VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE 28. Charakterizujte informační management ve veřejné správě w užívané moderních informačních a komunikačních technologií 29. Charakterizujte management zabezpečování veřejných služeb 30. Zhodnoťte využití marketingu ve veřejnoprávních neziskových organizacích ve veřejném sektoru. 194 3 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY V předchozích kapitolách jsme podrobně rozebrali postavení a úkoly veřejného sektoru, systém veřejné správy a úkoly, které veřejná správa plní na úrovni státu i jednotlivých úrovních územní samosprávy. V této kapitole se zaměříme na financování veřejné správy, na financování jejích činností včetně řízení a financování veřejného sektoru. Zaměříme se na • charakteristiku a strukturu rozpočtové soustavy, • charakteristiku veřejných rozpočtů a dalších fondů v rozpočtové soustavě, • příjmy a výdaje veřejných rozpočtů, • specifika státního rozpočtu, rozpočtů obcí a rozpočtů krajů a vazby mezi nimi, • financování potřeb institucí ve veřejné správě a ve veřejném sektoru. Při financování potřeb veřejné správy a veřejného sektoru má významné postavení finanční management. Ovlivňuje alokační efektivnost vynaložených finančních prostředků. Finanční management se soustřeďuje na zkvalitňování rozpočtového plánování a metod rozpočtování, na dosažení alokační efektivnosti v rozpočtovém hospodaření, na hodnocení efektivnosti rozpočtových výdajů, na transparentnost účtování o příjmových a výdajových operacích rozpočtu, na zkvalitňování finanční a rozpočtové kontroly, zejména vnitřního kontrolního systému, a auditu. Problémem je stále ještě dominantní krátkodobé roční rozpočtové plánování, více či méně subjektivní alokace finančních zdrojů založena na omezeném využívání objektivních kritérií alokace. Zároveň však musí jít o zkvalitňování systému a metod účetnictví a statistiky a jejich využití ve finančním managementu - jak ve veřejné správě tak v ostatních odvětvích veřejného sektoru. Významnou úlohu pro efektivní hospodaření v celé rozpočtové soustavě mají profesně zdatní finanční manažeři ve výkonných orgánech státu a územní samosprávy. 195 VEŘEJNÁ SPRAVA A FINANCE Pojetí rozpočtové soustavy Na financování jednotlivých druhů netržních činností stát i územní samosprávy se musí obstarat finanční prostředky. To je úkolem veřejných financí, rozpočtové soustavy. Proto se podrobněji podíváme na rozpočtovou soustavu - na příkladu ČR. Stát i každá úroveň a článek (subjekt) územní samosprávy (tzn v ČR obec, kraj), hospodaří podle svého rozpočtu. Čím je složitější vnitřní státoprávní uspořádání státu, tím více je veřejných rozpočtů a případně i dalších mimorozpočtových, zpravidla účelových fondů.95 I v rámci veřejného sektoru každá veřejnoprávní (vládní) nezisková organizace hospodaří podle svého rozpočtu a je různými finančními vztahy napojena na rozpočet svého zřizovatele. Všechny tyto rozpočty a mimorozpočtové fondy jsou součástí rozpočtové soustavy. Rozpočty a mimorozpočtové fondy 3.1 Rozpočtová soustava Na rozpočtovou soustavu lze nahlížet z různých hledisek, např. z finančního, institucionálního apod. Pod pojmem rozpočtová soustava se rozumí: • soustava peněžních fondů (fondové pojetí), • soustava rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, • soustava orgánů a institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů (institucionální pojetí). Tento proces by měl být efektivní (s ohledem na omezené zdroje). Mezi těmito orgány a institucemi mají významné postavení ministerstvo financí, daňové úřady, v ČR finanční úřady a finanční ředitelství, finanční útvary na úrovni územní samosprávy apod. Členitost těchto orgánů je závislá především na vnitřním státoprávním uspořádání země. Podíváme se podrobněji na soustavu peněžních fondů (někdy se hovoří o článcích rozpočtové soustavy). Do rozpočtové soustavy patří: • soustava veřejných rozpočtů, tzn. státní rozpočet a decentralizovane rozpočty na úrovních územní samosprávy (např. v ČR rozpočty obcí a rozpočty krajů). Rozpočty se vytvářejí a používán po' vinně, 55 Podrobněji např.: PEKOVA, ]. Veřejné finance - úvod do problematiky. 4. přepracované vydání. Praha : ASPI, a. s., 2008. 196 FINANCOVÁNI VEREJNÉ ZPRÁVY což vyplývá ze zákonných předpisů. Rozhodující postavení v rozpočtové soustavě má ve všech zemích státní rozpočet, který má povahu i zákona; • soustava mimorozpočtových fondů, zpravidla účelových, využívaných na centrální i decentralizované úrovni územní samosprávy. Toto fondové hospodaření je zpravidla dobrovolné, nicméně je důsledkem nepřímé veřejné volby na příslušné vládní úrovni a příslušném článku (subjektu) územní samosprávy; • rozpočty veřejnoprávních (vládních) neziskových organizací, v ČR např. příspěvkových organizací zřizovaných státem a územní samosprávou, ve veřejném sektoru. Na úrovni státu tvoří státní rozpočet a mimorozpočtové (para-fiskální) fondy finanční systém státu, na úrovni územní samosprávy tvoří rozpočet a případné mimorozpočtové fondy finanční systém příslušného článku (subjektu) územní samosprávy - obce, kraje. Tyto peněžní fondy se tvoří, rozdělují a používají především na principu: • nenávratnosti, • neekvivalence a • nedobrovolnosti. (Tím se liší od peněžních fondů v ostatních článcích finanční soustavy, např. od úvěrových, pojistných atd.). Nicméně v určitých případech se využívají i návratné příjmy a výdaje, tzn. na principu návratném. 3.1.1 Soustava veřejných rozpočtů Do soustavy veřejných rozpočtů obecně zahrnujeme: • nadnárodní rozpočet v případě nadnárodních seskupení (např. rozpočet EU), • ústřední státní rozpočet v zemi (federální rozpočet, státní rozpočet - dále SR, a to podle státoprávního uspořádání příslušné země), rozpočty jednotlivých článků územní samosprávy, a to podle jejího vertikálního i horizontálního členění, tzn. rozpočty obcí, rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy (krajů, provincií apod.), rozpočty veřejnoprávních podniků a veřejnoprávních (vládních) neziskových organizací ve veřejném sektoru. 197 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Jednotlivé druhy veřejných rozpočtů jsou relativně samostatné i když v různé míře dochází mezi nimi k finančním vztahům. Každ' vládní úroveň, každý článek územní samosprávy má svůj rozpočet a ie zodpovědný za hospodaření. Stupeň finanční samostatnosti (soběstačnosti) zejména rozpočtů územní samosprávy je ovlivněn řadou faktorů. Zkoumá je teorie fiskálního federalismu. Různá relativní samostatnost rozpočtů územní samosprávy vyplývá z rozpočtových pravidel příslušné země, z pravomoci územní samosprávy ve zdanění, tzn. pravomoci uvalovat vlastní daně na poplatníka - tzn. místní, regionální daně, z daňového neboli rozpočtového určení daní (zkr. RUD), tzv. do jakého veřejného rozpočtu jednotlivé daňové příjmy plynou - jde o tzv. svěřené neboli výlučné daně, případně jaká jejich část - jde o tzv. sdílené daně (neboli podíl na státních daních). Míru finanční soběstačnosti rozpočtů územní samosprávy ovlivňuje i to, jaké veřejné statky jednotlivé stupně a články územní samosprávy zabezpečují a financují, rozsah úkolů, které stát na ně přenáší, tzn. rozsah kompetencí. Soustava veřejných rozpočtů je budována na principu jednotnosti příjmů a výdajů. Až na výjimky, např. při financování veřejných investic, v ČR u mzdových prostředků apod., se neuplatňuje účelová vazba mezi příjmy a výdaji v rámci daného veřejného rozpočtu. To však například v ČR ztěžuje analýzu financování samostatné a přenesené působnosti. Každý rozpočet má svoji vlastní příjmovou základnu, která je zpravidla rozpočtovým omezením. Vlastní příjmová základna rozpočtů územní samosprávy je postupně posilována, zejména vymezením tzv. svěřených a sdílených daní, větší či menší možností uvalovat vlastní daně, což závisí na daňové pravomoci stanovené jednotlivým vládním úrovním zákonem. Přesto rozpočty nižších vládních úrovní a rozpočty územní samosprávy nejsou úplně soběstačné a ani nemohou být. Mezi ústředním státním rozpočtem a rozpočty na nižších vládních úrovní včetně územní samosprávy dochází k přerozdě-lovacím procesům. 3.1.2 Mimorozpočtové fondy Druhy mimo- Do soustavy mimorozpočtových fondů můžeme ve vyspělých zemích rozpočtových zahrnout: fondů * státní fondy, zpravidla účelové; • fond zdravotního pojištění (v ČR rozpočty zdravotních pojišťoven); 198 FINANCOVÁNI VEfiEJNÉ ZPRÁVY • fond sociálního zabezpečení, pokud je vytvářen tento samostatný fond, do kterého plyne povinné sociální pojištění (v ČR povinné příspěvky na sociální zabezpečení a politiku zaměstnanosti jsou stále součástí státního rozpočtu) a jsou z něho hrazeny potřeby sociálního zabezpečení. V některý zemích jde o tzv. • tzv. svěřenecké fondy (např. v USA), které hospodaří např. s povinnými příspěvky na sociální a zdravotní pojištění; • účelové, případně i neúčelové mimorozpočtové fondy obcí, příp. vyšších stupňů samosprávy. Mimorozpočtové fondy jsou součástí rozpočtové soustavy protone • jsou zřizovány podle zákona (v ČR podle zákona o rozpočtových pravidlech, v případě státních fondů vždy zvláštním zákonem) za účelem zajistit dlouhodobou stabilitu financování určitých potřeb prostřednictvím účelově vybraných veřejných výdajů s přímou vazbou na rozpočtově určené veřejné příjmy; • hospodaří s veřejnými prostředky (finančními). Státní mimorozpočtové fondy poskytují za předem vymezených podmínek dotace různým subjektům, někdy i půjčky, a to na netrž-ních principech. Mají často finanční vztah ke státnímu rozpočtu. Jejich hospodaření je zpravidla schvalováno spolu se státním rozpočtem a je kontrolováno parlamentem. U účelových fondů se uplatňuje účelovost při vyčlenění určitých druhů příjmů pro tyto fondy a možnost jejich použití v daném rozpočtovém období (roce) na financování pouze předem stanovených druhů potřeb (včetně účelových dotací). To může vést běžně k situacím, že v některém účelovém fondu přebývají finanční prostředky, zatímco v jiném je jich nedostatek na krytí potřeby. Přitom během rozpočtového období nelze provést přesun finančních prostředků mezi účelovými fondy. Dochází k dělení příjmů uvnitř rozpočtové soustavy. Využívání mnoha účelových peněžních fondů mimo vlastní rozpočet omezuje volnost volených i výkonných orgánů v rozhodování o Použití finančních prostředků podle situace v potřebách, která se muže měnit a odlišovat v průběhu rozpočtového období od schváleného plánu hospodaření. Proto zpravidla soustava účelových fondů není příliš početná. 199 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Mimorozpočtové fondy zvláštního druhu jsou v postkomun tických zemích transformační, resp. privatizační fondy, které iso nástrojem privatizace státního majetku. Jejich existence v rozpočtov' soustavě je proto dočasná. Kromě mimorozpočtových státních fondů v řadě zemí vlády zaklá dají samy nebo častěji prostřednictvím ministerstev, na základě zvláštních zákonů nebo podle obchodní legislativy, různé vládní agenturv (instituce) k realizaci některých cílů hospodářské politiky, např. pro podporu malého a středního podnikání apod. Vertikální a horizontální strukturu rozpočtové soustavy a finanční vztahy uvnitř tohoto systému zkoumá teorie fiskálního federalismu. Fiskální Teorie fiskálního federalismu96 zkoumá: feudalismus a) způsob tvorby, rozdělování a užití jednotlivých veřejných rozpočtů a účelových fondů; b) způsob optimálního přiřazení veřejných příjmů, zejména daňových, do jednotlivých typů veřejných rozpočtů - tzv. daňové určení neboli rozpočtové určení daní, a veřejných výdajů na základě zákonem stanovených kompetencí ve veřejném sektoru jednotlivým veřejným rozpočtům a účelovým fondům na jednotlivých vládních úrovních a úrovních veřejné správy; c) finanční vztahy v rozpočtové soustavě, tzn. mezi jednotlivými rozpočty, jednotlivými mimorozpočtovými fondy a mezi rozpočty a mimorozpočtovými fondy navzájem, d) způsob využití funkcí veřejných financí. V demokratických zemích se využívá většinou kombinovaný model fiskálního federalismu, a to buď: • s převažujícími centralizačními prvky, kdy většina příjmů plyne do státního rozpočtu a z něho jsou poskytovány dotace ostatním rozpočtům na nižších úrovních, nebo • s převažujícími decentralizačními prvky, kdy se posiluje postaveni územní samosprávy, a proto jsou územním rozpočtům vymezeny větší příjmy a relativní soběstačnost těchto rozpočtů roste (obecně míra finanční nezávislosti územní samosprávy). Kombinova- Kombinovaný model tedy v různé míře centralizuj e některé veřej - ný model ne příjmy (včetně daňových) do státního rozpočtu a některé decentra- Podrobněji např.: PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky. 4. P^P™"^ vydání. Praha: ASPI, a s., 2008. JÍLEK, M. Fiskální decentralizace. Praha: ASPI, a s., 20U ■ 200 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY lizuie do rozpočtů jednotlivých stupňů a článků územní samosprávy ovlivňuje míru finanční soběstačnosti územní samosprávy, která však během rozpočtového roku kolísá. Tento model se využívá i v ČR _ viz schéma 3.3 na s. 208 když od roku 1993 se posílily vlastní příjmy obcí (i daňové), u krajů tomu tak není. Rozhodující podíl veřejných příjmů je centralizován ve státním rozpočtu. Graf 3.1: Příklad soběstačnosti obcí v kombinovaném modelu finančních vztahů (mil. Kč) 5 6 7 8 měsíce v roce -výdaje (potřeby) -vlastní příjmy 3.1.3 Rozpočtová soustava v ČR Do rozpočtové soustavy v ČR v současné době patří: a) soustava veřejných rozpočtů, a to: • státní rozpočet (zkr. SR); • rozpočty měst a obcí jako ZÚSC (v současnosti je jich celkem zhruba 6 250); od r. 2001 rozpočty krajů jako VÜSC (celkem 13 + Praha, jejíž rozpočet je zařazován mezi rozpočty obcí), rozpočty dobrovolných svazků obcí (zkr. DSO); • rozpočty příspěvkových organizací (zkr. R - PO); jak už jsme uvedli v 1. kapitole, tyto neziskové organizace mohou být zřizovány státem, resp. veřejnou správou - ústředními úřady a jednotlivými články územní samosprávy, tzn. obcemi či kraji (hospodaření organizačních složek - zkr. OS97 je však součástí rozpočtu svého zřizovatele, neboť nemají právní subjektivitu). Rozpočty organizačních složek státu - ústředních orgánů státní správy představují jednotlivé kapitoly ve státním rozpočtu. Struktura rozpočtové soustavy v ČR Dříve rozpočtových organizací. 201 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE • rozpočty regionálních rad regionů soudržnosti (zkr r RRRS) - celkem 8 (od 1. 7. 2006). b) mimorozpočtové fondy, a to v současné době: • státní fondy, které se někdy označují za rozpočty jiné centráln' úrovně (viz rozpočtová skladba), zřizované vždy samostatným zákonem, • mimorozpočtové fondy ZÚSC, tj. měst a obcí, • mimorozpočtové fondy VÚSC, tzn. na úrovni krajů. Jsou zpravidla účelovými fondy. Každý státní fond je zřízen zvláštním zákonem. Hospodaření státních fondů upravují příslušné předpisy, zejména zákon o rozpočtových pravidlech republiky (velká rozpočtová pravidla).98 Správcem příslušného státního fondu je resortně příslušné ministerstvo jako orgán státní správy. Mezi státní fondy patří v současné době v České republice: Státnífondy • Státní zemědělský intervenční fond (zkr. SZIF), správcem je Ministerstvo zemědělství ČR (zkr. MZ), • Státní fond životního prostředí (zkr. SFŽP), správcem je Ministerstvo životního prostředí ČR (zkr. MŽP), • Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie (zkr. SFPPRČK), správcem je Ministerstvo kultury ČR (zkr. MK), • Státní fond kultury (zkr. SFK), správcem je MK, • Státní fond dopravní infrastruktury (zkr. SFDI), správcem je Ministerstvo dopravy ČR (zkr. MD), • Státní fond rozvoje bydlení (zkr. SFRB), správcem je Ministerstvo pro místní rozvoj ČR (zkr. MMR). Specifické postavení má Národní fond, který není klasickým Národní fond mimorozpočtovým fondem. Hospodaření Národního fondu upravuje zákon o rozpočtových pravidlech. Po vstupu ČR do EU je fondem, jehož prostřednictvím do ČR plynou finanční prostředky v rámci politiky soudržnosti ze strukturálních fondů EU. V předvstupním období plynuly prostřednictvím tohoto fondu finanční prostředky v rámci předvstupních programů PHARE, SAPARD, ISPA. Řídícím orgánem Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 202 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY (správcem) je Ministerstvo financí ČR (zkr. MF)), které je certifikač-ním, resp. platebním orgánem. Finanční prostředky se soustřeďují na účtech u ČNB, zůstatky se převádějí do následujícího roku (viz pravidlo EU pro čerpání N + 2, resp. N + 3). Specifické postavení mezi státními mimorozpočtovými fondy v České republice zaujímají tzv. transformační - privatizační fondy. Je to Pozemkový fond ČR a do konce roku 2005 to byl Fond národního majetku ČR, po jeho zrušení jsou příjmy z privatizace evidovány odděleně od státního rozpočtu, správcem agendy je MF ČR". Zřízení privatizačních fondů bylo vyvoláno potřebou transformace hospodářství a privatizace státního majetku. Využívání mimorozpočtových fondů na úrovni územní samosprávy je v ČR plně v rozhodovací kompetenci volených orgánů příslušného článku (subjektu) územní samosprávy - obce, kraje, tzn. zřízení fondu i zrušení fondu. Mezi účelové fondy obcí v ČR v současné době patří zpravidla: • rezervní fond (fond rezerv a rozvoje). Tento fond má specifické postavení. Tvoří se především z přebytků rozpočtového hospodaření, jeho použití není přísně účelově vymezeno; • ostatní - účelové fondy, např. bytový fond, památkový fond apod. Jejich počet a struktura (i název) závisí na rozhodnutí zastupitelstva obce. Do rozpočtové soustavy v ČR patří i rozpočty zdravotních pojišťoven, které tvoří de facto fond zdravotního pojištění. Jsou součástí rozpočtové soustavy, protože příjmy z povinného veřejného zdravotního pojištění vyplývají ze zákona, mají daňový charakter, vyměřovací základ je shodný s vyměřovacím základem daně z příjmů fyzických osob a zvyšují celkovou daňovou (odvodovou) povinnost obyvatelstva, jsou zahrnovány do výpočtu tzv. souhrnné (složené) daňové kvóty (viz další text). Sazby povinného veřejného zdravotního pojištění jsou stanoveny zákonem. Rozpočty zdravotních pojišťoven jsou dotovány ze státního rozpočtu za tzv. státní pojištěnce - osoby nevýdělečné (děti, důchodce, studující mládež, ženy na mateřské dovolené, nezaměstnané). Z rozpočtů zdravotních pojišťoven se hradí zdravotní péče včetně léků. V 90. letech 20. století to byl i Fond dětí a mládeže pro privatizaci majetku mládežnické organizace SSM. 203 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Schéma 3.1: Rozpočtová soustava v ČR v současné době Rozpočtová soustava ČR Veřejné rozpočty Státní fondy (SF) - Státní rozpočet ČR - Rozpočty obcí - Rozpočty krajů - Rozpočty regionálních rad regionů soudržnosti Rozpočty PO i- Státní zemědělský intervenční fond Státní pojistné fondy I— Rozpočty zdravotních pojišťoven Účelové fondy — obcí '— krajů - SF životního prostředí - SF pro podporu a rozvoj |------Pozemkový fond ČR české kinematografie |- SF kultury ■ SF dopravní infrastruktury L SF rozvoje bydlení Pozn.: Státní fond pro zúrodnění půdy byl zrušen FNMk31. 12. 