" do konce 80. let příliš neprosazova- lo. Přitom, jak poukazuje Bourdieu (1990), je to právě ,,významová distinkce pojetí racio- nality společenského života", která se stala ústředním faktem nesouladu mezi sociologií a ekonomií při objasňování podstaty individuálního chování člověka. Odlišnosti obou disciplín nejsou jen okrajovým sporem dvou vědních oborů, ale stávají se součástí základní metodologické otázky, jejíž řešení určuje ,,statut vědy při analýze a hod- nocení veřejné a sociální politiky" (Fox,1991:713). Ve vztazích mezi sociologií a ekonomií se v posledních dvou desetiletích viditelně oslabuje význam tradiční paretovské dichoto- mie. Podle ní je předmětem ekonomie racionální jednání člověka, zatímco předmětem so- ciologie je výklad a vysvětlení iracionálních prvků lidského jednání. Mezi umělými kon- strukty ,,homo economicus" a ,,homo sociologicus" se postupně vytvářely hluboké průniky, které byly vedeny z obou stran.7 V 90. letech interdisciplinární metodologické dis- kuse nabývají na intenzitě. R. Svedberg zformuloval normativní podmínky nových metodologických diskusí mezi různými sociálněvědními disciplínami následujícím způsobem: Za prvé mnohostranný pří- stup ke společenskému životu. Hospodářské, politické, sociální problémy jsou v současné společnosti natolik komplexní povahy, že neexistuje jedna sociální věda, která by je mohla uchopit sama. Každá vědní disciplína je omezena svým pojmovým a metodickým apará- tem a zároveň každá může nalézt své oprávnění při poznání studované oblasti společen- ského života. Za druhé, hranice mezi ekonomií a ostatními společenskými vědami musí zůstat otevřené. Odborníci potřebují svobodně komunikovat přes linie jednotlivých akademických oborů, aby měli přístup k objevům v rozličných vědách. Navíc se zdá, že mnoho společensko po- litických či společensko ekonomických problémů lze poznat a vysvětlit právě na hranicích stávajících vědních disciplín. Za třetí, vědecké poznání musí reagovat na komplexnost lidského chování a kultury. Naději na úspěch mají teoretické koncepce, které všestranněji a v souvislostech dokáží vy- světlovat společenské, hospodářské či politické procesy (Svedberg, 1996).8 Následující studie se opírá především o sociologickou a teoreticko organizační tradici studia procesních a organizačních stránek veřejné a sociální politiky. Některé pasáže jsou 20 7 Ze strany ekonomické tyto imperiální průniky tvoří například klasické práce G. Beckera (1958, 1976) nebo A. Downse (1957). Ze strany sociologické patří ke klasickým pracem tohoto druhu například publikovaná zpráva vý- zkumu Markets as Social Structures (White, 1981). 8 Podrobněji o vývoji vztahu mezi ekonomií a sociologií viz Winkler (2000: s.2­7) však inspirovány konkrétními ekonomickými teoriemi, vysvětlujícími ,,ekonomicko­poli- tický systém společnosti" (Lindblom, 1977) Dalším kritériem třídění různých východisek analýzy a výzkumu politického procesu je míra praktického zapojení analýzy do řízení jednotlivých veřejných programů a služeb. Klasifikace v tomto případě bere v úvahu skutečnost, že z odborníků na provádění nezá- vislých vědeckých analýz se stále častěji stávají praktičtí experti, kteří realizují socio- technickou funkci vědy na praktickou politickou nebo ekonomickou zakázku. Hogwood a Gunn (1981) rozlišují mezi ,,analýzou politického procesu" a ,,analýzami pro politický proces". Zatímco první typ studií se soustředí na pochopení a vysvětlení tvor- by a implementace politiky, druhý typ analýz se snaží o zdokonalení racionality provádě- ní konkrétního veřejného a sociálního programu. Uvedení autoři vytvořili známou typolo- gii analýz politického procesu (1981), která do určité míry vychází z dřívější práce Gordona a jeho spolupracovníků (1977). Obsahuje sedm následujících variant analýz politického procesu: Za prvé studie obsahu politického programu. Sestávají z popisu a vysvětlení vývoje jed- notlivých politických oblastí, sektorů nebo programů. V podmínkách České republiky například existuje analýza vývoje systému sociálního zabezpečení po roce 1990 (Potů- ček, 1997; Sirovátka 2000). Uvedený typ studií zahrnuje také odpovědi na otázky, jak byl daný program rozšiřován, implementován a s jakými výsledky probíhá nebo proběhl. Za druhé, studie politického procesu. Zaměřují se na jednotlivé etapy tvorby a realizace politiky nebo jednotlivého programu a sledují problémy, ke kterým dochází při přechodu mezi jednotlivými fázemi politického cyklu. Tyto studie provádějí měření vlivu jednotli- vých faktorů na vznik a vývoj procesních problémů. Zvláštní pozornost je věnována otáz- kám implementačního deficitu či selhání a efektivity dosažených výsledků. Dále se zabý- vají vlivem organizace a ,,vnitřní politiky" (Hill,1997) programu na jeho průběh a výsledky. Obsahovými otázkami se tyto studie zabývají zejména z hlediska, jak velký vliv má obsah veřejných a sociálních programů (povaha řešeného problému) na jejich průběh a efekty. V tomto smyslu je také věnována určitá pozornost cílovým skupinám a komunitám. Za třetí, studie výstupů politických programů. Jsou zaměřeny na vysvětlení úrovně nákla- dů veřejných a sociálních programů a služeb, které se proměňují podle jednotlivých zemí či regionů. Tyto studie mají většinou komparativní designe. Politický program nebo sub- systém je v nich brán jako závisle proměnná. Jsou zkoumány odlišné sociální, ekonomic- ké, technologické, kulturní podmínky a faktory ovlivňující výsledky politiky v určité oblasti. Za čtvrté, evaluační studie. Uvedený typ výzkumů tvoří hraniční oblast mezi analýzou po- litického procesu a analýzami pro politický proces. Evaluační studie se vždy zabývají ana- lýzou vlivu konkrétních programů na populaci nebo cílové skupiny. Liší se však v tom, že některé se zabývají především deskripcí výstupů a důsledků, zatímco jiné mají spíše nor- mativní a preskriptivní charakter. Popisují tedy, jak by měli organizátoři a aktéři programu postupovat, aby dosáhli určitých výsledků. Za páté, informace pro tvorbu politického programu. Tvoří podklady a data pro tvůrce po- litických a programových rozhodnutí. Jsou odvozeny zpravidla z různých průběžných 21 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus analytických zpráv a monitorovacích šetření, která jsou prováděna státními nebo akade- mickými institucemi. Jejich součástí je diagnóza vývoje sociálních a veřejných problémů ve společnosti. Za šesté, studie procesu podpory politického programu. Představují analýzy, v nichž se au- toři zabývají studiem podstaty systému tvorby politických rozhodnutí. Podpora tvorby po- litického programu zahrnuje mechanismy státního aparátu, rozložení funkcí a kompetencí a možností dosažení dobré výchozí pozice pro úspěšný výsledek veřejné volby o programu. Předmětem výzkumu se často stává rozbor plánovacího systému tvorby politiky, jakož i po- pis činností zájmových skupin v dané oblasti. Za sedmé, podpora politického programu. Analýzy politiky se samy mohou stát součástí podpůrného systému veřejného nebo sociálního programu. Jsou to expertní studie, které analyzují různé možnosti nátlaku a přesvědčování, případně samy realizují určitý nátlak v rámci politického procesu. Analytici v této činnosti působí buď sami, nebo ve spoluprá- ci s jinými nátlakovými skupinami. Obě naznačené klasifikace východisek k analýze politického procesu jako tvorby roz- hodnutí a jejich implementace v sobě zahrnují jako obecné třídící kritérium vztah k uplatnění vědecké racionality a racionálního jednání v politickém životě společnosti. Pokusím se nyní identifikovat dvě obecná teoretická východiska, dvě výchozí teorie o podstatě racionality politického života, které získaly v moderní společnosti dominant- ní význam a vytvářejí základní metodologický rámec také pro analýzu veřejných a soci- álních programů. Dvě výchozí teze o demokratické politice První obecné teoretické východisko nahlíží politický život jako uspořádávaný racionál- ní směnou. Politika je trhem pro obchodování s individuálními a skupinovými zájmy, kte- ré je realizované racionálně se chovajícími politickými aktéry. Tato směna probíhá vy- jednáváním různých politických koalic a má v podstatě dobrovolný charakter. Druhé teoretické východisko chápe politiku jako kolektivní instituci. Je vnímána jako více integ- rovaný sociální útvar, který vznikl na základě kulturně vytvořené politické identity aktérů. Trvající politické instituce strukturují politický život do určitého řádu a usnadňují jedin- cům jejich individuální volbu. První teoretický koncept, který charakterizuje politiku jako racionální směnu, nahlíží podstatu politického života jako souhrn individuálních preferencí a zájmů vtažených do ko- lektivního jednání prostřednictvím vyjednávacích procedur, formování koalic, politického dialogu. (Coleman, 1966; Downs,1967; March, 1970; Niskanen 1971) V tomto konceptu mají individuální zájmy a preference prioritu a určují atraktivnost očekávaných politických důsledků. Možnost kolektivního jednání pak závisí na schopnosti potenciálních partnerů něco nabídnout a na jejich ,,úspěšnosti" v procesu vyjednávání . Uvedený teoretický kon- cept má své historické kořeny v teoriích společenské smlouvy v 17. století. Politická spole- čenství jsou zde nahlížena atomisticky. Společnost je ustavena z jedinců proto, aby došlo k naplnění jejich individuálních cílů. Jedinci postupují při společenské smlouvě instru- mentálně. 22 Vyplývají z ní pro ně jistá práva, ale na jejich úrovni nestojí povinnosti nebo závazky. Společná očekávání lidí se vytvářejí na základě individuálně vykalkulovaných výhod spoje- ných s obsahem dané politiky nebo se spoluprací na ní. Schopnost jednotlivých aktérů realizovat své zájmy a přání v politickém směnném sys- tému závisí na tom, jaká tato přání jsou, jak směnitelné zdroje má jedinec k dispozici. Zájmy, které jsou konzistentní s přáními ostatních lidí, jsou snadněji směnitelné a ve veřej- ném životě uspokojitelné, než přání, která jsou k ostatním konkurenční. Větší směnitelnost vstupních zdrojů znamená větší práva v politickém hlasování a silnější ,,obchodní pozici" na trhu. V jedné verzi uvedené myšlenkové koncepce dochází při směně individuálních přání a zájmů k dosažení tzv. paretovského optima. Je to stav, kdy v důsledku směny jsou na tom všichni účastníci koneckonců lépe než před jejím započetím. Podle druhé verze do- chází při směně k různým formám nátlaku. Je to v situaci, kdy výchozí vyjednávací pozi- ce aktérů je nerovná. V takovém případě ,,dobrovolný" charakter směny se proměňuje ve stav, kdy jedna skupina politických aktérů manipuluje a vnucuje svou vůli druhým. Asymetrické vztahy na trhu, ne zcela efektivní chování při politické směně, je možné identifikovat pomocí pojmů současné ekonomické teorie jako externality, tržní selhání a monopol na trhu. Externalit na politickém trhu je dosaženo, když tržní chování má dů- sledky ­ pozitivní i negativní ­ pro občany, kteří nejsou účastníky těchto směnných trans- akcí. Za statky, které mají externí důsledky, můžeme například považovat obranu společen- ství, ochranu životního prostředí, právní ochranu občanů. Mezi externality nepochybně patří také zdravotní péče a vzdělávací služby pro občany. Tyto externí důsledky posilují vliv poskytovatelů v politickém směnném systému. Klasická ekonomická teorie je založena na představě, že všechny strany tržních trans- akcí mají dostatečné předpoklady, aby se mohly racionálně chovat jako prodávající a ku- pující. Reálný svět ekonomických i politických trhů však takové úplné soutěžení a doko- nalou konkurenci neumožňuje v důsledku nedokonalých informací a poznatků potřebných pro racionální rozhodování jedinců. Pro správné fungování politického trhu je tedy nezbytné redukovat neúplnost relevantních informací. Uvedenou redukci je mož- né v zásadě dosáhnout lepším vzdělávacím a informačním systémem, jehož cílem by by- lo posílit dostupnost a správnost informací, které občanům pomáhají v racionálním poli- tickém rozhodování. Lidem je potřebné osvětlit podstatu veřejných problémů i mechanismy jejich řešení. Problém monopolu na politickém trhu spočívá principiálně v tom, že působí těžkosti konkurujícím politickým subjektům a vytlačuje je z něj. Je ironií, že extrémní tržní liberálo- vé akceptují a hledají ve společnosti sílu, která by realizovala preventivní antimonopolní opatření. V tomto smyslu je také pochopitelná averze a otevřené nepřátelství racionalistů a osvícenců vůči ideologickému a politickému monopolu církve v počátcích budování libe- rálně demokratického státu. Byli přesvědčeni, že náboženské tmářství je potřebné nahradit vládou osvícených a vzdělaných politiků, kteří by své nabídky a politické plány dokázali ra- cionálně zdůvodnit a prosadit v mínění občanské veřejnosti. Stav nerovné pozice při politické směně našel tak své racionalistické zdůvodnění v myš- lenkách osvícenců. Koncept politického života jako směny individuálních a skupinových 23 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus zájmů realizované racionálně se chovajícími aktéry v rámci občanské veřejnosti byl tedy doplněn a rozšířen o další racionalistickou koncepci opěvující svobodu a rozum člověka.9 Tam, kde racionální směna politických zájmů aktérů veřejného života selhává a je neefek- tivní pro dosažení všeobecného pokroku a užitku ve společnosti, kde zdravý rozum obča- nů není dostatečně kompetentní v rozhodování o veřejných věcech, nastupuje věda, odbor- nost, pozitivní vzdělání specialistů na řešení veřejných a sociálních problémů. Východiskem osvícenců byla přitom optimistická víra, že vědecké názory budou legitimi- zovány občanskou veřejností jakoby samozřejmě. Vědecké poznatky mají nejvyšší pozná- vací hodnotu a správnost, kterou je potřebné lidem osvětlit. Objektivní pravdy odborníků se mohou stát legitimní součástí individuálních přání laiků. Postup vědecké racionality ve společenských vědách se stal pro osvícence a pozitivisty cestou nastolení harmonické- ho pořádku a pokroku ve společnosti jako celku a ve veřejném životě zvláště.10 Politika jako konstrukce a trvání institucí Alternativní výchozí teze o politickém životě v moderní společnosti klade důraz na roli společenských institucí. Představa svobodné směny individuálních zájmů a přání vychází z univerzálního a statického pojetí lidské přirozenosti. Podstatné vlastnosti člověka nejsou ovlivněny aktuálním politickým životem. Institucionální vize politiky naopak vnímá jedin- ce, politického aktéra, jako závisle proměnnou na dané kultuře. Jako ve své podstatě flexi- bilní a sociálně konstruovanou bytost. Cílevědomé jednání člověka v politice je zakotveno a zakořeněno v kulturních pravidlech a institucích, které jsou výsledkem společného kon- stituování minulých generací politických aktérů, trvající v čase a stále znovu opakovaně in- terpretované jedinci v životě společnosti. Jednání politiků, úředníků, občanů, odehrávající se podle těchto pravidel, je tedy kolektivně očekávatelné a akceptovatelné. Instituce a objektivní sociální struktury očekávaných pravidel chování podle této kon- cepce vytvářejí a legitimizují jednání politických aktérů. Nabízejí jim konzistentní a spole- čensky přijatelná pravidla chování, koncepty reality a společenských problémů v ní, stan- dardy měření a vnímání společenských a politických událostí, citové vazby mezi lidmi. 24 9 Základní myšlenky osvícenství lze vyjádřit následujícím způsobem: Za prvé. Je možné ucelené (holistické) a rozšiřující se (kumulativní) poznání přírody a společnosti. Lidské poznání má progresivní charakter. Síla rozumu je tak veliká, že ,,chrám vědeckého poznání" může vysvětlit celý svět. Za druhé. Rozvoj vědy, rozumu, racionálního vzdělání zabezpečí společenský pokrok. Bezpráví, sociální problémy a chaos mezi lidmi jsou důsledkem nevědomosti a tmářství nekritické víry a slepé důvěry. Za třetí. Racionální poznání přírody a společnosti mají univerzální charakter. Je objektivní.Za čtvr- té. Vědecké poznání je odlišné a nadřazené jiným formám poznání jako jsou náboženství, zdravý rozum, ideologie a mýty. Za páté. Hodnotné a ověřené vědecké poznatky, které jsou využité v praxi, mohou vést k pokroku člověka i ce- lé společnosti. Podrobněji viz. Winkler, 2000: s.33 ­ 42 10 Naznačenou dvojznačnost racionalistického pojetí politického života popisuje Lindblom (1977) dvěma modely poli- tiky, které se od sebe liší možností racionálního řízení společnosti. Rozlišuje model společnosti řízené rozumem (osvícenství, pozitivismus, marxismus) a model společnosti s limitovanou kapacitou lidského rozumu pro řízení. Zatímco první model vychází z možnosti pochopit a využít mechanismy společenského pohybu, druhý model staví na uplatnění individuálních preferencí a rozumových kalkulací lidí, na výsledcích jejich racionálních a svobodných interakcí. Politická a občanská svoboda není jen nástrojem k ekonomické prosperitě, ale také efektivního zabezpeče- ní interakcí lidí vedoucích k řešení společných problémů. Nahrazuje tedy nezávislou vědeckou analýzu. Uvedené kulturní výtvory tvoří zdroje a kapacitu pro cílevědomou aktivitu lidí v politickém procesu. Politické jednání je založeno na racionalitě a logice přijatelnosti používaných pravi- del, rutinních postupů, právních norem, organizačních povinností či programových procedur. Institucionální koncepce politického života tvoří alternativu k teorii racionální směny. Činí tak dvojím způsobem. Za prvé zdůrazňuje roli institucionálních pravidel při definici racionální směny. Tvrdí, že racionální jednání aktérů politické směny závisí na subjektivním vnímání a pojetí alkternativ a hodnocení jejich důsledků. Tyto ,,významy a jejich subjektiv- ní interpretace jsou však konstruovány" v rámci společenských a politických institucí (March,1996:251). Svoboda rozhodování a legitimita racionální volby jsou vnímány jako v podstatě institucionální pravidla, která byla vytvořena v předcházejícím kolektivním živo- tě lidí. Za druhé institucionalismus oslabuje roli individuálních svobodných kalkulací, přá- ní a očekávání. Tyto kalkulace a očekávání jsou výsledkem kulturní identity jedince (North, 1990) a jsou také do značné míry sociálně determinované. Stručně řečeno: na vlastní uži- tek zaměřené racionální kalkulace jedinců jsou nahlíženy jako jeden z mnoha systémů pra- videl, který může být za určitých okolností sociálně legitimní. Selhání efektivnosti trhu v důsledku neúplnosti informací institucionální koncepce chá- pe jako sociálně a behaviorálně vytvořený stav. Obrazy nekonzistentních a rozporuplných preferencí a zájmů, stejně jako představa o neúplných informacích jsou chápány jako uvnitř politických institucí vzniklý souhrn významů politického života. Na základě tohoto kultur- ního pojetí tržních transakcí, které jsou aktéry politického života vnímány jako nelegitimní a nedůvěryhodné, dochází k faktickému selhání svobodné racionální směny (například boj- kot veřejných voleb politickými voliči). Limity individuální racionality a zakotvenost racio- nality v institucionálním kontextu (Simon, 1957) se staly poznatkem, který inspiroval eko- nomické studium efektivnosti a účinnosti lidského jednání. Institucionální ekonomie (Williamson, 1975) však zůstává nadále pracovat s modelem lidského jednání ,,homo eco- nomicus". Nepřekračuje rámec světa, v němž se lidé pohybují v rámci svých individuálních zájmů. Racionalita je definována v pojmech efektivity dosažení těchto individuálních přání a preferencí při realizaci společných kontraktů a sociálních interakcí. Institucionální ekono- mie však bere v úvahu skutečnost, že charakter těchto institucionálních pravidel může ovliv- ňovat efektivnost a tedy racionalitu společného řešení individuálních problémů.11 Kulturní pravidla, role a identita jedince Východiskem a současně i výsledkem institucionalizovaného jednání jsou určitá kulturní pravidla, role a identity aktérů politického života, které sociálně regulují jejich chování. 25 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus 11 Uvedený přístup Williamson (1975) projevil například při konstituci ekonomie transakčních nákladů. Jeho teorie vychází z předpokladu, že náklady spojené se způsobem rozhodování o prodeji a nákupu ­ tj. spojené s participací na trhu ­ patří k ekonomickým nákladům. Potřebujeme například získat tržní informace, identifikovat spotřebitele (kupujícího), potřebujeme s ním vyjednávat o ceně a podmínkách služeb, potřebujeme se na kontraktu shodnout. Stej- ně tak je nezbytná určitá míra monitorování, zda-li kontrakt probíhá podle dohody. Ve všech těchto aktivitách jsme omezeni informační neurčitostí. Základní teze Williamsonovy koncepce spočívá v tvrzeních, že při růstu firmy dospí- vá organizace k bodu vývoje, kdy aktivity spojené s nákupem a prodejem na vnějších firemních trzích vyvolávají vyso- ké transakční náklady a snižují efektivnost výkonu organizace. Tyto náklady mohou být redukovány přemístěním trž- ních transakcí dovnitř hierarchické struktury firmy. Srovnej Parsons, 1995:329; Williamson, 1975. Mezi sociální regulativy, které jsou součástí každé kultury, patří především hodnoty, normy a sociální role. Jednotlivé případy institucionalizovaného jednání jsou chápány jako pří- kladné, přirozené a akceptovatelné projevy vzhledem k cílovým hodnotám, právnímu nebo morálnímu kodexu, institucionálním povinnostem a praktikám. Chování podle kul- turních pravidel vyžaduje od účastníků politického procesu implicitní souhlas, internalizaci a osvojení těchto kulturních pravidel, ke kterým dochází v průběhu socializace jedince. Mluvit v této souvislosti o sociálním kontraktu či ,,společenské smlouvě" mezi jedinci je poněkud zavádějící (March, 1996) právě proto, že nejde jen o explicitní, ale především im- plicitní shodu či ,,pakt" (Selznick, 1992) mezi lidmi, jehož výsledkem je důvěra ve využitel- nost stávajících pravidel chování v konkrétních situacích a uznání jejich oprávněnosti a správnosti vzhledem ke sdíleným hodnotám politického života. V institucionálním kon- textu má volba jedince zcela jinou logiku a racionalitu než v kontextu svobodného, nezá- vislého rozhodování. Je založena více na logice přijatelného a požadovaného než na logi- ce příčin a důsledků, které toto chování vyvolává. Podle institucionalismu individuální lidské jednání v politickém životě je určeno chápá- ním nebo očekáváním trojího druhu. Za prvé je to skupina motivací, která se nazývá sebe- pojetí aktéra. Je to víceméně vědomá představa jedince o podstatě své osobnosti, která má svou jednotnou, nerozpornou strukturu. Je to vědomí vlastní identity. Za druhé je to kon- cepce a představa druhých aktérů politického života, s nimiž se dostávám, jakožto individu- ální subjekt, do bezprostředních či zprostředkovaných kontaktů a styků. Za třetí jsou to in- dividuální představy a definice v dané situaci správného a požadovaného jednání. Tyto tři skupiny individuálních představ a očekávání tvoří společně motivaci lidského jednání. Vyplývá z toho skutečnost, že osvojená kulturní pravidla (hodnoty, normy, role) jsou v prů- běhu motivace lidského jednání transformována představou vlastního já, vlastní identity. Tyto ,,sebekoncepce" jsou stejně jako kulturní pravidla produkty sociální povahy. Projevují se v nich však zvláštnosti sociální pozice jedince ve společnosti, jeho individuální biografie, kterou prošel. K naplnění identity jedince přispívají různá kulturní pravidla, která si v prů- běhu života osvojil. Sestava pravidel užívaných a přijímaných jedinci je často nekonzistentní a rozporuplná. Bývá uplatňována často v proměnlivých a rozporuplných životních, sociál- ních či politických situacích. ,,Nový institucionalismus" (Kotlas,1998:30) proto dospívá k závěru o existenci rozdílu a napětí mezi kulturními pravidly a jejich realizací v individu- álním chování lidí. Berger komentuje uvedené napětí následujícím způsobem: ,,Mezi identitou a společností je... dialektický vztah. Identita se utváří během sociálních procesů. Jakmile je utvořena, je udržována, obměňována, dokonce i přebudovávána sociálními vztahy. Sociální procesy, jež se podíle- jí na formování a udržování identity, jsou dány sociální strukturou. Identity vytvořené vzájemným působením or- ganismu, individuálního vědomí a sociální struktury zpětně danou sociální strukturu ovlivňují, udržují, obměňu- jí a dokonce i přebudovávají. Společnosti mají své dějiny, v jejichž průběhu vznikají určité identity. Tyto dějiny jsou však vytvářeny lidmi s určitou identitou. (Berger, 1999:170) Institucionální struktury politického života jsou reprodukovány v jedinečných politic- kých, organizačních a interpersonálních situacích. Je to proces konstruktivní interpretace kulturních pravidel, cílů, hodnot veřejné a sociální politiky jednotlivými aktéry, jako jsou úředníci, sociální pracovníci, politici či občané. V rámci politického procesu při tvorbě 26 a realizaci určitého programu je pak možné, že výsledky této rekonstrukce budou nejedno- značné, konfliktní nebo neurčité projevy chování, které mohou mít vliv na výsledek poli- tického programu. Jednotliví političtí aktéři se mohou dostat do situací, kdy nevědí, jak se mají rozhodnout a jak jednat. Nebo jsou v situaci, kdy sice ví, jak postupovat, ale nema- jí k tomu dostatečné schopnosti nebo možnosti. Jsou limitovaní například komplexností úkolů, způsoby distribuce a regulace zdrojů, nedostatečnými formálními kompetencemi nebo nízkou organizační autoritou. Zájmy jedince versus solidarita a soudržnost společenství V situacích, kdy dochází k diferencím a konfliktům mezi institucionálními hodnotami a normami politického procesu a individuálními interpretacemi jejich významů na základě identity a zájmů politických aktérů, má smysl se ptát, jak je možné ustanovit solidaritu a soudržnost jedinců při kolektivní činnosti. Ustavit solidaritu v politickém společenství znamená vytvořit stav, kdy jedinci nebudou jednat ve jménu individuálních zájmů, ale ve jménu společného blaha nebo společných hodnot. Vytvořit soudržnost mezi aktéry zna- mená přivodit stav, kdy jedinec se řídí očekáváními ostatních členů společenství, s nimiž vstupuje do vzájemných interakcí. V politickém životě společnosti má tato otázka dvojí vý- znam. Za prvé legitimita a soudržnost má svůj vnější aspekt ve společenském uznání obsa- hu a výsledků politického programu a v důvěře k jeho aktérům. Za druhé má svůj vnitřní aspekt spočívající v uznání oprávněnosti politiky v průběhu její realizace mezi jednotlivými aktéry a ve vzájemné důvěryhodnosti a odpovědnosti jejich jednání. Pro reprezentanty teorie racionální směny má představa občanských povinností a blaha pro celou komunitu jen malý význam. Politické normy jsou nahlíženy jako výsledek racio- nálně vyjednaných kompromisů a konfliktů založených na individuálních zájmech aktérů politického života. Komunita svobodných občanů je pro ně jen ,,romantický rousseauovský sen" (Yack, 1985), ,,fantazie demokratického myšlení moderní doby" (March,1996). Insti- tucionální teorie politického života naopak chápou jedince jako osoby, které s ostatními ně- co sdílejí. Mají s druhými lidmi něco společného, co je součástí jejich identity. Součástí identity politického aktéra je typ osobnosti občanů, úředníků či politiků. Jestliže aktéři po- litického jednání dávají průchod svým individuálním zájmům a nechají se například zko- rumpovat, nejsou schopni dosáhnout této společné identity. Nebudou druhými hodnoceni jako svobodně a racionálně jednající aktéři politického života, ale jako politici či úředníci, kteří nemají charakter, kteří jsou morálně pokleslí nebo jako osoby bez vlastní osobnosti. V oblasti analýz politického života se konstituovaly dva koncepty utváření společných hod- not a vzájemné odpovědnosti aktérů. Za prvé je to idea občanství a za druhé koncepce ko- munitarismu. Koncept občanské identity vychází z původně Rousseauovy myšlenky, že poli- tická demokracie je založena na identitě občana jako veřejného aktéra, který se řídí pravidly a zákony občanství vyjadřovanými vůlí veřejného mínění a legislativními normami. Spole- čenská smlouva (contract social) je v Rousseaově pojetí vlastně zvláštní instituce, jejímž úče- lem je posílit veřejné mínění jako ochránce společenských zvyků a tradic. Shoda v tradičních představách vytvářela v polovině 18. století v Evropě základ pro vznik společnosti, pro společný stav morálního konsensu. Ten byl podle uvedeného autora veřejnou záležitostí. 27 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus Projevem a zosobněním morálního konsensu společnosti byla politická osoba, kterou Rousseau později nazval ,,občanem". Z naznačeného hlediska je také pochopitelné, proč v jeho spisech najdeme častou kritiku rozdělování občanů do politických stran. Je to pro- ces, který vede k rozpadu občanské identity ve společnosti. Existuje přece společný ob- čanský základ, který je tímto způsobem ohrožován egoismem stranických a individuál- ních zájmů. Občanská identita, stejně jako identita úředníka nebo politika, je základem osobnosti politického aktéra. Strategie utváření těchto typů identit je v této koncepci bu- dování solidarity založena na předpokladu, že individuální chování je určeno kulturními pravidly. Jejich sdílení se ve společnosti šíří segmentací a nápodobou. Společenství lidí sdílející stejně nebo podobně určitá pravidla politického chování se vytváří socializací těchto pravidel. Politická a organizační jednota tedy nevychází ze stejných či podobných individuálních cílů a zájmů. Mechanismus utváření občanské společnosti či byrokratic- kých úřadů spočívá tedy za prvé ve formování kulturních pravidel občanského či úřední- ho chování a za druhé v socializaci a výchově jednotlivých aktérů politického života k nim. (Elster, 1989) Vzájemná důvěra a odpovědnost jednotlivých členů těchto spole- čenství je založena na podobnosti sdílených názorů, hodnot a pravidel chování. Jejich vzájemná důvěra je spíše utvářena a posilována důvěrou ve správnost a oprávněnost těch- to kulturních pravidel. Podobným způsobem vnímal Durkheim (1902) mechanismus formování integrity profesio- nálních skupin a asociací.12 Ve spise ,,De la division du travail social" chápe dělbu práce jako ústřední faktor ovlivňující podstatu společenské solidarity. Dělbu práce, na rozdíl od Marxe, chápe spíše jako technický a ne sociální proces. Pojímá ji jako specializaci úkolů v rámci stá- vajících profesí nebo pracovních činností. Zjednodušeně se výklad o společenské solidaritě spojuje s etapami vývoje společnosti, v nichž se mění způsob společenské integrace.13 Durkheim si byl však dobře vědom schematičnosti rozdělení dvou typů společenských vazeb. Bylo mu zřejmé, že oba typy solidarity působí ve společnosti souběžně. Teze o pro- fesní diferenciaci mu sloužila jako teoretická zbraň proti utilitaristickým představám 28 12 Profesionální asociace jsou skupiny pracovníků jedné profese, mezi nimiž je silně sdílená jednotná profesionální kul- tura. Tedy sestava idejí, hodnot, norem a pravidel chování spojených s určitou profesí. Tato kulturní pravidla legitimi- zují chování profesionála tím, že vysvětlují a uspořádávají jeho aktivity a vztahy spojené s profesionálním výkonem. Podstatou asociací je skutečnost, že členové sdílejí podobnou profesní identitu, podobný systém hodnot a sledují ta- ké podobné cíle své činnosti. Vedle asociací je nutné rozlišovat také profesionální komunity (Salaman, 1974). Pojetí komunity v sociologii předpokládá existenci primárních společenských vazeb většinou vytvořených na základě rela- tivně rozvinuté osobní komunikace mezi členy, která vyžaduje nutnost geografické identity. Profesionální komunity jsou proto chápány jako ,,formy lokální sociální organizace, v nichž se lidé ve svém pracovním i nepracovním čase těsně identifikují s příslušníky profese, ve které pracují". (Watson, 1995: 230) 13 V ,,jednoduchých" předindustriálních společnostech byla malá diferenciace pracovních funkcí a profesí. Většina žen se zabývala stejnými základními existenčními úkoly, většina mladších mužů se zabývala jinými obecnými úkoly stej- ného druhu atd. Mezi lidmi vznikala podobnost založená na tom, že se zabývali podobnými činnostmi. Sociální řád a stabilita byl dosahován prostřednictvím tzv. mechanické solidarity vyplývající z podobnosti způsobu života. Moderní industriální společnost přináší specializaci pracovních činností, pokročilou dělbu práce a rozvoj nových profesí. Dochází ve společnosti k pluralitě různých typů ideí, hodnot a norem. Podobnost kulturních pravidel a iden- tit již nemohla být silou, která spojuje individua do společenství. Zdrojem lidské solidarity a soudržnosti se stala nut- ná závislost jednoho specialisty na druhém. Dochází k integraci jedinců prostřednictvím tzv. organické solidarity ply- noucí se vzájemné užitečnosti a potřebnosti. (Watson, 1995) o ,,zdravé moderní společnosti" jako atomizovaném souhrnu jedinců s vlastními zájmy. Používal ji jako obhajobu existence morálního řádu společnosti. Proto nabývá koncept or- ganické solidarity dominantní postavení při vysvětlení moderních společenských i politic- kých procesů. Vedle toho však chápal důraz na materiální zajištění a individuální či dílčí zájmy jako postupný rozpad solidarity mezi lidmi ve společnosti, jako ústup k mravní konfusi a nihi- lismu. Uvedený proces, který v mnoha případech může vést ke ztrátě smyslu životní exis- tence, popsal při rozpracování teorie sociální anomie. Vznik a rozvoj organické solidarity doprovází tedy podle autora anomické tendence ve společnosti. Výstižně vyjádřil hlavní problém Durkheimových sociálních studií R. König: ,,To, co ho především zajímalo a co bylo svého druhu obsesí, byla realita krize moderní společnosti, která byla definována jako sociální dezintegrace a slabost vazeb, které spojovaly jedince a skupinu" (Konig, 1976: 326) V úvodu ke druhému vydání spisu o dělbě práce Durkheim definoval tento problém vel- mi přesně v relevantním kontextu pro analýzu sociální organizace veřejných a sociálních programů. ,,Když mezi vágní, všeobecnou regulaci a správu společnosti a individualizovanou skutečnost nebudou umístěny zprostředkující skupiny, potom taková společnost nemá žádné šance na uspořádání, protože nebudou žádní nositelé konkrétní morálky" (cit. dle Konig, 1976: 324) Jeho řešení naznačeného problému je však diskusní a poněkud neúplné. Ve stej- ném textu Durkheim provádí nástin své teorie profesních skupin, které se měly stát pro- středkem k překonání anomické situace v moderní společnosti. Nositeli konkrétní morál- ky by se podle něj měli stát profesionálové. Jejich ideologie, kultura, mravní principy jsou přitom v rámci profesních společenství pojivem mechanického typu solidarity. Jejím pro- jevem je skutečnost, že identita profesionála se vyznačuje značnou konformností k profe- sionálnímu společenství a jeho hodnotám. Pojivem je tedy podobnost názorů a morálky profesionálů mezi sebou vycházející z podobné odborné výuky a výchovy ve specializova- ných oborech. Odlišnou koncepci institucionalizace společných hodnot a budování solidarity a soudrž- nosti mezi politickými aktéry představuje idea komunity. Někteří autoři se domnívají, že koncepce politické a organizační demokracie vyžaduje zakomponování myšlenky komu- nity jako své integrální součásti. (March a Olsen, 1996) I když konkrétní varianty ,,komu- nitarismu" se od sebe dosti liší, společným prvkem je důraz na okolnost, že jedinci mají schopnost vcítit se do pocitů a přání druhých lidí. Z tohoto důvodu jsou schopni podřizovat své individuální či úzce skupinové zájmy kolektivním hodnotám celé komunity. ,,Komunitarismus" tedy upozorňuje na jiný mechanismus utváření společných hodnot a norem lidského chování. Vychází z předpokladu, že individuální jednání je vždy založe- no na individuálních hodnotách a preferencích. Z lidské přirozenosti vyplývá, že motivy politického jednání nemohou být jedinci vtištěny pasivním přejímáním kulturních pravidel v procesu socializace. Duševní svět člověka není chápán jako původně ,,tabula rasa", kte- rá je naplněna významy v průběhu společenského života. ,,Strategií" ustavování společ- ných hodnot v politické komunitě, a tedy ustavování demokracie, je individuální konstruo- vání preferencí a názorů, které jsou ostatními akceptovatelné a přijímané. 29 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus Idea ,,komunitarismu" se stala v 90. letech jedním z vůdčích filozofických principů zajiš- ťujících analýzy politické procesu. Mezi její exponenty v této oblasti patřili Sandel (1984), Taylor (1985) a zejména Etzioni (1993; 1994). Komunita se zdá být těmto autorům ,,no- vou" a dostatečně pádnou odpovědí na starou durkheimovskou otázku o hledání relativní- ho politického a sociálního řádu a uspořádání politických procesů. Například Milne (1994) v této souvislosti uvádí: Komunitarismus může být shrnut do dvou podstatných myšlenek. Moderní atomizovaná společnost... ztrácí smysl pro komunity a sociální solidaritu. Sociální život realizovaný mezi státem a jedincem ­ vše od dobrovolných asociací a geografických komunit až po školy, rodiny, církve a odbory ­ může omezit vliv přebujelého tržního in- dividualismu. Tento vliv musí být podporován nebo znovu ustaven. Ve vztahu k etické odpovědnosti komunita- rismus věří, že na jedince orientovaný liberalismus vytváří odcizenou sociální pustinu porušující rovnováhu mezi právy a povinnostmi ve směru práv. Tlak na jedince a jeho odpovědnost je potřebný k novému nastavení této rov- nováhy. Tím je myšleno ustavení silnějšího smyslu pro morálnost a odstranění nejasností o tom, co je správné a špatné."14 I když ,,komunitarismus" v současnosti představuje perspektivní východisko pro tvorbu i analýzu politiky, myšlenka konstruování sociálních hodnot v individuálním vědomí člo- věka má v sociální teorii dlouhou tradici. V tomto století vychází jednak z fenomenolo- gických zkoumání subjektivní zkušenosti a jednak z tradic bergsonovské filozofie. Zvlášt- ní místo při aplikaci těchto filozofických konceptů v sociální vědě náleží Alfrédu Schützovi, který tyto podněty obohacené o inspirace filozofie jazyka, zvláště Carnapova lo- gického pozitivismu, využil při utváření koncepce každodenního světa. Každodenní svět jedince je představen jako původní sociální skutečnost konstruovaná v je- ho psychice. Je to svět původních, nepochybných významů, postojů, zájmů, které jedinec chápe jako samozřejmé. Jsou pro něj legitimní a důvěryhodné prostě tím, že existují. Ve spo- lečenství lidí, v němž se tento duchovní svět utváří a reprodukuje, kde je funkční a dostateč- ný pro pochopení jednání svého i druhých, se cítí člověk doma. Je to nejvlastnější svět, kte- rý jedinci dává jeho sociální identitu. V každodennosti se jedinec stýká a komunikuje s lidmi, kteří jsou mu sociálně nejbližší. Malá sociální distance má podle Schütze dvojí roz- měr: je to jednak blízkost fyzická, která umožňuje přímý kontakt s druhými lidmi, a jednak blízkost morální, která způsobuje, že si blízcí lidé psychicky rozumějí. Obě stránky této so- ciální ,,blízkosti" podle autora úzce souvisejí, i když ne deterministicky. (Bauman, 1997) Schütz přichází s původní představou strukturace sociální zkušenosti jedince, kterou pro- pojuje s myšlenkou různých typů komunikace mezi lidmi. Tvrdí, že z hlediska jedince je možné jeho sociální prostředí rozlišit podle stupně sociální distance. Ti, kteří jsou na pomy- slné ose sociální distance znázorněni nejblíže, jsou označeni jako ,,společníci". Jsou to lidé, s nimiž jsme v každodenním, nelimitovaném osobním styku tváří v tvář. ,,Společníci" tvoří jen malou část ,,současníků". To jsou lidé, s nimiž jedinec žije v jednom čase a s nimiž má tedy možnost se ve svém životě setkat. Individuální zkušenost o těchto současnících je sa- mozřejmě rozmanitá. Vytváří celé spektrum subjektivních představ a pocitů od intimního osobního poznání až ke znalosti omezené na naši schopnost zařazovat tyto lidi a jejich cho- vání k určitým typům. Jedinec může některé současníky chápat jako prvky určité pojmové 30 14 Citováno dle Parsons, (1995: 52) kategorie jako například nezaměstnaný, žena na mateřské dovolené, byrokrat, černoch, rom, hlupák, bohatý člověk. Čím větší sociální vzdálenost, tím všeobecnější, univerzálnější, typizovanější a také zkreslenější je individuální postoj k těmto lidem. Komunikace mezi je- dincem a těmito lidmi ztrácí svůj osobní charakter, je naplněna obecnými pojmy a frázemi. Jedinec v těchto typizovaných sděleních ztrácí duševní blízkost s druhými lidmi, která spočívá v možnosti a ochotě prožívat pocit sounáležitosti s druhým. Vytrácí se schopnost vcítit se do druhého, schopnost postavit se do pozice a situace druhého člověka a vidět vě- ci pod jeho zorným úhlem. Vytrácí se možnost pochopit smysl jeho počínání a vytvořit ve své identitě pohled na věci a skutečnosti kolem nás, který by byl společný s druhými lid- mi. (Schütz, 1932) Schützův každodenní sociální svět je tedy světem primárních skupin a komunit, v nichž je jedinec v každodenním, důvěrném kontaktu s blízkými lidmi. Není to svět racionálních pojmů, ale svět životního prožitku naplněný významy, názory, pocity, které ve svém souhr- nu vysvětlují a ospravedlňují praktické jednání jedince. Komunikace, kterou člověk v tom- to světě realizuje, není založená na abstraktních pojmech a slovech. Je to komunikace, kte- rá je součástí jeho praktického jednání. Svět primárních skupin a komunit je naplněn racionalitou života jedince, a ne racionalitou a logikou systematické teorie. Kritické zhodnocení těchto myšlenek přineslo do sociální teorie koncept identity jedin- ce (Berger a Luckmann, 1999), představu plurality a parciality sociální zkušenosti člově- ka, která vytváří ,,kosmos" vnitřně významově relevantních duchovních světů, které jsou však vzájemně relativně nezávislé (Šrubař, 1989). Stále aktuální se jeví také konstrukti- vistická myšlenka duchovní autonomie jedince projevující se v aktivní reinterpretaci cizích světů a významů řádem vlastní každodennosti. Schützovo pojetí každodenního životního světa bylo inspirací i pro systematické zkou- mání různých způsobů komunikace jako procesů, v nichž dochází na jedné straně ke kon- strukci a institucionalizaci sociálních významů, hodnot a norem chování a na druhé stra- ně k individuální reinterpretaci symbolů a symbolických světů. Pro analýzu politického procesu se teorie komunikace a jazyka stala dalším mohutným metodologickým východis- kem. V posledních dvou desetiletích byly inspirativní v tomto smyslu zejména teorie komu- nikativního jednání J. Habermase (1971) a koncept interpretace textu a kulturních symbo- lů francouzských dekonstruktivistů (Derrida, Lyotard, Lacan). Oba uvedené ,,směry" teoretického myšlení kritizují racionalismus v sociální a politické teorii za to, že se stává formou komunikační kontroly a nátlaku v politickém životě. Ukazují, že utlačuje a potla- čuje životní svět jedince jako politického aktéra obecnými a ,,univerzalizujícími" pojmy. Habermasova teorie komunikativního jednání vychází z předpokladu, že lidská činnost je podstatně nejen cílevědomá a předmětná, ale vždy také činností kolektivní a vyžadující ko- munikaci. Jádro jeho teorie spočívá v tvrzení, že pro koordinaci lidské činnosti (efektivitu výkonu) stejně jako pro její normativní posouzení a ospravedlnění (legitimitu) hraje roz- hodující roli jazyk a jeho užívání. ,,Stát se člověkem se pro Habermase nezakládá na vědo- mé produkci životních nutností (Marx) nebo na používání nástrojů (Rousseau), nýbrž na používání jazyka." (Horster, 1995: 53) Odtud rozvíjí pojetí komunikativní racionality, kte- rá je pro něj modelem racionality lidského jednání obecně. 31 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus Užívání jazyka a symbolů má svá kritéria racionality. Spočívají v tom, že řečené musí být pravdivé (vztahující se k objektům reality), musí být aktéry komunikace akceptované jako správné ( vztahující se k normativní realitě) a konečně musí být předpokládána dů- věryhodnost mluvčího, která navozuje mezi komunikujícími vzájemnou důvěru a odpo- vědnost. Tyto tři dimenze racionality jednání tvořily podle autora původně jednotu. Sku- tečný význam racionality lidského jednání spočívá právě v této jednotě. V průběhu vývoje moderní společnosti se však prosadila jednostranná orientace na rozšíření krité- rií pravdivosti a účelnosti a současně došlo k oddělení etických a morálních stránek jed- nání od pravdivosti a dosahování cílů.15 Tento stav Habermas popisuje v teorii komuni- kačního modu. V industriální společnosti se podle jeho názoru rozvíjí jako dominantní"instrumentální" způsob komunikace, který klade důraz na racionální volbu, cílevědomost, zájem o prostředky k dosažení cílů a předmětnou zaměřenost. Racionali- zace života vedla k potlačení ,,intersubjektivních" způsobů komunikace. Instrumentální, subjekt­objektové paradigma lidského jednání se začalo rozvíjet v moderní společnosti od osvícenství. Postupně vytlačilo podstatný aspekt ,,rozumnosti lidského chování", kte- rý spočívá v onom ,,žít společně, i když každý po svém" a který dává už od dob pasto- rálních společností podněty pro hledání různých politických způsobů dosahování shody a dorozumění mezi lidmi. V teorii komunikativního jednání podává Habermas diagnózu moderní společnosti. Analyzuje příčiny a důsledky destruktivních sil, které ohrožují životní svět jedince. Domní- vá se, že dnešní člověk a společnost nejsou ohroženi v prvé řadě hospodářským vykořisťo- váním (Marx) nebo politickými diktaturami a ideologiemi (Horkheimer, Adorno), nýbrž pronikáním byrokratických institucí do sociálních vztahů, které tím ztrácejí své charakte- ristické lidské vlastnosti a jsou formalizovány. Mluví v této souvislosti o ,,kolonizaci život- ního světa jedinců". Tato sociálně kritická perspektiva našla poměrně širokou odezvu v teorii i praxi veřejné a sociální politiky. Například podle Denhardta vytváří nový rámec pro studium organizač- ních forem instrumentální racionality, na kterých stojí také současná administrace veřej- ných programů. Cílem těchto kritických snah by mělo být zajistit větší autonomii a svobo- du rozhodování a odpovědnost členů byrokratických organizací. (Denhardt, 1981) Kritické stanovisko k racionalistickým konstrukcím tvorby a realizace veřejných progra- mů zastává také francouzský dekonstruktivismus. Je však ve svých projevech na první po- hled mnohem radikálnější. Jeho představitelé také vycházejí z tvrzení, že prostředkem lid- ského vědění a poznání je jazyk a jeho užívání. V jazykové komunikaci však nechávají rozpustit objektivní struktury lidského jednání. Z oddělení předmětně koordinačních 32 15 V této úvaze navazuje Habermas bezprostředně na M. Webera. Ten si pravděpodobně jako první všiml okolnosti, že racionalizace společnosti a politického života zvýšila kapacitu pro řešení veřejných problémů. Dosahuje toho důra- zem na specializaci a diferenciaci různých oblastí jednání. Na druhé straně Weber postřehl i nevýhodu tohoto vývo- je. Oddělení kritérií efektivnosti od problému legitimizace zapříčiňuje dezorganizaci, neboť ,,úspěch při dosahování cí- lů lidi zaslepuje" (Horster, 1995: 56). Současně ospravedlnění se proměňuje v problém průchodnosti a postupu. Obsahová otázka jednání v lidském životě, zda je něco správné, se převádí na otázku, zda je to proveditelné, zda se to uskutečňuje správným způsobem (například jestli to není příliš drahé). Zde je podstata Weberových úvah o formální a skutečné racionalitě popsaných v práci Protestantská etika a duch kapitalismu (Weber, 1972). a normativních funkcí lidského jednání činí východisko své obecné koncepce poznání, racionality a lidského jednání. Jestliže užívání jazyka a symbolů vytrhneme z materiálního kontextu koordinace lidské činnosti, jazyk se stává rámcem každého porozumění, na němž jsou lidé se schopni shod- nout. Efektivní a účinné se stává vše, co je právě zde a nyní pokládáno společenstvím za správné. Tím se poznávací proces a každé lidské jednání stává ve své podstatě nestálé a ne- předvídatelné. Univerzální pravdy a hodnoty přestávají existovat. Intelektuální konstrukce symbolů mají povahu vyprávění či pojednání (nikoliv jednání), která mají vysvětlit a tím legitimizovat praktické jednání lidí. Jsou jen prostředkem lokální hry mocenských zájmů, který slouží k ovlivňování druhých. Výsledkem je krajní relativismus poznání a nihilismus hodnot ve společnosti i politice. Lyotard vidí diagnózu moderní společnosti v tom, že jádro její kultury tvoří obecná vyprávění (metanarace) představovaná pojmy jako Pokrok, Osvobození, Osvícenství. Uvedená vyprávění slouží k legitimizaci moci a zájmů v moderní společnosti. Politic- kou formou takového ,,morálního brnění" je univerzální svoboda. ,,Filozofickým brně- ním" je vyprávění o dějinách jako uskutečňování univerzálního rozumu či vědění. (Bell, 1999) Velká vyprávění však začínají v průběhu 20. století ztrácet svou dřívější ospra- vedlňující sílu a důvěru lidí. Ve shodě s Habermasem tvrdí Lyotard, že rozum a věda za- čaly být ztotožňovány s instrumentální racionalitou. Začaly ztrácet svůj význam pro řa- du oblastí každodenního života lidí. Zbyly z nich jen ,,jazykové hry", vyprázdněná, neosobní pravidla užívání jazyka, která jsou určována společenskými institucemi, v nichž jsou jazykové struktury zakotveny. Nemají však jednoznačnou relevanci pro jed- nání konkrétního člověka. Jejich praktický komunikační význam se často omezuje jen na signální funkci. Jaká řešení Lyotard navrhuje? Zde jakákoliv shoda s teorií komunikativního jednání kon- čí. Habermas tvrdí, že je třeba praktikovat komunikativní jednání. Navrhuje zříci se všech ideologií a vědeckých konstrukcí, v nichž se skrývají mocenské zájmy, které nám brání do- spívat při soužití a spolupráci k rozumné dohodě a konsensu. Lyotard naopak navrhuje provádět dekonstrukci jazykových vyprávění. Odhalovat skryté mocenské zájmy jedinců a skupin obsažené v ideologiích a vědeckých teoriích. Zbavovat legitimity a falešné důvě- ryhodnosti lidské jednání. Nabízí dezintegraci a eskalaci konfliktů ve společnosti, a zejmé- na v politice. Dekonstrukce se tak stává metodickým nástrojem praktické kontroly nad lid- skými transakcemi ne nepodobným těm, které nabízejí ekonomové pro efektivní chování jedince na politickém trhu při dosahování svých cílů, zájmů a přání. V těchto logických důsledcích úvah dekonstruktivistů se jako by uzavřel myšlenkový kruh racionalismu a institucionalismu. Uvedení francouzští autoři jsou však ještě radikálnější než racionalisté v tom, že vyhlašují ztrátu životního smyslu, konec subjektu a lidské individuali- ty (Foucault). Člověk jako kulturní bytost regulovaná svým vnitřním normativním zákla- dem přestává existovat. Identita jedince se rozpadla. Jak napsal R. Wolin o Lacanově psy- chologii: ,,Lidské Já nemůže nikdy být víc, než slátaninou umělých jazykových konstruktů, které slouží k zakrytí a zamlžení nevědomí... Skutečný subjekt je nedosažitelný, neboť sna- ha o jeho uchopení je vždy zprostředkovaná jazykem, který jako médium vždy pokřivuje 33 Kapitola II: Racionalismus a institucionalismus skutečnost, kterou reprezentuje. Poctivým přístupem k vlastní subjektivitě by tedy bylo při- jmout ji v původní roztříštěnosti" (Wolin, 1994: 70). V čem tedy končí dekonstrukce sym- bolů sociálního a politického života? Ve ztrátě mravní odpovědnosti jedince. Ve faktické podpoře pudové žádostivosti individuálních zájmů a přání. Na místo ,,Svobody" jako velkého vyprávění o politickém životě nabízí faktickou ,,svobodu" a nezávislost ve výkladu politiky a politických procesů. Na místo svobodných politických trhů, na nichž vystupují nezávislí jedinci, nabízí svobodnou symbolickou hru o politice, v níž stejně nezávislí jedin- ci prosazují své zájmy bez obecných a univerzálních pravidel. 