Evropské právo Luboš Tichý Rainer Arnold Pavel Svoboda Jiří Zemánek Richard Král 2. vydání 2004 C-HBECK 268 Hlava IV. Systém evropského práva nic, ale i nařízení popř. jiných právních akrů. Komise však v doprovodném prohlášení k JEA uvedla, že dá ve svém návrhu opatření přednost směrnici tam, kde harmonizace bude mít za následek změnu zákona v členských státech. K přijetí opatřeni postačí kvalifikovaná většina hlasů v Radě postupem spolurozhodování s EP a po konzultaci s HSV. Harmonizační opatření se mohou týkat jen těch vnitrostátních předpisů, které mají „přímý vliv na vytváření a fungování vnitřního trhu". Členskému státu (podle judikatury ESD nejen tomu, který byl při přijetí opatření v Radě přehlasován) je umožněno odchýlit se od harmonizovaného standardu a nadále používat vlastní právní předpis popř. dokonce přijmout nový, máli pro to prokazatelné objektivní důvody veřejného zájmu (uvedené v či. 30 SES) nebo důvody vztahující se k ochraně pracovního nebo životního prostředí. Musí však o tom uvědomit Komisi, která ověří, zda tento postup členského státu neslouží jako prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu uvnitř Společenství. Z postupu hannonizace podle či. 95 SES jsou vyjmuta ustanovení pro harmonizaci daňovou, ustanovení týkající se volného pohybu osob apráv a zájmů pracovníků (odst. 2); v těchto oblastech se í nadále postupuje podle či. 94 SES, není-li ve Smlouvě dáno zvláštní zmocňovací ustanovení (viz shora 15.4.2). Tento „nový přístup" k harmonizaci práva tedy už nepočítal s nutností jednomyslného přijímáni rozhodnutí v Radě a dával přednost zásadě většinového hlasování, přičemž zároveň posílil postavení EP v jeho součinnosti s Radou. Vzdání se požadavku jednomyslnosti a usnadnění procesu sbližováni práva bylo politicky vykoupeno připuštěním pravidla „opting-out", které členskému státu umožňuje za výjimečných okolnosti vyhnout se - se souhlasem Komise - přijatému harmonizačnímu standardu a zachovat si standard vlastní. Harmonizační opatření může samo zahrnovat v odůvodněných případech ochrannou doložku, která opravňuje členské státy z jednoho nebo více důvodů „neekonomické povahy" (tj. z důvodů veřejného zájmu ve smyslu výjimek podle či. 30 SES) přijmout dočasná opatření podléhající kontrole Společenství (či. 95/10 SES). Orgány Společenství jsou povinny brát za základ svého rozhodování v otázkách týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele, „vysokou úroveň takové ochrany" (či. 95/3 SES). ČI. 100a SEHS byl původně míněn jako ustanovení pouze pro období dobudování vnitřního trhu. Poté se však ukázalo, že harmonizační potřeba tím nekončí, a tento Článek zůstal zachován i po „amsterdamské" novelizaci Smlouvy (nyní jako či. 95). Podle bývalého či. 100b SEHS, koncipovaného jako doplněk úpravy harmonizace, se předvídala možnost, aby Rada mohla stejným postupem jako podle či. 100a SES rozhodnout, že předpisy platné v některém členském státě musejí být uznány za rovnocenné předpisům jiného členského státu. Toto formální uznání ekvivalence, s nímž je spojeno též zajištění tržních svobod i v neharmonízova-ných sektorech, nezískalo - v neposlední řadě v důsledku značného rozšířeni judikatury ESD Cassis de Dijon - žádný praktický význam. Předpis či. 100b SES byl zrušen Amsterdamskou smlouvou. Kapitola J5. Tvorba evropského práva 269 Amsterdamskou smlouvou, kterou došlo mj. ke změně či. 95 SES, byl učiněn další krok ke zvýšení účinnosti a právni jistoty v oblasti harmonizace práva: - opatření ke sbližování předpisů týkajících se zdraví, bezpečnosti a ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitelů mají být nyní založena na novém rozvoji vědeckých poznatků (odst. 3); „ Členský stát, který hodlá ponechat z důvodů veřejného zájmu v platnosti své vnitrostátní předpisy a musí o nich uvědomit Komisi, je napříště povinen sdělit své důvody, čímž Komisi usnadní zaujetí stanoviska v dané věci (odst. 4); - členským stámm se umožňuje dodatečně zavést ochranná opatření, pokud harmonizovaná úprava vyvolala specifický problém (odst. 5); - Komise se bude napříště vyjadřovat k otázce legitimity důvodů pro odchýlení se ve lhůtě 6 měsíců a může také navrhnout z tohoto titulu uzpůsobení harmonizačního opatření (odst, 6); - aby byla omezena možnost