2005 Schéma 3.2 Postavení rozpočtové soustavy ve finanční soustavě FINANCE I Peněžní fondy Rozpočtová soustava Veřejné rozpočty — Centralizované - Státní rozpočet CMLIUl ___ « 1— Decentralizované / \ Rozpočty Rozpočty obcí krajů IIW IIW Ostatní ETJvěrové Pojistné i -atd. Účelové fondy — Centralizované Státní fondy 1— Decentralizované _l_____ Fondy rezerv a rozvoje IIW Ostatní /M\ V některých zemích je součástí rozpočtové soustavy fond sociálního zabezpečení (přesný název se mezi zeměmi liší), v ČR však nikoliv, neboť dosud nebyl schválen zákon o Sociální pojišťovně jako 204 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY mimorozpočtovém účelovém státním fondu. Povinné příspěvky na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti jsou stále součástí příjmů státního rozpočtu. Příspěvky na důchodové pojištění tvoří rozhodující podíl v příjmech SR. Přebytek důchodového pojištění je evidován na zvláštním účtu důchodového pojištění v rámci kapitoly Operace státních finančních aktiv.. V ČR se využívají mimo rozpočtovou soustavu zvláštní fondy typu vládních agentur, zakládané s cílem podporovat zejména zemědělství a malé a střední podnikání. Jsou zakládány příslušnými resortními ministerstvy jako akciové společnosti. Stát se podílí 33% až 100% na majetkové účasti vládních agentur. Jsou určitými finančními vztahy napojeny i na státní rozpočet. Zvláštní postavení mezi těmito institucemi měla v minulých letech Česká konsolidační agentura (vzniklá z Konsolidační banky Praha, s. p. ú.). Veřejné rozpočty, především státní rozpočet, jsou v ČR nejvýznamnější část rozpočtové soustavy, poněvadž jimi prochází největší objem finančních prostředků. Význam veřejných rozpočtů v ČR ukazuje tabulka 3.1. Tabulka 3.1: Příjmy a výdaje veřejných rozpočtů v ČR v 90. letech (v mld. Kč) Rok 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Příjmy SR' 358,0 390,5 440,0 482,82 508,95 537,41 567,28 586,21 Vlastní příjmy ÚR! 64,1 81,7 95,8 102,24 112,76 125,36 154,90 145,50 DotaceOkÚ3 a obcím 27,0 29,3 33,3 32,75 34,31= 36,44' 39,94 44,77 Výdaje SR 329,9 350,8 399,5 484,38 524,67 566,74 596,91 632,27 Výdaje ÚR 90,2 112,1 132,3 144,43 151,84 160,35 176,35 192,73 Saldo: SR +1,1 +10,4 -3,2 -1,56 -15,72 -29,33 -29,63 -46,06 ÚR +0,9 -1,1 +4,0 -9,44 -4,77 -1,45 +18,49 -2,46 1 V příjmech SR zahrnuty i povinné příspěvky na sociální zabezpečení. Příjmy bez transferů do územních rozpočtů. 3 Transfery včetně půjček do územních rozpočtů (půjčky v r. 1997 dosáhly výše 1,91 mld. Kč, v r. 1998 výše 0,86 mld. Kč, v r. 1999 výše 0,72 mld. Kč a v r. 2000 výše 0,36 mld. Kč). UR = územní rozpočty, tj. do konce r. 2000 rozpočty obcí a rozpočty okresních úřadů - OkÚ (od r. 2001 do zrušení OkÚ byly rozpočty OkÚ kapitolou SR). Pramen: Státní závěrečné účty. 205 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Velkým problémem hospodaření ve SR byla jeho dynam' t. narůstající chronická deficitnost od poloviny 90. let 20. století. Struktura územních rozpočtů se změnila od r. 2001, kdy zahrni ' rozpočty obcí a dobrovolných svazků obcí (DSO) a rozpočty kraiů Vývoj příjmů a výdajů veřejných rozpočtů v posledních letech ukazuje následující tabulka. Tabulka č. 3.2: Příjmy a výdaje veřejných rozpočtů1 v ČR v letech 2001-2006 (v mld. Kč) Rok 2001' 2002' 2003 2004 2005 2006 PříjmySR1 626,2 704,9 699,7 762,2 866,5 923,1 215,2 144,3 Vlastní příjmy ÚR2 122,3 145,6 155,1 166,0 207,5 Přijaté dotace UR, tzn. obcím a krajům 72,6 94,0 146,7 142,9 127,2 Výdaje SR 693,92 750,68 808,7 862,9 922,8 1 020,6 Výdaje ÚR 206,1 243,9 304,8 317,8 326,9 363,4 Saldo SR -67,7 -45,7 -109,0 93,7 56,3 97,5 Saldo ÚR -11,2 -4,3 3,0 -8,9 + 7,8 -3,9 V příjmech SR zahrnuty i povinné příspěvky na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti. Příjmy bez transferů do územních rozpočtů. V letech 2000-2002 byly rozpočty okresních úřadů kapitolou státního rozpočtu, tzn. do skončení působení OkÜ ve veřejné správě. ÚR = územní rozpočty - od r. 2001 rozpočty obcí, rozpočty krajů a rozpočty dobrovolných svazků obcí (DSO). Pramen: Státní závěrečné účty. MF ČR Strukturu příjmů a výdajů rozpočtů obcí a jejich vývoj můžeme pro ilustraci dokumentovat údaji z posledních let v tabulce 3.3. V roce 2003 se zvýšil podíl dotací ze státního rozpočtu v rozpočtech obcí, a to zejména v souvislosti s financováním přenosu kompetencí ze zrušených OkÚ. 206 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Tabulka 3.3: j příjmů a výdajů rozpočtů obcí a DSO1 v ČR v letech 1997-2006, druhové třídění, po konsolidaci (v mld. Kč, %) 1997 1998 1999 2000 2001 mld. Kč % mld. Kč % mld. Kč % mld. Kč % mld. Kč % I Daňové 65,5 52,9 72,1 52,3 75,7 44,7 83,6 51,4 88,8 48,2 II.Nedaňové 21,6 17,4 23,1 16,8 24,2 14,3 24,6 15,2 23,0 12,5 MI.Kapitál. příjmy 20,0 16,1 22,8 16,5 47,9 28,3 27,6 17,0 10,6 5,8 Vlastní příjmy 107,1 86,4 118,0 85,6 147,8 87,3 135,8 83,6 122,4 66,5 IV. Přijaté dotace2 16,8 13,6 19,9 14,4 21,6 12,7 26,7 16,4 61,8 33.5 Příjmy celkem 123,9 100,0 137,9 100,0 169,4 100,0 162,5 100,0 184,2 100,0 V. Běžné výdaje 81,2 62,8 88,1 64,6 98,9 65,9 108,1 66,0 130,1 66,5 VI. Kapitál, výdaje 48,0 37,2 48,2 35,4 51,1 34,1 55,8 34,0 65,4 33,5 Výdaje celkem 129,2 100,0 136,3 100,0 150,0 100,0 163,9 100,0 195,5 100,0 Saldo -5,3 X +1,6 X +19,4 X -1,4 X -11,3 X Rok 2002 2003 2004 2005 2006 mld. % mld. Kč % mld. Kč % mld. Kč % mld. Kč % 1. Daňové 99,6 47,8 107,5 44,1 116,1 46,7 128,9 56,4 130,7 53,2 II. Nedaňové 23,8 11,4 22,8 9,3 23,5 9,5 22,9 10,0 23,5 9,6 III. Kapitál, příjmy 11,6 5,6 12,0 4,9 11,1 4,5 13,5 5,9 16,0 6,5 Vlastní příjmy 135,0 64,8 142,3 58,3 150,7 60,7 165,3 72,3 170,2 69,3 IV. Přijaté dotace' 73,2 35,2 101,6 41,7 97,8 39,3 63,2 27,7 75,4 30,7 Příjmy celkem 208,2 100,0 243,9 100,0 248,5 100,0 228,5 100,0 245,6 100,0 V. Běžné výdaje 145,4 67,8 177,0 71,3 180,3 69,8 149,7 67,5 162,6 65,8 VI. Kapitál, výdaje 68,9 32,2 71,5 28,7 77,9 30,2 72,0 32,5 84,7 34,2 Výdaje celkem 214,3 100,0 248,5 100,0 258,2 100,0 221,7 100,0 247,3 100,0 Saldo -6,1 X -4,6 X -9,7 X + 6,8 X -1,7 X 1 Dobrovolné svazky obcí. 2 Přijaté dotace obsahují jak běžné (neinvestiční) dotace, tak kapitálové (investiční) dotace). Pozn.: Příjmy a výdaje jsou členěny podle druhového třídění platného od r. 1997 do tříd. Pramen: Státní závěrečné účty. MF ČR. Bilance příjmů a výdajů okresních úřadů a obcí (včetně DSO) podle územních celků a stupňů za léta 1997-2000, Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů za léta 2001 - 2006. MF ČR. V ČR řeší hospodaření s rozpočtovými prostředky a vazby uvnitř rozpočtové soustavy zákony o rozpočtových pravidlech,100 které upravují i: 100 Zákon č. 218/2000 Sb„ o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. 207 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Rozpočtová pravidla pravidla hospodaření s prostředky státního rozpočtu, tzn. pravdl pro poskytování a užití dotací do ostatních veřejných rozDoV např. do rozpočtů obcí, rozpočtů krajů, rozpočtů příspěvkový h organizací, případně do mimorozpočtových fondů; sankce za porušení rozpočtové kázně; možné rozpočtové přesuny v rámci rozpočtových opatření. V hospodaření obcí došlo od roku 1993 ke zvýšení soběstačnosti rozpočtů obcí vyčleněním zejména daňových příjmů. V 90. letech se současně snižoval podíl dotací z rozpočtové soustavy. Je to vyvoláno snahou zvýšit hospodárnost ve využívání všech veřejných příjmů neboť dotace zpravidla vedou k růstu celkových veřejných výdajů a ke snížení zájmu o efektivní využití veřejných příjmů. Podíl dotací se zvýšil s rozšířením přenesené působnosti obcí po zrušení OkÚ (viz tab. č. 3.3). V případě krajů však rozhodujícím příjmem jsou stále dotace ze SR, takže jejich finanční soběstačnost je velmi nízká (viz tab. č. 3.5). Schéma 3.3: Vztahy v soustavě veřejných rozpočtů v ČR od r. 1993 vlastní příjmy svěřené a sdílené daně vlastní příjmy sdílené daně vlastní příjmy sdílené a svěřené daně státní rozpočet ČR T dotace _i_ vlastní příjmy dotace státní fondy rozpočty krajů dotace t dotace rozpočty obcí mimorozpoč- tové fondy obcí a krajů dotace Pozn.: Pro zjednodušení jsou ve schématu vynechány rozpočty PO a nenávratné finanční vztahy k R-PO, rozpočtu regionálních rad a nenávratné finanční vztahy mezi rozpočty obcí a mezi rozpočty krajů navzájem. Vedle nenávratných finančních vztahů dochází mezi články rozpočtové soustavy i k navra ným finančním vztahům - např. poskytnutí půjčky nebo finanční výpomoci a následné splácení. 208 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Rozdělení daňového výnosu v rámci rozpočtové soustavy v současné době upravuje zákon o rozpočtovém určení daní.10' Vyčlenění části daňových příjmů do rozpočtů obcí od roku 1993 přispělo ke zvýšení relativní soběstačnosti obcí. Zejména vyčlenění podílu na dani z příjmů a od r. 2001 i podíl na DPH významně zvýšilo jejich soběstačnost. Soběstačnost Mezi obcemi jsou však značné rozdíly. Daňový výnos daně z nemovi- obcí tostí, podílu na dani z příjmů a podílu na DPH však obce nemohou přímo ovlivnit, nemají daňovou pravomoc, kromě malé daňové pravomoci u daně z nemovitostí. V současné době se pracuje na radikálnější změně rozpočtového ručení daní, zejména na odstranění výraznějších rozdílů v rozpočtovém určení daní pro malé obce a města. Tabulka č. 3.4: Míra soběstačnosti obcí v ČR v letech 1994-2006 (v %) Rok 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Průměr B CR 71,9 75,0 78,6 78,1 78,6 80,6 76,6 66,4 64,8 58,3 60,6 72,3 69,3 Pozn.: Míra soběstačnosti = (vlastní příjmy / celkové příjmy) x 100. Pramen: Bilance příjmů a výdajů okresních úřadů a obcí (včetně DSO) podle územních celků a stupňů za léta 1994-2000, MF ČR. Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů za léta 2001-2006, MF ČR. Návrh státního závěrečného účtu za r. 2006, MF ČR a vlastní propočty. V uplynulých letech v průměru za ČR obce dosahovaly v běžném rozpočtu přebytku, zatímco v kapitálovém rozpočtu hospodařily většinou s deficitem v důsledku financování nákladných investic. Velmi důležité je, že většina obcí se nezadlužovala v důsledku nedostatku zdrojů v běžném rozpočtu. Přebytek běžného rozpočtu je zároveň předpokladem umořování dluhu. Výsledkem hospodaření stále většího počtu obcí byl v devadesátých letech schodek hospodaření. Výjimkou byl rok 1999, kdy většina obcí prodala cenné papíry rozvodných závodů a získala neopakovatelný velký objem kapitálových příjmů. Nejvýraznějším přebytkem skončilo hospodaření obcí jako celek i v r. 2005. Kapitálové výdaje měst a obcí v ČR jsou kryty i návratnými finančními prostředky. Využívá se především investiční úvěr, v menší míře se využívají zdroje z emise komunálních obligací. Obcím jsou na financo- Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů. Do konce roku 2000 daňové určení upravoval zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu ČR a obcí v ČR, ve znění pozdějších předpisů. 209 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE vání investic poskytovány v malé míře i půjčky z rozpočtové soust zejména ze Státního fondu životního prostředí. Až na výjimky emt ' komunální obligace velká města (největší objem pak Praha). Ve dr h' polovině 90. let se proto zvyšoval deficit rozpočtů obcí. Současně ro ti velmi dynamicky celkový municipální dluh v ČR. Tempo růstu zadluže ' obcí se v průměru za ČR začalo snižovat až po roce 1997. Nicméně kon cem 90. let se začaly ve větší míře zadlužovat malé obce. Dluhová služba významně zatěžuje rozpočtové hospodaření předlužených obcí. Zadlužení obcí významně ovlivňuje růst celkového veřejného dluhu v ČR. Vývoj dluhu obcí v souhrnu za ČR v uplynulých letech ukazují tabulky č. 3.7 a 3.8 na s. 275. I pro fungování krajů jako vyšších územních samosprávných celků je nezbytné, aby potřeby krajů byly financovány především kombinací nenávratných zdrojů, tzn.: • daňové příjmy, • nedaňové příjmy, • kapitálové příjmy, • dotace ze státního rozpočtu, • dotace ze státních fondů. Struktura příjmů a výdajů rozpočtů krajů se v uplynulých letech měnila, zejména vlivem změn v podílu na daních z příjmů a daně z přidané hodnoty (zkr. DPH), který plyne do rozpočtů krajů od roku 2002, v letech 2002-2004 ve výši 3,1 % a v roce 2005 došlo k výraznému zvýšení tohoto podílu na 8,92%. Nicméně rozhodujícím příjmem v rozpočtech krajů jsou stále dotace ze SR, v menší míře ze státních fondů. V roce 2003 ovlivnil nárůst dotací přenos kompetencí ze státu (resp. zrušených okresních úřadů) na kraje. Přenos kompetencí ve veřejném sektoru zároveň ovlivnil nárůst běžných výdajů. Vývoj struktury příjmů a výdajů rozpočtů krajů ukazuje tabulka č. 3.5. Ve srovnání s obcemi kraje dosahují nižší míry soběstačnosti. Ukazuje to tabulka č. 3.6. Pro financování krajů musí platit obecná zásada stability financovaní potřeb alespoň ve střednědobém časovém horizontu. Zatím je jejicn hospodaření do určité míry provizoriem, neboť se stále hledá optimální struktura příjmů jejich rozpočtů, včetně optimální výše a struktury daňových příjmů, přestože od roku 2005 získávají kraje vyšší podíl na dani z příjmů a DPH. Další změny rozpočtového určení daní by měly přispe k optimalizaci výše a struktury daňových příjmů i v rozpočtech kraju. 210 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Tabulka č. 3.5: Příjmy a výdaje rozpočtů krajů v ČR v letech 2001 -2006, druhové třídění oo kon solidaci (mil. Kč, ° *>) 1 Rok 2001 2002 2003 ■------------------------------ mil. Kč % mil. Kč % mil. Kč % 1,9; 0,0001 10169,5' 27,0 11395,2 11,9 73,8 0,5 720,0 1,9 1 424,4 1,5 lil. Kapitál, příjmy 7,9 0,0005 37,6 0,001 237,0 0,002 Vlastní příjmy 83,6 0,6 10927,1 28,9 13 056,6 13,5 IV.Přiiaté dotace' 14433,7 99,4 26 700,5 71,1 82 761,2 86,5 Příjmy celkem' 14517,3 100,0 37627,6 100,0 95817,8 100,0 V. Běžné výdaje 13 221,5 91,5 32070,2 89,6 84 961,5 90,1 VI. Kapitál, výdaje 1 223,3 8,5 3 733,5 10,4 9365,8 9,9 Výdaje celkem 14444,8 100,0 35 803,7 100,0 94327,3 100,0 Saldo + 72,5 X +1 823,9 X +1 490,5 X Rok 2004 2005 2006 mil. Kč % mil. Kč % mil. Kč % 1. Daňové příjmy 12 580,0 12,5 39 608,8 34,9 42266,2 34,6 II. Nedaň. příjmy 3177,5 3,2 2810,4 2,5 2942,5 2,4 III. Kapitál, příjmy 341,6 0,3 364,4 0,3 360,9 0,3 Vlastní příjmy 16099,1 16,0 42783,6 37,7 45 569,6 37,3 IV. Přijaté dotace' 84 614,0 84,0 70685,7 62,3 76557,8 62,7 Příjmy celkem' 100713,1 100,0 113469,3 100,0 122127,4 100,0 V. Běžné výdaje 88384,9 88,5 100590,0 89,4 108488,2 87,2 VI. Kapitál, výdaje 11501,2 11,5 11975,4 10,6 15909,4 12,8 Výdaje celkem 99886,1 100,0 112 565,4 100,0 124 397,6 100,0 Saldo + 827,0 X + 903,9 X -2 270,2 X Po konsolidaci. Pouze správní poplatky, které rozpočtová skladba řadí od r. 1997 do třídy I. Daňové příjmy. Včetně podílu na státních daních. Pramen: Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů za léta 2001-2006, MF ČR a vlastní propočty. Tabulka č. 3.6: Míra soběstačnosti krajů v ČR v letech 2001-2006 (v %) Rok 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Průměr za ČR 6 29 14 16 38 38 Pozn.: Míra soběstačnosti = (vlastní příjmy / celkové příjmy) x 100. Pramen: Bilance příjmů a výdajů obcí, krajů a DSO podle územních celků a stupňů za léta 2001-2006, MF ČR. Návrh státního závěrečného účtu za r- 2006, MF ČR, a vlastní propočty. 211 39 VEREJNÁ SPRÁVA A FINANCE 3.2 Veřejný rozpočet, pojetí veřejného rozpočtu Rozpočtové Veřejné rozpočty se sestavují na jedno rozpočtové období, které i období shodné pro celou rozpočtovou soustavu a ve většině zemí je shodné s kalendářním rokem. Je tomu tak i v ČR. Ve vyspělých zemích se však současně sestavují i střednědobé, případně i dlouhodobé rozpočtové prognózy. Podobně je tomu v ČR v posledních letech. Veřejný rozpočet je současně: • peněžní fond, na úrovni státu centralizovaný peněžní fond - státní rozpočet, na úrovni územní samosprávy decentralizované peněžní fondy - rozpočty obcí, rozpočty krajů; • bilance, která bilancuje příjmy a výdaje; • finanční plán na rozpočtové období - zpravidla kalendářní rok; • nástroj rozpočtové politiky, u SR i nástroj stabilizační fiskální politiky státu, územní rozpočet je nástroj politiky sociálně ekonomického rozvoje obce, resp. politiky sociálně-ekonomického rozvoje kraje a • nástroj řízení veřejného sektoru. 3.2.1 Pojetí veřejného rozpočtu Veřejný rozpočet jako peněžní fond Rozpočet Veřejný rozpočet jako peněžní fond je vytvářen, rozdělován a pou- jako peněžní žíván primárně na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedob-fond rovolnosti. Například daně, které zaplatíme do státního rozpočtu už nedostaneme zpátky. Sociální dávky, které dostaneme ze státního rozpočtu, nemusíme vracet. Tyto vztahy zároveň většinou upravují zákony (např. daňové). Není ekvivalence mezi tím, co zaplatíme na daních do státního rozpočtu, a co dostaneme např. formou sociálních dávek ze státního rozpočtu nebo formou dotovaných veřejných statků. Veřejný rozpočet se v řadě vyspělých zemí rozpadá na běžnou bilanci a kapitálovou bilanci. Toto rozdělení je významné pro rozpočtové analýzy a hodnocení rozpočtového salda. Rozdělení rozpočtu na běžný a kapitálový, resp. běžnou a kapitálovou část rozpočtu, je často využíváno pro zdůvodnění opodstatnění salda kapitálového rozpočtu, jeho deficitu, který se de facto kryje s použitím návratných finančních zdrojů. Běžný Běžný rozpočet bilancuje běžné, každoročně se opakující pn- rozpočet jmy a běžné, každoročně se opakující výdaje, z nichž stále větší podíl 212 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY představují obligatórni výdaje (neboli zákonné, neboli mandatorní), na jejichž financování je potřebné získat dostačující a v čase stabilní veřejné příjmy. Tvoří rozhodující část rozpočtu. Ve vyspělých zemích představuje asi 2/3 rozpočtu. (V ČR tomu tak je zhruba na úrovni rozpočtů obcí, u státního rozpočtu běžný rozpočet tvoří v posledních letech více než 90% podíl, nízké kapitálové příjmy u SR ovlivňovalo směrování kapitálových příjmů z privatizace státního majektu do mimorozpočtových fondů. Nízký podíl kapitálové části rozpočtu je i u krajů - kraje nemají majetek nazbyt, aby ho mohly prodávat.) Dlouhodobě by měl být roční běžný rozpočet vyrovnaný, resp. přebytkový. Běžné příjmy by měly být důsledným rozpočtovým omezením pro běžné výdaje každého veřejného rozpočtu. Deficit běžného rozpočtu by měl být výjimečný, například v důsledku neplá-novatelných objektivních příčin (např. živelné pohromy). Kapitálový rozpočet bilancuje běžně se neopakující, spíše jedno- Kapitálový rázové příjmy, například z prodeje majetku, s běžně se neopakujícími, rozpočet spíše jednorázovými výdaji. Nenávratné příjmy a nenávratné výdaje kapitálového rozpočtu nemusí být vždy vyrovnány. U kapitálového rozpočtu lze připustit i deficit v důsledku financování náročných veřejných investic. Financování veřejných investic z návratných zdrojů je časté -v případě státu z příjmů z emise státních dluhopisů, v případě územní samosprávy zpravidla z investičního úvěru, případně z příjmů z emise municipálních cenných papírů nebo cenných papírů emitovaných vyšším stupněm územní samosprávy. Jejich splácení v budoucnu zatěžuje rozpočtové hospodaření dluhovou službou. Výše splácené únosné dluhové služby limituje možnost a výši využívaných návratných příjmů. Veřejný rozpočet jako bilance Z účetního hlediska je veřejný rozpočet bilance, která bilancuje běžné Rozpočet a kapitálové příjmy a výdaje. Rozpočet je vyrovnaný, jsou-li příjmy jako bilance rovny výdajům, tzn. P = V, nebo přebytkový, jsou-li příjmy větší než výdaje, tzn. P > V, nebo