-""                          Hlava IV. Systém evropského práva
nic, ale i nařízeni popr, jiných právních aktů. Komise však v doprovodném prohlášeni k JEA uvedla, že dá ve svém návrhu opatřeni přednost směrnici tam, kde harmonizace bude mit za následek zménu zákona v členských státech. K přijeti opatřeni postačí kvalifikovaná většina hlasů v Radě postupem spolurozhodování s EP a po konzultaci s HSV. Harmonizační opatření se mohou týkat jen těch vnitrostátních předpisů, které mají „přímý vliv na vytvářeni a fungování vnitřního trhu". Členskému státu (podle judikatury ESD nejen tomu, který byl při přijeti opatřeni v Radé přehlasován) je umožněno odchýlit se od harmonizovaného standardu a nadále používat vlastní právni předpis popř. dokonce přijmout nový. máli pro to prokazatelné objektivní důvody veřejného zájmu (uvedené v či. 30 SES) nebo důvody vztahující se k ochraně pracovního nebo životního prostředí. Musj však o tom uvědomit Komisi, která ovčři. zda tento postup členského státu neslouží jako prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezováni obchodu uvnitř Společenství.
Z postupu harmonizace podle ČI. 95 SES jsou vyjmuta ustanovení pro harmonizaci daňovou, ustanovení týkající se volného pohybu osob a práv a zájmu pracovníků (odst. 2); v těchto oblastech se i nadále postupuje podle či. 94 SES. neni-li ve Smlouvě dáno zvláštni zmocňovací ustanoveni (viz íbora 15.4.2).
Tento „novýpřístup" k harmonizaci práva tedy už nepočítal s nutnosti jednomyslného přijímání rozhodnutí V Radé a dával přednost zásadě většinového hlasováni, přičemž zároveň posílil postavení EP v jeho součinnosti s Radou. Vzdáni se požadavku jednomyslnosti a usnadnění procesu sbližování práva bylo politicky vykoupeno připuštěním pravidla „opting-out". které členskému státu umožňuje za výjimečných okolnosti vyhnout se - se souhlasem Komise - přijatému harmonizačnímu standardu a zachovat si standard vlastní. Harmonizační opatření může samo zahrnovat v odůvodněných případech ochrannou doložku, která opravňuje Členské státy z jednoho nebo více důvodů „neekonomické povahy" (tj. z důvodů veřejného zájmu ve smyslu výjimek podle Či. 30 SES) přijmout dočasná opatřeni podléhající kontrole Společenství (či. 95/10 SES).
Orgány Společenství jsou povinny brát za základ svého rozhodování v otázkách týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany Životního prostředí a ochrany spotřebitele, „vysokou úroveň takové ochrany"' (ČI. 95/3 SES).
ČI- 100a SEHS byl původně míněn jako ustanoveni pouze pro období dobudováni vnitřního trhu. Poté se vsak ukázalo, že harmonizační' potřeba tím nekončí, a tento Článek zůstal zachován i po „amsterdamskí" novelizaci Smlouvy (nyní jako či. 95). Podle bývalého fij. lOOb SEHS, koncipovaného jako doplněk úpravy harmonizace, se předvídala možnost, aby Rada mohla stejným postupem jako podle či. 100a SES rozhodnout, že předpisy platné v některém členském státe musejí být uznány za rovnocenné předpisům jiného členského státu. Tolo formální uznání ekvivalence, s nímž je spojeno též zajištění tržních svobod i v neharmonizova-ných sektorech, nezískalo - v neposlední řadč v důsledku značného rozíifeni judikatury ESD Cassis de Dijon - Žádný praktický význam. Předpis či. lOOb SES byl zrušen Amsterdamskou smlouvou.

Kapitola 15. Tvorba evropského práva                        269
Amsterdamskou smlouvou, kterou došlo mj. ke změně či. 95 SES, byl učiněn další krok ke zvýšení účinnosti a právní jistoty v oblasti harmonizace práva: opatřeni ke sbližováni předpisů týkajících se zdrávi, bezpečnosti a ochrany životního prostředi a ochrany spotřebitelů mají být nyní založena na novém rozvoji vědeckých poznatků (odst. 3);
-  členský stát, který hodlá ponechat z důvodů veřejného zájmu v platnosti své vnitrostátní předpisy a musi o nich uvědomit Komisi, je napříště povinen sdělit své důvody, čímž Komisi usnadní zaujetí stanoviska v dané věci (odst. 4);
-  Členským státům se umožňuje dodatečně zavést ochranná opatření, pokud harmonizovaná úprava vyvolala specifický problém (odst. 5);
-  Komise se bude napříště vyjadřovat k otázce legitimity důvodů pro odchýlení se ve lhůtě 6 měsíců a může také navrhnout z tohoto titulu uzpůsobení harmo-nizačniho opatřeni (odst. 6);
-   aby byla omezena možnost zneužití úlev, které Členský stát může získat, byl zaveden zjednodušený postup pro předloženi žaloby o porušeni Smlouvy členským státem Evropskému soudnímu dvoru (odst. 8).
JEA. SEU a AS přinesly do Smlouvy - spolu se zavedením nových společných politik - také zvláštní zmocňovací ustanovení pro harmonizaci práva členských států v dalšich oblastech, která se uplatni přednostně popřípadě v souběhu s obecnými kompetenčními normami ČI. 94. resp. 95: v oblasti hraničních kontrol pohybu osob, vízové, azylové a přistěhovalecké politiky a spolupráce v oblasti civilního soudnictví a veřejné správy (či. 61 ve spojení s Či. 62,63,65.66 a 67). v celnictvi (či. 135), v oblasti pracovního prostředí a sociálních věci (či. 137/2a3/ex-čl. 118a). v otázkách stejné odměny za práci pro muže a Ženy (či. 141/3/ex-čl. 119), ve zdravotnictví [či. 152/4 písm. a). b)/ex-ČI. 129], v ochraně spotřebitele [či. 153/3 pism. byex-čl. 129a], v otázkách rranscvropských síti (či. 156/ex-čl. 129d).vob-lasti ochrany životního prostředí (či. 175/1 a 2 ve spojení s Či. 174/cx-čl. 130r a I30s). Do SEU bylo zařazeno harmonizační ustanovení pro oblast policejní a justiční spolupráce v trestních věcech [ČI. 34/2 písm. b)J.
Koncepce harmonizace práva podle „nového přístupu", která má i významný dcregulační vliv, se stala - spolu se zásadou subsidiarity a proporcionality (viz kap. 6.5.1) - součástí katalogu ústavních zásad Unie.
15.5.6 Metody harmonizace práva
Nová politika harmonizace, jejímž nosným sloupem je závazek ke vzájemnému uznávání funkčné rovnocenných národních úprav, se projevuje v různých metodách harmonizace:
-  harmonizace minimální, při které se v rámci Společenství stanoví jen minimální požadavky (minimálni nebo nejvyšší standardy), přičemž se Členským státům výslovně zachovává možnost ponechat si či zavést v rámci své jurisdikce jednostranné přísnější opatření (např.
marg. č. 408
270
Hlava IK Systém evropského práva
k ochraně pracovníku, ochraně spotřebitele nebo k ochraně životního prostředí);
-  harmonizace alternativní, kdy jsou národnímu zákonodárci dána na výběr různá řešení právní úpravy, přiěemž každé vyhovuje podmínkám přístupu na celý vnitřní trh;
-  harmonizace opční. tj. národní právní předpisy mohou zůstat v platnosti vedle harmonizovaných předpisů evropských. Výrobce (dovozce) má možnost volby mezi národním nebo evropským standardem, přiěemž jeho produkt je v prvním případě přijatelný jen v rámci trhu národního, v druhém pak na celém trhu ES. Členské státy pak musejí připustit dovoz a vstup na svůj trh těch výrobků, které vyhovuji komunitami mu standardu. Na rozdíl od totální harmonizace neodstraňuje opční harmo' nizace zároveň tzv. obrácenou diskriminaci. V důsledku zřetelné preference, kterou Spoleěenství uděluje podle nového přístupu metodě minimální harmonizace, poklesl význam opční harmonizace. V oblasti technických předpisů hraje opční harmonizace od té doby podřadnou roli, neboť nezaručuje použitelnost výrobků v měřítku celého Společenství. To je zřejmou nevýhodou, zvláště na trhu technických přístrojů a náhradních dílů. V této oblasti existuje i podle nového přístupu tendence k totální harmonizaci;
- odkazy na normy, kdy komunitárne jsou závazné jen kvalitativní hodnoty (Často ve formě generálních klauzulí, např. stav techniky), přičemž pokud jde o kvantifikaci, odkazuje se na nezávazné normy, vypracovávané evropskými institucemi pro normalizaci podle odpovídajícího stavu vědy a techniky (viz shora). Odkazy na normy hrají velkou úlohu v technické harmonizaci. Bylo jich použito poprvé ve směrnici o nízkém napětí pro domácí přístroje ze dne 19. února 1973 (ULL 1973, 77. 29). Průřezové úpravy (tzv. horizontální harmonizace) jsou používány zejména u výrobkově popř. oborově orientovaných (sektorových) předpisů (např. směrnice o odpovědnosti za výrobek, klamavé reklamě, označování potravinářských výrobků). Jako názorné příklady horizontálních opatření podle nového přístupu k harmonizaci lze uvést obě obecné směrnice o vzájemném uznávání odborné kvalifikace (viz 15.4.8);
- notifikační směrnice (směrnice Rady č. 83/189/EHS ze dne 28. března 1983. o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů) zavazuje Členské státy oznamovat už ve stadiu návrhu Komisi všechny technické předpisy (od roku 1988 také předpisy o potravinách), tj. technická specifika včetně příslušných správních předpisů, jejichž respektování je závazné de iure nebo de facto pro vstup výrobku na trh. Oznámením začíná běžel lhůta 3 měsíců (v jistých případech
Kapitola IS. Tvorba evropského práva                     271
jí lze prodloužit na 6, popřípadě 12 měsíců), během níž členský stát nesmí svůj legislativní záměr provést. Tato směrnice zavádí zesílenou průhlednost pokud jde o plánované technické předpisy členských států, v duchu hesla,.kdo drží normu, je pánem na trhu"; - směrnice o bezpečnosti výrobků (směrnice Rady č. 92/59/EHS ze dne 29. června 1992, o všeobecné bezpečnosti výrobku - ÚL L 1992,228, 24) je - stejně jako notifikační směrnice - směrnicí mající povahu procesní. Stanoví, že na trh lze uvádět jen ty výrobky, které jsou bezpečně za normálních a rozumných podmínek užití. Výrobci jsou povinni provádět namátkové kontroly u výrobků uváděných do oběhu a informovat spotřebitele o všech nebezpečích prostřednictvím odpovídajících upozornění. Členské státy musejí dohlížet na dodržováni bezpečnostních požadavků a přijímat „vhodná opatřeni", která mohou vést až k uložení povinnosti stáhnout výrobek z trhu. Komise může -jako nejrestriktiv-nější opatření uložit členskému státu, aby stažení výrobku zajistil.
15.5.7 Legislativní proces při přijímání harmonizačních opatření
Pravomoc pro vydání harmonizačního opatření je realizována prostřednictvím daného typu právního aktu (nařízení, směrnice, rozhodnuti, atd.) a postavení příslušného legislativního orgánu Společenství (Rada, Evropský parlament a Rada společně. Komise), i postupu použitelného pro vydání aktu. Legislativním postupům je společné, že mohou být zahájeny jen na návrh Komise. Rada a (od nabytí platnosti SEU) Evropský parlament jsou oprávněny požadovat od Komise předloženi takového návrhu. Monopol na legislativní iniciativu Činí z Komise orgán s velmi silným politickým postavením, neboť jen ona disponuje pravomoci zahajovat postup vedoucí k vydání harmonizačního opatření a tím i podstatným způsobem předurčit jeho normativní obsah. V praxi jsou návrhy Komise vypracová-ány ve spolupráci s odborníky členských států a představitelů védy a po
sleehnuli zástupců zainteresovaných hospodářských kruhů.
Ustanovení Smlouvy zpravidla vyžadují, aby byl vyslechnul HSV,
mnoha případech také poradní VR. Nejdůležitějším orgánem při přijímání legislativních aktů k harmonizaci právních předpisu členských států je však Rada. Maastrichtskou smlouvou byla tvorba práva ve vybraných oblastech, včetně harmonizačních opatření k uskutečnění vnitřního trhu podle Či. 95 SES. podmíněna procesem spolurozhodováni Ef podle Či. 251 SES. Tento proces, v němž Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou, zahrnuje nejméně dvojí čtení a případné svolání tzv. dohodovacího výboru, pokud jsou stanoviska EP a Rady nadále neslučitelná. V případech harmo-
marg. č. 409
272
Hlava IV. Systém evropského práva
nizace podle či. 94 SES rozhoduje Rada jen po konzultaci EP, v jiných případech (zvláštní ustanovení o politikách ES) procesem spolupráce podle či. 252 SES. zahrnujícím dvojí čtení s možností práva suspcnzívniho veta EP, které může Rada přehlasovat jen svým jednomyslným usnesením.
Ve výjimečných případech může být na základě delegace pravomoci Radou zmocněna k vydáváni harmonizačních opatřeni i Komise. Většinou se přitom jedná o vydávání prováděcích předpisů k aktům Rady, přičemž Komisi jsou nápomocny poradní výbory expertů , složené z představitelů správních úřadů Členských států (rozhodnutí Rady ze dne 13. července 1989, známé jako Comito/ogy, ÚL L 1987, 197, 33). V postupu výboru pro správu (zapojován zejména k harmonizací v oblasti zemědělství) náleží pravomoc k rozhodnutí v případě, že stanovisko výboru je v rozporu s návrhem Komise, Radě, zatímco postup výboru pro regulaci (používán zejména k harmonizaci v oblasti zdravotnictví a veterinářství) je uspořádán tak, že Komise může své připravované opatřeni vydat jen tehdy, pokud souhlasí se stanoviskem výboru. Jinak připadne pravomoc k rozhodnutí opět Radě, která jej musí přijmout kvalifikovanou větáinou.
ESD byl pojem harmonizace práva vykládán extenzivně nejen jako sbližováni platných právních předpisů Členských států a přijímání pravidel pro implementaci harmonizačních směrnic v Členských státech, ale také jako tvorba jednotného komunitámího práva (zpravidla pomocí nařízeni); to bylo předmětem - často oprávněné - kritiky jako nadužívaní harmonizačních pravomocí Společenství a důvod k žalobě na neplatnost právního aktu podle či. 230 SES. Proto se také později v některých oblastech politik Společenství objevily negativní klauzule vylučující harmonizaci (např. v Či. 150 SES - odborná příprava).
15.5.8 Oblastí harmonizace práva
\         Na některých příkladech si lze ukázal, jak shora uvedené principy v harmoni-
zační praxi fungují.