zneužití úlev, které členský stát může získat, byl zaveden zjednodušený postup pro předložení žaloby o porušeni Smlouvy členským státem Evropskému soudnímu dvoru (odst. 8). JEA, SEU a AS přinesly do Smlouvy - spolu se zavedením nových společných politik - také zvláštní zmocňovací ustanovení pro harmonizaci práva členských států v dalších oblastech, která se uplatní přednostně popřípadě v souběhu s obecnými kompetenčními normami či. 94, resp. 95: v oblasti hraničních kontrol pohybu osob, vízové, azylové a přisíěhovalecké politiky a spolupráce v oblasti civilního soudnictví a veřejné správy (čí. 61 ve spojeni s ČI. 62,63,65,66a67),vcelnictví (či. 135),voblasti pracovního prostředí a sociálních věcí (či. 137/2a3/ex-čl. 118a), v otázkách stejné odměny za práci pro muže a ženy (či. 141/3/ex-čl. 119), ve zdravotnictví [či. 152/4 písm. a), b)/ex-čl. 129], v ochraně spotřebitele [či. 153/3 písm. b)/ex-čl. 129a], v otázkách transevropských sítí (či. 156/ex~čl. 129d), v oblasti ochrany životního prostředí (či. 175/1 a 2 ve spojeni s či. 174/ex-čl. 130r a 130s). Do SEU bylo zařazeno harmonizační ustanovení pro oblast policejní ajus-tiční spolupráce v trestních věcech [či. 34/2 písm. b)]. Koncepce hannonizace práva podle „nového přístupu", která má i významný deregulačni vliv, se stala - spolu se zásadou subsidiarity a proporcionality (víz kap. 6.5.1) - součástí katalogu ústavních zásad Unie. 15.5.6 Metody harmonizace práva Nová politika hannonizace, jejímž nosným sloupem je závazek ke vzá- 408 jemnému uznávání funkčně rovnocenných národních úprav, se projevuje v různých metodách harmonizace: - harmonizace minimální, při které se v rámci Společenství stanoví jen minimální požadavky (minimální nebo nejvyšší standardy), přičemž se členským státům výslovně zachovává možnost ponechat si či zavést v rámci své jurisdikce jednostranně přísnější opatření (např. marg. č. 408 270 Hlava IV. Systém evropského práva k ochraně pracovníků, ochraně spotřebitele nebo k ochraně životního prostředí); - harmonizace alternativní, kdy jsou národnímu zákonodárci dána na výběr různá řešení právní úpravy, přičemž každé vyhovuje podmínkám přístupu na celý vnitřní trh; - harmonizace opční, tj. národní právní předpisy mohou zůstat v platnosti vedle harmonizovaných předpisů evropských. Výrobce (dovozce) má možnost volby mezi národním nebo evropským standardem, přičemž jeho produkt je v prvním případě přijatelný jen v rámci trhu národního, v druhém pak na celém trhu ES. Členské státy pak musejí připustit dovoz a vstup na svůj trh těch výrobku, které vyhovují komunitárnímu standardu. Na rozdíl od totální harmonizace neodstraňuje opční harmonizace zároveň tzv. obrácenou diskriminaci. V důsledku zřetelné preference, kterou Společenství uděluje podle nového přístupu metodě minimální harmonizace, poklesl význam opční harmonizace. V oblasti technických předpisů hraje opční harmonizace od té doby podřadnou roli, neboť nezaručuje použitelnost výrobků v měřítku celého Společenství. To je zřejmou nevýhodou, zvláště na trhu technických přístrojů a náhradních dílů. V této oblasti existuje i podle nového přístupu tendence k totální harmonizaci; - odkazy na normy, kdy komunitárně jsou závazné jen kvalitativní hodnoty (Často ve formě generálních klauzulí, např. stav techniky), přičemž pokud jde o kvantifikaci, odkazuje se na nezávazné normy, vypracovávané evropskými institucemi pro normalizaci podle odpovídajícího stavu vědy a techniky (viz shora). Odkazy na normy hrají velkou úlohu v technické harmonizaci. Bylo jich použito poprvé ve směrnici o nízkém napětí pro domácí přístroje ze dne 19. února 1973 (ÚL L 1973,77, 29). Průřezové úpravy (tzv. horizontální harmonizace) jsou používány zejména u výrobkově popř. oborově orientovaných (sektorových) předpisů (např. směrnice o odpovědnosti za výrobek, klamavé reklamě, označování potravinářských výrobků), Jako názorné příklady horizontálních opatření podle nového přístupu k harmonizaci lze uvést obě obecné směrnice o vzájemném uznávání odborné kvalifikace (viz 15.4.8); - notifikační směrnice (směrnice Rady č. 83/189/EHS ze dne 28. března 1983, o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů) zavazuje členské státy oznamovat už ve stadiu návrhu Komisi všechny technické