schodkový (deficitní), jsou-li příjmy menší než výdaje, tzn. P < V. Hospodaření během rozpočtového období je možné znázornit vztahem F, + P - V = F2, kde Fj = stav peněžních prostředků na počátku roku, P = příjmy, V = výdaje, F2 = stav peněžních prostředků na konci roku. 213 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Časový nesoulad mezi tokem příjmů a výdajů Problém výsledného deficitu Je-li F2 > Fj, tzn. kladný přebytek, je vytvořena finanční rezerva pro hospodaření v dalším rozpočtovém roce, je-li ¥1 > F, hospodaření skončilo se schodkem a musí se hledat další finanční prostředky. Poněvadž rozpočet v pojetí účetní bilance musí být vždy vyrovnán, dojde-li k situaci, že příjmy jsou menší než výdaje, rozpočet jako bilance se vyrovná použitím rezerv vytvořených v minulosti, nejsou-li k dispozici, tak využitím návratných finančních prostředků, např. úvěrem, v případě státního rozpočtu především příjmy z emise státních dluhopisů. Příslušná vládní úroveň se zadlužuje. Dluh se bude muset v budoucnu splatit i s úrokem. Tok veřejných příjmů, zejména daňových příjmů na příjmový účet rozpočtu může během rozpočtového období kolísat, u daňových příjmů vlivem způsobu placení daní (tzn. v ČR např. zálohový způsob placení daně z příjmů, placení daně splátkovým systémem u daně z nemovitostí nebo placení daně z příjmů fyzických osob až po skončení zdaňovacího období, které je shodné s rozpočtovým rokem, na základě podání daňového přiznání - např. v průběhu roku u DPH podle zdaňovacího období apod.), zatímco tok běžných výdajů na financování provozních (neinvestičních) potřeb sice také kolísá, ale je v průběhu roku poměrně plynulý (např. plynulé vyplácení platů zaměstnanců, uhrazování faktur apod.). V průběhu rozpočtového období tedy běžně dochází k časovému nesouladu mezi vývojem příjmů a vývojem výdajů rozpočtu. V případě nedostatku vlastních nenávratných příjmů se běžně během roku využívá v případě státního rozpočtu emise krátkodobých státních pokladničních poukázek, v případě rozpočtů územní samosprávy zpravidla krátkodobý úvěr. V případě dočasného přebytku vlastních nenávratných příjmů se běžně dočasně volné peněžní prostředky mohou krátkodobě investovat, např. na nákup krátkodobých cenných papírů (problém rizikovosti) nebo na termínovaný výše úročený vklad (za předpokladu vyšší úrokové míry z těchto vkladů). Přebytek lze půjčit (neboť ve stejném období může být jiný rozpočet v deficitu) - jde o návratný výdaj. Využívá se tedy i princip návratnosti. Jiná situace nastává, když rozpočtové hospodaření skončí na konci roku schodkem. Chronické, kumulované deficity veřejných rozpočtů jsou často hlavní součástí veřejného dluhu (státního, místního). Jestliže příjmy rozpočtu převýší jeho výdaje, přebytek rozpočtu slouží k vytváření rezerv, může se použít na splácení minulého dluhu. Dlouhodobým cílem hospodaření by tedy měl být vyrovnaný rozpočet, kdy P = V, zejména na úrovni územní samosprávy, pnpa ne 214 FINANCOVÁNI'VEREJNÉ ZPRÁVY přebytkový rozpočet, kdy P > V, neboť dlouhodobě schodkový rozpočet, kdy P < V vede k zadlužení a většinou k vážným problémům se splácením dluhu včetně úroků (tzv. dluhové služby) v dalších letech. Požadavek vyrovnaného rozpočtu, tzn. s nulovým saldem, však zároveň znamená, že se netvoří finanční rezervy do dalších let, resp. rezervy, které se v rozpočtu plánují, se utratí během rozpočtového období. V závěru rozpočtového období nemá příslušný subjekt veřejné správy vlastní finanční prostředky potřebné na financování výdajů začátkem dalšího rozpočtového období. Poněvadž daňové příjmy do rozpočtů i případné dotace z jiných článků rozpočtové soustavy přicházejí na příjmový účet rozpočtu až v průběhu ledna, jestliže nebudou vytvořeny finanční rezervy v předchozím období, musí se využít krátkodobý úvěr, u SR emitovat státní pokladniční poukázky. Proto je výhodnější hospodařit s přebytkem. Účty veřejných rozpočtů vedou banky. Využívá se bezhotovostní platební styk. V ČR účet státního rozpočtu vede ČNB, územní samospráva může vést účty u jakékoliv banky. Je však nutné mít na zřeteli míru rizika, a proto se doporučuje vést účty u různých bank a diverzifikovat riziko pro případ, že banka zbankrotuje apod. Veřejný rozpočet jako finanční plán Veřejný rozpočet je důležitý finanční plán na rozpočtové období (ve většině zemí shodné s kalendářním rokem), který u státního rozpočtu nabývá podoby zákona. Každý rozpočet je toková veličina. Během celého rozpočtového období postupně přicházejí jednotlivé druhy příjmů (plánované i neplánované) na příjmový účet rozpočtu a z výdajového účtu se postupně uhrazují potřeby (plánované i neplánované). Je-li rozpočet (jako finanční plán na rozpočtové období) schvalován v určité výši, nikdy není na příslušném příjmovém a výdajovém učtu tento stav příjmů a výdajů, neboť v průběhu rozpočtového období se z došlých příjmů plynule uhrazují výdaje. Ani na konci rozpočtového období (kalendářního roku) není na příjmovém účtu plánovaný stav finančních prostředků, jaký byl schválen před začátkem rozpočtového období, neboť finanční prostředky už byly v průběhu rozpočtového období použity na financování potřeb (např. na zabezpečení veřejných statků). Tok příjmů a tok výdajů rozpočtu ovlivňují různé vlivy, které rozdílným způsobem působí na postupné (kumulativní) plnění příjmů 1 ^dajů rozpočtu. Kolísání veřejných výdajů ovlivňuje i sezónnost. 215 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Krátkodobá plánování Rozpočtový výhled Postupy rozpočtového plánování Pro kvalitní hospodaření nestačí sestavovat roční rozpočet D ° 1 žitý je proto i krátkodobý plán typu platebního kalendáře, aby bvl možné krátkodobě finančně investovat dočasně nevyužité zdroje ro počtu a půjčovat si drahé návratné finanční prostředky jen na nezbvt ně dlouhou dobu. S krátkodobým rozpočtovým plánováním však nelze vystačit, chce-me-li dosáhnout vyšší efektivnosti v rámci celé rozpočtové soustavy Stále více proto nabývá na významu i víceletý rozpočtový výhled rozpočtová prognóza (např. v současné době v EU sedmiletka), ze které vychází plánování ročního rozpočtu. Souvisí s přechodem na využívání tzv. řízeného (programovaného) výdajového rozpočtu, který je založen na plánování potřeb a zdrojů financování alespoň ve střednědobém horizontu, ve veřejném sektoru souvisí s plánováním cílené struktury, kvantity a kvality veřejných statků s ohledem na možnosti jejich financování z dlouhodobého hlediska (tzn. rozpočtové omezení). Je nezbytný pro reálné plánování dlouhodobého sociálně-ekonomic-kého rozvoje obce, kraje, ovlivňuje reálnost perspektivy redistribuč-ních výdajů. Z rozpočtového výhledu musí vycházet roční rozpočet. Rozpočtový výhled je významný i z hlediska plánování investic ve veřejném sektoru. Proto také v ČR zákony o rozpočtových pravidlech s rozpočtovým výhledem počítají. Stále více proto vystupuje do popředí úloha finančního managementu a rozpočtování. To zároveň znamená, že se postupně ustupuje od institucionálního pojetí rozpočtu, tzn. plánování příjmů a výdajů organizací ve veřejném sektoru, na jehož maximálním objemu má zájem především administrativa dané instituce, organizace bez ohledu na to, zda služby, které organizace pro občany zajišťuje, jsou ještě potřebné a občany žádané. V rámci institucionálního pojetí rozpočtu jde o rozdělení finančních zdrojů v rozpočtové soustavě mezi jednotlivé články, instituce a organizace ve veřejném sektoru, rozpočtové plánování využívá přístup: • shora dolů, kdy nadřízený orgán stanoví podřízeným institucím a organizacím (na nižším stupni řízení atd.) rozpočtové parametry, např. rozpočtové priority a podle nich výdajové finanční limity, míru daňové pravomoci pro získání, případně i konstrukci vlastních daňových příjmů apod, a na jejich základě podřízené články sestaví svůj návrh rozpočtu, nebo • zdola nahoru, kdy podřízené články sestaví návrh svého rozpočtu podle svých priorit a nárokují potřebné finanční zdroje na vyšším článku, např. nárokují objem dotací apod., resp. 216 FINANCOVÁNÍ VEREINE ZPRÁVY obojí přístup, kdy podřízené články předkládají svoji rozpočtovou představu a nároky na další finanční prostředky nadřízenému článku, ten nárokům nemůže vyhovět a tudíž doporučí podřízenému článku přehodnotit návrh rozpočtu, resp. nadřízený článek nezvýší navrhovanýobjem dotací podle žádosti podřízeného článku apod. Dochází k licitování do té doby, než dojde k oboustranné shodě. Tento postup je dlouhá léta využíván i v ČR. Návrh ročního rozpočtu, např. státu, obce, neziskové organizace apod. vychází ze skutečného vývoje příjmů a výdajů za uplynulou část běžného rozpočtového období a z tzv. očekávaného plnění příjmů a výdajů rozpočtu do konce roku a nárokování chybějících finančních zdrojů navyšovaných indexy. Někdy se tento postup označuje za tzv. historický přístup (inkrementální). Má výhodu v jednoduchosti, zejména jsou-li minimální změny vnitřního a vnějšího prostředí u daného článku veřejné správy, organizace veřejného sektoru. Problém je reálně zhodnotit a promítnout do rozpočtového plánování očekávané změny a vytvořit finanční rezervy v rozpočtu na pokrytí možných navýšených potřeb z důvodu působení neočekávaných vlivů. Historický přístup Z hlediska finančního managementu je problémem i to, že tento způsob rozpočtového plánování nemotivuje ke změnám ve struktuře výdajů, naopak vede management k záměrnému navyšování požadavků na finanční zdroje z vyššího rozpočtu, aby se v konečné fázi dosáhlo (po redukci ze strany nadřízeného orgánu) potřebné výše finančních prostředků. Alokační neefektivnost pak zvyšuje i například využívání rozpočtové zásady přísné účelovosti v použití rozpočtových zdrojů a rozpočtové zásady propadávání nesprávně použitých či nevyužitých finančních prostředků získaných ve formě dotací na konci rozpočtového roku, navíc v kombinaci s nemožností nebo s omezenou možností provádět během rozpočtového období operativní přesuny rozpočtových prostředků (rozpočtové přesuny) v rámci rozpočtových opatření (zpravidla upravované zákonem, např. v ČR zákony o rozpočtových pravidlech). Mezi efektivnější způsoby rozpočtového plánování, zpravidla však náročnější a vyžadující kvalifikovaný rozpočtový management, patří: • tvorba rozpočtu od nuly. Je to časově náročný způsob rozpočtového plánování, ale vede k vyšší efektivnosti, neboť je založen na tom, ze je finančním obrazem pro stanovení očekávaného cíle a kroků Způsoby rozpočtového plánování 217 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE k jeho dosažení včetně propočtu nákladů na jeho dosaž Umožňuje průběžnou kontrolu a hodnocení plnění rozDo't a odstranění nebezpečí duplicit. Využívá se pro plánování novv h příjmů a nových výdajů - u alokačních výdajů podle plánované nákladové kalkulace na produkci konkrétního veřejného statku' • systém programového rozpočtování, který vychází z plánování výdajů podle plánovaných výstupů, které odrážejí cíle činnosti sub-j ektu ve veřej né správě, organizace ve veřej ném sektoru, realizované dílčími programy (a financováním těchto dílčích programů); • systém výkonového rozpočtování. Soustřeďuje se na zabezpečení rozpočtových zdrojů na předem definované potřeby, výkony při využívání ukazatelů hodnocení efektivnosti výdajů na jednotky výkonů. Vyžaduje průběžně hodnotit výkony a náklady na výkony a využívání rozpočtových zdrojů. Monitorová- Kvalita rozpočtu, jeho splnění, resp. výše odchylek skutečného ní a kontrola hospodaření proti schválenému rozpočtu, závisí na kvalitě odhadu: a) výnosů ze svěřených a sdílených daní, v rozpočtu obce i místních daní, poplatků, dotací, nedaňových příjmů, nových příjmů; b) výdajů rozpočtu, tj. na kvalitním odhadu budoucích potřeb, investičních i neinvestičních, souvisejících především se zajišťováním veřejných statků a sociálních výdajů (ve SR). Neinvestiční potřeby jsou většinou z dlouhodobého hlediska velmi stabilní, resp. mají tendenci růst. V běžných výdajích jsou to zejména tzv. mandator-ní (nárokové) výdaje, tzn. ze zákona (např. na bezplatné základní vzdělání, na zákonem stanovené sociální transfery apod.). Plánované dokončení investice ve většině případů vyvolá růst běžných neinvestičních výdajů v budoucnu; c) výdajů na financování nových potřeb, zejména s ohledem na plánovaný sociálně-ekonomický rozvoj, vyplývající z volebních programů apod. To ovlivňuje reálnost splnění sestaveného rozpočtu. Problémem je naplánovat zcela nové příjmy, které se zatím nevyskytovaly, např. v souvislosti se zavedením zcela nové daně. Podobne je tomu i v případě zcela nových výdajů. Kvalita odhadu nových příjmů a výdajů ovlivní plnění rozpočtu a případné dodatečné úpravy rozpočtu během rozpočtového období. Kvalita rozpočtového plánování souvisí i s kvalitou monitorovaní plnění a kontroly plnění příjmů a výdajů rozpočtu v průběhu roz- 218 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY „octového 0DCi0bí a analýzou příčin vedoucích k odchylkám v plnění, orůběžné kontroly aktuálnosti toku příjmů a zejména toku výdajů v návaznosti na skutečné výstupy (výkony). Výsledkem průběžné i následné kontroly plnění rozpočtu by měl být návrh na opatření ke zvýšení hospodárnosti, účelnosti a účinnosti pro další období, tzn. i z hlediska zpřesňování rozpočtového výhledu. Veřejný rozpočet jako nástroj veřejné politiky a nástroj řízení Veřejný rozpočet je nástrojem veřejné politiky, včetně rozpočtové politiky, u státního rozpočtu nástrojem i stabilizační fiskální politiky státu. Rozpočtová politika si klade za cíl vyrovnaný rozpočet - státu, obce, kraje (regionu). U SR za ni odpovídá vrcholný orgán rozpočtové soustavy - ministerstvo financí. Stabilizační fiskální politika záměrně využívá příjmy SR, výdaje SR a rozpočtové saldo k ovlivňování ekonomiky, k ovlivňování hospodářského růstu a zaměstnanosti. Nicméně SR je i nástrojem financování záměrů sociální politiky, bezpečnostní politiky a dalších jako součástí veřejné politiky. Rozpočty obcí i rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy jsou nástrojem realizace koncepce sociálního a ekonomického rozvoje daného území, nástrojem prosazování vlastního poslání územní samosprávy, nástrojem prosazování lokálních, resp. regionálních, zájmů a preferencí obyvatelstva, které žije na daném území. Územní rozpočty se postupně stávají i významným nástrojem ovlivňujícím dlouhodobý ekonomický potenciál daného území, jsou důležitým nástrojem realizace záměrů regionální politiky. Z institucionálního hlediska je rozpočet důležitým nástrojem řízení v orgánech a institucích státu - v ministerstvech a dalších ústředních orgánech státní správy, obce, kraje - obecního úřadu, krajského úřadu, ale i ve veřejnoprávních organizacích státu i těch, které jsou zřizovány příslušným článkem - subjektem územní samosprávy v lokálním a regionálním veřejném sektoru, nástrojem zvyšování výkonnosti ve veřejném sektoru ve střednědobém a dlouhodobém časovém horizontu. Na všech úrovních - státu i územní samosprávy je veřejný rozpočet nástrojem financování volebních programů. Je nástrojem financováni cíleně naprogramovaných potřeb v oblasti zabezpečování různých verejných statků, tzn. zabezpečování veřejných statků z dlouhodobého hlediska při respektování nejenom preferencí občanů v oblasti veřejných statků, ale i jejich ochoty platit daně a uživatelské poplatky na Ovlivňování rozvoje Nástroj řízení ve veřejném sektoru 219 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE produkci a za spotřebu veřejných statků. Přitom nejde jenom o gramování kvantity veřejných statků, ale i takového standardu (kvaľ ty), na který budou dostupné finanční zdroje, nyní i v budoucnu 3.2.2 Funkce veřejného rozpočtu Podstata a význam veřejného rozpočtu se projevuje v jeho funkcích tj. alokační, redistribuční a stabilizační, odvozené z funkcí veřejných financí. Všechny funkce je nutné posuzovat v jejich jednotě. Alokační Tradiční, nejstarší funkcí je alokační funkce. Je projevem posta- funkce vení státu a územní samosprávy jako produkčního subjektu, který zabezpečuje a financuje pro občany různé veřejné statky. Jak jsme již uvedli, alokační netržní činnosti byly poměrně významným způsobem decentralizovány na územní samosprávu, což má dopad na decentralizaci veřejných výdajů, ale i veřejných příjmů, na rozpočty územní samosprávy, obcí a vyšších stupňů územní samosprávy - v ČR krajů. Redistribuční Redistribuční funkce je spojena s nenávratným přerozdělová- funkce ním části hrubého domácího produktu přes veřejné rozpočty, a to především přes státní rozpočet. Jde o znovurozdělování důchodů a bohatství s cílem zmírnit důchodové a sociální nerovnosti mezi Solidarita subjekty ve společnosti (které jsou důsledkem působení trhu). Je pro- v přerozdělo- jevem solidarity. Tento princip se uplatňuje i mezi nižšími vládními vání úrovněmi, obcemi, regiony a je důvodem existence přerozdělovacích vztahů v rámci rozpočtové soustavy, a to jak po vertikální linii, tak po horizontální linii. Způsoby Redistribuce se zajišťuje zejména: redistribuce • nepřímo prostřednictvím progresivních důchodových a majetkových daní. Redistribuční efekt mají i proporcionálně konstruované daně (i když menší); • vyšším zdaněním některého zboží, které spotřebovávají zejména vyšší příjmové vrstvy (např. v minulosti nepřímé specifické selektivní spotřební daně na luxusní zboží). Tento nástroj redistribuce se však v posledních desetiletích ve většině vyspělých zemí nevyužívá v souvislosti s využíváním daně z přidané hodnoty. Nástrojem redistribuce je i dotování cen zboží, které kupují především nizsi příjmové vrstvy. Vzniká však neefektivnost a problém financovaní nadspotřeby102, neboť výrobky zpravidla kupují i vyšší příjmové 102 Podrobněji např.: PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky. 4. přepracované vydání. Praha : ASPI.a. s., 2008. 220 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY vrstvy obyvatel. Proto se od této formy postupně upouští (snižuje se počet komodit zdaňovaných specifickými - selektivními spotřebními daněmi); • přímo prostřednictvím adresných transferů - dotací jednotlivcům, rodinám s nižšími příjmy, např. přídavky na děti a další sociální transfery; • v rámci rozpočtové soustavy prostřednictvím rozpočtového určení daní - svěřených (výlučných neboli rozpočtově určených) a sdílených daní a • prostřednictvím dotací z vyššího rozpočtu do nižšího rozpočtu, • případně při uplatňování tzv. horizontálního modelu fiskálního federalismu dotacemi na horizontální vládní úrovni. Stabilizační funkce je založena na aktivním zasahování státu do Stabilizační fungování hospodářského mechanismu, zejména prostřednictvím funkce výdajů státního rozpočtu na vládní nákupy, především od soukromého sektoru, investicemi atd. Státní výdaje, v posledních desetiletích i rostoucí výdaje územní samosprávy na nákup vstupů do veřejného sektoru od soukromého sektoru stimulují nedostatečnou poptávku s cílem působit na růst výroby, zaměstnanosti, zrychlení tempa hospodářského růstu, zmírnění cyklických výkyvů, postupnými kroky stabilizovat ekonomiku. K ovlivňování soukromé poptávky jsou využívány zejména progresivní důchodové daně jako tzv. automatický vestavěný stabilizátor a některé další nástroje fiskální politiky102. Nicméně efekt těchto opatření státu není vždy adekvátní. Stabilizační funkce je doménou státního rozpočtu. Teprve od 70. let je snaha, aby i územní samospráva alespoň zčásti využila prostředky svých rozpočtů ke stabilizaci lokální a regionální ekonomiky a zaměstnanosti na svém území podle konkrétní situace na trhu práce. Stabilizace ekonomiky na regionální úrovni je jedním z cílů regionální politiky. 