V oblasti daňové harmonizace se postupuje podle či. 94, který je subsidiárně použitelný na malérie, výslovne vyloučené z postupu podle či. 95/2, ale pouze u přímých dani. K harmonizaci nepřímých daní (zejména obratové daně z přidané hodnoty a daní spotřebních na minerální oleje, alkohol a tabák) se používá zvlášť ního ustanovení či. 93, v jehož rámci postup přijímaní rozhodnutí odpovídá či. 94. Daňová harmonizace má vytvářet stejné podmínky na vnitrním trhu a tím i předpoklady pro efektivní uskutečnění základních svobod. Dnes jsou základy pro výpočet nepřímé daně v Unii dalekosáhle sjednoceny, pro výši daňového zatížení plati minimální komunitami sazby.
marg. c. 410
Kapitola 15. Tvorba evropskéJto práva
273
V  oblasti volného pohybu pracovníků probíhá harmonizace pomocí směrnic nebo nařízení, které vydává Rada „postupem spolurozhodováni" s EP a po konzultací s HSV na základě zvláštního ustanovení či. 40. Týka se sjednocení hmotne právních pravidel a správních procedur členských států pro přistup na trh práce, výkon povoláni, jakož i vstup a pobyt migrujících pracovníků a příslušníků jejich rodin. V této souvislosti jsou přijímána i návazná opatření ke koordinaci sociálních systémů členských států (či. 42).
Svoboda usazováni a poskytováni služeb se uskutečňuje postupem spolurozhodování Rady s EP a po konzultaci s HSV směrnicemi pro jednotlivé obory činnosti (či. 44^2). V tomto rámci Radě přísluší i koordinace ochranných ustanoveni v právu obchodních společností členských států, např. způsob založení společností, vytvořeni a změny základního jmění společnosti, Rize a rozdelení společností, účetnictví, zahajování a provokování činnosti samostatně výdělečnými osobami (či. 47 ve spojeni s či. 55).
V oblasti uznávání odborné kvalifikace pro ůčciy výkonu povolání se v počátečním období Společenství ubíralo cestou zvláštních (vertikálních) dílčích směrnic pro jednotlivá povoláni, jako byli např. praktičtí lékaři, stomatologové, veterinární lékaři, zdravotní sestry, porodní asistentky a lékárníci. Vzájemné uznáváni diplomů v těchto oborech bylo zprvu spojeno s úsilím o koordinaci minimálních studijních standardů, které musí držitel přísluSného diplomu (osvědčení) splňovat, např. podle směrnice 75/362/EHS ze dne 16. června 1975, ÚL L 1975,167). Tato koncepce se časem ukázala vzhledem k rozdílným právním podmínkám a silným akademickým tradicím v jednotlivých členských státech jako časově i odborně příliš náročná a politicky málo schůdná. Stanovení minimálních studijních standardů - byť jen pokud jde o celkovou délku vzdělávání a katalog oborů - se dostávalo do rozporu s přístupy vzdělávacích institucí v členských státech, které se cítily dotčeny ve svém. ze zákona nezávislém akademickém postavení. Odstrašujícím přikladeni se stala směrnice pro výkon činnosti architektů, která - po 18 letech jednáni - ovšem musela rezignovat na stanoveni minimálních požadavků pro vzdělávací programy.
Směrnice tzv. obecného systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vycházejí ze zásady předpokladu ekvivalence dosažené kvalifikace, pokud se zakládá na předchozím studiu v délce nejméně tří let. Týkají se všech podmínek pro výkon povolání, na něž se nepoužije režim některé ze zvláštních směrnic, a vztahují se na příslušníky Členských států, kteří chtějí určité povoláni vykonávat v jiněm členském státě než v tom, v němž získali příslušnou vysokoškolskou kvalifikaci. Použili této úpravy připadá v úvahu, pokud přijimajíci Členský stát vyžaduje pro výkon povoláni prokázáni nabyté kvalifikace (tzv. regulovaně povolání).
První směrnice obecného systému pro uznávání vysokoškolských diplomů č. 89/48/EHS (ÚL L 1989, 19) byla vydána, aniž by usilovala o jakoukoliv harmonizaci vzdelávacích programů v členských státech. Příslušníkům jiných členských států tak musi být v přijímající zemí umožněn přístup k výkonu povolání za stejných podmínek jako vlastním příslušníkům, pokud diplom opravňuje jeho dr-
274
Hlava IV. Systém evropského práva
žiiele k výkonu daného povolání v zemi původu (tj. kde kvalifikaci získal). Ncní-li k výkonu určitého povoláni v přijímající zemi žádný diplom vyžadován, posta-či, když osoba vykonávala dané povolání v zemi původu po dobu alespoň dvou lei jako hlavní výdělečnou činnost a může luio skutečnost doložit věrohodnými doklady o získané kvalifikaci. Jen v případe existence podstatných rozdílů v systému přípravy na povoláni nebo rozdílu v pojetí činností spojených s daným povoláním smí přijímající členský stát požadovat po uchazeči absolvování doškolo-vaciho, nejvýše tříletého kursu nebo vykonání rozdílové zkouSky. Musí přitom migrující osobě migrující ponechat volbu mezi oběma alternativami, přičemž z důvodu případných značných rozdílů mezi právními systémy členských států může povinně předepsat zkoušku pro právnická povoláni (např. advokáti, daňoví poradci, auditoři).
Doplňující směrnice Rady 92/51 EHS ze dne 18. června 1992, o druhé obecné úpravě uznávání dokladů o způsobilostí pro výkon povolání (ÚL L 1992, 209, 25), spočívající na stejných principech, rozšiřuje vzájemné uznávání na osvědčeni o vzděláni vyššího typu, zejména na další vzdělávání, kieré je doplněno odbornou přípravou na povolání nebo praxi (srov. kap. 36). Obě směrnice byly opakovaně novelizovány.
V oblasli společné zemědělské poliliky jsou základem pro pravomoci Společenství k harmonizaci práva ustanoveni o vypracování a zavádění systému evropského regulování trhu zemědělskými výrobky, přičemž Rada může vydávat kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s EP nařízení, směrnice, rozhodnutí nebo doporučení (či. 43). V praxi jsou nejdůležitějším nástrojem nařízení. Upravují takí sjednocování produkčních norem zemědělských výrobků a norem jejich uvádění na trh (např. pro víno a alkoholické nápoje).
Pro potřeby liberalizace určitých kategorií služeb jsou přijímány Radou kvalifikovanou většinou směrnice na návrh Komise a po konzultaci s EP a HSV podle ČI. 63/2. Společná dopravní politika využívá směrnic zejména pro mezinárodni dopravu, včetně tranzitní, upravující přístup k provozováni kabotážc a zvýšeni bezpečnosti dopravy. Uskutečnění společné dopravní politiky se ukázalo z politických důvodů jako krajně obtížné. Byla sice přijata některá harmonizační opatřeni k liberalizaci silniční nákladní dopravy, jakož i námořní a letecké dopravy, k zásadnímu obratu ve vytvořeni jednotného dopravního trhu však dosud nedoSlo.
Podle Či. 137 má harmonizace práva členských států sloužil mimo jiné ke zlepšení pracovního prostředí a ochraně bezpečnosti a zdraví pracovníků. Zakládá pravomoc ES k přijímání minimálních standardů ve formě směrnic. Přitom je třeba brát zřetel na podmínky a technické předpisy platné v jednotlivých členských státech a chránit malé a střední podniky (viz kap. 40).
Ochrana spotřebitele je sledována jak v souvislosti s vytvářením vnitřního trhu (či. 95), tak i ve formě zvláštních opatření na ochranu zdraví, bezpečnosti, ekonomických zájmů a poskytováni odpovídajících informací spotřebitelům (či. 153). Duplicita pravomocí v této oblasti reflektuje průřezovou funkci ochrany spotřebitele.

Kapitola 15. Tvorba evropského práva
275
Politika Společenství v oblasti životního prostředíje zaměřena na vysokou úroveň ochrany. Ochranná opatřeni stanoví jen minimální požadavky, které nebráni tomu, aby kterýkoliv členský stát jednostranně zachovával nebo zaváděl opatřeni přísnější. Harmonizace v této oblasti nastala už před přijetím JEA, což vedlo ke sporům o její právní základ ve Smlouvě.
Rovněž společná obchodní politika (Či. 131-134) plní v určitém rozsahu harmonizační funkce. Je formulována podle jednotných zásad a postupná nahradila národní režimy v oblasti vnějších hospodářských vztahů, zejména prostřednictvím sjednocování vývozních podpor, stanoveni celních sazeb, uzavíráni celních a obchodních dohod, sjednocení liberalizačních opatření vůči třetim zemím, vývozní politiky a obchodně-politických ochranných opatření (např. antidumpíngo-vých a antisubvenčních úprav).
V určitých oblastech komunitárních politik (všeobecné vzdělávání a odborná příprava-či. 149a 150, kultura - či. 151, zdravotnictví-či. 152) je harmonizace právních předpisů členských států výslovně vyloučena, podobnou funkci však plni tzv. podpůrná opatření („assisting measures") ES, byť zpravidla mírnějšími (nezávaznými) prostředky.
Při harmonizaci systému sociálního zabezpečeni členských států neni sledováno žádné jejich spojení v jednotný systém, nýbrž jen pouhá koordinace (či. 51). Úpravy týkající se účasti osob v systémech sociálního zabezpečení, započitatelné doby zaměstnání a výše pojistných plnění zůstávají i nadále v pravomoci členských států, pojistná období nabytá v jiných členských státech jsou ovšem započi-tatclná (tj. pojistné doby se sčítají a pro účely výpočtu pojistných plnění pojištěnci jsou přepočítány). Nadto mají příslušné státní úřady povinnost k vzájemné spolupráci a pomoci.
15.5.9 Nástroje harmonizace práva
Základťm harmonizace práva členských států Společenství jsou - po- 411 kud jde o právní formu - v první řadč právní akty Rady a Komise, hlavně směrnice a nařízení, v menší míře i rozhodnutí, doporučení a stanoviska podle Či. 249 SES, někdy - zejména v případě nejasností v otázce právního základu harmonizace - byly použity i atypické právni akty, jako jsou usnesení, prohlášeni, apod,, konkretizované v akčních programech („bílé" nebo „zelené" knihy). Je-H právní základ jasný, je legislativní orgán Společenství povinen použít typu právního aktu, stanoveného Smlouvou. Přitom se vychází z předpokladu, že pravomoc k vydáni nařízeni zahrnuje i pravomoc k vydání směrnice, která má méně intenzivní normativní účinek ve vztahu k členským státům (nikoli naopak). Není-li však právní základ harmonizačního opatření z tohoto hlediska dostatečně jasný, má orgán Společenství možnost uvážení při výběru vhodné formy právního aktu.
marg. č. 411
276
Hlava IV. Systém evropského práva
přičemž musí dbát souladu se zásadou proporcionality a zvolit jen takový nástroj, který postačí k uspokojivému dosažení harmonizačního cíle a jeho efektivnímu prosazení; přednost má být dávána směrnicím (Protokol o použili zásad subsidiarity a proporcionality, bod 6).
Přijetí nezávazných právních aktů jako jsou doporučení, stanoviska nebo prohlášení nevyžaduje podle převažujícího názoru a ustálené praxe výslovného smluvního základu pravomoci ve Smlouvě. Použití závazných právních aktů, ať jde o důvod vydání, rozsah úpravy nebo o jejich normativní intenzitu, je také součástí kritérií, použitelných k posouzení postupu Společenství z hlediska respektováni zásady subsidiarily.
Tak napi. k uskutečňováni společné zemědělské politik}' má Rada k dispozici alternativně nařízení, směrnice, rozhodnuti nebo doporučení (Či. 37/2); opatřeni k volnému pohybu pracovníku mohou být přijata směrnicemi nebo nařízeními Rady; naproti tomu v oblasti práva podnikání a volného pohybu služeb mohou být vydávány jen směrnice Rady. V oblasti pravidel hospodářské soutěže přicházejí v úvahu buď nařízeni, která převažuji, nebo směrnice (či. 83/1).
Zatimco před vstupem v platnost JEA mohla být harmonizace v rámci společného trhu prováděna jen směrnicemi Rady podle tehdejšího Či. 100 SEHS, mohou být harmonizační opatření pro vnitřní trh podle „nového přístupu" Či. 95 SES přijímána v libovolné formě bliže nespecifikovaných opatřeni. Konečně, ustanovení o zaplnění mezer (tzv. klauzule o flexibilitě - či. 308) zmocňuje Radu k přijímání doplňujících „vhodných opatření", pokud není dán jednoznačně jiný zmocňovací základ.
Komunitami instrumentáři um pro harmonizaci práva může, jak je ukázáno shora, zahrnovat jak typizované formy právnich aktů podle Či. 249 SES. tak i formy atypické. V praxi jsou nařízení, směrnice, doporučeni a stanoviska pro sbližování práva nejdůležitější. Tzv. zelené a bílé knihy, (rámcové) programy, plány (akci) atd. nebývají přijímány ve formě normativních aktů, neboť mají v první řadě funkci politického vodítka. Mohou obsahovat záměry harmonizační politiky Společenství' do budoucna, které přes svoji formálně nezávaznou povahu Často představují informaci, velmi důležitou pro koncipování legislativních programů Členských států i plněni jejich závazků loajality. 2 Nařízeni je nejúplnějším a nejbezprostřednějším opatřením z arzenálu nástrojů harmonizace práva, který mají orgány Společenství k dispozici. Pro svoji charakteristickou vysokou normativní účinnost je vhodné zvláště k prováděni společných politik Společenstvi (např. společný celní tarif, společná zemědělská politika, společná dopravní politika, společná politi-
marg. č. 412

Kapitola 15. Tvorba evropského práva
277
ka soutěže, zejména skupinová vynětí a kontrola fůzi) a k vytváření právních institutu a organizačních struktur s komunitami působností (např. vytvořeni Evropské ochranné známky a známkového Úřadu Společenstvi). Další normativní právní akt Společenství, směrnice, je charakteristická jako nástroj s menší normativní účinností než nařízeni. Ve shodě s konstantní judikaturou ESD mají členské státy zajistit plnou aplikaci směrnic po stránce skutkové i právní. Z důvodu právní jistoty je k tomu třeba vydaní závazného vnitrostátního právního aktu, pouhá změna správní praxe nestačí (rozsudek ESD ve věci 429/85 Komise v. Itálie). Pokud jde o obsah implementačního aktu. zdá se být účelné, aby se Členské státy podle možnosti doslovně držely textu a tím zabezpečily právní jistotu a vyhnuly se porušeni Smlouvy. Mají však volnost při volbě terminologie, pokud zvolené pojmy obsahově plně odpovídají pojmům použitým ve směrnici. Převzetí přesného zněni směrnice je v jednotlivých případech ostatně dáno povahou věci (např. označováni potravin etiketami, varováni na tabákových výrobcích).