předpisy (od roku 1988 také předpisy o potravinách), tj. technická specifika včetně příslušných správních předpisů, jejichž respektování je závazné de iure nebo de facto pro vstup výrobku na trh. Oznámením začíná běžet lhůta 3 měsíců (v jistých případech Kapitola 15. Tvorba evropského práva 271 ji lze prodloužit na 6, popřípadě 12 měsíců), během níž členský stát nesmí svůj legislativní záměr provést. Tato směrnice zavádí zesílenou průhlednost pokud jde o plánované technické předpisy členských států, v duchu hesla „kdo drží normu, je pánem na trhu"; - směrnice o bezpečnosti výrobků (směrnice Rady č. 92/59/EHS ze dne 29. června 3992, o všeobecné bezpečnosti výrobků - ÚL L 1992, 228, 24) je - stejně jako notifikační směrnice - směrnicí mající povahu procesní. Stanoví, že na trh lze uvádět jen ty výrobky, které jsou bezpečné za normálních a rozumných podmínek užití. Výrobci jsou povinni provádět namátkové kontroly u výrobků uváděných do oběhu a informovat spotřebitele o všech nebezpečích prostřednictvím odpovídajících upozornění. Členské státy musejí dohlížet na dodržování bezpečnostních požadavků a přijímat „vhodná opatření", která mohou vést až k uložení povinnosti stáhnout výrobek z trhu. Komise může -jako nejrestriktiv-nější opatření uložit členskému státu, aby stažení výrobku zajistil. 15.5.7 Legislativní proces při přijímání harmonizačních opatření Pravomoc pro vydání hannonizačního opatření je realizována prostřed- 409 nictvim daného typu právního aktu (nařízení, směrnice, rozhodnutí, atd.) a postavení příslušného legislativního orgánu Společenství (Rada, Evropský parlament a Rada společně, Komise), i postupu použitelného pro vydání aktu. Legislativním postupům je společné, že mohou být zahájeny jen na návrh Komise. Rada a (od nabytí platnosti SEU) Evropský parlament jsou oprávněny požadovat od Komise předložení takového návrhu. Monopol na legislativní iniciativu Činí z Komise orgán s velmi silným politickým postavením, neboť jen ona disponuje pravomocí zahajovat postup vedoucí k vydání harmonizačního opatření a tím i podstatným způsobem předurčit jeho normativní obsah. V praxi jsou návrhy Komise vypracovávány ve spolupráci s odborníky Členských států a představitelů vědy a po vyslechnutí zástupců zainteresovaných hospodářských kruhů. Ustanovení Smlouvy zpravidla vyžadují, aby byl vyslechnut HSV, v mnoha případech také poradní VR. Nejdůležitějším orgánem při přijímání legislativních aktů k harmonizaci právních předpisů členských států je však Rada. Maastrichtskou smlouvou byla tvorba práva ve vybraných oblastech, včetně harmonizačních opatření k uskutečnění vnitřního trhu podle či. 95 SES, podmíněna procesem spolurozhodování EP podle či. 251 SES. Tento proces, v němž Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou, zahrnuje nejméně dvojí čtení a případné svolání tzv. dohodovacího výboru, pokud jsou stanoviska EP a Rady nadále neslučitelná. V případech harmo- marg. č. 409 272 Hlava IV. Systém evropského práva nizace podle či. 94 SES rozhoduje Rada jen po konzultaci EP, v jiných případech (zvláštni ustanoveni o politikách ES) procesem spolupráce podíe či. 252 SES, zahrnujícím dvojí čteni s možností práva suspenzívního veta EP, které může Rada přehlasovat jen svým jednomyslným usnesením. Ve výjimečných případech může být na základě delegace pravomoci Radou zmocněna k vydávání harmonizačních opatření i Komise. Většinou se přitom jedná o vydávání prováděcích předpisů k aktům Rady, přičemž Komisi jsou nápomocny poradní výbory expertů , složené z představitelů správních úřadů členských států (rozhodnutí Rady ze dne 13. července 1989, známé jako Comitology, ÚL L 1987, 197, 33). V postupu výboru pro správu (zapojován zejména k harmonizaci v oblasti zemědělství) náleží pravomoc k rozhodnutí v případě, že stanovisko výboru je v rozpom s návrhem Komise, Radě, zatímco postup výboru pro regulaci (používán zejména k harmonizaci v oblasti zdravotnictví a veterinářství) je uspořádán tak, že Komise může své připravované opatření vydat jen tehdy, pokud souhlasí se stanoviskem výboru. Jinak připadne pravomoc k rozhodnutí opět Radě, která jej musí přijmout kvalifikovanou většinou. ESD byl pojem harmonizace práva vykládán extenzívně nejen jako sbližování platných právních předpisů členských států a přijímání pravidel pro implementaci harmonizačních směrnic v Členských státech, ale také jako tvorba jednotného komunitárního práva (zpravidla pomocí nařízení); to bylo předmětem - Často oprávněné - kritiky jako nadužívaní harmonizačních pravomocí Společenství a důvod k žalobě na neplatnost právního aktu podie či. 230 SES. Proto se také později v některých oblastech politik Společenství objevily negativní klauzule vylučující harmonizaci (např. v či. 150 SES - odborná příprava). 