34 Kapitola 3 PARTIKULARISMUS A KONTEXTUÁLNOST POLITIKY NÁVRH POJETÍ RACIONALITY POLITICKÉHO PROCESU Mezi racionalistickou a institucionalistickou koncepcí politiky neexistují, jak se zdá, pev- né hranice. Obě východiska se v některých svých variantách vzájemně dotýkají. Netvoří jednoznačnou vzájemnou alternativu. Pokusím se navrhnout ještě jiné třídění teoretických koncepcí politiky, které, jak očekávám, může dát odpověď na otázku, jaká teoretická vý- chodiska jsou vhodná pro analýzu politického procesu. Mark Granovetter při analýze určenosti ekonomického jednání rozlišuje dva typy teore- tických koncepcí zabývajících se vysvětlením tohoto chování. Jsou to ,,idea pod­socializo- vaného jednání" a ,,idea pře­socializovaného jednání" ekonomických aktérů. (Granovetter, 1992). Při tomto členění navazuje na starší práci D. Wronga (1961). Domnívám se, že uve- dené třídění obecných východisek je možné aplikovat také na teorie politického života. Představa pod­socializovaného jedince tvrdí, že existují situace, kdy lidské chování ne- ní závislé na sociálních vztazích a objektivních sociálních strukturách. Tedy něco na způ- sob Hobbesova přirozeného stavu mezi lidmi. Jak autor poznamenává, je to úvaha podoba- jící se spíše myšlenkovému experimentu než empirické zkušenosti. Přesto většina utilitaristů, včetně představitelů liberální a neoliberální ekonomie, chápe racionální, na se- be orientované jednání individua jako minimálně ovlivněné společenskými vztahy. Druhou krajností je představa, že chování jednotlivce je pevně vloženo do společenských in- stitucí a sociálních struktur na jednotlivci nezávislých. Analyzovat a rekonstruovat ekonomic- ké či politické chování jako nezávislé od institucí a sociálních vztahů představitelé myšlenky pře­socializovaného chování chápali jako krajní nedorozumění. Granovetter uzavírá, že tato představa byla po dlouhou dobu typická pro většinu sociologů, politických vědců a antropo- logů. Upozorňuje, že sociální ,,vloženost" ekonomického jednání dokazovali většinou na zkoumání ,,předtržních" společností.16 Většina těchto autorů vysvětluje vývoj moderního ho- spodářství jako přerušení ,,vloženosti" ekonomického jednání do sociálních vztahů (proces racionalizace) a hospodářství vidí jako stále více separovanou a diferencovanou sféru života moderní společnosti či jako naopak dominantní oblast, která kolonizuje všechny sociální vztahy včetně politických fenoménem trhu. Naopak většina ekonomů, podle autora, neakceptuje tuto koncepci ,,přerušení vlože- nosti". Domnívají se, že ani v tradičních společnostech nebyla úroveň společenského či morálního založení ekonomického jednání podstatnější než při existenci moderních trhů. Odvolávají se většinou na orientaci lidské přirozenosti nebo na specifičnost lidské práce 35 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky 16 Takto postupoval například v antropologii K. Polanyi. (1957) jako faktoru produkce. Toto stanovisko zastává podle něj také institucionální ekonomie. V uvedené úvaze Granovetter upozorňuje podle mého názoru na podstatný rozdíl mezi ná- zorem většiny ekonomů a řadou ostatních sociálních vědců na vývoj a společenské změny. Naznačuje, jako by ekonomům chyběl více historický pohled na analýzu dynamiky hospo- dářského života. Pojetí hospodářských, politických či obecně společenských změn může být skutečně nahlíženo jako vhodný prubířský kámen hodnocení teoretických východisek analýz ekonomického a politického života. Granovetter se však domnívá, že jak představa pod­socializovaného, tak idea pře­socializovaného jednání jsou stejně statické a nedostatečné pro pochopení ekonomických nebo politických změn. Je přesvědčen, že obě koncepce přes vý- razné rozdíly mají jedno společné: jejich pojetí jednání vyplývá z existence ,,atomizované- ho aktéra" (Granovetter, 1992) ,,V případě 'pod­socializované' koncepce vyplývá atomizace z utilitářského zájmu o sebe sama, v 'pře­sociali- zované' koncepci plyne atomizace z faktu, že kulturní vzory chování jsou internalizovány a okolní prostředí a so- ciální vztahy mají jen periferní efekt na chování jedince. Když jednou poznáme, jakým způsobem byli jedinci ovliv- něni sociálními silami, konkrétní sociální vztahy jedince jsou irelevantní. Společenské vlivy jsou všechny obsaženy v hlavách jedinců, takže v aktuální rozhodovací situaci může on nebo ona atomizovaně, jako nějaký homo econo- micus, používat různá naučená pravidla pro rozhodování." (Granovetter,1992: 57) Společný základ atomizovaného aktéra obou koncepcí je modelově patrný v Hobbeso- vě Leviathanu, v němž neustále v hlavách civilizovaných občanů probleskuje z nočního še- ra ono ,,homo homini lupus". Umělým sociálním kontraktem se společnost kymácí přímo od pod­socializovaného stavu ke stavu pře­socializovanému. Poněkud sofistikovanější va- rianty pojetí atomizovaného aktéra, který je pod dominantním vlivem vnějších institucí, ukazují, že kulturní hodnoty a normy neovlivňují chování jedince jednou provždy. Chápou socializaci jako proces neustálého učení a rekonstruování kulturních rolí a pravidel v prů- běhu sociálních interakcí. I tyto varianty lze však zařadit mezi mechanické a krajně zveli- čující význam institucí v individuálním chování. Interpersonální vztahy jsou v nich totiž popisovány stylizovaně, průměrně a typicky. Neberou ohled na historické a strukturální umístění a vývoj jedince, které mají vliv na formování jeho identity. Vysvětlení chování ak- térů se vyčerpává pojmenováním jejich sociálních rolí a pozic. Prominentním příkladem takového přístupu je teorie jednání T. Parsonse. Přínos uvede- ného autora spočívá v tom, že zavedl do sociologie hledisko teorie systémů. Chápe jednají- cí individua i instituce jako systémy, které jsou ve vztahu k prostředí, v němž se nacházejí, a současně jsou zaměřeny na ,,sebeudržení" a na optimalizaci svých životních procesů. Dále tvrdí následující: aby jedinci mohli plnit svoje funkce, je pro ně nezbytné, aby zpraco- vávali informace z vnějšího prostředí. V podmínkách společenského života to prakticky zna- mená schopnost zaujmout stanoviska druhých lidí. Tedy poznat, jak by jedinec jednal na místě druhých osob. Tímto způsobem se postupně stává sociální prostředí jedinci srozumi- telné a vypočitatelné, jakož i jeho chování se stává vypočitatelné pro druhé lidi. Uvedená vzájemnost zvyšuje legitimitu a důvěryhodnost očekávaných výsledků chování mezi aktéry. Osoba jednajícího je tak Parsonsem nahlížena jakoby ,,zvnějšku". Je vnějškově regulová- na systémovými očekáváními ostatních lidí. Jedinec sám, jeho osobnostní systém je ,,čer- nou skříňkou". V této perspektivě zůstává utajen subjektivní smysl jednání navazující na 36 jednotu aktérovy osobnosti. Současně v uvedené koncepci jednání nemá smysl rozlišovat mezi efektivitou a legitimitou jednání. Jestliže efektivní výkon života ve společnosti lze za- bezpečit jen na základě socializace, případně silné sociální kontroly, pak životní funkce je- dince jsou současně legitimní a důvěryhodné pro ostatní. Výsledkem je ,,vnějškově" (Riesman,1967), ,,kulturními vzory" (Horster, 1995) řízený člověk. Granovetterovo rozlišení dvou typů teoretických východisek jako nedostatečně a příliš so- cializovaného chování jedince převzal bezezbytku A. Etzioni při analýze etických teorií eko- nomického jednání.17 Společně oba typy východisek pokládají za parciální teorie, které nedo- statečně vysvětlují podstatu společenského života. Kritizují je, že jednostranně univerzalizují vliv jednou sociálních institucí a jednou jedince při výkladu společenských procesů. Jaké řešení zmínění autoři navrhují? Oba se pokoušejí hledat ,,střední cestu" mezi krajní- mi stanovisky. Granovetter mluví o ,,potlačení atomizace implicitně obsažené v teoretických extrémech" (1992: 61) a Etzioni o ,,novém syntetizujícím paradigmatu" (1995: 5). Jeho 'tře- tí' stanovisko: ,,...chápe jedince jako schopné jednat racionálně a věcně. Schopné rozvíjet svoje Já... Avšak jejich schopnost tak činit je hluboce ovlivněna jejich zakotvením ve zdra- vém společenství. Je podporována pevným morálním, emotivním, osobním spojením mezi jedinci." (Etzioni, 1995:5). Uvedení autoři zaměřují své naděje ke kategoriím důvěra a od- povědnost. Granovetter chce analyzovat linie důvěry v ,,konkrétních, průběžně existujících sítích sociálních vztahů", Etzioni se zabývá ,,vstřícným společenstvím". Je to sociální pro- středí, v němž existuje shoda úplného statutu jak jedinců, tak jednoty, kterou sdílí. Je to stav, kdy jedinci i společenství jsou ve stejné míře podstatní a mají stejné základní postavení. Popisovaný stav podle autora předpokládá ,,tvořivé napětí a percepční pátrání po rovnová- ze mezi dvěma primárními silami ­ silami jedinců a silami těch společenství, jichž jsou čle- ny". (1995: 7) Rovnováhu a tvořivé napětí mezi individuálním a nadindividuálním nachází v komunitách, primárních skupinách, asociacích, kde jedinci při jednání respektují společ- né zájmy nebo prosazují a uplatňují cíle a zájmy, které jsou přijatelné a důvěryhodné pro celé společenství. V této souvislosti se stává pochopitelné, proč Etzioni prosazuje komunit- ní hledisko jako 'střední cestu' při analýze a tvorbě veřejné a sociální politiky, které stojí me- zi krajností státní regulace a kontroly na straně jedné (koncept pře­socializovaného politic- kého jednání) a závislostí na čistě tržních silách na straně druhé (koncept pod­socializovaného politického jednání). Komunitní hledisko má oživit zájem o ,,linie od- povědnosti" v politickém procesu. Veřejná politika podle komunitarismu má za cíl podpo- rovat a oživovat instituce, které stojí mezi jedincem a státem: dobrovolné organizace, školy, církve, příbuzenské a rodinné svazky, skupiny vrstevníků atd. (Etzioni, 1994) Z uvedeného výčtu je patrné, že autor pracuje s velmi abstraktním a obecným pojetím komunity. Spicker (1995) ukázal, že v současné veřejné a sociální politice existuje poměr- ně značná variabilita významů tohoto termínu.18 Současně tento autor komunity podřazu- je pojmu sociální sítě, které chápe jako společenství, v němž převažují komunikační toky a sítě vyznačující se osobními kontakty, komunikační vzájemností, vysokým stupněm 37 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky 17 Srovnej jeho personifikaci toryů a whigů viz Etzioni, 1995: 15­18. 18 P. Spicker upozorňuje na konfusní a nejednoznačné pojetí termínu komunita v sociální vědě. Formuloval čtyři důvěryhodnosti a osobní angažovaností komunikačních partnerů. Vedle komunit do soci- álních sítí řadí primární skupiny a pracovní týmy. Velká variabilita konkrétních útvarů sociální organizace společenského života, které se vyznačují důvěrou a odpovědností ve vzájemných interakcích podporuje Etzioniho myš- lenku, že linie důvěry a odpovědnosti tvoří podstatný a relativně samostatný faktor sociál- ních a politických procesů. Vývoj těchto vztahů má pravděpodobně svůj vlastní řád a ra- cionalitu, která není totožná s řádem a logikou instrumentální či normativní racionality lidského jednání. Studium sociální organizace politického procesu a hledání principů utvá- ření důvěry v lidských interakcích je další teoretické východisko analýzy tvorby a imple- mentace veřejných programů. Vzniká však otázka, zda-li jde skutečně o syntézu tezí o ne- dostatečně a nadměrně socializovaném jedinci. V takovém případě by byla Etzioniho koncepce univerzálně použitelná a zatlačila by další teoretická východiska do pozadí. V dalším textu se pokusím ukázat, že tomu tak není. Prostředkem mé argumentace bude rozbor institucionální koncepce politické změny, kterou prezentovali March a Olsen. Institucionalismus a politická změna Jestliže přijmeme Granovetterovu tezi, že pojetí sociální (politické, ekonomické) změny je prubířským kamenem hodnocení teoretických východisek pro analýzy sociálního (poli- tického, ekonomického) jednání, pak můžeme očekávat, že teorie politických změn může být svého druhu ,,metateorií" určující adekvátnost teoretických východisek pro analýzu po- litického procesu a studium implementace veřejných programů. Racionalistické teorie chápou politiku jako systém, který se proměňuje v závislosti na změnách ve vnějším prostředí. Existují vnější síly (struktura zájmů občanů, rozložení zdro- jů ve společnosti), na které se musí politický systém (struktura politických rozhodnutí) adaptovat. Činí tak v zájmu vlastního přežití a dosažení základních funkcí. Teorie racionál- ní směny je variantou této koncepce, v níž vzájemně nezávislé, své zájmy sledující subjek- ty politického života se snaží prostřednictvím politického vyjednávání dosáhnout svých cí- lů. V rámci tohoto procesu postupují tak, že ovlivňují vnější prostředí složené z ostatních politických aktérů a současně se na změny v tomto vnějším prostředí adaptují. Teorie ve- řejné volby je konkrétním příkladem hledání co nejefektivnějšího mechanismu vylaďování interakcí mezi jednotlivými politickými subjekty, jejichž cílem je uspokojit jednotlivé zá- jmy a současně udržet existenci politického systému jako celku. Podobně lze pohlížet na 38 18 významy komunit, kterých se používá v teorii a praxi sociální politiky: (1) Komunita jako společenství lidí žijících v jednom geografickém prostoru. Lidé bydlící a žijící společně mají časté sociální kontakty. Vznikají mezi nimi často pevné a osobní sociální vazby. Jako příklad uvádí lokální komunity obcí, společenství studentů na jedné koleji, totál- ní instituce. (2) Komunita jako sociální síť osobních vztahů a interakcí mezi lidmi, kteří nejsou spojení společným životním prostorem. Členství v komunitě má především komunikační základ. Komunita definuje jedinci vzorce soci- álních vztahů. Tyto sociální sítě se vyznačují pevnou solidaritou členů. Jako příklad uvádí židovskou komunitu. (3) Komunita jako společenství lidí se společnou kulturou. Členy komunity spojují společné vzorce chování, společný ja- zyk, podobná historie a sociální zkušenost. Sdílejí podobný životní styl. Jako příklad uvádí národnostní nebo rasové menšiny nebo společenství určité subkultury. V této souvislosti uvádí komunity dlouhodobě nezaměstnaných, bezdo- movců, teenagerů. (4) Komunita jako společenství lidí společných zájmů. Společné zájmy vedou členy k častým soci- álním kontaktům, které umožňují vzájemné sblížení a sladění individuálních názorů a postojů. Jako příklad uvádí ob- chodní komunity, profesní sdružení, zájmové skupiny. (Spicker, 1995: 22­25,46­48) stát jako politický systém, který se transformuje a adaptuje v závislosti na změnách svého okolí s cílem co nejefektivnějšího dosažení vlastního účelu. Proměna státní struktury a po- litických procesů uvnitř státního systému je chápána v přímé souvislosti se změnami soci- álních (změny postojů a očekávání občanů) či ekonomických podmínek. Tyto podmínky jsou nahlíženy vzhledem ke státním institucím jako vnější a objektivní. Institucionalistické pojetí politických změn je obvykle méně deterministické a chápe změny jako výsledek vnějších i vnitřních sil politického života. Mezi politickým systémem a jeho prostředím nejsou jasně stanovené hranice. V průběhu života jedinci, političtí akté- ři vstupují do celé řady sociálních institucí, jsou členy různých společenství, vytvářejí své vlastní sociální sítě, mají vlastní identitu. Těmito cestami se vytváří řada difusních propo- jení, dochází k ,,interpenetraci" (Weber, 1920) sociálních struktur a institucí, objevují se rozdílné směry závislosti uvedeného působení. Tímto způsobem, jakoby ,,zevnitř", se insti- tuce souběžně adaptují na své prostředí a současně se prostředí přizpůsobuje existujícím institucionálním pravidlům politického života. March (1996) proto chápe politické dějiny jako vývojovou linii, která probíhá v různých meandrech a nevratných odbočkách vyvolaných různými experimenty, politickými aliance- mi, jedinečnými komunikačními kontakty a šťastnými náhodami. Pro pochopení institu- cionální historie je proto nutné pochopit nejen vznik politických institucí, ale poznat také jejich vývoj. ,,Vývoj politických institucí závisí nejen na vnějších silách a podmínkách pro- středí, ale také na vzniku a historii těchto institucí samotných." (March a Olsen, 1996: 148) Z uvedených tezí vyplývá, že pracovní postupy, technologie tvorby a implementace po- litických programů se stabilizují ,,lokální zpětnou vazbou" vedoucí k udržení stávajících pravidel chování politiků a úředníků, ke kompetenčním pastím, k neadekvátním pracov- ním specializacím apod. Adaptace implementačních institucí na požadavky a zásahy vněj- šího prostředí (vlády, občanů) je utvářena a ,,svírána" vnitřní dynamikou, kterou identity a instituce modifikují vývoj politického procesu zevnitř. Shrneme-li tento výklad, March a Olsen tvrdí, že politika se nerealizuje prostým vyjednáváním koaličních a individuálních zájmů v rámci daných pravidel, právních norem a finančních či jiných zdrojů. Politický proces sám překračuje tento systémový rámec, neboť se vyvíjí svou autonomní cestou, kon- struuje svou historii, své aktéry i sám sebe. Jaké jsou vnitřní síly politických institucí, které vytvářejí pravidla jejich autonomního vý- voje? Jinak řečeno, jaké nezávisle proměnné určují vnitřní vývoj tvorby a realizace nějaké- ho politického programu? Za prvé. Jsou to jedineční aktéři politického programu. Politikové, úředníci, občané, so- ciální pracovníci se svou autonomní osobností. Identita těchto aktérů se vyvíjí vlastní ces- tou v rámci politického procesu, který obsahuje interpersonální konflikty, veřejné diskuse, občanskou či profesní výchovu a socializaci. Na této úrovni vystupují aktéři politických programů se svými autonomními zájmy a přáními. Mechanismy jejich utváření jsou bezpro- středně subjektivní. Spočívají v racionálních kalkulacích, paměti, životní zkušenosti. Jsou ovlivňovány organismem jedince, jeho vlohami a schopnostmi, stejně jako jeho politickou či pracovní biografií. Identita politických aktérů dává jejich individuálnímu životu vlastní 39 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky řád a zdůvodnění. Obsahuje vlastní logiku individuálního jednání. Jedinec proto chrání svou identitu a jednota jeho osobnosti se brání přijmout institucionální pravidla, požadav- ky a závazky, které jsou v rozporu s ní. Za druhé. Jsou to institucionální pravidla politického chování. Tvoří je morální a politic- ké hodnoty, právní a organizační normy, vědecké názory a předepsané i samozřejmě vznik- lé postupy, které regulují individuální chování aktérů politického procesu a ospravedlňují je- jich činnost. Mají podobu symbolických světů (Berger, 1999) nebo jejich fragmentů. Díky symbolickému vyjádření jsou institucionální pravidla kulturně přenosná a mohou být v po- litickém společenství sdílená. Jsou to v širokém slova smyslu teorie a ideologie, které jsou interpretovány a reinterpretovány v konkrétních historických a místních podmínkách indi- viduálními aktéry. Získávají tak podobu hodnotových orientací a postojů jedinců. Proměnám se existující instituce brání. Mají svou autonomii, která se projevuje ve stabi- lizační funkci symbolických systémů. Institucionální teorie a vyprávění totiž vytvářejí řád politického procesu, který, i když jen místně a dočasně, vysvětluje a ospravedlňuje politic- ké aktivity. Instituce tím usnadňují výkon a rozhodování jednotlivým politickým aktérům. Získávají si tím jejich důvěru. Pokud jsou instituce důvěryhodné v tom, jak ospravedlňují a vysvětlují politické procesy, jedinci mají zájem na relativní stabilitě institucionálních pra- videl. Pokud svou důvěryhodnost ztrácí, jedinci se jimi přestávají řídit nebo je proměňují. Změna institucionálních pravidel je ,,příběhem mnoha falešných experimentů a nedoro- zumění". (March a Olsen, 1996) Individuální interpretace a adaptace těchto institucionál- ních forem politických praktik obvykle vede k růstu jejich neurčitosti a živelnosti. Je tomu tak proto, že političtí aktéři interpretují tato pravidla podle řádu vlastní identity. Institucio- nální změny probíhají většinou diskontinuitně a jsou jedinci subjektivně prožívány jako problematické. Projevy institucionálních změn mohou být různorodé. Mohou se projevo- vat porušením rovnováhy a stability politického procesu, kdy například vzroste počet stížnos- tí občanů nebo nadměrně vzroste fluktuace úředníků. (Krasner, 1988) Jiným projevem může být tzv. kritické dilema rozhodování, jak upozorňuje Collier (1991).19 Oba naznačené projevy jsou spojeny s poklesem výkonu (efektivností) a selháváním veřejných programů. (March a Olsen, 1996) V těchto průlomových okamžicích politické instituce (aktéři jednající podle institucio- nálních pravidel) postupují zpravidla tak, že mobilizují dostupné zdroje a proměňují defi- nice toho, co je požadované a přijatelné. K těmto redefinicím dochází především komuni- kačním procesem. Významy jednotlivých pravidel se mohou proměňovat při přenosu od jedné generace či skupiny aktérů ke druhé. Konkrétní podoby učení se kulturním pravid- lům mohou být různorodé: racionální úsudek a kalkulace, výchovné působení, nápodoba určitých postupů či individuální adaptace pravidel. Třetí relativně autonomní síla, která ovlivňuje politické procesy, je sociální organizace 40 19 Příkladem kritického dilematu rozhodování je rozhovor, který jsem vedl s ředitelem jednoho kojeneckého ústavu, který bránil předání dítěte do pěstounské rodiny. Při osobním rozhovoru komentoval situaci svého rozhodování následovně: ,,Ocitl jsem se na křižovatce, na které žádná volba není správná. Buď budu uvolňovat děti do pěstounské péče a propouštět zaměstnance, na které nebudu mít dostatek mzdových prostředků, nebo budeme o děti pečovat u nás a zajistím tím pro své zaměstnance práci." jejich aktérů. Jsou to ministerstva, byrokratické úřady, organizace veřejných služeb, asocia- ce profesionálů, církve, školy, nátlakové skupiny, stejně jako různé pracovní skupiny a týmy, politické a geografické komunity, sítě interpersonálních vztahů mezi aktéry politického ži- vota. Ve všech těchto sociálních skupinách a společenstvích, které vstupují do realizace po- litického procesu, se utváří linie vzájemné důvěry a spoluodpovědnosti mezi politickými aktéry. Důvěryhodnost druhých lidí a pocity spoluodpovědnosti za druhé vytvářejí souhrn vzájemně propojených očekávání, který reguluje individuální jednání politických aktérů. Úroveň této vzájemné regulace určuje míru soudržnosti chování těchto společenství a stu- peň konformity jedince vzhledem k sociální organizaci, jejímž je členem. Hranice důvěry a odpovědnosti v sociálních vztazích politických aktérů se rozvíjí podle svých autonomních zákonitostí. Jsou formované různými způsoby komunikace a interak- ce mezi lidmi, charakterem společné činnosti, komplexností realizovaných úkolů. Jsou ovlivněné také komunikační a pracovní kompetencí jednotlivců v konkrétních situacích, která pramení z jejich životní, politické a pracovní zkušenosti a identity jejich osobnosti. Jsou však podmíněné také v konkrétních sociálních strukturách rozšířenými institucionál- ními pravidly chování a obecnými kulturními hodnotami převládajícími v daném společen- ství. Vývoj důvěry a odpovědnosti k druhým aktérům politického života tedy není vysvět- litelný ani souhrnem identit politiků, úředníků, sociálních pracovníků, kteří vstupují do mezilidských interakcí, ani institucionálními pravidly, které tito lidé transformují do oče- kávání spojených s konkrétní interakční situací v politickém procesu. Soudržné sociální vztahy vyvíjí na jedince určitý autonomní nátlak, aby se choval očekávaným způsobem. V tom spočívá obranný mechanismus společenství proti institucionálním změnám i indivi- dualistickým zájmům. Způsob sociální organizace veřejných programů tedy může vytvářet různé bariéry a bloky, které vedou k nedorozumění a nezájmu o realizaci programových cílů nebo může posilovat důvěryhodnost politických aktérů a rozšiřovat sociální rozměr je- jich odpovědnosti. Právě v této funkci vidí Etzioni poslání komunit ve veřejném životě. ,,Nový" institucionalismus (March a Olsen, 1996; Kotlas, 1998) nabízí komplexní poje- tí politického procesu, které bere ohled na individuální identitu aktérů jako autonomní sílu, která aktivně vstupuje do konkrétních sociálních interakcí, v nichž interpretuje a re- definuje existující institucionální struktury. Racionalita politického procesu vychází z těch- to tří dimenzí určenosti, které se vyvíjejí relativně autonomně a současně jsou sjednoceny v každém individuálním aktu politického jednání. Společně rozhodují o stabilitě či nesta- bilitě politických institucí, jednotě či rozpadu osobnosti politických aktérů i stupni soudrž- nosti sociální organizace politického života. Zaměření na sociální sítě politických aktérů (Granovetter, 1992) nebo na komunity (Etzioni, 1994) a na hledání linií důvěry a odpovědnosti neznamená syntézu ,,pod­socia- lizovaného" a ,,pře­socializovaného" teoretického východiska. Jde podle mého názoru spí- še o komplementární pohled popisující a vysvětlující sociálně stabilní fáze a fragmenty po- litického procesu. Jsou to způsoby organizace veřejných programů, při nichž zájmy jedinců a jejich vzájemná jednota obsažená v programu mají stejný statut a směřují k rov- nováze. Legitimita programu spojená s osobní angažovaností pracovníků v takovém případě vede k soudržné realizaci výsledků. Vývoj politických institucí však neprobíhá v jednotné 41 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky stabilitě. Obraz vývoje směřujícího ke stabilitě politického systému s jednoznačně zaměře- nou linearitou je typický právě pro racionalistické pojetí společenských změn.20 Z hledis- ka ,,nového" institucionalismu vývoj politického procesu postupuje v ,,dějinných odbočkách", různých ,,meandrech" a neočekávaných proměnách. Vývojovým mechanis- mem není kontinuální adaptace a reforma, ale mnohem častěji nestabilita, chaos, ambiva- lence rozhodování a ,,kulturní šok" (Schütz, 1961). Nestabilita politického procesu je do- provázena neurčitostí a variabilitou možností dalšího vývoje mezi stádii relativní stability, které jsou časově i prostorově omezené. Pokud budeme v naznačeném kontextu politického vývoje nahlížet Etzioniho koncept ,,komunitarismu" jako univerzální teoretické východisko analýz politického procesu, uká- že se být stejně parciální jako východiska, kterých měl být syntézou. Koordináty stability je třeba hledat v pochopení charakteru všech dimenzí racionality politického jednání. In- stitucionální pravidla usouvztažněná v symbolických příbězích a teoriích, strukturované soustavy očekávání regulující reálné interakce lidí i kulturní identita jednotlivých aktérů politického života musí být v relativní jednotě. V takové společenské situaci roste expla- nační a predikční síla vědecké teorie politického procesu, která předpokládá jednotnost a univerzálnost svých výchozích principů. Pojetí politické změny, které prezentovali March a Olsen, má podle mého názoru vý- znamné důsledky pro analýzu politického procesu i studium implementace veřejných pro- gramů. Spočívají v tom, že tato ,,metateorie" politické změny relativizuje univerzalistická teoretická hlediska a jejich použití ohraničuje určitým sociálně historickým kontextem. Dává tak možnost ­ zdánlivě paradoxně ­ pochopit a uznat gnozeologický i sociální sta- tut racionalistických koncepcí politického procesu. Racionalistické koncepce mají v určitých politických situacích (například při analýze konkrétních veřejných programů) nepochybně legitimizační i explanační funkci. Osprave- dlňují například i relativně nestabilní stavy utváření a realizace politických programů. Le- gitimizují nedůvěru, nepochopení a konflikty mezi politickými aktéry tím, že jim nabízí dů- věru v lidský rozum, vědecké poznání politiky a profesionální kontrolu politických procesů.21 Racionalistické představy o politice jako svobodné směně individuálních zájmů mají svou přitažlivost i v tom, že ospravedlňují nerozhodnost a malou odpovědnost poli- tických aktérů.22 42 20 Jednoznačné zaměření společenského vývoje, jeho postupnost a nezvratnost, jakož i kumulativní charakter změn a sledování konečného účelu dějin jsou principy osvícenské představy dějinného vývoje vyjádřené v pojmech jako Rozum, Pokrok, Emancipace člověka. Důslednou realizací těchto principů je systémové pojetí politických změn se svým důrazem na stabilitu a udržení systému, požadavkem účelnosti a funkčnosti a představou kontinuální adaptace na vnější podmínky. 21 ,,Okřídlená" hesla tohoto způsobu legitimizace politiky jsou ,,...důvěřuj, ale prověřuj...", ,,...lidé sami nejlépe vědí co chtějí...", ,,...je třeba posílit kontrolní funkce veřejné správy..." 22 ,,Pozitivem trhu je, že rozptyluje odpovědnost. Pokud je rozhodnutí dosaženo na základě opakované volby tisíců či milionů spotřebitelů svobodně jednajících v rámci trhu, nemůžeme za takové rozhodnutí někoho, tedy žádnou osobu nebo skupinu osob, vinit... U netržních veřejných rozhodnutí je situace zcela odlišná. Rozhodnutí jsou transparentní a každý ví, komu je přičítat. Rozhodování se politizuje a podléhá veškerým typům nátlaku, jež politické rozhodování doprovázejí." (Bell, 1999: 195) Praktické legitimizační úspěchy racionalistických teorií v současné politice neověřují pravdivost jejich poznatků. Explanační síla racionalistických koncepcí však byla v konkrét- ních sociálních a historických podmínkách opakovaně empiricky ověřena. Bylo to v situa- cích, kdy ,,formální racionalita" velnula a prosákla do skutečného života lidí (Weber, 1972). Opevnila se ve strategických hospodářských a byrokratických institucích, vstoupila do lidských organizací a kdy ideálem osobnosti se stala rozumně myslící, spíše asketicky a na pracovní výkon orientovaná bytost. V případě, že uvedené uspořádání ztrácí svou rov- nováhu a stabilitu, politické procesy se atomizují a fragmentarizují, gnozeologický statut racionalistických koncepcí politiky se stává parciální.23 Přijetí teze, že racionalistická teo- retická východiska jsou dílčí při vysvětlování podstaty politického procesu však nezname- ná konstatování relativnosti vědeckého poznání obecně a ztrátu aspirací na pravdivé po- znávání. Do tohoto psychického stavu ústí intelektuální výkon francouzských dekonstruktivistů, který byl již výše předmětem kritiky. Pro některé analytiky implementa- ce veřejných programů se stal dekonstruktivismus inspirací pro odmítnutí významu vědy pro vyhodnocování těchto programů. (Flax, 1990; Zizek,1990; Fox, 1991) Tvrdím, že uve- dení autoři svými evaluačními studiemi popřeli sami sebe. Vytvořili dílčí, ale užitečné me- todické nástroje vědecké evaluace veřejných programů v rámci prosazování metodologie ,,de­privilegizace vědy". ,,Tento druh metodologické de­privilegizace vědy někteří odsuzují a nazývají ho 'slepotou' a 'prázdnou dírou re- lativismu'.24 Já tvrdím opak: bez toho jsme odsouzeni k metanarativismu modernosti s jeho iluzemi Vědomostí, Po- kroku, Pravdy a Racionality. Jak se snažím dokázat ve svém článku, 'racionalita' (uvozovky autora) je fragmentár- ní fenomén, vyčarovávaný místními procesy spojenými s mocí a výlučností..." (Fox, 1991: 542) Od naznačeného metodologického stanoviska je potřebné odlišit metodiku de- konstrukce. Metodologie končí v utopii permanentního odhalování interpretací obsahu ve- řejných programů a jeho implementačních postupů a fakticky tak ruší rozdíl mezi výzku- mem implementace a implementačními praktikami. Metodika dekonstrukce (Derrida, 1978) může naopak posloužit jako dílčí ,,etnografická" metoda rozkrývající vnitřní rozpo- ry v interpretaci jednotlivých programových zásad a principů způsobených konkrétními si- tuačními očekáváními a zájmy jednotlivých aktérů politického procesu.25 43 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky 23 Z politických dějin je známa řada jiných v obecném smyslu teoretických koncepcí, která se pokoušela více či méně úspěšně vysvětlit a ospravedlnit politiku v časech neurčitosti a nestability. Jsou to teorie o skupinové výlučnosti a po- svěcení násilí, o boji proti nepřátelům a silám zla. Náboženské vzpoury, okupace cizích území, genocida rasových skupin a národností, politické procesy v 50. letech, hon na čarodějnice, jsou hmatatelným důkazem jejich působení. Tyto ,,pravdivé teorie" a ve své době legitimní události sami o sobě svědčí o institucionálním charakteru politického života, pokud přijmeme racionalistické stanovisko, že se vylučují s racionálním základem chování svobodných poli- tických aktérů směňujících v politice své zájmy. 24 D. Bell hodnotí francouzský dekonstruktivismus jako zasychající větev pozdního modernismu. Charakteristiku mo- derního myšlení začíná citátem I. Kanta: ,,...porozumění nevyvozuje zákony z přírody, nýbrž ji vkládá své vlastní." (cit. dle Bell,1999:282) Hodnocení postmodernismu končí parafrází textu z Bible: ,,William James kdysi řekl, že po- jmy bez vjemů jsou prázdné a naopak vjemy bez pojmů slepé. Majíce na paměti, co učinil Samson v paláci Pelištejců, můžeme říci, že postmodernismus stojí v Gaze s vypíchnutýma očima." 25 N. Fox použil metodiku dekonstrukce při vyhodnocování zdravotnické péče na operačních sálech nemocnice. Pomohla mu pochopit skutečnou racionalitu praktik různých skupin lékařů a středního zdravotnického Teorie chaosu a politická změna Gnozeologický relativismus filozofie dekonstrukce neodpovídá založení institucionální koncepce politické změny, jak ji představili March a Olsen. Jejich teoretické východisko má podle mého názoru blíže k metodologickým inspiracím matematicky a přírodovědecky (tedy racionalisticky) fundované teorie chaosu. Její základní principy se někteří autoři sna- ží využít při výzkumu sociálních problémů i analýze tvorby a implementace veřejných pro- gramů. T.R. Young se například domnívá, že: ,,...stabilní institucionální systémy ve společnosti jsou možné jen tehdy, jestliže jsou eliminována destabilizující rozdvojení (bifurkace) v majetku, moci a sociálním statutu. Postmoderní hledání v emancipační sociální vědě je výzkumem těch sil a faktorů, které produkují téměř stabilní procesy v sociální dynamice... Pomocí programů soci- ální politiky (plná zaměstnanost, sociální zabezpečení, sociální bydlení, zdravotní péče) bychom mohli redukovat oblasti, do nichž spadají nestabilní a neočekávané životní stavy občanů, zaměstnanců a jejich rodin." (Young, 1991: 295) O jaké teoretické východisko se opírá takto ambiciózní sociálně politický program? Matematická teorie chaosu navazuje na pozitivistickou tradici moderní vědy. Přesto se sama pokládá za její revoluční překročení. Její revolučnost vychází z opačné strany vě- deckého cyklu, než je teoretická imaginace a práce logických důkazů. Na jejím počát- ku stály radikálně nové možnosti používání technických nástrojů měření a modelování skutečnosti, které se používají posledních třicet let v přírodních vědách. Teoretikové chaosu tedy primárně obracejí svou pozornost k nově zjištěným faktům běž- ně přístupného přírodního a přirozeného světa. ,,Na rozdíl od relativity a kvantové fyziky je chaos vědou o běžných věcech ­ umění, ekonomice, biorytmech člověka, dopravních zácpách a počasí." (Gleick,1996: 354) Dokonalejší techniky měření a možnosti počítačo- vého modelování a zobecňování ukázaly, že měřená, běžně dostupná skutečnost vykazuje výrazné odchylky od teoreticky předpokládaných stavů. Odchylky, výjimky, neočekávané změny se staly tak častými, že je nebylo možné odsunout s poukazem na špatnou teorii, chybu měření nebo výzkumníkovu předpojatost. Teoretikové chaosu tedy zamířili svou kri- tiku na centrální princip moderního determinismu, kterým je lineární představa uspořádá- ní světa. Od principu linearity vesmíru odvíjí moderní přírodní věda princip univerzální kauzality, řádu a koherence a univerzální poznatelnosti světa. Tedy základy, na kterých je sama postavena. Autoři zkoumající chaos dokazují, že většina systémů v přirozeném světě naopak vyka- zuje nelineární chování. Mají povahu chaotických systémů. Gleick, pravděpodobně nej- známější propagátor teorie chaosu, definuje chaotický systém jako takový, ,,...ve kterém 44 00 personálu. Ukázal, že i když jsou jednotlivé pracovní postupy aktéry pojednány jako snažící se plnit cíle lékařské služby, zabraňují dosahování konkrétních úkolů a naopak zajišťují plnění jiných cílů, jako je udržení hierarchie, poni- žování některých činností na úroveň rutinních postupů nebo jejich ignorování a odsouvání na okraj dění. Metodiku odvozenou od strukturalistického pojetí binárních protikladů popsal následovně: (1) Tvrzení : jeden pól protikladu je zdůrazněn (například osobní svoboda při prodeji práce na trhu) , ale ve skutečnosti se tento pól opírá o svůj zamlče- ný protiklad (2) Negace : opačný pól vyprávění, který je ve skutečnosti důležitější pro definici tvrzení (zotročení za- městnance platem) (3) Negace negace : druhý pól vyprávění je zamlžen nebo zamlčen, aby ideologie byla legitimní a fungovala ( například kapitalistické vykořisťování) (4) Dekonstrukce : legitimizační funkce ideologických konstruk- cí je prokázána odhalením negativního pólu symbolických vyprávění. (Fox, 1991) vztah mezi kterýmikoliv dvěma částmi, událostmi, proměnnými nebo stavy nemůže být předpovězen. Tyto vztahy se mění nelineárně a nepředvídatelně v čase." (cit. dle Young,1991: 256) Jestliže ontologie chaosu je nelineární, pak není možné dále nutit vědec- ký výzkum k vytváření permanentně stabilních teorií. A nejen to. Také metoda postupných teoretických aproximací se zdá být málo citlivá k ontologicky nestabilním předpokladům. Rozhodující tezí teorie chaosu je zjištění, že chaotické chování komplexních systémů má své vývojové zákonitosti, které lze popsat. Příroda nesměřuje k jednotnému řádu, ale ne- směřuje ani k neurčitosti a nestabilitě. Pohyb přírody je tedy chápán jako transformace me- zi rovnovážnými a stabilitě blízkými stavy. Stabilita je však nejméně obvyklý stav přírody, v jehož rámci podléhá systém jednotné kauzalitě. V rámci stabilního chování lze tedy popsat jeho zákonitosti a předvídat budoucí vývoj. Časoprostor stabilního chování systé- mu nazývají teoretici chaosu ,,fraktál" a v rámci fraktálu existující uspořádání označují ,,fraktální kauzalitou". Jaký je mechanismus, kterým se komplexní systémy transformují z jednoho fraktálu do jiné oblasti stabilního chování? Autoři zkoumající komplexní systémy ukázali, že při růstu komplexnosti deterministických systémů od působení určitého množství proměnných se systémy začínají chovat ambivalentně. Neurčité, rozdvojené chování bylo označeno jako ,,bifurkace". Ukázalo se, že ,,bifurkace" lze strukturovat. Neočekávaně se proměňují- cí varianty chování mají svou vlastní logiku vývoje, která při dalším zvyšování komplexnos- ti systému vede k dalším ambivalentním stavům až přechází do fáze zcela neuspořádané- ho chování systému. Tato cesta od stability k nestabilitě chování je tedy způsobena komplexností objektivních faktorů, které společně ovlivňují chování systému. Budeme-li chápat například implementaci sociálního programu jako komplexní systém, který je ovlivňován minimálně třemi skupinami relativně nezávislých faktorů: institucio- nální pravidla chování, sociální organizace aktérů programu a identita jednotlivých účast- níků, snadno můžeme popsat různé typy ,,bifurkací" a příklady ambivalentního chování. Za velmi podobných programových podmínek mohou aktéři vykazovat orientaci na hod- noty sociální rovnosti nebo efektivity systému, ve velmi podobných situacích programové- ho uspořádání nalezneme příklady soudržnosti a spolupráce jednotlivých aktérů, stejně jako případy vzájemné manipulace a podvádění. Aktéři programu s velmi podobnou iden- titou mohou jednou projevovat filantropické motivy své práce, stejně jako sledovat své vlastní soukromé zájmy. O stabilních systémem platí, že malé změny vstupních podmínek a faktorů způsobují malé rozdíly v chování systému a velké změny vstupů vyvolávají také velké změny na vý- stupech. Teorie chaosu však zjišťuje, že v nestabilních chaotických systémech mohou ma- lé změny vstupů způsobovat nepředvídatelně velké rozdíly v chování, zatímco velké změ- ny ve vstupních zdrojích a podmínkách mohou mít za následek jen minimální rozdíly v chování systému. Naznačené obecné závěry studií komplexních systémů a jejich změn přinášejí podle některých autorů novou metodologii pro studium politického procesu. Dá- vají poznat, že v časech relativní nestability politického systému není možné používat bi- nární logiku, která tvrdí, že závěry výzkumů buď jednoznačně potvrzují, nebo naopak vy- vracejí dané teoretické hypotézy. Young upozorňuje, že ,,protikladné závěry výzkumů jsou 45 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky v nestabilním sociálním systému běžné a závisí na stádiu nestability, ve které se dynamika systému nachází, na umístění předmětu studia v určitém fraktálu fázového prostoru systé- mu a na stupnici měření, kterým je pozorování prováděno." (Young, 1991: 294) V nesta- bilním politickém procesu se proto vlivem neočekávaných rozdvojení politického chování může stát, že jednání aktérů v podobných podmínkách je částečně vysvětlitelné raciona- listickými a částečně institucionalistickými teoretickými východisky. Podle teoretiků chao- su je kauzalita mnohem komplexnější, než si většina sociálních vědců představuje. Metodologické inspirace teorie chaosu obsahují ještě jednu pozoruhodnou výzvu, která je společná všem racionalistickým koncepcím. Sociální analytici inspirovaní teorií chaosu si uvědomují, že společenská věda má mít svou sociotechnickou či politickou funkci. Socio- logie založená na teorii chaosu má vytvořit novou sociální technologii a politiku stabiliza- ce chování společenských systémů. Jejím základním principem se má stát snižování komplex- nosti společenských systémů pod kritickou hranici, která nevede ke stavům neurčitosti a nestability života jedinců a společenských skupin. Cílem politiky se má stát budování sta- vů, které umožňují jedincům individuální svobodné variace a současně alespoň dočasně a místně vedou k obnovení sociálního řádu.26 Tato dynamická rovnováha základních sil společenského života nápadně připomíná Etzioniho ,,vstřícné společenství" s vyvažováním Já a My. V naznačených požadavcích odkrývají sociálněvědní aplikace teorie chaosu svou konkrétnější tvář, která nemá jen silné, ale také slabé stránky. Youngovo pojetí ,,emancipující sociální vědy a politiky" vyvolává několik diskusních otá- zek. Za prvé jeho představa sociální dynamiky společnosti je fyzikalistická. I když upozor- ňuje, že mechanický pozitivismus a naturalismus vede k ,,falešnému povědečťování sociál- ní dynamiky" (Young, 1991:299), s kterým podle jeho slov započal již Comte, Pareto nebo Lundberg27 , sám tuto dynamiku redukuje na stavy a procesy stability, nestability a ultrasta- bility chování společenských systémů. Zavádění pojmů obecné teorie chaosu do koncepce sociální změny a dynamiky samo o sobě nemusí být neužitečné. Interpretace sociálních 46 26 ,,...Fakt, že oblast téměř stabilní dynamiky je fraktální mísou výsledků chování, které jsou závislé na počtu rozdvoje- ní, znamená, že můžeme působit směrem ke společenské praxi pomocí institucionalizování přitažlivých hodnot akceptovatelných našimi protichůdnými požadavky individuální svobody a společenského řádu. Geometrická forma, kterou zaujímá tato ,,ultrastabilita", je tzv. mandelbrotova sada. Je to geometrická konfigurace výsledků chování, ve které harmonické rozložení pořádku a nepořádku produkuje variace na dané téma...Principiálně je možné vytvořit tyto sady ve zdravotní péči, zaměstnanosti, bydlení nebo v jiných sociálních procesech, pokud by směřovaly k téměř stabilním stavům chování. Naopak stavy, které by byly nežádoucí a 'nepřátelské vůči přijímaným lidským hodnotám by byly minimalizovány, ne-li dokonce eliminovány.(...) 26 Jestliže mají například ekonomické systémy fraktální mísy, v nichž se realizují oblasti stabilního chování po té, co chování systému prodělá rozdvojení, pak jedna skupina přitažlivých modelů chování v ekonomickém systému může vést k racionální výrobě a distribuci a jiné skupiny modelů chování, třeba jen s malými změnami ve stejných ekono- mických systémech, mohou vést k rozkrádání, podvodům, plenění a drancování. ... Musíme vytvořit politickou kapa- citu, která by udržela tato rozdvojení pod úrovní feigenbaumovy konstanty, která určuje hranici nepředvídatelného chaosu a nestability." (Young, 1991:297­8) 27 Georg Lundberg svůj fyzikalismus vyjádřil velmi jednoznačně následujícím způsobem: ,,Sociální vědy jsou zaměřeny na chování takových elektron­protonových konfigurací, kterým se říká sociální skupiny... Někdy je užitečné použít různá slova pro označení mechanismů chování odlišných systémů nebo úrovní konfigurací elektron­proton. Ale jisté základní koncepty protonové energie a síly jsou stejně aplikovatelné na všechny druhy chování." (cit. dle Rickman, 1990: 299) a politických problémů v pojmech matematické, fyzikální nebo biologické teorie může po- moci urychlit a zpřesnit systematizaci hypotéz užitečných pro další výzkum politického procesu. Za druhé. Pozitivním přínosem metodologických východisek teorie chaosu pro výzkum politického procesu je jejich ,,živelný materialismus". Přírodní vědy pracují s předpokladem ontologické danosti chaotického chování systému. Vytvořila se tím inspirativní alternativa k dekonstruktivistickému krajnímu relativismu a agnosticismu. Parcialita a relativita expla- nační funkce teorií politického procesu byla překlenuta fraktální kauzalitou politické sku- tečnosti, která ponechává teorii gnozeologické relevance v konkrétních, objektivně vznik- lých časoprostorových hranicích. Na druhé straně Youngova interpretace sociálněvědní aplikace teorie chaosu představuje pozitivistickou redukci na zjišťování časoprostorových reakcí systému na vnější stimuly a síly. Systémový pohled nebere v úvahu vnitřní dějiny sociálních či politických institucí ani bio- grafii jedinců, kteří do nich vstupují a rozvíjejí v nich své autonomní chování. Proto autor uzavírá svou sociálně politickou výzvu univerzálním konstatováním, že ,,ultrastabilita je v principu možná", aniž by se ptal na podmínky, za nichž ultrastabilní stavy rovnováhy me- zi individuálními cíli a zájmy a potřebami kolektivního řádu v politických procesech platí. Za třetí. Metoda vědecké práce, kterou Young předpokládá, je empiricistická. Aplikace teorie chaosu klade důraz na problematiku měření, kvantifikace a operacionalizace pojmů popisujících chování komplexních systémů. Zde jako by opět zaznívá odkaz na Lundbergo- vu metodologii výzkumné práce, která se opírá o pragmatickou koncepci poznání. Podle ní je poznávání procesem vzájemného působení lidského organismu a vnějšího prostředí. Tento operacionalistický přístup fakticky popírá objektivní obsah vědeckého poznání. Pravdivost a gnozeologická korespondence poznatku s realitou je nahrazena pragmatic- kým principem užitečnosti poznatků. ,,Měřítko pozorování, které vytváříme, určuje stupeň faktičnosti sociální reality. ...Ve výzkumu chaosu určuje také měřítko pozorování naši schopnost pozorovat změnu." (Young, 1991: 293­4). Empiricismus spojený s principem pragmatické užitečnosti redukuje sociotechnické možnosti autorových sociálně politických návrhů. Jednak je omezuje orientací na bezpro- středně dané a na řešení aktuálních ,,bifurkací" a rozporů společenského života. V tomto smyslu vyzvedává především stabilizační funkci systému sociální politiky. Jednak důrazem na velké možnosti empirického zkoumání neúměrně vyzvedává roli výzkumníků jako ,,for- mulátorů" sociálních problémů. V tomto kontextu vyznívá poněkud naivně apel, abychom ,,vytvořili politickou kapacitu pro řešení sociálních problémů" formulovaných profesionál- ními výzkumníky. Přes uvedené kritické poznámky nutno uzavřít, že teorie chaosu přinesla nesporně in- spiraci pro založení analýzy politického procesu. Provádí markantní útok na univerza- listická teoretická východiska. Její pojetí politických a společenských změn dává zapome- nout na postupnost, kontinuálnost, pravidelnost a koherentnost vývoje. Rozbourává tedy představu jednotné racionality politického procesu předpokládanou klasickou pozitivistic- kou sociální vědou. Navozuje obraz politického procesu a změn, který je teoreticky vysvět- litelný jen ve svých fragmentech, podle principů fraktální kauzality. 47 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky Pojetí racionality politického procesu Teoretická východiska racionalismu a institucionalismu se ve svých pokročilých varian- tách přibližují na dohled. Racionalismus se přiklání ke koncepci omezených možností ra- cionalistického poznání neočekávaných změn chování komplexních politických systémů. Institucionalismus dospívá ke konstatování, že vnitřní vývoj politických institucí se může v určitých konkrétních podmínkách rozvíjet podle logiky ekonomické nebo technologické racionality. Oba typy koncepcí uznávají, že v nestabilních fázích vývoje politického proce- su slábne jejich explanační a predikční síla. Vědomí parciality metodologických východi- sek zvyšuje vzájemnou toleranci a ochotu ke spolupráci reprezentantů těchto dvou hlav- ních teoretických paradigmat. Přesto však uvedené koncepce politického života nejsou zaměnitelné. Liší se podle mé- ho soudu pojetím racionality jednání politických aktérů. Racionalismus se opírá o sub- jekt­predikátovou logiku příčin a důsledků. Kritéria rozumnosti v tomto smyslu sledují dů- sledky lidského jednání. Institucionalismus přijímá racionalitu v logice požadovaného nebo přijatelného jednání. Jde o rozumnost záměrů, nikoliv výsledků lidské činnosti. Oba typy racionality jsou přitom stejně smysluplné a podstatné pro vysvětlení politického jed- nání. Uvedené rozlišení vede zpět k Habermasovým dimenzím lidského jednání, které pů- vodně tvoří jednotu. První dimenze souvisí s dosahováním praktických cílů v předmětném světě. Sleduje reálné důsledky jednání vzhledem k předpokládaným cílům a instrumentál- ní využití prostředků k jejich dosažení. Klíčovým obsahem racionality je tedy stupeň vyko- nání záměru a efektivnost zvolených prostředků. Druhou dimenzí je oprávněnost jednání pro dané společenství, v němž jednání probíhá. Klíčovou otázkou zde není pravdivost dosažených cílů, ale správnost takového jednání a je- ho postupu. V této normativní dimenzi kolektivní normy vystupují jako kritéria kolektivní rozumnosti a poskytují jednání sociální legitimitu. Třetí dimenzi racionality tvoří důvěry- hodnost, která jako kritérium rozumnosti staví vzájemnou odpovědnost za spolupráci a jednání konkrétních lidí, kteří vstupují do vzájemných interakcí. Na základě důvěry a od- povědnosti se vytváří soudržnost jednání lidských komunit a společenství v sociálním ži- votě. Naznačené komplexní pojetí racionality lidského jednání lze aplikovat při analýze po- litického rozhodování při tvorbě a implementaci veřejných programů. Oba typy teoretických východisek se sobě začínají přibližovat do té míry, v jaké začína- jí vnímat jednotu a provázanost uvedených dimenzí racionality politického jednání. Přes- to však podstatné rozdělení zůstává. Zatímco racionalistické koncepce se zabývají efektiv- ností dosahovaných cílů a v tomto kontextu začínají studovat vliv legitimity jednání a důvěry v interpersonálních vztazích na efektivní dosahování cílů (institucionální ekono- mie), pak institucionalisté se primárně zabývají legitimitou politických aktivit a jejich dů- věryhodností a v tomto rámci studují otázky efektivního programového postupu a dosaho- vání cílů jako faktoru ovlivňujícímu ospravedlnění a důvěru k politickému programu. Komplexní pojetí racionality tvorby a implementace veřejných programů prosazuje řada autorů, kteří analyzují a hodnotí procesy veřejné politiky. (Ringen, 1987; Fox,1991; Offe,1996; Sirovátka,2000) Sirovátka podobně jako Ringen spatřuje kritéria racionality v legitimitě, efektivnosti a absenci nezamýšlených vedlejších účinků. Ringen k tomu 48 uvádí: ,,Cíle a prostředky by se měly těšit veřejné podpoře, nástroje by měly být efektivní ve vztahu k cíli redistribuce zdrojů a blahobytu, realizace redistributivních politik by nemě- la vyvolat odpovědi v chování subjektů, které by bránily dosažení vytčených cílů v důsled- ku nezamýšlených vedlejších účinků." (Ringen, 1987:27)28 Podobně Offe pokládá za pod- mínky efektivnosti jednak adekvátní vymezení problému a jednak jeho adekvátní řešení. Adekvátnost řešení se vztahuje jednak k vymezenému věcnému problému a současně k při- jatelnosti veřejností. Vedle toho se nesmí projevit nezáměrné důsledky přijatých opatření. (Sirovátka, 2000: 10­11). Fox při analýze sociálních a veřejných programů rozlišuje mezi formální a skutečnou ra- cionalitou jejich hodnocení. Při vymezení těchto pojmů postupuje v intencích Maxe We- bera. Dále upozorňuje na to, že praxe hodnocení smysluplnosti sociálních, zdravotnic- kých, zaměstnaneckých programů a služeb je obvykle prováděna jen podle zásad formální racionality. Těmito kritérii jsou efektivita a účinnost.29 Autor dále upozorňuje na skuteč- nost, že v obou případech je racionalita posuzována instrumentálně vzhledem k prostřed- kům činnosti. Také míra odchýlení se od zamýšlených cílů, existence nezamýšlených účin- ků jsou při měření účinnosti chápány jako způsobené koneckonců špatným výběrem nebo použitím prostředků. Lidé organizovaní při realizaci sociálních programů, úředníci, soci- ální pracovníci, profesionálové a dokonce i veřejná podpora jsou definováni jako instru- menty ovlivňující účinnost implementace. V tomto kontextu je také srozumitelné označe- ní neúčinné implementace jako ,,selhání" nebo ,,implementační deficit". Dále Fox tvrdí, že vedle formálních stránek implementace je možné analyzovat také skutečnou racionalitu veřejných programů. Předpokladem je chápat implementaci jako ,,společenský proces, kterým jsou vstupy transformovány k výstupům, výsledkům a dů- sledkům". (Fox, 1991:716) Implementace je vytvářena svými aktéry, kteří nutně vstupu- jí do vzájemných interakcí, provádí vlastní hodnocení a reinterpretace vstupů a výstupů podle ,,místních zvyklostí". Veřejný program není ve skutečnosti jen objektivní systém složený z věcných částí, vždy je také kulturním výtvorem lidí. Jakákoliv volba programo- vých zdrojů je výsledkem kultury a příspěvkem ke kultuře. (Douglas a Isherwood, 1979) ,,Skutečná racionalita" je tedy vždy racionalitou kolektivní. Zahrnuje logiku lidské čin- nosti založené také na hodnotovém závazku a na důvěře, že určité postupy a aktivity ak- térů programu jsou správné, efektivní a účinné. Tyto společenské závazky a víry jsou stej- ně silným determinujícím činitelem politického jednání jako racionální kalkulace důsledků činnosti. Jsou nedílnou součástí skutečného posouzení důsledků lidského jednání. Fox proto zavádí další dvě kritéria racionality politického procesu, které se řídí logikou požadovaného a přijatelného, Jsou to legitimita veřejných programů a soudržnost imple- mentačních a organizačních struktur. Legitimita vyjadřuje míru vysvětlení, ospravedlnění a podpory, kterou jednotlivé společenské subjekty spojují s veřejným programem, jeho 49 Kapitola III: Partikularismus a kontextuálnost politiky 28 cit. dle (Sirovátka, 2000: 10) 29 Efektivita podle jeho názoru vyjadřuje ,,připravenost nebo míru moci uskutečnit zamýšlené cíle. Je to ukazatel, který vyjadřuje vztah mezi prostředky a výsledky lidské činnosti. Účinnost označuje rozsah či míru směřování k zamýšleným cílům. Je konstruována jako vztah mezi cíli a výsledky sociálních programů" (Fox, 1991:715) cíli, praktikami, implementačními postupy. Legitimita se vztahuje nejen k veřejnosti a cí- lovým skupinám, ale také ke všem přímým aktérům tvorby a implementace politiky. Sou- držnost programových struktur stanovuje míru závaznosti a odpovědnosti jednání politic- kých aktérů v konkrétních organizačních a interakčních situacích. ,,Jestliže si někdo přeje posuzovat otázky racionality na základě konkrétních hodnocení kauzálních vztahů me- zi výsledky a prostředky nebo na základě soudržnosti přidělovaných zdrojů s konkrétními hodnotovými závazky, ... pak je to, o čem mluvíme, skutečná racionalita. Hodnotící studie, které berou v úvahu jak kauzalitu, tak i hod- notové závazky se tedy bezesporu týkají spíše skutečné racionality než formální racionality vykalkulování výsledků aktivit. A skutečně, když vezmeme v úvahu weberovský úhel pohledu, pak aplikace racionálního kalkulu nevede k podpoře konečných morálních nebo politických cílů, jako je například uspokojení konkrétních potřeb. Hodnoce- ní se dostává do rozporu s přísně formální racionalitou, což zabraňuje skutečnému nebo hodnotou naplněnému ra- cionálnímu využití zdrojů. (Fox, 1991: 716) Soudržnost konkrétních implementačních struktur je ukazatel, který může popsat soci- álně organizační podmíněnost nízké účinnosti implementace vyjádřené mírou nezamýšle- ných vedlejších účinků, které mohou bránit realizaci plánovaných cílů. Přesto není varian- tou nebo alternativou posuzování účinnosti programu. Vysoká míra soudržnosti konkrétních programových struktur může stejně tak zvyšovat výkon a efektivnost progra- mu a zlepšovat jeho zaměřenost na plánované cíle, jakož je i snižovat a zhoršovat. Uvede- ný ukazatel popisuje linie důvěry a odpovědnosti mezi aktéry veřejných programů. Dává informace o míře variability reálných výsledků, která může odpovídat konkrétním potře- bám cílových skupin, nebo může vypovídat o vnitřních konfliktech a ,,zablokování" veřej- ných programů. V každém případě však přináší informace o stabilitě implementačního procesu, který vystupuje jako objektivní podmínka rozhodování oficiálních autorit. Mimo jiné může těm, kteří rozhodují, poskytnout podklady, jenž pomohou při volbě konkrétní- ho přístupu k tvorbě a implementaci veřejného programu. 