Kvůli nižSi intenzitě co do podrobnosti úpravy a Časovému zpoždění při implementaci hodí se právní forma směrnice pro matérie, v nichž sice jde o harmonizaci právnich úprav v různých členských státech, nikoli však o vytvoření komunitárně jednotného práva. V prvním případě se jedná o různá opatřeni zejména k uskutečnění volného pohybu (např. ochrana spotřebitele, právo týkající se vnitřního trhu potravinářských výrobků, sjednocení národních průmyslových práv, práva obchodních společností, bankovního a pojišťovacího práva, vzájemné uznávání diplomů, nepřímé daně.
atd.).
Směrnice má výhodu v tom, že poskytuje možnost brát v úvahu existující národní zvláštnosti a organické začlenění do stávajících vnitrostátních právních struktur a koncepcí. Systematika, kontinuita a srozumitelnost právních řádů členských států zůstávají tak zachovány. To je zvlášť důležité v těch oblastech, které se dotýkají podstaty historicky vzniklého práva, jako jsou klasické občanské právo, obchodní právo nebo právo pracovní. Díky účinku časového posunu vzhledem ke lhůtě pro implementaci, která se stává fakticky přechodnou lhůtou, je umožněno postupné přizpůsobení a lze se vyhnout převratům v právních, hospodářských a sociálních systémech členských států. Tato právní situace se ukázala jako neuspokojivá. Již před nabytím platnosti JEA bylo zřejmé, že pouhé sblíženi práva, aniž by přitom došlo k jeho dalekosáhlejšímu sjednocení, nestačí z řady důvodů potřebám integračního procesu. Praxe Společenství používala a dosud používá v procesu sbližování práva ve značné míře formy směrni-
marg. č. 413
27ö                        Hlava IV. Systém evropského práva
ce. Smernice, zejména v technické oblasti, přitom mnohdy obsahují velmi podrobné úpravy, které téméř eliminují prostor pro rozhodování (formální a institucionální autonomie), který členské státy jinak mají k implementaci směrnice do vnitrostátního práva. Odlišnost nařízení a smčmic se tim stírá. 14 V souvislosti s řešením otázek státní příslušnosti, daňového práva, práva obchodních společností a mezinárodního práva soukromého, kde bylo možno očekávat právní i politické obtíže, se počítalo s doplňujícími mezinárodními smlouvami, které měly být uzavírány mezi členskými státy v rámci či. 293 SES. V minulosti bylo sice několik takových smluv uzavřeno (např. Úmluva o soudní příslušnosti a výkonu rozhodnutí ze dne 27. záři 1968, Úmluva o právu použitelném na závazky ze smluv ze dne 19. Června 1980), novější vývoj však jednoznačně svědčí ve prospěch širšího použití komunitami metody (tj. přijetí právního aktu orgány Společenství). Unifikačni mezinárodní smlouvy, uzavírané - zpravidla i s nečlenskými státy - nejsou součástí komunitárního práva, ledaže by byla dána paralelní pravomoc i ve vnějších vztazích.
Kapitola 16. Povaha komunitárního práva
Literatura: Arnold, R. Několik poznámek k účinkům Evropské dohody v právnim řádu ES a k jejímu bezprostřednímu účinku. Právník, 1996, Č. 1, s. 45; Behr, G. Comment on Francovich. CMLR, 1994. s. 557; Bellem, G. Zásada nepřímého účinku práva Evropských společenství. EMP, 1997, č. 5, s. 3; Bouhuts, J. Le droit des Communautčs europěennes dans ses rapports avec le droii international general. RCADI, 1992. s. 19; Dubouis, L La rcsponsabilíté de ľÉlat législatcur pour les dommages causes aux particuliers par la violation du droit comniunautaire, RFDA. 1992, č. 8. s, 1; Dubouis. L La responsabilitč d'État législateur pour les dommages causes aux particuliers par la violation du droit, communautaire ei son incidence sur la responsabilitč de la Communauté. In: Revue francaise de droit administrativ 1996. s. 583; Emmert, F. Horizontale Drittwirkung von Richtlinien? EWS, 1992. s. 56; Emmert, E, Pereira de Atfvedo. M. Ľeffet horizontal des directives. La jurisprudence de la CJCE: un bateau ivre? RTDE, 1993. Č. 3; Jacobs, F. G. European Community Law and Public International Law: Two Different Legal Orders? Universita Kiel. 1983; Král, R. Transpozice a implementace směrnic v zemích EU a ČR. Praha : C. H. Beck, 2002: Král, R. K aktuálním otázkám bezprostředního účinku smčmic ES. EMP, 2000, č. 9, s. 17n.; Král. R. K principu přednosti komunitárního práva. 2001, č. 7-8, s. 35; Lacklwff. K, Nyssens. H. Direct Effect of Directives in Triangular Situations. ELR-1998, Č. 23, s. 397; Mortelmans. K. Communi -ty Law: More Than a Functional Area of Law. Less Than a Legal System; Nettesheim, M. Zásada nepřímého účinku práva Evropských společenství. EMP, 1997, č. 5,
marg. č. 414
Kapitola 16. Povaha komumtůmiho práva                   279
& 3; Pnchal. S. Does Direct Effect Still Mauer ? CMLR, 2000. s. 1047; Rigangs Ľ arret Brasserie du Péchcur. „Le roi cut mal faire en droit communautaire". In: Europe, květen 1995, č. 1; Schermers, H. No Direct Effect for Directives. European Public Law, 1997, č. 3, s. 527; Schroeder, W. Das Gemeinschaftsrechtssy-stem. Tübingen. 2000; Schwarze, J. Das allgemeine Völkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen. In: Europarecht, 1983. 1; Svoboda. P. K povaze práva EU. Právník, 1994. č. II, s. 940 ; Svoboda, P Odpovědnost členských států za porušeni komunitámiho práva. Právnik, 1997, č. 12, s. 984; Svoboda, P-K. povaze práva Evropského společenství. Právník, 1994, č. 11.
Postaveni komunitárního práva a jeho vztah jak k mezinárodnímu prá-   415 vu veřejnému, tak k právním řádům členských statuje dán především dvěma základními rysy:
a) samostatnost komunitárního práva,
b) právo ES jako součást práva aplikovatelného na území členských států.
16.1 Samostatnost komunitárního práva
Ke zkoumání samostatnosti práva ES jakožto právního raduje nejdříve    416 třeba obecně vymezit pojem právního řádu, a poté prozkoumat, zda komunitami právo splňuje podmínky této definice a čím se odlišuje od jiných právních řádů.
Právní řád (nazývaný též někdy systém práva) je systém jednotný -homogenní, vnitřně uspořádaný, souladný, tj. bezrozporný, který má vlastní systém vydávání závazných norem, jejich prováděni a soudního přezkumu.
Samostatnost komunitárního práva, tj. jeho odlišnost od práva mezinárodního i vnitrostátního, je s většími či menšími výhradami přijímána jak v doktríno české, tak i cizí, jakkoli pro jiné příklady tohoto typu práva se používá výraz „vnitřní právo státních společenství", „partikulární mezinárodní právo", jež patfí k mezinárodnímu právu v Širokém smyslu.
Samostatnost právního řádu ES ve vztahu k mezinárodnímu i vnitrostátnímu právu konstatoval mj. ESD: „Společenství vytváří nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch členské státy omezily - byt' v omezených oblastech - svá suverénní práva, a jehož subjekty nejsou jen Členské státy, ale i jejich příslušníci" (26/62 Van Gend en Loos). O několik měsíců později Soud konstatoval, že na rozdíl od obyčejných mezinárodních úmluv vytvořila Smlouva EHS vlasmi právní řád, který nabytím účinnosti Smlouvy se stal integrální částí právních systémů členských států,
marg. i. 415-4/6
Kapitola 46. Evropská dohoda o pridružení
Lileratura: Neústupná. L Přidruženi k ES a ČSFR. Právnik, 1991, s. 960; Pauk-nerovó. M. Asociační dohoda - některé teoretické a praktické problémy. Právník, 1995, s. 833.
46.1 Vývoj smluvních vztahů
Československo, jako součást sovětského bloku, z politických důvodů a s od-     1372
voláním na ideologické předsudky dlouhá léta ignorovalo mezinárodnčprávni subjektivitu evropských společenství a formálně odmítalo přistoupil na úpravu vzájemných vztahů na smluvním základě. I po roce 1974, kdy v důsledku plného uplatnĚni společné obchodní politiky EHS byly ze strany Členských států vypovězeny tehdy platné obchodní dohody a Společenství vyzvalo své obchodní partnery k uzavřeni nových dohod, zvolilo československo opatmlckou politiku podpory společné platformy Rady vzájemné hospodářské pomoci. Trvající bezesmluvní stav neumožňoval vyjednal s orgány EHS příznivější podmínky hospodářské výměny, takže společný celní tarif, antí-dumpíngová politika a jiná obchodnč-poli-tická opatřeni Společenství znevýhodňovala postavení československých výrobků na spoleěném trhu a napěti ve vzájemné obchodní bilanci nutilo Československo k silné restrikci dovozů. S poukazem na tvrzeni, že přeneseni svrchovaných pravomocí v oblasti zahraničního obchodu Členskými státy ve prospěch EHS odporuje zásadám mezinárodního práva, byla vedena nekonečná jednáni, v nichž pravým cílem RVHP bylo oslabit negociačni pozici Společenství, když už bylo zjevné. Že zvratu v poměru sil mezi oběma seskupeními na poli hospodářském dosáhnout nelze. Komisí EHS bylo naproti tomu namítáno, že RVHP jako mezinárodní organizace nemá vnčjši pravomoci srovnatelné s pravomocemi Společenství, a nemůže proto zajistit efektivní reciprocitu ve vzájemných vztazích obou seskupení. Výsledkem jednáni mezi oběma mezinárodními organizacemi byla Deklarace o úpravě vzájemných vztahů, podepsaná v r. 1988, která byla ve skutečnosti pozdním přiznáním RVHP, že EHS se stalo mezinárodně uznávaným nejen obchodním, ale stále významnějším politickým partnerem.
Praktické zřetele, vyvolané dlouhodobým nedostatkovým hospodařením, přivedly státy sovětského bloku k opouštěni vypjatých ideologických předsudků. Postupně se osmělovaly k uzavíráni dvoustranných, nejprve tzv. komoditních dohod s EHS o obchodu ocelí, textilem nebo některými zemědělskými produkty, posléze i obchodních dohod o snižování tarifních a nctarifhích překážek ve vzájemném obchodě. Mezi prvními tak učinily Rumunsko a Maďarsko. Zakládání společných podniků si vynutilo uzavírání bilaterálních dohodo vzájemné podpoře a ochrané investic a dohod o zamezení dvojího zdaněni příjmů. Obchodní dohody byly pak brzy doplněny Ěiršimi dohodami o vzájemné obchodní a hospodářské spolupráci, které obsahovaly i úpravu některých otázek platebního styku, duševního vlastnictví, reSeni sporů. V důsledku zásadních vnitropolitických i za-
marg. Č. 1372
824
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
liraničněpolilických změn uzavřelo dne 7. května 1990 Československo s EHS Dohodu o obchodu, obchodní a hospodářské spolupráci (obdobnou dohodu uzavřelo v r. 1991 i S ESUO). V roce 1990 byl také zahájen program PHARE, v jehož rámci Společenství poskytlo transformačním procesům v zemích střední a východní Evropy finanční a technickou (informační, poradenskou apod.) pomoc.
Vytvářeni sítí paralelních zón volného obchodu mezi EHS a jednotlivými siáty středoevropského regionu vedlo v prosinci 1992 - mj. pod tlakem Společenství -k uzavřeni Středoevropské dohody o volném obcliodu (CEFTA) mezi zeměmi tzv. Visegrádské skupiny (ČR, SR, Polsko, Maďarsko), k nimž později přistoupilo i Slovinsko, Bulharsko, Rumunsko a pobaltské země, a spolupráci s nimi navázala Ukrajina.
ER pak v Dublinu (Červen 1990) navrhla uzavřít s některými státy střední a východní Evropy tzv. Evropské dohody o přidruženi („ED"), které by překračovaly standard běžných asociačních dohod podle ČI. 238 (nyní 310) SES. První sérii těchto dohod podepsaly dne 16. prosince 1991 Československo, Polsko a Maďarsko s ES, ESUO. ESAE a 12 členskými státy. Pluralitu subjektu na „evropské" smluvní straně si vyžádala - vedle zřetelů politických - rozmanitost předmětu těchto dohod, který přesáhl rozsah pravomocí Společenství a předpokládal i finanční příspěvky z rozpočtů Členských států. ED podléhaly jednomyslnému přijetí Radou se souhlasem EP a ratifikaci v přidružených státech. Zároveň byly podepsány Prozatímní dohody o obchodu a věcech souvisejících (sděleni č. 226/1994 Sb.), které vstoupily v platnost brzy po podpisu (dne 1. března 1992) a umožnily tak okamžitou aplikaci nejdůležitějších ustanovení ED. ED s Československem nebyla do rozděleni země ratifikována, a pioto Prozatímní dohoda zůstala v platnosti (podle ČI. 124 ED) až do vstupu v platnost nové ED (byla doplněna protokolem reflektujícím právní nástupnictví ČR do smluvních závazků bývalého Československa), uzavřené se samostatnou ČR dne 4. října 1993, k němuž došlo dne I. února 1995 (sdělení č. 7/1995 Sb.). Radou později sjednaných protokolů byla ED doplňována (viz např. sdělení č. 67/1997 Sb.. č. 251/1997 Sb., č. 265/1998 Sb., č. 75/1999 Sb., č. 16/2000 Sb.m.s., č. 32/2001 Sb.m.s.).
46.2 Charakter a význam Evropské dohody
Na rozdíl od dohod, uzavřených ES v rámci Společné obchodní politiky podle či. 113 (nyní ČI. 133) SES, ujednání sestály a územími udržujícími zvláštní, privilegované vztahy s některými členskými státy ES přímo na základě Smlouvy ES podle Či. 131-136a (nyní či. 182-188) SES a jiných dohod o přidruženi se státy Středomoří a se státy Afriky, Karibské oblasti a Tichomoří, sledujících především cíl rozvojové pomocí, jsou Evropské dohody typově dohodami o přidruženi s perspektivou přistoupení^ (podobně jako asociační dohody s Tureckem, Maltou a Kyprem), byť tento cíl je vyjádřen v ED jen nepřímo, a to v preambuli, a netvoří právní závazek. Nedosahují však intenzity závazků podle Smlouvy o EHP. Přidružený stát
marg. c. 1373
Kapitola 46. Evropská dohoda o přidruženi                  825
nestává ani Členem Společenství s omezeným postavením, ani pozoro-lem, neúčastní se rozhodování v rámci Společenství a není vázán jeho právními akty. Získává nicméně přístup k některým výhodám, jež jsou běžně vyhrazeny jen členským státům, a participuje na preferenčních režimech, které mezinárodni právo připouští jen jako výjimku (např. zóna volného obchodu podle či. XXIV GATT).