15.5.8 Oblasti harmonizace práva Na některých příkladech si lze ukázat, jak shora uvedené principy v harmonizační praxi fungují. V oblasti daňové harmonizace se postupuje podle či. 94, který je subsidiárně použitelný na matérie, výslovně vyloučené z postupu podle či. 95/2, ale pouze u přímých daní. K harmonizaci nepřímých daní (zejména obratové daně z přidané hodnoty a daní spotřebních na minerální oleje, alkohol a tabák) se používá zvláštního ustanovení či. 93, v jehož rámci postup přijímání rozhodnutí odpovídá či. 94. Daňová harmonizace má vytvářet stejné podmínky na vnitřním trhu a tím i předpoklady pro efektivní uskutečnění základních svobod. Dnes jsou základy pro výpočet nepřímé daně v Unii dalekosáhle sjednoceny, pro výši daňového zatížení platí minimální komunitami sazby. marg. č. 410 Kapitola J 5. Tvorba evropského práva 273 V oblasti volného pohybu pracovníků probíhá harmonizace pomocí směrnic nebo nařízení, které vydává Rada „postupem spolurozhodování" s EP a po konzultaci s HSV na základě zvláštního ustanovení či. 40. Týká se sjednocení hmotně právních pravidel a správních procedur členských států pro přístup na trh práce, výkon povolání, jakož i vstup a pobyt migrujících pracovníků a příslušníků jejich rodin. V této souvislosti jsou přijímána i návazná opatření ke koordinaci sociálních systémů členských států (či. 42). Svoboda usazováni a poskytování služeb se uskutečňuje postupem spolurozhodování Rady s EP a po konzultaci s HSV směrnicemi pro jednotlivé obory činnosti (či. 44/2). V tomto rámci Radě přísluší i koordinace ochranných ustanovena v právu obchodních společností členských států, např. způsob založení společnosti, vytvoření a změny základního jmění společnosti, fúze a rozdělení společnosti, účetnictví, zahajování a provozování Činností samostatně výdělečnými osobami (či. 47 ve spojení s či. 55). V oblasti uznávání odborné kvalifikace pro účely výkonu povolání se v počátečním období Společenství ubíralo cestou zvláštních (vertikálních) dílčích směrnic pro jednotlivá povolání, jako byíi např. praktičtí lékaři, stomatologové, veterinární lékaři, zdravotní sestry, porodní asistentky a lékárníci. Vzájemné uznávání diplomů v těchto oborech bylo zprvu spojeno s úsilím o koordinaci minimálních studijních standardů, které musí držitel příslušného diplomu (osvědčení) splňovat, např. podle směrnice 75/362/EHS ze dne 16. června 1975, ÚL L 1975, 167). Tato koncepce se časem ukázala vzhledem k rozdílným právním podmínkám a silným akademickým tradicím vjednotlivých členských státech jako časově i odborně příliš náročná a politicky málo schůdná. Stanovení minimálních studijních standardů - byť jen pokud jde o celkovou délku vzdělávání a katalog oborů - se dostávalo do rozporu s přístupy vzdělávacích institucí v členských státech, které se cítily dotčeny ve svém, ze zákona nezávislém akademickém postavení. Odstrašujícím příkladem se stala směrnice pro výkon činnosti architektů, která - po 18 letech jednání - ovšem musela rezignovat na stanovení minimálních požadavků pro vzdělávací programy. Směrnice tzv. obecného systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vycházejí ze zásady předpokladu ekvivalence dosažené kvalifikace, pokud se zakládá na předchozím studiu v délce nejméně tří let. Týkají se všech podmínek pro výkon povolání, na něž se nepoužije režim některé ze zvláštních směrnic, a vztahují se na příslušníky Členských států, kteří chtějí určité povolám vykonávat v jiném členském státě než v tom, v němž získali příslušnou vysokoškolskou kvalifikaci. Použití této úpravy připadá v úvahu, pokud přijímající členský stát vyžaduje pro výkon povolání prokázání nabyté kvalifikace (tzv. regulované povolání). První směrnice obecného systému pro uznávání vysokoškolských