50 Kapitola 4 TVORBA ROZHODNUTÍ A IMPLEMENTACE TEORETICKÉ MODELY ROZHODOVÁNÍ V POLITICE V předchozích kapitolách jsem podrobil kritickému zkoumání tezi, že přístupy k analý- ze veřejných programů závisí na volbě teoretických východisek výzkumníků. Jestliže gno- zeologický význam dvou naznačených filozofických východisek je uznán jako parciální a kontextuální, pak je nutné položit si otázky, jaké jsou konkrétní analytické přístupy k po- litickému procesu a jeho implementační fázi, za jakých podmínek jsou závislé na výcho- zích teoriích, jaké jiné faktory ovlivňují adekvátnost jejich použití. V následujícím textu se zaměřím na uvedené otázky. Vycházím z přesvědčení, že fakto- ry ovlivňující adekvátnost výzkumného přístupu můžeme hledat v povaze implementační- ho procesu samotného. Ověření této hypotézy začnu rozborem tvorby rozhodnutí v politickém procesu. Prak- tický postup rozhodování a jednání aktérů při tvorbě a realizaci programu může být chá- pán jako východisko pro analýzu tohoto procesu. Přístupy k analýze racionality imple- mentace budou v takovém případě vysvětleny a ospravedlněny pojetím rozhodování a jednání aktérů v průběhu implementace. Uvedený korelační vztah platí podle mého ná- zoru jak v rovině praktických legitimizací, tak v rovině teoretické. Přístupy k vědecké analýze implementačního procesu se utvářely v souvislosti s disku- sí o gnozeologickém statutu racionalistických a institucionálních modelů tvorby politic- kých rozhodnutí. Uvedená souvislost je srozumitelná, když připomenu, že racionalisté chápou tvorbu rozhodnutí o cílech a postupech veřejného programu jako samostatnou fá- zi politického cyklu, která předchází implementaci. Přívrženci institucionálních modelů naopak vnímají rozhodování jako součást implementačních aktivit. Při realizaci progra- mu podle nich může docházet k podstatným korekcím, které mění smysl, funkce a výstu- py veřejné a sociální politiky. Modely politického a programového rozhodování se formovaly v mnohaleté diskusi mezi přívrženci racionalistického a tzv. inkrementalistického pojetí. Diskuse započala koncem 50. let studií Ch. Lindbloma: ,,The science of muddling through (1959) a základ- ní přístupy jsou zvažovány ještě v polovině let devadesátých (Hill, 1997). Během uvede- ného období se do diskuse zapojila řada význačných autorů.30 Diskusi lze rozdělit do dvou etap. V první fázi převažovala nesmiřitelná stanoviska obou přístupů a současně exis- tovaly názory o nutnosti hledat třetí cestu analýzy, která by využila silné stránky obou poje- tí a potlačila jejich slabiny. Druhá fáze, která započala koncem 70. let, je charakteristická 51 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace 30 (Dror, 1964; Lindblom, 1959, 1963, 1979, 1980; Dunsire, 1978; Etzioni, 1967; Smith and May, 1980; Hogwood a Gunn, 1984; Sabatier, 1986; Gregory, 1989). větší tolerancí a sebereflexivitou jednotlivých autorů. Jaká tvrzení tedy obsahují základní modely rozhodování v politice? Racionalistický model tvorby rozhodnutí Racionalistická představa o rozhodování vznikala primárně při studiu ziskových sou- kromých i byrokratických státních organizací. Jejich formování bývá obvykle spojováno s pracemi Henri Fayola a Maxe Webera. Obvykle bývá tento model popisován výčtem následujících kroků: 1. proces hledání cílů 2. formulace cíle 3. výběr alternativních strategií k dosažení cíle 4. evaluace výsledků Specifičností racionalistického rozhodování je orientace na to, ,,jak mají být rozhod- nutí prováděna, aby byla logicky správná. Aktér přistupuje k problému, formuluje cíle, pečlivě zvažuje alternativní prostředky a volí mezi nimi s ohledem jednak na jeho vlast- ní hodnocení prostředků a jednak k žádoucímu stavu věci, kterého chce dosáhnout." (Etzioni, 1967:385) Nutno říci, že Etzioniho charakteristika se hodí na dva relativně sa- mostatné koncepty formálně racionálního rozhodování, které jsou v centru debat o tvor- bě veřejných programů. Za prvé na model technologické racionality, který se vztahuje k logicky racionálnímu výběru prostředků pro dosažení daných cílů. Technologickou ra- cionalitu byrokratického rozhodování popsal klasicky M. Weber. Za druhé je to model ekonomické racionality rozhodování, která se vztahuje k hledání co nejefektivnějšího vy- užití zdrojů mezi konkurujícími si cíli. Tento typ racionality ztělesňuje manažerské roz- hodování, které popsal H. Fayol ve svém cyklu manažerské práce.31 Koncepce technolo- gické a ekonomické racionality rozhodování budu dále označovat jako jeden model tvorby rozhodnutí. Oba si činí nároky na preskriptivní i deskriptivní teoretickou funkci. Ukazují tedy nejen, jak se má správně v rámci veřejných a sociálních programů rozho- dovat, ale současně tvrdí, že se takto rozhodnutí skutečně dějí. Společně vycházejí z je- diného vnějšího předpokladu správného rozhodování individuálního aktéra. Racionální 52 31 Podle H. Fayola efektivní dosahování cílů v moderních organizacích vyžaduje, aby každý řídící pracovník opakovaně prováděl několik typů činností. Je to současným jazykem řečeno plánování, organizování, vedení lidí a kontrolování. Činnosti v tomto výčtu uvedené navazují logicky jedna na druhou a tvoří relativně uzavřený cyklus manažerské práce. Plánování zahrnuje určování cílů, strategií a tvorbu dílčích plánů pro koordinaci aktivit různého druhu. Organizování určuje a zabezpečuje všechno, co potřebujeme k tomu, abychom dosáhli naplánovaných cílů. Organizá- toři určují, co je všechno zapotřebí, ale také jak toho má být dosaženo, kdo má jaké úkoly splnit a kdo za to bude odpo- vídat. Vyjasňuje se i otázka, jaká rozhodnutí musí být učiněna. Vedení lidí souvisí s organizováním. Každá organizace snažící se dosáhnout svých cílů je tvořena lidmi. Vedení spočívá především v motivování lidí k výkonu, v zajišťování le- gitimity plánovaných cílů a organizačních postupů, v používání efektivní komunikace mezi nimi, řízení a řešení kon- fliktů, vyjednávání. Kontrolování spočívá v tom, že v průběhu prací na úkolech manažeři musí monitorovat chování v podniku a srovnávat ho s předpokládanými cíli. Jestliže přitom vyhodnotí významné odchylky od předpokládaného stavu, musí korigovat chování organizace. Korekce se mohou vztahovat jednak k plánovaným cílům, jednak k organi- začním postupům implementovaným pro dosažení cílů. rozhodování je závislé na úplnosti a komplexnosti informací potřebných ke konkrétnímu rozhodnutí. Na objektivní potíže zajistit si v rozhodovací praxi potřebné množství informací upozor- nili sami zastánci racionálního modelu rozhodování. 'Behaviorální ekonomie Herberta Simona se opírá o představu tzv. ohraničené racionality rozhodování.32 Jaké jsou základ- ní myšlenky této koncepce? Simon chápe tvorbu rozhodnutí v organizacích jako proces lidského jednání. Na tomto základě si klade otázku, co vše ovlivňuje rozhodování jednot- livých členů organizace. Rozhodování definuje jako racionální volbu alternativ, které ve- dou k dosažení cílů vytvořených v rámci organizace. Racionální na uvedené volbě je sku- tečnost, že aktér vybírá alternativu, která maximalizuje dosažení hodnot, cílů tvůrce rozhodnutí. Na této cestě k maximálnímu sladění prostředků a cílů stojí v organizační praxi urči- té bariéry. (1) První skupina potíží podle Simona souvisí s problémem, že organizace nejsou homogenní jednotky a že hodnoty organizačního celku mohou být odlišné od hodnotových orientací jedinců v organizaci. První bariéra racionálního rozhodování tedy spočívá v tom, jaké hodnoty a cíle jsou užívány při tvorbě rozhodnutí. Autor v této souvislosti rozlišuje mezi rozhodnutím, které je organizačně racionální a rozhodnutím, které je individuálně racionálním. (2) Druhá skupina potíží je těsně propojena s první. Může se stát, že hodnoty a cíle tvůrců rozhodnutí jsou jiné než cíle lidí, kteří daná roz- hodnutí, nařízení a pokyny realizují. Management organizace však nemůže nařídit, jak mají pracovníci chápat, jaké významy mají spojovat s obecnými nařízeními, která reali- zují. Výsledky potom nemusí odpovídat plánovaným cílům.(3) Ve třetí skupině potíží ra- cionálního rozhodování Simon upozorňuje na ekonomy často diskutovaný fakt, že pro- ces rozhodování se málokdy realizuje v podmínkách potřebných a dostatečných informací a hodnotících zjištění. Na tomto základě formuluje Simon tezi o nutnosti zdo- konalování organizační racionality zaváděním lepších informačních systémů, zlepšová- ním kontrolních a evaluačních procesů. S těmito požadavky ovšem souvisí (4) čtvrtý okruh těžkostí uplatnění racionálního modelu rozhodování. V organizacích je velmi ob- tížné odlišit od sebe prostředky a cíle, fakta a hodnotové skutečnosti, věci a slova, stáva- jící stavy od těch požadovaných. Přitom teoretický model racionálního rozhodování prá- vě z těchto rozlišení vychází. Uvedené těžkosti mají podle autora objektivní charakter. V praktickém životě organi- zací se stále v určité míře objevují. Je však možné jejich vliv omezit na přijatelnou míru. To znamená, že rozhodování bude sice zjednodušené, bude nutně vycházet z ne- úplných informací, ale bude poskytovat uspokojující výsledky. Ve své práci Simon navr- huje řadu pravidel, které mají zvýšit racionalitu individuální tvorby rozhodnutí. Jeho koncepce 'ohraničené racionality rozhodování' tedy modifikuje racionalistický model v tom smyslu, že rozlišuje mezi ideálním, teoreticky možným a prakticky proveditelným způsobem rozhodování. Formálně logický model zůstává v platnosti ve své preskriptivní 53 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace 32 H. Simon v úvodu ke druhému vydání práce Administrative Behavior (1957) uvádí, že ,,...idea ohraničené racionality popisuje tvorbu rozhodnutí v praxi". (s. XXIV) funkci. Je to těžko dosažitelný ideál volby alternativ k dosažení cílů. Ohraničená, ale v důsledcích uspokojující efektivnost rozhodování je koncept s deskriptivní funkcí, který popisuje reálné rozhodování.33 'Inkrementalistický' model tvorby rozhodnutí Technologické a ekonomické modely rozhodování v politickém životě se staly předmětem kritiky také Ch. Lindbloma. Jeho kritika vykazuje některé společné rysy se Simonovými myšlenkami, je však mnohem dalekosáhlejší.34 Souhlasí se Simonem při popisu těžkostí ra- cionálního rozhodování způsobených (1) nedostatkem adekvátních informací a poznatků. Rovněž podporuje myšlenku, že (2) přísné rozdělování mezi cíli a prostředky je příliš rigidní. S tímto konstatováním se však nespokojuje. Uvádí: ,, Prostředky a cíle jsou často voleny v administrativních procesech simultánně. Častá je také absence jasné vazby mezi prostředky a cíli, a to na různých stupních implementačního procesu. Jsou vybírány společně a dohro- mady. Výzkum politického procesu je handicapován faktem, že jednotlivé výzkumné projekty mohou málokdy zkoumat všechny etapy tohoto procesu. Ne zřídkakdy je to, co se děje mezi jednotlivými fázemi politického proce- su, nejzajímavější... Ambivalentnost prostředků a cílů a jejich vztahu je podstatně větší, než si racionální modely připouštějí." (Lindblom, 1959: 99) Na rozdíl od autora koncepce ohraničené racionality Lindblom uvádí další důvody své- ho kritického postoje k racionalismu. (3) Pokládá racionalistické modely rozhodování za neúplné, protože zanedbávají okruh politických proměnných, které sami o sobě limitují možnosti volby mezi variantami. Doplňuje koncept rozhodování o hledisko moci či síly re- levantních zájmů a cílů. Mnoho tvůrců rozhodnutí je při hodnocení alternativ podle jeho názoru omezováno vlastním politickým kontextem. (4) Dále chápe racionalistické přístu- py přímo jako ,,utopie". Skutečnost, že většina rozhodnutí v demokratické politice má ne- očekávané důsledky ­ což hodnotí Simon jako těžkosti­ vede inkrementalisty k názoru, že racionalistické modely vyjadřují jen ,,sen plánovačů". V realitě nejsou cíle tak jasné, roz- hodování není dokonalé, hodnocení nejsou systematická. Ambivalentnost a neurčitost je dominantní obraz většiny procesů ve veřejné a sociální politice. McCleery k uvedené ná- mitce dodává: ,,Od exekutivních cílů přenášených neurčitými politickými direktivami až do operační agendy jednotlivých programů...to vše vyžaduje spíše citlivou teorii hodnot, která by působila v kontextu administrativních studií." (McCleery, 1964: 161) 54 33 Simonova koncepce 'ohraničené racionality' měla významný vliv na teorii i praxi managementu a správy v posledních třech desetiletích. Stala se východiskem pro mnoho autorů v oblasti sociologie organizace a institucionální ekonomie. Podnítila zájem o studium komunikačních procesů v organizacích. Vedle Müntzbergových studií japonských korpora- cí orientovala teorii managementu na studium 'korporativní kultury'. Společně s teoretickými výsledky kybernetiky a obecné teorie systémů přispěla k praktické orientaci na budování informačních systémů v ziskových i neziskových organizacích. Srovnej Williamson (1975), Keller (1996), Robbins (1994), Haralambos and Holborn (1995). 34 V literatuře doposud existuje diskuse o vztahu mezi Simonovou a Lindblomovou koncepcí rozhodování. Od názorů, že obě koncepce jsou kvalitativně odlišné se odklánějí autoři, kteří tvrdí, že inkrementalistický model je jen krajním zjednodušením Simonových názorů: ,,Zatímco Simon je komplexní myslitel, jeho názory bývají často zjednodušovány. To platí také v případě vůdčího exponenta inkrementalismu, Charlese Lindbloma..." (Hill, 1997:101) (5) Lindblom dále kritizuje racionalistický model za to, že v sobě obsahuje ,,hodnotový rozpor" k racionalitě samé. Racionalisté předpokládají, že kvalita racionálních rozhodnu- tí nabývá různých stupňů. Lindblom popisuje klasickou tezi o dominanci vědecké teorie nad ostatními typy poznání a rozhodování. Zvláště v organizačním kontextu tento model favorizuje management a vyšší úředníky. Inkrementální kritika odhaluje ideologickou funk- ci formálně racionálních modelů rozhodování. (6) Konečně považuje Lindblom racionalistické modely za nepraktické. Otázky logické správnosti rozhodování a volby strategií je možné v posledních desetiletích svěřit výpočet- ní technice. ,,Podobné výsledky" mohou být dosaženy rychleji a s menšími náklady. (Smith a May, 1980: 157) Na základě uvedených kritických postojů (zvláště bod 2,3,4) Lindblom navrhl vlastní al- ternativu k racionalistické analýze tvorby rozhodnutí v politickém procesu. Nazval ji po- někud provokativně koncepcí 'nějak si poradit' (muddling through) nebo 'nespojitého vrše- ní rozhodnutí' (disjointed incrementalism). Inkrementální model tvorby politických rozhodnutí představuje specifické pojetí politické racionality významně odlišné od racionalistických koncepcí. Je to racionalita kolektivní, kte- rá svazuje individuální rozhodování se společensko­politickým kontextem jedince a s praktic- kou situací, v níž se rozhoduje. Jeho představa praktické, každodenní tvorby politiky nezačí- ná u nějakého ideálního, přesně formulovaného cíle, ale v konkrétních politických situacích, které existují a působí na aktéry rozhodování. Tvorba rozhodnutí, která bere ohled na tento sociálně politický kontext podle Lindbloma umožňuje jen postupné (inkrementální) nebo marginální změny. Nutí aktéry, aby vnímali ,,problémy" jako určené pro neustálé ,,redefinová- ní" podle dostupných prostředků pro řešení. Evaluace výsledků pak nemůže být nějaká oddě- lená aktivita, ale musí probíhat současně s tvorbou rozhodnutí a s implementací cílů. Lindblom předpokládá, že jeho model má nejen deskriptivní funkci ­ že takto ve skutečnosti politické rozhodování probíhá ­, ale také preskriptivní význam. Ukazuje tedy, jak by mělo správně v demokratických podmínkách probíhat. Může být proto i vodítkem pro analýzu a hodnocení tvorby politických rozhodnutí. Autorovo přecenění postupnosti a marginality politických změn, jeho kritika objekti- visticky vedené analýzy tvorby politických rozhodnutí, občasné snižování významu teorie při praktickém rozhodování a v neposlední řadě provokativní vyjadřování způsobily, že je- ho pojetí bylo po řadu let obestřeno nepochopením mnohých autorů a stalo se předmětem četné kritiky, při níž ovšem zaniklo i samo myšlenkové jádro jeho pojetí. Uvedené skuteč- nosti zavedly diskusi o tvorbě politických rozhodnutí do slepé uličky, na kterou Lindblom reagoval ve svých pozdějších pracích (1979, 1980). Ustoupil od užívání konfusního a ne- jasného pojmu 'inkrementalismus' a revidoval některá svá tvrzení. Pokusím se nyní zformulovat kritická stanoviska odpůrců inkrementalismu a potom před- stavím základní myšlenky jeho pojetí racionality politického rozhodování jako v podstatě ra- cionality kolektivního jednání. Jinými slovy, pokusím se interpretovat Lindbloma v duchu institucionalismu. Tvrdím, že vnímá tvorbu rozhodnutí v politice jako institucionální jednání. Jako činnosti jedinců s určitou politickou a sociální identitou. Jedinců, kteří projevují odpo- vědnost a ohled na zájmy a očekávání komunit a skupin, v jejichž rámci svá rozhodnutí činí. 55 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace Kritika inkrementalismu se zaměřila zejména na následující skutečnosti. Za prvé někteří autoři zdůrazňují, že jde o konzervativní přístup k tvorbě politických rozhodnutí. Přílišný důraz na okrajovost a postupnost změn a úzká vazba na 'status quo' činí z modelu konzer- vativní a stabilizační politický program. Dror (1964) se například domnívá, že inkre- mentální přístup k politickému rozhodování je validní jen v případech, kdy existující poli- tické programy fungují a jsou dostatečně zajištěny, kdy podstata sociálních, hospodářských a veřejných problémů je stabilní a kdy potřebné programové prostředky jsou neustále do- stupné. Dodává, že inkrementalismus se tak stává hlavní ideologickou zbraní inertních sil v politickém procesu: ,,Racionalistický model má v důsledku výhodu v tom, že stimuluje administrátory, aby se alespoň trochu zba- vili obvyklé rutiny. Lindblomův model proti tomu zajišťuje politický program 'bez námahy'. Souhrnně řečeno limi- tovaná validita teze 'nějak si poradit', a v jejím důsledku posílení inertnosti vytváří velmi významnou slabost." (Dror,1964:155) Za druhé inkrementalismus je popisován jako přístup k rozhodování, který nehodnotí podle objektivních kritérií. Základním kritériem je akceptovatelnost a správnost rozhodnu- tí v dílčích situacích. Z hlediska mocenských souvislostí podporuje zájmy systematicky ne- privilegovaných a politicky málo organizovaných subjektů. Nevede k podpoře zájmů moc- ných a silných politických skupin, které by mohly realizovat rozhodnější a celkovější změny politického procesu. V tomto smyslu je inkrementalismus nahlížen jako nedostateč- ný model pro ,,makro analýzy" politického procesu. Racionalistická kritika přiznává Lindblomovu konceptu použití jen při detailnějším rozboru procesu tvorby rozhodnutí. Za třetí je inkrementalismus kritizován za extrémní nákladnost. Zatímco náklady racionalistického způsobu rozhodování jsou zvyšovány o výdaje spojené s odstraňováním a korekcí selhání systému, inkrementální rozhodování je natolik rozdrobené, že mnohá díl- čí rozhodnutí se musí po čase revidovat a hledání nových řešení připomíná spíše tápání. Navíc jsou celkové náklady inkrementálně realizovaného programu těžko kontrolovatelné. Lindblomovo pojetí racionality politického rozhodování Racionalistická kritika ­ jak se zdá ­ vyplývá z podstatného nedorozumění při interpre- taci inkrementálního modelu analýzy politických rozhodnutí. Co tedy ve skutečnosti zna- mená 'inkrementalismus' v pojetí Ch. Lindbloma? Jaký typ racionality ve své koncepci po- litického rozhodování představuje? Gregory (1989) provedl pojmoslovnou analýzu termínu 'inkrementalismus', při které upozorňuje na jeho značně konfusní a nejasný vý- znam. Dospívá při ní k názoru, že lze rozlišit šest původních významů slova 'inkrementa- lismus' v různých Lindblomových pracích.35 Tyto významy Gregory utřídil do dvou séman- tických skupin. V první skupině spojuje významy (1),(2) a (3), které se podle něj vztahují k roli formální, teoretické analýzy při tvorbě politických rozhodnutí. Významy (4),(5) a (6), 56 35 Šest původních významů slova 'inkrementalismus' popsal Gregory následovně: Za prvé. Inkrementální znamená skutečnost, že při tvorbě veřejné a sociální politiky je úroveň teoretického pochope- ní vztahů mezi relevantními proměnnými velmi nízká. (Lindblom, 1959) Za druhé. Tvůrci politiky jsou ochotni měnit tyto proměnné jen marginálně vzhledem k danému stavu a velmi zjed- nodušují analýzu možností rozhodnutí, které jsou k dispozici. (Lindblom, 1959) které tvoří druhou relativně odlišnou pojmoslovnou skupinu, se vztahují ke společensko­po- litickému kontextu tvorby veřejných a sociálních programů. Pojem 'inkrementalismus' se te- dy vztahuje ke dvěma relativně samostatným oblastem politiky. Jednou k analýze tvorby politických rozhodnutí a po druhé k celému politickému procesu, který je zakotven v reál- ném společensko­politickém kontextu. Gregoryho rozbor dokazuje, že krajně zjednodušená, rutinní, k formálně racionálním postupům nepřihlížející inkrementální analýza jako součást individuálního politického rozhodování (význam č.2) je jen jednou z forem ,,strategické politické analýzy". (Lindblom, 1979: 518) I když ta je v Lindblomově pojetí vždy rozborem limitovaným ur- čitými subjektivními kalkulacemi a vědomou volbou aktérů, které ve svém důsledku vždy zjednodušují komplexnost problému při tvorbě veřejných programů. Vykloubená, nespojitá (disjointed) podstata strategické politické analýzy a rozhodování je přitom chápána jako funkce společensko­politického kontextu individuálního rozhodování. V tomto smyslu se obě skupiny významů inkrementalismu propojují. Lindblom si je vědom, že při tvorbě a realizaci politických programů se mísí mnohá přání a zájmy a důsledná analýza je vždy parciální a stranická. Parciálnost analýzy rozhodovacího procesu je přitom neodstrani- telná. Vztahuje se k různorodým hlediskům, která jsou charakteristická pro sociální inter- akce v politickém procesu. Různorodost hledisek je nutně spojena se selektivním a neúpl- ným charakterem informací. (Lindblom, 1980) Pojetí inkrementálního modelu politického rozhodování bylo poznamenáno ostrými vý- tkami za konzervativismus, subjektivismus, arogantnost k roli teorie při politických roz- hodnutích. Lindblom skutečně často označoval racionalistickou teoretickou analýzu za ,,neproduktivní ideál". Strategická analýza inkrementalismu se mu naopak jevila jako produktivnější, protože je blíže praktickým politickým situacím. Jeho vztah k teoretické analýze je však složitější, než se domnívají mnozí jeho kritici. (Hill, 1997) Diferencovaný přístup k teorii se ukáže jasněji při bližším zkoumání tří významů inkre- mentalismu v první pojmoslovné skupině. Pozici teoretického poznání při inkrementální analýze věnoval pozornost Goodin (1982). V Lindblomových textech rozlišuje tři typy inkrementální analýzy politických rozhodnutí. První typ rozhodnutí představuje malé po- stupné kroky, kdy se politický aktér rozhoduje cestou pokusů a omylů. Jde o zcela pragma- tický proces tvorby politiky, který je nezávislý na jakémkoliv teoretickém poznání a pocho- pení. Dále popisuje druhý typ rozhodování, které probíhá jako proces postupné adaptace na politické podmínky. Tato adaptace je založena na testování teoretických hypotéz. Rozhodování vede k malým změnám v limitovaném okruhu proměnných, které vstupují do 57 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace 35 Za čtvrté. Demokratický politický proces a (nebo) změna probíhá jen okrajově a postupně. To znamená, že co má být dosaženo zítra, tvůrci politických rozhodnutí neradi odlišují od toho, co je dnes. (Lindblom, 1979) Za páté. Tvorba politiky je proces politické a sociální interakce ­ vyjednávání, dialogu atd. ­ mezi skupinami sledují- cími a podporujícími různé a konfliktní cíle, zájmy a hodnoty. Uvedené interakce vytváří podle Lindbloma ,,stranic- ké vzájemné zajištění" (partisan mutual adjustment) politického procesu, který výrazně kontrastuje se systémovým pojetím politiky (Lindblom, 1965) Podle systémového pojetí je pohyb v politickém procesu zajišťován centralizova- nými, na informacích založenými rozhodnutími. Za šesté. Politická změna či změna politického procesu není výsledkem, funkcí nějaké koherentní sestavy transcendujících cílů přenášených od tvorby rozhodnutí až k jejich politické implementaci. (Lindblom, 1965) politických rozhodnutí. Třetí typ inkrementální analýzy a rozhodování podle Goodina před- stavují teoreticky poučené intervence, které vyvolávají malé, ,,experimentální" změny. Změ- ny však nejsou spojeny s představou či plánem budoucích možností. Menší zásahy do poli- tického procesu mohou mít často reversibilní charakter. Goodin tedy navrhuje rozlišovat různé typy inkrementální analýzy spojené s tvorbou roz- hodnutí, které mají empirický základ. Poukazuje na různé empiricky zjistitelné typy odlišné- ho uplatnění teoretické racionality při rozhodování v rámci politického procesu. Ukazuje tak, že inkrementalismus připouští, že tvůrci politiky jsou fakticky vedeni teoretickými kon- cepty, i když ty mají často jen fragmentární nebo implicitní podobu. Jinak řečeno i čistě prag- matická analýza a tvorba rozhodnutí je vedena implicitní vírou a přesvědčením o možnosti nebo ,,časové blízkosti" očekávaných výstupů. Tato přesvědčení můžeme nazvat ,,teoriemi každodenního politického života", i když jen za předpokladu, že slovo teorie nebudeme chá- pat v přísně formálním smyslu jako sestavu určitých explicitně vyjádřených kauzálních hypo- téz. ,,Každodenní teorie" jsou charakteristické spíše nespekulativním pojetím kauzálního vztahu. Přímo velnuly do praktické zkušenosti politiků, úředníků a sociálních pracovníků. Jak ukázala Goodinova analýza, Lindblom si uvědomoval, že strategická analýza a tvorba rozhodnutí v praxi je extrémně přizpůsobivý proces. Vnímal, že má svou vlastní vnitřní ra- cionalitu, která není totožná s racionalitou formální vědecké teorie. Nicméně jeho přístup ne- znamená eliminaci a nevyužívání teoretických konceptů při praktickém rozhodování. Lindblomův důraz na marginalitu a postupnost změn politického procesu (význam č. 4), který je skutečně diskutabilní, byl jeho kritiky mylně spojován s averzí vůči racionalistickým teoriím. Jeho kritikové často argumentovali, že politické změny většího dosahu mohou být zajištěny významnější rolí formální analýzy, systémové teorie a racionálních technik kalku- lace nákladů. (Gregory, 1989) Tyto argumenty opakovaně vedly Lindbloma k dokazování in- telektuální i politické nereálnosti racionalistických analýz a k prokazování nevyhnutelnosti použití nespojité inkrementální analýzy při tvorbě politiky a dosahování jen postupných a marginálních politických změn. Trvání na pouze okrajových změnách politického proce- su tak zavedlo diskusi do slepé uličky. Důsledkem bylo zatemnění a nediferencované použí- vání pojmů obsažených ve dvou sémantických skupinách slova 'inkrementalismus'. V práci 'Politics and Markets' (1977) Lindblom rozvíjí dva modely role intelektu v soci- ální organizaci politického procesu. I když navazuje na své dřívější práce, termín 'inkre- mentalismus' se zde prakticky nevyskytuje. Je pravděpodobné, že autor koncem 70. let uz- nal pojem jako nepřesný a příliš zatížený málo plodnou diskusí. To, co je skutečným jádrem jeho teorie, není 'inkrementalismus' jako určitý přístup k analýze a rozhodování v politic- kém procesu, ale tvrzení, že tato individuální rozhodnutí jsou funkcí politického procesu sa- motného. ,,Tvorba veřejné politiky musí být v Lindblomově pojetí chápána podstatně jako politický proces než jako nějaké analytické řešení problému." (Gregory, 1989: 186) Autor inkrementálního modelu rozhodování ve svých pozdějších pracích vysvětluje ­ pří- mo i nepřímo ­ podstatu kolektivní racionality politického procesu, kterou vytváří spole- čensko­politický kontext individuálních či skupinových rozhodnutí. Podle Lindbloma při tvorbě veřejných a sociálních programů nemá jedinec nebo skupina monopol na pravdu, informace nebo strategickou analýzu. Moc k určování cílů a prostředků těchto programů 58 je sice rozdělena nerovnoměrně, ale přesto je ve společnosti sdílena. Uvedená skutečnost je faktor, který omezuje aspirace racionalistické analýzy rozhodování mnohem více než všechny technické a informační limity intelektu jednotlivých politických aktérů. Lindblom chápe tvorbu politiky jako podstatně nevědeckou aktivitu ve smyslu ,,umění možného". Jednotliví političtí aktéři ve svých reálných analýzách musí měřit a hodnotit úspěch a implementační výstupy vzhledem ke své kapacitě přeměnit plány a šance v legitimní rea- litu politického života. Kolektivní podstata politického jednání obsahuje to, co chceme uči- nit v závislosti na tom, co může být učiněno. Uvedený limitující společensko­politický kon- text zahrnuje aktuální politickou situaci, povahu sociálních problémů, technické i ekonomické možnosti, úroveň rozpracování vědeckých teorií, ale především morální a kulturní kontext politického života a sociální organizaci lidí, struktury vztahů mezi poli- tickými aktéry. Požadavek legitimity politických rozhodnutí přitom nevylučuje zapojení formálních teoretických analýz do tvorby politiky. Jejich význam je však parciální. Je od- vozen od legitimity politického procesu, (toho, co je žádoucí a možné) a ne od integrity vědeckého poznání. Kontextuálnost a parciálnost modelů tvorby rozhodnutí Průběh diskuse mezi racionalisty a inkrementalisty o charakteru racionality politic- kých rozhodnutí se postupem doby proměnil. Došlo k přehodnocení postojů k univer- zálnímu používání obou teoretických modelů. Na obou diskutujících stranách posílily hlasy, které vyjadřovaly vědomí podmíněnosti užívání modelů praktickým společensko- ­politickým kontextem a uznání jejich parciální gnozeologické platnosti. V počáteční fá- zi diskuse reprezentanti obou stran spojovali své teoretické koncepce s očekáváním a na- plněním jak deskriptivní funkce, tak preskriptivní funkce. Názory oponentů odmítali jako nepřijatelnou alternativu. V průběhu let jejich nesmiřitelnost slábla. Významnou ro- li v této tendenci hráli autoři, kteří se pokoušeli obě alternativní pojetí tvorby politických rozhodnutí spojit při hledání tzv. ,,třetí cesty". Jejich cílem bylo využít silných stránek obou pojetí a potlačit jejich slabá místa. Tato ,,třetí cesta" si však opět činila univerzalis- tické nároky. Po té, co se ukázala jako málo průchodná, objevují se od počátku 80. let pokusy o smíření racionalistických a institucionalistických stanovisek určením jejich parciálního gnozeologického statutu. Autoři se zaměřují na popis společensko­poli- tického kontextu rozhodování, který určuje pravidla a způsoby individuálních rozhodnu- tí. Hledají v něm hranice gnozeologické použitelnosti jednoho či druhého teoretického modelu. Hledání ,,třetí cesty" Jeden z prvních návrhů ,,třetí varianty" přístupu k analýze a tvorbě politických rozhod- nutí představuje Drorův ,,model normativního optima". (Dror, 1964) Je to koncepce tvorby politického programu, která bere ohled na existenci ne­racionálních faktorů (intuice, zvy- ky, běžná zkušenost) politického rozhodování. Podstata uvedeného pojetí spočívá v tom, že při tvorbě politického programu využívá některé postupy racionalistického plánování, 59 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace ale jen ve velmi zjednodušené podobě. Dror například navrhuje uplatnění racionalistic- kých přístupů při tvorbě fundamentálních cílů a ,,směrnic", které mají objasnit základní hodnoty programu, při definici očekávaných mzdových nákladů, při explicitní formulaci nástrojů stimulujících kreativitu pracovního personálu. V takto volně vytýčeném imple- mentačním rámci by se měla uskutečňovat konkrétní rozhodnutí jednotlivých aktérů veřej- ných či sociálních programů. Lindblom kritizoval uvedenou koncepci tvorby rozhodnutí za to, že nenavrhuje nic víc než sadu nespojitých ustanovení a zásad, která nemohou vést k vytvoření ,,modelu pro roz- hodování". Racionalistická kritika upozorňovala na zveličenou roli, která je v koncepci při- znána intuici a každodenní zkušenosti tvůrců rozhodnutí. Tyto velmi neurčité a těžko mě- řitelné proměnné jsou v uvedené koncepci chápány jako něco víc než jen reziduální zdroje pro ne­racionální informace. Podle kritiků model vyznívá do té míry tautologicky, v jaké předpokládá a implikuje tezi o shodě a komplementaritě racionálních a neracionálních prvků v individuálním politickém jednání. Další variantu ,,třetí cesty" analýzy a tvorby rozhodnutí v politickém procesu zformulo- val Etzioni (1967). Nazval ji přístupem ,,smíšeného skenování" veřejných programů (mixed scanning approach). Model ,,smíšeného pozorování" nabízí proces tvorby rozhodnutí ve dvou fázích. První fáze spočívá v tom, že tvůrci rozhodnutí si vytvoří představu o možnos- tech a limitech politického programu. Tato představa je ve druhé fázi vyhodnocována po- dle předepsaných programových hodnot a kritérií v obecných a objektivních pojmech a ka- tegoriích. Uvnitř tohoto objektivního rámce tedy probíhá tvorba rozhodnutí inkrementálně, s ohledem na stávající programový kontext. Etzioni se domníval, že: ,,...dvě fáze smíšeného skenování pomohou redukovat dílčí nedostatky obou základních přístupů. Inkrementa- lismus redukuje nerealistická očekávání racionalismu tím, že omezuje jeho detailní požadavky při fundamentál- ních rozhodnutích. Kontextuální racionalismus pomůže překonat konzervativní a inertní stránky inkrementa- lismu využitím dlouhodobějších a dalekosáhlejších variant řešení." (Etzioni, 1967: 390) Existují však autoři, kteří Etzioniho optimismus nesdílejí. Smith a May (1980) upozor- ňují na skutečnost, že tento přístup fakticky nezajišťuje odstranění nerealistických a kon- zervativních prvků obou základních modelů. Podle jejich názoru hlavní slabost koncepce spočívá v tom, že přehlíží podstatu odlišnosti mezi racionalistickým a inkrementálním roz- hodováním. Zatímco první volí podle stanovených cílů prostředky, druhý přístup vychází z existujících možností a prostředků. Do té míry, jak je vztah mezi cíli a prostředky v růz- ných společensko­politických kontextech flexibilní a jeho orientace oboustranná, hrozí nebezpečí, že ,,...fundamentální rozhodnutí v jednom kontextu se v druhém kontextu sta- nou inkrementální." (Smith and May, 1980: 153) Bez znalosti sociálního kontextu indivi- duálních rozhodnutí nelze s jistotou říci, podle jakých pravidel rozhodování probíhá. Ta- ková analytická situace nevede k plánování reálnějších cílů a dosažení větší flexibility a pružnosti programů. Spíše naopak. Teoretický model ,,smíšeného skenování" musí být připraven na neočekávané zvraty a selhání programu. To, co se tvůrcům rozhodnutí zdálo být reálným cílem, se po jisté době může ukázat prostředkem původně neplánovaných a nečekaných cílů jiných politických aktérů. 60 Po této kritice se stává srozumitelné, proč se Etzioni v 80. letech začíná podrobně zabý- vat myšlenkou komunitarismu. Komunity a sítě neformálních vztahů jsou sociální struktu- ry, v nichž reálně probíhá proces slaďování individuálních cílů, zájmů a přání s kolektivně uznanými možnostmi a prostředky jejich dosažení. Komunity, pracovní týmy, neformální sítě programových vztahů tvoří sociální kontext, ve kterém vzájemné ,,smíšené skenování" cílů a prostředků skutečně probíhá. V těchto sociálně organizačních kontextech přestává platit kritika, že Etzioniho model ,,je stejně utopický jako racionální plánování a stejně tak letargický a inertní jako model 'nějak si poradit" (Smith a May, 1980: 154). Ukázalo se, že racionalita rozhodování proměňuje svá pravidla v závislosti na povaze sociálních struktur, v nichž je rozhodování zakotveno. Studium sociálně organizačního kontextu programových rozhodnutí může dát odpověď na otázku, kdy mají rozhodnutí fundamentální, normativní charakter a kdy je jejich racionalita čistě instrumentální, bez vazeb k hodnotám kolektivní- ho vědomí. Zdá se, že studium sociálně organizačního zajištění veřejných programů může pomoci určit podmínky a hranice, v nichž mají různé modely rozhodování plný poznávací statut a vymezit oblasti, v nichž jejich explanační a predikční síla je parciální. Parcialita gnozeologického statutu modelů rozhodování S myšlenkou, že sociálně organizační kontext tvorby rozhodnutí mění pravidla rozhodo- vání a že jeho studium současně popisuje parciální explanační sílu základních teoretických modelů, přicházejí počátkem 80. let Smith a May. Teze o parcialitě gnozeologického statu- tu byla současně východiskem jejich pokusu o smíření dvou dosud konfliktních stanovisek. Autoři tvrdí, že diskuse mezi racionalistickým a inkrementalistickým modelem rozhodo- vání v politickém procesu je do značné míry umělá. Svůj názor zdůvodňují dvojím způso- bem. Za prvé se domnívají, že protagonisté obou teoretických modelů velmi často mluví o různých věcech. Krátce řečeno diskuse je planá, protože vznikla jako výsledek nedoro- zumění. Za druhé konstatují, že ,,exponenti" obou diskutujících stran systematicky ignoru- jí otázku vyjasnění základních pravidel o racionalitě rozhodování. Diskusi v tomto smyslu chápou jako formální a bezobsažnou, neboť nebere v úvahu reálný společensko­politický a organizační kontext tvorby rozhodnutí. Vrátím se nyní k prvnímu argumentu o umělosti protikladu mezi racionalistickým a in- stitucionálním (reprezentovaným inkrementalismem) pojetím rozhodování. Nedorozu- mění mezi aktéry diskuse prý spočívá v nediferencovaném zaměňování deskriptivní a preskriptivní funkce jednotlivých modelů rozhodování. Autoři de facto tvrdí, že racio- nalisté a inkrementalisté se snaží vysvětlit, jak rozhodování skutečně probíhá a součas- ně ukázat normativní cíle procesu tvorby politických rozhodnutí, tedy jak by mělo roz- hodování probíhat. Deskriptivní a normativní stránka rozhodovacího procesu jsou však dvě odlišné sociální skutečnosti, i když jsou někdy od sebe těžko oddělitelné. Smith a May uvedené nedorozumění řeší relativně velmi jednoduše. Každé z diskutujících stran přidělují jednu z naznačených funkcí. Domnívají se, že průběh diskuse ukazuje spí- še na to, že každý model rozhodování je schopen úspěšně plnit jen jednu teoretickou funkci. 61 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace Jedním ze způsobů, jak je možné pokročit dále, je tvrdit, že racionalistické modely chtějí spíše podat přesný ob- rázek o tom, jak tvořit ideální procedury rozhodování. Kritika je pak zaměřena na skutečnost, že racionální mo- dely jsou empiricky nepřesné a nereálné. Neukazují, jak jsou rozhodnutí ve skutečnosti prováděna.(...) Na druhé straně můžeme mít jisté sympatie pro inkrementální model, který ukazuje jak je politika dělána (nebo spíše čas- těji nedělána). Kritika je zde zaměřena spíše na normativní používání tohoto modelu. Inkrementální rozhodová- ní není postup, jakým se má rozhodovat." (Smith a May, 1997:170) Ponechám stranou poněkud diskutabilní závěr, že racionalistický model rozhodování má mít v demokratické politice normativní, preskriptivní funkci, zatímco inkrementální model má mít funkcí deskriptivní a explanační. Činím tak jednak proto, že v tomto členě- ní nejsou autoři nijak původní. Prosvítá zde prakticky totožné dělení Simonovo. Dalším důvodem je skutečnost, že uvedený názor byl již podroben ostré kritice za teoretickou neadekvátnost rozdělování obou funkcí teorie od sebe. (Lindblom a Woodhouse,1993) Soustředím se na obecnější tvrzení autorů. Problém diskuse o modelech analýzy politic- kého rozhodování podle nich nespočívá ani v odstranění rozdílných názorů, ani v kon- strukci nějaké třetí varianty, která by kombinovala prvky obou základních modelů. Skuteč- ný problém diskuse se vztahuje ke správnému poznání vztahu mezi faktickou a normativní stránkou rozhodování. Z racionalistického a inkrementalistického konceptu analýzy se stá- vají dílčí teorie, jejichž teze a hypotézy mají být ,,stavebními kameny" , z nichž se vytvoří ,,metateorie" racionality politického rozhodování. ,,Jde o dosažení propracovanějšího pohledu, který by bral v úvahu vliv ideologií tvůrců politických programů. Tyto ideologie jsou o podstatě tvorby rozhodnutí, o realizaci a výstupech různých fází politického procesu. V tom- to smyslu můžeme mluvit o vzniku na empirických datech založené metateorie, která precizněji odkrývá role a funkce existujících modelů tvorby rozhodnutí v rámci mašinerie politického procesu a jeho administrace..." (Smith a May, 1997:171) Tato ,,metateorie" politického rozhodování se orientuje na konkrétní aktéry politického procesu. V identitě politika, úředníka, sociálního pracovníka a v konkrétních sociálně or- ganizačních kontextech hledá jednoznačnou odpověď na otázku, který model rozhodová- ní byl fakticky použit a proč. Pokouší se stanovit konkrétní hranice mezi normativně zalo- ženou racionalitou rozhodnutí a instrumentálně založenou racionalitou politického jednání. V konkrétních organizačních strukturách převládá velká flexibilita ve způsobech rozho- dování. Autoři pokládají za velmi naivní předpoklad, že členové organizací nevyužívají té- to flexibility k realizaci vlastních zájmů. Odvolávají se na Turnerovu (1977) myšlenku, že mezi organizačními koncepty a praktickými aktivitami jednotlivců, které tyto koncepty realizují, není nutně vztah korespondence. Organizační pravidla jsou v důsledku toho vždy poněkud neurčitá a libovolná. Tvrdí, že pravidla rozhodování jsou jednotlivými aktéry v konkrétních organizačních kontextech používána prospektivně i retrospektivně, norma- tivně i deskriptivně, fundamentálně i instrumentálně k označení významů reálně probíha- jících rozhodnutí. Otázka, jaká konkrétní schémata pravidel jsou prakticky využívána při rozhodování, je podle Smithe a Maye předmětem empirického výzkumu. Empirický výzkum tedy může ově- řit adekvátnost či neadekvátnost použití racionalistického či inkrementalistického modelu 62 rozhodování. Může určit parciálnost jejich uplatnění, reálné hranice a omezení rozsahu jejich použití. Na základě empirických zobecnění je možné podle jejich názoru konstruovat nové ,,a priori" modely tvorby rozhodnutí, které budou vycházet ze znalostí toho, jak defi- nují relevantní politikové, úředníci, profesionálové tvorbu rozhodnutí. Smith a May podle mého názoru příliš podléhají dekonstruktivistické perspektivě ,,od- halování ideologií" a ,,skrytých zájmů". Neberou dostatečně v úvahu mocenské rozložení sil v organizaci politického procesu, které podstatně determinuje organizační rámec tvor- by rozhodnutí. Nicméně jejich pojetí orientuje analýzu tvorby rozhodnutí do konkrétních sociálně organizačních kontextů (sociálních struktur). Dále je významné, že zaměřují po- zornost na empirický výzkum rozhodování v těchto 'programových sociálních strukturách. 63 Kapitola IV: Tvorba rozhodnutí a implementace 64 Kapitola 5 ,,SHORA­DOLŮ" A ,,ZDOLA­NAHORU" DVA PŘÍSTUPY K ANALÝZE IMPLEMENTACE Z rozboru provedeného v předcházející kapitole vyplývá důležitý závěr. Hypotéza o parcialitě a pluralitě způsobů tvorby rozhodnutí podporuje tvrzení o pluralitě přístupů k implementaci veřejných a sociálních programů a o možnosti různých přístupů k analýze implementačního procesu. Vyplývá z něj rovněž přesvědčení, že hranice adekvátnosti po- užití jednotlivých přístupů k analýze implementace jsou empiricky zjistitelné. Ukazuje se tedy, že přístupy k analýze implementace jsou pravděpodobně více závislé na vnitřní povaze politického procesu, na způsobech jeho definování samotnými aktéry než na obecných teoreticko­poznávacích východiscích racionalismu a institucionalismu. Institucionální koncepce politického procesu rozšiřuje pojetí racionality politického pro- gramu o aspekty legitimity a soudržnosti implementačních struktur. Neurčuje však sama o sobě přístup k analýze implementace. Ten závisí na charakteru implementačního proce- su, který se může odehrávat stabilně a soudržně, podle konzistentně sdílených institucio- nálních pravidel nebo způsobem málo soudržným, nestabilním a z hlediska aktérů politic- kého procesu někdy i nesprávným. Předstupněm analýzy implementace, určitou ,,metateorií" implementačního výzkumu, se mohou stát výsledky rozboru sociálně organi- začního kontextu rozhodování a jednání aktérů politického procesu. Pokud platí hypotéza, že adekvátnost přístupu k analýze implementace závisí na charak- teru implementačního procesu, pak by měla být empiricky ověřitelná na základě identifi- kace charakteristických podmínek a rysů programů, pro něž je určitý přístup k analýze implementace výhodnější. O uvedený empirický výzkum se v polovině 80. let pokusil P.A. Sabatier. Přístupy k analýze implementačního procesu Typické přístupy k analýze implementace bývají konvenčně označovány jako přístup sho- ra­dolů (top­down) a perspektiva zdola­nahoru (bottom­up).36 Rozšíření obou přístupů v odborné literatuře má svůj vývoj. Zatímco do konce 70. let se analýzy implementace pro- váděly téměř výhradně metodikou ,,shora­dolů"37 , od počátku 80. let se postupně rozšiřu- je používání metodiky ,,zdola­nahoru". V tomto období vzniká řada studií, které dokazují, 65 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" 36 Uvedená konvence je nutně zjednodušující a nepřesná. Zdůrazňuje hierarchický charakter implementace politiky. Ve skutečnosti však míra hierarchického rozložení moci je jen jeden z charakteristických rysů programů, které ovliv- ňují analytickou perspektivu. 37 Mezi významné práce tohoto druhu patří Pressman a Wildavsky (1973), Bardach (1974), Sabatier a Mazmanian (1980) že přístupy postupující podle jednotlivých etap politického cyklu někdy selhávají. Tyto vý- zkumy přinášejí důkazy, že lokální aktéři na operační úrovni programů často potlačují centrálně plánované cíle a prosazují své vlastní zájmy spojené s implementací.38 P.A. Saba- tier se v polovině 80. let pokusil o důkladnou analýzu výzkumů prováděných oběma pří- stupy. Rovněž provedl detailní rozbor příslušných veřejných a sociálních programů. Jeho cílem bylo identifikovat silné i slabé stránky obou metodik. Stanovit podmínky, za nichž je určitý metodický postup úspěšnější než druhý. Pokusím se interpretovat jeho závěry. Přístup shora­dolů Podstatné rysy popisované metodiky spočívají v tom, že analýza začíná u tvorby programo- vých rozhodnutí vládních úředníků (centrální či regionální úrovně podle rozsahu progra- mu) a potom hledá odpovědi na následující otázky: ˇ V jakém rozsahu byly aktivity implementujících úředníků a cílových skupin konzistentní s cíli a procedurami navrženými a předepsanými od tvůrců rozhodnutí na ,,centrální" úrovni? ˇ V jaké míře bylo dosaženo plánovaných cílů? To znamená, do jaké míry byly výstupy a výsledky programu konzistentní s těmito cíli? ˇ Jaké byly hlavní faktory, které ovlivnily výstupy a výsledky programu? Zkoumají se přitom fak- tory ovlivňující implementaci oficiálního programu, stejně jako faktory a podmínky ovlivňující neočekávané a neplánované výstupy programu. ˇ Jakým způsobem byl politický program korigován na základě průběžných zkušeností s imple- mentací. Sabatier a Mazmanian provedli rozbor více než dvaceti implementačních studií provede- ných tímto způsobem. Studie zahrnovaly deset politických oblastí. I když většina výzkumů je amerických, soubor zahrnoval také osm výzkumů ze šesti evropských zemí (Velká Britá- nie, Francie, Norsko, Švédsko, Německo, Polsko). Před vyhodnocením studií autoři identi- fikovali širokou paletu právních, politických, organizačních a dalších proměnných, které po- dle jejich názoru ovlivňují implementační proces (viz obrázek č. 2). Z uvedeného souhrnu proměnných dále vyabstrahovali šest nezbytných a obecně dostačujících podmínek pro efektivní implementaci oficiálních, většinou zákonem předepsaných cílů. Těchto šest ,,hy- potéz" potom podrobili testování. Soubor podmínek tvoří: 1. Jasné a konzistentní cíle programu 2. Adekvátní teoretický kauzální model vlivu (impact­model) 3. Právně strukturovaný implementační proces 4. Angažovaní, s programem loajální a kompetentní implementující úředníci 5. Podpora zájmových skupin a politických autorit, politická legitimita programu 6. Stabilita sociálně ekonomických podmínek, jejich změny, které nenarušují podstatně politickou podporu nebo kauzální model. 66 38 Mezi uvedené studie například patří Lipsky (1971), Elmore (1979), Barrett a Fudge (1981), Hjern a Hull (1982) Obrázek č. 2 Blokové schéma proměnných zahrnutých v implementačním procesu Pramen: Sabatier a Mazmanian, 1980:542 Uvedené ,,kritické faktory úspěchu"39 implementace prováděné podle metodiky 'shora- ­dolů' autoři rozdělili do dvou skupin. Prvními třemi podmínkami se může zabývat vlastní politické rozhodování (např. zákonná norma), zatímco další tři jsou z velké čás- ti produktem objektivního sociálního, politického a ekonomického tlaku během imple- mentačního procesu. Ačkoliv Sabatier a Mazmanian brali vážně argumenty Lipského (1971), Bermana (1978) a Elmora (1978) týkající se podstatných omezení programové hierarchické kontroly, neuznávali pesimistické závěry o nevyhnutelnosti ...adaptivní... Poddajnost problému 1. Dostupnost správné technické teorie a technologie 2. Diverzita chování cílové skupiny 3. Cílová skupina jako procento populace 4. Rozsah požadované změny chování Schopnost předpisu strukturovat implementaci 1. Jasné a konzistentní cíle 2. Zapracování adekvátní kauzální teorie 3. Finanční zdroje 4. Hierarchická integrace s a mezi implementujícími institucemi 5. Rozhodovací pravidla implementujících agentur 6. Nábor implementačních úředníků 7. Formální přístup laiků (formal access by outsiders) Nestatutorní proměnné ovlivňující implementaci 1. Socioekonomické podmínky a technologie 2. Pozornost médií k problému 3. Veřejná podpora 4. Postoje a zdroje voličských skupin 5. Podpora od veřejných autorit 6. Angažovanost a vůdčí schopnosti implementačních úředníků Fáze (závisle proměnné) implementačního procesu Výstupy programu implementačních a gentur Shoda mezi výstupy programu a cílovými skupinami Skutečné dopady výstupů programu Pochopené (perceived) dopady výstupů programu Závažnější korekce (major revision) v předpisech 67 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" 39 Pojem 'kritické faktory úspěchu' zavedl do teorie managementu J. Rockart. Jsou to faktory, které jsou v určitém okamžiku rozhodující pro zabezpečení úspěšného splnění cílů. Srovnej O'Brien ,1988: 331­3 implementace, v níž se tvůrci programu musí do značné míry smířit s preferencemi street­level byrokratů a cílových skupin. Namísto toho usilovali o identifikaci řady právních a politických mechanismů pro ovlivnění preferencí a/nebo udržení chování street­level byrokratů a cílových skupin v očekávaných mezích jak při výchozím poli- tickém rozhodnutí, tak následně během implementace. Jak jasně ukázali Pressman a Wildavsky (1973), tvůrci programu mohou implementaci hodně ovlivnit opřením pro- gramu o silnou kauzální teorii vlivu. Krátce řečeno, i když Sabatier a Mazmanian zamítli hierarchickou kontrolu ­ ve smyslu přísně vynuceného chování ­, tvrdili, že chová- ní street­level byrokratů a cílových skupin může být udrženo v přijatelných mezích, je-li splněno výše uvedených šest podmínek (Sabatier a Mazmanian, 1979:489­92, 503­4). Udržení těchto podmínek v platnosti je však pro tvůrce programů obtížný úkol, kte- rý nelze vždy splnit. Sabatier upozorňuje, že v mnoha případech se potvrdila důležitost právní strukturace implementačního procesu. I když je logicky promyšlená strukturace obtížná, její absence byla překážkou efektivní implementace. V mnoha případech se potvrdil význam propojení podmínek právní a normativní strukturace s existencí dobré kauzální teorie. Mnohem větší úspěch British Open University než francouzských IUT při žádání o projekty může být připsán lepší odbornos- ti tvůrců politiky v prvním případě. Podle autorů je patrně nejlepší evidencí rozhodujícího významu právního a normativního strukturování skutečnost, že dvě nejúspěšnější případo- vé studie ­ Kalifornské pobřežní komise a British Open University ­ byly také nejlépe kon- struovanými institucemi. Tedy, že strukturovaly proces tak, aby dosáhly přiměřeně konzis- tentních cílů, dobré kauzální teorie, vyhovujících implementujících úředníků, přístupu podporovatelů k většině rozhodnutí a adekvátních finančních zdrojů. Šest podmínek efektivní implementace se ukázalo být také užitečným seznamem kri- tických faktorů pro porozumění variací v úspěšnosti programů v čase. Zkoumání pro- gramů v delším časovém úseku vedlo k poznání důležitosti učení se v průběhu imple- mentace a průběžného vylepšování nedostatků programu. Toto dlouhodobější zkoumání přineslo také méně pesimistická hodnocení vládních programů než předcho- zí generace implementačních studií. Některé programy, dříve považované za neúspěš- né, se nyní ukázaly v lepším světle. Sabatierovo hodnocení odhalilo také slabiny a nedostatky přístupu 'shora­dolů'. Za prvé. Jako problematický autor hodnotí zejména důraz kladený na ,,jasné a konzi- stentní cíle programu". Potvrdila se skutečnost, na kterou upozorňuje řada autorů, že velmi málo veřejných programů splňuje tuto podmínku. Převážná většina programů zahrnuje množství částečně konfliktních cílů. Podle Sabatiera to ovšem nebrání mož- nosti hodnocení efektivity programu. Navrhuje efektivitu jednoduše rekonceptualizovat do ,,prostoru přípustnosti" (acceptability space), vyznačeného průnikem řad přijatel- ných hodnot každé z mnoha zahrnutých hodnocených dimenzí. Za druhé. Autor sou- hlasí se zjištěním Van Metera a Van Horna (1975) , že pravděpodobnost efektivní implementace je nepřímo úměrná rozsahu předpokládané a plánované odchylky od status quo ante (předcházející stav věci). 68 Kritika přístupu shora­dolů Sabatier ve svých hodnoceních přístupu shora­dolů nezastává nestranné hodnocení. Sám se pokládá za přívržence a obhájce této analytické perspektivy. Je podle něj vhodná pro rozbor řady konkrétních veřejných programů. Doplním tedy hodnocení modelu ,,shora­dolů" o kritické poznámky autorů, kteří prosazují analýzu veřejných programů ,,zdola­nahoru". Podle jejich názoru má hodnocený přístup několik podstatných slabin. Za prvé základním nedostatkem je skutečnost, že vychází z perspektivy ,,centrálních" tvůrců rozhodnutí a má tendenci opomíjet vlivy ostatních aktérů politického procesu. (Hjern a Hull,1982; Hanf,1982; Barrett a Fudge,1981; Elmore,1979). Metodologie zastán- ců shora­dolů vede k závěru, že tvůrci politického rozhodnutí (např. legislativního statutu a oficiální metodiky programu) jsou klíčovými a dominantními účastníky procesu a že ostat- ní jsou v podstatě překážkami. To je potom vede k opomíjení strategických iniciativ při- cházejícím ze soukromého sektoru, od street­level byrokratů nebo místních imple- mentačních úředníků a od jiných subsystémů programu. Za druhé metodologie shora­dolů jsou obtížně použitelné v situacích, kde neexistuje dominantní politická moc nebo úřad. Kde je program tvořen a implementován v podmín- kách množství vládních i nevládních direktiv a účastníků, přičemž žádný z nich není pře- važující. I když Sabatier a Mazmanian mohou takové situace zkoumat ­ prostřednictvím konceptů 'neadekvátní' kauzální teorie a 'slabé' hierarchické kontroly ­, mají malou schopnost předpovědět výstupy takových komplexních situací. S výjimkou faktu, že jimi zkoumaný program bude pravděpodobně neefektivně implementován. Za třetí se kritika zaměřuje na to, že modely shora­dolů mají tendenci ignorovat nebo alespoň podceňovat strategie používané street­level byrokraty a cílovými skupinami k vy- hýbání se záměrům centrálního programu a/nebo k jeho odklonění pro jejich vlastní zá- měry (Lipsky, 1977; Elmore, 1978). Konečně za čtvrté v literatuře existuje řada argumentů, že rozlišování mezi formulací programu a implementací programu je klamné a/nebo zbytečné. Jsou to následující tvr- zení. Rozlišování ignoruje fakt, že některé organizace jsou zapojeny do obou fází a/nebo že místní implementační úředníci a cílové skupiny často jednoduše ignorují centrální tvůrce legislativy a administrátory a jednají přímo jeden s druhým (Barrett a Fudge, 1981; Hjern a Hull, 1982). Protože je obtížné izolovat politická rozhodnutí, je třeba upřednos- tnit názor, že mezi tvůrci programů a realizátory probíhá vztah vzájemné akce a reakce (Barrett a Fudge, 1981); a protože programy se mění s implementací, je vhodnější hovo- řit o evoluci či změně programu (Majone a Wildavsky, 1978). Přístup zdola­nahoru Perspektivu ,,zdola­nahoru" představím podle metodologie B. Hjerna a jeho kolegů.40 Na rozdíl od přístupů shora­dolů, které vycházejí z politického rozhodnutí a zaměřují 69 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" 40 Benny Hjern byl vedoucí výzkumného týmu (David Porter, Ken Hanf a Chris Hull), který ve Vědeckém centru v Berlíně v době přibližně od roku 1975 do roku 1983 vyvinul koherentní metodologii pro provádění implementační analýzy zdola­nahoru. se na rozsah, v němž jsou cíle programu v průběhu doby dosaženy a proč, přístup zdola- ­nahoru vychází z : ˇ Identifikace sítě oficiálních účastníků zapojených v poskytování služby v jedné či ve více míst- ních oblastech. ˇ Zkoumání jejich cílů, strategií, aktivit a kontaktů. ˇ Potom tyto kontakty využívá jako prostředek pro rozvinutí síťové techniky k identifikaci lokál- ních, regionálních a národních aktérů zapojených do plánování, financování a provádění rele- vantních vládních i nevládních programů.41 Přístup vyvinutý Hjernovým výzkumným týmem má několik důležitých silných stránek. Za prvé jeho členové vyvinuli explicitní a opakovatelnou metodologii pro identifikaci sítě programových aktérů. Nazvali ji ,,implementační strukturou". Za druhé, protože autoři nezačínají analýzu vládním programem, ale problémy pociťovanými jednotlivými aktéry politického procesu a se strategiemi vytvořenými pro jejich řešení, jsou schopni zhodnotit relativní míru variability a rozmanitosti vládních programů způsobenou participací soukro- mých organizací a tržních sil při řešení těchto problémů. Za třetí, Hjern a jeho spolupra- covníci nezačínají analýzu zaměřením na dosažení formálních cílů programu. Mají proto volnost při zjišťování všech druhů nezamýšlených účinků a důsledků vládních a soukromých programů. Za čtvrté je tento přístup schopen zabývat se určitou problémovou oblastí politiky, kterou řeší široká škála veřejných a sociálních programů, aniž by upřednostňoval některý z nich. U přístupu shora­dolů představují takové případy podstat- né obtíže. Konečně za páté díky zaměření na strategie vyvíjené celou řadou účastníků politického procesu jsou zastánci přístupu ,,zdola­nahoru" lépe připraveni zabývat se proměnami stra- tegických interakcí mezi politickými aktéry v čase než zastánci přístupu ,,shora­dolů". Ti mají tendenci zaměřit se na strategie oficiálních tvůrců programu a opomíjet strategie ostatních programových aktérů. Přes všechny silné stránky má přístup Hjerna a jeho kolegů svá omezení. Sabatier se domnívá, za prvé, že zastánci přístupu ,,zdola­nahoru" mohou snadno přecenit schop- nost ,,periferie" zkřížit plány programového ,,centra". Přesněji řečeno, zaměření na cíle a strategie periferních účastníků může podcenit nepřímý vliv ,,centra" (většinou vládních institucí) na tyto cíle a strategie. Centrální instituce programu mají totiž schopnosti ovliv- nit institucionální strukturu, v níž individua a periferní agentury operují. Obvykle určují legislativní rámec, pravidla financování, základní programové postupy, cíle a způsoby kontroly výsledků programu. Za druhé Sabatier upozorňuje, že Hjern bere současné par- ticipanty v implementační struktuře jako dané, bez zkoumání předcházejících snah roz- manitých individuálních či skupinových aktérů o ovlivnění míry participace. 