Právní status ED jako mezinárodní smlouvy, institucí přidružení a jejich rozhodnutí je na každé z obou smluvních stran dán jejich vnitřními poměry. Z hlediska Smlouvy ES jde o dohodu podle či. 310 SES, která stanoví „vzájemná práva a závazky, společné akce a zvláštní postupy". ED je nejen smlouvou mezinárodního práva, ale i pramenem práva komunitár-níh(> (104/8! Kupferberg), neboť byla uzavřena na základě rozhodnuti orgánů Společenství. Totéž pak platí i o právních aktech, vydaných institucemi přidružení (C-192/89 Sevince), které nejsou pouze mezinárodními orgány, ale rovnčž i zvláštními komunilárnímt orgány (kap. 11). Jejich ustanoveni mají v členských státech podle okolnosti stejné účinky jako jiné normy koinunitámího práva (srov. přímý účinek podle J 2/86 Demirel, 257/99 ex parte Barkoci et Malik, C-162/00Pokrzeptowicz-Meyer). Zhle-diska českého práva byla ED uzavřena jako mezinárodní smlouva na základě ratifikace se souhlasem Parlamentu podle Či. 49 Ústavy, na kterou nebyl použit či. 10 o bezprostřední závaznosti a přednosti před zákonem, neboť nebyla Parlamentem ČR při vyslovení souhlasu k ratifikaci kvalifikována jako smlouva o lidských právech a základních svobodách. Nabytím účinnosti ..euronovely" Ústavy (úst. zák. Č. 395/2001 Sb.) ke dni 1. června 2002 se však přímo aplikovatelná (tj. konkrétní, jasná a nepodmíněná -self-executing) ustanovení ED stala součástí právního řádu ČR, přímo použitelnou v případě střetu se zákonem. Status rozhodnutí instituci přidružení ve vnitrostátním právu nebyl doktrínou ani aplikační praxí zcela vyjasněn. Ústřední orgány moci zákonodárné a výkonné postupovaly při schvalování a implementaci těchto rozhodnuti obdobně jako u mezinárodních závazků sjednaných ve zjednodušené formě. 1 na jejich ustanovení je po přijetí „euronovely" Ústavy třeba hledět - při splnění stejné podmínky přímé aplikovatelnosti -jako na ustanovení s předností před zákonem.
Preambule ED podmiňuje přidružení upevněním politického prostředí v CR. kte- 1374 rá ctí svrchovanosi práva, včetně práv příslušníků národnostních menšin, v němž působí systém více politických stran se svobodnými a demokratickými volbami, a vytváří ekonomické prostředí, založené na principu svobodného tržního hospodářství. Společenství a členské státy vyjádřily ochotu poskytovat rozhodující podporu uskutečňování reforem a pomoc při vyrovnávání se s hospodářskými a sociálními
marg. Č. 1374
826
Část čtvrtá. Přidružení ČR k ES
důsledky strukturálních změn a vyt\'ářet nástroje spolupráce a hospodářské, technické a finanční pomoci na globálním a dlouhodobém základe.
ED zahrnuje politický dialog, ustanovení liberalizující vzájemný trh. pravidla soutěže, sbližování práva, hospodářsko-odvětvovou integraci, jakož i spolupráci v kulturní oblasti a finanční podporu. ED byla uzavřena na dobu neurčitou s přechodným desetiletým obdobím, rozdeleným na dví po sobějdoucí pětileté etapy. Politické turbulence a národnostní napětí v některých částech východní Evropy na počátku 90. let vedly k tomu. že do ED (oproti první ED s Československem 7. r. 1991) byla po kodaňském zasedání ER v Červnu 1993 zařazena tzv. suspenzív-ní klauzule (či. 6), umožňující jednostranný zásah do provádění ED v případě, pokud by druhá smluvní strana ve své domáci a zahraniční politice neprojevovala ..úctu k demokratickým zásadám a lidským právům", jakož i „zásadám tržní ekonomiky". Přes některá kritická konstatování Komise na adresu ČR v Pravidelných zprávách o pokroku v přípravě na přistoupení nebyla tato klauzule nikdy předmětem přezkoumání.
46.2.1 Zásady
Svým obsahem se ED značně vymyká nejen standardům dohod o zónách volného obchodu, uzavřených s nečlenskými státy podle či. 300 SES, ale i typickému obsahujiných dohod o pndružení, uzavřených podle ČI. 310SES. Nesleduje vsak ani model Smlouvy o Evropském hospodářském prostoru, který zahrnoval mj. i závazek k přímému převzetí části acquis communauiaire.
Status České republiky jako přidružené země napomáhá dosaženi konečného cíle ČR, jímž je přijetí ČR do EU- Jak se dále praví v preambuli ED, je proto v oboustranném zájmu vytvoření těsných a trvalých vztahů, založených na vzájemnosti, které umožní ČR účastnit se na integračním procesu. Vlastní základ přidružení byl vytvořen nastolením nového politického řádu v ČR, jenž ctí právní stát, lidská práva, práva příslušníků národnostních menšin, a v němž působí systém více politických stran se svobodnými a demokratickými volbami. Unie přispívá k posilování politických a hospodářských svobod, podporuje plné vytvoření nového ekonomického řádu v ČR, založeného na zásadě svobodného tržního hospodářství a působí tak k urychlenému odstranění nejhlubších ekonomických ajiných rozdílů. Přitom Unie napomáhá ČR vyrovnávat se s hospodářskými a sociálními důsledky strukturálních změn a vytváří nástroje spolupráce a hospodářské, technické a finanční pomoci na globálním a dlouhodobém základě. Jedním z cílů přidružení je také podpora spolupráce v kulturních otázkách. Obě strany jsou přitom pevně odhodlány dodržovat všechny zásady a ustanoveni obsažené v dokumentech Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě a Všeobecné dohody o clech a obchodu.
marg. č. 1375
Kapitola 46. Evropská dohoda o přidružení                  827
Hlava I. je věnována politickému dialogu, založenému na společných hodnotách a cílech, který má vést jak k hospodářskému sbližování, tak ke .vzrůstající konvergenci postojů v mezinárodních otázkách a v otázkách bezpečnostních. Dotýká se tedy i druhého, nepřímo také třetího pilíře EU (či. 2). Nástroji politického dialogu jsou jednak pravidelné ministerské konzultace v rámci Rady přidružení (či. 3), jednak - podle potřeby - setkání na vrcholné úrovni (prezident ČR - předseda Rady, resp. Komise), jednak schůzky na úrovni politických ředitelů, plné využívání diplomatických styků mezi oběma stranami, pravidelné informování ČR o politických otázkách projednávaných v Unii a dialog v rámci Parlamentního výboru přidružení (či. 4) - dále viz kap. 47.
Evropská dohoda vychází z těchto všeobecných zásad (hlava II.): úcta k demokratickým zásadám a lidským právům a zásadám tržní ekonomiky (či. 6); přechodné období v maximální době trvání deseti let, rozdělené do dvou po sobě jdoucích pětiletých etap; provádění ED pravidelně posuzuje Rada přidružení, která rozhodne o přechodu do druhé etapy a o případné úpravě pravidel pro tuto etapu.
46.3 Přehled obsahu Evropské dohody
Zóna volného obchodu
Mezi nejvýznamnější patři ustanovení ED o volném pohybu zboži, založeném 1376 na zásadě nediskriminacc. Postupně byl zaveden volný pohyb průmyslových výrobků během přechodného období, a to na asymetrickém základě, kdy Unie otevřela své trhy rychleji než ČR ke dni 1. ledna 1995. U textilních výrobků a výrobků zemědělských, podléhajících zvláštním režimům v rámci WTO, byl liberalizační proces pozvolnější. Na konci přechodného bude ve vztazích ČR - ES platit zóna volného obchodu. Obě strany si podržují právo uplatňovat za podmínek WTO ochranná a anti-dumpingová opatřeni, přičemž ČR má jednostrannou výjimku ze stabilizační doložky, tj. z omezení (zákazu) používat restriktivní nástroje na podporu makroekonomických hospodářských cilů (tzv. stand-still clause). Z důvodu svého postavení transformující se ekonomiky smi proto ve výjimečných případech stanoveným způsobem na přechodnou dobu řešit vzniklé vážné problémy své obchodní a platební bilance nebo hospodářských odvětví znovuzavedením restriktivních opatřeni. ED dále ukládá postupně uzpůsobovat státní monopoly obchodní povahy, stanoví pravidla o původu zboží, taxativně uvádí opatření ve veřejném zájmu, která neznamenají narušení pravidel volného obchodu, aj.
Liberalizace dalších tržních statků a soutěž
Na úseku liberalizace pohybu pracovníků, podnikání a poskytování služeb     1377 a liberalizace běžných plateb a pohybu kapitálu byly vedle zásady stejného zachá-
marg. č. 1376-1377
828
Část čtvrtá. Přidružení ČR k ES
zeni (nediskriminace) po vstupu osob, služeb a kapitálu na trh druhé smluvní .siranv ponechány otázky podmínek vstupu na trh druhé smluvní strany dalším jednáním s jednotlivými členskými státy za účelem poskytnuti vzájemných koncesi (kvót» a úlev. Pravidla soutěže platná pro kartelové dohody, zneužívání dominantního postavení, veřejné podpory, opatření na ochranu platební bilance, veřejné podniky, obchodní aspekty výkonu práv duševního vlastnictví a pro zadávání veřejných zakázek jsou - se stanovenými odchylkami - identická se standardy komunitámílio práva, přičemž slučitelnost praktik podniků a států ve vzájemném obchodě s tčmito pravidly musi být posuzována orgány dohledu a soudy každé ze smluvních stran na základe kriterii, vyplývjíjicich z uplatňování těchto standardů ve Společenství. Tím se mela stát rozhodovací praxe Komise a ESD. vyjevující tato kritéria, relevantní i pro rozhodováni Úřadu na ochranu hospodářské soutěže a českých soudů, v praxi však nebyla kriticky přímo testována. Tato pravidla byla doplňována rozhodnutími Rady přidruženi (např. rozh. č. 3/2001, prodlužující pro účely posuzováni veřejných podpor o pét let postaveni CR jako oblasti s mimořádné nízkou Životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností ve smyslu či 87/3 plsm. a) SESJ.
Sbližováni práva
Z hlediska zapojeni C R do integračního procesuje velmi důležitou podmínkou sbližování (aproximace) práva. To předpokládá zajištěni postupné slučitelnosti stávajících a budoucích právních předpisů ČR s právními předpisy Společenství, přičemž jsou v ED přikladmo uvedeny nejvýznamnější oblasti, kde se počítá s kompatibilitou. Společenství poskytuje za tím účelem ČR technickou pomoc (viz TAIEX). K usnadnění realizace tohoto úkolu při začleňováni do vnitřního trhu Unie přijala ER na zasedáni v Cannes (1995) tzv. Bílou knihu, naznačující priority tohoto procesu a jejich poradí.
Hospodářská spolupráce
ED zahrnuje dále řadu ustanovení zčásti normativní, zčásti spise programové povahy, shrnutých pod záhlaví „Hospodářská spolupráce". Týkají se těchto oblastí: průmyslová spolupráce; podpora a ochrana investic; průmyslové normy a posuzování shody; spolupráce ve vědě a technice; výchova a odborná příprava; zemědělstvi a zcmědélsko-průmyslový sektor; energetika; jaderná bezpečnost; životní prostředí; doprava; telekomunikace; bankovnictví, pojišťovnictví, ostatní finanční služby a spolupráce při kontrole; měnová politika; praní peněz; regionálni rozvoj; spolupráce v sociálních věcech; cestovní ruch; malé a středni podniky; informace a komunikace; ochrana spotřebitele; celnictví; statistika; ekonomické výzkumy a analýzy; narkotika. V jejich rámci ED počítá s řadou společných opatření a programů.
Další otázky
ED předpokládá i prohlubováni spolupráce v oblasti kultury, mj. na poli ochrany autorských práv, politiky vysíláni přes hranice a uplatňování audiovizuálni
marg. Č. 1378-1380
Kapitola 46. Evropská dohoda o přidruženi                    829
technologie. Finanční spolupráce zahrnuje projekty v rámci programu PHARE, získáváni půjček od EIB za podmínky spolufinancováni z vlastních zdrojů, aj. Dále následuji ustanoveni institucionální, všeobecná a závěrečná. Mimořádně důležité je ustanovení o povinnosti zajistit fyzickým a právnickým osobám druhé smluvní strany nediskriminovaný přistup k vlastním soudním a správním orgánům. Dokud nebude dosaženo rovných práv pro jednotlivce a provozovatele hospodářských činností podle FD, nebudou dotčeiia práva, zaručená tímto osobám na základě dohod dříve uzavřených mezi ČR a jedním nebo více členskými státy ES.
Smluvní strany ED se zavázaly podniknout všechna obecná nebo zvláštní opatření ke splnění jejich závazků podle této dohody, přičemž budou sledovat dosažení jejích cílů. Bude-li jedna ze smluvních stran mít za to, že druhá strana některý svůj závazek neplní, může podniknout jednostranné opatřeni na svoji ochranu -nejde-li o případ zvláštni naléhavosti - až poté, kdy o tomto zamýšleném kroku řádně informovala Radu přidružení. Přitom má být dána přednost takovým opatřením, která nejméně naruší další provádění ED. To se nedotýká opatřeni učiněných v případě nutnosti k předcházení úniku informací, který by mohl ohrozit bezpečnostní zájmy jedné ze smluvních stran, resp. zájmy spojené se zachováváním práva a pořádku apod.
Nedílnou součástí ED jsou Protokoly 1-8 a Přílohy I-XV11, na něž se odvolávají její ustanovení.
46.4 Evropská dohoda jako součást před vstupní h o procesu
Rychlý rozvoj vztahů mezi ES a středoevropskými státy od počátku 90. let. naznačující perspektivu nejrozsáhlejšího rozšířeni Unie za dobu celého jejího trváni, vedl na essenském zasedání ER v prosinci 1994 k přijetí Strategie pro přípravu přidružených zemí středni Evropy na Členství. Opírala se o komunikační rámec známý jako „strukturovaný dialog" a program PHARE, třetím nástrojem pak byla ED.