3-2.3 Příjmy veřejných rozpočtů Veřejné příjmy jsou základním zdrojem krytí veřejných výdajů, Veřejné Kterými se financují potřeby veřejného sektoru včetně veřejné správy. příjmy redstavují vztahy tvorby veřejných rozpočtů, případné i mimoroz- a rozpočtové poctových fondů v rozpočtové soustavě, a souvisejí především s nená- omezení vratným přerozdělováním hrubého domácího produktu (např. na roz- 221 VEREJNÁ SPRÁVA A FINANCE Nenávratné příjmy Návratné příjmy díl od návratného přerozdělování formou úvěru). V případě n I tit, vyrovnaného rozpočtu jsou veřejné příjmy rozpočtovým omeze ' Členění příjmů Příjmy veřejných rozpočtů můžeme členit z různých hledisek. lední z nejvýznamnějších hledisek členění příjmů veřejných rozpočtů je členění z hlediska návratnosti, resp. nenávratnosti na: a) nenávratné veřejné příjmy, tzn. příjmy, které plynou do veřejného rozpočtu jako peněžního fondu od různých subjektů (občanů firem, z jiných článků rozpočtové soustavy). Typickými nenávratnými veřejnými příjmy jsou daně, dávky, uživatelské poplatky za smíšené veřejné statky, příjmy z pronájmu či prodeje státního obecního či regionálního majetku apod. Většina příjmů veřejných rozpočtů je nenávratného charakteru; b) návratné příjmy, tzn. čerpané na určitou dobu. Po této době se musí vrátit tomu subjektu, který je půjčil. Použití těchto příjmů souvisí s veřejným rozpočtem v pojetí bilance. V případě SR ve většině zemí jsou to finanční prostředky získané z emise cenných papírů, např. krátkodobých státních pokladničních poukázek, dlouhodobých státních dluhopisů - bondů, obligací, u obcí a regionů z úvěrů a komunálních obligací apod., které jsou využívány na financování dlouhodobých investičních potřeb. Příjmem rozpočtu příslušného článku územní samosprávy může být běžně krátkodobý bankovní úvěr, kterým se kryje krátkodobý deficit rozpočtu během rozpočtového období, způsobený časovým nesouladem mezi tím, jak plynou příjmy, zejména daňové, na příjmový účet veřejného rozpočtu a jak jsou z výdajového účtu veřejného rozpočtu hrazeny veřejné potřeby (potřeby veřejného sektoru). Příjmem veřejného rozpočtu však může být i střednědobý či dlouhodobý bankovní úvěr na financování investic. Běžné příjmy Z časového hlediska je důležité členění příjmů veřejných rozpočtu na běžné a kapitálové příjmy. Běžné příjmy se každoročně opakují. Jsou určeny svým charakterem k financování běžných každoročn se opakujících výdajů. To je velmi důležité především na nižší úrovni veřejných rozpočtů, zejména u rozpočtů obcí. Běžné příjmy veřejných rozpočtů můžeme členit na: • daňové příjmy, které jsou typickým nenávratným příjmem; 222 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY s nedaňové příjmy, přičemž může jít jak o: a nenávratné příjmy běžného rozpočtu, např. příjmy z pronájmu majetku, z podnikání, někdy uživatelské poplatky za smíšené veřejné statky (pokud neplynou přímo neziskové organizaci), dary apod., • návratné příjmy, tzn. krátkodobé úvěry a půjčky, příjmy z emise cenných papírů (např. státních pokladničních poukázek). Závazně je třídí rozpočtová skladba (klasifikace) - v ČR z druhového hlediska to jsou daňové příjmy, nedaňové příjmy, neinvestiční dotace - jako nenávratné příjmy. Návratné příjmy jsou zachycovány ve třídě financování. Kapitálové příjmy veřejných rozpočtů se každoročně neopakují, jsou spíše jednorázové. Jsou nedaňového charakteru. Jsou to: • nenávratné příjmy, např. příjmy z prodeje státního a obecního, resp. regionálního majetku, dary do rozpočtů územní samosprávy i investiční dotace z rozpočtové soustavy, příspěvky z jiného veřejného rozpočtu (např. u rozpočtů obcí v případě sdružování peněžních prostředků více obcí na společnou investici); • návratné při čerpání střednědobého a dlouhodobého investičního úvěru nebo příjmů z emise střednědobých a dlouhodobých cenných papírů - v ČR se zahrnují podle druhového hlediska rozpočtové skladby do třídy financování. Podle kritéria míry závaznosti se člení veřejné příjmy na: a) obligatórni (neboli mandatorní, povinné ze zákona), tzn. zejména daňové příjmy; b) fakultativní, jejichž zavedení a výběr závisí na rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy, např. poplatky jako ekvivalent za poskytnutý veřejný statek apod. V poslední době se opět stává významnější členění příjmů na: a) plánovatelné, které by měly být rozhodující, neboť musí být stabilním zdrojem financování potřeb veřejného sektoru a ostatních potřeb (mandatorní redistribuční transfery apod.). Jsou rozhodující pro zvažování zvyšování kvantity a kvality zabezpečovaných veřejných statků; ) neplánovatelné, které jsou nahodilé a je obtížné s nimi dlouhodobé počítat jako se zdrojem financování veřejných potřeb. 223 VEŘEJNÁ SPRAVA A FINANCE Schéma 3.4: Příjmy veřejného rozpočtu ■ Nenávratné i— vlastní daňové ■ nedaňové - ■ svěřené daně ■ sdílené daně ■ místní daně ■ správní poplatky___ ■ z majetku • běžné ■ běžné — z podnikání ----- I— kapitáJ — úroky, dividendy - — uživatelské poplatky — z mimorozp. fondů J— běžné 1— dotace ■ C účelové —li- běžné neúčelové -I •- kapitálové T z emise obligací Pozn.: V ČR jsou správní poplatky zařazeny podle druhového hlediska rozpočtové skladby do daňových příjmů. Jsou ekvivalentem za provedení správních úkonů, nicméně je obtížné vykalkulovat náklady na provedený úkon státní správy a není možné, aby jejich výše byla prostorově rozdílná - viz jednotný sazebník správních poplatků v ČR. Uživatelské poplatky jsou v ČR však zpravidla příjmem organizace, která produkuje veřejný statek, např. příspěvkové organizace. Veřejné příjmy bývají někdy označovány za fiskální103 příjmy. Jsou to ty veřejné příjmy, které plynou do veřejných rozpočtů, zajištuji jejich zdroje (příjmy), především státního rozpočtu. Rozhodující časti těchto příjmů veřejných rozpočtů jsou daňové příjmy. Vedle těchto příjmů se někdy vybírají různé povinné příspěvky, dávky a poplatky, sice na základě zákona, ale jejich výnos často neplyne přímo do veřejných rozpočtů, ale do mimorozpočtových fondu. V takovém případě se někdy označují za parafiskální příjmy (tzn. paralelní k příjmům rozpočtu). Např. v ČR povinné veřejné zdravotní pojištění, které subjekty platí do rozpočtů zdravotních pojistovei Mají-li povahu povinné platby ze zákona, mají daňový charak < Daňový charakter mají i povinné příspěvky na sociální zabezpece i Z lat. fiskus - státní pokladna (erár). 224 FINANCOVANÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Schéma č. 3.5: Nenávratné příjmy Veřejné příjmy (nenávratné) Daňové R-obcí 1 Nedaňové -*- SR -*-(SF) •*- R-krajů -*■ resp. pojištění, a státní politiku zaměstnanosti, které však v ČR zatím plynou do státního rozpočtu. Daňové příjmy, charakteristika daně Daň je ze zákona povinná, nenávratná, zpravidla pravidelně se opakující platba do veřejného rozpočtu bez nároku na ekvivalentní a přímé plnění z veřejného rozpočtu. Návrhy daňových zákonů, a tedy i konstrukci daní připravuje vrcholný orgán rozpočtové soustavy - ministerstvo financí. Nicméně v ČR má zákonodárnou iniciativu například i krajská úroveň územní samosprávy, může podávat návrhy novel daňových zákonů. Daně snižují disponibilní příjmy daňových subjektů. Vysoká míra zdanění nemusí vždy vést k dosažení maximálního příjmu do veřejných rozpočtů, ale může mít za následek negativní (destimulující) důsledky a stagnaci, dokonce i pokles celkového daňového výnosu. Poněvadž daně jsou povinné platby, které musí subjekt zaplatit do rozpočtu ze zákona, je proto konstrukce a výše daní pro poplatníky zajímavá i z pohledu, na co jsou daně vynakládány, na jaké veřejné statky, jaký tedy mají poplatníci daní užitek (prospěch) ze zdanění. Z hlediska ekonomické teorie jde o tzv. daňovou cenu za veřejné statky. Daňová cena je dodatečná platba daně, kterou jednotlivec musí zaplatit za každou dodatečnou jednotku výdajů na veřejné statky, konečném důsledku každá daň dopadá na jednotlivce - občana vnapř. je zahrnuta do nákladů a ceny výrobku, do nájemného apod.). Proto by daně měly být pokud možno: 225 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE • spravedlivé a slušné (korektní), tzn. měly by respektovat sch nost poplatníka daně ji zaplatit a respektovat užitek poplatník zdanění (tzn. ze spotřeby veřejných statků), • efektivní, tzn. neměly by ovlivňovat rozhodování subjektů (na ř u spotřeby zboží), • výnosné pro veřejné rozpočty, neboť musí zajistit zdroj financování pro veřejný sektor, • administrativně nenáročné, vyžadovat co nejméně nákladů na správu a výběr daní (aby zbylo více finančních prostředků pro ostatní veřejné statky). Daně plní funkci: • alokační, tzn. umožňují získat peněžní prostředky pro financování veřejných statků a dalších veřejných potřeb, • redistribuční, tzn. umožňují zmírňovat nerovnosti mezi subjekty, např. progresivní daně, • stabilizační, tzn. jsou využívány ve stabilizační fiskální politice státu ke stabilizaci ekonomiky jako tzv. automatický vestavěný stabilizátor. Daně můžeme třídit z různých hledisek. a) podle přesunu, tzn. možnosti poplatníka daně ze zákona přesunout daň na jiný subjekt prostřednictvím zahrnutí daně do ceny apod., dělíme daně na daně • přímé, • nepřímé, např. vybírané v ceně zboží; b) podle schopnosti platit daň poplatníkem dělíme daně na daně • osobní, tzn. daň z příjmů poplatníka, která závisí na jeho příjmu, případně nezdanitelné části příjmu apod., • in rem, tzn. z věci, např. majetkové daně, spotřební daně, které neberou ohled na výši příjmu poplatníka, ze kterého se daň platí; c) podle subjektu dělíme daně na daně • placené jednotlivcem, v ČR fyzickou osobou, • placené firmou, v ČR právnickou osobou, • splitting, např. zdanění příjmů manželů či domácnosti jako jeden základ daně; d) podle předmětu (objektu) daně dělíme daně na daně • důchodové, které zdaňují různé druhy příjmů (mzdu, zisK> úrok apod.), např. daň z příjmů, 226 FINANCOVANÍ VEREJNE ZPRÁVY • majetkové, které zdaňují majetek, movitý či nemovitý, např. v ČR daň z nemovitostí, daň silniční, daň dědická apod., • spotřební, které zdaňují spotřebu výrobků a služeb, např. univerzální daň z přidané hodnoty (zkr. DPH), specifické - selektivní spotřební daně, které zdaňují pouze spotřebu některých výrobků, např. daň z piva apod., • sám subjekt, tzv. paušální (stejná) daň z hlavy, která se však již v čisté podobě nevyužívá; e) podle použité sazby daně na daně • s pevnou sazbou (např. v Kč na měrnou jednotku základu daně - např. u specifických spotřebních daní), • s procentní sazbou. U každé daně zákon určí104: a) subjekt daně, tj. poplatníka, který ze zákona musí daň zaplatit, nebo plátce, který vybere daň od poplatníka a odvede ji prostřednictvím správce daně do veřejného rozpočtu, např. od zaměstnanců daň ze závislé činnosti, daň z příjmů (zkr. DPFO), daň z přidané hodnoty (DPH) prodávající vybere od kupujícího v ceně výrobku a odvede ji. Poplatníkem i plátcem daně může být fyzická osoba (občan) i právnická osoba (firma); b) předmět daně neboli objekt daně, tzn. příjem, majetek, spotřeba výrobků a služeb; c) způsob výpočtu základu daně, tzn. např. u majetkových daní i způsob ocenění majetku, případně způsoby úpravy základu daně, tzn. jeho snižování o zákonem vymezené odčitatelné položky či zvyšování o přičitatelné položky na tzv. upravený základ daně. Základ daně je kvantifikovaný předmět daně, nejčastěji v peněžních jednotkách; d) sazbu daně, tzn.: • pevnou v absolutní částce na jednotku základu daně, např. u selektivních spotřebních daní v ČR v Kč na měrnou jednotku, • procentní, tj. jako procento ze základu daně, a to: • proporcionální, kdy sazba daně se nemění, i když se mění výše základu daně, např. v ČR u daně z příjmů právnických osob (zkr. DPPO) a od r. 2008 u DPFO, u DPH, • progresivní, kdy sazba daně roste s růstem základu daně, např. v CR viz podrobněji příslušné daňové zákony a související zákon o správě daní a poplatků. 227 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE v ČR do konce roku 2007 u daně z příjmů fyzických osob (zle DPFO), přičemž se nejčastěji využívá klouzavě progresivní kd základ daně je rozdělen do pásem, každému pásmu je přiřazen samostatná daňová sazba, která postupně roste v závislosti n růstu základu daně, výsledná daň je součtem „daní za jednotlivá pásma základu daně", • degresivní, kdy sazba daně klesá s růstem základu daně, v praxi se už nepoužívá. Zákonem stanovená sazba daně může být jednotná nebo diferencovaná; e) nezdanitelné minimum ze základu daně. To je ta část daně, která ze zákona nepodléhá zdanění (o které se snižuje základ daně, a tím i celková daňová povinnost poplatníka), např. v ČR u DPFO na poplatníka apod.; f) co není předmětem daně (např. u dané z příjmů přijaté úvěry a půjčky, neboť se budou muset splácet); g) osvobození od daně, tzn. zproštění povinnosti platit daň při splnění v daňovém zákoně stanovených podmínek (např. v ČR u daně z příjmů fyzických osob většina příjmů sociálního charakteru); h) slevy na dani v daňovém zákoně přesně specifikované, o které se snižuje již vypočtená daň (např. v ČR u daně z příjmů fyzických osob slevy na vyživované děti apod,, při zaměstnávání tělesně postižených osob); ch) způsob placení daně, tzn. jednorázově (např. DPH, daň dědická), zálohami a jejich vyrovnáním (např. v ČR daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti), splátkami (např. v ČR v některých případech u daně z nemovitostí), a to hotovostním způsobem (např. v ČR v pokladně finančního úřadu), zpravidla však bezhotovostním způsobem (převodem z účtu), a splatnost daně (tzn. lhůty placení daně, záloh na daň a splátek daně); i) místo výběru daně a kterému správci daně se má příslušná dan poslat. Orgány, resp. instituce státní správy jsou nejenom ucastny přípravy daňových zákonů (MF ČR), ale v rámci daňového řízeni i vyměření daně, kontroly placení daně, převodu výnosu daně atd., čili správy a výběru daně105 - v ČR finanční úřady (zkr. FÚ) a odvolací a přezkoumávající úřady - finanční ředitelství (zkr. FR) jaK° ' Správa a výběr daní se řídí zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatku, znění pozdějších předpisů. 228 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY dekoncentráty MF ČR. Součástí MF ČR je Ústřední finanční a daňové ředitelství (zkr. ÚFDŘ)."* V ČR daně vyměřuje správce daně na základě: Vyměření • daňového přiznání od poplatníka daně, resp. hlášení od plátce daně daně (např. u DPH), • daňového výměru podle pomůcek (když poplatník nepodal daňové přiznání), • dohody mezi poplatníkem a správcem daně, což je spíše výjimečný případ, • srážkou u zdroje příjmu, umožňuje-li to zákon, tzn. např. ve spořitelně, která jako plátce daně daň z úroků odvede za poplatníka daně místně příslušnému finančnímu úřadu. Úloha orgánů veřejné správy ve správě a výběru daní v ČR Správcem všech daní jsou finanční úřady, v některých případech celní úřady, které daně vybírají a zprostředkovávají jejich převod do příslušného veřejného rozpočtu podle zákona o rozpočtovém určení daní107. Správu a výběr místních poplatků si zajišťují příslušné obecní úřady samy. Protože daňové příjmy tvoří rozhodující část příjmů veřejných rozpočtů (v ČR i příjmy z povinných příspěvků na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti, které jsou příjmem státního rozpočtu, správu zajišťují dekoncentráty ministerstva práce a sociálních věcí), způsob jejich výběru a zejména lhůty jejich placení a lhůty převádění na účet příslušného veřejného rozpočtu významně ovlivňují plnění toku příjmů veřejných rozpočtů v průběhu rozpočtového období. Podle daňové pravomoci, tzn. kdo má zákonem umožněno uvalovat a vybírat daně, můžeme členit daně na: • státní, které plynou do státního rozpočtu, • místní (v ČR tzv. místní poplatky), které plynou do rozpočtu obce, případně • regionální (v ČR se zatím nevyužívají). Finanční úřady (po novele zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů s účinností od 1. 1. 2007 je celkem 199 FÜ, zpravidla se nacházejí v obci s rozšířenou působností) a finanční ředitelství (celkem 8) tvoří 'm soustavu územních finančních orgánů. ÚFDŘ je podřízeno náměstku MF ČR, sKIadá se z odborů, které řídí správu daní na MF ČR, přezkoumávají rozhodnutí ve TO *právnírn řízení, řídí FŘ. akon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů (zkr. 229 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Schéma 3.6: Daňové příjmy veřejných rozpočtů na příkladu ČR Daňové příjmy Přímé daně Nepřímé daně důchodové majetkové z nemovitostí silniční dědická darovací . z převodu nemovitostí selektivní V— univerzální (ad valorem) daň z obratu prodejní daně DPH dovozní spotřební daně (akcízy) cla (dovozní daně) ekologické Podle daňového určení, neboli rozpočtového určení daní, tzn. do kterého veřejného rozpočtu ze zákona daň plyne, členíme daně na: • tzv. svěřené neboli výlučné daně (neboli rozpočtově určené) - celý výnos plyne do určitého druhu rozpočtu (např. SR), • tzv. sdílené daně - tzn. předem schváleným podílem do různých rozpočtů (např. v ČR z výnosu DPH plyne zákonem stanovené procento do SR, do rozpočtu obce, do rozpočtu kraje), případně do mimorozpočtového fondu (v ČR např. daň silniční do SFDI). Rozpočtové určení daní se v ČR od roku 1993 několikrát měnilo. Mezi léty 1993-1995 výnos většiny daní plynul do SR, pouze výnos daně z nemovitostí (zkr. DzNem) plynul do rozpočtů obcí (a místní poplatky a správní poplatky za provedené úkony státní správy). Dan z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti byla sdílenou daní - výnos se dělil mezi rozpočty obcí a rozpočty okresních úřadů - podíl se každý rok měnil. Od r. 1994 byl příjmem rozpočtů obcí výnos DPPO z vlastního podnikání obcí.108 V letech 1996-2000 byla sdílenou daní i DPPO. Od začátku roku 2001 došlo v ČR ke změně rozpočtového určení dani. Sdílenou daní se stala i výnosově stabilní DPH. Od roku 2002 plynou sdílené daně i do rozpočtů krajů. Hlavní změnou v roce 2005 bylo zvýšení podílu krajů na výnosu sdílených daní na úkor státního rozpočtu. 