70 41 Například studie švédských programů školení pracovních sil Hjerna (1978) vycházela z interakcí odborů, vládních agentur zaměstnanosti, místních vlád a průmyslových podniků v několika oblastech, a potom odtud přešla prostřed- nictvím síťové techniky k identifikaci lidí skutečně zapojených v plánování, financování a provádění relevantních programů. Závěrem bylo, že úspěch programu byl více závislý na dovednostech jednotlivců v `lokálních implemen- tačních strukturách' než na úsilí úředníků centrální vlády. Třetí a základní omezení přístupu zdola nahoru spatřuje Sabatier v jeho neschopnosti vyjít z explicitní teorie faktorů ovlivňujících implementaci veřejného programu. Teoretická představa o implementační struktuře a jejich změnách závisí velmi těsně na vnímání a ak- tivitách participantů programu. Autor se domnívá, že zastánci přístupu ,,zdola­nahoru" se tak stávají ,,jejich vězni", a nejsou proto schopni analyzovat faktory nepřímo ovlivňující jejich chování nebo dokonce faktory přímo ovlivňující takové chování, které participanti nerozeznávají. Jejich síťová metodologie je užitečným výchozím bodem pro identifikaci mnoha účastníků zapojených v programové oblasti, ale je potřebné v explicitní teorii pro- pojit implementační strukturu se sociálními, ekonomickými a právními faktory, které strukturují vnímání, názory, zdroje a strategii participace těchto účastníků. Pokus o syntézu: analýza implementace jako kulturní změny Na základě uvedeného rozboru je možné uvést souhrn komparativních výhod a nevý- hod obou přístupů. Sabatiér svým komparativním rozborem identifikoval podmínky, za kterých je každý ze základních přístupů k analýze výhodnější. Empiricky ověřil hypo- tézu, že analytická a explanační síla jednotlivých přístupů koresponduje se společensko- ­politickým kontextem a podmínkami, v nichž se politické procesy realizují. Současně s tím ověřil tvrzení o parciálním využití jednotlivých analytických procedur. K jakým souhrnným závěrům o společensko­politickém kontextu (Gregory, 1989) či prostředí (Sabatier, 1986) jeho rozbory docházejí? Komparativní výhody přístupu ,,shora­dolů" se podle autora projevují v případech: ˇ kdy ve sledované problémové oblasti politiky je dominantní jeden veřejný program ˇ kdy do politického procesu vstupuje menší počet účastníků veřejných programů s asymetrickými mocenskými pozicemi ˇ kdy existuje legislativa jasně strukturující situace veřejných programů ˇ kdy zdroje pro analýzu jsou omezené a výzkumníky zajímají spíše průměrné výsledky než regionální a lokální odlišnosti programů ˇ kdy cílem analýzy je zjistit ,,výhradně efektivnost programu" (Sabatier, 1986) jako takového. Komparativní výhody přístupu ,,zdola­nahoru" se podle autora plně projeví v situacích: ˇ kdy na implementaci programu či programů jednoho problémového zaměření se podílí větší množství mocensky relativně nezávislých politických aktérů ˇ kdy neexistuje jednoznačná legislativa upravující zkoumaný politický proces ˇ kdy výzkumníky zajímají interlokální variace implementace včetně identifikace nezamýšlených efektů programu. Přístup ,,shora­dolů" je tedy užitečnější, je-li do značné míry splněno šest výše uvedených podmínek úspěšné implementace a analytikovo výzkumné hledisko je oriento- váno spíše na zjišťování průměrných výsledků programů. Rozbor autor uzavírá slovy: 71 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" ,,Obecněji řečeno, přístup shora­dolů je užitečnější, je-li zmiňovaných šest podmínek do značné míry splněno a výzkumníka zajímají průměrné výstupy a výsledky programu. Na druhou stranu v případech, které nesplňují do- statečně oněch šest podmínek a výzkumníka zajímá inter­lokální variabilita programu, by měl být využit přístup zdola­nahoru. Jsou-li podmínky splněny středně či smíšeně, přiměřená metodologie záleží na tom, zda výzkum- níka zajímají především průměrné výsledky nebo inter­lokální variabilita." (Sabatier,1986: 285) Zde však dospívá Sabatierův způsob myšlení k významnému omezení. Nespočívá ani tak v tom, že při hodnocení spojuje hledisko gnozeologické korespondence s pragmatic- kými hledisky výzkumníků. Limit spatřuji především v tom, že výběr analytické metody je v jeho pojetí předběžně závislý na podrobných a meritorních výsledcích analýzy. Výběr metody a přístupu k analýze významně závisí na společensko­politickém kontextu veřej- ných programů, který tvoří předmět analýzy. Na tuto okolnost již ostatně upozornili ne- jen další autoři (Lane, 1987), ale také sám Sabatier. Pokusil se proto vytvořit proceduru, která podle jeho názoru měla být syntézou obou tradičních přístupů a vyřešit praktické aplikační problémy, s nimiž se potýká každý výzkumník na počátku analýzy veřejných programů. Uvedený ambiciózní záměr Sabatier spojil s vytvořením přístupu k implementaci jako ,,kulturní soustavě" či ,,názorovému systému" (Sabatier, 1986: 37), který vytváří analytic- ké zaměření na ,,koalice zastánců" (advocacy coalicions), tedy politické aktéry z různých veřejných i soukromých organizací, kteří sdílejí soubor programových názorů a snaží se dosáhnout společných cílů. Sabatierova ,,syntetizující" koncepce analýzy veřejných programů, jak se zdá, nesplňuje původní očekávání. I po její formulaci dále zůstává aktuální otázka o společensko­poli- tickém prostředí veřejných programů. Autorův pokus o ,,syntézu" dál ponechává otevře- nou odpověď na otázku po kritériích užitečnosti a výhodností jednotlivých analytických přístupů. Přesto Sabatierův ,,pokus o syntézu" stojí za podrobnější rozbor. Názorový vývoj autora naznačuje několik důležitých tendencí, kterými se ubírala proměna analýzy politic- kého procesu ve druhé polovině 80. let a v první polovině 90. let. Za uvedené vývojové ten- dence lze podle mého názoru pokládat následující skutečnosti. Za prvé. Sabatier ve svém novém přístupu k analýze implementace věnuje soustředěnou po- zornost programovým hodnotám a normám a procesu jejich vývoje v průběhu implementace. Orientuje systematickou pozornost nejen na politické cíle a jejich formulaci, ale spíše na ce- lou kulturu veřejných programů, na jednotlivé interpretace a reinterpretace programových hodnot různými zájmovými skupinami a koalicemi. Tato implementační kultura je chápána jako objektivní prostředí pro tvorbu programových cílů. Za druhé. Nový přístup k analýze reaguje na změnu společensko­politického kontextu veřejných programů, ke které dochází v průběhu 80. let v USA a v některých evropských státech. Mám na mysli skutečnosti, že do tvorby a realizace veřejných a sociálních progra- mů a služeb je vtahováno stále více relativně nezávislých politických aktérů. Vedle státu a vládních organizací jsou to nestátní neziskové organizace stejně jako některé soukromé agentury působící na základě ziskových principů. V důsledku většího množství politických aktérů, diferencovanosti cílových skupin, změněné roli státu se vnitřní i vnější prostředí veřejných programů stává komplexnější, než bylo dříve. 72 Za třetí. Sabatier v kulturním rozboru tvorby a interakce názorových koalic rozpracová- vá další variantu pojetí implementačního procesu a s ním související analýzy. Tím nepří- mo a nezáměrně podporuje hypotézu o parcialitě a kontextuálnosti použití jednotlivých analytických přístupů k veřejným programům. Významným kritériem výhodnosti použití nového Sabatierova přístupu se stává role ,,managementu" veřejných programů. Jestliže se v této části textu zabývám určením kritérií pro výběr analytického přístupu k ve- řejným programům, pak podrobnější rozbor proměny Sabatierova pojetí implementačního procesu, může být užitečným nástrojem takového hledání. Nejdříve představím autorův ,,starý" (Sabatier a Mazmanian, 1979) a ,,nový" (Sabatier, 1986) přístup k analýze implemen- tace. A dále se pokusím o jejich kritickou reflexi opřenou o názory P.E. Laneho (1987). Implementace jako management politického procesu Sabatierův ,,pokus o syntézu" nevzniká jako projekt nestranného pozorovatele. Vychází z dřívějších autorových prací, v nichž rozvíjel jednoznačně analytické postupy ,,shora­do- lů". Implementace je jím v této době (1979) chápána podstatně jako racionalistický proces řízený politickým managementem. Vyhýbá se sice názorové krajnosti o možnosti úplné ad- ministrace programových cílů na základě důkladné znalosti technologie programových po- stupů. Jeho favoritem se však stává ekonomická racionalita efektivního řízení veřejných pro- gramů. Výsledky implementace jsou v tomto pojetí funkcí řízení veřejného programu. Teorii zabývající se implementací chápe jako sestavu návodů zabezpečující nutné a dostatečné podmínky úspěšné, a tedy efektivní implementace programových cílů. Výše uvedených šest základních podmínek implementace je výsledkem teoreticko poznávací snahy autora v tom- to období. Připomenu, že mezi základní faktory, které ovlivňují úspěšnou realizaci progra- mu, podle autora patří správný model vlivu (impact­model), jednoznačnost a ne- konfliktnost cílů, schopnosti a loajalita pracovníků, podpora veřejnosti a cílových skupin, sociální a politický konsensus umožňující finanční podporu programu. Uvedené podmínky jsou jen částečně výsledkem racionální volby managementu pro- gramů. Jen některé faktory mají pod svou kontrolou nebo je mohou alespoň v krátkém období ovlivňovat. Jiné faktory zůstávají mimo jejich aktuální vliv. Vystupují z hlediska managementu jako objektivní. Výběr cílů veřejných programů a jejich efektivní dosaho- vání nezávisí jen na způsobu manažerské práce v této oblasti. Není důsledkem jen kva- lity subjektivních rozhodnutí vysokých státních úředníků, politiků a ředitelů. Do znač- né míry je ovlivněn objektivními faktory, které stanovují rámec a možnosti řízení veřejných programů a organizací. Konstelace těchto podmínek určuje roli a význam managementu. Určuje prostor a míru, v jaké se podaří realizovat managementem plá- novaná opatření. Sabatier svým výčtem podmínek úspěšné implementace přejímá z teorie manage- mentu koncept vnějšího a vnitřního prostředí organizace jako objektivních faktorů ma- nažerského rozhodování. (Robbins, 1994) Rozhodování, formální pravidla komunikač- ního jednání a způsob tvorby a alokace rozpočtových zdrojů v organizacích je ovlivněn řadou objektivních faktorů a podmínek, které můžeme v zásadě rozdělit na faktory vněj- šího prostředí organizace a na faktory vnitřního prostředí, které teorie managementu 73 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" chápe jako organizační kulturu.42 Míru určitosti vnějšího prostředí veřejného programu pod- statným způsobem ovlivňují jasné a konzistentní politické cíle, stav legislativy, podpora zá- jmových skupin a veřejnosti, jakož i stabilita sociálně ekonomických podmínek zajišťující po- litickou a ekonomickou podporu rozhodování v rámci politického procesu. Angažovaní a kompetentní úředníci tvoří zase charakteristiku ,,programové" kultury. Jinými slovy určité vnější prostředí a silná implementační kultura orientovaná na cíle veřejného programu je po- dle Sabatiera podmínkou úspěšné implementace. Neurčité prostředí a slabá organizační kul- tura nad únosnou míru zvyšují svobodu rozhodování vedoucích pracovníků. Zvyšuje se sice dominantnost vlivu manažerských rolí na chod organizace, ale rozhodování se často stává neefektivní a neúčelné. Zkušenosti autorů z různých zemí ukazují, že řada manažerů ve stát- ních a neziskových organizacích hodnotí míru svobody rozhodování a nejasnost podmínek v 80. a 90. letech jako příliš velikou. Míra komplexnosti a nestability prostředí, v němž se roz- hodování odehrává, vede k ambivalentnosti voleb, které snižují funkčnost veřejných a sociál- ních programů. Rozhodovací kompetence managementu se stává spíše symbolickou. Implementace jako kulturní změna Velká komplexnost a dynamika vnějšího prostředí veřejných programů a slabá organi- zační kultura ukázaly neadekvátnost použití systémové teorie managementu při analýze implementace řady veřejných programů. Jestliže manažerská rozhodnutí reálně ztrácejí svůj vliv a kontrolu nad průběhem implementace, stává se nutností použít přístup k analý- ze politických programů, který nevychází z legislativních pravidel a manažerských plánů. 74 42 Specifické vnější prostředí sledovaných organizací tvoří vnější instituce, organizace nebo obecně síly, které svou činností přímo ovlivňují fungování organizace a plnění jejich cílů. Platí, že pro různé typy neziskových organizací existuje velmi diferencované vnější prostředí. V zásadě je možné je rozlišit podle míry určitosti či neurčitosti. Tento ukazatel je složen ze stavu dvou proměnných. Za prvé je to úroveň komplexnosti vnějšího prostředí. Je určena množstvím subjektů a neočekávaných změn v čin- nosti subjektů ovlivňujících fungování organizace zvnějšku. Za druhé se veliká neurčitost vnějšího prostředí projevuje vysokou dynamikou neočekávaných a nepředpokládaných změn. Jako významný znejasňující fak- tor je hodnocena zejména neurčitá a rozporuplná legislativa upravující činnost těchto organizací. Dalším významným faktorem je nejasné a nepředvídatelné rozpočtování. Podle teorie managementu růst neurčitosti vnějšího prostředí organizací ve svých důsledcích zvyšuje prostor pro svobodu rozhodování. Manažeři ztrácejí jistotu ve svých rozhodnutích, mají nedostatek informací potřebných pro jistá a jednoznačná rozhodnutí. Rozhodování se stává v řadě případů obtížné, stresující a vyžaduje někdy i osobní statečnost. Druhou skupinu objektivních faktorů manažerské práce tvoří organizační kultura. Je to systém zaměstnanci sdíle- ných norem a hodnot, které určují, co je pro pracovníky významné. Podle nich lidé v organizaci orientují své pracov- ní chování. Znalost organizační kultury charakterizuje vnitřní možnosti lidských zdrojů v organizaci, které mohou manažeři ve své práci využít a realizovat. Koncept vlivu organizační kultury na management operuje s pojmem síly kultury. Silnou kulturu mají ty organizace, v nichž jsou intenzivně udržovány a široce sdíleny klíčové pracovní a or- ganizační hodnoty a normy. Zaměstnanci takových organizací tedy více akceptují tyto kulturní obsahy, jsou pro ně více závazné a zvyšuje se jejich soudržnost, která může ovlivnit výkon. Pokud je kultura slabá, neexistují v organizaci ustálená, reálně fungující pravidla chování, která by byla v širší míře sdílena pracovníky. Projevuje se skutečností, že není jasné, co je a co není důležité, že chování spolupracovníků je navzájem nečitelné, vznikají časté konflikty. Ma- nažeři v takové situaci nemají jistotu, jak budou plněny jejich úkoly, jaký styl jejich práce je vhodný, jaká rozhodnutí přijmout. Opět se tedy zvyšuje prostor svobody rozhodování na míru, která přestává být organizačně funkční a psy- chologicky únosná. Síla organizační kultury přitom nezávisí na stylu práce současných manažerů. Vyznačuje se trváním v čase. Její sílu a obsah proto ovlivňují spíše generace výkonných a řídících pracovníků v minulosti. Srovnej (Robbins, 1994: 475 ­7) Sabatier proto v polovině 80. let hledá nový konceptuální rámec implementační analýzy. Jako východisko použil empirické zjištění, že průběh implementace se proměňuje v čase. Programy, které se realizují delší dobu, vykazují vnitřní vývoj (Lindblom, 1977), který vede k vyšší účinnosti a úspěšnosti implementace. (Sabatier a Mazmanian,1979) Ukázalo se, že veřejné programy je nutné brát jako samostatné analytické jednotky se svým vlast- ním autonomním vývojem. Nový model implementace Sabatiér opírá o dva starší teoretic- ké koncepty. Jednak o hypotézu, že implementace probíhá jako v podstatě proces učení se na základě zkušenosti s realizací programu (Browne a Wildavsky, 1983). Dalším teore- tickým zdrojem je představa ,,programových sítí" (policy networks), které tvoří pluralitu programových struktur, mezi nimiž nemusí být kulturní jednota, ale naopak názorové a zá- jmové rozpory a konflikty. (Sharpe, 1985) V rámci těchto programových sociálních sítí se vytvářejí různé koalice zájmů, které podporují své programové cíle. Koalice zájmů jsou tvořeny různými aktéry politického programu, kteří sdílejí jednotný nebo blízký soubor názorů a snaží se dosáhnout společných cílů. Aktéry mohou být jed- notlivci, skupiny nebo různé veřejné a soukromé organizace. Protože koalice zájmů v sou- časném politickém životě moderní společnosti není žádná specifická vládní organizace, ale spíše široká škála participantů složená z různých veřejných, občanských či soukromých organizací a společenství, koalici nelze vymezit jako mocenskou strukturu. Nejvhodnějším principem agregace implementačních struktur se podle autora stává názorový a hodnotový systém členů koalice. Obrázek č.3 představuje obecný přehled ,,programových sítí" a vnějších proměnných po- litického procesu, jak je Sabatier koncipuje ve svém novém modelu implementace jako kul- turní změny. V horní části obrázku jsou dva soubory vnějších faktorů, jeden relativně sta- bilní a druhý dynamický, které ovlivňují zdroje a omezení programových aktérů.43 Všechny vnější faktory a proměnné autor chápe jako převzaté z modelu shora­dolů. Chápe je jako objektivní faktory, které strukturují tvorbu programu. Uvnitř programového systému autor předpokládá, že aktéři jsou agregovaní do několika koalic zájmů složených z politiků, úředníků, vůdců zájmových skupin, intelektuálů, kteří sdílejí společný soubor normativních a technologických názorů na základní otázky progra- mu. Tyto koalice přijímají průběžně strategie, které jednak čelí a reagují na programové změny a jednak slouží k podpoře vlastních cílů programu. Konflikty mezi strategiemi jsou zprostředkovávány a řešeny další skupinou aktérů, kterou autor nazývá ,,programoví prostředníci" (policy brokers). Jejich hlavním zájmem je najít přijatelný kompromis, který by snížil napětí při implementaci programu. Konečným výsledkem této proměny progra- mu při hledání kompromisů je legislativa nebo vládní nařízení stanovující nebo měnící vládní program na úrovni kolektivní volby. 75 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" 43 Sabatier uvádí jako příklad program zlepšení ovzduší v průmyslových zónách východního pobřeží Spojených států. Tento program je silně ovlivněn povahou kvality vzduchu jako veřejného statku, existenčními potřebami lidí, geografickými konturami ,,vzduchových kotlin, politickými a administrativními hranicemi, které jsou v čase prakticky stabilní. Vedle toho na program působí také dynamičtější faktory včetně změn v socioekonomických podmínkách, v politickém cyklu vlády a změn vládních koalic, které mohou být důležitým vnějším zdrojem změny programu. Obrázek č.3: Sabatierův konceptuální model programové změny Pro model vyjednávání koalic zájmů je charakteristické rozlišení mezi stabilními a rela- tivně proměnlivými prvky nejen v rámci vnějších faktorů, ale také v rámci systému názo- rů a hodnot sdílených jednotlivými koalicemi. Na rozlišení těchto dvou typů kulturních představ je založena principiální možnost sladění a kompromisního řešení konfliktních ná- zorových soustav. Sabatier proto rozlišuje mezi jádrem (core) názorového systému a se- kundárními kulturními prvky sdílenými koalicí zájmů. Stabilní vnější proměnné 1. vlastnosti problémové oblasti 2. rozložení přírodních zdrojů 3. fundamentální kulturní hodnoty společnosti 4. základní struktura politických institucí Proměnlivé vnější proměnné 1. změny v socioekonomických podmínkách 2. změny politického cyklu a vlády 3. politická rozhodnutí a vlivy z jiných subsystémů Omezení a zdroje aktérů politického programu Interní zpětná vazba Vládní akční program (úroveň kolektivní volby) Výstupy programu (operativní úroveň) Dopady programu Strategie A1 Strategie B1 Koalice A a) systém názorů b) zdroje Koalice B a) systém názorů b) zdroje Programoví prostředníci Interní zpětná vazba 76 Z tohoto rozlišení vyplývá, že koalice budou velmi neochotné měnit svoje názory bezpro- středně vztažené k hodnotám umístěným v jádru názorového systému. Jsou to například ná- zory na správný rozsah státních nebo tržních aktivit programu, na způsoby orientace ve veřejném problému, který program řeší, na rozdělení kompetencí a autority mezi centrál- ní, regionální a lokální úrovní vlády, představy o sociální potřebnosti jednotlivých skupin obyvatelstva a také základní volby vztahující se k nástrojům programu jako například upřed- nostnění nátlaku, stimulace nebo přesvědčování. Změna těchto fundamentálních progra- mových postojů a strategií pro dosažení základních hodnot je tedy velmi obtížná, ale může k ní dojít, pokud zkušenost s implementací odhalí závažné těžkosti a anomálie. V jádru názorového systému jsou umístěny fundamentální hodnotové a normativní prin- cipy politiky, které vymezují povahu člověka, životní priority, základní kritéria spravedlnos- ti, představy o schopnosti společnosti řešit svoje problémy atd. Změna tohoto normativní- ho jádra je podle autora prakticky nemožná nebo velmi málo pravděpodobná. Pokud by nastala, je ji možné přirovnat k náboženské konverzi. Od jádra více vzdálené sekundární aspekty názorového systému obsahují spíše instru- mentální rozhodnutí nezbytné pro implementaci základních cílů a hodnot. Jejich změna je možná a je tématem většiny administrativních a dokonce i legislativních diskusí a opa- tření programu. Podle Sabatiera jde například o většinu rozhodnutí vztahujících se k ad- ministrativním pravidlům, alokaci rozpočtu, hodnocení jednotlivých řešených případů a jejich legislativní interpretace. I když tyto prvky jsou často předmětem vášnivých debat, v kontextu názorů blízkých hodnotovému jádru reprezentují spíše marginální a instrumen- tální rozhodnutí. Větší kulturní změny v blízkosti hodnotového jádra programu jsou obvykle produktem působení vnějších proměnných, zvláště velkých sociálně ekonomických těžkostí nebo změn ve strategické orientaci vlády. Změny v sekundárních aspektech programu jsou spí- še výsledkem učení se různých koalic nebo zprostředkovatelů v průběhu implementace programu. Programově zaměřené učení zahrnuje interní okruhy zpětné vazby, stejně jako rostoucí znalost výsledků programu a faktorů, které je ovlivňují. Sabatierovo pojetí implementace jako vyjednávání obranných koalic aspiruje na syntézu dvou základních přístupů. Snaží se o propojení racionalistických přístupů s hodnotově normativními aspekty determinace implementačního jednání. Autor se domnívá, že se tím více přibližuje reálným politickým procesům, v nichž je jednání vždy výsledkem do určité míry svobodného rozhodování jedinců a jejich určité závislosti na existujících institucio- nálních, hodnotově normativních základech. Přesto jeho nová koncepce zůstává ve své podstatě racionalistická a implementační proces vysvětluje dílčím způsobem. O jaké důvo- dy opírám uvedené hodnocení? Za prvé. To, čím se odlišuje nová koncepce od předchozí, je postulování existence vnitř- ních faktorů, které modifikují implementační proces vedený ,,shora­dolů". Vedle změn vnějších faktorů, které vyvolávají a vynucují adaptaci programového systému, vznikají změ- ny v rámci implementačních struktur, které jsou důsledkem programového učení aktérů sdružených do jednotlivých koalic. Proces učení se programu je vlastně vyjednáváním a akceptováním jisté shody mezi participanty. 77 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" Za druhé. Dlouhodobé učení programovým zásadám a technologiím se podle autora podstatně vztahuje jen k instrumentálním aspektům veřejných programů. Rozdílné hodno- tově­normativní jádro programových koalic však ovlivňuje také definování instru- mentálních prvků programu. Pojetí instrumentálního a meritorního programového jedná- ní je v různých koalicích různé. Sabatier nepřihlíží k okolnosti, že to, co je pro členy jedné koalice hodnotovým základem programové činnosti, může mít pro druhou koalici čistě instrumentální význam. Za třetí. Sabatier optimisticky předpokládá, že vyjednávání koalic je zprostředková- no tzv. programovými prostředníky. Kdo však jsou tito prostředníci? Jejich bližší cha- rakteristiku ve své koncepci neuvádí. Kde bere jistotu, že v rámci veřejných programů působí lidé (pravděpodobně na manažerských a koordinačních pozicích), jejichž zájmem je ustanovení konsensu mezi jednotlivými koalicemi? Z čeho vychází přesvěd- čení, že koordinační role těchto aktérů bude koalicemi akceptována a institucionalizo- vána? Proč se autor domnívá, že program bude vyjednáváním různých koalic zájmů posílen a že díky učení uvnitř koalic s větší délkou trvání programů bude implementace cílů úspěšnější? Výsledky empirických analýz implementačního procesu dokazují, že někteří aktéři nebo některé koalice mohou blokovat implementační proces. Jak můžeme být přesvědčeni o programové prospěšnosti prostředníků, kteří sjednávají shodu mezi koalicemi? Sabatier se domnívá, že programové koalice a jejich členové se učí několik let správně realizovat programové cíle, protože chtějí zvýšit funkčnost výsledků. Musím souhlasit s J. E. Lanem, který odpovídá: ,,Možná tomu tak je, ale možná také ne." (Lane, 1987: 540) Pravděpodob- nější je zřejmě názor, že vyjednávání programových koalic je jeden z řady konceptů popi- sujících implementační proces. Jan­Erik Lane a třetí přístup k implementaci Lane (1987) se domnívá, že implementace je komplexní proces, který v konkrétních situacích a společensko organizačních kontextech může nabývat rozličných podob. Roz- lišení dvou základních přístupů ,,shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" přijímá jako pro teorii implementace užitečné. Současně však tvrdí, že neexistuje určitá ,,demarkační čára" mezi těmito přístupy. Vnímá je spíše jako základní teoretické modely. Skládáním a kom- binací jejich prvků je umožněn bližší popis a utřídění jednotlivých typických empiric- kých stavů implementačního procesu. Ve studii ,,Implementation, accoutability and trust" (1987) se pokusil o utřídění různých pojetí implementace v dostupné odborné literatuře. Rozlišuje následující uspořádání implementačního procesu, které mají svou vlastní racionalitu: 1. implementace jako úplná administrace cílů (Hood, 1976) 2. implementace jako management politického programu (Sabatier a Mazmanian, 1979) 3. implementace jako organizační rozvoj a vývoj programu (Wildavsky a Majon, 1978) 4. implementace jako proces učení se programovým postupům (Brown a Wildavsky, 1983) 5. implementace jako aktivity neformální implementační struktury (Hjern, 1982) 78 6. implementace jako programové výsledky (Barrett a Fudge, 1981) 7. implementace jako perspektiva přístupu k programu (Williams, 1980) 8. implementace jako politický symbol (Barrett a Fudge, 1981) 9. implementace jako vyjednávání programových koalic (Sabatier, 1986) V některých situacích může organizační uspořádání veřejných programů připomínat (1) ,,weberovský" ideální typ úplné a přesné implementace plánovaných cílů. Je to v podmín- kách jednotného administrativního systému s vyhraněnou mocenskou hierarchií, kontro- lou a úplnou koordinací jednání aktérů. V jiných podmínkách (2) se může jevit jako domi- nantní typ uspořádání veřejného programu manažerské posuzování vstupů a výstupů vzhledem k dosahování plánovaných cílů. (3) V dalších programových situacích může být nejadekvátnější chápat implementaci jako organizační rozvoj. Jako ve své podstatě nikdy nekončící proces inovací a redefinicí programových cílů. (4) Určitou optimistickou varian- tou tohoto pohledu je představa, že v některých situacích vývoj programu má podobu uče- ní se a adaptace aktérů politického procesu na změněné vnější i vnitřní programové podmínky. Při studiu dalších programů a realizace jejich cílů se může prokázat jako podstatný (5) vliv postojů a názorů lokálních úředníků, sociálních pracovníků a ostatních aktérů imple- mentace zapojených do implementačních struktur. (6) Někdy se může stát, že program je organizován natolik ,,nespojitě" a chaoticky, že mezi způsobem činnosti jednotlivých akté- rů a výsledky programu neexistuje žádný kauzální vztah. Je to v situacích, kdy je rozhodu- jící pro aktéry ,,něco udělat", ,,nějak si pomoci", kdy důležitější jsou kompromisy při vol- bě prostředků než spolupráce při dosahování programových cílů. (7) V jiné situaci nemusí být praktická orientace aktérů implementace čistě instrumentální. Nahlíží však cíle a pro- středky implementace z různých normativních perspektiv, které mohou vyvolávat konflik- ty či nedorozumění. Rozhodujícím cílem implementační aktivity se může stát prosazení vlastních názorů, tedy implementace vlastní implementační perspektivy. (8) V některých situacích může být veřejný program smysluplný a racionální jen jako symbolické chování. Efekty programu pak spočívají v nějakém sdělení. Například ,,V naší společnosti existují vládní programy sociální pomoci". Uvedený smysl veřejný program může získat v situa- cích, kdy vzrůstá nebezpečí organizační anarchie, programové cíle jsou konfusní, progra- mové technologie jsou slabě rozvinuté, kdy participace jednotlivých aktérů implementace je proměnlivá a nestabilní. (9) Konečně lze identifikovat empirická fakta, která dosvědču- jí, že v určitém omezeném prostoru a čase se programy vyvíjejí na základě vyjednávání a interakcí různých ,,obranných koalic". Lane se dále zabývá otázkou, čím je podmíněna velká variabilita pojetí a podob imple- mentačního procesu? Snaží se objevit společného jmenovatele, který by dokázal vysvětlit různorodost průběhu a výsledku implementace, jakož i nečekané transformace a přesuny mezi různými stavy implementačního procesu. Domnívá se, že způsob implementace je podstatně determinován jeho sociální organizací a jejím kulturním kontextem. Vnitřní or- ganizační zajištění programu tvoří lidé, kteří jsou závislí na různých sociálních a kulturních kontextech, různým způsobem interpretují programové cíle a prostředky, a tím ovlivňují 79 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" a modifikují výsledky. Organizační struktury programu potom určují, jací lidé budou mít jaký vliv na průběh a výsledky implementace. Lane v této souvislosti uvádí: ,,Zajištění implementace není mechanické. Závisí na tom, jak je proces interpretován prostředím, ve kterém pro- bíhá. Některé programové cíle mohou být proto částečně implementovatelné nebo nerealizovatelné již od samého počátku. Jestliže tomu tak je, měl by být tento fakt brán v úvahu při evaluaci. Implementační analýza vyžaduje evaluační kritéria, která nejsou striktně intersubjektivní. Jestli dosáhneme či nedosáhneme konkrétního cíle, zá- visí na tom, jak jsou cíle a výsledky vnímány aktéry začleněnými do implementace... Úspěch či selhání programu je ovlivněn skutečností, jak aktéři vnímají prostředí a jak posoudí implementova- telnost programových cílů nebo prostředků. Co je úspěšnou implementací pro jednu skupinu aktérů, je pro druhou skupinu selháním, protože tato skupina vnímá cíle, prostředky a výsledky různě. Z toho plyne závěr, že řešením analýzy implementace není jednoduše srovnání cílů s výsledky. Je přitom nutné poznat, jak je proces implemen- tace vnitřně strukturován." (Lane,1987:539) Pro analýzu vnitřní struktury implementace navrhuje autor dvě základní proměnné, kte- ré zásadním způsobem ovlivňují tento proces. Jsou to struktury vyžadované odpovědnosti k organizačním pravidlům a důvěry mezi aktéry implementace. Rozložení odpovědností me- zi jednotlivé aktéry implementační struktury a jejich obsah je podle autora první aspekt jed- nání aktérů, který podstatně ovlivňuje vztah mezi plánovanými cíli a programovými výsled- ky. Implementace veřejných programů je realizovatelná jen za situace, kdy jednotliví pracovníci berou ohled na hodnoty a normy, které omezují ,,volnou hru efektů" veřejných programů. Odpovědnost má konkrétní obsah. Aktéři implementace mají vždy nějakou poli- tickou, administrativní nebo profesionální odpovědnost, vždy se orientují na určité institu- cionální hodnoty a pravidla chování. Skutečnost, že cíle programu často nejsou totožné s výsledky a výsledky jsou někdy neplánované a neočekávané, neznamená, že aktéři při implementaci jednají neodpovědně. Pravděpodobnější je okolnost, že při interakcích mezi politiky, administrátory, sociálními pracovníky a klienty veřejných programů se srážejí růz- né referenční rámce odpovědnosti, různé hodnotové a normativní orientace, a že odpověd- nost je různě vyžadována a kontrolována. Lane dále popisuje druhý aspekt implementace, který se vztahuje k dosahování výsled- ků. Je to vzájemná důvěra členů implementačních struktur a vzájemná důvěryhodnost jejich jednání. Autor vychází ze skutečnosti, že základem demokratického politického procesu je svěření veřejné moci do rukou politiků, úředníků, administrátorů nebo profe- sionálů. Od implementačních pracovníků se očekává poskytování určitých politických služeb a opatření. Tato očekávání jsou základním omezením prostoru svobody rozhodo- vání politiků nebo implementačních pracovníků vzhledem k občanům či zadavatelům ( principals) veřejných či sociálních služeb. Otázka, jak jsou realizovány cíle politické- ho programu, tedy směřuje k implementačním pracovníkům, kteří mají určitou odpověd- nost a současně také autonomii ve svém jednání. Organizační a programová autonomie implementačních pracovníků je nezbytná, neboť jedině v jejím rámci mohou užívat své kapacity pro tvorbu rozhodnutí o tom, které prostředky v dané situaci podporují realiza- ci cílů a adaptaci ke změnám programového prostředí. Rozložení požadované odpovědnosti a důvěry mezi aktéry implementačního procesu spolu úzce souvisejí a vzájemně se ovlivňují. Na jedné straně úplná autonomie některých 80 implementačních pracovníků, kterou můžeme chápat jako totální absenci programových a organizačních omezení jejich chování, popírá předpoklad fundamentální odpovědnosti v interakci mezi občany, politiky, implementačními pracovníky. Na druhé straně většina re- strikcí chování implementačních pracovníků je vyvolána nedůvěrou ostatních účastníků politického programu v jejich schopnosti dovést implementaci do úspěšného konce a de- tailně rozhodnout, jaké cíle mají být dosaženy. Odpovědnost a důvěra jsou podle Laneho dva nezávislé základní faktory sociální orga- nizace implementačního procesu. K jejich dosažení však nedochází souběžně. Odpověd- nost jednotlivého programového pracovníka vůči klientům, nadřízeným, kolegům, obča- nům se vyvíjí podle jiných zákonitostí než jejich důvěra k němu. Mezi aktéry implementačních struktur se proto mohou vytvořit vztahy a interakce založené především na požadavku odpovědnosti nebo vztahy založené spíše na důvěře mezi jednotlivými akté- ry. Lane se domnívá, že všechny ,,top­down" modely implementace kladou zvýšený důraz na ,,odpovědnostní" stránku implementace. Spočívá v různých formách přinucení a ome- zení svobody implementačního jednání podřízených pracovníků v situacích, kdy jejich vlastní představy o implementačním procesu jsou neurčité. Jestliže důraz na jejich odpo- vědnost vůči institucionalizovaným hodnotám a normám je přehnaný, existuje mnoho omezení implementačních pracovníků při volbě alternativních postupů pro dosažení cílů. ,,Botom­up" modely jsou založeny spíše na předpokladu důvěry a existence vztahů důvě- ry mezi aktéry implementačního procesu. Předpokládají vysoký stupeň svobody rozhodo- vání implementačních pracovníků při volbě nástrojů pro řešení neurčitých a komplexních situací. Jestliže důvěra slouží jako základ implementačních aktivit, pak jednotliví admini- strátoři a sociální pracovníci jsou málo omezováni při přeměně původních cílů implemen- tace cíli novými. Lane ve svém pojetí implementace jako rozložení požadované odpovědnosti a poskytova- né důvěry mezi aktéry nepředkládá jednoduchý model výkonu veřejného či sociálního pro- gramu, který vede k úspěšnému dosažení cílů. V jeho implementační teorii je naznačena možnost několika vzorců či způsobů sociální organizace implementačního procesu, které s vysokou pravděpodobností mohou vést k dosažení cílů programu. V průběhu implementa- ce mohou nastat různé kombinace odpovědnosti a důvěry ve vztazích mezi občany a ostat- ními politickými aktéry a také ve vztazích mezi politiky, úředníky, sociálními pracovníky a klienty v rámci jednotlivého programu. Představa různých způsobů sociální organizace implementačního procesu vytváří možnost vysvětlit různé modely implementace. Je pravdě- podobné, že bližší zkoumání různých způsobů rozložení odpovědnosti a důvěry ve vztazích mezi programovými pracovníky může odstranit kontraverze mezi autory, kteří v imple- mentační teorii prosazují kontrolu, plánování a mocenskou hierarchii, a těmi, kteří podporu- jí spíše spontánnost, učení a adaptaci jako techniky řešení implementačních problémů. Laneho důraz na studium sociální organizace implementačního procesu je možné chápat skutečně jako ,,reorientaci implementační teorie" (Lane, 1987), jako ,,třetí přístup k imple- mentačnímu procesu" (Hill, 1997). 81 Kapitola V: ,,Shora­dolů" a ,,zdola­nahoru" 82 Kapitola 6 IMPLEMENTAČNÍ A ORGANIZAČNÍ KULTURA NÁVRH ,,TŘETÍHO" PŘÍSTUPU K ANALÝZE IMPLEMENTACE V předchozí kapitole jsme zjistili, že jádro diskusí o analytických přístupech k imple- mentaci se vztahuje k rozložení požadavků odpovědnosti k programovým pravidlům a po- skytované důvěry spojené s volností rozhodování jednotlivých aktérů. Tyto vzájemně propojené linie odpovědnosti a důvěry se vytvářejí a rekonstruují v konkrétních interakcích mezi programovými aktéry. Konstrukce linií odpovědnosti a důvěry odpovídají na základ- ní otázku každé sociální organizace politického programu: jak dosáhnout stabilitu výkonu úředníků a sociálních pracovníků opřeného o institucionalizovaná pravidla a současně umožnit životaschopnost organizačního systému spojenou s reagováním jedinců na změ- ny v programovém prostředí. Tato reakce na neočekávané změny vyžaduje určitou mírů důvěry v jednotlivé aktéry spojenou s volností a nezávislostí při interpretaci programových pravidel v konkrétních situacích.Trvání více či méně institucionalizovaných pravidel stej- ně jako i jejich změna podléhá vlastním vnitřním zákonitostem sociální organizace politic- kého procesu. Cílem kapitoly je popis těchto vnitřních zákonitostí sociální organizace veřejných programů. V průběhu společenského života lidé vytvořili několik institucionalizovaných forem vzá- jemných interakcí, které se od sebe liší odlišnou mírou důrazu na odpovědnost jednotliv- ce vůči hodnotám a normám společné činnosti a rozdílnou mírou důvěry, se kterou pone- chávají účastníci interakcí určitou část jednání ostatních mimo rámec společně přijímaných pravidel. V této souvislosti je možné rozlišovat hierarchické uspořádání mezi- lidských vztahů, tržní uspořádání a komunitní modely interakce.44 Hierarchické uspořádá- ní klade velký důraz na odpovědnost jednotlivce vzhledem k organizačním, nadindivi- duálním pravidlům a současně počítá s důvěrou jednotlivců ve správnost těchto nadindividuálních neosobních pravidel a v jejich dodržování ostatními lidmi. Důvěra spo- jená s osobní svobodou rozhodování jednotlivce je velmi malá. Tržní uspořádání interakcí naopak poskytuje velkou míru osobní svobody a nezávislosti v rozhodování jednotlivým aktérům společného života a vyžaduje malou odpovědnost ke společným organizačním pravidlům. Důvěra se transformuje v sebedůvěru ve vlastní schopnosti realizovat směnný vztah a odpovědnost se orientuje na dosažení vlastního užitku prostřednictvím vyjednává- ní a v důsledku toho na udržení vyjednávání jako obecně rozšířeného způsobu alokace zdrojů. Komunitní uspořádání vzniká v situacích, kdy se míra odpovědnosti jednotlivce 83 Kapitola VI: Implementační a organizační kultura 44 Vztahy mezi různými formami společenských interakcí, které regulují individuální chování v politickém životě, se podrobně zabývá M. Potůček. Konkretizuje tyto formy jako stát, trh a občanský sektor a zabývá se podrobně povahou a vlastnostmi jednotlivých regulátorů politického života. Viz. (Potůček, 1997) a důvěry poskytované jednotlivci ostatními lidmi vzájemně ovlivňují a vyrovnávají. Kdy dů- věryhodnost jednotlivého aktéra pro ostatní je ovlivňována jeho odpovědností ke společ- ným pravidlům soužití a spolupráce. Mezi jednotlivými členy komunity dochází ke kon- sensu společných záměrů a hodnot. Hierarchii, trh a komunitu je možné chápat jako tři základní formy organizačního uspořádání kolektivního života, které se od sebe liší odliš- nou mírou zastoupení požadavku odpovědnosti a důvěry v mezilidských vztazích. Základní formy rozložení odpovědnosti a důvěry v mezilidských vztazích se vytvářely v závislosti na povaze společné činnosti, která je pomocí těchto vztahů organizována. Významnou roli hraje zejména složitost cílů a úkolů kolektivní činnosti a jejich vzájemná provázanost. Na druhé straně působí jako významný faktor charakter jednotlivců organizu- jících se do sociálních struktur. Mám na mysli zejména heterogenitu či homogenitu vlast- ností individuálních identit členů společenství. Svou roli hraje také prostorové a časové roz- ložení organizačních aktivit či povaha komunikačních prostředků umožňující interakce mezi členy. Autoři v této souvislosti hovoří často o organizačním kontextu, který ovlivňuje rozšíření určitých forem sociálních interakcí. M. Hill se domnívá, že charakter organizační- ho kontextu podstatně určuje proměnná, kterou nazývá ,,komplexnost" kolektivních aktivit. (Hill, 1997: 153) Dále tvrdí, že čím více je organizační kontext komplexní, čím více relativ- ně nezávislých aktérů je společně organizováno, čím více vzájemně provázaných aktivit spl- nění cíle vyžaduje, tím více se prosazuje tendence k hierarchičtějšímu uspořádání vztahů mezi lidmi v organizaci. V takto uspořádaném celku se podle jeho názoru zvyšuje variabili- ta různých situací, v nichž jednotliví aktéři interpretují a redefinují institucionalizovaná pra- vidla organizačního chování. Proto se zvyšuje důraz na odpovědnost jednání členů vzhle- dem k cílům, hodnotám a pravidlům organizačního celku a zvyšuje se také důraz na efektivnost a účinnost dosahování organizačních cílů, které je problematičtější. Organizační kultura veřejných programů Rozložení odpovědnosti a důvěry v organizačních vztazích však není bezprostředně zá- vislé na ,,organizačním kontextu". Ten lze chápat pouze jako podmínku vlastního vnitřní- ho uspořádání. Bezprostředním faktorem určujícím odpovědnost a důvěru ve vztazích mezi aktéry politického programu je souhrn pracovních, formálně i neformálně vzniklých pravidel, podle nichž se řídí reálné chování aktérů veřejné politiky v dané programové ob- lasti. Tato pravidla vzorují struktury relativně stabilních vztahů mezi nadřízenými a výkon- nými úředníky, mezi politiky a odborníky, kteří formulují programové cíle a strategie a realizátory těchto programů, mezi sociálními pracovníky a jejich klienty či mezi pracov- níky různých organizací, kteří při realizaci sociálních programů musí nutně kooperovat. Popsaný souhrn pravidel budeme označovat jako organizační kulturu45 veřejných programů. Při analýze organizační kultury programové činnosti budu rozlišovat mezi institucionali- zovanými, mezi aktéry rozšířenými a sdílenými pravidly a organizačními postupy a mezi konkrétními programovými situacemi a interakcemi, v nichž jednotliví aktéři interpretují 84 45 Z hlediska teorie sociálních systémů definuje organizační kulturu I. Nový jako: ,,...soubor hodnot, norem, vzorů jed- nání a institucí v celku, který určuje způsob a podoby chování členů, vztahy uvnitř sociálního systému i vztahy nave- nek..." (1997: 55) a redefinují více či méně institucionalizovaná pravidla programového chování do podoby konkrétních situačních očekávání. Programových situací je zpravidla velké množství. Vyka- zují variabilitu, v níž dochází k reinterpretaci institucionalizovaných pravidel programové- ho chování. Tyto dvě dimenze organizačního zajištění implementace budu označovat jako kulturní modely organizace politického programu a jako sociální organizaci programu, v níž se aktéři dostávají do konkrétních interakcí s druhými. V jejich rámci interpretují a reinterpretují význam programových cílů, hodnot a norem chování vzhledem k danému situačnímu kontextu. Vytváří si sestavy vzájemně spojených očekávání, které determinují jejich jednání.46 Organizační kultura jako struktura a proces Kulturní regulativy a sociální organizace institucionálního jednání jsou dva aspekty veřejného programu, které v realitě nelze od sebe oddělit. První vystihuje spíše strukturál- ní a synchronní přístup k organizační kultuře. Představuje programová pravidla jako pro- vázaný systém nebo souhrn postupů a rutin, kterých se jednotliví aktéři veřejných progra- mů více či méně přidržují, neboť je pokládají za správné. Druhý popisuje spíše reálné kulturní procesy objektivizace a subjektivizace hodnot a norem programového chování v konkrétních programových situacích. Jejich rozdělení má v následujícím textu jen analy- tický a metodický význam. Rozlišování uvedených aspektů organizační kultury podporují také různá metodolo- gická východiska ke studiu organizačního chování. Lze říci, že pojetí organizační kultury se vyvíjelo v souvislosti s utvářením organizační teorie. Dosavadní studium organizací se opíralo především o dvě teoretická východiska, která významně modifikovala pohled na organizační kulturu. Mám na mysli strukturalistický přístup ke studiu organizačních jevů a teorii jednání, která se zaměřovala na komunikační a interakční aspekty formování kultu- ry organizace. Strukturalistický přístup reprezentuje například obecná teorie systémů. Organizace je v jejím podání chápána jako nástroj pro dosažení koherentních cílů. Orga- nizační procesy jsou chápány v tomto instrumentalistickém rámci jako funkční nebo ne- funkční pro dosažení očekávaných cílů. Základním tématem systémového studia je zvýše- ní organizační kapacity pro dosažení účelu. 85 Kapitola VI: Implementační a organizační kultura 46 Rozlišení kulturních regulativů (modelů, hodnot, norem chování) a sociální organizace kolektivní činnosti (systém vzájemných očekávání spojených s interakcemi) provedl klasickým způsobem Bronislav Malinovski. V práci Vědecká teorie kultury provádí analýzu institucionálního jednání podle funkcionalistické perspektivy. Každá sociální instituce se podle něj skládá s určitého množství prvků. Mezi prvky každé instituce patří (1)kulturní hodnoty, (2) kulturní normy, role a sankce, (3) populace lidí jednající podle instituce, (4) nástroje a materiální technologie, (5) jednání podle institucionálních pravidel, (6) funkce a důsledky tohoto jednání. Cíle, hodnoty, strategické potřeby lidí jsou důvodem, proč nějaká instituce vzniká. Malinowski tyto okolnosti, které stojí v záhlaví instituce, nazývá charta. Normy a sankce chování se vztahují na konkrétní situace chování. Ukazují, jak mají jedinci v rámci všeobecně přija- tého způsobu chování jednat. Populace lidí dané instituce má svou sociální organizaci a rozvrstvení těchto lidí. Jsou to soustavy vztahů mezi nimi, které se utvářejí na základě jejich mocenského postavení při realizaci institucionálních požadavků. Je to souhrn lidí, kteří vstupují do vzájemných interakcí, vytváří různá společenství, organizují se do skupin. Postupují přitom podle institucionálních norem, aby mohli realizovat cíle a hodnoty, řešit problémy, které stojí v záhlaví institucionálních způsobů chování. (Malinowski, 1969) Takové ,,přísně vědecké" pojetí organizace se projevuje v racionalistické teorii rozhodo- vání, v důrazu na zvyšování manažerské kontroly nad organizací a v hodnocení manažer- ské pozice jako dominantní. Organizační kultura je chápána jako závisle proměnná řídící- ho procesu. Je vnímána jako koneckonců produkt manažerské práce.47 Systémový přístup se stal předmětem kritiky tzv. sociálních strukturalistů (neomarxis- mus, H. Bravermann,V. L. Allen). Tito autoři opouštějí úzce racionalistický přístup teorie systémů. Tvrdí ovšem, že analýza organizace musí překročit popis chování aktérů organi- začního života. Jednání členů organizace není podle nich objasnitelné na základě formál- ního uspořádání interakcí uvnitř organizace, ale jen při odhalení organizačního kontextu, v němž působí sociálně historické faktory. Tento kontext tvoří především vztahy mezi ekonomickou strukturou společnosti, třídní- mi a pracovně právními vztahy, ideologiemi formovanými politickými a zájmovými skupi- nami. Strukturalisté při analýze organizační kultury berou v úvahu takové okolnosti, jako je rozložení moci v organizaci i jejím společenském prostředí. Tímto způsobem prohlubu- jí instrumentalistickou orientaci při studiu organizací. Organizaci chápou jako prostředek kontroly a dosažení resp. udržení existujícího způsobu mocenského uspořádání ve společ- nosti. Vrací se tak druhými dveřmi k tématům, které můžeme označit jako problém řízení organizací a současné společnosti. Organizační kultura v jejich pojetí vytváří objektivní li- mit manažerského rozhodování, ale současně je nástrojem prosazování a udržování urči- tých sociálních a mocenských vztahů v organizacích a společnosti jako celku. Jiné východisko analýzy organizační kultury představuje teorie sociálního jednání. Základní teze představitelů této orientace tvrdí, že aktivity členů organizace jsou pochopi- telné jen v kategoriích subjektivního významu, které aktéři přisuzují určitým organizačním situacím. Analýza organizačního chování se tedy soustředí na významovou strukturu jed- notlivých aktivit. Na významy, které aktéři spojují se svým jednáním a které přisuzují akti- vitám druhých lidí. Zabývá se otázkami, jak je konstruován a utvářen, případně měněn, organizační život jednotlivými aktéry ve vzájemných interakcích, jak se vyvíjí, případně mění, společná, vyjednaná pravidla organizačního života. V této perspektivě nemůžeme vnímat organizační kulturu jako cílově zaměřený nástroj, neboť je zpochybněna samotná existence předem daných, koherentních cílů. Spíše je vnímána jako určitá struktura uspo- řádávající vztahy mezi členy organizace, která vzniká v kontinuálním procesu vyjednávání. Administrátoři a manažeři pak nejsou vnímáni jako aktéři výhradně určující a implementu- jící organizační cíle, ale náplň jejich činnosti spočívá spíše v dosahování relativně stabilní- ho, vyjednaného řádu, pravidel vnitřního života organizace i pravidel chování mezi orga- nizacemi navzájem. 86 47 V posledních třech desetiletích se stal tento čistě pozitivistický konstrukt předmětem zpochybnění v rámci samotné systémové teorie. (P. Degeling, H. Colebatch, 1997) Stále častěji se autoři zabývali důsledky, které na fungování sys- tému mají faktory stojící mimo systém. Jako problematické se ukázalo samotné stanovení hranic systému. Tématem studia se stával vliv mocenské závislosti na racionalitu rozhodovacích procesů, zvyšoval se zájem o poznání podstaty organizačního konfliktu, zejména v souvislosti s analýzou organizačních změn. Systémová studia se více zaměřovala na význam vyjednávacích procesů, které mohou být využity při realizaci racionálně koncipovaných cílů. Organizace veřejných programů a její aktéři Strukturalisté i teoretici sociálního jednání vytvořili postupem doby zvláštní typ koope- rujícího společenství. Vzájemná kritika jim slouží pro oporu a tříbení vlastních konceptů. Otevřela se široká diskuse o vztahu mezi strukturou a jednáním, mezi strukturálními a pro- cesními stránkami organizačního života a jeho kultury. Strukturalisté zdůrazňují význam za prvé sociálních a historických kontextů pravidel organizačního jednání, za druhé konti- nuálně existující mocenské struktury působící při realizaci veřejných programů, kde kultu- ra plní také legitimizační funkci a za třetí skutečnosti, že samo organizační jednání znovu utváří a upevňuje asymetrické mocenské vztahy dominance a závislosti. Teoretici jednání naopak zdůrazňují relativní nezávislost jednotlivých aktérů programového a organizační- ho jednání při interpretaci významu jednotlivých aktivit a při volbě mezi různými institu- cionálními modely a pravidly vlastního jednání. Na tento rozpor sociální teorie upozornil například A.V. Cicourel (1981), když chá- pal stanovení rozdílů mezi tzv. makrostrukturami a událostmi každodenního života jako konvenční a arbitrální. J. Habermas (1971) se pokusil překlenout tento rozpor mezi strukturou a jednáním teorií tzv. komunikačního modu, který se rozvíjí v určitém sociál- ně historickém kontextu. Další fundamentální příspěvek k řešení vztahu mezi organizač- ní strukturou a jednáním jednotlivých aktérů předložil P. Bourdieu. Zatímco teoretici komunikačního jednání neprezentují ve svých úvahách problematiku individuálních zájmů, který je významným faktorem změny institucionálních pravidel programového chování, Bourdieu chápe jednání jako výsledek propojení ,,objektivizované" a ,,ztělesně- né" historie. Objektivizovanou historii chápe jako strukturované praktiky, vědomí a strukturované vztahy moci, v nichž je poznatelný dřívější vývoj. Organizace sociálních a veřejných pro- gramů má vždy svou historii, která se promítá diferencovaným způsobem do vztahů mezi jednotlivými aktéry sociální a veřejné politiky i v současné době. Ztělesněnou historií chápe ty aspekty historické zkušenosti, které jsou internalizované jednotlivými aktéry implementace programů jako části jich samých. Tímto způsobem autor zajišťuje, že sociální jednání členů organizace nemůže být chápáno jen jako produkt struk- turálních sil (včetně institucionalizovaných pravidel organizačního chování) mimo své aktéry. Nikdy nemůže být organizační jednání vysvětlováno prostřednictvím toho, co je formulováno jako objektivní, mimo aktéra stojící cíl organizace. Pro identifikaci sociálních vztahů v organizaci a jejich interpretaci jsou důležité také výsledky aktivity druhých lidí, minulých i přítomných, dominantních i podřízených, spokojených i nespokojených s prů- během organizačních procesů. V průběhu těchto vyjednávání jsou restrukturována ne nutně měněna pravidla orga- nizačního chování a dochází k ,,polidšťování" institucionálních forem, které nejsou vytvářeny čistě instrumentálně a racionálně. To však neznamená, že vyjednaná pravidla organizačního chování favorizují všechny aktéry stejně. Naopak. Praktické postupy a pravidla uplatňovaná pro alokaci zdrojů, provádění kontroly, zajišťování legitimity vedoucích, rozhodování o prioritách jsou důležitým faktorem strukturujícím nerovnost v organizacích. Na základě své ztělesněné historie například jednotliví pracovníci posuzují 87 Kapitola VI: Implementační a organizační kultura nároky a poskytují služby svým klientům. Současně tím realizují a restrukturují pravidla organizačního chování. Tímto způsobem mohou vznikat rozpory a konflikty, které mají neočekávané důsledky pro implementaci veřejných programů. Výzkumy organizační kultury veřejných programů se tedy mohou realizovat ze dvou teoretických hledisek. Jednak mohou vycházet ze strukturalistické perspektivy, která popisuje relativně stabilní struktury vzájemně provázaných implementačních pravidel. Tyto struktury regulují chování jednotlivých aktérů veřejných programů. V současných implementačních procesech lze identifikovat různé modely programových struktur. Jednak může empirický výzkum vycházet z analýzy konkrétních interakčních procesů, v nichž se kulturní pravidla utvářejí a realizují ve smysluplném jednání aktérů. 