Obsahem tzv. strukturovaného dialogu se stalo nastoleni úzkých institucionálních vazeb v otázkách společného zájmu a konání pravidelných společných schůzek na úrovni hlav států a vlád přidružených zemí, resp. t. č. predsedníckeho stáru Unie a ministrů zahraničních věci, spravedlnosti a vnitra, resp. evropských komisařů, odpovědných za tyto oblasti.Tyto schůzky se zaměřovaly také na další priority vzájemné spolupráce: na otázky boje proti organizovanému zločinu (zásady této politiky byly schváleny na společné konferenci v Berlíně v roce 1994). včetně nezákonného obchodu s drogami, odcizenými motorovými vozidly a jaderným materiálem, na otázky ilegálni imigrace a výměnu informaci ve věcech azylu a přistěhovalectví. Postupně se scházeli také další resortní ministři, resp. komisaři. 2a mimořádně závazná byla pokládána setkání k otázkám, jejichž řešení vyžadovalo akci na celoevropské úrovni, včetně otázek, které jsou předmětem SZBP. Přidruženým zemim tím bylo záhy umožněno koordinovat svá stanoviska s Unií, popř. se připojit k iniciativám a společným postojům Unie při širších mezinárodních jednáních.
marg. č. 1381
830
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES

Program PHARE, který původně vznikl jako okamžitá reakce na problémy spojené se strukturálními změnami pouze v Polsku a Maďarsku, se stal jedním ze základních kamenu předvstupní strategie. V jeho rámci Unie poskytla granty partnerským zemím na pomoc procesu transformace ekonomiky a posíleni demokracie. V rámci PHARE bylo těmto státům předáváno komunitami know-how. včetně poradenství a školení. Rozšiřovaly se možnosti účasti na projektech prostřednictvím studii, střednědobého financováni, systémů záruk a úvěrových zdrojů. Společně s mezinárodními finančními institucemi, zejména EBRD, byly podporovány investice do infrastruktury (transevropské dopravni a telekomunikační sítě, životní prostředí, rozvoj alternativních zdrojů energií, jaderná bezpečnost, aj.) a spolupráce mezi regiony (přeshraniční spolupráce, turistický ruch, spolupráce mezi podniky místního průmyslu apod.). Mimořádně důležitou byla také podpora kroků přidružených zemi v oblasti harmonizace legislativy, technické harmonizace, včetně nástrojů a postupů prosazování jejich aplikace v praxi, a v neposlední řadě i podpora reformy veřejné správy a reformy soudnictví. Jednotlivé součásti „předvstupní strategie" byly však navzájem málo propojeny a nepřinášely dostatečně efektivní výsledky.
Poté, co řada přidružených států podala žádost o přijetí do Unie (ČR tak učinila v lednu 1996). vydala ER na zasedání v Dublinu v prosinci 19% podnět k posílení předvstupní strategie a její rozšíření na všechny zemč střední a východní Evropy, které usilovaly o členství v Unii, Ve sděleni Agenda 2000 (DOC 97/7), předloženém Radě, EP a kandidátským zemím i veřejnosti spolu s posudky k žádostem o přistoupení, nastínila Komise v kontextu celkového výhledu perspektiv rozvoje Unie na prahu nového tisíciletí i důsledky rozáiření včetně finančních dopadů a stanovila jeho priority. Tento rámec dialogu a pomoci sledoval záměr, podle něhož žádná z kandidátských zemí neměla být vyloučena z možnosti dosáhnout členství v Unii mezi prvními, přijeti však nezaručoval. Posílená předvstupní strategie byla uplatňována v závislosti na aktuálním stavu transformace a připravenosti jednotlivých zemí a každé z nich se dostalo podpory v té formě a míře. jakou skutečně potřeboval ve vazbě na výsledky dosažené při provádění nezbytných reforem. Její individualizací na bilaterálním základě byl sledován cíl stimulovat zaměřeni a tempo národních programů přípravy na členství v Unii. Jako platforma pro multilaterální dialog byla vytvořena tzv. Evropská konference, navržená z podnětu francouzské vlády. Zároveň se počítalo s využitím třech nových základních nástrojů: technické pomoci při aproximaci práva (Technical Assistence Information Exchange Office - TAIEX jako organizační součást Komise), zpřístupnění komunitárnich programů (v oblasti podpory venkova, malého a středního podnikání, \ýměn v oblasti vzdělávání apod.) i pro kandidátské země za stejných podmínek a s účasti kandidátských zemí v určitých oblastech administrativní spolupráce za účelem posilování vzájemné důvěry (tzv. twinning).
marg. č. 1382-1383
831
Kapitola 47. Instituce přidružení
Literatura: Kohout. A. K podpisu Evropské dohody o přidruženi mezi ES a ČR. Právní rádce, 1993, č. 9, s. 29; Libánský, V. Připravuje se první zasedáni podvýboru ES-ČR pro sbližováni práva. PPES, 1993, Č. 10.
47.1   Společné instituce
Na prováděni ED dohlíží Rada přidruženi, vytvořená na ministerské úrovni. 1384 Jde o mezivládní orgán, v němž jsou na evropské straně zastoupena Společenství představiteli Rady a Členy Komise, na české straně jsou reprezentanty představitelé vlády. Posuzuje v politické rovině všechny významné otázky vyplývající z provádění ED i ostatní otázky společného zájmu. Rada přidružení přijímá po dohodě (konsensuálně) rozhodnutí, závazná pro obě strany, která ČR musí řádně implementovat v souladu se svými vnitřními předpisy. Nej významnej Ši rozhodnutí Rady přidružení, zejména ta, k jejichž provedení je třeba opatření na úrovni zákona, jsou v ČR schvalována Parlamentem podle či. 49 Úst. Za dobu svého působeni přijala řadu rozhodnutí, např. rozh. Č. 1/1996 „Prováděcí pravidla pro aplikaci ustanovení o hospodářské soutěži, uvedených v Či. 64/1 (Í), (ii) a 64/2 ED" {sděleni č. 233/1996 Sb.); rozh. č. 2/1996, týkající se vývozu některých ocelářských výrobků z ČR do ES (sdělení Č. 234/1996 Sb.); rozh. č. 3/1996. o změně Protokolu IV k ED (sděleni č. 67/1997 Sb.): rozh. č. 1/1997, týkající se cel aplikovaných ČR na dovozy zpracovaných zemědělských výrobků, původem ve Společenství (sdělení Č. 251/1997 Sb.); rozh. Č. 2/1997, o přijetí podmínek účasti ČR v programech Společenství v oblasti přípravy na zaměstnání mládeže a vzdělávání (sdělení č. 76/1998 Sb.); rozh. č. 1/98 ..Prováděcí pravidla pro uplatnění ustanoveni o státní podpoře uvedených v článku 64/1 (iii) a 64/2, podle Článku 64/3 ED a v článku 8/1 (iii) a 8/2 Protokolu II k této Dohodě o výrobcích ESUO" (sdělení Č. 225/1998 Sb.). Rada přidruženi může vydávat i formálně nezávazná doporučení.
Výbor přidruženi, složený z vyšších úředniků obou smluvních stran, jedná v rámci delegované pravomoci při prováděni rozhodnutí Rady přidružení a připravuje její zasedání. Parlamentní výbor přidruíeni, který je tvořen členy Parlamentu ČR (výborů pro evropskou integraci a zahraniční věci, obranu a bezpečnost obou komor) a Evropského parlamentu, je fórem pro. výměnu názorů, na jejímž pozadí jsou na vnitrostátní úrovni přijimána prováděcí opatření k rozhodnutím Rady přidruženi s často politicky citlivými dopady.
47.2   Institucionální zajištění ED v ČR
Za evropskou integrační politiku ČR je v rámci svého ústavního postaveni vr-     1385 cholného orgánu výkonné moci (Či. 67/1 Úst) odpovědná vláda. Pravidelné se na základě zpráv, předkládaných jejími členy, zabývá stavem plněni ED a ukládá úkoly jednotlivým ministrům, kteří jsou gestory provádění ED v oblastech přfslu-
marg. č. 1384-138$
832
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
šcjicich do jejich působnosti (viz napr. usn. vl. č. 151 a 724/1995). V ČR nebyla evropská agenda svěřena do působnosti samostatného resortního ministerstva, jako je tomu např. v Maďarsku, ani nebyla výrazně posílena koordinační úloha úřadu předsedy vlády jako ve Francii. V rámci Úfadii vlády ČR je evropská agenda rozdělena především mezi tři odbor)1: Odbor evropské integrace, který se zabývá vécnou problematikou integračních politik. Odbor kompatibility s právem ES, který koordinuje a metodicky usměrňuje činnost ústředních orgánů státní správy při sbližování práva, spravuje počítačovou databázi předpisů ES (ISAP) a provádí supervizi překladů právních předpisu ES do Českého právního jazyka a Odbor vládni legislativy, který mj. dbá na soulad aproximovaných předpisů s celým právním řádem ČR a působí jako technické zázemí Legislativní rady vlády.
Vláda ČR přijala řadu usneseni, zajišťujících různé aspekty prováděni ED. Např. V příloze k jejímu usnesení č. 631/1994, o institucionálním zajištění procesu integrace ČR do EU, včetně harmonizace právního řádu. bylo stanoveno, že Ministerstvo zahraničních věci zabezpečuje vztahy ČR k integračním seskupením a koordinuje aktivity vyplývající z dvoustranné a mnohostranné spolupráce. Obdobné postaveni jako Odbor kompatibility získalo v oblasti sbližování technických předpisů a norem Ministerstvo průmyslu a obchodu ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství prostřednictvím Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví.
Ke dni 1. ledna 1995 byl ustaven poradni Výbor vlády pro evropskou integraci (WE1) jako stálá porada ministrů pro strategické otázky, který působí podle těchto pravidel: svolávájej a řídi předseda vlády, kterému podklady pro jednání předkládá ministr zahraničních věcí. Složení WEI „kopíruje" Radu přidružení: stálými členy WEI jsou ministři financi, průmyslu a obchodu, práce a sociálních věcí. zemědělství a spravedlnosti; na jednáni jsou zváni i další ministři podle projednávané problematiky, guvernér České národní banky a předseda Českého statistického úřadu. Hlavni úkoly WEI tvoří projednávání návrhů dokumentů vztahujících se k řízení procesu provádění ED a navrhování příslušných opatření vlády, projednáváni návrhů směrnic pro jednání Českých představitelů v Radě přidružení, koordinace postupu jednotlivých resortů ve vztahu k orgánům Unie. Stáli členové WEI jsou současně členy Rady přidružení, nestálí Členové se účastni podle povahy předmětu jednání jednotlivých jejich zasedání. WEI přijímá i koncepční stanoviska pro zajištěni přípravy na plné členství ČR v EU. Schází se podle potřeby, zpravidla jednou za dva měsíce.
Jako mczircsortni pracovní skupina vyšších úředníků byl vládním usnesením č. 631/1994 vytvořen Pracovní výbor pro evropskou integraci (PV), který -jako orgán pro koordinaci a dohled - se řídí těmito principy: jeho členy jmenuje ministr zahraničních věcí na návrh členů vlády, vedoucích ostatních ústředních orgánu stámi správy a guvernéra ČNB; řídí jej a jeho zasedání svolává, zpravidla jednou za měsíc, náměstek ministra zahraničních věcí; hlavními úkoly PV jsou: příprava zasedání WEI. zajišťováni koordinace přípravy podkladů, zabezpečování vnitrostátní koordinace práce ministerstev při provádění ED a účast na činnosti Výboru přidružení; funkci sekretariátu PV plni Odbor koordinace vztahů s EU MZV.

Kapitola 48. Sbližování práva ČR s právem ES a EU             833
Z rozhodnutí PV pak byly k přípravě odborných stanovisek pro jednotlivé oblasti ED \ytvoteny pracovní skupiny expertu. Členové pracovních skupin se účastní jednání podvýborů Výboru přidružení. Gestory těchto pracovních skupin jsou příslušná ministerstva nebo jiné ústřední orgány státní správy, popř. ČNB, do jejichž působností převážně daná problematika patří. Předseda a členové pracovních skupin jsou jmenováni ministry a jejich složení je průběžně upřesňováno podle potřeb, vyplývajících z řešených úkolů. V každé pracovní skupině zasedá i zástupce MZV PV se stal základem negociačního týmu. který podle mandátu uděleného vládou vyjednával podmínky přistoupení ČR k EU.
Dále byly na základě vládního usneseni č. 631/1994 ve všech ústředních orgánech státní správy, resp. v ČNB zřízeny odbory pro evropskou integraci, příp. oddělení pro legislativu ES v rámci legislativních odborů, které spolu s věcnými útvary odpovídají v daném resortu za evropskou agendu, tj. koordinuji a zabezpečují plnění úkolů vyplývajících z příslušných ustanoveni ED a z jednání PV, podílejí se na vypracovávání návrhů zahraničně-ekonomieke politiky vlády ve vztahu k EU, spolupracují na přípravě a realizaci příslušných institucionálních a legislativních opatření, poskytují informace pro jednání jiných orgánů o problematice evropské integrace, vyhodnocují dopady opatření EU v dané oblasti, udržují kontakt s misí ČR u ES a s Delegací Evropské komise v Praze, zpracovávají stanoviska pro sjednávání, uzavíráni a plnění závazků z vládních a resortních dohod uzavřených s ES, resp. s Členskými státy apod,
Za tím účelem resortní útvary vedou dokumentaci práva £S, pravidelně sledují a vyhodnocují z hlediska působnosti resortu komunitami předpisy uveřejňované v Úředním věstníku EU a v databázi CELEX/JUSTIS a formulují záměry v dané oblasti. Významná úloha připadá Sekci evropské integrace MZV, která podléhá státnímu tajemníkovi pro evropské záležitosti a I. náměstkovi ministra, předsedajícímu v PV. Sekce má - vedle již zmíněného Odboru koordinace vztahů s EU -Odbor EU a západní Evropy a Odbor komunikační strategie.
Součásti institucionálního zajištění prováděni ED je i diplomatické zastoupení - Stálá mise ČR při ES v Bruselu, která je nejen orgánem pro operativní styk S evropskými institucemi a získávání informaci, nýbrž i důležitým prostředkem uplatňováni zahraničně politických zájmů ČR ve vztahu k Unii.
Na úrovni vztahu mezi vládou a Parlamentem nebyl vytvořen Žádný zvláštní     1386 legislativní proces pro účely sbližování práva. Byl pouze zaveden mechanismus předběžných konzultaci při předkládání a parlamentním projednáváni vládních návrhů aproximovaných zákonů, jinak působí jen obecně politická kontrolní pravomoc Poslanecké sněmovny ve vztahu k evropské politice vlády.
Kapitola 48. Sbližování práva ČR s právem ES a EU
Literatura: Dauses, .W. A.. Věrny, A., Zemánek, J. Metodické zásady sbližování práva přidruženého státu s právem Evropské unie na příkladu České republiky.
marg. & 1386
834
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
Expertní studie - program PHARE. Cesta do Evropské unie, sv. 6. Praha : MMR. 1996; Kafenský, T. Ekonomické zákonodárství ČR a jeho kompatibilita s právním řádem ES. Právník, 1993, č. 12, s. 10SS; Kohout, A. Přizpůsobení českých právních předpisů právu ES a některé systémové aspekty. Sborník Pavliček, V. Suverenita a evropská integrace. Vodnář, 1999; Král. R. Transpozice a implementace směrnic ES v zemích EU a ČR. Praha : C. H. Beck, 2002, s. 158; Král. R. Ke sbližování českého práva s právem EU. Parlamentní zpravodaj, 2000, č. 8-9, s. 6; Král. R. Nařízení ES. Právník, 2002, č. 7, s. 785; Libánský. V. Úkol České legislativy: sblížení českého práva s právem Evropských společenství. PPES. 1993, č. I, s. 2; šišková. A'. Základní otázky sbližování českého práva s pravém ES. Praha : Codex Bohemia, 1998; Whelanová. M. Problémy harmonizace českého práva s právem ES. Evropské právo. 2003, Č. 2, s. 6; Zemánek, J. Implementace směrnic Evropské unie v právním řádu České republiky. AUC - luridica, 1997, Č. I, s. 87.