diplomů č. 89/48/EHS (ÚL L 1989, 19) byla vydána, aniž by usilovaia o jakoukoliv harmonizaci vzdělávacích programů v členských státech. Příslušníkům jiných členských států tak musí být v přijímající zemí umožněn přístup k výkonu povolání za stejných podmínek jako vlastním příslušníkům, pokud diplom opravňuje jeho dr- 274 Hlava IV. Systém evropského práva žitele k výkonu daného povolání v zemi původu (tj. kde kvalifikaci získal). Není-li k výkonu určitého povolání v přijímající zemi žádný diplom vyžadován, postačí, když osoba vykonávala dané povolání v zemi původu po dobu alespoň dvou let jako hlavní výdělečnou činnost a může tuto skutečnost doložit věrohodnými doklady o získané kvalifikaci. Jen v případě existence podstatných rozdílů v systému přípravy na povolání nebo rozdílů v pojetí činností spojených s daným povoláním smí přijímající členský stát požadovat po uchazeči absolvováni doškolo-vacího, nejvýše tříletého kursu nebo vykonáni rozdílové zkoušky. Musí přitom migrující osobě migrující ponechat volbu mezi oběma alternativami, přičemž z důvodů případných značných rozdílů mezi právními systémy členských států může povinně předepsat zkoušku pro právnická povolání (např. advokáti, daňoví poradci, auditoři). Doplňující směrnice Rady 92/5! EHS ze dne 18. června 1992, o druhé obecné úpravě uznávání dokladů o způsobilosti pro výkon povolání (ÚL L 1992, 209, 25), spočívající na stejných principech, rozšiřuje vzájemné uznávání na osvědčení o vzdělání vyššího typu, zejména na další vzdělávání, které je doplněno odbornou přípravou na povolání nebo praxí (srov. kap. 36). Obě směrnice byly opakovaně novelizovány. V oblasti společné zemědělské politiky jsou základem pro pravomoci Společenství k harmonizaci práva ustanovení o vypracování a zavádění systému evropského regulování trhu zemědělskými výrobky, přičemž Rada může vydávat kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s EP nařízení, směrnice, rozhodnutí nebo doporučení (či. 43). V praxi jsou nejdůležitějším nástrojem nařízení. Upravují také sjednocování produkčních norem zemědělských výrobků a norem jejich uvádění na trh (např. pro víno a alkoholické nápoje). Pro potřeby liberalizace určitých kategorií služeb jsou přijímány Radou kvalifikovanou většinou směrnice na návrh Komise a po konzultaci s EP a HSV podle ČI. 63/2. Společná dopravní politika využívá směrnic zejména pro mezinárodní dopravu, včetně tranzitní, upravující přístup k provozování kabotáže a zvýšení bezpečnosti dopravy. Uskutečnění společné dopravní politiky se ukázalo z politických důvodů jako krajně obtížné. Byla sice přijata některá harmonizační opatření k liberalizaci silniční nákladní dopravy, jakož i námořní a letecké dopravy, k zásadnímu obratu ve vytvoření jednotného dopravního trhu však dosud nedošlo. Podle Či. 137 má harmonizace práva členských států sloužit mimo jiné ke zlepšení pracovního prostředí a ochraně bezpečnosti a zdraví pracovníků. Zakládá pravomoc ES k přijímání minimálních standardů ve formě směrnic. Přitom je třeba brát zřetel na podmínky a technické předpisy platné v jednotlivých členských státech a chránit malé a středná podniky (viz kap. 40). Ochrana spotřebiteleJe sledována jak v souvislosti s vytvářením vnitřního trhu (ČI. 95), tak i ve formě zvláštních opatřeni na ochranu zdraví, bezpečnosti, ekonomických zájmů a poskytování odpovídajících informací spotřebitelům (či. 153). Duplicita pravomocí v této oblasti reflektuje průřezovou funkci ochrany spotřebitele. Kapitola 15. Tvorba evropského práva 275 Politika Společenství v oblasti životního prostředíje zaměřena na vysokou úroveň ochrany. Ochranná opatření stanoví jen minimální požadavky, které nebrání tomu, aby kterýkoliv Členský stát jednostranně zachovával nebo zaváděl opatření přísnější. Harmonizace v této oblasti nastala už před přijetím JEA, což vedlo ke sporům o její právní základ ve Smlouvě. Rovněž společná obchodní politika (či. 131-134) plní v určitém rozsahu harmonizační funkce. Je formulována podle jednotných zásad a postupně nahradila národní režimy v oblasti vnějších hospodářských vztahů, zejména prostřednictvím sjednocování vývozních podpor, stanoveni celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod, sjednocení liberalizačních opatření vůči