88 Kapitola 7 KULTURNÍ MODELY IMPLEMENTACE ANALÝZA ORGANIZAČNÍCH PRAVIDEL V následující kapitole se budu zabývat popisem normativních modelů organizace imple- mentačního procesu ve veřejné politice. Vycházím přitom ze starší práce R.E. Elmora (1978), v níž provádí popis čtyř organizačních modelů implementace: managementu soci- álních systémů, byrokratické správy, organizačního rozvoje a konečně konfliktu a vyjednává- ní. Přesto dále předložená typologie vykazuje dvě podstatné odlišující charakteristiky. Za prvé Elmore při popisu modelů nerozlišoval mezi normativními a deskriptivními prv- ky organizace implementačního procesu. Nerozlišoval tedy mezi představami aktérů, jak má implementace správně probíhat a tím, jak skutečně probíhá. Rozlišit normativní a de- skriptivní stránku v názorech a hodnoceních aktérů politických programů je skutečně velmi obtížné. Na druhé straně podle mého názoru teprve abstrakce různých soustav hod- notového a normativního zajištění dává smysl praktickým aplikacím myšlenky o existenci alternativních organizačních modelů, jejichž použití v různých organizačních kontextech přináší různé výsledky. Za druhé se Elmore ve své práci nezabývá popisem významného modelu organizačního zajištění veřejných a sociálních programů, kterým je profesionální poskytování služeb. Institucionální struktury profesionalismu jsou přitom klasicky popsá- ny řadou autorů (R. Münch, 1992; M. Hill, 1997). Doplňuji tedy přehled kulturních mo- delů implementace o profesionální poskytování veřejných a sociálních služeb. Implementace jako byrokratická správa Model byrokratické správy předpokládá následující normativní principy organizačního uspořádání: ˇ Dvěma základními atributy organizací jsou volnost jednání a rozhodování a rutina a návyk jed- notlivých aktérů byrokratického procesu ˇ Dominantní postavení volnosti a rutiny znamená, že moc v organizacích má tendenci drobit se a rozptylovat mezi mnoho malých jednotek, které mají relativně silnou kontrolu nad specifický- mi úkoly v jejich sféře vlivu. Míra kontroly, kterou může jakákoliv jednotka uplatnit na jinou laterálně či hierarchicky je omezována tím, jak se organizace stávají komplexnějšími, jednotky specializovanějšími. Tímto způsobem dosahují organizační jednotky větší kontrolu nad svými interními operacemi, ˇ Rozhodování se skládá z kontroly volnosti jednání a měnění rutinních postupů ˇ Implementace se skládá z identifikace oblastí organizační volnosti a nezávislosti, ze zjištění, které rutinní postupy organizace potřebují změnit, z vymýšlení alternativních rutin a vedení organizačních jednotek k nahrazení starých rutin novými. ˇ Byrokratická správa předpokládá význačnou důvěru členů organizace ve formální autority. 89 Kapitola VII: Kulturní modely implementace Weber chápal byrokracii jako především administrativní stránku každé organizace. Vnímal ji jako způsob správy vyznačující se typickou legálně racionální kulturou admini- strativního systému. Připomeňme , že podle něj se vyznačovala nejvyšší mírou hierarchie mocenských pozic, funkcionálně specializovanou strukturou činností, rutinně a metodic- ky připravenými procedurami, očekáváním disciplíny, kvalifikací specializovaných exper- tů, placenými zaměstnanci odměňovanými podle neosobních pravidel a celkovou redukcí osobních zájmů členů organizace. Role úředníka v byrokratické správě předpokládá stan- dardní výkon podle předem připravených postupů a krajně redukuje jeho osobní iniciati- vu ve správních funkcích na úroveň rutiny. Podle Elmora spočívá podstata modelu byrokratického uspořádání ve dvou základních prvcích: volnosti jednání specializovaných jednotek a v rutinních postupech. Čím jsou by- rokracie větší a komplexnější, tím více koncentrují specializované úkoly na podřízené jed- notky. S růstem specializace roste také organizační nezávislost. S organizační autonomií jednání těchto jednotek přichází také růst rutiny. Specializace činnosti vede k ,,rozdrobe- ní" celkové aktivity organizace. Za předpokladu důvěry jednotlivců a podřízených jedno- tek ve smysluplnost a racionalitu organizačních cílů a postupů vede takové uspořádání ke stabilní a mechanické implementaci cílů. Individua a podřízené jednotky ovládají prostor vlastních specializovaných aktivit za účelem udržení a zlepšení vlastní pozice v organizaci. Vytvářejí pracovní rutiny zčásti k ulehčení své práce, ale také k demonstraci vlastních specializovaných dovedností pro vy- konávání přidělených úkolů. Výkonní pracovníci odolávají pokusům o změnu jejich orga- nizační nezávislosti či pracovní rutiny. Jinými slovy odolávají hierarchickému řízení. Stan- dardní normou práce vedoucích úředníků je tvorba předpisů, postupů a rutin pro podřízené. Kontrolní činnosti mají v ideálně fungující byrokracii jen doplňkový význam. Techniky hierarchického managementu rozpočtové a plánovací cykly, vyžadování zpráv, vyhodnocovací systémy atd. jsou prostředky, kterými se vyšší administrátoři snaží zvýšit kontrolu nad organizací v situaci, kdy podřízení přestávají plnit ideál ,,mlčící organizace", nebo v situacích nutné změny. Pro výkonného pracovníka jsou tyto techniky často pro je- ho skutečnou činnost nepodstatné. Jeho hlavním zájmem je naučit se vypořádávat s oka- mžitým tlakem pracovních úkolů, a to vyžaduje vynalézání a učení se relativně komplexní sady pracovních rutin v příslušné specializované oblasti odpovědnosti. Model byrokratického procesu spatřuje dominantní charakteristiku organizace v její rezistenci vůči změně. Nejde o pouhou setrvačnost. V modelu byrokratického procesu bu- dou podřízené jednotky dělat to, co doposud, dokud se nenajde nějaký způsob, jak je do- nutit, aby dělali něco jiného. Necitlivost velkých státních byrokracií na nové veřejné pro- gramy je možné přičítat neschopnosti spojit ,,velké myšlenky" tvůrců nového programu s každodenními pracovními rutinami a mechanismy implementátorů. 90 Implementace jako management programového systému. Základní normativní předpoklady modelu tvoří následující principy: ˇ Organizace by měla racionálně maximalizovat hodnoty. Základním produktem organizace je cí- lově zaměřené chování. ˇ Hierarchická struktura. Největší díl odpovědnosti má ,,top­management". Dává úkoly podříze- ným a monitoruje jejich plnění. ˇ Každý úkon, který organizace provádí, má nějakou optimální alokaci odpovědnosti a důvěry me- zi podřízenými jednotkami k zabezpečení maximalizace celkového výkonu organizace. Rozhodo- vání v organizaci spočívá v kontinuálním hledání tohoto optima. ˇ Implementace spočívá v detailním definování sady cílů, které přesně odrážejí záměr daného pro- gramu. Dále se skládá z delegování odpovědnosti a určování standardů pro rozhodování podří- zeným jednotkám a z monitorování výkonu systémů a vnitřního přizpůsobování a korekcí. ˇ Důležitým principem práce managementu se stává budování důvěry u podřízených složek systé- mu v organizační cíle a pravidla. Model vychází z normativního předpokladu, že efektivní realizace cílů se dosahuje cí- lově zaměřeným chováním maximalizujícím účel. Představa manažerského poskytování veřejných služeb je založena na východisku, že integrované systémy vyžadují kontrolní a koordinační autoritu. V modelu managementu systémů se tato autorita nazývá ,,subsys- tém managementu". Ostatní části systému a vnější prostředí jsou chápány jako předmět koordinace a manipulace řídícího systému. Transformace manažerských cílů do realizač- ní fáze spočívá v racionálně promyšleném procesu, v němž jsou cíle rozpracovány do spe- cifických úkolů. Přestože uvedený model předpokládá dominantní organizační postavení manage- mentu a hierarchickou strukturu, umožňuje větší volnost jednání na nižších organizač- ních úrovních. Od manažerů se očekává, že budou delegovat odpovědnost za rozhodnu- tí a že poskytnou nezbytnou důvěru svým podřízeným. Principem distribuce odpovědnosti a důvěry v organizaci je hledání ,,optimálního mixu" hierarchické kontro- ly a volnosti rozhodování na nižších úrovních. Uvedená optimalizace je ovšem procesem hledání optimálních nebo téměř optimálních řešení spíše pro dílčí problémy, kterými se zabývají jednotlivé organizační jednotky. Nevztahuje se k delegování odpovědnosti za splnění celkových cílů organizace. Hitch a McKean proto tomuto procesu říkají ,,suboptimalizace" (Hitch,1963). Kritériem úspěšného delegování odpovědnosti a důvě- ry je skutečnost, že výstupy delegovaných rozhodnutí jsou konzistentní s celkovým cílem organizace. V takovém případě se vytváří prostor pro jistou volnost ve výběru prostřed- ků pro dosažení těchto výstupů. ,,Suboptimalizace" zvyšuje význam manažerských nástrojů kontroly a zvyšování anga- žovanosti a důvěry podřízených jednotek vzhledem k organizačním cílům. Většina práce výše postavených manažerů v procesu implementace spočívá v předvídání periodických problémů na nižších úrovních systému a ve snaze programovat chování podřízených tak, aby s těmito problémy zacházeli standardním způsobem. Podstata kontroly v manage- mentu organizačních systémů spočívá za prvé v tvorbě pravidel a specifikaci předpokladů 91 Kapitola VII: Kulturní modely implementace pro racionální rozhodování podřízených. Uvedený způsob kontroly bývá označován jako racionální regulace chování organizačního systému. ,,Chování racionální osobnosti může být kontrolováno, jestliže hodnoty a faktické předpoklady, na nichž je roz- hodování založeno, mohou být pro ni určeny. Kontrola může být úplná nebo částečná ­ buď mohou být určeny všechny předpoklady pro rozhodování, nebo některé mohou být ponechány na jejím volném rozhodnutí. Vliv ma- nagementu je tedy veden prostřednictvím kontroly nad předpoklady rozhodování." (Simon, 1957: 223) Za druhé, důležitou složkou kontroly se stává míra socializace lidí v organizaci. Organi- zace často po jednotlivcích požadují, aby nároky svých formálních rolí nadřadili svým vlastním požadavkům. Cílem je zvýšit určitost a očekávatelnost chování podřízených pro- střednictvím zvyšování organizační soudržnosti a budování silné organizační kultury. Tyto nástroje jsou označovány jako sociální regulace chování v organizaci. Na rozdíl od prvního typu kontroly v tomto případě nejsou formována rozhodnutí, ale jsou formováni a vycho- váváni sami rozhodovatelé. Z perspektivy tohoto modelu vyžaduje efektivní proces implementace čtyři základní předpoklady: (1) jasně specifikované úkoly a ukazatele, které přesně odrážejí záměr pro- gramu, (2) plán managementu, který alokuje úkoly a standardy výkonu podřízeným jed- notkám, (3) objektivní způsoby měření výkonu podřízených jednotek (4) a systém kontrol- ních mechanismů a sociálních sankcí dostatečných pro zabezpečování odpovědnosti podřízených za jejich výkon. Selhání implementace jsou z normativní definice chybami plánování, specifikace a kontroly. Analýza implementace se skládá z hledání nebo antici- pování těchto selhání a navrhování jejich nápravy. Úspěch či selhání organizace je posuzováno pozorováním diskrepance mezi deklarací programu a chováním podřízených. Analytik se zaměřuje na jasnost, přesnost, úplnost a přiměřenost (racionálnost) prvotního programu, na technickou kapacitu k implementa- ci a na rozsah, ve kterém se skutečné výstupy organizace změnily v požadovaném směru po zavedení inovace. Ovšem aby takováto koncepce analýzy měla smysl v organizačním slova smyslu, musíme se nejprve ujistit, že tvůrci programu, administrátoři a analytikové chápou program stejně jako jejich podřízení. Pouze v takovém případě mají dostatečnou kontrolu nad implementačním procesem. Implementace jako profesionální intervence programu Další model organizačního uspořádání je založen na následujících hodnotách a nor- mách profesionální kultury: ˇ Důvěra k profesionálovi. Klient je za normální situace přesvědčen, že pro řešení jeho konkrét- ních problémů existují ,,technologické" postupy přijaté a institucionalizované profesionálním společenstvím. Klient tedy argumenty odborníka přijímá za vlastní. ˇ Dosažení názorového konsensu mezi odborníkem a klientem. Aby odborník realizoval svou roli experta, musí udržovat s klientem konsensus. Tato shoda je prostředkem motivace obou part- nerů k rolovému chování. Ve vztahu profesionál klient však nejde jen o názorovou shodu, ale také o provádění společných rozhodnutí. ˇ Existence rozhodovací volnosti pro odborníka. V rámci institucionalizovaných postupů řešení 92 sociálních či veřejných problémů má odborník pravomoc rozhodnout o adekvátním postupu. Ne- ní svazován mocenskou hierarchií jako úředník byrokratické správy. ˇ Existence negativních sankcí. V případě, že se reálné chování klienta začne odchylovat od profe- sionálních očekávání, má odborník k dispozici negativní sankce, které mají vést k tomu, aby kli- ent opět akceptoval odborníkovo rozhodnutí. Pokud se klient odmítá řídit jeho doporučením, může odborník službu v krajním případě odmítnout. ˇ Profesionální loajalita. Odmítnutí profesionální služby je umožněno díky existenci profesionál- ních pravidel postupu institucionalizovaných celým odborným společenstvím. Odmítnutí služby jedním expertem je potom ve skutečnosti odmítnutím z hlediska celého odborného společenství. Uplatnění těchto tvrdých trestů je podřízeno přesným pravidlům, které platí před vším ostatním ve vztahu expert­klient. Odmítnutí služby působí jako sankce jen za podmínky, že odborné spo- lečenství má ve společnosti monopol na důvěru ve svou odbornost. Ne všechny sociální služby byly realizovány podle byrokratických principů. Příkladem jsou některé zdravotnické či vzdělávací služby nebo některé kvalifikované osobní služby (pomoc drogově závislým, právní ochrana atd.). Působení profesionálních pracovníků a možnosti jejich odborné intervence jsou založeny na autoritě odborného, vědeckého po- znání experta. Příjemci těchto služeb akceptují intervence na základě důvěry, že poznání odborníka je lepší než jejich vlastní. Autorita profesionála však není vytvářena jen převahou systematické teorie nad poznáním zdravého rozumu, ale také dalšími charakteristikami pro- fese, z nichž M. Hill (1997) zdůrazňuje především profesionální etický kodex a profesionál- ní kulturu. Tvoří ji hodnoty, normy a pravidla rozšířená v profesionálním společenství. Podstatným prvkem profesionální kultury je princip volnosti a autonomie profesionála při provádění rozhodnutí. Rozhodovací volnost profesionála nevyplývá ze znalosti techno- logických postupů a metod, ale je součástí jeho společenského statutu. Profesionální kul- tura v tomto smyslu spojuje odborníka těsně s určitou společenskou vrstvou, která má od ostatních částí společnosti, jako jsou stát či skupiny klientů, důvěru k monopolnímu výko- nu veřejných služeb a programů. Tato důvěra zahrnuje také monopol na kontrolu nad pro- fesionálním vzděláním a celým socializačním procesem profesionála. Pro společenství pro- fesionálů je tedy typická podpora a ochrana volnosti rozhodování profesionálů vzhledem k neprofesionálům a současně rozvinutá vnitřní kontrola profesionálního jednání prostřed- nictvím hodnot, norem a sankcí, které jsou součástí profesionální kultury. Tento vnitřní kontrolní aparát zajišťuje relativně velkou soudržnost a loajalitu mezi profesionály. Uvedené principy vyvolávají podstatný rozpor mezi byrokratickým či manažerským mo- delem organizace veřejných a sociálních služeb a profesionálním uspořádáním jejich implementace. Kontrola formálních autorit je v tomto modelu nahrazena vnitřními kon- trolními mechanismy profesionálního výkonu, které představují morální orientace na eti- ku a kulturu profesionálního poskytování veřejných služeb. V kontaktu s profesionály (na- příklad s lékaři) jako zadavatelé či klienti obvykle důvěřujeme a respektujeme jejich rozhodnutí, neboť předpokládáme individuální odpovědnost k hodnotám a normám pro- fesionálního společenství. Argumenty podporující profesionalizaci implementace veřej- ných programů vycházejí právě z předpokladu, že nesprávné postupy a metody práce ne- jsou přijatelné pro samotné profesionální společenství. 93 Kapitola VII: Kulturní modely implementace Dalšími principy profesionální kultury jsou důraz na čestnost a otevřenost jednání pro- fesionála vůči ostatním členům odborného společenství i společnosti jako celku. Otevře- nost jednání profesionála na individuální úrovni může například vyžadovat, aby odborník vyjasnil klientovi, co je a co není profesionální službou řešitelné, a také, aby podal vysvět- lení celé škály dostupných možností, jak daný klientův problém řešit. Na strukturálnější úrovni se může otevřenost projevovat v zajištění vlivu klientů na definování profesionál- ních dovedností a znalostí používaných při poskytování služeb. Otevřenost nachází své vy- jádření také ve veřejném charakteru diskusí v rámci příslušných profesionálních společen- ství. Čestnost a otevřenost profesionálního chování těsně souvisí s další hodnotou profesionální kultury, kterou je dosažení konsensu mezi odborníkem a klientem. Má-li mít profesionál neformální důvěru klienta, musí mezi nimi existovat názorová shoda v každé konkrétní situaci řešení klientových problémů. Principiální otevřenost jednání ke klientovi se zdá být předpokladem navázání názorového konsensu. Konsensuální vztah mezi profesionálem a klientem se ukazuje být ,,pandořinou skříň- kou" profesionální kultury. Souhlasný vztah mezi nimi se nevytváří vždy jako jednostran- né ovlivnění profesionála klientem a klient není vždy ,,odsouzen" důvěřovat profesionálo- vi. Například lékaři užívají systematické teorie a odborných poznatků k tomu, aby definovali veřejnou hodnotu zdraví. Ale řada výsledků lékařských postupů a metod je mě- řitelná a vyhodnocovaná i klienty. V konkrétních situacích profesionálního poskytování veřejných služeb se na jedné stra- ně projevuje asymetričnost vzájemného vztahu. Profesionál je při svém rozhodování klien- ty těžko kontrolovatelný. Profesionální postupy jsou obtížně pozorovatelné. Detailní do- hled a kontrola profesionální práce je nemožná i ze strany zaměstnavatelů a objednavatelů profesionálních služeb. Profesionalita práce je jakoby ,,neviditelná". Na druhé straně jsou mnohé situace profesionálních služeb velmi neurčité. Jejich komplexnost neumožňuje vždy jednoznačně určit profesionální postup a metody implementace cílů. Jestliže v těch- to situacích je obtížné najít potřebné řešení problému, pak bezradnost či otevřené přizná- ní neschopnosti najít řešení může být důvodem k růstu nedůvěry klientů a laiků k profe- sionálům. Dochází k narušení profesionální autority, která je základním předpokladem fungování profesionálního modelu fungování veřejných a sociálních služeb. Ukazuje se, že model profesionální implementace opírající se o striktní profesionální au- tonomii v sobě obsahuje vnitřní kulturní rozpor. Na jedné straně princip volnosti rozhodo- vání profesionála a na straně druhé požadavek názorového konsensu s klientem a otevřenost profesionálního jednání, které připouštějí principiální omezení autonomie profesionála. Pro- fesionálové jako jednotlivci i jako strukturované společenství jsou závislí na důvěře ostatních společenských skupin a vrstev. Materiální i duchovní (prestižní) zdroje profesionální činnos- ti závisí na míře autority, kterou jednotlivé profese mají ve státě a společnosti. Naznačený vnitřní konflikt profesionálního modelu poskytování veřejných služeb vedl v řadě evropských zemí v posledních dvaceti letech ke ,,krizi ortodoxního profesionalismu" (Hugman, 1998). Otevřenost vzhledem ke klientům a veřejnosti transformovala jednostran- nou důvěru v profesionála ve více symetrický vztah. Profesionál je stále více nucen důvěřovat klientům a laikům, že problémy, které společně řeší, nejsou pro ně příliš složité a nepochopi- 94 telné. Aby udržel názorový konsensus a svou neformální autoritu, začíná hledat cesty, jak sdě- lit informace tak, aby mohli být přijaty klienty služeb a aby na ně mohli tito uživatelé reago- vat. Postupně se vytváří nový kulturní model profesionálního poskytování veřejných služeb, který neopouští důraz na podporu odborných dovedností a znalostí a navíc hledá cesty, jak tyto dovednosti a poznatky učinit otevřenější a přístupnější pro uživatele veřejných služeb. Ukazuje se, že profesionální uspořádání veřejných programů není zcela regulováno jen kultur- ními principy a sankcemi profesního společenství. Odborníci jsou nuceni konkrétní programo- vé situace interpretovat také z hlediska politických tvůrců programů a jejich uživatelů. Mezi profesionály a veřejností se v rámci nového kulturního modelu vytváří svého druhu sociální kontrakt, v němž tvůrci profesionálních rozhodnutí mají veřejnou důvěru k výkonu volnosti rozhodování i v situacích, které jsou neurčité a nepřehledné. V rámci profesionálního posky- tování veřejných služeb se tedy v posledních letech rozvíjejí prvky, které jsou typické pro ná- sledující kulturní model implementace veřejných a sociálních programů. Implementace jako organizační rozvoj programu Normativními předpoklady následujícího modelu jsou: ˇ Organizace by měla fungovat tak, aby uspokojovala základní psychologické a sociální potřeby jednotlivců do ní začleněných ­ potřebu autonomie a kontroly vlastní práce, potřebu participa- ce na rozhodnutích ovlivňujících je a potřebu angažovanosti v činnosti organizace. ˇ Organizace by měla být strukturována tak, aby maximalizovala individuální kontrolu, spoluprá- ci a angažovanost na všech úrovních. Hierarchicky strukturované byrokracie maximalizují tyto atributy u lidí ve vyšších úrovních organizace na úkor podřízených. Nejlepší organizační struk- tura je tedy taková, která minimalizuje hierarchickou kontrolu a distribuuje odpovědnost za roz- hodnutí mezi všechny úrovně organizace. ˇ Efektivní rozhodování v organizacích závisí na vytvoření efektivních pracovních skupin. Kvalita interpersonálních vztahů do značné míry determinuje kvalitu rozhodnutí. Efektivní programo- vá společenství jsou charakteristická vzájemnou shodou na cílech, otevřenou komunikací mezi individui, vzájemnou důvěrou a podporou mezi členy skupin, plným využitím schopností každé- ho člena a efektivním řízením konfliktů. Rozhodování spočívá především v hledání konsensu a v podpoře silných interpersonálních vazeb mezi členy skupin a programových společenství. ˇ Implementační proces je nezbytně hledáním konsensu a přizpůsobováním se mezi tvůrci a reali- zátory programu. Hlavním problémem není, jsou-li implementační pracovníci konformní s pře- depsanou politikou/programem, ale zda proces implementace vede ke konsensu v cílech, indivi- duální autonomii a k participaci těch, kteří program provádějí. Častým vysvětlením selhání implementace je odkaz na skutečnost, že lidé implementu- jící program se zřídkakdy účastní rozhodnutí, která jej determinují. Pro implementační pracovníky, kteří se cítí být kompetentními a soběstačnými ,,dospělými", je obtížné podří- dit se politice, která je staví do role pasivních vykonavatelů něčí vůle. Modely byrokratic- kého procesu a managementu systémů podporují a udržují naznačenou situaci. Existuje stereotypní představa, že politický program je tvořen nahoře a implementován dole. Reali- zátoři programu mají zapomenout na vlastní názor a podřídit se nadřízené autoritě a kom- petenci tvůrců programu a vyšším administrátorům. 95 Kapitola VII: Kulturní modely implementace Teoretický i praktický zájem o tento rozpor vedl v průběhu druhé poloviny 20. století ke konstituování alternativy k uvedeným modelům organizačního uspořádání imple- mentačního procesu. Elmore tuto alternativu označil ,,organizačním rozvojem" (1978). Podle naznačeného normativního modelu efektivita organizace závisí především na kvali- tě interpersonálních vztahů v pracovních skupinách. Jejich kvalita vyžaduje speciální do- vednost, kterou Argyris nazývá ,,interpersonální kompetence" ­ narozdíl od čistě technic- ké kompetence, získané z rutinní práce. Individua jsou interpersonálně kompetentní, když jsou schopna dávat a přijímat zpětnou vazbu způsobem, který vyvolává minimální obran- né reakce, když otevřeně vyjadřují své pocity, hodnoty a názory a zůstávají otevření k no- vým myšlenkám. Výsledkem této nové kvality interpersonálních vztahů je soudržnost mezi členy organi- zace. Soudržnost pracovní skupiny či implementačního společenství budeme chápat jako stav, kdy jsou jednotlivci k sobě přitahováni navzájem při plnění skupinových cílů. Kdy při své práci jednají odpovědně k očekáváním ostatních členů komunity a současně jejich od- povědné jednání je podmínkou důvěry ostatních k nim. Efektivní organizace je tedy tako- vá, která je současně soudržná. Toho lze dosáhnout, když (1) většina odpovědnosti za roz- hodnutí je delegována na nižší stupně organizace, (2) ohniskem organizační aktivity se stává pracovní skupina složená z lidí pracujících na společném úkolu a (3) když infor- mace ­ poslání, hodnocení, požadavky na změny ­ jsou ihned vyměňovány bez negativ- ních sociálních konsekvencí na všech stupních organizace. Všechny tyto vlastnosti vycházejí z jednoduchého závěru, že lidé budou pravděpodob- něji pracovat a spolupracovat na maximum, bude-li jejich práce minimálně ovládána sho- ra, budou-li maximálně participovat na rozhodnutích, která se jich týkají a budou-li tak maximalizovány stimuly pro angažovanost na cílech skupiny. Selhání implementace není výsledkem pouze špatné kontroly managementem či přetrváváním byrokratických rutin, ale vzniká i nedostatkem konsensu a soudržnosti mezi implementačními pracovníky. Vlastnosti implementačního procesu, které nejvíce ovlivňují jeho průběh a výsledek, jsou ty, které zvyšují individuální motivaci a interpersonální kooperaci a ne ty, které posilují hierarchickou kontrolu. Naopak úspěch implementačního procesu může být dosažen za- měřením se na větší rozsah, ve kterém jsou implementační pracovníci zapojeni do formu- lace programu, na vyšší míru podpory nezávislého úsudku při determinaci jejich chování a podpory vzniku soudržných pracovních skupin. Dalším charakteristickým rysem popisovaného modelu je malý význam centrálních úřadů při tvorbě programu a důraz na lokální komunity a sítě spolupracovníků veřejných programů. K podpoře organizační soudržnosti implementačního procesu může přispět existence silného lokálního školení/tréninku/ implementačních pracovníků, využití místní expertní a technické pomoci při implementaci projektu, časté a pravidelné schůzky personálu, lokální zpracování podkladových materiálů pro projekt a využití dobrovolných motivovaných spolupracovníků.48 96 48 Milbrey McLauglhlin, autorka velké studie o lokální organizaci vzdělávacích programů, shrnuje výsledky následují- cím způsobem: ,, Společná práce na vývoji materiálů ... přinesla personálu programu pocit ...vlastnictví... projektu. Zbořila také tradiční izolaci učitele a dodala smysl pro profesionalitu a spolupráci, které ve školním prostředí Hlavním principem modelu organizačního rozvoje je okolnost, že v podstatě obrací pro- ces implementace na hlavu. Poselstvím tohoto modelu je to, že kapacita implementovat se nachází na operační úrovni organizace, ne na vrcholu. V každém z předcházejících mo- delů bylo hlavním problémem, jak tvůrci programu a vysoce postavení administrátoři byli schopni ovlivňovat chování implementačních pracovníků používáním standardních ná- strojů hierarchické kontroly a zdůrazňováním odpovědnosti podřízených k organizačním pravidlům. Model organizačního rozvoje naopak předpokládá, že tyto nástroje téměř ne- vysvětlují variaci ve výstupech implementace. Faktory, které ovlivňují chování implementá- torů, leží vně domény přímé kontroly managementem ­ v individuální motivaci a angažo- vanosti a v interakci a vzájemné podpoře lidí v soudržných programových skupinách. Posiluje důvěryhodnost jedince v organizačních vztazích. Role vrcholového managementu systému je potom nutně reziduální. Může poskytovat zdroje, které implementační pracovníci potřebují ke své práci, ale nemůže uplatňovat pří- mou kontrolu nad faktory, které determinují úspěch či neúspěch programu. Proto koncep- ce organizačního rozvoje zdůrazňuje budování konsensu a přizpůsobování mezi tvůrci pro- gramu a implementačními pracovníky. Vzájemná adaptace neexistuje proto, že je to příjemné či demokratické, ale protože je to jediný způsob, jak zajistit, že výkonní pracov- níci budou mít přímý osobní zájem na výkonnosti své práce. To je skutečný smysl tvrzení, že demokratičtější organizace jsou také efektivnější. Směřování modelu ke konsensu, kooperaci a silným interpersonálním vazbám ignoruje či snižuje roli konfliktu v organizacích. Model se zdá být přiměřený v podmínkách důvě- ry, pravdy, přátelství a spolupráce. Ale co v podmínkách soutěžení, konfliktu, rozporů a manipulace? Základním problémem nedostatečnosti v modelech změny spojených s organizačním rozvojem je to, že se systematicky vyhýbají problému moci či politiky změ- ny. Ta stejná kritika může být do určité míry použita proti každému ze zmiňovaných mo- delů, protože žádný z nich přímo nekonfrontuje, co se stane v organizacích při selhání ru- tiny, kontroly, vědecké technologie a konsensu. Široká škála implementačních problémů může být chápána jako problémy konfliktu a vyjednávání. Implementace jako konflikt a vyjednávání programových aktérů Uvedený kulturní model organizačního zajištění předpokládá následující normativní principy: ˇ Organizace jsou arénami konfliktu, v nichž jednotlivci a dílčí jednotky se specifickými zájmy soutěží o relativní výhodu v usilování o moc a alokaci vzácných zdrojů. 97 Kapitola VII: Kulturní modely implementace 48 obvykle nejsou dostupné. Ještě důležitější je to, že tvorba materiálů poskytla příležitost myslet skrze koncepty, které podtrhují projekt v praktických, operačních podmínkách. I když se takové ...znovuobjevování kola... může zdát v krátkém období neefektivní, ukazuje se být kritickým faktorem individuálního učení a rozvoje nezbytného pro pod- statnou změnu. Zde, na konkrétním příkladu implementace na úrovni projektu, vidíme základní elementy modelu organizačního rozvoje: důraz na individuální motivaci a angažovanost (smysl pro zapojení, vlastnictví projektu), dů- ležitost soudržných a otevřených pracovních skupin (zlomení tradiční izolovanosti učitelů, posílení profesionalismu a kooperace), a explicitní kritika konvenčních představ organizační efektivnosti (užitečnost znovuobjevení kola)." (McLauglhlin, 1976: 172) ˇ Uvedené organizační uspořádání je založeno na vzájemné důvěře a sebedůvěře aktérů, že jsou schopni realizovat kolektivní vyjednávání svých zájmů a prosadit svůj vliv. Pro implementaci je rozhodující autorita moci. ˇ Distribuce moci v organizacích není nikdy stabilní. Závisí výhradně na dočasné schopnosti jed- noho individua či jednotky mobilizovat dostatečné zdroje k manipulování chování ostatních. For- mální pozice v hierarchii organizace je pouze jedním z mnoha faktorů, které ovlivňují rozložení moci. Dalšími faktory jsou speciální znalosti, ovládání materiálních zdrojů, a schopnost mobili- zovat externí politickou podporu. Usilování o moc v organizacích pouze slabě koreluje s jejich formální strukturou. ˇ Rozhodování o programových aktivitách spočívá ve vyjednávání mezi mnoha organizačními jed- notkami. Rozhodnutí na základě vyjednávání jsou výsledkem konvergence mezi účastníky s roz- dílnými preferencemi a zdroji. Vyjednávání nevyžaduje, aby se strany shodly na společném sou- boru cílů, ani aby všechny strany souhlasily s výsledkem vyjednávacího procesu. Vyžaduje pouze to, aby souhlasily se vzájemným přizpůsobením svého chování v zájmu zachování vyjednávání ja- ko normativně daného prostředku alokace zdrojů. ˇ Implementace sestává z komplexní série vyjednaných rozhodnutí odrážejících preference a zdro- je účastníků. Úspěch či neúspěch implementace nemůže být posuzován porovnáním výsledku s deklarací záměru, protože žádná sestava záměrů nemůže poskytnout interně konsistentní pro- hlášení zájmu všech stran zúčastněných ve vyjednávacím procesu. Úspěch může být posuzován pouze relativně k cílům jedné strany vyjednávacího procesu nebo ve smyslu zachování procesu vyjednávání jako takového. Často se tvrdí, že implementační proces selhává proto, že v jeho rámci neexistuje žádná organizační jednotka, která by byla dostatečně mocná, aby donutila ostatní ke konformitě s jednotnou koncepcí politického programu. Protože se každý aktér snaží prosadit svůj vlastní záměr, nevychází implementace z jednotné deklarace záměru směrem k výsledku, ale je charakteristická konstantním konfliktem záměrů a představ o výsledcích a snahou o dosažení relativní výhody prostřednictvím vyjednávání. Uvedenou skutečnost chápe nor- mativní model konfliktu a vyjednávání jako svůj základní předpoklad. Rozdílnost a kon- fliktnost záměrů a cílů vede některé politické aktéry k negativní charakteristice výsledků implementace a jiné k pozitivní, podle jejich pozice ve vyjednávacím procesu. Konflikt a vyjednávání může probíhat jak uvnitř organizací, tak mezi organizacemi. Na jednotlivé organizace můžeme nahlížet jako na vyjednávací koalice a na politický pro- ces jako na vyjednávání mezi jednotlivými organizacemi. Vyjednávání může být explicitní nebo ,,skryté". Máme tendenci spojovat si pojem vyjednávání pouze s přímými konfronta- cemi mezi jasně definovanými protivníky ­ pracovní vyjednávání, rozhovory o omezení zbrojení, mírová jednání. Ovšem mnoho forem vyjednávání, zvláště těch v implementaci veřejných programů, probíhá bez přímé komunikace a s nedokonalou znalostí jedné stra- ny o motivech a zdrojích strany druhé. Viděno z tohoto úhlu, stává se implementace v pod- statě sérií strategických kroků individuálních politických aktérů i vládních organizací, sna- žících se ovlivnit chování ostatních k vlastnímu prospěchu. Klíčem k porozumění tohoto kulturního modelu organizace je poznání, že konflikt im- plikuje závislost. I nejsilnější protivníci musí vzít v úvahu postupy a kroky svých oponen- tů při formulování vyjednávací strategie. Navíc je tu mocný společný zájem dosáhnou vý- sledků, které nejsou enormně destruktivní pro obě strany. V implementaci, stejně jako 98 ve všech vyjednávacích problémech, jsou strany se silně rozporuplnými zájmy připoutány k sobě jednoduchým faktem, že musí uchovat vyjednávací proces, aby něčeho dosáhly. Neschopnost vyjednávat znamená pro aktéry vyloučení z procesu alokování zdrojů. Tento model poskytuje zřetelně odlišnou alternativu k omezujícím předpokladům před- chozích modelů. Implementace může probíhat za absence vnějšího kontrolního mechanis- mu, jako je rutina, hierarchická kontrola, uznání odborným společenstvím či skupinový konsensus.Vyjednaná rozhodnutí vznikají z konvergence a přizpůsobování mezi jedinci snažícími se o nezávislé cíle. Mechanismus konvergence závisí na ,,vzájemné závislosti očekávání" (Elmore, 1978). Strany vyjednávacího procesu musí předpovídat své činy nejen podle očekávání reakcí ostatních, ale musí také vzít v úvahu, že ostatní generují svá očekávání o nich. Tedy vyjednávání závisí stejně tak na sdílených očekáváních jako na kon- krétních aktivitách. Vyjednávání konfliktu je tedy specifický sociální vztah, vyžadující jis- tou úroveň odpovědnosti a důvěry mezi konkrétními stranami vyjednávání. Výstupy vyjednávacího procesu jsou zřídkakdy ,,optimální" v objektivním slova smyslu. Častěji jsou prostě vyhovujícím dočasným výsledkem. Může se stát, že všechny strany mo- hou odcházet z vyjednávání nespokojeny s výsledkem. Pokud zůstává šance obnovit vyjed- návání, zřídka jde o konečné výsledky; všechna řešení jsou dočasná. Nelze tedy očekávat, že by vyjednávací proces vedl účelně od záměru k cíli. Tradiční teorie organizace ­ normativní ekonomická teorie a sociologie organizace ­ má tendenci spojovat sociální organizaci s určitou úrovní společného zájmu, který jednotliv- cům umožňuje kooperovat na společném souboru cílů. Před časem se teorie organizace od tohoto závěru odvrátila. Cyert a March, představitelé ,,nového institucionalismu" vypraco- vali alternativní teorii, založenou na předpokladu, že organizace jsou v podstatě vyjedná- vacími koalicemi. Proces rozhodování v organizaci podle nich spočívá v kontinuálním kon- fliktu mezi dílčími jednotkami, které definují své specifické zájmy. Souhrnné cíle organizace jsou podle nich dost vágní a v podstatě nepoužitelné jako vodítko k rozhodo- vání. (March, 1963) Organizace tedy nejsou definovány souhlasem se souhrnnými zámě- ry, ale pouze procesem konfliktu, vyjednávání a budování koalicí mezi dílčími jednotkami. Absence shody na celkových cílech není v tomto modelu znamením selhání organizace, ale vodítkem upozorňujícím na existenci konfliktu a vyjednávání jako nezbytné součásti reálného organizačního života. Skutečná struktura organizací je spíše spatřována v jejich vyjednávacím procesu než v je- jich formální hierarchii či v technologických rutinách. Pojem organizační hierarchie má v tomto modelu organizačního uspořádání malý význam. Formální pozice v organizaci je jen jedním z mnoha zdrojů moci. K posílení vyjednávací pozice podřízených vzhledem k nadřízeným a naopak může být použito mnoho dalších zdrojů ­ zběhlost ve speciálních znalostech, možnost libovolně nakládat se zdroji, silná externí podpora atd. Nelze stanovit jednoduchá pravidla determinující distribuci moci v organizacích. Stabilita, je-li jaká, je krátkodobým produktem vyjednávání o specifických rozhodnutích. Nejdůležitější charakteristickou vlastností modelu konfliktu a vyjednávání je, že nespočí- vá na předpokladu o společných záměrech. Úspěch či neúspěch implementace je proto znač- ně relativním pojmem, determinovaným pozicí v procesu. Je docela možné, aby proces 99 Kapitola VII: Kulturní modely implementace pokračoval i přesto, že jej všichni účastníci považují za neúspěšný, protože cena odmítnu- tí vyjednávání může převyšovat cenu nevýhodného vyjednávacího vztahu. Za těchto pod- mínek je jediným objektivním měřítkem úspěchu či neúspěchu zachování vyjednávacího procesu samotného. Nehledě na úroveň konfliktu v sociálních programech, mají všichni účastníci zájem na jejich zachování tak dlouho, dokud získávají užitky jinak nedosažitel- né. Důležité je přitom spíše zaujetí takového postoje a očekávání než dosažení faktického stavu osobního užitku. Extrémní rozptýlenost a proměnlivá povaha organizačních vztahů při implementaci vzdělávacích programů vedly K. Weicka k charakterizování vzdělávacích organizací jako ,,nesoudržně spojených systémů". (Weick, 1976) Tato charakteristika se na první pohled zdá velmi příznačná pro perspektivu modelu konfliktu a vyjednávání organizačních vztahů. Nestabilita organizační struktury a její determinace, absence účelově řazených událostí, rozptyl zdrojů a odpovědnosti, a relativní absence závazných pravidel dávají dohromady druh systému, ve kterém je společná akce možná pouze prostřednictvím skrytého nebo explicitního vyjednávání mezi relativně nezávislými účastníky. Přesto se domnívám, že Weickova charakteristika není zcela přesná. V programových si- tuacích blížících se ideálnímu modelu vyjednávání a konfliktu se setkáváme se vzájemně vyladěnými očekáváními, s odpovědností k základním hodnotám a pravidlům vyjednávání a řešení konfliktů, jako je preference individuálních zájmů, kalkulativní posuzování užiteč- nosti, víra v osobní svobodu rozhodování jedince. Vzájemná očekávání předpokládají dů- věru, že všichni účastníci konfliktu mají zájem na pokračování vyjednávacího procesu. Vzniká situace, kdy aktéři konfliktu a vyjednávání jsou na sobě vzájemně závislí. V popi- sovaném organizačním modelu lze tedy předpokládat soudržnost vzájemných očekávání a vztahů mezi aktéry, i když jejím obsahem není společná formulace cílů programové čin- nosti. Při soudržnosti těchto představ a očekávání může být konfliktní organizace různých zájmových politických koalic sice nestabilní a proměnlivá, ale současně může mít jako způ- sob uspořádání relativně dlouhé trvání v čase. Hlavní ,,slabinou" modelu je skutečnost, že nedovoluje postulovat objektivní definici úspěchu či neúspěchu, protože všechny normativní soudy jsou prostě konstatováním rela- tivní výhody ve vyjednávacím procesu. Racionální kritikou modelu vyjednávání a konflik- tu je, že povyšuje zmatek a bezmyšlenkovité posuny na princip, že poskytuje snadnou omluvu pro smířlivost s výsledky neuspokojujícími nikoho a že neposkytuje základnu pro zlepšení implementačního procesu. Kritice se těžko čelí, kromě konstatování, že neschop- nost porozumět objektivní komplikovanosti vyjednávání je někdy dražší než neschopnost shodnout se na objektivním měřítku úspěchu. Flexibilita organizace a volnost rozhodování jedince Uvedená typologie modelů organizační kultury je založena na rozdílnosti kvalitativních i kvantitativních rysů. Jednotlivé soustavy organizačních pravidel se od sebe liší jako obsa- hově odlišné způsoby uspořádání. Současně se však od sebe liší různou mírou vyžadování odpovědnosti jedince k organizačním pravidlům a mírou institucionalizované důvěry v in- dividuální chování programových aktérů. Tato skutečnost zakládá možnost měření reálné 100 organizační kultury podle uvedených kritérií. Ukazuje se, že normativní organizační modely se od sebe liší mírou stability, respektive flexibility organizačního chování, které regulují. Jestliže k organizačním pravidlům patří posilování individuální odpovědnosti k ustáleným, neosobním nebo jednotně předepsaným organizačním normám, pak při realizaci uvedeného pravidla lze očekávat stabilizaci výkonu implementace v různých programových situacích. Jestliže k organizačním pravidlům patří ponechávat relativně velkou volnost jedincům pro vlastní adaptaci chování na konkrétní programové situace, pak lze při dodržování těchto pravidel předpokládat zvýšenou proměnlivost imple- mentačních postupů. V odborné literatuře existuje několik měřících metodik, které umožňují pozorovat míru stability a flexibility organizačního chování.49 Teoretickým východiskem většiny z nich je klasická práce britských výzkumníků Burnse a Stalkera (1961), nazvaná ,,The Manage- ment of Innovation". Tito autoři vycházeli ze systémové teorie managementu. Zkoumali ,,efektivitu" uspořádání organizačních struktur průmyslových organizací vzhledem k cha- rakteru organizačních cílů. V průběhu výzkumu formulovali rozdíl mezi tzv. mechanický- mi a organickými manažerskými systémy. Touto typologií položili základy kontingenčního přístupu ke studiu organizačního uspořádání. Burns a Stalker chápali mechanický organizační systém jako srovnatelný s weberovským modelem racionální byrokratické organizace. Vyznačuje se podle nich rigidními hierarchickými vztahy, fixně přeurčenými povinnostmi a odpovědnostmi jednotlivých čle- nů, vysokým stupněm formalizace vztahů, převahou formálně stanovených komunikač- ních toků a sítí, vysokým stupněm centralizace rozhodování. V mechanické organizaci hra- je velkou roli kontrola a dohled nadřízených nad členy organizace. Rozpětí kontroly má proto tendenci se smršťovat a naopak roste množství organizačních úrovní. Zvětšuje se te- dy distance mezi lidmi na nejvyšším a nejnižším organizačním stupni. Vrcholový manage- ment je proto nucen klást větší důraz na dodržování organizačních pravidel. Autoři dospí- vají k závěru, že uvedený typ organizace je vhodný pro plnění stabilních, neproměňujících se organizačních cílů a úkolů. Organický organizační systém Burns a Stalker definují jako přímý protiklad výše uvede- ného. Vyznačuje se menší komplexností organizačního celku, nižší úrovní formalizace a decentralizací rozhodování. Organická organizace ponechává větší prostor pro spoluprá- ci mezi jednotlivými členy ve vertikálním i horizontálním směru, připouští a vyžaduje adaptabilitu organizačních pravidel. Na tvorbě organizačních vztahů se podílí významně neformální komunikace, rozhodovací autorita je decentralizovaná. Organické uspořádání je chápáno jako vysoce adaptabilní a flexibilní. Je proto vhodné v nestabilních podmín- kách, kdy problémy a pravidla jejich řešení nejsou distribuovány specialisty a jasně defino- vány organizační hierarchií. Podstatu flexibilního organizačního uspořádání autoři popisu- jí následujícím způsobem: ,,Jedinci provádějí své speciální úkoly z hlediska své interpretace cílů firmy jako celku. Práce postrádá svou formální definici v termínech metod, povinností, pravomocí, které jsou kontinuálně redefinovány v interakcích 101 Kapitola VII: Kulturní modely implementace 49 Popis některých měřících nástrojů organizační kultury poskytuje například Hofstede (1990) a OReilly (1991) s ostatními participanty. Interakce probíhají stejně tak laterálně jako vertikálně. Komunikace mezi lidmi růz- ných druhů odbornosti a pracovního zaměření tenduje spíše ke vzájemným konzultacím a vyjednáváním než k příkazům..." (Burns a Stalker, 1961:5­6) V organickém uspořádání mají tedy jedinci institucionalizovanou volnost rozhodování a jednání. Jejich práce je založena na dělbě činností, ale není standardizována předpisy. Zaměstnanci mohou směřovat k profesionalizaci, která jim dává možnost technicky zvlá- dat a řešit různorodé pracovní problémy, ale jen v jedinečných vzájemných konzultacích. Jednotliví členové organizace mohou prosazovat své individuální zájmy a dostávat se při- tom do konfliktů, ale mohou je řešit jen vzájemným vyjednáváním. Burns a Stalker svou typologií vytvořenou počátkem 60. let do značné míry anticipova- li další vývoj v sociologii organizace. V následujících letech někteří autoři začali tvrdit, že pro postindustriální vývoj společnosti je typický útlum mechanických organizačních forem a rozvinutí organických organizačních systémů. Tento názor podporuje Burnsovo a Stalkerovo tvrzení, že mechanické systémy se chovají neefektivně v komplexních pod- mínkách při plnění nestabilních úkolů. Mezi následovníky autorů popisované typologie patří H. Mintzberg, který původní typologii rozvinul do komplexnější podoby. Flexibilita organického modelu organizace založeného na posílení role jedince našla výraz v jeho označení ,,adhocracy", které se v teorii managementu široce vžilo. (Mintzberg, 1983) 102 Kapitola 8 SOCIÁLNÍ ORGANIZACE IMPLEMENTAČNÍHO PROCESU ANALÝZA ORGANIZAČNÍ SOUDRžNOSTI Sociální organizace veřejných programů zahrnuje velké spektrum politických aktérů, kteří vstupují při implementaci do vzájemných vztahů. Tito aktéři vytvářejí komplexní, vzá- jemně nesourodý programový celek státních i nestátních veřejných organizací, soukro- mých firem a agentur, zájmových skupin, obranných koalic, pracovních týmů a jedinců. V jeho rámci se mohou uplatňovat různé představy a názory o cílech programu, o způso- bech participace a normách programového chování. V konkrétních programových situa- cích vznikají velmi různorodé typy interakcí a chování mezi aktéry, které lze jen obtížně zařadit a vysvětlit některým dříve uvedeným kulturním modelem organizace imple- mentačního procesu. S velkou pravděpodobností lze předpokládat, že jednotlivé modely kulturní regulace budou působit v konkrétních situacích společně, budou se různě srážet a dostávat do vzájemných konfliktů, které v důsledku povedou k redefinicím těchto insti- tucionálních pravidel jednotlivými programovými pracovníky. Cílem kapitoly je prozkou- mat zákonitosti této kulturní reinterpretace pravidel organizačního zabezpečení v konkrét- ních programových situacích a procesech. Implementační struktura Z hlediska povahy vztahů mezi aktéry veřejných programů má jejich sociální organiza- ce specifický charakter. B. Hjern a D. Porter se domnívají, že tuto specifičnost způsobuje skutečnost, že vztahy mezi aktéry se utvářejí v rámci jednak intra­organizačního a jednak inter­ organizačního kontextu. Pro vystižení tohoto dvojího kontextu organizace veřejných programů zavádějí pojem ,,implementační struktura". (Hjern a Porter, 1981) Při své úvaze vycházejí z empirické evidence, že po druhé světové válce v evropských zemích dynamicky vzrůstá počet formálních organizací, asociací či komunit, které se za- pojují do demokratického politického života. Státní sektor poskytování veřejných a sociál- ních služeb dnes působí ve velmi rozptýleném a heterogenním prostředí. V tomto novém organizačním kontextu, jsou některé veřejné programy implementovány spíše neviditelnou rukou trhu a jiné spíše železnou rukou silné státní byrokracie. Stále častěji se podle auto- rů stává, že v rámci jednoho programu se některé části implementují pomocí byrokratické administrace státu a jiné spíše na základě vyjednávání konfliktu zájmů. Jednotliví aktéři pak operují v heterogenním prostředí státních byrokracií, profesionál- ních komunit i tržní konkurence. V takových situacích se podle Portera stává, že očekává- ní pracovníků jsou orientována souběžně na různé institucionální struktury regulující implementační chování politiků, úředníků či sociálních pracovníků. Může se například 103 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu stát, že byrokratická pravidla vstupují do regulace chování pracovníků soukromých agen- tur, že institucionální pravidla konfliktu a vyjednávání zájmů uplatňují ve svém jednání úředníci státních programů a že profesionální sociální pracovníci přistupují k poskytování služeb manažersky efektivním způsobem. Naznačené kulturně heterogenní prostředí regu- lující implementační proces má být právě studováno zavedením pojmu implementační struktura. Připomínám, že vymezení implementační struktury konkrétního programu po- dle autorů spočívá ve třech základních krocích. 1. Rozbor legislativních imperativů včetně identifikace oficiálních aktérů programu. 2. Dále se zkoumají jejich cíle, aktivity a kontakty spojené s programem. 3. Zjištěné kontakty se využívají pro identifikaci sítě lokálních, regionálních a národních aktérů , kteří jsou zapojeni do plánování, financování a implementace veřejných programů. Nejdříve je nutné analyzovat ,,administrativní imperativy" programu obsažené v legisla- tivních normách strukturujících implementační proces. Tyto formálně předepsané struktu- ry definují souhrn základních organizací a aktérů, kteří zajišťují realizaci politického pro- gramu.50 Pro definici implementační struktury veřejných a sociálních programů (například sociálních dávek) je podle Hjerna a Portera důležitá okolnost, že organizace začleněné do implementační struktury netvoří nutně administrativní jednotky politického programu. Jsou pouze ,,surovinou", z níž jsou formovány výkonné implementační struktury. Jinak řečeno, konkrétní regionální organizace a jejich jednotky dostávají mandát z centrální úrovně pro- gramu pro jeho implementaci. Na své úrovni potom rozvíjejí vlastní implementační aktivi- tu. Hledají potřebné informace o klientech, vedou vlastní vyjednávání na lokální úrovni, kte- ré směřuje k zabezpečení veřejného programu podle jejich interpretace programových cílů a hodnot. Dalším krokem definice implementační struktury je tedy analýza neformálních aktivit a programových postojů regionálních a lokálních aktérů. V jejím rámci se zpřesňuje a doplňuje formálně stanovená implementační struktura. Programová a organizační racionalita V důsledku heterogenní povahy implementační struktury a faktu, že organizace spolu- pracující na implementaci programu netvoří vždy administrativně provázané jednotky, vy- plývá jejich větší vzájemná nezávislost (autonomie). Projevuje se v rozdílnosti či roz- pornosti programových a organizačních pravidel, která regulují chování jednotlivých implementačních pracovníků. Hjern a Porter (1981) tato odlišná kulturní pravidla nazývají programovou a organizační racionalitou. 104 50 Například v případě dávek sociální pomoci v ČR tyto formální normy předpokládají a vyžadují spolupráci mezi národními a regionálními státními orgány Správy sociálního zabezpečení. Přitom dochází mezi nimi k dělbě činnos- tí. Na úrovni ministerstva je vytvářen všeobecný rámec pro regulaci a alokaci zdrojů programu. Regionální a lokální aktéři programu jsou odpovědní za testování, vyměřování a vyplácení sociálních dávek. Implementace zahrnuje sestavu lokálních výkonných pracovníků začleněných organizačně do struktur okresních či městských úřadů, kteří při své práci nutně spolupracují s regionálními úřady práce, se strukturou lékařských posudkových komisí a lékařů, s regionální strukturou finančních úřadů atd. Organizační cíle a hodnoty jsou podle jejich názoru resistentní k racionalitě jednotli- vých programů, protože cíle programů jsou většinou spojeny s aktivitami dílčích částí nebo skupin v organizacích. Lidé začlenění do jejich realizace mají často tendenci adapto- vat programové cíle v zájmu organizačního celku. Programové činnosti jsou v organizač- ním kontextu často chápány jako nástroje pro přežití a rozvoj organizace. Na druhé straně většina veřejných programů není implementována jedinou organizací. Implementační strukturu tvoří ,,klastry" různých veřejných i soukromých organizací, asociací či komunit. Pro aktéry programu jsou tedy implementační struktury administrativními jednotkami pouze v rámci organizace, v níž jsou zaměstnány. Z těchto skutečností podle autorů vyplývá rozdíl a mnohdy i rozpor mezi kulturními pravidly, které uspořádávají vztahy v rámci implementačních a organizačních struktur. Tyto rozdíly spatřují zejména v následujících okolnostech: 1. Implementační struktury jsou více dynamické a proměnlivé než vztahy uvnitř formálních orga- nizací. ,,Klastry" programových aktérů nemají obvykle právní subjektivitu, nemají vlastní formální stavbu a korporativní charakter 2. Implementační struktury jsou méně formální. Jsou spíše založeny na neformální moci a autoritě. 