48.1   Úvod
Proces sbližování práva ČR s právem ES a EU je nedílnou součástí příprav ČR ke vstupu do EU. Ke sbližování dochází již od roku 1991 v návaznosti na přijetí vládního usnesení č. 396/91. K zintenzívnení sbližování došlo po zahájení přístupových negociací mezi ČR a EU v roce 1998. V současnosti existuje reálný předpoklad, že sbližováni předpisů ČR s předpisy ES a EU bude, v zásadě, dovršeno před předpokládaným vstupem ČR do EU dne 1. května 2004.
48.2   Pojem sbližování
Sbližování předpisů ČR s předpisy ES a EU je možné vymezit jako činnost směřující k tomu, aby nejpozději k okamžiku vstupu ČR do EU byla v ČR, až na výjimky, dosažena plná slučitelnost Českých předpisů s předpisy ES a EU. Plnou slučitelnost je přitom třeba dosahovat nejen z hlediska formálněprávního, ale i z hlediska aplikačně-praktického. Znamená to, že sbližování nelze v žádném případě omezovat pouze na formální přejímání obsahu předpisů ES a EU do předpisů ČR. Sbližování v sobě též nezbytně zahrnuje zajišťováni náležité aplikace, dodržování a vyma-hatelnosti sblížených předpisů ČR.
48.3   Důvody pro sbližování
Důvody pro sbližování předpisů ČR s předpisy ES a EU již před vstupem CR do EU byly a jsou minimálně Iři: důvod meziiiárodněprávni. důvod ekonomický a důvod politický.
marg. Č. 1387-1389
Kapitola 48. Sbližováni práva ČR s právem ES a EU              835
MezinárodnČprávnim důvodem je Evropská asociační dohoda zakládající přidruženi ČR k ES a zejména její Článek 69, na základě kterého se ČR zaváhala vyvinout úsilí k zajištění postupné slučitelnosti svých předpisů s předpisy ES.
Ekonomický důvod spočívá v tom, že sbližováním naších předpisů s předpisy ES a EU dochází k napojováni našeho trhu na společný trh ES. Sbližováním dochází k odstraňováni právnč-technických bariér našeho přístupu na společný trh ES. Jinak řečeno, sbližováním našich předpisů s předpisy ES dochází k odstraňováni těch překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi naším trhem a společným trhem ES, které jsou způsobeny odlišností našich předpisu od
předpisu ES.
Politický důvod spočíval v tom, že ČR sbližováním svých předpisu s předpisy ES a EU prokazovala svoji politickou vůli slát se členem EU. Zároveň ČR tímto sbližováním prokazovala, zda je schopna převzít a náležité aplikovat acquis com-munautaire, tedy to, zda je sto splnit jednu ze tří» na Kodaňském zasedání Evropské rady v roce 1993 formulovaných, základních podmínek členství v EU.
Žádný z výše uvedených důvodů nicméně nediktuje ČR, v jakém konkrétním předstihu před svým vstupem do EU by měla sblížit své předpisy s předpisy ES a EU. Z logiky věci však vyplývá, že by tak měla učinit v co největším předstihu. Neznamená to však, že by ČR nemohla, ať už z důvodů politických, ekonomických. Či sociálních, odložit sblížení některých svých předpisů s předpisy ES a EU až na okamžik vstupu ČR do EU.
48.4 Předmět a objekt sbližování
Předmětem sbližování byly. popř. jsou všechny České předpisy neslučitelné     1390 s objektem sbližování, tj. s těmi předpisy ES a EU. které jsou relevantní pro účely přistoupení ČR do EU. Předmět sbližování tedy představovaly, popř. představuji všechny české předpisy, u nichž byla Či stále je potřeba zajišťovat jejich slučitelnost s relevantními předpisy ES a EU.
Objekt sbližováni pak představují ty komunitami a unijní předpisy, se kterými je zapotřebí zajistit, pro účely přistoupení ČR do EU, slučitelnost českých předpisů.
Objekt sbližování specifikovala Komise ES, přesněji řečeno její úřad TAIEX -úřad pro technickou pomoc a výměnu informací. Tento úřad poskytl do 31 kapitol členěný výčet cca 8 500 komunitamích a unijníeh předpisů relevantních pro účely
přistoupení.
Objektem sbližováni nicméně není veškeré acquis communautaire, tj. cca 12 000 komunilárních a unijníeh předpisů, ale ..pouze" oněch cca 8 500 předpisů ES a EU, které jsou relevantní pro účely přistoupeni. Jde o to, že celá řada komunitarních či unijníeh aktů má buď omezenou geografickou působnost - akty vztahující se např. pouze na francouzská zámořská území, nebo omezenou Časovou působnost - akty týkající se společné zemědělské politiky a určující např. garanční ceny určitých zemědělských produktů pro příslušnou zemědělskou sezónu. Takovéto a
marg. č. 1390
836
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
podobné typy komuniiámích a unijnich aktů samozřejmí nejsou 9 ani nemohou být objektem sbližování.
Objekt sbližování je dynamickou kategorií. Předpisy ES a EU, které jsou relevantní pro účely přistoupení, se průběžně měni tak, jak jsou přijímány nové a novelizovány Či rušeny stávající komunitami a unijní akty.
48.5 Zásada dosahování plné slučitelnosti
Zásada dosahování plné slučitelnosti je stěžejní zásadou sbližování předpisů ČR s předpisy ES a EU v současnem předvstupním období.
Opodstatněnost teto zásady kromě tří výše zmiňovaných důvodů je dána též požadavkem stabilit*' právního prostředí- Předpisy ČR, u nichž je zajištěna plná slučitelnost, nebude nutno, na rozdíl od předpisů, u nichž je zajištěna slučitelnost pouze částečná, po vstupu ČR do EU měnil.
Zásada dosahování plné slučitelností je zakotvena ve vládních usneseních č. 453/ 1999 ač. 1212/1999. Jen výjimečně je podle těchto usnesení možno od této zásady v současném předvstupním období ustoupit. A to jednak v případě, kdy dosaženi slučitelnosti je vázáno až na členství ČR v EU, a jednak v dalších zvláště odůvodněných případech. Tyto další zvláště odůvodněné případy, kdy je možno dočasně ustoupil od zásady dosahování plné slučitelnosti, zmiňovaná usnesení již nevymezují, v praxi se však jednalo zejména o následující případy;
-   případy, kdy dosaženi plné slučitelnosti bránily důvody finančně ekonomické povahy - např. dosažení plné slučitelnosti s některými směrnicemi v oblasti ochrany Životního prostředí prozatím bráni neúnosné náklady na technologickou infrastrukturu:
-   případy, kdy dosaženi plné slučitelnosti bránily důvody politické povahy -např. úprava nabývání nemovitostí cizinci;
-   případy, kdy dosažení plné slučitelnosti by znamenalo porušení našich stávajících mezinárodně právních závazků např. ve vztahu ke Slovensku či ve vztahu k Mezinárodní organizaci práce;
-   případy, kdy naše předpisy poskytují vyšší úroveň ochrany než předpisy ES;
-   případy, kdy dosažení plné slučitelnosti bránily důvody sociálně ekonomické povahy - např. zajištěni plné slučitelnosti s některými daňovými směrnicemi by vedlo k dosti značnému zvýšení DPH či spotřebních daní u řad)* druhů zboží a tudíž k prozatím neúnosným sociálním dopadům.
Vzhledem k tomu. že jíž byla sjednána smlouva o přistoupení ČR k EU a že okamžik vstupu ČR do EU je vzdálen jen několik měsíců, je však možno považovat za odůvodněné případy, kdy je možno přechodné ustoupit od zásady dosahování plné slučitelnosti, pouze ty případy, které jsou pokryty vyjednanými přechodnými obdobími. ČR vyjednala řadu přechodných období zejména v oblastech zemědělství, daní a ochrany životního prostředí. Např. dosažení plné slučitelnosti se směrnicí č. 1999/74 ES o klečových chovech můře ČR na základě vyjednaného přechodného období odložit až na den I. ledna 2010.
marg. č. 1391
Kapitola 48. Sbližováni práva ČR s práván ES a EV              837
Výše uvedené případy rozhodně nebráni takovému legislativnímu přístupu, který spočívá v tom, že přes existencí důvodů prozatímně odůvodňujících nedosaženi plné slučitelnosti se přijme plně slučitelný předpis, s tím ovšem, že účinnost některých jeho ustanovení bude odložena až na okamžik vstupu ČR do EU, či na okamžik uplynutí přechodného období.
48.6   Doložka slučitelnosti
Základním legislativně-technickým nástrojem dosahování plné slučitelnosti     1392 předpisů ČR s předpisy ES a EU je doložka slučitelnosti, nazývaná též doložkou kompatibility, kterou podle vládního usneseni Č. 1212/1999 a podle Legislativních pravidel vlády musejí obsahovat veškeré vládni návrhy předpisů.
V doložce se přitom musí uvést, zda, v jaké míře a s kterými konkrétními předpisy ES či EU je dotyčný návrh předpisu slučitelný. Pokud neni předkládaný návrh pinč slučitelný, musí se v doložce slučitelnosti podrobně uvést, proč tomu tak je a kdy dojde k dosažení plné slučitelnosti.
Doložku slučitelnosti zpracovávají a za její správnost odpovídají příslušná resortní ministerstva s tím, že její formální a obsahové náležitosti podléhají v rámci legislativního připomínkového řízeni supervizi zc strany odboru kompatibility Úřadu vlády ČR.
Doložka slučitelnosti tudíž především slouží k zajištění toho, aby vláda ČR předkládala Parlamentu ČR pouze takové návrhy zákonů, které jsou plné slučitelné s předpisy ES a EU. popř. takové návrhy zákonů, jejichž prozatímní neúplná slučitelnost je podrobně odůvodněna.
Vzhledem k tomu, že v legislativní praxi docházelo, zdaleka ne ojediněle. k případům, kdy vláda sice předložila Parlamentu plně slučitelný návrh zákona, ale kdy tento návrh byl učiněn neslučitelným x důsledku pozměňovacích návrhů poslanců, bylo přijalo vládní usnesení č. 257/2000. Podle tohoto usnesení se ke všem vládním návrhům zákonů, kterými dochází k transpozici předpisů ES a EU, připojuje tzv. srovnávací tabulka, srovnávající text návrhu zákona s textem příslušného předpisu ES a EU. Poslanci tak mají možnost určité kontroly, zda jejich případným pozměňovacím návrhem nedojde k neslučitelnosti projednávaného návrhu zákona s předpisy ES Či EU.
48.7   Metodika sbližováni
Základním metodickým vodítkem pro sbližování našich předpisů s předpisy     1393 ES a EU jsou Metodické pokyny pro zajišťování práci na sbližování právních předpisů s právem ES, které byly schváleny usnesením vlády ČR č. 1212 ze dne 15. listopadu 1999.
Kromě již zmiňované zásady dosahování plné slučitelnosti, lze z těchto pokynů dovodit minimálně tři další základní metodická pravidla pro sbližováni předpisů ČR s předpisy ES a EU v současné předvstupni etapě.
marg. č. 1392-1393
838                             Část čtvrtá. Přidruženi CR k ES
Rozlišovaní směrnice a nařízeni při sbližováni
Prvním melodickým pravidlem je pravidlo zdůrazňující nutnost rozlišování mezi sbližováním se směrnicemi ES a sbližováním s nařízeními ES.
Zatímco nařízení jsou v Členských státech EU bezprostředně aplikovatelná, směrnice jsou v členských státech aplikovatelné až prostřednictvím vnitrostátního transpozičního opatření, do něhož je obsah směrnice promítnul.
Znamená to tedy, že pokud ČR v současné předvstupní etapě přijme v rámci procesu sbližování předpis, který do sebe náležitě promítá obsah příslušné směrnice, lak takovýto předpis zůstane v ČR aplikovatelný i po vstupu ČR do ĚU. Naproti tomu pokud ČR před vstupem do EU přenese do Českého právního předpisu obsah nařízení, pak takovýto Český1 předpis přestane být po vstupu ČR do EU aplikovatelným a místo něho se stane bezprostředně aplikovatelné samotné nařízení. Přenášet obsah nařízení do předpisu ČR má tudíž smysl pouze tehdy, jsou-li dány důvody pro lo, aby se úprava obsažená v nařízení uplatnila v ČR již v předstihu.
Od omezeně potřebného sbližování předpisů ČR s nařízeními ES ve smyslu přenášení obsahu nařízení do předpisů ČR je však třeba odlišovat sbližování předpisů ČR s nařízeními ES ve smyslu přijímáni nezbytných vnitrostátních prováděcích opatření k nařízením tam, kde to nařízeni vyžadují.
Jde totiž o to, že některá nařízeni ES, např. nařízení o Evropské akciové společnosti, respektive či. 10 Smlouvy ES, vyžadují, aby byla k nařízením přijata potřebná vnitrostátní prováděcí opatření, zejména pak opatření směřující k zajištěni jejich náležité aplikace, dodržováni a vymahatelnosli. ČR by tudíž jíž v současné předvstupní etapě měla v rámci procesu sbližování analyzovat všechna nařízeni ES z toho hlediska, zda nevyžaduji přijeti prováděcích opatření, včetně opatřeni institucionálních, která jsou nezbytná zejména k zajištění jejích budouci efektivní aplikace, dodržováni a vymahatelnosli v ČR. Pokud se na základě takovéto analýzy ukáže, Že přijeli prováděcích opatření k některým nařízením je nezbytné, je nutné takováto opalření přijmou!.
Zatímco jádrem sbližováni předpisů ČR se směrnicemi ES je bezesporu promítáni obsahu směrnic do předpisů ČR, pak u sbližování předpisů ČR s nařízeními tomu tak není. Jádrem sbližování předpisů ČR s nařízeními není přenášení obsahu nařízeni do předpisu ČR, ale přijímání nezbytných vnitrostátních prováděcích opatřeni k nařízením tam, kde to příslušná nařízení, respeklive Článek 10 Smlouvy ES, vyžadují.
Doslovná transpozice směrnic
Druhým základním metodickým pravidlem je pravidlo zdůrazňující zvýšenou vhodnost doslovné transpozice směrnic ES v ČR, ledy zvýšenou vhodnost prostého převzetí obsahu směrnice do obsahu českého předpisu. Všude tam, kde směrnice ES, respektive její relevantní ustanovení, lze doslovně transponovat, tedy všude tam, kde je směrnice dostatečně detailní, určitá a ucelená, a tam. kde její
marg. č. 1394-1395
Kapitola 48. Sbližováni práva CR s právem ES a EU              839
doslovná transpozice nevyvolává zásadní aplikační problémy, by se mělo v ČR postupovat tímto způsobem transpozice.