108 Podrobněji např.: PEKOVA, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Prahai: Management Press, 2004, JlLEK, M. Fiskální decentralizace. Praha : ASPI, a.s., 20 230 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY K další změně daňového určení došlo od roku 2002. Došlo k posílení motivace obcí - principu zásluhovosti, a to prostřednictvím tzv. motivační složky daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti - v závislosti na počtu zaměstnanců v obci. Změny rozpočtového určení daní znamenaly pro většinu obcí více daňových příjmů a pomohly do určité míry snížit rozdíly v daňových příjmech mezi obcemi."" Nicméně stále byly výrazné rozdíly mezi daňovými příjmy malých obcí a velkými městy. To by měla alespoň zčásti napravit současná změna rozdělování sdílených daní mezi obcemi platná od roku 2008 (novela zákona o RUD). Daňové příjmy v rozpočtech krajů jsou zatím stále nízké. Rozhodujícím příjmem (absolutně i relativně) jsou nadále dotace ze státního rozpočtu. Na daních z příjmů a dani z přidané hodnoty se začaly od roku 2002 podílet i rozpočty krajů, a to do konce roku 2004 v souhrnu 3,1 % z celostátního výnosu daní z příjmů a DPH (s určitými výjimkami - viz schéma č. 2 v příloze), od r. 2005 podílem 8,92 %. Podíl jednotlivých krajů na daňových příjmech je stanoven odlišným procentem, stanoveným přílohou k zákonu o rozpočtovém určení daní, a to zatím nikoliv v závislosti na počtu obyvatel příslušného kraje, resp. podílu počtu obyvatel kraje k celostátnímu počtu obyvatel, ale v závislosti na nákladech regionálního veřejného sektoru, tzn. na nákladech organizačních složek a příspěvkových organizací, u nichž jsou kraje zřizovatelem a které musí uhradit, resp. příspěvkovým organizacím na jejich úhradu přispět z rozpočtu kraje'10. Větší využívání sdílených daní je v současné době předmětem četných kritik ze strany obcí. Kritika se soustřeďuje zejména na to, že sdílené daně do určité míry vedou k nivelizaci daňových příjmů a nemotivují obce, a že se opomíjí princip zásluhovosti. Jestliže však územní samospráva prakticky nemá daňovou pravomoc a správa a výběr daní je centralizován (kromě místních poplatků), v současné době tudíž ani jedna z daní není použitelná pro aplikaci principu zásluhovosti při její alokaci do rozpočtů uzemní samosprávy. Konec konců při rozdělování daňového výnosu v rámci rozpočtové soustavy je nutné zohlednit princip solidarity, který je ve veřejných financích rozhodující. Podle přílohy č. I k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění Pozdějších předpisů koeficienty: 231 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Od. 1.1. 2008 začala platit další novela zákona o rozpočtov' určení daní"1, která by měla zmírnit několikanásobné rozdíly v daň vých příjmech ze sdílených daní mezi malými obcemi a městy D rozpočtů obcí nadále plyne svěřená daň z nemovitostí, podle mí ta, kde se nemovitost nachází. Zvyšuje se podíl na daňovém výnosu u daní z příjmů (jako dosud s výjimkou DPPO placené obcemi a kraii) a DPH, který plyne obcím, a to na 21,4% z hrubého výnosu"2 těchto daní. K výrazné změně však došlo v rozdělování tohoto objemu daňového výnosu mezi jednotlivé obce a města. Jiná úprava je pro Prahu Plzeň, Brno, Ostravu a jiná úprava pro ostatní obce a města. Podstatná změna je, že mezi obce se nerozděluje daňový výnos u sdílených daní jen podle počtu obyvatel, resp. podle tzv. velikostních skupin obyvatel, jako v minulosti, ale berou se v úvahu i další kritéria - rozloha obce (podle informace Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního k 1. 1. běžného roku, tzn. k začátku rozpočtového období) a poměr obyvatel obce k celostátnímu počtu obyvatel obcí (podle stavu k 1. 1. běžného roku na základě informací Českého statistického úřadu). Pro rozdělení daňového výnosu mezi obce se využívají kritéria: • součet poměru celkové výměry katastrálních území obce k celkové výměře katastrálních území všech obcí v procentech a násobený koeficientem 0,03; • součet poměru obyvatel obce k počtu obyvatel všech obcí v procentech a násobený koeficientem 0,03; • součet poměru násobku tzv. postupných přechodů pro danou obec k součtu násobků postupných přechodů za ostatní obce v procentech a násobený koeficientem 0,94 a dále násobeného celkovým proceň- Kraj Procento Kraj Procento Pardubický 5,555 168 Olomoucký 6,751 705 Vysočina 7,338 590 Zlínský 5,251 503 Jihomoravský 9,526 055 Moravskoslezský 9,624 135 ČR celkem 100,000 000 0 Podrobněji k počtu příspěvkových organizací v krajích např.: PEKOVÁ, J. Hospo ření a finance územní samosprávy. Praha : Management Press, 2004. 'Zákon č. 377/2007 Sb. (http://cds.mfcer.cz/cps/rde/xchg/cds/xsl/182_3587.html); staženo 10. 3. 2008) 1 Hrubý výnos daně = peněžní prostředky vybrané v průběhu rozpočtového roka zené o vrácené prostředky, nezahrnují se do něho částky vybrané na pokutách a ky na úhradu nákladů daňového řízení. 232 FINANCOVÁNI VEREJNÉ ZPRÁVY tem, kterým se obce podílejí na hrubém výnosu daně; koeficienty postupných přechodů jsou obsaženy v příloze č. 2 zákona o RUD"»; • pro Prahu, Plzeň, Ostravu a Brno platí první dvě kritéria a • třetí kritérium: součet poměru násobku příslušného přepočítacího koeficientu uvedeného v příloze č. 3114 zákona o RUD a připadajícího na uvedená města k součtu násobků příslušných přepočítacích koeficientů uvedených v příloze č. 3 a počtu obyvatel, násobeného koeficientem 0,94. Vývoj daňového určení v ČR od roku 1996 ukazují přílohy. Změny rozpočtového určení daní posílily daňové příjmy v rozpočtech obcí, což však neznamená, že některé obce, resp. města nezaznamenaly pokles daňových příjmů. Daňový výnos mezi obcemi je stále ještě nerovnoměrně rozložen (mezi obcemi byly v minulosti i několikanásobné rozdíly"5). Koeficienty postupných přechodů podle přílohy č. 2 zákona o RUD: Obce s počtem obyvatel od-do Koeficienty postupných přechodů Násobek postupných přechodů 0-300 1,0000 1,0000 x počet obyvatel obce 301 - 5 000 1,0640 300+ 1,0640 x počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících 300 5 001- 30 000 1,3872 5 300,8+ 1,3872 x počet obyvatel z počtu obyvatel přesahujících 5 000 30 001 - a více 1,7629 39 980,1 + 1,7629 x počet obyvatel z počtu obyvatel přesahujících 30 000 Přepočítací koeficient Praha 4,2098 Plzeň 2,5273 Ostrava 2,5273 Brno 2,5273 Ostatní obce 1,0000 ' Podrobněji např.: PEKOVÁ, J. Hospodaření obcí a rozpočet. Praha : CODEX Bohe-mia, s. r. o., 1997. 233 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Posílení daňových příjmů obcí Daňová kvóta Současné rozpočtové určení daní využívá více sdílené daně neh t umožňují do určité míry snižovat rozdíly dané rozdílnou daňov kapacitou v obcích a krajích. Zejména podíl na DPH jako daně se st bilním výnosem v čase přispěl ke stabilitě hospodaření obcí v delším časovém horizontu. Využívání sdílených daní je výsledkem uplatňovaného obecného principu ve veřejných financích - principu solidarity. (Připomeňme, že ve veřejných financích je princip zásluhovosti druhořadý. Vyplývá to z podstaty státních zásahů, netržních činností státu a územní samosprávy a z podstaty veřejných financí. Pokud by tomu tak nemělo být, tak státní zásahy a potřeba jejich financování by se mohla omezit pouze na vnější obranu státu a ostatní by bylo v rukou jednotlivců odpovědných plně sama za sebe. Princip zásluhovosti je prioritní v soukromém sektoru, ve financování soukromého sektoru.) Daně jsou významným nástrojem nenávratného přerozdělování části HDP přes rozpočtovou soustavu. Významným ukazatelem je podíl daní na hrubém domácím produktu v procentech, představuje tzv. jednoduchou daňovou kvótu, podíl daňových příjmů, tzn. daní včetně místních daní, příspěvku na sociální zabezpečení (pojištění) a veřejného zdravotního pojištění, cel, případné dovozních daní, na HDP představuje souhrnnou neboli složenou daňovou kvótu, tzn. (daňové příjmy / hrubý domácí produkt) x 100. Někdy se hovoří o míře daňového zatížení. Ve federálně uspořádaných vyspělých zemích je většinou daňová kvóta nižší (např. USA, Austrálie, Švýcarsko) než v unitárních zemích. V CR se pohybuje kolem 38 %. Posledními úpravami v sazbách DPH lze očekávat, že se souhrnná daňová kvóta v ČR zvýší. 3.2.4 Výdaje veřejných rozpočtů Veřejné výdaje představují vztahy rozdělení a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě. Jsou jedním z nástrojů ovlivňování proporcí mezi soukromým a veřejným sektorem. y ajova pro sroVnání v čase i mezi zeměmi se využívá ukazatel výdajová kvóta kvóta, tzn. podíl veřejných výdajů (zkr. VV) na HDP v procentech tzn. (W / HDP) x 100. Veřejné výdaje je možné různě klasifikovat. Rozhodující jsou nenávratné výdaje, v omezené míře se využívají i návratné výdaje (např. jako půjčky v rámci rozpočtové soustavy). 234 FINANCOVANÍ VEREJNE ZPRÁVY Z makroekonomického hlediska je důležité členění výdajů na: a) vládní výdaje, zejména na nákupy zboží a služeb do veřejného sektoru. S rostoucím vlivem poptávky územní samosprávy je nutné do těchto výdajů řadit i tyto výdaje územní samosprávy. Celkový podíl těchto výdajů na celkových výdajích v některých vyspělých evropských zemích postupně klesá, poněvadž zejména ve státním rozpočtu roste výrazně podíl transferových plateb, je-li přes SR financováno sociální zabezpečení (podobně i v ČR); b) transfery. Podíl těchto výdajů na celkových výdajích postupně roste v řadě zemí, zejména vlivem mandatorních sociálních transferů. Z hlediska způsobů a důsledků alokace veřejných výdajů je můžeme rozdělit na: a) alokační výdaje, tzn. výdaje na nákupy zboží a služeb pro potřeby veřejného sektoru, výdaje na zabezpečování veřejných statků. Alokační výdaje veřejných rozpočtů, zejména ve SR, dlouhodobě stagnují či klesají, neboť se postupně zvyšuje podíl občanů na úhradě nákladů na smíšené veřejné statky formou uživatelských poplatků. Část alokačních výdajů má povahu mandatorních výdajů. Alokační výdaje zahrnují: • výdaje na nákup služeb (případně i zboží), například od soukromých firem, a to většinou pro zabezpečování veřejných statků pro občany; • výdaje na financování čistých a smíšených veřejných statků, které zajišťují tzv. organizační složky (státu, obce, kraje) a příspěvkové organizace zřizované státem, obcí či krajem, a to formou dotací či příspěvků, zvlášť členěných na běžné (neinvestiční) a kapitálové (investiční). Na výši těchto výdajů má vliv nejen rozsah veřejného sektoru, ale i rozsah odpovědnosti i pravomoci obcí a krajů za zabezpečování tzv. preferovaných veřejných statků, např. ve školství, ve veřejném zdravotnictví apod., a statků přesahujících svým významem příslušnou obec, mikroregion, oblast apod., využívaných i ostatním obyvatelstvem, např. veřejných komunikací apod. I to je jeden z důvodů, proč územní samospráva získává dotace ze SR, případně ze státních fondů. Kapitálové výdaje jsou vynakládány na pořízení nových investic, aby bylo možné dále zabezpečovat z dlouhodobého hlediska veřejné statky pro občany organizacemi ve veřejném sektoru; 235 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Transfery Běžné dotace Kapitálové dotace b) redistribuční výdaje, zejména tzv. peněžní transfery různým s h jektům, jejichž prostřednictvím se zmírňují nerovnosti v duch dech a majetku. Jsou především rozhodující v státního rozpočtu Většina sociálních transferů má povahu mandatorních výdaiů Mezi redistribuční výdaje patří i dotace v rámci rozpočtové soustavy, zejména dotace ze státního rozpočtu do rozpočtů územní samosprávy, které jsou projevem solidarity. Do rozpočtů obcí a krajů jsou z rozpočtové soustavy poskytovány peněžní transfery ve formě běžných dotací na financování neinvestičních (provozních) potřeb, a to jako: • účelové dotace, • neúčelové dotace, o jejichž použití rozhodují obce, kraje samy. (Tento charakter dotací měly do konce r. 2000 v ČR i tzv. územně vyrovnávací dotace.) Účelové běžné dotace jsou poskytovány obcím a krajům na vymezený účel, nejčastěji na financování vzdělání, na údržbu komunikací apod. Jsou zpravidla zúčtovatelné, tzn. nevyčerpaná část dotace se musí vrátit. Často se poskytují ve vazbě na vymezený ukazatel, např. v ČR dotace na žáka, dotace na lůžko v domově důchodců apod. Poskytování neúčelových dotací není vázáno na předem vymezený účel a na předem vymezené podmínky. Odpovídají lépe tendenci posilovat pravomoc a odpovědnost orgánů územní samosprávy za jejich hospodaření. Proto jsou využívány ve vyspělých zemích častěj i. Neuvážené používání neúčelových dotací v obcích však může vést i k vážnému zanedbání některých veřejných služeb (statků) a v budoucnu pak k mnohem vyšším nákladům na financování zanedbaných služeb (např. zanedbání údržby vodovodů, kanalizací, údržby komunálního bytového fondu, údržby vozového parku městské hromadné veřejné dopravy apod.). Neúčelové dotace se ve vyspělých zemích většinou poskytují v závislosti na souboru vymezených ukazatelů, v němž největší váhu má zpravidla počet obyvatel. V ČR zatím chybí; Do rozpočtů obcí a krajů jsou dále poskytovány z rozpočtové soustavy, zejména ze státního rozpočtu, peněžní transfery ve formě kapitálových (investičních) účelových dotací. Slouží na financování konkrétní investice, např. výstavbu domu s pečovatelskou službou, komunálních bytů apod. Jsou proto přísně zúčtovatelné, nevyčerpaná, ale i nesprávně použitá část této dotace se vrací. Lec- 236 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY c) kdy to vede k neefektivnímu utrácení finančních prostředků za každou cenu. Příčiny existence přerozdělovacích procesů uvnitř soustavy veřejných rozpočtů najdeme na straně příjmů i výdajů. Velký vliv má rozpočtové určení daní, tj. svěřených, případně i sdílených daní, které podle rozpočtového určení daní plynou do rozpočtu obce a do rozpočtu kraje. Nejvýnosnější daně, resp. rozhodující podíl jejich výnosu, plynou do státního rozpočtu. Obce mají jen velmi omezenou daňovou pravomoc, tzn. uvalit místní daně, v ČR místní poplatky. Příjmy, a to i daňové, jsou nerovnoměrně rozloženy. Rozdíly v daňové kapacitě a rozdíly v daňovém výnosu mezi obcemi jsou velké. Kraje nemají dosud žádnou daňovou pravomoc. Na výdajové straně to je rozsah přenesené působnosti ze státu na územní samosprávu, požadovaný standard některých veřejných statků; stabilizační výdaje. Jimi se stát snaží ovlivňovat ekonomiku. Jsou především rozhodující u státního rozpočtu. Mohou mít zároveň i charakter alokačních výdajů (nákup např. školních lavic, letadel apod., od soukromého sektoru) nebo redistribučních (tzn. dotací např. obyvatelstvu, které zvyšují jejich rozpočtové omezení - disponibilní příjmy a umožňují jim zvýšit jejich individuální poptávku po zboží; obyvatelstvo však může část těchto dotací uspořit, což snižuje stabilizační efekt). Růst poptávky působí na růst produkce (nabídky) soukromého sektoru, růst zaměstnanosti, na hospodářský růst. Stabilizační výdaje Pro rozpočet jako plánovanou bilanci je důležité členění výdajů na: a) plánované výdaje (a také plánovatelné), které lze poměrně přesně naplánovat, např. výdaje na financování škol, výdaje na učební pomůcky, výdaje na veřejnou správu, výdaje na platy zaměstnanců organizačních složek a příspěvkových organizacích (které jsou v ČR státem regulovány), ale i zákonné transfery (např. starobní důchody, sociální dávky apod.). Mandatorní výdaje patří mezi plá-novatelé výdaje. U nemandatorních plánovatelných výdajů lze zvažovat jejich objem a strukturu s ohledem na rozpočtové omezení dané zejména plánovatelnými příjmy, zvažovat možné úspory ve výdajích. Význam plánování výdajů 237 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Význam rezerv Některé úspory však mohou být z dlouhodobého hlediska neek nomické, neboť ovlivní budoucí růst výdajů (např. důsledkem "v zmiňovaných úspor na údržbě komunikací bude zhoršení jei' h stavu, což si v budoucnu vyžádá mnohem větší objem peněžních prostředků na opravy komunikací, a to i vlivem inflace); b) neplánované výdaje, které jsou především nahodilé a mimořádné výdaje, které se vyskytnou v průběhu rozpočtového období např. výdaje na odstranění následků živelných pohrom apod. dále sankční výdaje, např. v ČR pokuty za porušení rozpočtové kázně placené z rozpočtu obce do státního rozpočtu. Proto je nutné vytvářet v rozpočtu rezervy pro krytí neplánovaných potřeb, resp. i pro krytí výpadku v plnění příjmů rozpočtu. Co ovlivňuje velikost, strukturu a vývoj veřejných výdajů?116 Veřej-Faktory né výdaje nepřetržitě rostou zejména vlivem: ovlivňující a) demografických faktorů (růst počtu obyvatel, změny věko-růst vé a sociální struktury obyvatel, např. populační vývoj a změny veřejných v počtu dětí ovlivňují výdaje na školství - postupně základní, výdajů střední a vysoké, stárnutí obyvatelstva, které ovlivňuje růst výdajů na starobní důchody apod.), b) technického a technologického pokroku (např. vybavení nemocnic dokonalejší, ale i finančně nákladnější technikou, dokonalejší léčebné postupy apod.), c) urbanizace, migrací obyvatelstva do měst, potřeba budovat a financovat infrastrukturu atd.; d) inflace, která působí na růst nákladů ve veřejném sektoru, valorizaci některých peněžních transferů, např. důchodů, sociálních dávek apod., e) politických vlivů, např. vládní populismus - zvyšování sociálních transferů apod., válek - zvyšování výdajů na obranu země, důsledkem snahy vyrovnat se sousedním zemím (tzv. demonstrační efekt) apod. 116 Analýzou příčin tohoto vývoje se již na začátku 20. století zabýval významný ekonom A. Wagner. Výsledek jeho analýz bývá označován jako tzv. Wagnerův zákon, tzn.: „Poa veřejných výdajů na národním důchodu roste s růstem důchodu na jednoho obývate > resp. s hospodářským rozvojem země." Růst produktivity práce umožňuje růst ducn dů, který umožňuje růst daní do veřejných rozpočtů. Zvyšují se tedy příjmy verejný rozpočtů, tzv. rozpočtové omezení pro alokaci těchto zdrojů do veřejného sektoru a transfery. Přitom Wagner předpokládal rychlejší růst veřejných výdajů, zejména vliv státních zásahů převážně v sociální oblasti, než růst národního důchodu. 238 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Schéma 3.7: Výdaje veřejného rozpočtu běžné neinvestiční nákupy - neinvestiční transfery podnikatelským subjektům neziskovým organizaci] - OS,PO - obyvatelstvu - jiným rozpočtům - placené úroky neinvestiční půjčky kapitálové -r- investiční výdaje - nákup akcií, majetkových podílů apod - kapitálové transfery • mimorozpočtovým fondům podnikatelským subjektům neziskovým organizacím - jiným rozpočtům PO - mimorozpočtovým fondům - investiční půjčky ostatní Pozn.: OS = organizační složka, PO = příspěvková organizace. Struktura veřejných výdajů je jiná u státního rozpočtu a jiná u rozpočtů územní samosprávy. Pro výdaje SR je typické, že během 20. století docházelo k relativnímu poklesu alokačních výdajů na nákupy zboží a služeb, a to jak běžných výdajů, tak kapitálových výdajů (na investice) a naopak rostly absolutně i relativně transfery domácnostem, tzn. redistribuční výdaje, které mají většinou nárokový charakter, neboť jsou uzákoněny (mandatorní výdaje). V rozpočtech územní samosprávy, zejména v rozpočtech obcí jsou naopak rozhodující výdaje na nákup zboží a služeb související se zabezpečováním veřejných statků, tzn. alokační výdaje. V zemích, kde je poměrně rozsáhlá přenesená působ- 239 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Elasticita veřejných výdajů Efektivnost veřejných výdajů nost územní samosprávy (výkon státní správy) a ze zákona je úz samospráva odpovědna za zabezpečování některých veřejných st tk"' jsou tyto alokační výdaje zároveň mandatorními výdaji. U verein' h rozpočtů roste v posledních letech i podíl výdajů souvisejících se spi' cením veřejného dluhu včetně úroků (roste tzv. dluhová služba) a jak na státní úrovni, tak na úrovni územní samosprávy. Vývoj a struktura veřejných výdajů se analyzuje uvnitř státu, tzn i na úrovni územní samosprávy, i v mezinárodním srovnání. Pro srovnání dynamiky v čase se používá ukazatel elasticity veřejných výdajů, viz subkap. 