3. Rozhodnutí o participaci na programu jsou více založena na vyjednávání a hledání programo- vého konsensu než na autoritě příkazů a formálních donucení. Implementační struktury jsou výrazněji formovány iniciativou jedinců orientovanou na společné programové cíle a aktivity. Zpravidla předpokládají více vzájemné důvěry mezi jednotlivými aktéry a vytváří větší autono- mii pro individuální rozhodnutí. Uvedené charakteristiky rozdílů mají pro Hjerna a Portera významné teoretické i meto- dologické důsledky. Za prvé je vedou k závěru, že implementační struktury jsou alokační a administrativní jednotky, které svým charakterem stojí někde mezi tržním uspořádáním a hierarchickou mocenskou administrací byrokratického typu. ,,Finanční prostředky a statky jsou rozdělovány mezi klastry autonomních a napůl autonomních aktérů, tak ja- ko na trhu. Současně jsou stanovovány programové cíle, formulují se plány činnosti, zdroje jsou alokovány tak, aby byly v pravý čas na pravém místě. Provádění programových aktivit je kontrolováno a vyhodnocováno podobně jako v byrokraticky nebo manažersky řízených organizacích" (Hjern a Porter, 1981:211) S trhem mají implementační struktury veřejných programů tedy něco společného a sou- časně něco odlišného. Podobné jsou v tom, že potřebují komplexnost úkolů a neurčitost programových situací redukovat nezávislými autonomními aktivitami jednotlivých partici- pantů. V rámci implementačních struktur je velmi obtížné prosadit soustavu pravidel, které autoritativně regulují chování relativně autonomních aktérů. Na rozdíl od trhu jsou však implementační struktury administrativní jednotky organizované okolo a pro plnění specifických programových cílů. Diferentní a heterogenní tržní poptávka je něco zcela jiného než cíle veřejného programu.51 Současně se implementační uspořádání liší od hierarchických struktur moci, které vy- žadují od svých členů velkou míru odpovědnosti k organizačním pravidlům. Hierarchie 105 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 51 Tento podstatný rozdíl mezi tržními a implementačními strukturami, byl nešťastně překryt například teorií veřejné redukují komplexnost úkolů a situací takovým způsobem, že cíle jsou rozděleny na vel- ký počet malých úkolů, které jsou přiděleny různým jednotkám v rámci organizace. Pro- ces rozdělení úkolů a kombinování navazujících pracovních činností je autoritativně koordinován hierarchií moci. Obecné cíle jsou určeny osobami na vrcholu této hierar- chie. Pro mnohé implementační procesy je takové uspořádání nepoužitelné, protože roz- ložení moci v těchto strukturách je mnohem symetričtější a vychází z kombinovaných mocenských zdrojů. Vedoucí administrátoři při řízení programů často pociťují bezmoc- nost. Ne vše je uspořádáno, nepůsobí formální mechanismy alokace úkolů a zdrojů. Pro- sazování rozhodnutí je neefektivní, protože programoví spolupracovníci jsou zaměstnáni v různých organizacích. Na základě uvedených úvah Hjern a Porter dospívají za prvé k závěru, že pro imple- mentační strukturu je typické působení různých pravidel utváření vztahů mezi aktéry v rámci jedné struktury. V jedné implementační struktuře veřejného programu mohou být typově různé ,,oblasti stability chování", které jsou jednou regulovány spíše pravidly kon- fliktu autonomních zájmů a jeho vyjednávání, podruhé pravidly hierarchicky uspořádané moci (např. byrokratické administrace nebo managementu systémů). Implementační struktury chápou jako proměnlivé, difúzní a dynamické útvary sociální organizace cílevě- domé kolektivní činnosti. V této souvislosti odmítají přístupy ,,jednodimenzionálních teo- rií" (Hjern a Porter, 1981). Podle autorů k nim patří ,,teorie hledání jednotného organizač- ního cíle" (Simon, 1957), ekonomické teorie byrokracie zdůrazňující hledisko maximalizace individuálních zájmů (Downs, 1967; Tullock, 1965; Niskanen, 1971) , inte- rorganizační teorie směny (White, 1978), stejně jako Olsonova teorie kolektivního jedná- ní (Olson, 1965). Autoři se domnívají, že jejich pojem implementační struktura umožňu- je multidimenzionální vysvětlení programového chování. Proto ho chápou jako novou a alternativní jednotku teoretické analýzy politického procesu. Za druhé dospívají k závěru, že pro organizační zajištění implementace mají specifický význam neformální vztahy mezi participanty. Sociální sítě neformálních vztahů tvoří v jejich pojetí důležitý mechanismus integrace a redukce neurčitosti programových situací. Při utvá- ření implementačních struktur hraje významnou roli skutečnost, že participanti se začleně- ním do veřejného programu souhlasí nebo se participace uskutečňuje přímo jejich samový- běrem. Tímto způsobem může být komplexnost programových situací redukována bez ohledu na ,,neviditelnou ruku trhu" či ,,železnou ruku" formální mocenské hierarchie. Při- tom podle názoru autorů není znemožněna administrativní a seberegulační funkce progra- mových sociálních sítí. Ovšem otázku, jak může být za pomoci těchto mechanismů rozvíjena strategie pro plánování, rozpočtování, financování, vedení a vyhodnocování imple- mentačních struktur však nechává Hjern a Porter otevřenou. 106 51 volby. Teorie veřejné volby předpokládá soutěžení a konkurenci (tedy nesouhlasnou aktivitu) v rámci daného institu- cionálního uspořádání. Hledá potom racionální pravidla tohoto uspořádání, která formuluje například v teorii voleb- ního systému, průměrného voliče či politické koalice. (Podrobněji viz. McLean, 1987) Nemůže se přitom vyhnout identifikaci limitů a paradoxů racionalistické perspektivy (Arow, 1951). Chceme-li pochopit racionalitu chování čle- nů implementačních struktur, musíme podle Hjerna a Portera vycházet právě z opačných předpokladů. Implementa- ce vyžaduje určitou míru souhlasu aktérů s programovými cíli a aktéři přitom prakticky postupují v ,,relativně nesla- děném a nesoudržném institucionálním uspořádání." (Hjern a Porter, 1981: 213) Za třetí má podle autorů naznačená charakteristika významné metodologické důsledky pro empirický výzkum. Domnívají se, že významný vliv neformálních vazeb a vztahů při implementaci umožňuje volit při jejím empirickém popisu a analýze fenomenologický pří- stup. Jsou toho názoru, že v rámci volněji uspořádaných struktur vztahů, které poskytují více důvěry pro individuální rozhodování jednotlivých aktérů, se vytváří větší prostor pro ,,sítě jedinců s manažerskými schopnostmi" (1981: 212), kteří dokáží nalézat řešení i v ne- přehledných programových situacích. V rámci formálních organizací jsou projevy a nefor- mální iniciativy individuálních manažerských schopností málo očekávatelné, neboť chová- ní jedince je v nich více strukturováno a kontrolováno formálními skupinami i klikami uvnitř organizace. Větší vliv individuálního chování na podobu implementačních struktur slouží autorům jako argument pro jejich pojímání jako ,,fenomenologických administrativních jednotek", které jsou částečně definované samotnými aktéry. V tom spatřují podstatnou odlišnost od formálních organizačních struktur. Větší volnost pro rozhodování implementačních pracovníků a programových jednotek se projevuje v několika empiricky zjistitelných skutečnostech. Za prvé aktéři začlenění do implementačních struktur mají různé cíle a motivy spolupráce. Je sice podle autorů mož- ný společný zájem například na vzdělávání a tréninku pracovních sil nebo na poskytování sociálních dávek potřebným, ale aktéři participují na programech také z vlastních motivů. Tyto vlastní cíle a motivy spolupráce tvoří specifickou programovou racionalitu a kulturu implementačních struktur, která je sice odlišná od kultury formálních organizací do imple- mentace programu zapojených, ale současně není bez rozboru cílů a pravidel těchto orga- nizací pochopitelná. Za druhé se implementační struktury vyznačují větší komplexností a provázaností zdro- jů moci. Zatímco hierarchická formální autorita v nich omezuje svůj vliv, posiluje se podle autorů vliv autority profesionálů, koordinačních kompetencí a potenciální i reálné moci vy- plývající z kontroly programových zdrojů. Konečně třetí specifikum implementačních struktur vzhledem k formálním organizacím se projevuje v lokální a regionální nezávislosti. Tedy autoři zjišťují, že neexistují jednotné implementační struktury celonárodních veřejných programů. Spíše je podle nich možné mluvit o ,,celé škále" typově různých lokálních implementačních struktur, které jsou slože- ny z odlišné sestavy veřejných i soukromých aktérů. Uvedené skutečnosti autoři chápou ja- ko empirické potvrzení oprávněnosti použití specifické fenomenologicky orientované meto- diky určení a analýzy implementační struktury veřejného programu. Kritika pojetí implementační struktury Hjern a Porter zavedli na počátku 80. let do analýzy veřejných programů nesporně vel- mi dynamický pohled na organizační zabezpečení politického procesu. V jejich pojetí implementační proces prochází různými typy a stádii uspořádání v závislosti na programo- vých situacích. Prostor dočasné organizační stability se v jejich perspektivě proměňuje, přechází do méně stabilních fází programové spolupráce, konfliktů zájmů a vyjednávání. Takový obraz implementačního procesu se jeví pro řadu veřejných programů jako velmi pravděpodobný. Specifickým metodologickým přínosem je analýza organizačních fenoménů 107 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu jako projevů identity jednotlivých aktérů implementačního procesu. V těchto subjektivních postojích, očekáváních a názorech jsou interpretována institucionální programová pravid- la. Empirický výzkum v této perspektivě může přispět k popisu změn, anomálií a deviací původních záměrů v rámci implementace veřejných programů. Přesto se domnívám, že Hjernovo a Porterovo pojetí implementační struktury jako nové jednotky teoretické ana- lýzy je diskutabilní v několika bodech. Za prvé. Podle mého názoru neexistují důvody pro jednostranné zdůraznění významu neformálních vztahů a jejich sítí při organizování veřejných programů. Existuje celá řada komplexních veřejných programů, v nichž zůstává mezi aktéry asymetrické rozložení moci. Motivace meziorganizační spolupráce na veřejných programech nemusí nutně vycházet z mocensky symetrické situace, kdy jednotliví aktéři implementace mají ze vzá- jemné interakce prospěch (White, 1978). Mnozí autoři upozorňují na skutečnost, že ně- kdy je meziorganizační interakce a spolupráce výsledkem mocenské závislosti jednoho aktéra na druhém. K vytvoření vztahu mezi organizacemi v takovém případě dochází za předpokladu, že motivující strana je natolik vlivná, že může druhou stranu ke spoluprá- ci donutit (Aldrich, 1972; Kochan, 1975). V takových situacích jsou vytvořeny podmínky pro formalizaci vztahů uvnitř implementačních struktur. V mocensky dominantní roli vystupuje v řadě programových situací stát či státní organizace, které se snaží udržet kon- trolu zejména nad finančními zdroji veřejných programů. Větší pluralita politických akté- rů v posledních třech desetiletích a s ní spojená decentralizační tendence při organizová- ní politických procesů je doplňována také tendencemi opačnými. Zejména státní organizace se snaží centralizovat určité typy programových rozhodnutí a formalizovat a legislativně strukturovat vztahy v rámci implementačních struktur. Této skutečnosti autoři nevěnují dostatečnou pozornost. Za druhé. Autoři předkládají slibnou koncepci implementační struktury jako dynamic- kého, nestabilního sociálně organizačního útvaru. Podle mého názoru však nedostatečně rozlišují mezi flexibilním organizačním zajištěním, které probíhá podle institucionalizova- ných pravidel, a chaotickými programovými změnami, při kterých dochází k postupným institucionálním změnám. Zatímco první typ programových změn probíhá podle očekává- ní a jeho předpokladem je určitý stupeň soudržnosti implementačních struktur, druhý typ změn probíhá pro aktéry neočekávaně, vyznačuje se ambivalentním a deviantním chová- ním aktérů, které narušuje organizační soudržnost implementace a může vést k nečeka- ným a nežádoucím programovým důsledkům. Nedostatečné rozlišování těchto dvou sku- tečností vede autory ke konstatování, že proměnlivost implementačních struktur se projevuje v jejich odlišné kohezivitě v prostoru a čase: ,, Stav interakcí v rámci dílčích implementačních struktur se proměňuje v prostoru a čase. Některé struktury jsou vysoce rozvinuté a stabilní, jiné jsou nerozvinuté a vzniklé ad hoc. Rozvinuté a stabilní struktury mohou být korektně popsány spíše jako sítě vztahů, ve kterých mají aktéři pevně ustavená vzájemná očekávání o dalších parti- cipantech a jejich aktivitách. Tyto představy se vztahují ke vzorcům interakcí více méně sdílených v rámci kohe- zivních organizací. V méně rozvinutých a ad hoc vzniklých implementačních strukturách nejsou očekávání akté- rů pevně ustavena. Institucionální vzorce užitečných interakcí jsou jen slabě přijímány a nejsou ani v interakcích vyjednávány." (Hjern a Porter, 1981: 213 ) 108 Proměnlivost interakcí mezi aktéry implementace nemusí nutně souviset s existencí ne- soudržných, chaoticky se chovajících struktur. Podle autorů relativní nesoudržnost a nesta- bilita je podstatný znak, který odlišuje struktury implementační vztahů od vztahů vznika- jících v rámci formálních organizací. Za třetí. Domnívám se, že neexistuje dostatek teoretických argumentů k přísnému roz- lišování mezi implementační strukturou veřejných programů a vztahy uvnitř formálních organizací. Současná literatura ze sociologie a teorie organizace přináší řadu důkazů, že i v rámci relativně stabilních formálních organizací (1) vznikají významné oblasti organi- zační nestability. V jejich rámci dochází k neočekávaným projevům organizačního chová- ní, k zablokování realizace organizačních cílů, k nedorozuměním a kulturním konfliktům. (2) Rovněž ve formálních organizacích hrají významnou roli neformální vztahy a jejich sítě, které mohou modifikovat a reinterpretovat oficiální cíle organizace. (3) Dále se po- tvrzuje, že interorganizační a intraorganizační vztahy se vzájemně prostupují a ovlivňují. Růst komplexnosti implementačních struktur programu jako celku působí změny i uvnitř organizačních vztahů, vede k jejich narušování a větší nestabilitě. Tyto okolnosti podle mého názoru vedou k závěru, že apriorní rozlišování ,,imple- mentačních" a ,,organizačních" struktur jako odlišných jednotek teoretické analýzy je spí- še umělé a schematizující. Analytický rámec implementační struktury, který nezahrnuje oblast organizačních vztahů a interakcí jedinců v nich zapojených, je nutně neúplný. Pojem formální organizace V průběhu 20. století došlo v Evropě k velkému rozšíření formálních organizací ve ve- řejném sektoru. Například po druhé světové válce rostl počet těchto organizací ve skandi- návských zemích rychleji než populace obyvatelstva. Podmínky pro rozvoj ,,organizační společnosti" významně souvisejí s posilováním pozice národních, respektive sociálních stá- tů do poloviny 70. let minulého století. Formální organizace tvoří dnes významný a mnoh- dy dominující kontext, v němž probíhá implementace veřejných programů. V následující části se pokusím popsat základní charakteristiky formálních organizací z hlediska mecha- nismů utváření jejich organizační kultury a vytváření organizační soudržnosti. Tyto skuteč- nosti mohou mít vliv na formování tzv. implementačního deficitu veřejných programů. V rámci formálních organizací můžeme rozlišit struktury formálních a neformálních vztahů.52 V čem spočívá toto rozdvojení interakcí, které naznačuje možnost rozdvojení a ambivalence chování jedince a identity osobnosti v organizaci? V čem je příčina forma- lizace vztahů v rámci uvedeného sociálně organizačního útvaru? Připomínám, že obecným důvodem formalizace sociálních vztahů je skutečnost, že skupinový život není naplněn jen 109 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 52 Tvůrce pojmů formální a neformální vztahy P. Barnard (1938) charakterizoval formální vztahy jako někým stanove- né. Jsou to explicitně a oficiálně sepsaná pravidla chování uvnitř nějakého společenství či skupiny, které členové více či méně akceptují a regulují podle nich své chování. Neformálně vzniklé sociální vztahy vznikají spontánně vyjedná- váním všech členů skupiny. Ty skupiny, v nichž vznikly pouze neformální vztahy mezi členy, nazýváme neformální. Neformální skupiny jsou přirozené sociální útvary, které vznikají jako reakce na lidské potřeby sociálních kontaktů a interakcí. Ty skupiny, ve kterých vedle neformálních vztahů existuje také struktura formálních vztahů mezi členy, nazýváme formální skupiny. Neformální vztahy jsou tedy přirozeným produktem života každého delší dobu trvajícího lidského společenství. kooperací, ale také konflikty. Pokud v delší dobu trvajícím lidském společenství převlád- nou konfliktní zájmy a interakce, pak dosahování společných cílů je ohroženo. V takové situaci záleží na rozložení moci členů skupiny. Není-li dosažena shoda o cílech, postupech a normách chování, pak efektivní uskutečnění cíle je možné jen tak, že nejmoc- nější část skupiny uplatní svůj vliv, potlačí méně vlivné členy skupiny s odlišnými názory a postoji a svá pravidla oficiálně vyhlásí jako závazná pro všechny. Dojde k formalizaci skupinových vztahů. Lidské asociace, tedy účelové skupiny, se od sebe liší mírou formali- zace skupinových vztahů podle toho, jak intenzivní konflikty zájmů mezi členy jsou a po- dle plurality rozložení kontroly různých mocenských zdrojů. Uvedený mechanismus působí v dějinách univerzálně. K formalizaci vztahů nedochází pouze v současné době. Moderní formální organizace jako jsou veřejné úřady, soukromé i státní podniky či agentury se však od formálních struktur minulosti liší relativně vysokým stupněm racionalizace organizačního života.53 Racionalizace v moderních organizacích znamená, že formálně stanovené postupy a pravidla chování jsou podrobovány racionální kalkulaci, která vyvolává jejich kontinuální změny. Převažujícím kritériem této racionální kalkulace a hodnocení je princip dosahovat cíle při co nejefektivnějším vynakládání prostřed- ků. Toto neustálé podrobování činnosti racionální kalkulaci je však v pravomoci jen části členů organizace, kteří zaujímají mocenskou pozici umožňující kontrolu ostatních pracov- níků či členů. Rozvoj formálních organizací v moderní společnosti byl dále podmíněn vznikem nových společenských konfliktů zejména sociálně ekonomické povahy mezi zaměstnavateli a za- městnanci. Spolupráce lidí s odlišnými a konfliktními zájmy a cíli si vynutila posílení mocenské kontroly prostřednictvím formalizace vztahů uvnitř organizací. Významným faktorem posilujícím formalizaci mezilidských vztahů je rozměr moderní- ho organizačního života. Veřejné i soukromé organizace moderní společnosti vytvářejí vel- ké sociální celky, které zahrnují často několik stovek či tisíc členů. Velikost moderních organizací vytváří podmínky pro růst intenzity konfliktů mezi členy a vynucuje si formali- zace vztahů mezi nimi. Růst počtu velkých soukromých i státních organizací vedl k růstu ocenění manažerské a koordinační práce. V rámci velkých organizací je nemožné udržet efektivní spolupráci bez specializovaných pracovníků, kteří se nezabývají prováděním nějakého pracovního úkolu, ale koordinací ostatních lidí. Řídící pracovníci se vydělují jako samostatná speciali- zace a profese, protože ve složitých organizacích nedostatečně fungují primární sociální re- gulátory organizačního chování: osobní sympatie a antipatie, zvyky a obyčeje, neformální důvěra a pod. Koordinace lidí při práci přestala být samozřejmou a spontánně prováděnou činností. Uvědomělá snaha o koordinaci činností je tedy další podstatný znak formálních organizací. 110 53 Oficiální a předepsané způsoby chování nemusí nutně souviset s racionálním charakterem organizačních předpisů. Oficiální pravidla chování byla typická také v tradiční společnosti. Tyto postupy skupinového života však vycházely z akceptování skutečnosti, že něco se dělalo tradičně, po staletí stále stejným způsobem. Takto byl například upraven život na panovníkově dvoře nebo v církvi řadou ceremonií a obřadů. Kulturní regulace organizačního chování Formální vztahy jsou řídícími pracovníky organizace stanovené postupy organizačního chování určené pro koordinaci a kontrolu členů při dosahování společných cílů. Tvoří racionální (racionálně kalkulovaný) kontrolní a regulační aparát každé organizace. Vedle oficiálního regulačního aparátu v organizaci existuje struktura neformálních vztahů, na je- jichž základě se vytvářejí primární nebo sekundární vazby mezi členy. Tyto vazby tvoří neoficiální, sociální kontrolní a regulační aparát chování jedince v organizaci.54 Formální a neformální vztahy v organizaci se vzájemně doplňují a společně tvoří celko- vou organizační strukturu. Obě struktury se vzájemně ovlivňují a spoluurčují dosažené cí- le a výsledky. Vedoucími pracovníky předepsané normy a předpisy jsou realizovány jen do té míry, jak jsou neformálně akceptovány ostatními členy. Neformální vztahy v organizaci vznikají zpravidla z osobních kontaktů. Realizují se v menších neformálních skupinách a sociálních sítích. Mohou nabývat podoby přátel- ských kruhů nebo zájmových skupin jako jsou kliky či kabaly.55 Jsou založeny na vzájem- né důvěře a loajalitě. V neformálních skupinách převládá vysoká míra soudržnosti, vyplý- vající ze shody sdílených hodnot a norem nebo z vědomí vzájemné užitečnosti členů. Neformální skupiny v organizacích mohou často plnit pro jedince funkci primárních nebo referenčních skupin. V této skutečnosti spočívá význam neformálních struktur v organiza- ci. Mnozí autoři (Barnard, 1938:122; Smelser, 1963:75) spatřují hlavní funkci neformál- ních struktur v organizaci v ,,podpůrné komunikaci", která má podpořit sdílení formálně stanovených cílů, hodnot a norem organizačního chování. Neformální vztahy podle nich podstatnou měrou přispívají k osobní identitě členů organizace a ovlivňují míru začlenění jedince do její činnosti. Mohou tak zvýšit organizační soudržnost a individuální motivaci k pracovnímu výkonu (Robbins, 1994). Na druhé straně však neformální vztahy mohou narušovat a limitovat plnění oficiálních organizačních cílů. Růst konfliktů mezi formální 111 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 54 Formální pravidla chování v organizaci většinou regulují a upravují následující skutečnosti: (1) Rozdělení práce a činnosti mezi členy organizace. Jednoduše řečeno určují náplň jednotlivých pracovních funkcí a rozdělení činností do jednotlivých útvarů organizace. (2) Podíl na formální autoritě jednotlivých pracovních funkcí. (3) Způsoby komu- nikace mezi členy organizace. Tedy kdo, s kým, v jaké situaci a jakými prostředky má komunikovat. (4) Způsoby při- jímání rozhodnutí. Tato pravidla odpovídají na otázku, kdo je oprávněn přijímat jaká rozhodnutí. (5) Způsoby výbě- ru vedoucích a manažerů v organizaci. (6) Soubor pozitivních a negativních sankcí. Zahrnuje zejména systém odměňování a mzdové politiky a také disciplinární řád organizace. Neformální vztahy v organizaci zahrnují (1) přirozené reakce pracovníků na oficiální příkazy manažerů, jejich pod- poru nebo odmítání. Dále (2) neformální vztahy mezi jednotlivými odděleními a organizačními jednotkami, (3) stra- tegie budování kariéry jednotlivých pracovníků, (4) existenci neformálních skupin v organizaci, (5) působení nefor- málních zájmových skupin, jako jsou kliky a kabaly, (6) činnost odborů v organizaci atd. 55 Kruhy přátel jsou neformální skupiny vzniklé na základě vytvoření důvěrných, citových vazeb mezi členy organizace. Do těchto skupin je pracovník začleněn celou svou osobností a je silně spjat s hodnotami a normami takové nefor- mální skupiny. Jiný typ neformálních skupin v organizaci tvoří zájmové skupiny. Pokud společným zájmem lidí je prosadit v organizaci svůj vliv tím, že budou rozvíjet a šířit hodnoty a normy organizačního chování, které jsou v rozporu s dominantními hodnotami a normami, mluvíme o existenci neformálních klik. Kliky jsou obvykle zamě- řeny proti nadřízeným pracovníkům. Kabaly jsou neformální zájmové skupiny, jejichž členové chtějí prosadit svůj or- ganizační vliv tím, že budou rozvíjet a šířit hodnoty a normy organizačního chování, které podporují a jsou v soula- du s dominantními hodnotami a normami v organizaci. Kabaly většinou tvoří mladší pracovníci, kteří usilují o kariérní postup. Kabaly jsou zaměřeny na podporu některých nadřízených. a neformální strukturou vztahů může vést k izolaci vedoucích pracovníků a k růstu resis- tence členů organizace vzhledem k oficiálním pravidlům organizačního života. Vliv formálních a neformálních struktur vztahů ve veřejných organizacích je vzájemný a projevuje se jak v individuálním chování členů organizace, tak v reálně sdílené organizač- ní kultuře. Argumenty k tomuto tvrzení předložila celá řada autorů. Například A. Fox (1974) ukazuje, že charakter formálních pravidel má souvislost s úrovní vzájemné důvěry jednotliv- ců v organizaci. Ve svém výzkumu ukázal, že detailně předepsaná a kontrolovaná pravidla chování shora­dolů vytvářejí menší vzájemnou důvěru mezi podřízenými. Lidé v těchto organizačních situacích ztrácejí důvěru k vlastním rozhodnutím a přesvědčení o schopnosti podávat adekvátní výkon vzhledem k požadovaným cílům a hodnotám. Pojetí regulace chování v organizaci Chování členů organizace je regulováno souhrnem formálně i neformálně vzniklých a členy organizace akceptovaných hodnot a norem, které určují rolové chování členů na určité organizační pozici v různých programových situacích. Jak bylo uvedeno výše, v mo- derních organizacích můžeme vydělit dvě vzájemně propojené stránky regulace pracovníků: za prvé systém formálně stanovených norem organizačního chování, který představuje ra- cionální kontrolní a regulační aparát a za druhé neoficiální vlivy, očekávání a zájmy jed- notlivých pracovníků, které tvoří sociální kontrolní a regulační aparát. Oba systémy regu- lují chování členů organizace jen za předpokladu, že v konkrétních situacích mezi členy organizace existuje odpovědnost k vyjednaným pravidlům a důvěra v chování jednotlivých aktérů. Uvedené dvě struktury organizačních pravidel a očekávání lze od sebe tedy oddělit jen teo- reticky, v myšlenkové abstrakci. Různá teoretická hlediska vysvětlování regulace chování v or- ganizacích se od sebe liší mírou významu, který přisuzují těmto dvěma regulačním mechanis- mům. V následujícím textu budu charakterizovat pojetí vztahu mezi formální a neformální strukturou (1) vědecké teorie řízení, (2) teorie sociálních systémů, (3) marxistické teorie kon- fliktu zájmů v organizaci, (4) Croziérovy teorie organizačního jednání. 1) Vědecká teorie řízení zdůrazňuje význam racionální regulace organizačního chování a nebere ohled na význam neformálních osobních i skupinových snah a aktivit. Předpoklá- dá, že všichni členové organizace sdílejí stejné hodnoty a zájmy. Vědeckou teorií řízení vy- školení manažeři předpokládají, že všichni pracovníci (profesionálové, kvalifikovaní i ne- kvalifikovaní pracovníci, muži i ženy atd.) budou mít prospěch z toho, když organizace jako celek bude efektivně a racionálně fungovat, neboť jí tento postup přivede k prosperi- tě a úspěchu. Jsou toho názoru, že pracovníci se spontánně podřídí autoritě racionální kal- kulace. Lidé v organizaci jsou chápáni jako neosobní pracovní síla, jejíž osobní iniciativa bývá metodicky potlačována. Předpokládá se, že jedinci v organizaci mají odpovědnost a důvěru k neosobně předepsaným organizačním pravidlům a ne k jednotlivým aktérům organizačního života. 2) Teorie sociálních systémů klade rozhodující důraz na hledisko celku. Chápe organi- zaci jako funkční celek, pro jehož existenci a plnění cílů jsou nezbytné racionálně konci- pované formální normy a předpisy organizačního chování. Na rozdíl od vědecké teorie 112 řízení však kladou důraz i na význam lidského faktoru (sociálně psychologických vzta- hů) v organizaci. Sociální vztahy se v této teoretické perspektivě mohou stát objektivní bariérou a limitem efektivního dosahování celkových cílů. V organizaci může docházet ke konfliktům mezi oficiálně předepsaným a neformálně prováděným chováním. Úkolem managementu je tyto rozdíly tlumit a využívat neformálních vztahů k podpoře celkových cílů organizace. Mezi racionální a sociální regulací organizačního chování má nastat jednota, která povede k tzv. synergickému efektu regulačního působení na chová- ní pracovníků. Integrujícím prvkem těchto sociálních systémů má být jednotná a silná organizační kultura. Mnoho autorů však zastává názor, že jednotná a silná organizační kultura v organizaci není možná. Domnívají se, že podstatou organizačního života jsou rozdíly v zájmech a hodnotách různých skupin lidí v organizacích. Zabývají se pak mocí (vlivem), kterou jed- notlivé skupiny mají, a konflikty, které mezi nimi vznikají. Tyto rozdílné zájmy se většinou projevují v rozporech a konfliktech mezi formálními a neformálními vztahy v organizaci. Jinak řečeno, projevují se v tom, do jaké míry jsou formální nařízení a předpisy modifiko- vána a měněna jednotlivými pracovníky v organizaci. Mezi hlediska, která vysvětlují orga- nizační chování na základě konfliktů mezi členy, můžeme začlenit následující perspektivy. 3) Marxistické pojetí moci a konfliktů v organizaci. Marxisté odmítají stanovisko, že zá- jmy kapitálu a práce, tedy vlastníků na jedné straně a výkonných pracovníků na straně dru- hé, jsou souhlasné. Domnívají se, že mezi zájmy kapitálu a práce existuje neodstranitelný konflikt. Zatímco kapitalista usiluje o maximalizaci svého zisku a nástrojem k tomu může být buď snižování mezd, nebo investování do nových technologií, zájmem dělníků je ma- ximalizovat užitek ze své práce a uspokojit své potřeby. Vlivný neomarxistický teoretik organizace H. Braverman kritizuje zvláště přívržence tzv. vědeckého řízení. Tvrdí, že manažeři jsou prostředkem zesílení dominantní moci ka- pitálu nad prací. Vědecké, tedy racionální a efektivní řízení se podle něj přeměnilo v ná- stroj přeměny dělníka v instrument kapitálu. Detailní rozpracování pracovních postupů pomocí formálních předpisů drasticky redukuje kontrolu pracovníků nad vlastní prací a umožňuje využívání a vykořisťování jejich práce v zájmu kapitálu. Míra kontroly a vlivu vlastníků a manažerů nad různými skupinami pracovníků však není stejná. Nejvíce využívaní a bezmocní jsou málo kvalifikovaní dělníci. Často se stáva- jí tzv. rezervní armádou práce, tedy nezaměstnanými. Hrozba vytěsnění z pracovního trhu způsobuje, že málo kvalifikovaní pracovníci jsou disciplinovaní a konformní k požadav- kům nadřízených. Mocenská pozice kvalifikovaných výkonných pracovníků je podle Bravermana silnější. Stejně jako jejich nekvalifikovaní spolupracovníci však nevlastní zdroje organizační čin- nosti. Jejich technické poznatky a znalost výrobní technologie však zvyšují jejich kontrolu nad pracovními prostředky, které ve své práci využívají. V některých situacích tato kontro- la může způsobit, že kvalifikovaní výkonní pracovníci mají v organizaci silnou mocenskou pozici a jsou ve svém chování relativně autonomní na rozhodování vlastníků či manage- mentu organizace. Je to v případě, kdy jejich schopnosti jsou pro organizaci nezbytné a na trhu práce neexistuje dostatečná náhrada pracovníků se stejnými schopnostmi. 113 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu Mezi výkonnými pracovníky a vrstvou vlastníků či jejich reprezentantů existuje zpro- středkující skupina pracovníků, jako jsou kontroloři (manažeři nejnižší úrovně), manažeři a profesionálové. Stejně jako manuální pracovníci nejsou vlastníky produkčních prostřed- ků. Ale na rozdíl od nich mají kontrolu nad metodami produkce v organizaci. Tyto skupi- ny pracovníků mají větší organizační volnost v rozhodování o své práci. Souhrnně lze konstatovat, že neomarxisté zdůrazňují při analýze formální organizace vliv vnějších faktorů, především ekonomického systému společnosti, ideologií, politických institucí. Vztahy v moderních organizacích tedy významně předurčuje základní konflikt ekonomických zájmů reprezentantů kapitálu a práce. 4) Crozierova teorie organizačního chování a moci. Francouzský analytik formálních orga- nizací M. Crozier se ve své teorii nechává inspirovat strukturalistickými vlivy i koncepty vycházejícími z interpretativní teorie jednání. Navazuje na kritiku weberovské koncepce ra- cionálně fungující byrokracie jako krajně formalizované a neosobní organizační struktury. Vychází přitom zejména z kritiky Mertonovy, Selznikovy a Gouldnerovy, kteří položili kla- sický základ teorie organizačních dysfunkcí. Dále byl ovlivněn modelem omezené raciona- lity lidského jednání, který zformuloval Simon společně s Marchem. Jeho teorie vychází z jednoduché myšlenky, že kooperace většího počtu lidí vyžaduje nezbytnou míru konfor- mity a soudržnosti všech účastněných členů. K dosažení společných cílů a k realizaci efek- tivního výkonu je tedy nezbytné, aby všichni členové stejně nebo podobně přijímali orga- nizační pravidla. Novost Crozierova přístupu spočívá v tom, že rehabilitoval organizační statut jedince. Zatímco starší kritici organizačních dysfunkcí chápali odchylné individuální adaptace čle- nů organizace jako obranu proti tlaku formálních pravidel, Crozier ukázal, že jednotlivci v organizaci nejsou ,,oběťmi" (Keller, 1996) objektivního organizačního prostředí, ale spíše aktéři, kteří se na dysfunkčních projevech sami podílejí. Tím, že vytvářejí a reinterpretují or- ganizační pravidla způsobem, který jim vyhovuje a odpovídá jejich individuálním zájmům. Mechanismus, který umožňuje tyto individuální reinterpretace realizovat, spočívá v tom, že jedinci vždy disponují určitou mírou organizační nezávislosti, kterou užívají při prosazování individuálních strategií v různých typech interakcí. Logika jejich interakcí při- tom podléhá situačním nahodilostem. Má charakter nikoliv formálně logické či vědecké, ale omezené racionality lidského jednání. Mohou proto sami vyvolávat oblasti neurčitosti a nestability organizačního chování. V čem spočívá podle autora teoretické založení individuální strategie organizačního jed- nání? Podle jeho názoru je jedinec vždy strukturován a omezován objektivními struktura- mi organizačních pravidel a očekávání. Zcela determinován však nebývá nikdy. I rezisten- ce a pasivita jsou výsledkem aktivní volby jedince. Individuální strategie jsou tedy trajektorií dvou sil či ,,dimenzí" (Keller, 1996: 96). Na jedné straně aktér ofenzivně využí- vá všech prostředků ­ včetně objektivně existujících organizačních pravidel ­ aby dosáhl svých zájmů a zlepšil vlastní užitek. Na druhé straně rozvíjí jisté obranné mechanismy, kte- ré mu mají zajistit nezbytný prostor svobody pro jeho aktivní strategické jednání. Svobod- né jednání v organizaci přitom nepředpokládá jeho očekávatelnost a předvídatelnost pro druhé aktéry. Při prosazování individuálních strategií je naopak soudržnost organizačních 114 očekávání často bariérou prosazení vlastních zájmů. Jedinci tedy mohou mít v řadě situa- cí zájem na využívání nebo budování oblastí nejistoty a neurčitosti pravidel organizačního chování. Zvětšují si tím prostor své autonomní volby. Oblasti neurčitosti organizačního chování mají ve formálních organizacích objektivní zdroje. Lze je v tomto smyslu chápat jako zdroje moci nutně vznikající v rámci každé or- ganizace kolektivní činnosti lidí. Podle Croziéra tyto zdroje tvoří velmi různorodé spekt- rum faktorů organizační neurčitosti a nestability chování, které nejsou závislé na hierar- chii formální moci. Patří k nim následující skutečnosti: ˇ Zvládnutí odborné či funkční technologie. Profesionál či funkční specialista disponuje poznatky a věděním, které mu umožňuje řešit problémy v rámci jeho pracovních kompetencí. ˇ Organizační pozice na hranici organizace a jejího vnějšího prostředí. Lidé na těchto pozicích kontrolují utváření vztahů s okolím. Mají tudíž v organizaci zvláštní vliv spočívající v možnosti kontrolovat a zprostředkovat utváření těchto vztahů. ˇ Komunikačně exponované organizační pozice a zvládnutí komunikačních dovedností. Aktéři or- ganizačního života na těchto pozicích mají možnost kontrolovat komunikační a informační toky v organizaci, provádět významové reinterpretace a informační manipulace. ˇ Aplikace obecných organizačních pravidel na konkrétní interakce a situace. 56 Volnost rozhodování a autonomie jednání jednotlivce Crozierovy úvahy ukazují v plné hloubce diferenci mezi různými kulturními modely organizačního uspořádání a realitou organizačních interakcí jednotlivých aktérů. Kulturní pravidla definují rozsah odpovědností a důvěry, kterou organizace vyžaduje a poskytuje jednotlivcům. V této souvislosti jsou vytvářena také organizační očekávání spojená s roz- sahem volnosti rozhodování poskytovaným jedincům v rámci řešení programových či or- ganizačních úkolů. Na druhé straně reálná organizační součinnost implementačních aktérů vytváří vždy ur- čité oblasti svobody individuálního rozhodování, v nichž mohou jedinci projevit své zájmy a kulturní identitu. I velmi těsně kontrolovaná pravidla organizačního chování ­ ať zahr- nují předpoklad jakéhokoliv stupně odpovědnosti k organizaci či důvěry věnované jedin- cům ­ nezabrání ve svobodné volbě aktérům v určitých reálných programových situacích. Je tedy nutné přesně rozlišovat mezi normativním předpokladem volnosti jednání členů organizace jako sdíleným prvkem organizační kultury a deskriptivně evidovanou svobodou jednání a organizační nezávislostí jednotlivých aktérů. Volnost rozhodování lze chápat ja- ko součást organizačních pravidel a očekávání. V tomto smyslu činí jedince závislým na ostatních členech relativně soudržné organizační struktury veřejných programů. Svobodu jednání chápu jako nezávislost jedince na ostatních aktérech v konkrétních programových 115 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 56 Keller interpretuje uvedený zdroj organizační neurčitosti následujícím způsobem: ,,...Obecně se připouští, že pravidla jsou prostředkem, který mají k dispozici nadřízení, aby dosáhli konformního chování svých podřízených. Tím, že pravidla podrobně vymezují, redukují rozsah volnosti jednání svých podřízených a posilují tak moc nadřízených. Na celý vztah lze však pohlížet také z jiného hlediska. Pravidla, která redukují vol- nost podřízených, omezují zároveň také rozsah možné libovůle nadřízených... Pravidla se tak lehce stávají prostřed- kem obrany podřízených před libovůlí nadřízených. (Keller, 1996: 97) situacích. Svobodné, autonomní chování je proto možné jen v podmínkách narušení orga- nizační soudržnosti. Jeho pravděpodobným důsledkem je růst nestability a neurčitosti cho- vání organizace jako celku. V organizacích lze tedy očekávat dva relativně nezávislé procesy, které mohou v tomto prostředí probíhat souběžně. Jedním je proces institucionalizace svobodného a nezávislé- ho rozhodování jedinců v pravidlech určujících volnost jejich rozhodování. Autonomní jednání jedince se stává legitimním a očekávaným způsobem chování. Druhým je porušo- vání a zneužívání sdílených organizačních pravidel s cílem zvýšit rozsah autonomie rozho- dování jednotlivce. Crozierovu koncepci zdrojů nejistoty organizačního chování a z ní vyplývající pojetí nezávislého rozhodování jednotlivce v organizaci podporuje řada empirických evidencí a generalizací, které publikování této teoretické koncepce předcházely či byly provedeny až po něm. Mezi prvními na autonomii jednání organizačních aktérů upozornil H. Simon. Ve své klasické práci Administrative Behavior tvrdí, že ,,v rámci organizačního systému vzni- kají různé oblasti svobody rozhodování, v nichž jedinci mají volnost při interpretaci vlast- ních cílů v rámci obecných pravidel vytvořených nadřízenými". (Simon, 1957: 224) Podob- ně A. Dunsire zajímavě referuje o chování podřízených v kontextu hierarchických mocenských struktur. Organizační aktivity podřízených popisuje jako ,,programy uvnitř programů" (1978: 221). Na konkrétních příkladech veřejné správy ve Velké Británii odmí- tá obvyklý předpoklad, že podřízení jsou ve své činnosti závislí na nadřízených. Ukazuje, že ve skutečnosti rozhodování nadřízených a podřízených zahrnuje velmi různorodé akti- vity. Rozhodnutí na vyšších organizačních úrovních jsou obvykle vyšší obecnosti, zatímco rozhodnutí na nižší úrovni jsou specifičtější. Při této konkretizaci podle něj dochází k pro- gramové transformaci, při které se mohou vstupní záměry míjet nebo stát přímo v rozpo- ru k sobě. Hierarchie formální moci tedy nezaručuje na vyšších úrovních větší reálnou svo- bodu a nezávislost rozhodování, i když na těchto pozicích je formálně stanovená volnost rozhodování vyšší. A. Dunsire dále upozorňuje, že tato organizační autonomie podříze- ných se zvyšuje v profesionálních organizacích, jako jsou nemocnice nebo školy. Na vzá- jemnou závislost podřízených a nadřízených upozornil ve svých výzkumech také A. Gouldner. V práci Patterns of Industrial Bureaucracy (1954) popisuje organizační situ- aci, kdy část podřízených pracovníků v situacích organizačního konfliktu ,,hraje hru o pod- poře organizačních pravidel" (s. 198), která jsou v souladu s jejich zájmy. Z uvedených empirických evidencí zdrojů neformální moci jedinců v organizaci dále vy- plývá důležitá okolnost: neformální zdroje organizační nejistoty jsou využívány k destrukci nebo reinterpretaci formálně předepsaných pravidel různého kulturního obsahu.57 Simon, Gouldner, Crozier či Dunsire nabádají k opuštění tradičního důrazu racionalistických teo- rií organizace na perspektivu podřízenosti a nadřízenosti, kdy nadřízení limitují svobodu rozhodování podřízených. Jejich pozornost je nasměrována na individuální aktivity aktérů, kteří mají moc neformálně vyjednávat organizační pravidla v určitých konkrétních situacích. 116 57 V organizaci je možné předpokládat formalizaci a předepisování pravidel nejen byrokratické administrace či mana- žerské dominance, ale také profesionalismu, důrazu na týmovou odpovědnost a vyjednávání spolupráce nebo podpo- ry konfliktů zájmů a konkurence mezi organizačními jednotkami. Tento situační kontext probíhá přes rámec formálních hierarchií. V této souvislosti je však potřebné zdůraznit okolnost, že aktivity členů organizace jsou regulovány nejen formálně stanovenými pravidly, ale celou organizační kulturou. Obsah kulturních modelů nebo struk- tur institucionalizovaných pravidel vystupuje jako relativně samostatný faktor ovlivňující průběh interakcí a míru volnosti a svobody individuálních rozhodnutí. Obsahová stránka modelů organizačního zajištění má v konkrétních situacích vliv na soudržnost organizač- ních činností. Na tuto okolnost jako jeden z prvních upozornil A. Etzioni. Ve své známé typologii or- ganizací také počítá s významným statutem individuálního aktéra při utváření organizač- ních vztahů. Vedle toho však diferencuje mezi různými pojetími organizační autority, kterou disponují řídící pracovníci organizací. Rozlišuje v této souvislosti moc koercivní, uti- litární a normativní. Současně rozlišuje odcizující, utilitární a morální motivace podříze- ných k začlenění do organizační spolupráce.58 Charakter organizačních pravidel a individu- ální motivy začlenění do organizace mohou být podle Etzioniho buď souhlasné, nebo nesouhlasné. Smyslem těchto úvah je konstatování, že při nesouhlasném vztahu mezi indi- viduálními motivy a prosazovanými organizačními pravidly se může stát kulturní regulace individuálního chování problematická. Tyto nesouhlasné situace mohou vyvolat rozpad vzá- jemných očekávání. Vyvolávají relativní nedůvěru a ztrátu soudržnosti mezi jednotlivými aktéry organizačního života. Dochází k oslabování organizační kultury a k ,,erozi morálních orientací v organizaci". (Hill, 1997: 191) Jedinec se stává vnitřně nezávislým na převažují- cích očekáváních. Záleží pak na konkrétní organizační situaci a na míře její nestability, která umožňuje svobodné, organizačně autonomní jednání jedince nebo skupiny lidí. Na druhé straně M. Hill (1997: 192­3) upozorňuje, že i souhlasný vztah mezi individu- ální motivací a charakterem institucionálních pravidel může vyvolávat organizační změny a flexibilitu, vést k inovacím a volnosti individuálního rozhodování. Je to v podmínkách roz- šíření organizační kultury, která v sobě začleňuje vzájemnou důvěru a větší volnost rozho- dování jednotlivců. Volnost rozhodování v takovém případě nepředpokládá institucionální změny organizačních pravidel. Mohou vznikat i zvláštní přechodné situace, kdy jedinci jsou nuceni se rozhodovat svobodně a nezávisle na organizačních pravidlech a jejich svobodné rozhodování je ostatními tolerováno nebo pokládáno za legitimní. Je to v situacích, ve kte- rých jsou kulturní pravidla organizačního chování konfliktní, ambivalentní nebo kdy jsou některá pravidla pokládána za neefektivní a zbytečná, přesto neodstranitelná. V těchto situ- acích se svobodná volba realizuje mezi pravidly nebo v duchu, v němž je tato volba ostatní- mi respektována. P. Blau a M. Meyer (1971: 130) například ukazují, jak výkonní byrokraté (front line bureaucrats) využívají typově různých organizačních pravidel k dosažení větší efektivnosti prosazení svých zájmů nebo zájmů veřejnosti, které poskytují správní služby. Svým výzkumem tak předjímají výsledky, ke kterým o něco později dospěl M. Lipsky. Organizační změna, svoboda a volnost jednání aktérů se tedy realizuje různými způso- by. Uvedený krátký exkurz do této problematiky naznačuje oprávněnost rozlišení mezi organizační autonomií a volností jednání aktérů politických programů. Vyhneme se tím 117 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 58 Podrobný popis a komentář Etzioniho typologie provedl J. Keler (1996) představě o konfusním charakteru organizační teorie, kterou sdílí někteří současní analy- tici implementačních procesů: ,,...chápání volnosti v organizační teorii ukazuje, že existuje mnoho příčin volnosti rozhodování... Současně se roz- víjí myšlenka organizační flexibility, v níž je volnost organizačního chování jedince ­ zvláště profesionála ­ akcepto- vána jako podstatný kulturní prvek a myšlenka konfliktu mezi formálními požadavky a neformálním chováním (ne- bo explicitněji mezi tvorbou a posilováním pravidel a jejich reinterpretací a změnou). Tato konfuse teorie může být reflexí faktu, že tyto fenomény jsou konfusní v realitě. Organizace nejsou jednoduše fixní entity, ve kterých je rozví- jeno neformální chování a interakce členů. Jsou v permanentním stavu změny, v němž nová pravidla a současně no- vé formy porušování pravidel vystupují v interakci konfliktních zájmů." (Hill, 1997: 192) Zavedení pojmů volnost jednání a organizační autonomie umožňuje pochopit dvě zcela rozdílné skutečnosti organizačního života. Jejich rozlišení přitom nemusí být snadné. Projevují se společně a souběžně v individuálním chování programových aktérů. V tomto smyslu podpora volnosti jednání může být součástí obecně příjmaných formálních pravi- del organizace nebo neformálním projevem odporu a nedůvěry v organizační realitu. Podobně nové limity a ohraničení autonomie rozhodování jedinců mohou vyplývat z dů- razu nadřízených na dodržování jejich hierarchických práv nebo z aspirací podřízených dosáhnout větší určitosti situací jejich vlastních aktivit. V tomto smyslu nemůžeme klást jednoduše rovnítko mezi tvorbu pravidel a hierarchickou kontrolu nebo mezi volností roz- hodování a nezávislostí podřízených. Nekonzistentní pozice v organizaci veřejných programů Vznikají otázky, v jakých konkrétních situacích se projevuje organizační autonomie jed- ince a jak souvisí s jeho pracovní a programovou identitou. Již dříve jsem uvedl že oblasti ne- stability organizačního chování lze podle Croziera chápat jako nekonzistentní organizační pozice. Na těchto pozicích mají jedinci reálnou moc volit mezi různými organizačními pra- vidly nebo se rozhodovat nezávisle od převažujících pravidel a očekávání. Oblasti nestabili- ty organizačního chování jsou dále ovlivněny typem autority, kterou jsou obdařeni jedinci na těchto pozicích. Autorita59 členů organizace je určována organizačními pravidly a očekávání- mi. Lze ji chápat jako míru důvěry, kterou členové organizace spojují s jednotlivci na určité organizační pozici. Na základě této důvěry definují také jejich volnost rozhodování. Různé kulturní modely organizačního uspořádání přitom definují důvěru jednotlivcům různě. V situaci, kdy se v organizaci souběžně ustaví institucionálně různá pravidla organizačních vztahů, lze předpokládat, že s jednou organizační pozicí mohou být spojena různá kritéria pro zjišťování autority. Nekonzistentní mocenská pozice v organizaci pak znamená situaci, kdy míra vlivu podle jednoho kritéria je výrazně odlišná od míry vlivu podle kritéria jiného. Popíšu několik nekonzistentních pozic a s nimi spojených konfliktních rolí, které jsou typic- ké pro formální organizaci. Dále popíši některé typické způsoby individuální adaptace na 118 59 Organizační moc budeme chápat jako reálnou schopnost mít vliv na průběh procesů v organizaci. Přitom není rozli- šeno, zda-li tento vliv je ostatními lidmi přijímaný a akceptovaný nebo nikoliv. O autoritě v organizaci mluvíme teh- dy, když skutečnost, že někdo má na ostatní lidi vliv, je členy organizace akceptována. Akceptovat něčí autoritu zna- mená, dobrovolně se zdržet ověřování a přezkušování toho, co je dáno autoritou. Autorita tedy vyžaduje neformální přijetí ostatních lidí v organizaci. výkon konfliktní role. Adaptaci v této souvislosti nechápu jako pasivní přizpůsobení, ale jako rozvíjení individuální strategie v nestabilních organizačních podmínkách. Budu se zabý- vat rolí profesionála, rolí vrcholového manažera, manažera střední úrovně, a rolí výkonného úředníka (tzv. street level byrokrata). Profesionál ve formální organizaci Zdrojem reálné organizační autority profesionálů jsou znalosti umožňující odborně správné řešení specifických pracovních problémů (lékař, právník, učitel, atd.). Jejich pozi- ce se stává nekonzistentní a role profesionálů může být konfliktní v situaci, kdy jsou s je- jich aktivitou spojována rozporuplná očekávání. Stává se to proto, že jsou současně členy organizace a současně jsou členy profesionálního společenství, které z jejich činností čas- to spojuje jiná očekávání než vedení organizace. Objektivně daná nekonzistentnost pozice profesionála spočívá ve skutečnosti, že tento pracovník zastává odlišné postavení ve dvou typech hierarchie moci a autority: profesionální a formálně legální (byrokratické). Profesionální autorita je založena na poznatcích a expertizách odborníků. Ostatní čle- nové organizace důvěřují profesionálovi, že zná správné postupy na řešení složitých pracov- ních problémů. Byrokratická autorita je založena na zařazení (české slovo ,,úřad" nazna- čuje souvislost se zařazením) v mocenské struktuře organizace. Není spojena s konkrétní osobou, ale s pozicí, kterou daná osoba zastává. Způsob prosazování byrokratické autori- ty vyplývá z dohody mezi členy organizace. Profesionální jednání vychází z individuálních rozhodnutí, která se opírají o specialisto- vo poznání. Profesionálové tedy mají při své práci velkou míru volnosti pro rozhodování. Při své práci se orientují na správnost použitého postupu. Kritéria správnosti jsou přitom určována odborným společenstvím, kterého je profesionál členem. Byrokratické jednání má jiný základ. Probíhá podle stanovených organizačních norem a pravidel a je přímo ne- bo nepřímo kontrolováno nadřízeným ,,úředníkem". Úřední jednání je tedy pod organizač- ní kontrolou nadřízených. V situaci, kdy profesionál je v organizaci podřízen neprofesio- nálovi v dané oblasti, vzniká často konflikt role profesionála. Konflikt spočívá v tom, že profesionální práce na jedné straně vyžaduje volnost pro rozhodování a na druhé stra- ně je profesionál pod organizační kontrolou svých nadřízených, kteří od něj vyžadují od- povědnost k formálně stanoveným organizačním pravidlům. Pozice profesionála v organizaci může být zdrojem konfliktů dvojího druhu. Za prvé, konflikt vnitřní identity profesionála, když se profesionální hodnoty a normy dostanou do rozporu s cíli a zájmy vedení organizace nebo jejich klientů a zákazníků, kterým se profe- sionál snaží vyhovět. V takovém případě hrozí rozpad profesionální morálky odborníka. Jeho práce totiž předpokládá, že (1) zaměstnavatel nebo klient důvěřují, že odborník zná správný postup a cílový stav řešení úkolů, který má splnit, a že (2) skutečně existuje odbor- ným společenstvím uznaná technologie a cílové normy kvality, jak daný veřejný problém nebo situaci klienta řešit. Pokud jedno či druhé neplatí, stojí profesionál před vnitřním di- lematem rozhodování.60 119 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 60 Typické neformální adaptace profesionála na tento vnitřní konflikt v organizaci lze popsat například následujícím Za druhé, profesionální výkon v organizaci může být také zdrojem vnějších konfliktů mezi odborníkem a řídícím pracovníkem. Pokud při rozporných stanoviscích osob na uve- dených pozicích profesionál neustoupí, vznikne v organizaci těžko řešitelný problém dvou druhů nezávislých autorit. Na jedné straně stojí neformální autorita odborníka, která plyne z monopolu na provádění odborné činnosti a na druhé straně formální autorita vedoucího, která vyplývá z formální mocenské pozice v organizaci. Rozpornost těchto dvou autorit se prohlubuje s mírou formalizace organizačních vztahů při byrokratickém způsobu uspořádání organizace (Smelser, 1963: 77) a v souvislosti s mírou odlišnosti vzdě- lání profesionálních expertů (staff) a ,,liniových manažerů" (Merton, 1957: 207­224). Vrcholový manažer veřejného programu Při implementaci, která je organizována podle kulturního modelu managementu systé- mů, spočívá odpovědnost za úspěšnost programu na vrcholovém managementu. Specifič- nost jeho práce vzhledem k činnosti výkonných pracovníků spočívá v racionálním rozho- dování o práci druhých lidí. K snadnějšímu prosazení svých rozhodnutí proto manažeři disponují formální autoritou. Tato autorita představuje legitimní schopnost mít vliv v orga- nizaci, který není spojen ani s osobou manažera ani s jeho profesionálními schopnostmi, ale s jeho správní pozicí. Podstatou řídící práce je činit racionální rozhodnutí, aby implementace byla efektivní a účinná. Efektivnost a účinnost spolu úzce souvisejí. Hlavním problémem manažerské prá- ce je činit taková rozhodnutí, aby při organizování programu bylo dosaženo rovnováhy mezi požadavky na efektivitu a dosažením stanovených cílů. Jejich činnost spočívá v detailním de- finování sady postupných cílů, které přesně odrážejí záměr veřejného programu, v delegová- ní odpovědnosti na podřízené jednotky a v monitorování výkonu systému. Pro zajištění takto chápané racionality jsou nezbytné informace o průběhu formálních i neformálních vnitřních aktivit v organizaci i o změnách vnějšího prostředí, které mohou ovlivňovat výsle- dek činnosti organizace. Tato komplexní činnost tedy vyžaduje včasné, komplexní, přesné a přitom ne nadbytečné informace o všech podstatných stránkách organizačních aktivit. Získat takové informace je problematické. Manažeři se často nacházejí v situaci informační- ho deficitu, který snižuje jejich mocenské postavení. Volnost rozhodování se stává obtížnou povinností, která je spojena s ambivalentním rozhodováním. Nekonzistentnost pozice vrcho- lového manažera je proto často spojena s konfliktem reálné moci a jeho formální autority. Od vrcholového manažera se tedy očekává, že se bude efektivně rozhodovat v podmínkách nedostatku času a neurčitosti informací. Tento konflikt manažerské pozice klasicky popsal H.A. Simon ve své koncepci ,,omezené racionality" rozhodování. 