Adckvátnosl doslovné transpozice směrnice ES je dána především stále nedostatečnými transpoziěnimi zkušenostmi v ČR, které vyvolávají značné riziko, že cokoliv jiného než doslovná transpozice povede k transpozici nesprávné.
Dále pro doslovnou transpozici mluví její legislativně technická nenáročnost a skutečnost, že při doslovné transpozici je téměř dána jistota, že český transpozični předpis náležitě transponuje směrnici, tedy i jistota, že v ČR nenastanou okamžikem vstupu do EU následky nenáležité transpozice směrnice, a ani nutnost daný transpozični předpis k tomuto okamžiku novelizovat.
Doslovná transpozice směrnic ES má však v ČR závažný problém, spočívající v tom, že směrnice nejsou doposud přijímány v autentickém českém zněni. Přebí-rá-li se tedy text smčmicc do transpozičního předpisu v ČR, nepřebírá se vlastně autentické znění tohoto textu, nýbrž jeho Český překlad. Znamená to, že podmínkou doslovné transpozice směrnic ES v ČR a zároveň předpokladem proto, aby takovýto způsob transpozice přinášel v ČR výše naznačené jistoty, je naprosto dokonalý právní překlad směrnice.
Působnost komunitárnich předpisů
Třetím základním metodickým pravidlem je pravidlo zdůrazňující význam ná-     1396 ležitého zohledněni věcné či osobní působnosti komunitárnich předpisů, zejména směrnic ES, při sbližováni předpisů ČR s předpisy ES.
Jde o to. Že komunitami předpisy zpravidla velmi podrobné vymezují rozsah své působnosti. Tento rozsah vymezují jak pozitivně, tedy uvedením léch situací, vztahů či subjektů, které spadají do předmětu jejich úpravy tak negativně, tedy uvedením těch situaci, vztahu, či subjektů, které do předmětu jejich úpravy nespadají.
V komunitárním předpisu vymezený rozsah působnosti je třeba důsledně zohledňovat při sbližování předpisů ČR s předpisy ES. Pokud totiž sblížený předpis ČR má užší působnost než komunitami předpis, tj. pokud nedopadá na všechny, otázky, situace Či vztahy, které spadají do působnosti předpisu ES, potom by za situace členství v EU vždy šlo o případ nesprávné transpozice se všemi důsledky s tímto spojenými. Pokud však má sblížený předpis ČR širší působnost než předpis ES v tom smyslu, že podrobuje úpravě obsažené v komunitárním předpise i vztahy, situace či otázky nespadající do předmětu působnosti komunitárního předpisu, pak se jedná o případ tzv. přesahující transpozice.
Takováto přesahující transpozice by sice za situace Členství v EU nemusela vždy být případem nesprávné transpozice, neboť komunitami předpis nemusí vždy přesahující transpozici bránit, nicméně takováto přesahující transpozice je vždy případem, kdy jsou Českou republikou podrobeny komunitami úpravě i ty situace, které do působnosti této úpravy nespadají. Vždy se tak jedná o případ, kdy ze strany ČR dochází k rezignaci na autonomní úpravu takovýchto situací.
marg. č. 1396
840                             Část čtvrtá. Přidružení ČR k ES
Předpisy CR sbližované s předpisy komunitámími by proto nikdy neměly mil užší posobnost než korespondující předpisy komunitami. SirSi působnost v tom smyslu, že podrobuji úpravo obsažené v komunitámím předpisu i vztahy ČÍ situace nespadající do působnosti tohoto předpisu by pak měly mít zcela výjimečné, kdy zájem na přípustném rozšířeni působnosti komunitami úpravy převyšuje zájem na ponechání autonomní úpravy, zohledňující národní priority Či specifika.
48.8   Institucionální zajištění sbližování
Na vládni úrovni plni hlavní koordinační a metodickou úlohu při sbližování práva ČR s právem ES Úřad vlády ČR, konkrétně jeho odbor kompatibility. Ten např. zajišťuje, aby byl pro každý právní předpis ČR, který spadá do předmětu sbližování, stanoven jediný gestor, zajišťující jeho sblížení s korespondujícími předpisy ES. Obhospodařuje rovněž ISAP - informační systém pro podporu aproximace práva, který obsahuje příslušné databáze předpisů ES a EU a který slouží k evidenci výsledků dosažených při sbližování předpisů ČR s předpisy ES a EU. Zajišťuje též revizi právních překladů komunitámích a unijních předpisů. V neposlední řadě pak odbor kompatibility v rámci připomínkového legislativního řízení podrobuje supcrvizi doložky slučitelnosti.
Z hlediska věcného nicméně leží hlavní tíha a odpovědnost za sbližování nu jednotlivých ústředních orgánech státní správy, včetně ČNB. v kterých byla za tímto účelem na základě vládního usneseni Č. 451/1997 zřízena speciální pracoviště.
Na parlamentní úrovni mají problematiku sbližování v gesci zejména Výbor pro evropskou integraci Poslanecké sněmovny a Výbor pro evropskou integraci Senátu.
48.9  Sbližování po vstupu ČR do EU
Okamžikem vstupu ČR do EU se veškeré předpisy ES stanou integrální součástí právního řádu ČR. Proces sbližování se tak v ČR transformuje v proces zajišťováni náležité transpozice a implementace směrnic ES a v proces náležitého přijímáni potřebných prováděcích opatření k některým nařízením ES, rozhodnutím ES či pravidlům primárního práva ES. Zcela odpadne nutnost a až na úplné výjimky i možnost přenášení obsahu bezprostředně aplikovatelných nařízení ES do předpisů ČR. Všechny předpisy ES a EU budou k dispozici v autentické české jazykové verzi. Navíc se ČR bude moci plnoltodnotně podílet na procesu přijímání nových předpisů ES a EU.
Po vstupu ČR do EU nastane též zcela jiná situace v případě, Že ČR nezajistí náležitou transpozici a implementaci směrnic ES či přijetí potřebných prováděcích opatření k některým nařízením ES. V tomto případě, s výjimkou situace pokryté přechodným obdobím, bude ČR okamžikem svého Členství v EU vystavena riziku Žaloby u ESD pro porušení smlouvy ES a riziku komunitami odpovědnosti
marg. Č. 1397-1398
Kapitola 49. Smlouva o přistoupeni ČR k EU                   841
za škodu tímto způsobenou jednotlivcům. Navíc, orgánům aplikujícím právo v ČR vznikne v tomto případě povinnost přiznat nenáležitě transponovaným, popř. neprovedeným komunitámím předpisům bezprostřední nebo nepřímý účinek.
Kapitola 49. Smlouva o přistoupení ČR k EU
49.1 Právní charakteristika a struktura
Smlouva o přistoupení k EU, podepsaná mezi 15 Členskými stály EU 1399 a 10 kandidátskými zeměmi (ČR, Estonskem, Kyprem. Litvou, Lotyšskem, Maďarskem, Maltou, Polskem, Slovenskem a Slovinskem) v průběhu zasedání ER v Aténách dne 16. dubna 2003, stanoví „podmínky přijeti a úpravy smluv, na nichž je Unie založena, které toto přijetí vyvolává" (61.49 SEU). Samo Společenství, resp. Unie se tohoto smluvního aktu neúčastnily, neboť jsou objektem, nikoli subjektem (smluvní stranou) zakládajících smluv. Smlouva má 21 autentických (rovnocenných) zněni, která odpovídají všem úředním jazykům stávajících i nových členských států (12, resp. 9). Podléhá ratifikaci všemi smluvními státy v souladu s jejich ústavními předpisy.
Podpisu předcházela jednání vedená na bilaterální úrovni (Komise jako zmocněnec „patnáctky" - jednotliví kandidáti) a doplněná multilaterální konferenci.
skč strany byla podnětem k jejich zahájení žádost vlády o přijeti ČR do EU,
aná v lednu 1996 u vlády Itálie jako L č. predsednícke země Unie.
Doprovodná vládní nóta {..Politické memorandum ") je pozoruhodným prohlášením důvodů tohoto kroku a úmyslů spojovaných s členstvím, které se neomezilo jen na obecné konstatování, že „zodpovědnost vůči občanům vlastní země i vůči generacím ostatních evropských národů nepřipouští jíně alternativy". Tváří v tvář teto historické výzvě oceňuje „prospčšnost a nezvratnost procesu evropské integrace" a uvědomuje si i „perspektivnost a budoucí potenciál příležitostí", který tento proces nabízí. Evropskou unii chápe jako „dílo, ne vždy dokonalé, jako každé lidské dílo, ale dílo životaschopné a perspektivní, dílo nestatické, živoucí a mající vlasmí slibnou dynamiku", které jako „unikátní, nesamozrejmč, často málo populární a stále křehké dílo je třeba podpořit, upevnit, realisticky rozvíjet a převzít za ně v patřičnou dobu přiměřený díl vlastní spoluzodpovědnosti". Připomíná dále, že vlastní „pozitivní i bolestivé historické zkušenosti" a identita, vytvořená „soužitím s odlišností", umožňuji české republice, jako po staletí přirozené a výrazné součásti západoevropského civilizačního prostoru, „plně chápat integrační procesy založené na solidaritě evropských národů, jejich přínos i rizika". Vytvá-
marg. c. 1399
842
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
ření jednotného vnitřního trhu a hospodářské a měnové unie považuje za „adekvátní prostředek, jak otevřít prostor pro rozvoj dynamických ekonomických sil v Evropě", přičemž „zároveň akceptuje i ostatní, mimoekonomické aspekty evropské integrace". Bere s porozuměním, že „v moderním evropském vývoji je výměna časti vlasmi státní svrchovanosti za sdílený podil na suverenitě nadstámi a na spoluzodpovednosti nevyhnutelná". Akceptuje „Evropskou unii takovou, jaká je a jakou ji bude dotvářet kolektivní moudrost Členských států", vnímá ji jako „spolupráci rovných partnerů" a vyjadřuje připravenost České republiky „plné se podílel na dalším rozvoji a posilování Evropské unie".
Na základě doporučení hodnotící zprávy Komise přijala ER na svém zasedání v Lucemburku v prosinci 1997 základní politické směry' projednání o přistoupení, které bylo zahájeno koncem března 1998. V jeho první části proběhl tzv. screening Českého práva, rozdělený podle jednotlivých věcných úseků do 31 kapitol, jehož cílem bylo posoudit stav slučitelnosti vnitrostátních předpisů s právním řádem Unie ve všech jeho oblastech (tři pilíře) a identifikovat otázky, u nichž lze buď do okamžiku přistoupení dosáhnout plné slučitelnosti, nebo bude nutné sjednat přechodná období či upravit zakládající smlouvy, resp. odvozenou legislativu Unie. V této souvislosti je namístě poukázat na institucionální změny, provedené Niceskou smlouvou pravé s ohledem na budoucí rozšíření (Protokol o rozšíření). Pro uzavřeni Smlouvy o přistoupeni se pak vyslovila Rada po obdržení stanoviska Komise a souhlasu Evropského parlamentu v prosinci 2002.
Vzhledem ke složité struktuře i značnému rozsahu práva Unie, počtu a složení účastníků tohoto pátého rozšíření (z nichž 4/5 procházeli v průběhu jednání různými stádii vnitřních společenských transformačních procesů) jsou struktura i objem smluvního dokumentu nebývalé rozsáhlé. Zahrnuje téměř 5 000 stran textu (rozdílné podle jednotlivých jazykových znéní) a člení se na:
Vlastní Smlouvu o přistoupení, kterou tvoří vedle preambule pouze tři Články: zakládá se Členství nových států v Unii, které se stávají stranami smluv, na nichž je Unie založena, za podmínek dále stanovených; Smlouva je integrována do právního a institucionálního systému Unie; vstup Smlouvy v platnost dnem 1. května 2004 je podmíněn ratifikací všemi státy a uložením ratifikačnich listin u depozitáře smlouvy - vlády Italské republiky; pro případ nesplnění této podmínky některým z přistupujících států (netýká se tedy stávajících členských států) je Rada zmocněna jednomyslně provést některé nezbytné úpravy smluvního textu, mající usnadnit průchodnost ratifikace, aniž to bude mít vliv na vstup Smlouvy v platnost mezi ostatními smluvními stranami v dohodnutém termínu; jiného druhu je zmocněni orgánů Unie provést před přistoupením dodatečná opatření, předvídaná za účelem sjednání protokolu o přístupu nových členských států
matg. č. 1400
Kapitola 49. Smlouva o přistoupeni ČR k EU                 ö43
k mezinárodním smlouvám, uzavřeným jako tzv. smíšené smlouvy s některými třetími státy nebo mezinárodními organizacemi, popř. za účelem usnadnění přechodu nových členských států od nástrojů předvstupní pomoci ke standardním režimům Společenství a provedení s tím spojených změn právních aktů; „novinkou" ve srovnání s minulými případy přistoupení je ujednání o ochranných opatřeních, o jejichž použití může Komise rozhodnout ještě před vstupem Smlouvy v platnost (viz dále).
Akl o podmínkách přistoupeni a úpravách smluv, který je nedílnou součástí Smlouvy o přistoupeni, má pět Částí (zásady, úpravy smluv, trvalá a přechodná ustanoveni, prováděcí ustanovení), Přílohy I-XV1U a Protokoly č. 1-10. Zakotvuje závaznost práva Unie pro nové členské státy se sjednanými modifikacemi („technické adaptace"), společnými a individuálními výjimkami („přechodná období, derogace") a zvláštními režimy.
Závěrečný akt jako součást Smlouvy obsahuje jednak 42 společných a individuálních prohlášeni stávajících a nových členských států a 2 prohlášení Komise o výkladu některých ustanovení Smlouvy, jednak výměnu dopisů o informačním a konzultačním postupu při přijímání některých rozhodnutí a jiných opatření v období před přistoupením.
49.2 Základní otázky
Všechna ustanovení zakládajících smluv a veškeré platné právní akty, 1401 přijaté orgány Společenství a ECB před přistoupením (včetně těch, které byly přijaty až po podpisu Smlouvy o přistoupeni), jsou pro nové členské státy závazné od okamžiku přistoupení, účinnost některých z nich však byla odložena v důsledku sjednaného přechodného období. K přenesení pravomocí na Unii došlo tedy ve všech nových členských státech ve stejné míře zároveň, tj. bez ohledu na rozsah sjednaných přechodných období, výkon těchto pravomoci byl však dočasně v daném rozsahu delegován zpět. Účinky právních nástrojů ve dvou oblastech původně zavedené variabilní spolupráce mezi členskými státy jsou diferencovány, ačkoli závaznými se tyto nástroje stávají už od počátku členství v Unii: tzv. schengen-ský protokol včetně prováděcích aktů a dohod jsou účinné ihned, zatímco ostatní součásti schengenského acquis až na základě jednomyslného rozhodnuti Rady po splnění obecných podmínek; nový Členský stát se účastní hospodářské a měnové unie zprvu jako členský stát, pro který platí výjimka podle či. 122 SES, který také stanoví podmínky, za nichž může být na takový členský stát vztažena i zbývající část acquis HMU, tj. závazky třetí etapy, spojené se zavedením společné měny.
marg. č. 1401
844
Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
Nové členské státy dále přijaly závazek řídit se všemi mezinárodními smlouvami, uzavřenými Společenstvím s třetími státy a jinými mezinárodními organizacemi, a přistoupit k mezinárodním smlouvám, uzavřeným členskými státy mezi sebou, včetně rozhodnutí a dohod přijatých zástupci vlád zasedajícími v Radé, protokolů rozšiřujících výkladovou jurisdikci ESD ve vztahu k těmto smlouvám a nástrojů mezivládní spolupráce z oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí (tzv. třetí pilíř EU), jakož i k mezinárodním smlouvám, uzavřeným všemi členskými státy. popř. společně se Společenstvím (jako tzv. smíšené smlouvy) s třetími státy, mezinárodními organizacemi nebo subjekty z třetích států.