1.3.2. a dílčí elasticity výdajů z hlediska jednotlivých resortů (např. školství, zdravotnictví apod.). Podíl veřejných výdajů na HDP v posledním století ve vyspělých zemích nepřetržitě roste s drobnými výkyvy."7 Veřejné výdaje by měly být vydávány efektivně. To souvisí především: • s efektivností veřejného sektoru, kam veřejné výdaje plynou na financování jeho potřeb v souvislosti se zabezpečováním veřejných statků (viz kapitola č. 1 a č. 4), • s využíváním zejména adresných sociálních transferů obyvatelstvu podle zvolených kritérií, např. v ČR podle koeficientu násobku minimální mzdy u přídavků na děti. Efekty Každý transfer z veřejného rozpočtu zvyšuje příjmy příjemce veřejných transferu a tedy zvyšuje jeho rozpočtové omezení. To je tzv. příjmo-výdajů vý, neboli důchodový efekt. Dotace k ceně výrobku, a to i v rámci veřejného sektoru u nabízených smíšených veřejných statků za nižší uživatelský poplatek, mohou ovlivňovat změnu struktury poptávky ve prospěch dotovaných výrobků a služeb, to je tzv. substituční efekt. Výsledkem může být nadměrná spotřeba dotovaných výrobků a služeb a alokační neefektivnost, neboť dotované výrobky a služby spotřebovávají i bohaté vrstvy obyvatel. Efekty veřejných výdajů mohou být dlouhodobé či krátkodobé, přímé či nepřímé, hmotné ci nehmotné. V rámci rozpočtové soustavy dochází k četným finančním vztahům. Na příkladu ČR je schematicky ukazuje schéma č. 3.3 na s 208. "'Podrobněji např.: MUSGRAVE, R. A„ MUSGRAVE, P. B. Veřejné finance. Praha : Management Press, 1994; STIGLITZ, J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha : Grada, 1997; PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky. 4. přepracované vydáni. Praha : ASPI, a. s., 2008. 240 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Pro přehlednost hospodaření jednotlivých článků rozpočtové soustavy a přehlednost finančních vazeb v rozpočtové soustavě (i mimo ni) je nutné jednotně třídit příjmy a výdaje, což zajišťuje tzv. rozpočtová skladba (klasifikace). 3.2.5 Rozpočtová skladba - třídění příjmů a výdajů v rozpočtové soustavě Příjmy a výdaje veřejných rozpočtů i mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě závazně člení tzv. rozpočtová skladba neboli rozpočtová klasifikace."8 Jde o systematické, jednotné a přehledné třídění příjmů a výdajů z různých hledisek. V ČR upravuj e způsob třídění všech peněžních operací veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů státu, obcí i krajů (například fondu rezerv a rozvoje, sociálních fondů a dalších účelových fondů), včetně operací organizačních složek, u kterých jsou obce a kraje zřizovatelem, dobrovolných svazků obcí. Nevztahuje se na operace související s podnikatelskou činností subjektů územní samosprávy a na příspěvkové organizace (zřizované státem, obcemi, kraji), nevztahuje se na operace na účtech cizích prostředků, na účtech sdružených prostředků, na účtech fondu kulturních a sociálních potřeb (zkr. FKSP) a podobných, které nemají charakter veřejných prostředků. Příjmy a výdaje třídí jako tzv. peněžní operace, které mají charakter tzv. operací veřejných (tzn. operací v rozpočtech a v mimorozpočtových fondech, o kterých se rozhoduje veřejnou volbou). Třídění je založeno na využití principu peněžních pohybů („cash" princip), tzn. připsání peněžních prostředků na bankovní účet či jejich odepsání z bankovního účtu zřízeného u peněžního ústavu (resp. účtů zřízených u peněžních ústavů při diverzifikaci rizika) s výjimkou operací pokladny, které se promítnou do příjmů a výdajů podle rozpočtové skladby až tehdy, když dojde k jejich zúčtování s příslušným bankovním účtem. Zvlášť se tedy nesleduje příjem a vydání peněz z pokladny. Sledují se pouze převody mezi pokladnou a vlastním bankovním účtem. Peněžní operace se vztahují k pokladnímu plnění rozpočtu. To je v současné době v ČR shodné s kalendářním rokem. Proto před kon- Viz: Vyhláška MF ČR č. 323/2002 Sb., s účinností od 1. 1. 2003, ve znění pozdějších Předpisů. Podrobněji dále např.; KINŠT, J. Rozpočtová skladba v roce 2004. Prago-educa 2004; LORENC, }., KAŠPÁRKOVÁ, J. Rozpočtová skladba 2007 pro územní samosprávné celky. 2. rozšířené vydání. Polešovice ; M LORDY, s. r. o., 2006. 241 VEŘEJNÁ SPRAVA A FINANCE cem kalendářního roku se musí převést finanční DrostřpHW a a n a\ ■ x* ' i_ .« eaKy - např. mzdové prostředky za prosinec z rozpočtových účtů na účtv ci ' k prostředků, aby je bylo možné v lednu následujícího roku zaměstn cům vyplatit a přitom se nezkreslovalo hospodaření dalšího rozpočt vého roku (tzn. aby byly zahrnuty do pokladního plnění uplynulého rozpočtového roku, ke kterému se mzdy a platy vážou). Třídění umožňuje přehledně zjistit potřebné analytické informace o vývoji příjmů a výdajů - absolutně i relativně v celé rozpočtové soustavě, v čase i prostorově, včetně komparace, i pro mezinárodní srovnání a jejich využití v rozpočtové politice. Umožňuje zajistit jednotnost a přehlednost v celé rozpočtové soustavě. Rozpočtová skladba slouží dlouhodobé analýze vývoje rozpočtů, umožňuje agregovat, sumarizovat příjmy a výdaje za celou rozpočtovou soustavu s využitím tzv. konsolidace, která umožňuje eliminovat riziko několikanásobného načítání určité operace, např. v případě dotací. Umožňuje třídění příjmů a výdajů rozpočtu na příjmy a výdaje nenávratné povahy a návratné povahy. Tím lze přesněji analyzovat hospodaření a krytí schodku příslušného veřejného rozpočtu, případně mimorozpočto-vého fondu. Současná rozpočtová skladba v ČR vyhovuje požadavkům mezinárodního srovnávání. V ČR třídění příjmů a výdajů respektuje: • zásadu jednotnosti a závaznosti třídění v celé rozpočtové soustavě. Každé hledisko třídění využívá čtyřmístný číselný kód. Každý kód má specifický význam. Číselná identifikace umožňuje využít počítačové zpracování. Nicméně některá hlediska třídění se nevyužívají u mimorozpočtových fondů; • zásadu dlouhodobé stability třídění, která je potřebná pro dlouhodobé rozpočtové analýzy; • zásadu srozumitelnosti, aby byla možná odborná veřejná kontrola i občanská kontrola; • zásadu kompatibility s mezinárodními účetními a statistickými standardy. Rozpočtová skladba v ČR využívá třídění: • odpovědnostní (dříve nazývané kapitolní, organizační), které je však pro obce a kraje nepovinné. Nevyužívá se u mimorozpočtovyc fondů (nemělo by smysl). Odpovědnostní třídění se povinn vztahuje ke státnímu rozpočtu - rozdělení do kapitol, vyjadruj odpovědnost správců kapitol - tzn. managementu ministers 242 FINANCOVÁNÍ VEREJNÉ ZPRÁVY a ústředních orgánů za hospodaření s rozpočtovými prostředky. (V roce 2008 je celkem 40 kapitol SR.) Je odrazem institucionálního pojetí rozpočtu a institucionálního pojetí rozpočtové soustavy; • druhové třídění příjmů a výdajů, které umožňuje propojení na účetnictví. Je důležité z hlediska rozpočtové politiky. Je základem třídění v celé rozpočtové soustavě a týká se všech peněžních operací, které třídí až na jednotlivé položky, a to podle kritérií: - inkaso X platba. Inkasa jsou přijaté finanční prostředky připsané na bankovní účet. Platby představují odepsání finančních prostředků z bankovního účtu; - nenávratná X návratná; - běžná X kapitálová; - domácí X zahraniční, které odlišuje vazby na domácí ekonomiku nebo zahraničí bez ohledu na to, v jaké měně se operace uskutečňují; - povinná X dobrovolná, tzn. zda operace vyplývají ze zákonných apod. norem či nikoliv; - aktiva X pasiva, zda se vztahují k věřitelskému či dlužnickému postavení; - zohledňující rozpočtovou politiku X řízení likvidity; • odvětvové (dříve funkční), tzn. najakýúčeljsou finanční prostředky vydávány (tzn. do jakých oblastí - odvětví veřejné spotřeby). Netřídí všechny operace, ale jen všechny výdajové operace a v ČR u územních rozpočtů vybrané nedaňové a kapitálové příjmy; • konsolidační (tzv. záznamové jednotky). Protože v celé rozpočtové soustavě je povinné druhové třídění (tzn. až na druhové položky), podíváme se na toto třídění podrobněji. Třídí operace do tří základních okruhů, tj. • příjmy, • výdaje, • financování. Druhové třídění umožňuje odlišit třídy (jednomístný číselný kód), seskupení položek (dvoumístný kód), podseskupení položek (třímístný číselný kód) a jednotlivé položky příjmů a výdajů (čtyřmístný kód). ° znamená u každé třídy podrobné členění: Třída -> podseskupení položek -> seskupení položek -> jednotlivé položky. 243 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Třídění příjmů Například: Třída: 1 Daňové příjmy -> 11 Daně z příjmů, zisku a kapitálových výnosů -> 111 Daně z příjmů fyzických osob -> 1111 Daň z příim * fyzických osob ze závislé činnosti. Příjmy představují nenávratná inkasa, nezahrnují však ta inkasa kterými se přijímají vypůjčené finanční prostředky - návratné výpomoci, půjčky, úvěr, příjmy z emise vlastních cenných papírů - obligací apod., přijaté splátky dříve poskytnutých půjček za účelem řízení likvidity, výhodného finančního investování apod. Příjmy se dělí na dvě základní podskupiny, a to vlastní příjmy jak běžné, tak kapitálové, a přijaté dotace. Jde o jejich začlenění do čtyř tříd: • Třída 1. Daňové příjmy, • Třída 2. Nedaňové příjmy, • Třída 3. Kapitálové příjmy, • Třída 4. Přijaté dotace, s dalším podrobnějším členěním. Výdaje jsou nenávratné platby a poskytované návratné půjčky za účelem realizace rozpočtové politiky v členění na běžné a kapitálové. Do výdajů nejsou zahrnovány: • úmor jistiny úvěrů, • převody finančních prostředků na vkladový účet za účelem dosažení úrokového výnosu, • splátky dluhopisů, • půjčky poskytované jiným subjektům za účelem řízení likvidity (což je logické, neboť kdyby tyto finanční prostředky nebyly půjčeny, byly by součástí přebytku hospodaření), stejně jako • nákup akcií a dluhopisů za účelem zhodnocení dočasně volných finančních prostředků. Třídění Jde o jejich začlenění do dalších tříd, tzn.: výdajů • Třída 5. Běžné výdaje, • Třída 6. Kapitálové výdaje, s dalším podrobnějším členěním. Zvláštní postavení má: Třída • Třída 8 - financování. Člení se na financování z tuzemska a n- financování nancování ze zahraničí, a to v obou případech jak krátkodobé financování, tak dlouhodobé financování, a na opravné položky. 244 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Financujícími operacemi (třída 8) se rozumí přijetí finančních „rostředků návratné povahy související s likviditou v návaznosti na závazné třídění inkas a plateb podle rozpočtové skladby, tj. zabezpečení finančních zdrojů (které budou muset být v budoucnu vráceny - splaceny různým subjektům - věřitelům) a jejich následné splátky, dále pak návratně poskytované půjčky jiným subjektům, příjmy z jejich splátek, výdaje na nákup cizích akcií a dluhopisů za účelem maximálního zhodnocení dočasně volných finančních prostředků formou úroků a dividend, tzn. řízení likvidity. Jde o operace, které zabezpečují financování schodku hospodaření nebo využití přebytku hospodaření a jeho zhodnocení v rámci finančního investování apod. Za financující operace jsou tudíž považovány i výdaje - poskytované půjčky, výdaje na nákup akcií a dluhopisů (vydávaných jinými emitenty) apod., prováděné za účelem zhodnocení dočasně volných finančních prostředků formou úroků a dividend (na finančních trzích s dluhopisy, cennými papíry, dále prostřednictvím půjček) a vazba na stavy finančních prostředků na bankovních účtech jako nástroj řízení likvidity.'" Opravné položky jsou typu „operace z peněžních účtů organizace", které nemají charakter příjmů a výdajů veřejného sektoru, operací veřejných rozpočtů. Třída 8 obsahuje stavové údaje (operace nejsou peněžním tokem). Součástí této třídy jsou položky vyjadřující změny stavu finančních prostředků na bankovních účtech jako stavová veličina. Jedná se o výpočtové ukazatele potřebné pro účetní výkaz o plnění příjmů a výdajů. Má přímou návaznost na zjištění salda veřejného rozpočtu. Rozpočtová skladba a zjištění salda rozpočtu: Příjmy - výdaje = přebytek (+) nebo schodek (-) = (-) nebo (+) financování, tzn. podle charakteru salda. Tato konstrukce zjištění salda se respektuje i v účetních výkazech, které sestavuje finanční management státu, obce a kraje (tzn. za jednotlivé články rozpočtové soustavy). Významné je i odvětvové třídění. Vychází z účelů, na které se vynakládají finanční prostředky z rozpočtu v souvislosti se zajišťováním potřeb. Týká se nenávratných výdajů podle skupin, resp. účelu, na který jsou vynakládány a některých druhů příjmů obcí, resp. krajů. Isou to skupiny: Saldo rozpočtu a jeho krytí Odvětvové třídění Likviditou se obecně rozumí schopnost subjektu dostát v kterémkoliv okamžiku svým závazkům. 245 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE • 1. Zemědělství a lesní hospodářství, • 2. Průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, • 3. Služby pro obyvatelstvo, • 4. Sociální věci a politika zaměstnanosti, • 5. Bezpečnost státu a právní ochrana, • 6. Všeobecná veřejná správa a služby. Využívá 4místný kód třídění, tzn. na rozpočtové skupiny (jednomístný kód), které se dělí na rozpočtové oddíly (dvoumístný kód) které se dále člení na pododdíly (třímístný kód) a ty se dále člení na paragrafy (čtyřmístný kód). skupina -> oddíl -> pododdíl -> paragraf Například: 3 Služby pro obyvatelstvo -> 31 Vzdělání -> 311 Zařízení předškolní výchovy a základního vzdělávání -> 3111 Předškolní zařízení. Univerzálním principem třídění příjmů a výdajů v rozpočtové skladbě je tzv. brutto princip. Odchylně se postupuje u tzv. kompenzačních operací, které mají zvláštní postavení. Příjem je klasifikován jako záporný výdaj a výdaj je klasifikován jako záporný příjem. Na kompenzační operace se vztahují ustanovení obou zákonů o rozpočtových pravidlech. Kompenzace se týkají stejného rozpočtového roku. Musí být přesně položkově identifikovatelné. Kompenzačními operacemi jsou zejména: • přijaté i poukázané vratký mylně zaplacených částek, dále nevyužitých dotací, záloh apod.; • vyúčtování záloh za odběr energií, vody, paliv; • přijaté refundace platů a pojistného za zaměstnance; • vratký přeplatků daní, včetně místních poplatků, poplatků, nadměrných odpočtů apod.; • dotace poskytované obcím (případně i jiným subjektům) ze státního rozpočtu prostřednictvím rozpočtu krajského úřadu. Rozpočtová skladba upravuje tzv. konsolidační tříděni, Kdy prvkem rozpočtové skladby jsou tzv. záznamové jednotky. Většinu z nich využívají obce i kraje. Konsolidace umožňuje vyloučit dup i-city na základě interních transferů mezi fondy a korekci příjmu na straně jedné a korekci výdajů na straně druhé, při započítav ní příjmů a výdajů (tzn. vyloučení peněžních převodů mezi ion y a rozpočtem, převodů mezi zřizovatelem a organizační slož 246 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY a mezi veřejnými rozpočty různých úrovní, například státní rozpočet - rozpočet obce). Schéma 3.9: Rozpočtová skladba v ČR Hledisko třídění odpovědnostní (kapitolní) druhové 3místný kód číslo třídy číslo podsesku- pení položek I odvětvové (funkční) konsolidační 1 X 1 1 1 < X X 1 číslo 1 číslo skupiny pod- oddílu číslo číslo seskupení položky položek 4místný kód číslo oddílu paragraf 4místný kód Hospodaření s rozpočtovými prostředky je složitý proces, ve kterém se angažuje finanční management s plnou zodpovědností, a to na všech úrovních počínaje MF ČR a finančním managementem ostatních ministerstev a ústředních orgánů státní správy a konče finančním managementem v obcích, v krajích, v příspěvkových organizacích. 3.2.6 Rozpočtový proces v ČR Sestavení návrhu příslušného veřejného rozpočtu, jeho projednání a schválení, hospodaření podle rozpočtu během rozpočtového období a kontrola plnění rozpočtu, ať již průběžná během rozpočtového období, nebo následná po skončení rozpočtového období, představují etapy rozpočtového procesu. Práce spojené se sestavováním návrhu veřejného rozpočtu začí- aji zpravidla půl roku i dříve před začátkem nového rozpočtového dobí. Sestavení návrhu rozpočtu je nejsložitější etapa rozpočtového ocesu, má-li být rozpočet reálným finančním plánem. Za sestavení vrhu příslušného rozpočtu je odpovědný příslušný finanční orgán Etapy rozpočtového procesu 247 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Plánování rozpočtu Schvalovací procedura Návrh SR - MF ČR, finanční odbor obecního úřadu, krajského úřadu, pří« kove organizace apod. Při sestavování návrhu rozpočtu se využívají různé postupy ( s. 216). Zpravidla se postupuje tak, že se bere v úvahu vývoj příjm* a výdajů v minulých letech, skutečný vývoj příjmů a výdajů od začátku roku do doby, kdy se začne pracovat na návrhu rozpočtu, tzn většinou za tři čtvrtletí běžného roku. Na základě zkušeností s vývojem příjmů a výdajů v minulých letech a v běžném roce se provede odhad plnění příjmů a výdajů v závěrečné části roku, tzv. očekávané plnění rozpočtu do konce roku. Při sestavování návrhu rozpočtu na další rok se bere v úvahu vliv předpokládané inflace, vliv případné změny rozpočtového určení daní a vliv uvažovaných změn v potřebách a vliv dalších faktorů. Na základě tohoto odhadu se naplánují příjmy a výdaje rozpočtu na další rok. Rozpočtové plánování je důležitou etapou rozpočtového procesu, a to nejenom na centrální úrovni u státního rozpočtu, ale i na úrovni územní samosprávy, nejenom u veřejného rozpočtu, ale i u mimo-rozpočtového fondů, zejména zdravotních (v ČR rozpočtů zdravotních pojišťoven), v některých zemích i sociálních (sociální pojišťovna apod.). Návrh rozpočtu je projednáván ve volených orgánech na příslušné vládní úrovni. Při schvalování návrhu příslušného rozpočtu se věnuje zvláštní pozornost objemu a struktuře příjmů a výdajů, změnám v rozpočtovém určení daní, případně plánovanému saldu veřejného rozpočtu, včetně způsobu úhrady případného deficitu rozpočtu. Důležitou roli při projednávání a schvalování rozpočtu sehrává dobře zpracovaná a zdůvodněná důvodová zpráva k návrhu rozpočtu zpracovaná finančním managementem. Finanční management (výkonné orgány) je také zodpovědný za plnění rozpočtu. Schvalování návrhu rozpočtu může být i dlouhodobou záležitosti, zejména v případě vrácení návrhu rozpočtu k přepracování. Pokud se nepodaří schválit návrh rozpočtu do začátku rozpočtového období, pak až do schválení návrhu rozpočtu se hospodaří podle tzv. rozpočtového provizoria, zpravidla podle dosud neschváleného rozpočtu, připadne podle skutečnosti příslušného časového úseku minulého rozpočtového období nebo schváleného rozpočtu na předchozí rok (např. v CK u provizoria SR) - toto pravidlo se musí schválit ve voleném organu. V ČR je návrh státního rozpočtu sestavován ministerstvem financí, které vychází z podkladů jednotlivých ústředních organ 248 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY ministerstev a požadavků obcí a krajů na transfery ze státního rozpočtu. Po projednání ve vládě se předkládá k projednání a ke schválení zákonodárnému sboru, tzn. poslancům. Je projednáván pouze v Poslanecké sněmovně. Nejprve je detailně projednán v rozpočtovém výboru i v ostatních parlamentních výborech a na jednání pléna, a to celkem ve třech čteních (podle Jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Při vlastním projednávání nejdříve vystoupí ministr financí, v tzv. expozé se zdůvodněním návrhu SR, se svými stanovisky vystoupí i mluvčí (zpravodajové) parlamentních výborů SR je schválen zákonem. Návrh rozpočtu obce sestavuje příslušný výkonný orgán obce, finanční odbor. Je to jedna z nejobtížnějších etap, mají-li být příjmy i výdaje rozpočtu