120 59 způsobem. Za prvé se chová jako ,,zkorumpovaný profesionál". Odklání se od cílových hodnot, které mu pro jeho práci ukládá profese. Zneužívá svých profesionálních znalostí, aby vyhověl přáním a zájmům neodborníků. Propůjču- je například svou profesionální prestiž podpoře a reklamě neověřených léků, zveřejňuje výsledky psychologických vyšetření třetí osobě, využívá mezer v zákonech ve prospěch nekalých zájmů klienta, léčí pacienta levnými, ale málo účinnými léky atd. Za druhé se chová jako ,,profesionální mág". Využívá profesionální postupy, aniž si je jist, že vedou k očekávanému cíli. Dochází k ritualizaci profesionálních postupů. Například lékař pokračuje v léčení nevyléčitelného člověka, odborník na strategické plánování pokračuje v návrhu strategických změn, i když pochybuje o možnosti jejich realizace atd. Rozhodování v podmínkách neurčitosti tedy oslabuje dominanci manažerské role v or- ganizaci a činí ji někdy spíše symbolickou. N. Smelser (1963) popsal různé individuální strategie, které manažeři v této situaci přijímají. Podle jeho názoru se často adaptují sebe- důvěrou a vírou, že se jim podaří neurčitost rozhodovací situace nějakým způsobem redu- kovat. Přijímají přitom různé stereotypy manažerského chování.61 Se symbolickým charakterem manažerské role je často spojena malá neformální autori- ta vedoucích. Malá neformální autorita vedoucích manažerů je však relativně samostat- ným zdrojem nekonzistentní pozice. Má své samostatné příčiny. Formální moc vedoucích vyplývající ze zastávané funkce je často vykoupena malou osobní prestiží a důvěrou u pod- řízených. Od vrcholového manažera je očekáváno navazování věcných, racionálních vzta- hů, které jsou podřízeny účelnému fungování organizace. Tato okolnost ho nutí, aby potla- čoval osobní vztahy se členy organizace. Na druhé straně řídící pracovník jako každý člověk má tendenci vstupovat do důvěryhodných a osobních vztahů na pracovišti. V tako- vé situaci dochází ke konfliktu formálních a neformálních pravidel chování manažera v or- ganizaci. Řídící pracovníci se často dostávají pod tlak nekompetentních podřízených, které si vybrali z řad svých přátel nebo z okruhu osob, s kterými jsou nějak sociálně svázá- ni. Na situaci činit věcná rozhodnutí s malým ohledem na osobní přání a motivace svých spolupracovníků se manažeři adaptují opět rozdílnými strategiemi manažerského chování.62 V literatuře analyzující implementaci veřejných programů existuje jen ,,málo příkladů o úspěšné implementaci prováděné managementem systémů." (Elmore, 1978: 192) Obvyklá vysvětlení konstatují, že implementace trpí chronicky špatným managementem. Takový závěr je však minimálně nepřesný. Jako velmi pravděpodobný důvod se jeví nedostatek po- třebných informací o velmi komplexním vnějším i vnitřním prostředí veřejných programů. Míra moci manažerů je při implementaci omezena velmi často federalismem veřejných pro- gramů. Nehledě na to, jak dobře je organizace nebo úřad organizována, její schopnost úspěš- ně implementovat programy závisí na ostatních prvcích implementační struktury. I státní or- ganizace se mohou jen obtížně vzájemně ovlivnit, pokud spadají do jiných vládních resortů. Manažer střední úrovně řízení Řidící pracovníci veřejných a státních organizací při implementaci politických progra- mů často plní spíše roli manažerů střední úrovně. Manažeři na středním a nižším článku 121 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu 61 Za prvé. Řídící pracovník jako ,,muž akce", který jedná a rozhoduje impulsivně a energicky. Chová se netrpělivě, kri- ticky ke svým podřízeným. Věří, že vloženou velkou energií se mu podaří eliminovat případné chyby při rozhodová- ní. Za druhé. Řídící pracovník ­ ,,intuitivista", který věří, že je obdarován zvláštní intuicí pro správná rozhodnutí. Takový manažer disponuje velkou sebedůvěrou ve své rozhodovací schopnosti. Za třetí. Manažer ,,zdravého rozumu", který věří svým dosavadním zkušenostem. Ze zkušenosti ví, že v podobné situaci v minulosti jednal určitým způso- bem, a bylo to správné. Použije tedy stejný postup rozhodování. (Smelser, 1963: 75­76) 62 Za prvé, velmi běžnou adaptací je stereotyp ,,tvrdohlavého vedoucího". Řídící pracovník vychází z předpokladu, že sám se pohybuje v tvrdých konkurenčních a rizikových podmínkách, a proto musí být tvrdý a nekompromisní i ke svým podřízeným. Odmítá vstupovat do osobních vztahů s podřízenými, přichází o své bývalé přátele na praco- višti. Druhou typickou adaptací na uvedený konflikt manažerské role je řídící pracovník ­ ,,šedá eminence". Taková adaptace předpokládá, že se manažer zbavuje nepříjemných a nepopulárních opatření a rozhodnutí tím způsobem, že je deleguje na své spolupracovníky. Sám si uchovává tvář přívětivého a sympatického vedoucího. řízení organizace disponují reálnou mocí spojenou se skutečností, že zprostředkovávají vertikální informační a komunikační toky. Jejich vliv se posiluje v organizacích s několika stupni řízení. Jejich autonomní chování vyplývá z faktu, že záleží na jejich rozhodnutí, jaké informace nadřízeným předají, případně odfiltrují, a jak budou interpretovat a kon- kretizovat jejich příkazy podřízeným. Jejich chování se přitom vyznačuje také nekonzis- tencí. Jednak jsou vystaveni, podobně jako vrcholoví manažeři, nekonzistentním očekáváním vyplývajícím z ,,omezené racionality" rozhodování. Vedle toho jsou vystaveni specifické- mu rolovému konfliktu, který formuje jejich identitu: plní současně rozporuplné role nadří- zeného a podřízeného. Uvedené dvojznačné formální postavení v organizaci je psychologic- ky náročné a stresující. Často se manažeři střední úrovně na tuto rozporuplnou dvojroli adaptují dvěma typic- kými způsoby. Jednak přejímají hodnoty, názory svých nadřízených a stávají se ,,prodlou- ženou rukou" vedení organizace, jednak se stávají obhájci a ,,reprezentanty podřízených". A. Gouldner na adresu manažerů střední úrovně poznamenává, že při těchto individuál- ních strategiích velmi často uplatňují i symbolické chování v situaci, kdy referenční skupi- na nadřízených či podřízených je člensky uzavřená. (Gouldner, 1963)63 ,,Street­level bureaucracy" a formální organizace Každá organizační forma implementace veřejných programů musí počítat s nejnižší or- ganizační úrovní jako se základním prvkem, který ovlivňuje plnění předepsaných cílů. Ter- mín ,,street level" byrokrat popisuje pracovníka veřejných a sociálních služeb, který je v průběhu své práce v přímé interakci s občany a který přímo vykonává veřejné služby. Podle Lipského (1980) je uvedené označení typické pro lékaře, učitele, sociálního pracov- níka, úředníka sociálního zabezpečení, domácí pečovatelku apod. Zahrnuje široký okruh výkonu činností, který je zabezpečován profesionály i neprofesionály. Ústřední kategorií Lipského analýz je úroveň moci ,,street level" byrokratů v procesu implementace. Co je zdrojem jejich vlivu? Tím, že tito pracovníci přímo vykonávají veřej- nou a sociální práci s klientem, mohou modifikovat nebo ukončit implementaci v situaci, kdy jejich vlastní volba (rozhodnutí) je v rozporu se strategií prosazovanou jejich organiza- cí. Je proto příznačné, že Lipsky nemluví o moci, ale o dilematech rozhodování na úrovni ,,street level" byrokracie. Základem moci těchto pracovníků je právě neodstranitelná, imanentní autonomie jejich rozhodování o druhých lidech při poskytování veřejných služeb. 122 63 Za prvé přejímají externí symboly vyšší správní pozice v organizaci. Přibližují se tedy svým symbolickým chováním vyšším manažerům a snaží se zmenšit distanci ke svým bezprostředním nadřízeným. Symboly vyšší formální mocen- ské pozice přitom mohou být nejrůznější skutečnosti. Způsob oblékání, větší počet telefonních linek v kanceláři, po- čet sekretářek, počet a umístění stolů v pracovně, neformální kontakty s nadřízenými, snaha o periferní styk s vnější- mi klienty. Při těchto aktivitách se zvyšuje jejich informační moc a také sociální prestiž u členů organizace. Takové chování má tedy pro manažera nižší úrovně reálné důsledky a může zvýšit jeho celkový vliv v organizaci. Za druhé. Přejímají externí symboly nižší organizační pozice. Přibližují se tedy symbolickým chováním svým podřízeným a snaží se zmenšit svou sociální distanci k nim. Symbolem nižší mocenské pozice může být způsob oblékání, styl ře- či, snaha o neformální kontakt s podřízenými. Tímto chováním zvyšují svou sociální prestiž a důvěryhodnost u pod- řízených a mohou se stát jejich neformálními vůdci. Viz. Smelser, 1963: 76. Autonomie těchto pracovníků se ukazuje jako problém zejména při byrokratickém uspořá- dání implementačního procesu. Zdroj jejich moci spočívá jednak v tom, že zprostředkovávají kontakt s klienty programů a jednak ve funkční specializaci, která brání administrátorům vyš- ší úrovně monitorovat a kontrolovat jejich práci. Organizační autonomie je posilována vol- ností rozhodování danou pravidly byrokratického uspořádání. Tato koncentrace svobody roz- hodování na nižších úrovních byrokratického uspořádání má ,,paradoxní kvalitu" (Elmore, 1978: 189). Hlavním zájmem ,,street­level bureaucracy" je zvládání stresu vyplývajícího z komplexnosti každodenní práce. Z tohoto zájmu vyrůstá strategie tvorby řady neformál- ních rutin, s kterými většinou nepočítají tvůrci programů. Lipsky se proto zaměřil na popis technik rozhodování užívaných pracovníky na této or- ganizační úrovni při rozdělování zdrojů mezi ,,soutěžící klienty". Orientoval se na pocho- pení subjektivních motivačních faktorů, které zakládají způsob interakce s klientem. Při té- to analýze identifikoval tři zdroje moci uvedených pracovníků . Za prvé je to modifikace klientových očekávání situace poskytnutí sociální služby, za druhé možnost modifikace očekávání spojených s vlastní prací a za třetí modifikace vlastních očekávání a představ o klientovi. Změna situace poskytnutí veřejných služeb se nejčastěji promítá v modifikaci poptávky klientů po těchto službách. Tímto způsobem ,,street level" pracovníci přebírají kontrolu nad poptávkou po vlastních službách. Kontrolu nad klientem přináší různé praktiky limi- tující interakci s klientem a zabezpečující tím její asymetrii. Jde například o prodlužování termínů, filtrování informací klientovi, stigmatizace procesu poskytování sociálních služeb nebo prezentace navrhovaného postupu jako neškodného a vždy v nejlepším zájmu klienta. ,,Street level" byrokraté mohou pozměňovat standard umístění interakce, obsah, čas a rychlost jejího průběhu. Využívají komunikační situaci, kdy klienti jsou vzájemně izo- lovaní, což zvyšuje jejich odpovědnost k projednávané situaci, zatímco sociální pracovníci mají tendenci být resistentní vzhledem k chování klientů. Modifikace očekávání a představ o vlastní práci zpravidla znamená změnu pracovních cílů tak, aby byly lépe a snadněji proveditelné. Vzniká často vědomá diskrepance mezi tím, co je očekáváno, a tím, co je aktuálně činěno. Pro pracovníka v této roli je typické spíše akceptovat limity své práce než se pokoušet o problematické inovace. ,,Street level" pracovníci modifikují také svou představu o klientech. Některé výzkumy ukazují, že mají tendenci rozdělovat klienty a racionalizovat si jejich typizaci podle toho, jaké důsledky klienti mohou mít pro splnění formálních cílů organizace, nebo podle toho, zda si veřejnou službu zaslouží či nezaslouží. Autonomie chování ,,street­level bureaucracy" Nyní vzniká otázka, zda-li pracovníci sociálních služeb na nejnižší organizační úrovni mohou tyto modifikující aktivity provádět nezávisle na organizaci, ve které pracují, resp. au- tonomně a nezávisle na svých nadřízených. Lipsky dokládá na řadě příkladů, že je to možné. Ukazuje, že orientace na organizaci omezuje individuální svobodu rozhodování. Pracovníci veřejných a sociálních služeb jsou však podle autora orientováni ve svém chová- ní na různé strukturální komponenty činnosti. Rozlišuje orientaci na organizaci, orientaci 123 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu na právní normy, orientaci na spotřebitele sociálních služeb a konečně orientaci na profe- sionální normy. Všechny tyto normativní orientace pracovníků vnímá jako problematické z hlediska výkonu. Tato okolnost je projevem autonomie rozhodování byrokratů na nejniž- ší organizační úrovni. 1) Orientace na organizaci. ,,Street-level" pracovníci se orientují ve svém chování na požadavky zaměstnavatelské organizace. Nadřízení využívají administrativní kontrolu (odměny a tresty) pro zvyšování kongruence mezi chováním úředníka a organizací. Velmi často je však chování ,,street­level" byrokrata na tyto formální požadavky pouhou hrou. Pouze formálnímu či neúplnému plnění organizačních požadavků podle Prottase (1978) přispívá nepružnost personálního a mzdového systému byrokratických organizací. Rele- vance příjmu a udělování odměn podle výkonu je velmi slabá. Je to způsobeno skutečností, že pro státní organizace je obtížné účinnou kontrolu v oblasti veřejných a sociálních slu- žeb uplatňovat. Požadovaný výkon ,,street­level" byrokratů lze jen těžko definovat a měřit. 2) Orientace na právní normy. Pokud právní procesy slouží k zajištění veřejných a sociál- ních služeb, je míra rozhodovací volnosti ,,street level" byrokratů velmi malá. Pracovníci na nejnižší úrovni pouze přenášejí klientům informace z jiných úrovní státní správy. Přes- to je tento postup zajištění veřejných služeb užíván často. Vyvolává to představu, že ,,street­level" byrokratům vyhovuje. M.Lipsky je však v tomto ohledu skeptik. Upozor- ňuje na skutečnost, že sociálně politické procedury orientující se na právní normy vykazu- jí následující problematické vlastnosti. Za prvé. Sociální pracovníci tyto postupy musí pojí- mat jako všeobecně dostupné a přístupné. Například volba o poskytnutí sociálních dávek musí být nezávislá od všech zúčastněných stran. Ve skutečnosti jsou však procedury nepří- stupné neprivilegovaným skupinám občanů. Za druhé. Poskytování sociálních služeb na zá- kladě právních norem je nákladné v situacích sporů, které musí být řešeny soudní cestou na základě profesionálního výkladu práva. Tyto procedury jsou dlouhodobé, zřídkakdy úspěšné a pokud ano, těžko zveřejnitelné. 3) Orientace na spotřebitele veřejných a sociálních služeb. Východisko pro větší autonomii a volnost rozhodování klientů veřejných a sociálních služeb v interakci s úředníkem spočívá ve zjištění potenciálu klientů ovlivňovat a měnit vztahy s úředníky. Rozšíření této orientace je podporováno i některými vedoucími pracovníky státních veřejných služeb. Existují dvě hlavní motivace podporující uvedenou orientaci. Za prvé snaha eliminovat ,,street level" by- rokraty jako nepoddajný mezičlánek mezi vládou a občany a za druhé zvýšit suverenitu kon- zumentů sociálních služeb, zvýšit jejich zodpovědnost za vlastní sociální a životní situaci. 4) Orientace na profesionální normy. Lipsky tvrdí, že pracovníci se většinou brání vý- znamnému omezování volnosti rozhodování, které omezuje autentickou interakci s klien- tem a nutí jen umírněně alternovat byrokratickou strukturu. Upozorňuje na význam mo- rální motivace a sociální odpovědnosti mnohých praktiků veřejných služeb. Tento druh motivace je však podle jeho názoru často podkopáván každodenními pracovními situace- mi a organizační strukturou. Řešení vidí autor ve zvýšení úrovně profesionalismu jako způsobu řešení problémů ,,street­level" byrokratů. Kontrola jejich práce v tomto způsobu organizace přichází zevnitř, od členů profesionálního společenství. V této výhodě však současně spočívá i úskalí 124 profesionalismu: předpokládá totiž kostituované profesionální společenství, s instituciona- lizovanými pravidly profesionálního chování. Existence soudržných profesionálních společenství v řadě oblastí sociálních a veřejných služeb není samozřejmostí. Naopak velmi obtížně se prosazuje. Navíc deklarovaná svobodná interakce profesionála s klientem je také diskutabilní, neboť na street­level úrovni je odborník omezován kontrolními me- chanismy své profese. Z myšlenek, které uvádí M. Lipsky, vyplývá závěr, že organizační autonomie umožňuje ,,street-level" byrokratům ve velmi podobných organizačních podmínkách uplatňovat velmi odlišné druhy adaptace na vnitřně konfliktní organizační pravidla. Mají tak možnost různým způsobem reinterpretovat programové cíle a požadavky, které jsou v rozporu s je- jich individuálními zájmy. Vzniká otázka, zda-li tyto reinterpretace nutně prodražují výkon programu, snižují účin- nost programu či způsobují programové výsledky, které jsou z hlediska potřeb cílových skupin nefunkční. Je velmi pravděpodobné, že tomu tak být nemusí. V průběhu výzkumu sociálních pracovníků na odborech sociálních věcí okresních úřadů (Sirovátka, 2000) jsme ve stejných organizačních kontextech identifikovali značně odlišné typy individuál- ních adaptací testování sociálních dávek.(Winkler, 2000b) Jednou z forem adaptace byl jistý stupeň ignorování existujících oficiálních předpisů a norem pracovního chování. Patřilo k nim například neúplné a nedostatečné informování klientů nebo opomenutí některých kontrolních činností. Michael Hill v této souvislosti mluví o tzv. sankcionizujícím nezájmu ,,street-level" byrokratů. (Hill, 1997: 207) Důsledkem těchto kroků bylo zjednodušení osobní pracovní situace. Šlo o specifický druh vzpoury, jejímž smyslem bylo vyhovění spíše potře- bám a hodnotám každodenní práce. Pracovně pobídková funkce sociálních dávek byla v tomto případě mimo perspektivu pohledu sociálních pracovníků a nebyla naplňována. Jiným typem neformální adaptace, který naznačila naše studie, bylo přistoupení na ,,neformální kontrakt s klientem". Tyto kontrakty neměly explicitní podobu. Projevovaly se prostým přistoupením na požadavky a přání klientů. Ukázalo se, že neformální kontrakt s klientem může být z hlediska systému sociálních dávek funkční i nefunkční. V situacích, kdy hodnotová orientace referentek byla zaměřena na programem uznávané hodnoty (péče o děti, zájem o práci), představují neformální kontrakty žádoucí inovaci systému sociálních dávek. Častěji se však vyskytovaly situace, kdy neformální kontrakt byl pro- jevem rezignace na dostatečnou schopnost kontroly a na sankcionizování zneužívání sys- tému. Lze vyslovit hypotézu, že důsledkem uvedeného postupu je pravděpodobně narušení funkce rovnoprávné sociální ochrany, pracovně pobídkové funkce i šetřící funkce nového systému sociálních dávek v České republice. V podmínkách spíše direktivního stylu vedení a narušení organizačních vztahů mezi nadřízenými a podřízenými jsme zaznamenali jinou formu adaptace referentů. Její podstata spočívala naopak v důsledné formalizaci pracovního chování a v převedení organizačního kon- fliktu do latentní podoby. Pracovníci měli tendenci odmítat jakoukoliv rozhodovací volnost, požadovali zpřesnění a doplnění zákonných předpisů. Postupovali striktně podle zákonných norem a ztotožňovali sociální potřebnost se zákonnou oprávněností a dodržováním by- rokratických postupů. Uvedená zjištění podporují hypotézu, že tento typ adaptace posiluje 125 Kapitola VIII: Sociální organizace implementačního procesu instrumentální pracovní orientaci výkonných pracovníků a zaměřuje jejich pozornost na mi- mopracovní cíle a hodnoty jejich každodenního života. Důsledkem uvedeného postupu je pravděpodobně narušení rovnoprávné sociální ochrany občanů systémem sociálních dávek i růst nedůvěry klientů k systému a jeho zneužívání. Předběžně lze předpokládat, že čistě formální postup referentek také umožňuje žadatelům obcházení zákonů a hledání bílých míst v předpisech. Tímto způ- sobem je usnadněn přístup k sociálním dávkám a je potlačena i pracovně stimulační funkce systému. Lze však očekávat také situace, kdy čistě formální lpění na předpisech může ztížit přístup k sociálním dávkám a stimulovat žadatele k jiným strategiím zajištění příjmu. Ukazuje se, že sociální organizace veřejných programů vytváří řadu nestabilních situací a pozic, které jsou průsečíkem různých kulturních očekávání. Popsali jsme v této souvis- losti chování profesionála v byrokratické organizaci, chování manažera v podmínkách velké volnosti rozhodování, obtíže rozhodování manažera střední úrovně nebo neočeká- vané změny chování ,,street-level bureaucracy". Nekonzistentní organizační pozice a s nimi spojená autonomie individuálního chování vytvářejí možnost narušení soudržnosti organizačních pravidel. Současně jsou však dyna- mickým činitelem, který umožňuje realizovat programové a organizační změny v průběhu implementace. I když povaha těchto změn je často nečekaná a těžko předvídatelná, nemusí nutně přinášet nefunkční programové výsledky. Je záležitostí systematického výzkumu, aby odkryl vnitřní zákonitosti procesu změny veřejných programů v průběhu jejich implementace. V takové situaci bude pravděpodobně možné předcházet takovým chaotickým změnám, které povedou k nefunkčním progra- movým výsledkům nebo k neefektivnímu využívání jejich zdrojů. Racionální tvorba a reali- zace veřejných či sociálních programů se nemůže realizovat bez konkrétní znalosti orga- nizačních struktur a personálu, které má k dispozici. 126 Kapitola 9 ZÁVĚRY SOCIÁLNÍ ORGANIZACE A RACIONALITA VEŘEJNÝCH PROGRAMŮ Studie předložila čtenáři řadu teorií, koncepcí a idejí, které se z různých hledisek a z růz- ných úrovní obecnosti snaží odpovědět na otázku, jaký je vztah mezi sociální organizací veřejného programu a jeho implementačními výstupy a výsledky. Pokusím se nyní shrnout hlavní zjištění a v diskusi navrhnout některé další hypotézy a výzkumné implikace. Za prvé. Dospěli jsme k závěru, že analýzy politického procesu v moderní společnosti vycházejí v zásadě ze dvou obecných teoretických směrů. Můžeme je označit jako ,,racionalismus" a ,,institucionalismus". Obě filozofické koncepce mají dlouhodobě ve vě- decké obci legitimitu. Mají řadu reprezentantů a zastánců. Diskuse o jejich poznávacím statutu v posledních letech končí v oboustranném uznání parciality vlastní explanační síly (např. K. Popper, T.R. Young mezi racionalisty, J.G. March a M. Olsen mezi institu- cionalisty). Ukazuje se, že tyto výchozí koncepce nemusí vystupovat jako nesmiřitelné alternativy. Začínají se vzájemně tolerovat a sbližovat svá hlediska, i když jejich podstata zůstává rozdílná. Ústředním bodem teoretické diskuse i spolupráce autorů se stává pojetí raciona- lity politického jednání. Ukazuje se, že obě koncepce kladou důraz na jiné aspekty ,,rozum- nosti" politické akce. Při analýze politického procesu se tedy mohou spíše doplňovat než si konkurovat. Jejich rozdělování je do značné míry umělé. Konstatovali jsme, že racionalismus se opírá o subjekt-predikátovou logiku příčin a důsled- ků. Kritéria rozumnosti proto sledují výsledky politického jednání. Institucionalismus při- jímá racionalitu spíše v logice požadovaného nebo přijatelného jednání. Jde o rozumnost záměrů, nikoliv výsledků politické činnosti. Obecně lze tvrdit, že politické jednání podléhá oběma typům závislostí. Oba typy racionality jsou stejně smysluplné a podstatné pro vysvětlení politických aktivit. Takový směr myšlení studii sblížil s Habermasovým pojetím dimenzí lidského jednání. Na základě jejich rozboru je možné definovat racionalitu politického procesu v komplexu vzájemně provázaných kritérií jako jsou efektivita politických prostředků, programová účin- nost, společenská legitimita politického jednání a soudržnost chování programových ak- térů. Konkrétní podoby normativní a také instrumentální racionality politického jednání a rozhodování jsou tedy ovlivněny charakterem společenských vztahů, v nichž politické jed- nání probíhá. Do té míry, v jaké chápeme implementaci veřejných programů jako kolektivní činnost, můžeme analyzovat vlivy kolektivního uspořádání, tj. sociální organizace programu na jeho výstupy a výsledky. Na metodologické úrovni se utvořil prostor pro sociologickou analýzu a hodnocení racionality a úspěšnosti politického programu vzhledem k možnostem 127 Kapitola IX: Závěry jaké dává jeho organizační uspořádání a převládající politická kultura. Teoreticko-empiric- kou analýzu sociálního kontextu programových rozhodnutí chápu jako perspektivní výzkumnou oblast implementačních a procesních studií politiky. Výsledky této analýzy by bylo možné v budoucnu využívat při evaluační praxi implementačního procesu. Za druhé. Studie ukázala, že konkrétní podoby racionality jednání účastníků politického procesu a politická kultura jsou prostorově i časově velmi variabilní proměnné. Politické pro- cesy se nevyvíjejí podle univerzální kauzality v jednoznačném nasměrování. Tvorba a imple- mentace veřejných a sociálních programů prochází různými cestami a způsoby uspořá- dání. Racionalita fází tohoto vývoje může být rozdílná a fragmentární. Je střídána obdobími a oblastmi politické a organizační nestability, kdy chování aktérů programů je neočekávané a nepředvídané. Studie popsala některé konkrétní situace a zdroje této neurčitosti a nestability programo- vého chování. Byly popsány vybrané nekonzistentní organizační pozice (profesionál, ma- nažer, ,,street-level" byrokrat), které v konkrétních programových situacích dávají jed- notlivcům prostor nezávisle se rozhodovat a jednat podle pravidel vlastní identity. Zdá se oprávněný závěr M. Croziéra, že tyto individuální modifikace organizačních pravidel jsou neodstranitelné. Nicméně vzniká otázka pro budoucí výzkum, jaké programové fak- tory a podmínky zvyšují pravděpodobnost neočekávaných programových změn za mez, která narušuje soudržnost programového působení. Budoucí výsledky by mohly konsti- tuovat specifickou teorii programové změny, která by rozlišovala mezi různými stavy a for- mami změn veřejného programu od změn plánovaných a řízených až po změny nečekané a chaotické. Jako oprávněný příspěvek ke konstituování této teorie se jeví konkrétnější rozpracování pojmové dichotomie ,,organizační nezávislost jedince" a ,,institucionalizo- vaná volnost individuálního jednání" v rámci specifické organizační teorie. Za třetí. Dynamický a proměnlivý charakter racionality veřejných programů je vyvolán souběžným působením několika relativně nezávislých faktorů, které ovlivňují jejich orga- nizační uspořádání i výkon jednotlivých aktérů. Jsou to (1) identity aktérů veřejného pro- gramu, pojetí vlastního Já politiků, výkonných úředníků, sociálních pracovníků a samot- ných žadatelů či klientů. (2) Sítě sociálních vztahů v rámci programu, v nichž se rozvíjí linie důvěry a odpovědnosti mezi jednotlivými aktéry tohoto politického procesu. (3) Organizační pravidla rozdělení schopností a možností vykonávat programové aktivity. Způsoby, kterými jedinci interpretují a realizují právní normy, pravidla rozhodování, rozdělování finančních zdrojů, pravidla komunikace při zabezpečení programových cílů a hodnot. (4) Symbolické legitimizace pracovních a programových postupů, které zdůvod- ňují a ospravedlňují programové aktivity. Jsou to hodnotové orientace a názory na opráv- něnost a potřebnost sociálních a veřejných služeb, definice sociální situace klientů, inter- pretace cílů sociálního programu atd. Uvedené skutečnosti můžeme společně označit jako prvky kultury, která se utváří v rámci činností spojených s tvorbou a implementací veře- jných programů. Rozbor organizační a programové kultury představuje relativně samostatný přístup k poz- nání a hodnocení implementace politického programu. Nepřistupuje k implementaci ,,shora" ani ,,zdola", ale spíše ,,od středu". To znamená od analýzy institucionálních a orga- 128 nizačních struktur implementace. V tomto přístupu pro analýzu implementačních výsledků představuje rozbor organizační kultury svého druhu ,,metateorii", která charakterizuje stav implementačních struktur jako objektivně existujících institucionálních prostředků, které podmiňují dosahování výsledků i tvorbu cílů. V tomto smyslu organizační soudržnost a obsah implementačních pravidel spoluurčuje výsledky implementace a je nutno je chá- pat jako samostatné kritérium pro hodnocení úspěšnosti programu a jako východisko pro stanovení konkrétní metody analýzy. Analýza organizačních struktur pravděpodobně může popsat a vysvětlit velkou variabil- itu implementačního procesu. Ukazuje se, že neexistuje kauzální souvislost mezi způ- sobem organizace a výsledky implementace veřejných programů. Jinak řečeno, neexistuje jeden optimální způsob strukturace programového procesu, který by vedl k úspěšné real- izaci cílů. Naopak, existují různé způsoby organizačního zajištění, které mohou být v růz- ných situacích stejně úspěšné. Tato distinkce mezi implementací jako konečným stavem a implementací jako procesem je významným metodologickým východiskem pro empir- ické výzkumy v dané oblasti. Orientuje empirickou analýzu na identifikaci různých typů organizačního zajištění a zjišťování jejich souvislosti s programovými výstupy a výsledky v konkrétních podmínkách. Studium organizace implementačního procesu je dále využitelné pro detekci hodno- tových transformací a změn cílů programu, redefinování postupů a rutin v průběhu imple- mentace, které mohou narušit nebo případně zcela znemožnit úspěšné dosažení pláno- vaných cílů. Diskrepance a konflikty mezi inovativními a konsolidačními cíli (rozdíl mezi tím, co má být a tím, co je), mezi cíli dlouhodobými a krátkodobými, záměny mezi cíli a prostředky systému mohou vést k ambivalentním a nestabilním stavům veřejného pro- gramu. Lze předpokládat, že uvedenou nestabilitu je možné popsat teprve dlouhodobou analýzou soudržnosti programových vztahů a očekávání aktérů programového systému. Za čtvrté. Výzkum sociální organizace poskytování veřejných programů umožňuje konkretizovat a zpřesnit pozici implementační fáze politického procesu. V této souvislosti také umožňuje zpřesnit roli jednotlivých aktérů tohoto procesu v konkrétních programech. Na základě rozboru uspořádání veřejných programů mohou jejich analytici soustředit svou pozornost na ,,kritické faktory úspěchu". Mohou je hledat mezi bezprostředními poskyto- vateli veřejných služeb nebo se více zabývat poznáním role vrcholových manažerů a tvůrců systému. V určitých programových situacích jsou výkonní pracovníci ve značně determi- nované pozici, a to nejen legislativně-normativním programovým systémem a svými nadřízenými, ale i postoji klientů a veřejnosti. V jiných situacích naopak nezávislost a vol- nost jejich jednání narůstá a implementační pracovníci se současně stávají tvůrci pro- gramu. Znalost sociálně organizačního kontextu veřejných programů má tak nejen analy- ticko-poznávací význam, ale může se stát bezprostředním praktickým nástrojem plánování a řízení veřejných a sociálních programů. Za páté. Organizační zajištění programového systému nelze redukovat pouze na vytvo- ření organizační kultury. Existují jiné významné sociální a technické faktory a podmínky, které spolurozhodují o kapacitě veřejných programů dosahovat svých cílů. Tyto faktory objektivně ovlivňují formování organizačních pravidel. Patří mezi ně například personální 129 Kapitola IX: Závěry politika a zajištění pracovníky s určitou osobnostní a pracovní identitou. Důležitý je také stav legislativní strukturace politického programu. Dalším důležitým faktorem je systém odměňování pracovníků veřejné správy v dané oblasti. Možnosti organizace významně ovlivňuje dostupná informační technologie, včetně zajištění potřebných informačních toků. Důležitá je také prostorová stránka realizace programových cílů s jejich realizovatel- ností v celé cílové skupině. Všechny naznačené aspekty na sebe vzájemně působí, ovlivňují pravidla chování jednotlivých aktérů a spolurozhodují o splnění očekávaných cílů v pod- mínkách daného společenského systému. Přesto se domnívám, že výzkum utváření a iden- tifikace organizační kultury veřejných programů tvoří perspektivní, relativně samostatnou a doposud málo probádanou oblast vědecké práce u nás. Při koncipování empirických výzkumů organizační kultury a sociální organizace veře- jných programů v České republice je možné zformulovat několik výchozích hypotéz. V našich společenských podmínkách dochází v posledním desetiletí k významným změnám sociální situace občanů. Roste počet klientů veřejných služeb a mění se jejich struktura. Změnil se rovněž systém zákonných pravidel sociální a veřejné politiky. Došlo ke změnám personálního zabezpečení sociálních a správních referátů a organizačních jed- notek. Uvedené okolnosti vedou k závěru, že se destabilizovaly a transformují se institu- cionální struktury, které zabezpečovaly poskytování veřejných programů v uplynulých desetiletích. Před analýzou stávajících kulturních pravidel poskytování sociálních a veřejných pro- gramů tedy předpokládám souběžné působení typově různých institucionalizovaných hod- not a norem pracovního a organizačního chování. Očekávám, že pracovníci programových systémů budou orientováni na pravidla byrokratické kultury, stejně jako na individuální vyjednávání konfliktů s klienty a ostatními účastníky politického procesu. Předpokládám, že poskytování veřejných a sociálních služeb u nás není dostatečně zabezpečeno infor- mační a komunikační infrastrukturou potřebnou pro manažerské rozhodování. Rovněž v implementačním systému nepůsobí dostatek vysokoškolsky vzdělaných sociálních pra- covníků. Předpokládám, že v reálné organizační kultuře implementace státních veřejných programů budou slabě zastoupeny prvky manažerského i profesionálního organizačního modelu. Organizační kultura veřejných programů v České republice je pravděpodobně slabá a heterogenní. Lze očekávat, že heterogenní pravidla organizace poskytování veřej- ných služeb se projeví v různé míře volnosti rozhodování a jednání jednotlivých aktérů veřejných programů, která je institucionalizována a pracovníky očekávána. Tato různá míra volnosti rozhodování je identifikovatelná jednak na nejnižší organizační úrovni výkonných pracovníků a jednak na úrovni politických vůdců a manažerů. Za šesté. Organizační kulturu implementace veřejných programů v České republice je možné empiricky zkoumat na základě strukturalistických teoretických východisek i na základě teorie jednání a sociální interakce. Konkrétní pracovní interakce programů jsou sociálně regulovány specifickými, více či méně institucionalizovanými pravidly. Současně v konkrétních programových situacích a interakcích dochází k reinterpretaci a restruktu- ralizaci těchto pravidel v jednání individuálních aktérů. Pro strategii založení empirického výzkumu tedy navrhuji kombinovanou proceduru dvou různých výzkumných metod, které 130 nejsou alternativní, ale naopak komplementární. První vychází spíš z pozitivistické per- spektivy sociálněvědního výzkumu. Uvedené hledisko předpokládá, že chování aktérů pro- gramu je spíše determinováno vnějšími, objektivními kulturními faktory, tedy strukturami pravidel organizační kultury rozšířenými v rámci organizačních a správních jednotek. Z této strukturalistické perspektivy lze předpokládat, že je možné výzkumem výkonných pracovníků a jejich nadřízených identifikovat ucelené struktury organizačních vztahů, které regulují jejich chování. Druhá výzkumná strategie vychází z interakcionistické perspektivy analýzy pro- gramových situací jednotlivých aktérů. Tato perspektiva teorie sociálního jednání vychází ze subjektivních motivací jednání jednotlivých programových aktérů. Pochopit a vysvětlit jejich jednání je tedy možné pouze na základě interpretace subjektivních významů pravidel organizační kultury uplatňované při implementaci veřejného programu. Zatímco první přístup podává synchronní obraz o celé struktuře organizačních pravidel, druhá metoda umožňuje lépe zachytit proces utváření a restrukturace organizačních pravidel v reálných interakcích. 131 Kapitola IX: Závěry 132 SUMMARY Formulation of a problem: The public programmes are understood as purposeful activities that are planned to solve the social or group problems and interests, that are publicly accredited. They are spon- sored mainly from the public means and they are usually directly or indirectly organized by the state. The meaning of the word implementation in this study, is understood as a process or output of some political programme. The implementation of public programmes and its analyses in the Czech Republic rep- resents a significant practical-political, theoretical-methodological and also a research problem. In the second half of `90 was registered an increase of demand for public and so- cial programmes and services. The increase of demand for them is incommensurate to the grow of its proposal. One of the main reasons are the limited sources from the national budget. The expenses connected with the functioning of the social state, had risen a prac- tical interest in perception of effectiveness and intent on the public programmes and serv- ices. The necessity to cut the expenses became an immediate practical reason for the po- litical interest in the rational and effective implementation of the public programme aims and revived the interest in rationality of implementational process, also among the ex- perts. The first authors of the implementational studies (Pressman,1973; Hood,1976) de- scribed a process of ,,transformation" or ,,disintegration" of the original aims in the act of their realization. Like this were the implementational studies directed to the main subject of the ,,implementational deficit". In the following period among the authors of the im- plementation research started a methodological discussion about the ,,technology" of pro- duction and implementation of public programmes. The basis of this discussion was a crit- ical reflection of rational approach to the creation and analysis of the public services, that comes out from so-called top-down model of political process. Then from the idea that the public programmes are created gradually from the governmental politicians and profes- sionals for the creation of a programme to the implementational workers and clients. The result of the discussion was an investigation of the normative and institutional scope of this approach to implementation. It consists in a ,,static" interpretation of a democratic state as a implementator of the social and public services. The state as a strong bureau- cratic structure does not give much space for the discussion of the political programmes from below, what means to the civic associations, to the interest groups and to the imple- mentational workers. Besides the rational attitude to the political process, that basically understands implementation as a means for realization of the programme aims, was grad- ually crystallizing an institutional attitude, that understands implementation as a collective 133 Summary process and the implementational tools and structures as relatively independent factor that influences the results of the political programme. In the last decade the research studies tend more towards concrete interpretation of ,,im- plementational deficit". They are dealing with searching and a description of the individ- ual factors, that could cause a little effectiveness and effeciency of public programmes. From all the spectrum of the analytical studies in `90 are gradually separated researches, that are dealing with the organizational support of implementation. They suppose that the way of organization of the public programme can mainly influence the implementational result. Some of the researches in the Czech Republic in the last decade warn of the con- nections between the way of the organization of the public programme, its results and its evaluation. For example the study of Deciding communication and financing in public policy ( Purkrabek, 1999) or the publication Česká sociální politika na prahu 21. století (Sirovátka, 2000) belong to such researches. Even if the development of analysis of the organization of the public programmes is ob- vious, up to this time does not exist much classified and homogenous information about this subject of research. Furthermore in conditions of the Czech Republic exist relatively little attempts to describe, systematically and empirically, the principles of the organiza- tional behaviour in the implementational scope of the public and social programmes and to catch the trends of their formation in the public policy. That is why the presupposed study sets an aim (1) to sort the existing theoretical information about the methods of or- ganizing the public programmes and (2) to give theoretical reasons for the methodical ap- proaches to their empiric analysis. Rationalism and institutionalism There exist two theoretical perspectives, two basic theories about the base of rationality of the political life, that reached in the modern society a predominant meaning and they also create a basic methodological scope for the analysis of the public and social pro- grammes. The first theoretical perspectives take the political life as organized by the ra- tional alteration. Policy is a market for the trade with individual and group interests, that are realized by the rationally acting politicians. The alteration proceeds by discussions of various political coalitions and has essentially a voluntary character. The second theoreti- cal perspective understands policy as a collective institution. This policy is understood as more integrated social unit, that was developed on the cultural, created political identity of the actors. Existing political institutions structure the political life to specific order and facilitate the individual choice for the individuals. The rational theoretical concept, regards the base of the political life as a complex of in- dividual preferences and interests integrated to the collective debates via the negotiating procedure, formation of coalitions and political dialogue. (Coleman, 1966; Downs, 1967;March, 170; Niskanen 1971). In this conception the individual interests and prefer- ences has the priority and indicates the attractiveness of the expected political conse- quences. Then the possibility to negotiate depends on the ability of the possible partners to offer something, and on their ,,success" in the negotiating process. 134 The rational type of explanation of the political process has two different variants. In one version at alteration of the individual wishes and interests is reached so called parental op- timum. It's a condition when, thanks to the shift, all the participants are in better condi- tions now than before its beginning. An example could be a standard liberal economy or the theory of social contract in the XVII century. By the second version during alteration occur various forms of suasion. In such case the ,,voluntary" character of alternation is transforming into a condition, when one group of political actors manipulates and force their volition on the others. Asymmetrical relations on the market are able to be identified by the terms of present economical theory: as externality, market failure and a market mo- nopoly. Unequal position at the political alteration found its rational substantiation al- ready in the ideas of philosophers of the Enlightenment. The concept of the political life, as individual and group interest shifts that are realized by the rationally behaving actors in the scope of civic society, was completed and enlarged by the other rational conception that glorifies freedom and human intellect. Where the ra- tional alteration of the actors' political interests in the public life fails and is inefficacious for an accomplishment of the general progress and benefit in society where the common sense of the citizens is not competent enough in making decisions about the public mat- ters, then there is a place for science, expertise, positive education of specialists for solv- ing the public and social problems. The perspectives of the philosophers of the Enlightenment was a optimistic belief that the scientific ideas will be naturally legitimated by the civic society as obvious. Objective truths of specialists could become a legitim part of the individual wishes of laymen. The process of scientific rationality in social sciences became for the philosophers of the Enlightenment and positivists a way to establish a har- monic order and progress in society as a whole, and especially in the public life. Even the present authors keeps a suggested parallel and ambiguity of rationalistic and theoretical perspective of interpretation of the basis of the political process. Lindblom (1977) de- scribes two models of public policy, that differs by the possibility of rational control and regulation of society. He distinguishes a model of society that is controlled by the intellect (the Enlightenment, positivism, marxism) and a model of society with limited capacity of human intellect for leadership. Popper characterizes this parallel as so called closed and opened society. Institutionalism describes a political life in the modern society with emphases on the role of social institutions. This conception see the individual and the political actor, as depend- ently variable in the culture. In its basis as a flexible and socially created human being. A purposeful acting of a person in politics is based and deep-rooted in the cultural principles and institutions, that are the result of collective constitutionalization of previous genera- tions of political actors that continues in a period of time and is again interpreted by indi- viduals in the social life. So that the behaviour of politicians, officials and citizens that goes on according to this principles, is then collectively expected and accepted. The institutions and the objective social relationship structures creates and legitimizes the debates of political actors. They offer them a consistent and socially accepted behav- ioral principles, the concepts of reality and the social problems in it, the standards of 135 Summary measuring and perception of social and political events. Mentioned cultural works creates sources and capacity for purposeful activity of persons in the political process. The polit- ical acting is based on the rationality, acceptability and engagement of the used principles, routine processes, legal standard, organizational obligations or programme procedures. The institutional conception says that policy is not realized by mere negotiation of coali- tional and individual interests in the scope of given rules, legal standards and financial or other sources. The political process outreaches this systematic scope because is being de- veloped by its own independent way, it constructs its history, its agents and itself. Which are the internal forces and factors of political institutions that are creating the rules of their autonomous development? In other words, which are the independent variables that determine the internal development of creation and realization of some political programme? At first, they are the unique actors of political programme. Politicians, officials, citizens and social workers with their independent personality. The identity of these actors is developing in its own way in the scope of political process, that contains interpersonal conflicts, public dis- cussions, civic or professional education and socialization. On this level the agents of the po- litical programmes comes out with the autonomous interests and wishes. The mechanisms of their creation are directly subjective. They consist in rational calculations, memory and life ex- perience. They are influenced by the individual, by his talent and abilities and also by his po- litical or working biography. The identity of political actors gives to their individual life and job its own order and conceptualization. It contains its own logic of individual behaviour. That is why the individual protects its identity and all his personality resist to admit the institutional principles, demands and obligations that are in contrast with the identity. At second, there are the institutional rules of political behaviour. They are formed by the moral and political values, legal and organizational standard, scientists' opinions and given and also obviously arisen procedures, that regulate individual behaviour of the actors of the political process and they justify their acting. They have a form of symbolic worlds (Berger, 1999) or of their fragments. The institutional rules are expressed symbolically and that is why they are culturally transferable and they can be shared in the political society. In wide sense of term, the theories and ideologies, that are interpreted and reinterpreted in spe- cific historical and local conditions by individual actors. Like that they get a shape of merit orientations and attitudes of the individual. Existing institutions do not want to accept the changes. They have their autonomy that appears in the stabilization function of the symbolic systems. The institutional theories and stories create an order of the political process, that, only locally and temporary, ex- plain and legitimize the political activities. Like that the institutions simplify the output and decisions of single political actor. Thus they gain their reliance. If the institutional are reli- able, in the way how they legitimize and explain the political processes, then the individu- als are interested in the relative stability of institutional principles. If they loose their cred- ibility, the individuals stop to follow them or they change them. The third and relatively autonomous force, the one that influences the political processes, is the social organization of their actors. They are the ministers, bureaucratic of- fices, organization of the public service, association of professionals, the church, schools, 136 pressure groups, as well as various labor groups and teams, political and geographical com- munities, network of interpersonal relationships among the actors of political life. In all these social groups and communities, that enter to the realization of the political process, are created the lines of reciprocal credibility and liability among the political actors. Reciprocal credibility and the feelings of liability of other people or fulfillment of the aims, create a summary of mutually connected expectations, that regulates individual actions of political actors. The level of this reciprocal regulation determine a grade of cohesiveness of behaviour of these communities and the grade of conformity of the individual in the view of the social organization, that he is a member of. The limits of credibility and responsibility in the social relationships of the political ac- tors are developing according to their autonomous rights. They are formed by various ways of communication and interaction among the people, by the character of the collective ac- tivity, comprehensiveness of the realized tasks. They are also influenced by the communi- cations and by the working competence of individuals in concrete situations, that arises from their life, political and working experience and identity of their personality. But they are also limited in concrete social structures that are broaden by the institutional rules of be- haviour and by general cultural values that predominates in such society. Cohesive social re- lationships create an autonomous pressure to the individual to make him behave in an ex- pected way. It consists in a defensive mechanism of political or programme society against the institutional changes and individualistic interests. Political process and its change ,,The new" institutionalizm (March and Olsen, 1996; Kotlas, 1998) offers a complex conception of political process, that takes in consideration the individual identity of the actors as an autonomous force, that vigorously enters to the concrete social interactions in which interprets and redefinits the existing institutional structures. The rationality of the political process comes from this three definite dimensions, that are created relatively au- tonomously, and simultaneously they are united in each individual act of political acting. Together they decide the questions about stability or destability of political institutions, about unity or disintegration of the political actors and about the level of cohesion of so- cial organization of the political life. In other words, they influence the character of the changes of the political process. The change of institutional rules is a ,,story of many false experiments and misunder- standings". (March and Olsen, 1996) The individual interpretations and adaptations of these institutional forms of political habits, usually leads to their higher indefiniteness and spontaneity. It is being like this because the political actors interpret such rules according to the order of their own identity. Institutional changes goes on mostly without continuity and some individuals experience them as problematic. In such breaking moments, the procedure of political institutions (the actors of many false experiments and misunderstandings) is to mobilize available sources and to change the definition of that, that is demanded and acceptable. Such redefinitions happen especially by the communicative process. Meaning of single ruler can be transformed 137 Summary during the transfer from one generation or group of actors to the other one. Concrete forms of studying the cultural principles can be various: rational judgment and calcula- tions, educational affection, simulation of some procedures or individual adaptation of rules. Political processes are not developing according to the universal causality in definite di- rection. Creation and implementation of the public and social programmes is as well go- ing trough various ways and style of arrangement. Rationality of these phases of develop- ment could be different and fragmentary. It is alternated by the periods and fields of political and organizational destability, indefiniteness, when the behaviour of the actors of the programme is unexpected and unpredictable. In such conditions is principally possi- ble that in some phases the rational model of political process has higher explanatory power, and in other concrete situations, from epistemological point of view, is the institu- tional model more important. In some periods the reality could be explained only partially as from rational as from institutional recourse. Explanative power of the theories of both types is increasing with alternation of the arrangement of the social and political processes during creation and implementation of the programmes. So the apparent paradox is that, that even the rational ,,substantiation of policy" is more adequate at institutionalization of scientific and rationalistic procedures in the political process. The conception of the rationality of the political process Theoretical perspectives of rationalism and institutionalism are in their advanced vari- ants coming closer. Rationalism agrees more with the conception of limited possibilities of the rational knowledge of unpredictable changes in behaviour of complex political sys- tems. (K.Popper, T.R.Young) Institutionalism claims that in concrete conditions the inner development of political institutions can develop according to the economic or techno- logic logic of rationality. (March, Olsen) Both types of conceptions acknowledge that in unstable phases of the development of policy process, their explanation and predictional power become weaker. Awareness of partiality of methodological perspectives heighten the mutual tolerance and willingness of the representatives of these two main philosophi- cal orientations to collaborate with each other. Nevertheless, this conceptions of political life are not changeable. According to my opinion they differs in their conception of rationality of the political actors. Rationalism is based on the subject-predicate logic of cause and consequence. Criteria of reasonability, in this sense, follow the consequences of human acting. Institutionalism accepts rational- ity in the logic of required or acceptable acting. It deals with rational intentions, not with results of human acting. Both types of rationality are in the same way sensible and essen- tial for the explanation of the political acting. Mentioned differentiation leads towards Haberman three dimensions of rationality of the human behaviour, that originally creates a unity. The first dimension is connected with the reach for the practical aims in material word. It follows the real consequences of behaviour regarding to the presupposed aims and the instrumental utilization of the means to reach them. The second dimension is the 138 authorization of acting for that community in which the action is taking place. The key question is not the truthfulness of reached aims, but the rightfulness of such behaviour and its proceeding. The third dimension of rationality is credibility, that as criteria of reason puts reciprocal responsibility behind the cooperation and action of concrete people, who enter into reciprocal interactions. On the credible and responsibility bases is created a co- hesive acting of human communities and groups in social life. Suggested complex con- ception of rationality of the human behaviour can be applied during the analysis of the po- litical decisions during the creation and implementation of the public programmes. For example Fox indicates, that the practice of valuation of the sensibility of social, health, employee programmes and services is often done only by the principles of formal rationality. These criteria are the efficiency and effectiveness. The author states, that in both cases is rationality considered instrumentally according to the means of action. According to his opinion, effectivity expresses readiness or grade of power for realization of designed aims. It is a sign that expresses the relationship between means and results of human acting. Effectiveness indicates the extent or the grade of direction towards designed aims. It is constructed as a relationship between aims and results of social programmes. Besides the formal sides of implementation, is possible to analyze the real rationality of public programmes. The presumption is to understand the implementation as a ,, social process, by which the imputs are transferred towards the outputs, results and conse- quences". (Fox, 1991:716)That is why, Fox introduces other two criteria of rationality of the political process, that follow the logic of required and acceptable; which are legitim- ity of public programmes and cohesion of implementational and organizational structures. Legitimity expresses the grade of explanation, justification and support that is connected by the single social subjects, with public programmes, its goals, its practice and its imple- mentational process. Legitimity does not relate only to the public and to the destination groups but also to the all-direct actors of implementation and creation of policy. Cohesiveness of the programme structures determines the grade of obligatory character and responsibility of acting of the political actors in concrete organizational and interac- tional situations. Cohesiveness of concrete implementational structures is the indicator that could describe socially-organizational conditionality of low effect of implementation expressed by the grade of unintended side effects, that would not like to realize the planned aims. Nevertheless, that is not a variant or alternative for considering the effect of the pro- gramme. The high grade of cohesion of concrete programme structures can as well heighten the output and effectivity of a programme and improve its focus on planned aims, as to lower them and make them worse. Effectivity, effectiveness, legitimity and cohesiveness of the implementation structures are different indicators of rationality of the political programme. They are not presented as alternatives but on the contrary during analysis and evaluation of the implementational process, they complementary supplement each other. Mentioned sides of the political pro- gramme mutually cohere. If we study them, then we are able to explain the implementa- tional process in more complex way. It seems probable, that the recoursing theoretical con- ception of realism and institutionalsm does not have to act as irreconcilable alternatives. 