Platí pro ně - stejně jako pro stávající členské státy - prohlášení, usnesení nebo jiné postoje ER nebo Rady.
Nové členské státy se rovněž zavázaly odstoupit od svých (dvoustranných a mnohostranných - CEFTA) dohod o volném obchodu, které jsou nadále neslučitelné s vnitřním trhem, resp. Společnou obchodní politikou. a uvést své postoje ve vztahu k mezinárodním organizacím a závazky z jiných mezinárodních smluv, jejichž smluvními stranami je také Společenství nebo jiné členské státy, do souladu se svými právy a povinnostmi vyplývajícími z členství v Unii.
49.3 Změny Smluv ES a EU
1402 Ve smyslu či. 2/3 Protokolu o rozšíření EU, připojeném k Niceské smlouvě, stanoví Akt o podmínkách přistoupení celkový počet poslanců Evropského parlamentu na 729, přičemž u stávajících členských států (s výjimkou Německa) došlo ke zvýšení kvóty, ČR připadla kvóta stejná jako obdobně lidnatým členským státům - 24.
Pro účely hlasování kvalifikovanou většinou v Radě byly zachovány kvóty stávajících členských států, ČR připadla kvóta stejná jako obdobně lidnatým členským státům - 12. Limit stanovený v Protokolu o rozšíření EU pro přijetí aktu Radou (169 hlasů z 237, tj. 71,3 %) byl nepatrně zvýšen (232 hlasů z 321, tj. 72,3 %). Ostatní pravidla váženého hlasováni zůstala nezměněna: dvě třetiny členských států, pokud Rada přijímá akt bez návrhu Komise (dvoj i většina), popř. 62 % celkového počtu obyvatel Unie, ověřovaných na žádost členského státu (trojí většina).
Jeden státní příslušník každého nového Členského státu bude Členem Komise, přičemž pro období do jmenování Komise nové (dne 31. října 2004) budou tito jmenováni kvalifikovanou většinou v Radě po vzájemné dohodě s předsedou Komise.
marg. Č. 1402
Kapitola 49. Smlouva o přistoupení ČR k EU                 845
Počet soudců Soudu prvního stupně byl v Protokolu o Statutu ESD stanoven na 25; počet soudců Evropského soudního dvora je dán pevným pravidlem podle ČI. 221 SES (jeden soudce z každého členského státu).
Obdobné změny při zachování stávajících proporcí byly provedeny také ve složení Účetního dvora. Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů. Podle platných pravidel (či. 29/1 a 29/2 Protokolu o statutu ESCB a ECB), vycházejících z klíče kombinujícího podíly členských států na populaci a na hrubém národním důchodu Společenství, se automaticky zvyšuje upsaný základní kapitál Evropské centrální banky a horní hranice Částky devizových rezerv, které mohou být převedeny na ECB.
Dále jsou Rada, popř. Komise zmocněny provést trvalé úpravy dříve MG3 přijatých aktů, uvedených v přílohách, které jsou nezbytné v důsledku přistoupení nových Členských států. Na přechodnou dobu do počátku volebního období EP 2004-2009 (tj. do 31. října 2004) se zvlášť upravují počty poslanců a hlasovací kvóty v Radě pro nové členské státy. Akt o přistoupení také přiměřeně upravuje některé otázky rozpočtu Společenství do roku 2006 (příspěvkovou povinnost nových členských států, jejich účast na Čerpání prostředků ze strukturálních fondů Společenství), přičemž dochází k postupnému nahrazování předvstupních finančních nástrojů pomoci; kontrolní pravomoc Komise a Účetního dvora včetně ověřování využití finančních prostředků Společenství prostřednictvím Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) zůstávají nedotčeny
Až do konce tříletého období po přistoupení může nový nebo stávající 1404 Členský stát požádat Komisi o povolení přijmout za účelem nápravy zvláštní ochranná opatření, pokud by mu buď vznikly vážné obtíže v některém odvětvi hospodářství, nebo by mohlo dojít k vážnému zhoršení hospodářské situace určitého území. Vhodná ochranná opatření může na žádost členského státu přijmout i sama Komise, poté, co přihlédne k názorům a stanoviskům dotčených členských států, přičemž se může odchýlit od Smlouvy, ale jen v míře, která nejméně naruší fungováni vnitřního trhu a nebude zahrnovat zavedeni hraničních kontrol. Rovněž v případě neplnění smluvních závazků novým členským státem, které vážně naruší fungování vnitřního trhu nebo vyvolá bezprostřední nebezpečí takového narušení, může Komise na žádost členského státu nebo z vlastního podnětu přijmout přiměřená a nediskriminující ochranná opatření, jež nesmějí sloužit jako prostředek zastřeného omezování obchodu. Taková opatření mohou být v odůvodněném případě přijata již před přistoupením a mohou být uplatňována po nezbytnou dobu, dokud nebude porušený závazek splněn (tedy případně i déle než tři roky po přistoupení). Zvláštní úprava ochranných opatření
marg. č. 1403-1404
846                          Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
se navíc týká vzájemného uznávání v oblasti spolupráce v trestních a občanských věcech (Hlava VI. SEU, resp. Hlava IV. SES), společné zemč-dělské politiky a uplatňování veterinárních a rostlinolékařských pravidel. Směrnice a rozhodnuti, určené podle či. 249 SES všem stávajícím členským státům, se považuji za určené i všem novým s tím, že tyto ke dni přistoupení zajistí jejich implementaci (nebyla-li sjednána v této smlouvě jiná lhůta). Novému členskému státu může Rada před přistoupením povolit dočasnou odchylku od aktů. přijatých po 1. listopadu 2002 (den ukončení jednání o přistoupení).
49.4 Přechodná období
Tato Část Smlouvy o přistoupení je zdaleka nejrozsáhlejší, neboť taxativně stanoví dočasné výjimky z aplikace acquis Unie (zakládajících Smluv a jiných pramenů primárního práva nebo odvozených právních aktů), sjednané (co do počtu výrazně) ve prospěch ochrany některých životních zájmů nových Členských států, ale i (některých) stávajících Členských států. Jejich povaha i rozsah spolu s restriktivním výkladem podle judikatury ESD však v Žádném případě neodůvodňují závěr, zeje tím narušena celková jednota práva Unie nebo že novým státům vzniká diskriminující Členství „druhé kategorie".
Důvodem pro tyto výjimky na straně nový>ch členských států byl především významný dopad nákladů spojených s plnou aplikací acquis na finanční postaveni hospodářských subjektů, popr. - na národohospodářské úrovni - na situaci veřejných rozpočtů, ale i na aktuálni životni úroveň obyvatelstva, vedle toho byly důvodem ale i některé zřetele mimoekono-mické. Společným znakem této skupiny přechodných období je rozložit náklady přistoupení na určité časové období, chránit některá hospodářská odvětví proti případně zprvu neúnosnému tlaku vnitřního trhu a zajistit plynulý přechod mechanismů předvstupní pomoci na standardní režim Společenství, přičemž míra ochrany nesmí být přísnější, než jaká byla praktikována ještě na základě Evropských asociačních dohod. Vzhledem k značným rozdílům v postavení jednotlivých nových členských států jsou některá přechodná období nastavena jako vnitřně diferencovaná, což umožni postupné opouštění či ukončení některých přechodných období v relaci k jednotlivým stávajícím členským státům v závislosti na míře dosažené stabilizace vývoje. Standardním prvkem, použitým i u minulých vln rozšíření Unie, je mechanismus průběžného hodnocení opodstatněnosti trvání přechodných období.
marg. č. 1405

Kapitola 49. Smlouva o přistoupeni ČR k EU                 847
Přechodná obdobi, sjednaná ve prospěch ČR v Příloze V, se týkají šesti     1406 oblasti (z 31 kapitol agendy pro jednání o přistoupení), v nichž lze po stanovenou dobu nadále aplikovat vnitrostátní právní předpisy, neslučitelné s acquis communauiaire:
a) v oblasti volného pohybu kapitálu se jedná o dvě přechodná období: o omezení nabývání rekreačních objektů (tzv. objektů vedlejšího bydleni) občany jiných členských států a společnostmi se sidlem v těchto státech, které nemají pobočku na územi ČR, po dobu 5 let. a o omezeni nabývání zemědělské a lesní půdy těmito subjekty po dobu 7 let (Komisi může být posléze uvedená výjimka v případě vážného narušení trhu těmito nemovitostmi na žádost ČR prodloužena o další 3 roky), což se však nevztahu-je na samostatně hospodařící zemědělce, kteří se chtějí v ČR usadit;
b) v oblasti zemědělské politiky jde o výjimku pro 52 českých zpracovatelských podniků (producenti masa) z platnosti hygienických předpisů Společenství do konce roku 2006, o výjimku pro pěstitele vína (z obdobného důvodu), trvalou výjimku pro všechny, kdo pálí domácí slivovici pro vlastní potřebu, výjimku pro zachováni označení o původu výrobku .budějovické pivo" pro obchodní účely, o výjimku pro dodavatele špecifických krmných směsi nejpozději do roku 2005 a o výjimku u minimálních požadavků na velikost klecí pro slepice v drůbežámách;
c) v oblasti dopravní politiky bylo dohodnuto na reciproční bázi dvouleté období pro nákladní kabotáŽ, prováděnou dopravci na území jiného členského státu (s opcí dvojího prodlouženi), které má fakultativní povahu (jeho využití záleží na individuálním rozhodnutí daného členského státu);
d) v oblasti politiky ochrany životniho prostředí se výjimka týká čističek odpadních vod (u obci o velikosti 2-10 tisíc obyvatel do roku 2010, u vybraných 36 obcí nad 10 tisic obyvatel jen do roku 2006), sběru a recyklace obalů (připouští např. uplatnění komunitárního standardu jen ve výši 12 % požadované úrovně v roce 2004), emisí oxidu siřičitého u dvou podniků těžkého průmyslu;
e) v oblasti energetiky bylo dojednáno postupné dokončeni procesu vytvářeni minimálních zásob ropy (do r. 2005) a otevíráni domácího trhu se zemním plynem (do konce r. 2004); naproti tomu společné česko-rakouské prohlášeni o Jaderné elektrárně Temelín nemá povahu přechodného období, nýbrž jen potvrzení dvoustranných závazků ze „Závěrů melkského procesu a následných opatření" (2001);
f)  v daňové oblasti byla ponechána možnost nižší sazby DPH u dodávek tepla a teplé vody pro bydlení a výjimka u stavebních prací při výstavbě
marg. č. 1406
848                          Část čtvrtá. Přidruženi ČR k ES
objektů určených k bydleni (v obou případech do konce r. 2007), slejně jako u spotřební daně na cigarety a tabákové výrobky (do konce r. 2006, resp. 2007), trvalá výjimka platí u vyšší úrovně minimálního obratu (35 tis. eur) pro účely registrace plátců DPH (obě tyto výjimky se vztahují i na ostatní nové členské státy) a u malovýrobců alkoholu pro vlastní spotřebu (tradiční tzv. pěstitelské pálení ovocných destilátů), kteří jsou osvobozeni od spotřební daně (stejné platí pro Slovensko a Maďarsko).
Podobný význam jako ustanovení o přechodných obdobích máji i podmínky, dodatečné stanovené v Protokolu č. 2 o restrukturalizaci Českého ocelářského průmyslu, podle nichž se vyjmenované případy státní podpory, poskytnuté v letech 1997-2003, které by po vzniku členství neodpovídaly či. 87 a 88 Smlouvy, považují za slučitelné s vnitřním trhem. 1407 Přechodná období sjednaná ve prospěch stávajících Členských států se týkají těchto oblastí:
a) volného pohybu osob, kde členský stát může omezit vstup pracovníku z ČR na svůj pracovní trh po dobu dvou let od přistoupení (nikoli však nad rámec stavu omezeni přípustného podle Evropské dohody), kdy následuje automatické přezkoumání důvodů pro pokračování přechodného období na další tři roky, a po jejich případném uplynutí by k novému prodloužení ještě o dva roky mohlo dojít, jen pokud by byl v dotčeném členském státě vážně narušen trh práce nebo by takové narušení hrozilo; Rakousko a Německo mohou přijmout zvláštní ochranná opatření proti přílivu českých pracovníků do „citlivých"' odvětví přeshraničního poskytování služeb (např. ve stavebnictví. Čištění budov nebo kamenic-tví); toto přechodné období omezuje volný pohyb pracovníků ze všech nových Členských států (s výjimkou Malty a Kypru), a to i ve směru do jiných nových členských států;
b) v oblasti Společné zemědělské politiky povede odlišný systém financování Českých zemědělců k postupnému nárůstu plateb z 25 % úrovně stávajících Členských států v roce 2004 na 100 % úroveň v roce 2013, přičemž je ČR dovoleno částečné vyrovnání rozdílu ze státního rozpočtu; dílčí kompenzace bude ČR poskytnuta z rozpočtu Společenství (jde opět o pozitivní výjimku z rozpočtových pravidel platných na léta 2004-2006);
c) do tohoto výčtu lze zařadit i výjimku ve vztahu k principu komunitárni-ho vyčerpáni práv z patentu, kdy dovozu farmaceutického výrobku uvedeného na trh v novém členském státě a tam před nabytím účinnosti patentové legislativy Společenství nechráněného může být zabráněno
marg. č. 1407
Kapitola 49. Smlouva o přistoupeni ČR k EU                 849
vstoupit na trh stávajícího členského státu, kde jeho ochrana podle této
legislativy platí.
Z prohlášeni, připojených k Závěrečnému aktu je třeba zmínit Prohlášeni ČR k či. 35 SEU, podle něhož ČR přijímá pravomoc ESD k řízeni o předběžné otázce v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech a vyhrazuje si právo uložit ve svých vnitrostátních předpisech soudům nejvyššího stupně povinnost předložit tuto otázku. Převážná většina ostatních prohlášení je vyjádřením vůle účastníků smluvních stran posuzovat omezující ustanovení Smlouvy o přistoupeni způsobem co nejpříznivějším ve vztahu k naplnění cílů, které rozšířeni sleduje.
1408











marg. č. 1408