reálné, splnitelné. Rozpočet obce projednává a schvaluje volený orgán obce, v ČR volené zastupitelstvo, vyjadřují se příslušné výbory, zejména finanční (rozpočtový). Schválený rozpočet obce zahrnuje plánované dotace ze státního rozpočtu. Důležité je, aby obce znaly plánovanou výši celoroční dotace ze státního rozpočtu co nejdříve, aby s ní mohly počítat při plánování celkových příjmů jejich rozpočtu, a aby si tudíž mohly stanovit své rozpočtové omezení. Podobný postup je i v případě krajů. Rozpočet je schvalován usnese- Návrh územního rozpočtu Není-li rozpočet obce nebo rozpočet kraje schválen před začátkem rozpočtového období, hospodaří obec, resp. kraj až do schválení rozpočtu podle rozpočtového provizoria. Poněvadž na začátku rozpočtového období nemusí ještě obec znát objem dotací, které dostane ze státního rozpočtu, případně z ostatních rozpočtů a peněžních fondů v rozpočtové soustavě, je rozpočtové provizorium dosti časté, i když nemusí být příliš dlouhé. Může však dojít ke schválení rozpočtu a příjem dotací se „zpřesní" schválením úprav v rozpočtu (tzv. upravený rozpočet). Za plnění rozpočtu jako finančního plánu odpovídají ty orgány, které sestavovaly návrh rozpočtu. U státního rozpočtu je to ministerstvo financí. Ministerstvo financí kontroluje plnění státního rozpočtu průběžně i po skončení rozpočtového období. Přesné plnění Príjmu a výdajů státního rozpočtu je však obtížné zajistit. Musí proto podávat průběžnou zprávu o jeho plnění i poslancům. Změny v plnění státního rozpočtu jsou analyzovány finančním managementem i projednávány v rámci průběžné kontroly plnění rozpočtu v příslušném voleném orgánu - Poslanecké sněmovně. Úpravy státního rozpočtu Plnění rozpočtu 249 VEREJNÁ SPRAVA A FINANCE jsou schvalovány v Poslanecké sněmovně, pokud poslanci nezm ní vládu k dílčím úpravám rozpočtu. V ČR jsou vymezeny v zák v o rozpočtových pravidlech (tzn. republiky). Tím je zajištěna průběžná kontrola i ze strany zákonodárného sboru. V ČR se kontrolou hos podaření ve státním rozpočtu zabývá i Nejvyšší kontrolní úřad, kterv rovněž kontroluje nakládání s dotacemi ze státního rozpočtu u jejich příjemců. ' Za plnění rozpočtu jsou odpovědny tedy výkonné orgány - státu obce, kraje, které také průběžně kontrolují plnění rozpočtu a předkládají zprávu, která analyzuje i příčiny neplnění rozpočtu, voleným orgánům - v ČR Poslanecké sněmovně, u obcí zastupitelstvu obce, u krajů zastupitelstvu kraje. Hledají vhodná účinná opatření, která by mohla odstranit působení negativních vlivů v rozpočtovém hospodaření. Důležitá je i následná kontrola plnění rozpočtu voleným orgánem. Po skončení rozpočtového období výkonné orgány sestavují přehled o skutečném vývoji plnění rozpočtu po skončení rozpočtového období, v ČR tzv. závěrečný účet a jeho zdůvodnění a předkládají ho ke schválení voleným orgánům. V ČR u SR je to tzv. státní závěrečný účet (zkr. SZÚ), který vypracovává MF ČR. Je opět projednáván a schvalován v Poslanecké sněmovně. Obdobné je to u rozpočtů územní samosprávy. Formální neschválení závěrečného účtu za minulé období voleným orgánem už nemá vliv na uplynulé hospodaření (příjmy byly utraceny), nicméně mělo by vyústit v opatření na zlepšení hospodaření v budoucnu. Návrh rozpočtu i jeho plnění je publikováno v souladu s rozpočtovou zásadou publicity. Stejně by tomu mělo být v případě závěrečného účtu. V praxi všechny etapy rozpočtového procesu zahrnují dobu 1,5-2 roky, nejdelší je u SR. Schématicky můžeme rozpočtový proces ukázat na příkladu státního rozpočtu a rozpočtu obce (u rozpočtu kraje je to obdobne). Je nutné rozlišovat pokladní a účetní plnění rozpočtu. Pokladní plnění rozpočtu se uskutečňuje na účtech u peněžního ústavu. V případě ústředních rozpočtů to jsou většinou ústřední cedulové banky-V ČR u státního rozpočtu je zúčtovacím centrem Česká národní banka. Příjmové a výdajové účty rozpočtů obcí a krajů v ČR vedou ruzne banky, většinou Česká spořitelna, a. s. 250 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Schéma 3.10: Rozpočtový proces u SR v ČR Odvětvová ministerstva r Požadavky Obce kraje —*■ i_ \ Návrh státního závěrečného účtu MF i \ Návrh SR i 1 ' Vláda —>-1' následná 1' kontrola Schválený státní závěrečný účet Poslanecká sněmovna < Zákon o SR kontrola průběžná i i průběžná Plnění SR ř Schéma 3.11: Rozpočtový proces u rozpočtu obce v ČR Návrh ■<— rozpočtu y Projednání ---- \ '-------- Schvalování ___ rozpočtu •<- Finanční odbor Rada obce Finanční výbor Plnění Kontrola Závěrečný účet obce TZ Zastupitelstvo obce Dotace ze SR, z rozpočtu kraje Zveřejnění Finanční výbor Zastupitelstvo obce Veřejná schůze občanů Finanční odbor Zastupitelstvo obce a finanční výbor Krajský úřad audit 251 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Během plnění rozpočtu v rozpočtovém období může běžně d h' zet k saldu rozpočtu, ať již přebytkovému, či schodkovému, a to ľ vem časového nesouladu mezi tokem příjmů a tokem výdajů roz * tu. Krátkodobý deficit rozpočtu obce a rozpočtu kraje se zpravidl kryje bankovním krátkodobým úvěrem, tzv. kontokorentním. V př' pádě státního rozpočtu se vydávají krátkodobé, tzv. státní pokladničn' poukázky se splatností do 1 roku. Krytí deficitu veřejného rozpočtu je spojeno s úrokovým zatížením. Dluhová služba pak zatěžuje běžné výdaje rozpočtu. Neplánovanou rozpočtovou potřebu lze uhrazovat: Rozpočtové a) změnou rozpočtu na základě usnesení (v některých případech opatření zmocnění) voleným orgánem a b) rozpočtovým opatřením. Jsou jím přesuny mezi jednotlivými druhy příjmů a výdajů rozpočtu, ať již v rámci daného rozpočtu, nebo v rámci jeho vztahu k nižšímu rozpočtu; c) použitím prostředků z mimorozpočtových zdrojů. Možné způsoby úpravy vymezují v ČR oba zákony o rozpočtových pravidlech, kterými se musí finanční management řídit. Rozpočtové zásady Rozpočtové y rozpočtovém hospodaření se v ČR uplatňují rozpočtové zásady: zásady . zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, hospo- daření podle ročního rozpočtu je ze zákona povinné; • zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu. Reálnost rozpočtu závisí na schopnosti odhadu, stupni poznání a kvalitní analýze hospodářských procesů apod.; • zásada úplnosti rozpočtu a jednotnosti rozpočtu. Pomáhá ji zajistit rozpočtová skladba; • zásada dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu; • zásada publicity. Je důležité informovat veřejnost o rozpočtovém hospodaření. Je to důležitý předpoklad veřejné kontroly; někdy se uvádí i • zásada účelovosti, v ČR dosud i zásada propadávání nevyužitých finančních prostředků, resp. nesprávně použitých finančních prostředků. Poněvadž účelovost mezi příjmy a výdaji se tyká jen některých potřeb - zejména v případě financování investic, týká se některých druhů poskytovaných (a u jiného článku roz- 252 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY počtové soustavy přijímaných) dotací, je diskutabilní ji zahrnout mezi obecné rozpočtové zásady. Navíc ve vyspělých zemích se od účelovosti použití rozpočtových zdrojů upouští, poněvadž je v rozporu s posilováním rozhodovací autonomie nižších vládních úrovní, zejména volených orgánů územní samosprávy. Propadávání nevyužitých prostředků prokazatelné vede k neefektivnosti ve veřejném sektoru (našli bychom četné příklady u organizačních složek a příspěvkových organizací); zásada efektivnosti a hospodárnosti. 3.3 Státní rozpočet 3.3.1 Charakteristika státního rozpočtu Státní rozpočet je nejvýznamnější veřejný rozpočet. Je nejdůležitějším finančním nástrojem využívaným ústřední vládou v hospodaření státu. Podle státoprávního uspořádání státu pak mezi ústřední roz- Význam počty můžeme zařadit: státního federální rozpočet, rozpočtu rozpočty států (republik, zemí). • Problematiku státního rozpočtu si přiblížíme na příkladu ČR. Státní rozpočet České republiky se podílí přibližně 80% na příjmech a výdajích celé rozpočtové soustavy. Přesto však vývoj finančního hospodaření ostatních článků rozpočtové soustavy, zejména rozpočtů územní samosprávy, ovlivňuje i vývoj hospodaření státního rozpočtu. Deficity rozpočtů obcí představují potenciální tlak na zvyšování transferů ze státního rozpočtu do rozpočtu obcí (i když podle zákona12' stát neručí za závazky obcí, resp. krajů), neboť v řadě případů předlužených obcí jim v minulosti stát pomohl. To může mít vliv na růst státního dluhu. Potenciálně na růst státního dluhu mohou mít vliv i státní záruky za závazky jiných subjektů (např. za úvěry podniků apod.). Jestliže takové závazky subjekty nesplatí, dopadne tíha splácení dluhů na státní rozpočet. Státní záruky za Podrobněji např.: PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky. 4. přepraco-ui V*?é ^diní- Praha : ASPI, a. s., 2008. ^akon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o zméně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. 253 VEŘEJNÁ SPRAVA A FINANCE závazky jiných subjektů představují hlavní součást tzv. skrvth státního dluhu. (To je problém současného rozpočtového hosrjoH ření státu i v ČR.) Státní rozpočet je: Charak- a) centralizovaný peněžní fond; teristika b) nejdůležitější bilance státu. U státního rozpočtu jako bilance je důle- žité jeho rozpočtové saldo, tzn. do jaké míry příjmy kryjí výdaje- c) finančním plánem. Státní rozpočet by měl být závazným finančním plánem, neboť nabývá formy rozpočtového zákona. Na kvalitě informací a všech podkladů, které má ministerstvo financí k dispozici při sestavování návrhu státního rozpočtu, závisí, do jaké míry se státní rozpočet jako závazný finanční plán podaří splnit (vazba mezi schváleným SR a SZÚ); d) významný nástroj rozpočtové politiky (jejímž subjektem je ministerstvo financí), od 30. let 20. století i významný nástroj stabilizační fiskální politiky státu. Z tohoto pohledu je i významným nástrojem ovlivňování ekonomiky a řízení. Využívání státního rozpočtu jako nástroje stabilizační politiky je praktickým důsledkem stabilizační funkce veřejných financí. Je předmětem častých diskuzí, zejména v posledních 30 letech. Zúčtování Všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu se realizují na jed- příjmů nom běžném účtu v zúčtovacím (clearingovém) centru centrální a výdajů SR cedulové banky, v ČR České národní banky (ČNB), kde mají svůj účet i ostatní banky a finanční instituce. Zúčtovací centrum má za úkol zprostředkovat pohyb peněz mezi bankami (při bezhotovostním platebním styku prostřednictvím peněžních ústavů) a státním rozpočtem na základě platebního příkazu (a samozřejmě i mezi bankami navzájem). Státní pokladna řídí rozpočtovou likviditu, tzn. zajišťuje, aby každý den byl dostatek finančních prostředků k provedení výdajových transakcí státního rozpočtu. V ČR její postavení a úkoly upravuje zákon o rozpočtových pravidlech (tzn. republiky). Státní pokladna může dočasně volné peněžní prostředky efektivně krátkodobě investovat, např. pokladní přebytek státního rozpočtu formou krátkodobé investice. Plní řadu dalších úkolů, např. zabezpečuje provedení emise státních dluhopisů, např. krátkodobých státních pokladničních poukázek, eviduje státní finanční aktiva a pasiva. Státní pokladna te y představuje spojovací článek mezi státním rozpočtem a centr bankou. V současné době se zvažuje transformace státní pokladny 254 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY moderní instituci po vzoru řady vyspělých zemí. (MF ČR zatím práce na této transformaci pozastavilo.) V ČR je od r. 2001 samostatnou kapitolou SR kapitola Operace státních finančních aktiv. Mezi státní finanční aktiva v rámci této kapitoly můžeme zařadit: • přebytky státního rozpočtu z minulých let na základě rozhodnutí Poslanecké sněmovny. Je možné je použít pouze po schválení Poslaneckou sněmovnou; • cenné papíry, které vlastní stát; • pohledávky státu z poskytnutých úvěrů a návratných finančních výpomocí poskytované z kapitoly Všeobecná pokladní správa a z kapitoly Operace státních finančních aktiv ve státním rozpočtu a z realizace státních záruk; • majetkové účasti státu u obchodních společností. V ČR jsou zároveň významná tzv. státní finanční pasiva. Můžeme mezi ně zařadit: • přímé závazky státu u bank - přijaté úvěry, vládní a jiné přímé závazky státu vůči zahraničí (zahraniční půjčky), • závazky z emitovaných státních dluhopisů, • jiné závazky státu. Státní finanční aktiva Státní finanční pasíva Příjmy a výdaje státního rozpočtu závazně člení rozpočtová skladba z hlediska odpovědnostního (kapitulního), druhového, odvětvového (funkčního) a konsolidačního. Zjednodušeně ukazuje strukturu SR v ČR schéma 3.12. 3.3.2 Příjmy státního rozpočtu ČR Nejvýznamnější skupinou příjmů SR jsou běžné příjmy, zejména daňové příjmy, především výnosné sdílené daně. Výlučným příjmem SR jsou cla. Cla jsou platby charakteru veřejné jednorázově placené dávky, které jsou vybírány z hodnoty zboží při přechodu státní hranice a jsou odváděny do státního rozpočtu. Cla (dovozní i vývozní) mají povahu jednorázové nepřímé selektivní spotřební daně, zpravidla uvalované na některé zboží. Po vstupu ČR do EU jsou odváděny do rozpočtu EU. Běžné příjmy SR se v ČR podílí přibližně 99% na celkových příjmech SR. Kapitálové příjmy jsou malé, kolem 0,1 % z celkových příj-mů SR (o důvodech jsme se již zmínili). Příjmy SR 255 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Schéma 3.12: Obecné schéma státního rozpočtu ČR Příjmy Výdaje Běžné: - daňové - svěřené daně - sdílené daně (daň z příjmů, DPH, daň z minerálních olejů) -cla - povinné příspěvky na soc. zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti1 - správní poplatky2 - nedaňové - příjmy z pronájmu majetku - od OS, PO, od podniků - odvody ČNB - přijaté úroky - přijaté sankce za porušení rozpočtové kázně - ostatní Běžné - neinvestiční: - alokační: - mzdy a platy - povinné pojistné za zaměstnance - materiálové - energie apod. - redistribuční: - transfery - dotace - neúčelové - účelové - OS, PO, podnikům, obč. sdružením a ost. soukromoprávním nezisk. organizacím, obcím a krajům, státním fondům (mimorozpočt.) - úroky - sociální dávky - platby do zahraničí - ostatní Kapitálové: - z prodeje nemovitého majetku3 - z prodeje cenných papírů (ve vlastnictví státu) a majetkových podílů - příjmy z emise státních obligací - přijaté splátky z vládních úvěrů, půjček - ostatní Přijaté dotace - z mimorozpočtových fondů apod. Kapitálové - investiční výdaje: - na pořízení hmotného a nehmotného majetku - na nákup cenných papírů - poskytnuté investiční účelové dotace OS, PO, obcím a krajům - investiční půjčky poskytnuté různým subjektům - splátky úvěrů, půjček - ostatní 1 Mají také daňový charakter; přebytek důchodové pojištění je evidováno na zvláštním účtu. 2 Podle platné rozpočtové skladbyjsou zařazeny do daňových příjmů. 3 Tyto příjmy byly, resp. jsou v ČR příjmem privatizačních (transformačních) fondů - do konce r. 2005 plynuly do FNM ČR, po jeho zrušení jsou evidovány mimo SR, správcem je MF ČR; příjmy z privatizace půdy dosud plynou do Pozemkového fondu ČR. Pozn.: OS = organizační složka, PO = příspěvková organizace, ČNB = Česka národní banka. 256 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Schéma 3.13: Příjmy státního rozpočtu i nenávratné veřejné příjmy daňové nedaňové =i r3 Příjmy SR běžný rozpočet návratné z emise státních pokladničních poukázek z emise bondů apod. kapitálový rozpočet Schéma 3.14 Výdaje státního rozpočtu Výdaje SR nenávratné veřejné výdaje vládní nákupy transfery 3 Ľ běžné návratné neinvestiční půjčky investiční půjčky n— kapitálové 257 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE 3.3.3 Výdaje státního rozpočtu ČR Výdaje SR Prostřednictvím výdajů státního rozpočtu se nenávratným způsobem přerozděluje v ČR více než 40 % hrubého domácího produktu. Rozho dující část výdajů jsou běžné výdaje, a to zejména transfery. Kapitálové výdaje SR jsou velmi malé a jsou vynakládány v posledních letech často až koncem roku. V případě transferů to komplikuje jejich použití u příjemců a snižuje efektivnost těchto výdajů. Ze státního rozpočtu se vydávají peněžní prostředky: Účel výdajů • na vládní nákupy, tzn. na nákup zboží a služeb pro zajištění veřejných statků státem, včetně např. potřeb státní správy; • na transfery na financování běžných i kapitálových (investičních) potřeb veřejnoprávních (vládních) neziskových organizací, které stát zřídil pro zabezpečování veřejných statků - státním organizačním složkám a příspěvkovým organizacím a dalším (např. vysokým školám apod.); • na transfery obyvatelstvu, např. výplata starobních důchodů a ostatních sociálních transferů včetně tzv. dávek státní sociální podpory, které představují velkou část mandatorních výdajů SR; • na dotace na výrobu některých výrobků pro domácnosti (v ČR se ruší regulované ceny); • na dotace na krytí ztráty státních podniků (které se v ČR velmi omezují v souvislosti s privatizací státního sektoru). Významné bylo krytí ztrát České konsolidační agentury, kam byly v uplynulých letech převáděny ztráty privatizovaných bank a dalších státních podniků apod.; • na dotace do rozpočtů územní samosprávy, v ČR do rozpočtů obcí a do rozpočtů krajů, protože stále nejvýnosnější daně, resp. jejich podstatná část, plynou do státního rozpočtu. Proto je nutné provádět přerozdělování pro spravedlivější rozdělování příjmů veřejných rozpočtů. Jsou projevem solidarity. Vertikální vyrovnání mezi státem a obcemi i kraji je praktickým důsledkem využívání redistribuční funkce (totéž platí pro horizontální transfery). Dotace do rozpočtů obcí a do rozpočtů krajů jsou nutné i v důsledku toho, že územní samospráva zabezpečuje celou řadu veřejných statků a ostatních úkolů za st. v rámci přenesené působnosti. Potřeba dotací se zdůvodňuje po e bou obecné podpory obcí a krajů i podporou specifických cinn0 obcí a krajů, na kterých má stát zájem, které jsou také většinou vys e kern přenesení odpovědnosti ze státu na územní samosprávu; 258 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY • na dotace do mimorozpočtových fondů (např. v ČR do rozpočtů zdravotních pojišťoven za tzv. státní pojištěnce - důchodce, nepracující žáky a studenty atd.). I dotace ze SR ostatním subjektům jsou nástrojem přerozdělování. Ze státního rozpočtu se poskytují do rozpočtů územní samosprávy především: • nenávratné dotace, které mohou být poskytnuty jako: - účelové dotace a - neúčelové dotace, omezeně • návratné finanční výpomoci (většinou bezúročné), které jsou zpravidla poskytovány účelově. V ČR upravují jejich poskytování zákony o rozpočtových pravidlech (včetně zatím stále uplatňované zásady propadávání nevyužitých či nesprávně použitých účelových dotací). Účelové i neúčelové dotace mají charakter: a) běžných dotací - neinvestičních, které jsou poskytované na financování běžných potřeb, u většiny těchto dotací pravidelně se opakující na opakující se potřeby (neinvestiční, provozní potřeby) v rozpočtovém období, nebo b) kapitálových dotací - investičních, tj. jednorázových, pravidelně se neopakujících na financování dlouhodobých (investičních) potřeb. Dotace do územních rozpočtu a státních neziskových organizací Toto vnitřní členění dotací respektuje i rozpočtová skladba. Účelové dotace poskytované na financování běžných potřeb: • omezují pravomoc místních orgánů v oblasti financování. To je hlavní