třetím zemím, vývozní politiky a obchodně-poíitických ochranných opatření (např. antidumpingo-vých a antisubvenčních úprav). V určitých oblastech komunitárních politik (všeobecné vzdělávání a odborná příprava-či. 149 a 150, kultura-či. 151, zdravotnictví-či. 152) je harmonizace právních předpisů členských států výslovně vyloučena, podobnou funkci však plní tzv. podpůrná opatření („assisting measures") ES, byť zpravidla mírnějšími (nezávaznými) prostředky. Při harmonizaci systémů sociálního zabezpečení členských států není sledováno žádné jejich spojení v jednotný systém, nýbrž jen pouhá koordinace (či. 51). Úpravy týkající se účasti osob v systémech sociálního zabezpečeni, započitatelné doby zaměstnání a výše pojistných plnění zůstávají i nadále v pravomoci členských států, pojistná období nabytá v jiných členských státech jsou ovšem započi-tatelná (tj. pojistné doby se sčítají a pro účely výpočtu pojistných plnění pojištěnci jsou přepočítány). Nadto mají příslušné státní úřady povinnost k vzájemné spolupráci a pomoci. J 5.5.9 Nástroje harmonizace práva Základem harmonizace práva členských států Společenství jsou - po- 411 kud jde o právní formu - v první řadě právní akty Rady a Komise, hlavně směrnice a nařízení, v menší míře i rozhodnutí, doporučení a stanoviska podle či. 249 SES, někdy - zejména v případě nejasností v otázce právního základu harmonizace - byly použity i atypické právní akty, jako jsou usnesení, prohlášena, apod., konkretizované v akčních programech („bílé" nebo „zelené" knihy). Je-li právní základ jasný, je legislativní orgán Společenství povinen použít typu právního aktu, stanoveného Smlouvou. Přitom se vychází z předpokladu, že pravomoc k vydáni nařízení zahrnuje i pravomoc k vydání směrnice, která má méně intenzivní normativní účinek ve vztahu k členským státům (nikoli naopak). Není-li však právní základ harmonizačního opatření z tohoto hlediska dostatečně jasný, má orgán Společenství možnost uvážení při výběru vhodné formy právního aktu, marg. č. 411 276 Hlava IV. Systém evropského práva přičemž musí dbát souladu se zásadou proporcionality a zvolit jen takový nástroj, který postačí k uspokojivému dosažení harmonizačního cíle ajeho efektivnímu prosazení; přednost má být dávána směrnicím (Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality, bod 6). Přijetí nezávazných právních aktůjako jsou doporučení, stanoviska nebo prohlášení nevyžaduje podle převažujícího názoru a ustálené praxe výslovného smluvního základu pravomoci ve Smlouvě. Použití závazných právních aktů, ať jde o důvod vydání, rozsah úpravy nebo o jejich normativní intenzitu, je také součástí kritérií, použitelných k posouzeni postupu Společenství z hlediska respektování zásady subsidiarity. Tak např. k uskutečňování společné zemědělské politiky má Rada k dispozici alternativně nařízení, směrnice, rozhodnutí nebo doporučení (či. 37/2); opatření k volnému pohybu pracovníků mohou být přijata směrnicemi nebo nařízeními Rady; naproti tomu v oblasti práva podnikání a volného pohybu služeb mohou být vydávány jen směrnice Rady V oblasti pravidel hospodářské soutěže přicházejí v úvahu buď nařízení, která převažují, nebo směrnice (či. 83/1). Zatímco před vstupem v platnost JEA mohla být harmonizace v rámci společného trhu prováděna jen směrnicemi Rady podle tehdejšího či. 100 SEHS, mohou být harmonizační opatření pro vnitřní trh podle „nového přístupu" či. 95 SES přijímána v libovolné formě bliže nespecifikovaných opatření. Konečně, ustanovení o zaplnění mezer (tzv. klauzule o flexibilitě - či. 308) zmocňuje Radu k přijímání doplňujících „vhodných opatření", pokud není dán jednoznačně jiný zmocňovací základ. Komunitami instrumentárium pro harmonizaci práva může, jak j e ukázáno shora, zahrnovat jak typizované formy právních aktů podle či. 249 SES, tak i formy atypické, V praxi jsou nařízení, směrnice, doporučení a stanoviska pro sbližování práva nejdůležitější. Tzv. zelené a bílé knihy, (rámcové) programy, plány (akcí) atd. nebývají přijímány ve formě normativních aktů, neboť mají v první řadě funkci politického vodítka. Mohou obsahovat záměry harmonizační politiky Společenstva do budoucna, které přes svoji formálně nezávaznou povahu často představují informaci, velmi důležitou pro koncipování legislativních programů členských států i plnění jejich závazků loajality. 