139 Summary They begin to tolerate each other and they try to bring together their points of view even if their bases remains various. Both conceptions put emphasis on different aspects ,, of ra- tionality" of the political process. During the analysis of the political process they can rather complement one another that to compete with each other. Approaches towards implementation analysis: If the gnozeological significance of the two indicated philosophical principles is ac- knoledged as partial and contextual, with these principles, in a concrete political process analysis, rather being able to complement each other and become closer to each other, it is necessary to ask (a) what the concrete analytical approaches to a political process and to implementation are, (b) to what extent these approaches depend on the underlying the- oretical conceptions, (c) which other factors have an influence on their adequate use. In my study I formulate the hypothesis that several factors make up the decision about the choice of the approach towards the implementation process analysis. These are firstly the phase in which the development of the political life itself is in, the condition for the organization of the political activities, the structure of the attitudes and interests of the cit- izens, officials, polititians. They are further the development of the scientific understand- ing in what concerns the indicated theoretical principles and finally also the education, pursuit of learning and the intentions of the individual research workers. The approach towards implementation analysis thus depends not only on the choice of the theoretical principles. This statement can be verified in connection with an examination of the discussion about the gnozeological status of the rationalist and institutional models of political decision making. The above connection becomes intelligible when I call up the ra- tionalists´ understanding of forming decisions about the public programmés aims and processes to be an independent political cycle phase preceding implementation. On the other hand, followers of institutional models perceive decisionmaking as a part of implementation activities. According to them substantial corrections occur during the programmés realiza- tion, altering the purport, functions and the outputs of public and social politics. The models of political decisionmaking were formed during a many years´ debate be- tween followers of the rationalist and the so called ,,incremental" approach. In the first phase irreconcilable standpoints of both approaches prevailed and at the same time the belief in the necessity of searching for a third way of analysis which would employ both at- titudes´ strong sides and would suppress their weak points, existed. However, this third way claimed universalism too. After the third way proved to be of little use, attempts have been occuring from the beginning of the nineteen-eighties to conciliate the rationalist and the institutionalist standpoints by defining their partial gnozeological status. The period from the beginning of the nineteen-eighties may be described as the second phase of the discussion characteristic by the authors´ greater tolerance and self-reflection. Authors in- creasingly describe the socially political context of decisionmaking. This context deter- mines the rules and methods of individual decisions. The authors search it for limits of the gnozeological applicability of one or the other theoretical model. 140 The hypothesis about the partiality and contextuality of the approach towards decision- making anticipates the rationality of decisionmaking to change its rules dependently on the character of the social structures in which the decisionmaking is anchored. By study- ing the socially organizational context of the programme decisions the question may be an- swered as to at which point the decisions have a fundamental, normative character and at which point their rationality is purely instrumental, with no bond to the values of collec- tive consciousness. It seems that studies of the public programmes´ social organization can help to determine the conditions and limits in which various decisionmaking models have full cognitive status and to define the areas where their power to explain and to pre- dict becomes weaker. The question of which specific rule schemes are practically employed at decisionmak- ing is the subject of empiric research. Empiric research can prove the employment of the rationalist or ,,incremental" decisionmaking model to be adequate or inadequate. It can de- termine the partiality of their employment, their realistic limits and the limits of their em- ployment´s extent. On the basis of empiric generalizations new and a priori" decision- making models which will ensue from the knowledge of how decisionmaking in public politics is defined by the relevant polititians, officials, professionals, may be constructed. The large quantity of decisionmaking methods and their evidence support the statement about the large quantity of practical approaches to the implementation of public pro- grammes. It further gives evidence about the possibility to approach the implementation process analysis in various ways. We can see that the approaches to implementation analy- sis probably depend more on the inner character of the political process, on the ways its participants themselves define it rather than on the general theoretical principles of ra- tionalism and institutionalism. The hypothesis that the adequacy of the approach towards implementation analysis de- pends on the character of the implementation process itself then should be empirically ver- ifiable on the basis of the identification of the characteristic conditions and features of the programmes for which an established approach towards implementation analysis is of greater advantage. P. A. Sabatier tried to carry out the mentioned empiric research in the mid nineteen-eighties. Top-down" and bottom-up" approaches The standard approaches towards implementation analysis often are conventionally des- ignated as the top-down approach and the bottom-up perspective. The top-down" approach anticipates the commencing of the analysis by an examination of the forming of pro- gramme decisions by government officials on central or regional level, thus by analysing the officially stated programme aims. Then it looks for answers to the following questions: (1) To what extent are the implementing workers´ activities consistent with the aims and procedures designed and requested by the official creators of the programme? (2) To what extent are the outputs and results of the programme consistent with the planned ob- jectives? (3) Which main factors have influenced the outputs and the results of the pro- gramme? (4) In what way was the programme corrected on the basis of continuous 141 Summary experience? The bottom-up" approach, on the contrary, is based on (1) the identification of the official network of the participants joined into the programme. (2) Further, their aims, strategies, activities and contacts connected to the programme are examined. (3) The found out contacts are used for the network identification of the local, regional and national programme participants who are joined into the planning, financing and imple- menting of the public programme. Sabatier succeeded in making the social and political context as well as the research sit- uation of the implementation process which is suitable for the employment of one or the other analytical approach more precise. His way of thinking has, however, a significant limitation. This lies not so much in his evaluation´s connecting the viewpoint of the gnoze- ological correspondence with the researchers´ pragmatic viewpoints. The limitation I see mainly in the choice of the analytical method in his conception being preliminarily depend- ent on detailed and fact-based results of the analysis. The choice of the method and of the approach towards the analysis significantly depends on the public programmes´ social-po- litical context forming the object of the analysis. The third approach to implementation Lane (1987) believes implementation to be a complex process which can acquire vari- ous forms in particular situations and socially organizational contexts. He engages in the question as to what the large variability of the conceptions and forms of the implementa- tion process depends on. He endeavours to discover a common denominator that would be able to explain the heterogeneity of the course and result of implementation as well as the unexpected transformations and the shifts between the implementation process´s var- ious states. He believes that the process of implementation is substantially determined by its social organization and its cultural context. The organization of the programme consists of people who depend on various social and cultural contexts, who interpret the pro- grammés aims and means in various ways and thus have influence on and modify the re- sults. The organizational structures of the programme then determine which people will have what impact on the course and results of the implementation. To analyse the inner structure of implementation the author suggests two basic vari- ables by which this process is influenced fundamentally. These are the structures of the requested responsibility of the individual and of trust among the individual partic- ipants of implementation. The spacing of responsibility and the spacing of trust among the implementation process´s participants affect each other. On one hand, the full au- tonomy of some implementation workers, which may be understood as a total absence of organizational and programme limitations of their behaviour, denies the anticipation of fundamental responsibility in the interaction between citizens, polititians, imple- mentation workers. On the other hand, the majority of the implementation workers´ behaviour restrictions is caused by the other political programme participants´ not hav- ing confidence in these workers´ capability to bring the implementation to a success- full end. 142 At the same time it is accepted that relationships of trust and responsibility do have their own independent development. They appear as two independent basic factors of the implementation process´s social organization. They cannot be reached parallelly, how- ever. The individual programme worker´s responsibility towards his clients, superiors, col- leagues, citizens develops according to different principles than these peoplés trust to- wards him / her. Therefore relationships and interactions can arise among the implementation´s participants, based above all on responsibility towards prevailing rules, or relationships based rather on the trust among individual participants. Lane believes all top-down" implementation models to exaggeratedly emphasize the responsibility side" of implementation. The bottom-up" models are based rather on the anticipation of trust and the existence of relationships of trust among the participants of the implementation process. The indicated analysis of this new perspective brings along several conclusions with cru- cial consequences for the evaluation of the social programmé s implementation and for the analysis of its organization. Firstly. The emphasis on the studies of the social organization of the implementation process may really be understood as a reorientation of the implementation theory" (Lane, 1987), as the third approach towards the implementation process" (Hill, 1997). He ap- proaches implementation neither from above nor from below, but rather from the middle". This means, from the analysis of the institutional and organizational structures of imple- mentation. Secondly. For the analysis of implementation results this approach represents a metatheory" of its kind, characterizing the state of the implementary structures as objec- tively existing institutional means forming the conditions for the reaching of results as well as for the creation of aims. In this sense the organizational cohesion and the content of the implementation rules co-determine the implementation´s results and it is necessary to understand them as an independent criterium in the evaluation of the programmés suc- cess. Thirdly. The analysis of organizational structures probably is able to describe and ex- plain the large variability of the implementation process. It is becoming evident that no causal connection exists between the way of organizing and the results of the implemen- tation of public programmes. In other words, a single optimum programme-process struc- turing method that would lead to a successful realization of the aims does not exist. On the contrary, there exist various kinds of organization and these can be of the same success in different situations. This distinction between implementation as a final state and imple- mentation as a process is a significant methodological basis of empiric work. It orientates the empiric analysis towards the identification of various kinds of organization and to- wards discovering their effectiveness and purposeness in concrete programme conditions. Organizational culture of the implementation process: Lane does not present, in his conception of implementation as an allocation of responsi- bility- and trust requests among its participants, a simple fulfilment model of the public or the 143 Summary social programme, leading to a successfull achievement of the goals. In his implementation theory he indicates the possibility of there being several models or ways of the implemen- tation process´s social organization, leading with high probability to the achievement of the programmés aims. These different ways to space out responsibility and trust are social forms and are therefore of cultural character. The question arises as to which cultural val- ues and norms regulate and organize the implementation process in democratic politics. Various cultural constructions of responsibility and trust lines answer the basic question of each social organization in a political programme: how to reach the officials´ and social workers´ stable performance based on institutionalized rules and at the same time make the organizational system´s life, linked to the individuals´ reacting to changes in the pro- gramme area, possible? This reaction to unexpected changes requests a certain measure of trust towards the individual participants which is connected with discretion and inde- pendence at interpreting the programmés rules in concrete programme situations. In the course of social life people created several institutionalized forms of mutual in- teractions which differ from each other by a diverse measure of emphasis on the respon- sibility of the individual towards the values and norms of shared activities and by a differ- ent measure of trust with which the participants in the interactions leave a certain amount of the others´ actions out of the bounds of the rules they jointly accept. It is possible to distinguish a hierarchical arrangement of relationships between people, a community arrangement and market models of interaction. Whereas the hierarchical arrangement stresses more the responsibility of the individual towards the social organization he / she is part of, the market models of interaction give the individual participants greater freedom in decisionmaking and in their actions. Within the implementation process´s organization the indicated forms of interactions between people acquire a concrete expression in the form of the organizational culturés different models. The organizational culture of public programmes is a direct factor deter- mining the responsibility and trust inside the relationships between the participants of the political programme. It is a total of the formally and informally created working rules which the actual behaviour of the participants in public politics adheres to in the given programme area. These rules pattern the structures of relatively stable relationships be- tween the superiors and the executive officials, between the polititians and the experts who formulate the programmés aims and strategies and the realizators of these programmes, between the social workers and their clients or the workers of various organizations, who all necessarily have to cooperate in the realization of the social programmes. In my analysis of the organizational culture of public programmes I will distinguish be- tween institutionalized rules and those spread and shared among the participants, as well as between organizational proceedings and concrete programme situations and interac- tions in which the individual participants interpret and redefine more or less institution- alized rules of programme behaviour into the form of concrete situational expectations. These two dimensions of organization of public programmes I will designate as cultural mod- els of organization of a political programme and as the programmés social organization in which participants enter concrete interactions with others.Within them they interpret and 144 reinterpret the relevancy of the programmés aims, values and behaviour norms in view of the given situational context. They restructuralize - not necessarily transform - the current organizational norms. Cultural models of the organization of public programmes In my work I analyse and describe in detail the following normative models of the im- plementation process´s organization in public politics. These are the bureaucratic com- mittee, the management of the social systems, professional intervention, the model of organi- zational development and the model of organizational conflict and its negotiations. The stated typology of the organizational culture models is based on the diversity of the qualitative as well as quantitative characteristic features. The individual systems of organizational rules are distinguished as, in their content, different ways of arrangement which can unfold in qualitatively different social and organizational conditions. At the same time, however, they differ from each other by a diverse measure of responsibility towards the organizational rules requested of the individual and the measure of institutionalized confidence in the in- dividual behaviour of the programme participants. This fact gives rise to the possibility to measure a real organizational culture quantitatively according to the stated criteria. It is becoming evident that the normative organizational models differ from each other by the measure of the organizational behaviour´s stability or flexibility, respectively, which are regulated by them. The descending measure of responsibility towards organizational rules and the growth of confidence and the individual participants´ discretion connected with it have been described, within typology, in the above stated order, from the bureaucratic committee to the institutionalized forms of interest conflict negotiations. In expert literature several measurement methodologies exist which make it possible to observe the amount of stability and flexibility in organizational behaviour. The theoretical basis of most of them is the classic work of the British research workers Burns and Stalker (1961). These authors examined the effectiveness" of the arrangement of organizational structures in industrial organizations, regarding the organizational aims´ character. In the course of the examination they expressed the difference between the so called mechanical and organic management systems. Burns and Stalker understood the mechanical organizational system as comparable to the Weber model of a rational bureaucratic organization. According to them it is charac- teristic by rigid hierarchical relationships, fixedly predetermined duties and responsibili- ties of the individual members, a high degree of relationship formalization, a prevalence of formally stated communication flows and networks, a high degree of decisionmaking centralization. The authors conclude that the stated type of organization is suitable for the performance of stable, unchanging organizational aims and tasks. The organic organizational system is defined by the authors as a direct opposite of the above. It is characteristic by a lesser complexity of the organizational entirety, a lower level of formalization and the decentralization of decisionmaking. The organic organiza- tion leaves a larger space for the cooperation between individual members, in the vertical as well as horizontal direction, it admits and requests adaptability of the organizational 145 Summary rules. Informal communication plays a significant role in the creation of organizational relationships, the decisionmaking authority is decentralized. The organic arrangement is understood as highly adaptible and flexible. Therefore it is convenient in unstable condi- tions when problems and the rules to solve them are not distributed by specialists and clearly defined by the organizational hierarchy. The social organization of the implementation process Cultural models and the ways responsibility and trust are spaced in the relationships be- tween people develop dependently on the character of the shared activity organized with the help of these relationships. The aims and tasks of teamwork are complex and inter- connected which is of great significance. Also the personalities of the individuals organiz- ing themselves into social structures play an important part. Especially I have in mind the heterogeneity or the homogeneity of the nature of the community members´ individual identities. The space and time spreading of the organizational activities or the character of the means of communication making interactions between the members possible are of great significance, too. Authors often speak in this connection about the organizational context influencing the expansion of certain ways and models of organizational behaviour. M. Hill believes the character of the organizational context to be essentially determined by a variable which he calls complexity" of team activities. (Hill, 1997: 153) The social organization of public programmes comprises a high range of political par- ticipants who enter reciprocal relationships during implementation. These participants create a complex, incongruous programme-entirety of state as well as non-state public or- ganizations, private companies and agencies, groups of interest, defence coalitions, work- teams and individuals. Within it the participants can get into very heterogeneous pro- gramme situations, they can apply various ideas and opinions on the programmés aims, the ways of participation and norms of the programme behaviour. With high probability it can be anticipated that in concrete situations individual models of cultural regulation will function together, they will collide in various ways and come into mutual conflicts which in their consequence will lead to redefinitions of these institutional rules by indi- vidual programme workers. The incongruity and complexity of the public programmes´ organizational structures led some authors to the conviction that the public programme participants´ social organ- ization is of a particular character, regarding the nature of their reciprocal relationships. B. Hjern and D. Porter assume that this particularity is caused by the fact of the relation- ships among the participants being formed within (a) the intra-organizational, (b) the in- ter-organizational context. To express this double context of the organization of public pro- grammes they introduce the term implementation structure". (Hjern and Porter, 1981) The individual participants in the programme often operate in the heterogeneous sur- roundings of state bureaucracies, professional associations and communities as well as of market competition. In consequence of the heterogeneous nature of implementation struc- ture and of the fact that the organizations cooperating on the programmés implementa- 146 tion do not always form administratively interlinked units greater mutual independence (autonomy) of the programme participants arises. It becomes evident by the diversity or by the contradictory character of the programme- and organization rules regulating the be- haviour of the individual implementation workers. Hjern and Porter (1981) believe the stated contradictory character to be of such consequence as to necessitate the differentia- tion between the so called ,,programme" and ,,organizational" rationality. The implementa- tion structures are more dynamic in their view than the relationships in formal organiza- tions, they are more strongly based on infomal power and authority, the decision about the individual members´ participation is more strongly based on volunteering, the individu- als´ initiative and on mutual trust than in formal organizations. Contemporary expert literature conveys a range of evidence that also within relatively sta- ble formal organizations (a) significant areas of organizational instability arise and that (b) also in formal organizations a significant part is played by informal relationships and their networks which are able to modify and reinterpret the organization´s official goals. Also in formal organizations the effect of institutionalized behaviour rules becomes evi- dent on one hand, and the influence of individual participants in the organizational life who are endowed with a certain organizational identity, work experience and orientation, on the other hand. This two-sided impact becomes evident in the organizations by the existence of formal and informal relationship structures. In modern organizations two mutually intercon- nected sides of worker-regulation can be classified: firstly the system of the formally estab- lished norms of organizational behaviour, representing a so called rational controle and reg- ulation apparatus and secondly inofficial influences, expectations and interests of the individual workers, forming a so called social controle and regulation apparatus. The power structure of the formal organization The mechanism of the reciprocal effects of formal and informal relationships in the reg- ulation of organizational behaviour was described by M. Crozier. He sees it in the differ- entiated distribution of organizational power and in the resulting organizational autonomy among individual members. The newness of Crozier´s approach lies in his having reha- bilitated the organizational status of the individual. He demonstrated that the individuals in an organization are not victims" of an objective organizational area but that they rather create and reinterpret organizational rules in a way that suits them and responds to their individual interests and aims. The mechanism that makes the realization of these individual reinterpretations possible lies in the individuals´ incessant disposal of a certain amount of organizational power and independence which they use to carry through individual strategies in various types of in- teraction. Doing this the logic of their interactions succumbs to situational fortuities. Its character is not of formally logical or scientific, but of the limited rationality of human deeds. They themselves may therefore occasion spheres of uncertainty and instability of organizational behaviour. The areas of uncertainty of organizational behaviour have objective power sources in formal organizations. According to Crozier these sources form a very heterogeneous range 147 Summary of factors which do not depend on the formal hierarchy of power. The following realities belong to them. ˇ The mastery of expert or function technology. An expert or a function-specialist dispose of information and knowledge which enable them to solve problems within their work competences. ˇ Organizational positions on the organization´s border with its outer environment. The people in these positions controle the making of relationships with the surroundings. Thus they have a special influence inside the organization, lying in the ability to controle and mediate the forming of these relationships. ˇ Communicatively exposed organizational positions and the mastery of communicative skills. The participants of organizational life in these positions have the possibility to controle the organiza- tion´s communicative and information flows, to carry out purport reinterpretations and infor- mation manipulations. ˇ Individual application of conventional organizational rules to concrete interactions and situations. It is admitted generally that rules are a means at superiors´ disposal enabling them to acquire their subordinates´ conforming behaviour. The entire relationship can, however, be re- garded also from a different point of view. The rules which reduce the subordinates´ freedom do limit at the same time the extent of possible arbitrariness of the superiors. They are a means of defence of the subordinates. The individual´s freedom of decisionmaking and autonomy of action The theoretical analysis carried out so far shows the difference between various cultural models of organizational arrangement and the reality of the individual participants´ organi- zational interactions in full depth. Cultural rules define the extent of responsibilities and trust which is granted to individuals by the organization. In this context the amount of deci- sionmaking-freedom granted to individuals within the solving of programme- and organiza- tional tasks is regulated, too. On the other hand, a real organizational cooperation of the im- plementation participants always creates certain areas of individual decisionmaking-freedom where individuals can display their interests and identity. Therefore it is necessary to distin- guish exactly between the normative presumption of the organization members´ discretion as a shared element of organizational culture and the descriptively registered discretion and organizational autonomy of the individual participants. The freedom of decisionmaking may be understood as part of the organizational rules and expectations. In that sense it makes the individual dependent on the other members of the relatively cohesive public programmes´ organizational structure. The organizational autonomy and discretion I understand as the individual´s independence on the other par- ticipants in concrete programe situations. Free, autonomous behaviour is thus possible only in conditions of the organizational cohesion´s disturbance. Its plausible consequence is an increase in instability and uncertainty of behaviour of the organization as a whole. 148 An important occurence ensues from the existence of the individuals´ informal power sources inside the organization: informal sources of organizational uncertainty can be em- ployed to destroy or reinterpret the formally stated rules. The attention is to be directed towards the individual activities of the participants who have the power to negotiate or- ganizational rules informally in certain situations. A substancial factor of organizational stability or instability is the identity of the organizational participants, their value-normative orientation and work motivation. In concrete situations the content-aspect of the models of implementation and the individual members´ value-normative orientation both have an effect on the cohesion of the organizational activities. Etzioni, in his well known typology of organizations, was one of the first to draw attention to this situation. Within a public or social programme organization the distinction between the individ- ual participants´ freedom and independence has not only a theoretical-methodological sig- nificance which lies in giving a more precise definition to the analysis of changes in or- ganizational behaviour. In analytical- and evaluation practice it allows, above all, a distinction between the chaotic organization of the implementation process, characteristic by the programme workers´ unexpected behaviour connected with the programme aims- realization´s unexpected effects, and between the liberal programme-organization which is filled with the individual participants´ reciprocal trust and mutual responsibility during the fulfilment of the programmés, or the group´s, interests and goals. Organizational autonomy and street-level bureaucracy The criticism of the rationalist conceptions of the implementation process´s organization endeavours to disclose areas of organizational instability which bestow substantial autonomy of action on individual participants. If, in specific areas of the organization, the formal au- thorities do not have the possibility to controle rationally established rules of responsibility and trust among the members of the programme structures, inconsistent positions originate in these areas, and such positions may be disturbing to the organization´s cohesion. A typical inconsistent position within the organizational structure of the public pro- grammes is the street-level" bureaucrat. The stated term describes a public and social serv- ices worker who during his work is in direct interaction with the citizens and who carries out social and public services directly. According to Lipsky (1980) the stated designation is typ- ical for medical doctors, teachers, social workers, social security officials, home nurses etc. It covers a large area of activities perfomed by professionals as well as non-professionals. What is the source of their organizational power? By performing social work directly with the client these workers can modify or finish implementation in a situation where their own choice (decision) is at variance with the strategy applied by their organization. The power of these workers is founded on just the unremovable, immanent autonomy of their making decisions about other people whilest bestowing social and public services. The autonomy of these workers appears as a problem especially in the bureaucratic arrangement of the implementation process. In the bureaucratic organization the source of their independence lies (a) in their mediating of the contact with the programmes´ clients, 149 Summary (b) in their functional specialization which inhibits higher level administrators to watch and controle their work. The organizational autonomy is reinforced by the freedom of deci- sionmaking given by the rules of the bureaucratic arrangement. This concentration of free- dom of decisionmaking on lower levels of the bureaucratic arrangement is of paradoxical quality" (Elmore, 1978: 189). The main concern of street-level bureaucracy is to manage the strains arising from the complexity of everyday work. This concern brings about strate- gies of creating a range of informal routines the programme makers usually do not take into account. Thus the programme is being modified. Lipsky proves by a number of examples that executive social services workers are ori- entated in their behaviour towards structural components of various organizational mod- els of activity. He distinguishes orientation towards organization, orientation towards legal norms, orientation towards the consumer of social services and finally orientation towards professional norms. All these normative orientations of social workers he perceives as more or less problematic in the viewpoint of the organizational perform. 150 LITERATURA Aldrich, H.(1972) An Organization-enviroment Perspective in Cooperation and Conflict in the Manpower Training Systém. In: Conflict and Power in Complex Organizations. Kent OH, Kent State University Press. Aron, R. (1993) Demokracie a totalitarismus. Brno, Atlantis. Arrow, K. J. (1951) Social Choice and Individual Values. New York, Wiley. Barnard, Ch. (1938) The Functions of the Executive. Cambridge MASS, Harvard Un. Press. Bauman, Z. (1997) Myslet sociologicky. Praha, SLON. Bardach, E. (1974) The Implementation Game. Cambridge MA, MIT Press. Barret, S., Fudge, C. (1981) Policy and Action. London, Methuen. Becker, G. S. (1958) Economics of Discrimination. Chicago, The Un. of Chicago Press. Becker, G. S. (1976) The Economic Approach to Human Behavior. Chicago, The Un. of Chicago Press. Bell,D. (1999) Kulturní rozpory kapitalismu. Praha, SLON. Berger, P. (1999) Sociální konstrukce reality. Praha, CDK. Berman, P. (1978) The Study of Macro- and Micro-Implementation. In: Public Policy, 26, pp. 157-184. Blau, P.,Meyer, M. (1971) Bureaucracy in Modern Society. 2nd ed., New York, Random House. Bourdieu, P. (1990) In Other Words. Cambridge, Polity. Browne, A., Wildavsky,A.(1983) Should Evaluation become Implementation? In: J. Pressman (ed.), Implementation. Berkeley, Un. of California Press, pp. 206-231. Burns, T., Stalker, G.M. (1961) The Management of Innovation. London, Tavistock. Cicourel, A.V. (1981) Advances in Social Theory and Methodology. London, Routledge & Kegan Paul, 120 p. Coleman, J.S. (1966) The Possibility of a Social Welfare Funktion. In: American Economic Review, 56, pp. 1105- 1122. Collier, R.B. (1991) Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement and Regime Dynamics in Latin Amerika. Princeton, Princeton Un. Press. Degeling, P., Colebatch, H. (1997) Structure and action as constructs in the practice of public administration. In: The Policy process, London, pp.353 - 364. 151 Literatura Denhardt, R.B. (1981) Toward a critical theory of public organisations. In: Public Administration Review, 41 (6), pp.628 - 635. Derrida, J. (1978) Writing and Difference. Chicago, The Un. of Chicago Press, Downs, A. (1957) An Economic Theory of Bureaucracy. New York, Harper and Row,390 p. Downs, A. (1967) Inside Bureaucracy. Boston, Little Brown. Dror, Y. (1964) Muddling Through ­ ,,Science" or Inertia? In: Public Administration Review, 24 (3), pp. 153-157. Dror, Y. (1986) Policymaking Under Adversivity. New Brunswick, Transactions Books Douglas, P.A. , Isherwood, J. (1979) The World of Goods. London, Allen Lane. Dunsire, A. (1978) Implementation in a Bureaucracy. Oxford, Martin Robertson. Dunsire, A. (1986) Cutback Management in Public Bureaucracies. New York, Cambridge Un. Press, 254 p. Durkheim, E. (1902) De la division du travail social. Paris Easton, D. (1965) A Systems Analysis of Political Life. New York, Wiley. Edelman, M. (1971) Politics as Symbolic Action. Chicago, Markham. Elmore, R. (1978) Organizational Models of Social Program Implementation. In: Public Policy, 26, pp. 185-228. Elmore, R. (1979) Backward Mapping. In: Political Science Quarterly, 94, pp.601-616. Elster, J. (1989) The Cement of Society. Cambridge, Cambridge Un. Press. Etzioni, A. (1961) A Comparative Analysis of Complex Organisations. New York, Free Press Etzioni, A. (1967) Mixed Scanning: a ,,Third" Approach to Decision-Making. In: Public Administration Review, 27 (5), pp. 385-392. Etzioni, A. (1968) The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. New York, Free Press. Etzioni, A. (1993) The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and Communitarian Agenda. New York, Crown Publishers. Etzioni, A. (1994) Who should Pay for Care? The Sunday Times, 3 July. Etzioni, A. (1995) Morální dimenze ekonomiky. Praha, Victoria Publ. 243 s. Flax, C. (1990) Thinking Fragments. Berkeley, Un. of California Press. Fox, A. (1974) Beyond Contract: Work, Power and Trust Relations. London, Faber. Fox, N. (1991) Postmodernism, Rationality and the Evaluation of Health Care. In: The Sociological Review, 39 (4), pp.530-551. 152 Gleick, J. (1996) Chaos. Praha, Ando Publishing. Goodin, R. E. (1982) Political Theory and Public Policy. Chicago, Chicago Un. Press. Gordon, I., Lewis, J., Young, K. (1977) Perspectives on Policy Analysis. In: Public Administration Bulletin, 25, pp.26-30. Gouldner, A. W. (1954) Patterns of Industrial Bureaucracy. Glencoe IL, Free Press. Gouldner, A. W. (1963) Modern Sociology. New York, Harcourt, Brace and World. Granovetter, M. (1992) Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness. In: Svedberg, R. (eds.) The Sociology of Economic Life. Oxford, Westview Press. Gregory, R. (1989) Political Rationality or ,,Incrementalism"? In: Policy and Politics, 17 (2), pp. 139-153. Habermas, J. (1971) Toward a Rational Society. London, Heinemann. Hanf, K. (1982) The Implementation of Regulatory Policy: Enforcement as Bargaining. In: European Journal of Political Research, 10, pp.159-172. Haralambos, M., Holborn, M. (1995) Sociology. London, Harper Collins. Hill, M. (1997) The Policy process in Modern State. London, Prentice Hall. Hitch, Ch., McKean, R. (1963) The Economics of Defense in a Nuclear Age. Cambridge MA, Harvard Un. Press. Hjern, B. ed. (1978) Interorganizational Policy Making: Limits to Coordination and Central Control. London, Sage, Hjern, B., Hull, Ch. (1982) Implementation Research as Empirical Constitutionalism. In: European Journal of Political Research, 10, pp. 105-116. Hjern, B., Porter, D. O. (1981) Implementation Structures: a New Unit of Administrative Analysis. In: Organization Studies, 2, pp. 211-227. Hofstede, G. et al. (1990) Measuring Organizational Culture. In: Administrative Science Quarterly, June, pp. 286-316. Hogwood, B.W., Peters,B.G. (1983) Policy Dynamics. Bringhton, Harvester. Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1981) The Policy Orientation. Un. of Strathclyde, CSPP. Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984) Policy Analysis for the Real World. Oxford, Oxford Un. Press. Hood, C.C. (1976) The Limits of Administration. London, Wiley. Horster, D. (1995) Jürgen Habermas. Praha, Svoboda. Hudson, B. (1997) Michael Lipsky and Street level bureaucracy: A meglected perspective. In: The policy process, London, pp. 393 - 403. 153 Literatura Hugman, R. (1998) Social Welfare and Social Value. London, Macmillan. Jenkins, W.I. (1978) Policy Analysis. London, Martin Robertson. Keller, J. (1996) Sociologie byrokracie a organizace. Praha, SLON. Kochan, T. A. (1975) Determinants of the Power of Boundary Units in an Interorganizational Bargaining Relation. In: Administrative Science Quarterly, 20, pp. 434-452. Kotlas, P. (1998) Sítě aktérů jako aktivní faktor veřejné politiky. In: M. Purkrábek (ed.) Centrální politické rozhodování v ČR., Praha, Fakulta sociálních věd UK. König, R. (1976) Emile Durheim: Der Soziologe als Moralist. In: Klassiker des Soziologischen Denkens. Band 1, München, Beck Verlag. Krasner, S.D. (1988) Sovereignty: An Institutional Perspective. In: Comparative Political Studies, 21, pp. 66-94. Lane, J.E. (1987) Implementation, Accountability and Trust. In: European Journal of Political Research, 15 (5), pp. 527-546. Lindblom, Ch. (1959) The science of ,,muddling through". In: Public Administration Review, 19, pp. 78-88. Lindblom, Ch. (1965) The Inteligence of Democracy: Decision Making Through mutual Adjustment. New York, Free Press. Lindblom, Ch. (1977) Politics and Markets. New York, Basic Books. Lindblom, Ch. (1979) Still Muddling, Not Yet Through. In: Public Administration Review, 39 (6), pp. 517-526. Lindblom, Ch. (1980) The Policy Making Process. 2nd edn, Englewood Cliffs, Prentice Hall. Lindblom, Ch., Woodhouse, E.J. (1993) The Policy Making Process. 3rd edn., Prentice Hall, Engelwood Cliffs, N.J. Lippman, W. (1921) Public Opinion. New York, Macmillan. Lynn, J.; Jay, A. (1981) Yes Minister: The Diaries of a Cabinet Minister. Vol.1,London, BBC Press. Lipsky, M. (1971) Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. In: Urban Affairs Quarterly, 6, pp. 391-409. Lipsky, M., Weatherly, R. (1977) Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special-educational Reform. In: Harvard Educational Review, 47 (2), pp. 171-197. Lipsky, M. (1980) Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York, Russel Sage Foudation, pp 14 - 25. Majon, G., Wildavsky, A. (1978) Implementation as Evolution. In: Policy Studies Review Annual ­ 1978, Beverly Hills, Sage. Malinowski, B. (1969) Vědecká teorie kultury. Brno, FF UJEP. March, J. G. (1963) A Behavioral Theory of the Firm. Englewood Cliffs NJ, Prentice Hall. 154 March, J. G. (1970) Politics and the City. In: K. Arrow (ed.) Urban Processes as Viewed by the Social Sciences. Washington DC, The Urban Institut Press. March, J. G. (1996) Institutional Perspectives on Political Institutions. In: Governance, 9 (3), pp. 248-264. Marshaw, J. L. (1983) Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims. New Haven, Yale University Press, pp. 21 - 46. McCleery, M. (1964) On Remarks Taken Out of Context. In: Public Administration Review, 24, pp. 157-171. McLauglhlin, M. (1976) Implementation as Mutual Adaptation. In: W.Williams, R. Elmore (eds.), Social Program Implementation, New York, Academic Press, pp.160- 181. McLean, I. (1987) Public Choice: An Introduction. Oxford. Blackwell. McQuail, D. ( 1991) Mass Communication Theory. London, Sage 350 p. Merton, R.K. (1957) Social Theory and Social Structure. Glencoe IL, Un. of Chicago Press. Mintzberg, H. (1983) Structure in Fives: Designing Effective Organizations. London, Prentice Hall. Münch, R. (1992) Die Struktur der Moderne. Frankfurt am Main, Suhrkamp. Nakamura, R. (1987) The Textbook Policy Process and Implementation Research. In:Policy Studies Review, 7, pp.142-154. Návrh ( 1999) Návrh koncepce reformy veřejné správy. Praha MV ČR Niskanen, W.A. (1971) Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldin. Nordhaus, W.D. (1975) The Political Bussiness Cycle. In: Review of Economic Studies, 42, pp.169-190. North, D.C. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge, Cambridge Un. Press. Nový, I. (1997) Sociologie pro ekonomy. Praha, Grada. O`Brien, J.A. (1988) Information Systems in Bussines Management. Homewood ILL, Irwin. O`Reilly, Ch.A., Chatman, J.G.,Caldwell, D.F. (1991) People and Organizational Culture. In: Academy of Management Journal, Semptember, pp. 487-516. Offe, C. (1996) Modernity and the State: East, West. Cambridge. Polity Press. Olson, M. (1965) The Logic of Collective Action. Cambridge, Cambridge Un. Press. Parsons, W. (1995) Public Policy. London, Edward Elgar. Polanyi, K., Arensberg, C.M., Pearson, H.W. (1957) Trade Market in the Early Empires. New York, Free Press. Potůček, M. (1997) Nejen trh. Praha, SLON. Potůček, M. ed. (1997a) Veřejná politika. Praha, FSV UK. 155 Literatura Potůček, M. (1999) Křižovatky české sociální reformy. Praha, SLON. Pressman, J.,Wildavsky, A. (1973) Implementation. Berkeley, Un. of California Press. Prottas, J.D. (1978) The power of the street level bureaucrat in public service bureaucracies. In: Urban Affairs Quarterly, 13(3) pp. 153 - 175. Purkrábek, M., Potůček, M.,Háva, P. (1999) Kvalita centrálního rozhodování ­ klíč k rozvoji veřejné politiky a společnosti. Praha, UK. Rickman, H.P. (1990) Science and Hermeneutics. In: Philosophy and Social Science, 20 (3), pp 291-302. Riesman, D. (1967) Osamělý dav. Praha, Svoboda. Ringen, S. (1987) The Possibility of Politics. Oxford, Oxford Un. Press. Robbins, S.P. (1994) Management. New Jersey, Prentice-Hall. Sabatier, P.A. (1986) Top-down and bottom-up approches to implementation research. In: Journal of Public Policy, 6, 1986, pp. 21-48. Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H. (1993) Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Westview Press, Boulder, Columbia. Sabatier, P.A., Mazmanian, D. (1979) The Conditions of Effective Implementation. In: Policy Analysis, 5, pp. 481-504. Sabatier, P.A., Mazmanian, D. (1980) A Framework of analysis. In: Policy Studies Journal. 8, pp. 538-560. Salaman, G. (1974) Community and Occupation. Cambridge, Cambridge Un. Press. Selznick, P. (1992) The Moral Commonwealth. Berkeley, Un. of California Press. Sharpe, T. (1985) Central Coordination and the Policy Networks. In: Political Studies, 33, pp. 361-381. Schütz, A. (1932) Der sinnhaften Aufbau der sozialen Welt. Wien, Springer Verlag. Schütz, A. (1961) Gesammelte Aufsätze. Band 1, München, Springer Verlag. Simon, H.A. (1957) Administrative Behaviour. 2nd edn., New York, Macmillan. Sandel, M. (1984) Liberalism and its Critics. New York, N.Y. Un. Press. Sirovátka, T. ed. (1997) Sociální zabezpečení (vybrané texty). Brno, Ekonomicko-správní fakulta MU. Sirovátka, T. (2000) Česká sociální politika na prahu 21. století. Brno, Fakulta sociálních studií MU. Smelser, N.J. (1963) The Sociology of Economic Life. Englewood Cliffs NJ, Prentice Hall. Smith, G., May, D. (1980) The Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Models of Decision Making. In: Policy and Politics, 8(2), pp. 147-161. Smith,G., May, D. (1997) At the Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Model of Decision Making. In: M. Hill (ed.), The Policy Process. London, Prentice Hall, pp. 163-174. 156 Spicker, P. (1995) Social Policy: Themes and Approaches. London, Prentice Hall. Srubar, P. (1989) Kosmion. Frankfurt am Main, Suhrkamp Verlag. Stone, D.A. (1989) Causal Stories and the Formation of Policy Agendas. In: Political Science Quarterly, 104, pp. 281-300. Svedberg, R. (1996) Economics and Sociology. Princeton NJ, Princeton Un. Press. Taylor, C. (1985) Atomism. In: Philosophy and Human Sciences, vol. 2, Cambridge, Cambridge Un. Press. Tulock, G. (1965) The Politics of Bureaucracy. Washington, Public Affairs Press. Turner, S. (1977) Complex Organizations as Savage Tribes. In: Journal for the Theory of Social Behavior, vol.7, pp.99-127 Van Meter, D.,Van Horn, C.E. (1975) The Policy Implementation Process: a conceptual Framework. In: Administration amd Society, 6(4), pp. 445-488 Vos, J. (1994) Výkonné orgány sociálního státu. In: Bohannes,J. (ed.): Problémy sociálního státu. Brno, Mezinárodní politologický ústav MU. Watson, T. J. (1995) Sociology Work and Industry. London, Routledge. Weber, M. (1921) Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen, J. Möhr Verlag. Weber, M. (1972) G.A. zur Religionsoziologie. Band 1, Tübingen, Mohr-Siebeck. Weick, K. (1976) Educational Organizations as loosely coupled Systems. In: Administrative Science Quarterly, 21, pp. 1-18. White, H. C. (1981) Where Do Markets Come From? In: American Journal of Sociology, 87(November), pp. 517-547. Williams, W. (1980) The Implementation Perspective. Berkeley, Un. of California Press. Williamson, O.E. (1975) Markets and Hierarchies. London , McMillan . Wilson, W. (1987) The Study of Administration. In: Political Science Quarterly, 56 (2), pp.481-506. Winkler, J. (1998) Komunikace v organizacích. Brno, MU Winkler, J. (1998) Komunikace a interakce správních úřadů s občany. In: Příručka pro zastupitele měst a obcí. Brno, MU, s. 67 -82. Winkler, J. (1999a) Strategie a realizace změn v neziskových organizacích. In:Strategie rozvoje měst, obcí, regionů a jejich organizací. Brno,MU, s.63 ­ 75. Winkler, J. (1999b) Veřejné mínění jako projev veřejného zájmu. In: I. Malý (eds.) Problémy definování a prosazování veřejného zájmu. Brno, MU, s. 87-99 Winkler, J. (2000) Ekonomika a společnost. Brno, MU. Wolin, R. (1994) Antihumanism in the Discourse of French Postwar Theory. In: Common Knowledge, 3, pp. 65-78. 157 Literatura Wrong, D.A. (1961) Oversocialized Concept of Man in Sociology. In: American Sociological Review. 26 (2), pp. 183-193. Yack, B. (1985) Concept of Political Community in Aristotle`s Philosophy. In: Review of Politics. 47, pp. 92-112. Young, T.R. (1991) Chaos and Social Change: Metaphysics of the Postmodern. In: The Social Science Journal, 28 (3), pp.289-305. Young, T.R. (1991a) Chaos Theory and Symbolic Interaction Theory: Poetics for the Postmodern Sociologist. In: Symbolic Interaction, 14 (3), pp.321-334. Young, T.R. (1992) Chaos Theory and the Social Science. Essex, Mich., Red Feather Institut. Zizek, P. (1990) The Sublime Object of Ideology. London, Verso. 158