412 Nařízení je nejúplnějším a nejbezprostřednějším opatřením z arzenálu nástrojů harmonizace práva, který mají orgány Společenství k dispozici. Pro svoji charakteristickou vysokou normativní účinnost je vhodné zvláště k provádění společných politik Společenství (např. společný celní tarif, společná zemědělská politika, společná dopravní politika, společná politi- marg. č. 412 Kapitola 15. Tvorba evropského práva 277 ka soutěže, zejména skupinová vynětí a kontrola fúzí) a k vytváření právních institutů a organizačních struktur s komunitami působností (např. vytvoření Evropské ochranné známky a známkového Úřadu Společenství). Další normativní právní akt Společenství, směrnice, je charakteristická 413 jako nástroj s menší normativní účinností než nařízení. Ve shodě s konstantní judikaturou ESD mají členské státy zajistit plnou aplikaci směrnic po stránce skutkové i právní. Z důvodu právní jistoty je k tomu třeba vydání závazného vnitrostátního právního aktu, pouhá změna správní praxe nestačí (rozsudek ESD ve věci 429/85 Komise v. Itálie). Pokud jde o obsah implementačního aktu, zdá se být účelné, aby se členské státy podle možnosti doslovně držely textu a tím zabezpečily právní jistotu a vyhnuly se porušení Smlouvy. Mají však volnost při voíbě terminologie, pokud zvolené pojmy obsahově plně odpovídají pojmům použitým ve směrnici. Převzetí přesného znění směrnice je v jednotlivých případech ostatně dáno povahou věci (např. označování potravin etiketami, varování na tabákových výrobcích). Kvůli nižší intenzitě co do podrobnosti úpravy a Časovému zpoždění při implementaci hodí se právní forma směrnice pro matérie, v nichž sice jde o harmonizaci právních úprav v různých členských státech, nikoli však o vytvoření komunitárně jednotného práva. V prvním případě se jedná o různá opatření zejména k uskutečnění voíného pohybu (např. ochrana spotřebitele, právo týkající se vnitřního trhu potravinářských výrobků, sjednocení národních průmyslových práv, práva obchodních společností, bankovního a pojišťovacího práva, vzájemné uznávání diplomů, nepřímé daně, atd.). Směrnice má výhodu v tom, že poskytuje možnost brát v úvahu existující národní zvláštnosti a organické začlenění do stávajících vnitrostátních právních struktur a koncepcí. Systematika, kontinuita a srozumitelnost právních řádů členských států zůstávají tak zachovány. To je zvlášť důležité v těch oblastech, které se dotýkají podstaty historicky vzniklého práva, jako jsou klasické občanské právo, obchodní právo nebo právo pracovní. Díky účinku časového posunu vzhledem ke lhůtě pro implementaci, která se stává fakticky přechodnou lhůtou, je umožněno postupné přizpůsobení a lze se vyhnout převratům v právních, hospodářských a sociálních systémech členských států. Tato právní situace se ukázala jako neuspokojivá. Již před nabytím platnosti JEA bylo zřejmé, že pouhé sblížení práva, aniž by přitom došlo k jeho dalekosáhlejšímu sjednocení, nestačí z řady důvodů potřebám integračního procesu. Praxe Společenství používala a dosud používá v procesu sbližování práva ve značné míře formy směrni- marg. č. 413 278 Hlava IV. Systém evropského práva ce. Směrnice, zejména v technické oblasti, přitom mnohdy obsahují velmi podrobné úpravy, které téměř eliminují prostor pro rozhodování (formální a institucionální autonomie), který členské státy jinak mají k implementaci směrnice do vnitrostátního práva. Odlišnost nařízení a směrnic se tím stírá. 414 V souvislosti s řešením otázek státní příslušnosti, daňového práva, práva obchodních společností a mezinárodního práva soukromého, kde bylo možno očekávat právní i politické obtíže, se počítalo s doplňujícími mezinárodními smlouvami, které měly být uzavírány mezi členskými státy v rámci či. 293 SES. V minulosti bylo sice několik takových smluv uzavřeno (např. Úmluva o soudní příslušnosti a výkonu rozhodnutí ze dne 27. září 1968, Úmluva o právu použitelném na závazky ze smluv ze dne 19. června 1980), novější vývoj vsak jednoznačně svědčí ve prospěch širšího použití komunitami metody (tj. přijetí právního aktu orgány Společenství). Unifikační mezinárodní smlouvy, uzavírané - zpravidla i s nečlenskými státy - nejsou součástí komunitámího práva, ledaže by byla dána paralelní pravomoc i ve vnějších vztazích. Kapitola 16. Povaha komunitámího práva Literatura: Arnold, R. Několik poznámek k účinkům Evropské dohody v právním řádu ES a k jejímu bezprostřednímu účinku. Právník, 1996, č. 1, s. 45; Bebr, G. Comment on Francovich. CMLR, 1994, s. 557; Betlem, G. Zásada nepřímého účinku práva Evropských společenství. EMP, 1997, Č. 5, s. 3; Boulouis, J. Lc droit des Communautés européennes dans ses rapports avec le droit international general. RCADI, 1992, s. 19; Dubouis, L. La responsabilité de ľ Etat législateur pour les dommages causes aux particuliers par la violation du droit communautaire, RFDA, 1992, č. 8, s. 1; Dubouis, L. La responsabilité d'Étatlégislateur pour les dommages causes aux particuliers par la violation du droit communautaire et son incidence sur la responsabilité de la Communauté. In: Revue francaise de droit admin i strati f, 1996, s. 583; Emmert, F. Horizontale Drittwirkung von Richtlinien? EWS, 1992, s. 56; Emmert, F., Pereira de Azevedo, M. Leitet horizontal des directives. La jurisprudence de la CJCE: un bateau ivre? RTDE, 1993, č. 3; Jacobs, F. G. European Community Law and Public International Law: Two Different Legal Orders? Universita Kiel, 1983; Král, R. Transpozice a implementace směrnic v zemích EU a ČR. Praha : C. H. Beck, 2002; Král, R. K aktuálním otázkám bezprostředního účinku směrnic ES. EMP, 2000, č. 9, s. 17n.; Král, R. K. principu přednosti komunitámího práva. 2001, č. 7-8, s. 35; Lackhoff, K., Nyssens, H. Direct Effect of Directives in Triangular Situations. ELR, 1998, č. 23, s. 397; Mortelmans. K. Community Law: More Than a Functional Area of Law, Less Than a Legal System; Nettesheim, M. Zásada nepřímého účinku práva Evropských společenství. EMP, 1997, č. 5, marg. č. 414 Kapitola 16. Povaha komunitárniho práva 279 s. 3; Prechaí, S. Does Direct Effect Still Matter ? CMLR, 2000, s. 1047; Rigangs U arret Brasserie du Pécheur, „Le roi eut mal faire en droit communautaire". In: Europe, květen 1995, č. 1; Schenners, H. No Direct Effect for Directives. European Public Law, 1997, Č. 3, s. 527; Schweder, W. Das Gemeinschaftsrechtssy-stem. Tübingen, 2000; Schwarze, J. Das allgemeine Völkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen. In: Europarecht, Í983, 1; Svoboda, P. K povaze práva EU. Právník, 1994, Č. 11, s. 940 ; Svoboda, P. Odpovědnost členských států za porušení komunitámího práva. Právník, 1997, č. 12, s. 984; Svoboda, P K povaze práva Evropského společenství. Právník, 1994, č. 11. Postavení komunitámího práva a jeho vztah jak k mezinárodnímu prá- 415 vu veřejnému, tak k právním řádům členských statuje dán především dvěma základními rysy: a) samostatnost komunitámího práva, b) právo ES jako součást práva aplikovatelného na území členských států. 16.1 Samostatnost komunitámího práva Ke zkoumání samostatnosti práva ES jakožto právního řáduje nejdříve 416 třeba obecně vymezit pojem právního řádu, a poté prozkoumat, zda komunitami právo splňuje podmínky této definice a čím se odlišuje od jiných právních řádů. Právní řád (nazývaný též někdy systém práva) je systém jednotný -homogenní, vnitřně uspořádaný, souladný, tj. bezrozporný, který má vlastní systém vydávání závazných norem, jejich provádění a soudního přezkumu. Samostatnost komunitámího práva, tj. jeho odlišnost od práva mezinárodního i vnitrostátního, je s většími či menšími výhradami přijímána jak v doktríně české, tak í cizí, jakkoli pro jiné příklady tohoto typu práva se používá výraz „vnitřní právo státních společenství", „partikulární mezinárodni právo", jež patři k mezinárodnímu právu v širokém smyslu. Samostatnost právního řádu ES ve vztahu k mezinárodnímu i vnitrostátnímu právu konstatoval mj. ESD: „Společenství vytváří nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch členské státy omezily - byť v omezených oblastech - svá suverénní práva, a jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale i jejich příslušníci" (26/62 Van Gend en Loos), O několik měsíců později Soud konstatoval, že na rozdíl od obyčejných mezinárodních úmluv vytvořila Smlouva EHS vlastní právní řád, který nabytím účinnosti Smlouvy se stal integrální částí právních systémů členských států, marg. č. 415-416