důvod, proč jsou postupně tyto druhy dotací ve vyspělých zemích omezovány; • umožňují však ústřední vládě kontrolovat zabezpečování a financování vymezených veřejných statků v obcích a krajích, u decentralizovaných preferovaných (uprednostnených) veřejných statků a základních lokálních či regionálních veřejných statků umožňují zajistit požadovaný standard na celém území státu. Dotace jsou tedy jedním z nepřímých nástrojů kontroly a vlivu státu na hospodaření územní samosprávy, neboť kdo finanční prostředky dává, kontroluje jejich použití. Problém účelových dotací 259 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Ukazatele alokace dotací Druhy dotací ze SR do územních rozpočtů v ČR Pro objektivní posouzení výše běžných účelových dotací potřeb ných na financování běžných potřeb souvisejících se zajišťováním vybraných druhů veřejných statků se většinou využívají předem vybrané ukazatele alokace (např. v ČR dotace na jednoho žáka ZŠ místo v domově důchodců apod). Neúčelové běžné dotace se ve vyspělých zemích poskytují zpravidla podle souboru ukazatelů, v němž největší váhu má většinou ukazatel počtu obyvatel. V ČR se zatím nevyužívají. Do konce r. 2000 měly charakter neúčelové běžné dotace v ČR tzv. územně vyrovnávací dotace, které se poskytovaly obcím přibližně v polovině okresů, a to podle ukazatele průměrné daňové výtěžnosti na obyvatele.122 V současné době jsou v ČR obcím a krajům poskytovány: • dotace ze SR schválené zákonem o státním rozpočtu na příslušný rok, a to v rámci rozpočtových kapitol, které spravují příslušná ministerstva (tj. dotace běžné a kapitálové); • dotace z kapitoly všeobecná pokladní správa SR (kterou spravuje ministerstvo financí), včetně mimořádných dotací (neplánovaných); • dotace ze státních fondů (např. ze Státního fondu životního prostředí, ze Státní fondu rozvoje bydlení a dalších). Účelové dotace mohou být jak běžné, tak kapitálové. Dotace ze Například mezi dotace poskytované ze SR do rozpočtů obcí v sou- SR do časné době v ČR patří: rozpočtů obd • příspěvek k částečné úhradě výdajů spojených s výkonem státní v ČR správy, přenesené na obce. Výše této dotace závisí na rozsahu přenesené působnosti obce, počtu trvale bydlících obyvatel v obci; • příspěvek, a to diferencovaný, k částečné úhradě výdajů spojených s výkonem státní správy (podle rozsahu) obcím s rozšířenou působností (v současné době 205 obcí); 2 Tato dotace měla pomoci alespoň zčásti odstranit rozdíly v daňovém výnosu mezi okresy, i mezi obcemi (rozdílný daňový výnos svěřených a sdílených daní) - tzv. daňová výtěžnost na jednoho obyvatele. Byla vázána na tzv. průměrnou daňovou výtěžnost a byla odvozena: • z výnosu všech daní bez magistrátních úřadů: v roce 1994: 2 730,90 Kč; v roc 1995:3 800,40 Kč; • od roku 1996 pouze z DPFO ze závislé činnosti bez magistrátních úřadů (došlo ke změně daňového určení): v roce 1996: 2 326,20 Kč; v roce 1997: 2 758,40 Kč; v roce 1998: 2 678,80 Kč; v roce 1999: 3 112,90; v roce 2000: 2 870,60 Kč. Tato dotace byla zrušena v souvislosti se změnou rozpočtového určení dani n ■ 2001, podle kterého obce získávají vyšší daňové příjmy pocházející z podílu na st nich daní, a to na daních z příjmů a zejména díky podílu na DPH. 260 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY účelová dotace na sociální dávky, dotace na výplatu dávek státní sociální podpory zajišťované v přenesené působnosti obcemi s rozšířenou působností; • dotace na správní výdaje systému státní sociální podpory; • účelová dotace pro sbory požární ochrany; • dotace na financování vybraných veřejných statků, aby byla zajištěna na celém území státu jejich standardní úroveň, a to na základní a mateřské školy (na žáka), na domovy důchodců (na místo), na ústavy sociální péče (na místo), dotace na vybraná zdravotnická zařízení (na místo); • účelové dotace z kapitoly všeobecná pokladní správa, včetně mimořádných dotací; • účelové kapitálové dotace. Od r. 2001 se poskytují ze státního rozpočtu ČR dotace do rozpočtů krajů, a to: • běžné - neinvestiční dotace: • z kapitoly všeobecná pokladní správa, a to na výdaje na krajské zastupitele, na financování samosprávní činnosti atd., na převod výkonu státní správy a financování výdajů na provoz krajských úřadů, • převodem z rezortních kapitol státního rozpočtu ve velikosti úměrné přenosu působnosti (tj. zabezpečování veřejných služeb) z jednotlivých ministerstev na kraje, tzn. na financování přenesené působnosti, a to zejména z kapitol ministerstva zdravotnictví, ministerstva práce a sociálních věcí, ministerstva zemědělství, ministerstva kultury, ministerstva dopravy a spojů, ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, ministerstva vnitra, ministerstva pro místní rozvoj a ministerstva pro životní prostředí; • dotace na dopravní obslužnost; • kapitálové - investiční dotace na financování investičních potřeb krajů. Dotace ze SR do rozpočtu krajů v ČR Mimořádné dotace ze státního rozpočtu: • představují použití rezerv státního rozpočtu z kapitoly všeobecná pokladní správa; • vyplývají z rozpočtových změn. Pro hospodaření obcí a krajů je důležitý způsob převádění dotací ° územních rozpočtů, který upravují rozpočtová pravidla. Mimořádné dotace 261 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Způsob převádění dotací Jedná se o tři základní typy finančních vztahů: přímé finanční vztahy mezi státním rozpočtem, resp. příslušno resortní kapitolou státního rozpočtu (poskytovatele) a kapitolou všeobecná pokladní správa a příjemcem dotace - obcí či krajem Stejný charakter vztahů mají i finanční vztahy mezi státními fondy a rozpočty územní samosprávy. Jedná se o dotace, případně i návratné finanční výpomoci; zprostředkované finanční vztahy, které jsou ze státního rozpočtu resp. resortních kapitol státního rozpočtu poskytovány do rozpočtů obcí prostřednictvím rozpočtu příslušného kraje; dotace obcím v rámci tzv. souhrnného vztahu nemůže kraj měnit; vztahy programového financování, kterými jsou poskytovány finanční prostředky od správců programů do příslušných územních rozpočtů jako účastníků cílených programů na financování investic. Jedná se v podstatě o kapitálové (investiční) dotace. 3.4 Rozpočty územní samosprávy Rozpočty územní samosprávy neboli územní rozpočty budeme charakterizovat na příkladu ČR (číselnou kvantfikaci ukazují tabulky 3.3 a 3. 7). 3.4.1 Charakteristika rozpočtu obce a kraje Charakter Územní rozpočet, jehož tvorba a použití se plánuje, bilancuje příjmy územních s výdaji, potřebnými na zajištění potřeb lokálního, resp. regionálního rozpočtu veřejného sektoru, včetně přenesené působnosti, v příslušném rozpoč- tovém období. Dlouhodobým cílem hospodaření obce i kraje by měl být vyrovnaný rozpočet, kdy P = V, případně přebytkový rozpočet, kdy P > V, a tedy se tvoří rozpočtová rezerva. Dlouhodobě schodkový rozpočet, kdy P < V se musí vyrovnat z rezerv vytvořených v minulosti, nejsou-li k dispozici, nezbude nic jiného, než z návratných finančních prostředků, což vede k zadlužení a většinou k vážným problémům se splácením dluhu včetně úroků v dalších letech (tzv. dluhové služby)-Rozpočtová Poněvadž daňové příjmy a dotace z rozpočtové soustavy přicházejí bilance na příjmový účet rozpočtu obce až v průběhu ledna, jestliže obec, resp. kraj nebude mít finanční rezervy, musí si půjčit krátkodobý úvěr. Jeli hospodaření přebytkové, tj. na konci roku po úhradě všech vydaj jsou ještě k dispozici na účtu rozpočtu finanční prostředky, mohou 262 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY použít na začátku dalšího rozpočtového období k financování potřeb, aniž by se musel čerpat krátkodobý úvěr (a zadlužovat se). Schéma 3.15: Rozpočet obce Příjmy Výdaje Běžné: Běžné (tř. 5) - neinvestiční: - daňové (tř. 1) - svěřené (výlučné) - mzdy a platy daně (DzNem) - povinné pojistné za zaměstnance - sduené daně (část DPFO a DPPO, - materiálové část DPH) - energie - místní poplatky1 - nájemné - správní poplatky2 - sociální dávky - nedaňové (tř. 2) - poplatky za služby - výdaje na municipální podniky - příjmy z pronájmu majetku - sankce za porušení rozpočtové kázně - příjmy od OS, PO - placené pokuty - zisk obecních podniků - placené úroky - dividendy z akcií, přijaté úroky - dotace vlastním OS a jiným subjektům - ostatní - neinvestiční příspěvky PO - doplňkové - výdaje na sdružování finančních - přijaté sankční pokuty atd. prostředků (neinvestiční) Přijaté dotace (tř. 4 - část): - příspěvky DSO - běžné neinvestiční dotace, a to - ostatní (poskytnuté dary apod.) - neúčelové (všeobecné) - účelové (specifické) (od jiné vládní úrovně, tj. ze SR, stát. fondů, rozpočtu kraje apod.) Kapitálové (tř. 3): Kapitálové (tř. 6) - investiční výdaje: - z prodeje majetku - nemovitého - na pořízení hmotného a nehmotného a movitého dlouhodobého majetku dlouhodobého majetku - z prodeje akcií a majetkových podílů - na investiční příspěvky PO - přijaté střednědobé a dlouhodobé - na kapitálové investiční poskytnuté úvěry (tř. 8) dotace OS a různým subjektům, - příjmy z emise komunálních obligací - na nákup cenných papírů (tř. 8) (tř. 8) - na investiční půjčky poskytnuté - přijaté splátky půjček (tř. 8) různým sjbjektům (tř. 8) - ostatní - splátky úvěrů (tř. 8) Přijaté dotace (tř. 4 - část): - ostatní - kapitálové - investiční transfery - účelové - neúčelové (od jiné vládní úrovně, tj. ze SR, stát. fondů, rozpočtu kraje apod.) Místní poplatky v ČR mají daňový charakter. ozn.: OS = organizační složka; PO = příspěvkové organizace, DzNem = daň z nemovitostí, DPFO = daň z příjmů fyzických osob, DPPO = daň z příjmů právnických osob, DPH = daň z přidané hodnoty. 263 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Povinný Hospodaření obcí a krajů, jejich účetnictví podléhá povinné účetní audit mu auditu. Povinnost vyplývá ze zákona o rozpočtových pravidl h územních rozpočtů.123 Nedodržení zákona má za následek sankč ' pokutu, kterou musí obec či kraj zaplatit do státního rozpočtu V ČR zajišťuje obcím ve svém správním obvodu audit většinou bezplatně krajský úřad. Příjmy a výdaje územních rozpočtů závazně člení rozpočtová skladba, a to povinně z hlediska druhového třídění, odvětvového a konsolidačního. Při určitém zjednodušení můžeme uvést schéma územního rozpočtu na příkladu obce (s. 263). Rozpočty obce, kraje obsahují: a) příjmy a výdaje, které mají vztah k činnosti samosprávy i k výkonu státní správy v rámci tzv. přenesené působnosti; b) finanční vztahy: Vztahy • k veřejnému sektoru; územního • k podnikatelským subjektům, a to jak na straně příjmů, např. rozpočtu u obcí prostřednictvím placených místních poplatků, případně k jiným prostřednictvím placení uživatelských poplatků apod., tak subjektům na straně výdajů, např. při poskytování dotací soukromým podnikatelům. Může však jít také o úhrady za veřejné statky zajišťované prostřednictvím soukromého sektoru (tj. placení faktur v rámci veřejné zakázky); • k rozpočtové soustavě, tj. ke státnímu rozpočtu, ke státním fondům, a to zejména prostřednictvím dotací (viz schéma 3.3); • k ostatním obcím či krajům, tzn. po horizontální ose obec - obec, resp. kraj - kraj, např. zajišťují-li a financují-li obce na smluvním základě společně některé veřejné statky, a to sdružováním prostředků. Jedna obec j e provozovatelem a ostatní obce jí přispívají finanční prostředky do jejího rozpočtu na krytí nákladů spojených se zabezpečením veřejných statků. Jejich občané mohou společně využívat veřejné statky (např. společné financovaný a využívaný vodovod, skládka komunálního odpadu apod.) i po vertikální ose, tzn. obec - kraj; • k ostatním subjektům, např. k peněžnímu ústavu (tj. v případe čerpání úvěru a jeho následného splácení apod.). 1 Zákon č. 250/2000 Sb„ o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve zněni pozdějších předpisů. 264 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Roční rozpočet je základní finanční plán. Poněvadž územní samospráva není ve svém hospodaření soběstačná, je dále důležité dobře krátkodobě plánovat peněžní příjmy a výdaje (cash budget), něžní toky a jejich časové rozložení během rozpočtového roku. Tím se získá přehled, kolik bude třeba peněžních prostředků týdně nebo měsíčně apod., aby bylo možné uhradit výdaje. Nebudou-li v určitém období k dispozici vlastní příjmy v rozpočtu, resp. na účtu rozpočtu, bude nutné použít dodatečné finanční prostředky, například úvěr, případně návratné výpomoci z jiného rozpočtu v rámci rozpočtové soustavy. V opačném případě, např. při krátkodobém přebytku rozpočtu, bude možné krátkodobě investovat dočasně volné finanční prostředky, například formou krátkodobého termínovaného vkladu. Je důležité zajistit v každém okamžiku likviditu obce, kraje. U územních rozpočtů je důležité jejich propojení s rozpočtovým výhledem. V ČR v minulosti obce převážně sestavovaly pouze roční rozpočet a neplánovaly rozpočtový výhled. Ten bylo nutné sestavovat pouze v případě, kdy obce žádaly banku o investiční úvěr. Rozpočtový výhled je však důležitý pro financování nákladných investic ve veřejném sektoru, a to i v souvislosti se střednědobou a dlouhodobou investiční strategií obce, s dlouhodobým programem sociálně ekonomického rozvoje. Stejně je tomu u krajů. Problémy střednědobého rozpočtového plánování souvisí: a) se schopností odhadu budoucích příjmů a výdajů, budoucího vývoje lokálního a regionálního veřejného sektoru; b) s vyjasněním koncepce finančních vztahů rozpočtu obce a rozpočtu kraje k ostatním článkům rozpočtové soustavy, zejména ke státnímu rozpočtu a jejich delší platnost (např. dlouhodobější platnost rozpočtového určení daní, dlouhodobější platnost ukazatelů, podle kterých se poskytují dotace ze státního rozpočtu apod.); c) s oblastí organizační, tj. zlepšením spolupráce mezi volenými a výkonnými orgány, kvality auditu, úrovně ekonomického poradenství apod., zlepšení rozpočtového /finančního) managementu. Uzemní rozpočet - nástroj prosazování cílů politiky obce a kraje Rozpočet je nástrojem prosazování cílů obecní politiky, jejímž subjektem je volený orgán obce, v ČR zastupitelstvo obce, je nástrojem Prosazování politiky kraje, jejímž subjektem je zastupitelstvo kraje. Rozpočtové plánování Rozpočtový výhled 265 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Struktura příjmů územních rozpočtů Daňová pravomoc obcí Je nástrojem realizace koncepce dlouhodobého sociálně-ekonom' kého rozvoje na daném území (obce, kraje), nástrojem prosazován' lokálních a regionálních zájmů a preferencí obyvatelstva, které žii na daném území - obce či kraje, nástrojem zabezpečení a financova ní úkolů územní samosprávy, a to jak v samostatné (samosprávné) působnosti, tak i v rámci přenesené působnosti. Rozpočtovou zásadu publicity lze nejjednodušeji a nejkvalitněji využívat právě v obcích a v krajích. Zejména v obcích může být zpětná vazba mezi volenými a výkonnými orgány na jedné straně a obyvatelstvem na straně druhé velmi intenzivní. Činnost orgánů může být bezprostředně kontrolována občany (tj. i daňovými poplatníky a voliči), velmi často pracujícími dobrovolné (i bezplatně) v různých iniciativních a poradních orgánech obcí. Podobně by tomu mělo být v ČR i na úrovni krajské územní samosprávy. Podmínky jsme uvedli v předchozí kapitole. 3.4.2 Příjmy rozpočtů územní samosprávy v ČR Příjmy rozpočtu obce a rozpočtu kraje jsou různorodé. Z ekonomického hlediska je významné odlišování příjmů, které může územní samospráva ovlivnit (svým rozhodnutím, svou činností) a příjmů, které nemůže ovlivnit (rozhoduje o nich stát). Můžeme je dále členit obdobným způsobem, jako u jakéhokoliv veřejného rozpočtu. Závazně je člení rozpočtová skladba. Příjmy plánuje výkonný orgán - finanční management, schvaluje je volený orgán - zastupitelstvo obce, resp. kraje. Finanční management je zodpovědný za zajištění plnění příjmů, to však je možné plně jen u těch příjmů, které může územní samospráva svým rozhodováním ovlivnit. Schématicky můžeme ukázat příjmy územního rozpočtu na příkladu rozpočtu obce (schéma 3.16). Daňové příjmy Do rozpočtů obcí i do rozpočtů krajů plynou daňové příjmy. V rozpočtech obcí tvoří významný podíl v příjmech jejich rozpočtů, v rozpočtech krajů byly zatím daňové příjmy relativně nízké. Daňová pravomoc S daňovým určením souvisí daňová pravomoc, tzn. kdo ovlivňuj předmět daně, způsob výpočtu základu daně, sazby daně, kdo roz 266 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Schéma 3.16: Příjmy rozpočtu obce ■ Nenávratnej—vlastní—i— daňové I— dotace |— nedaňové ostatní účelové neúčelové ■ 1 svěřené daně sdílené daně ■ běžné místní poplatky ■ správní poplatky -I z majetku ~~"1 I" běžné z podnikání —• L. kapitál. uživatelské poplatky*-! , r- j. U— bezne z mimorozp. tondu -I běžné kapitálové I— Návratné -r- úvěr, půjčky L z emise komunálních obligací plánovatelné Příjmy: *— neplánovatelné - nahodilé ' Pokud nejsou příjmem přímo organizace ve veřejném sektoru, např. příspěvkové organizace. hoduje o osvobození, slevách z daně apod., případně kdo daň vybírá a spravuje. Obce v ČR mají velmi omezenou daňovou pravomoc, kraje zatím nemají žádnou. V současné době mají obce malou daňovou pravomoc u daně z nemovitostí, relativně větší daňovou pravomoc mají u místních poplatků (jako typu místních, resp. obecních daní). Daně vždy spravuje a vybírá místně příslušný finanční úřad jako dekoncentrát MF ČR, který tento daňový výnos posílá příslušné obci a kraji na jejich účet u peněžního ústavu převodním příkazem. Způsob rozdělování daní a lhůty převodu daní upravuje zákon o rozpočtovém určení daní. Daňový výnos CR je většinou daňový výnos nerovnoměrně rozložen, což ovlivňuje například výnos daně z nemovitostí. Proto je nutné využít jiné finanční nástroje na zmírnění těchto rozdílů, prostřednictvím přeroz-uelovacích procesů uvnitř rozpočtové soustavy. Nerovnosti v daňovém výnosu mezi obcemi (i kraji) ovlivňuje nerovnoměrné rozlo-em za*ladu příslušné daně. U sdílených daní to ovlivňuje i způsob 267 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE rozdělení výnosu daně mezi jednotlivé obce a kraje, tzn. podle jakvch kritérií. Právě v posledních letech malé obce, kterých je většina pocitu jí znevýhodnění zvolenými kritérii rozdělování daňového výnosu do horizontální linii. I osvobození a úlevy na dani snižují daňový výnos což může připadat v úvahu v současné době pouze u daně z nemovitostí a místních poplatků. Místní poplatky v ČR124 Vedle majetkových a důchodových daní jsou příjmem rozpočtů obcí tzv. místní poplatky. Soustava místních poplatků je uzákoněna zákonem o místních poplatcích. Tyto poplatky si spravují a vybírají obecní úřady samy (tzn. příslušný úředník). Při jejich vyměřování musí být respektován zákon o místních poplatcích. Místní poplatky mají v současné době stále fakultativní charakter. To znamená, že zastupitelstvo obce rozhoduje o tom, zda obec bude vybírat od fyzických či právnických osob místní poplatky a jaké. Obce mají omezenou daňovou pravomoc při stanovení konkrétní sazby poplatku, neboť v zákoně o místních poplatcích jsou upraveny náležitostí místních poplatků, včetně zpravidla maximálně možné sazby nebo rozpětí sazeb. Zastupitelstvo obce rozhoduje i o případných úlevách, prominutí poplatku, vzniku a zániku poplatkové povinnosti, ohlašovací povinnosti, způsobu vedení průkazné evidence, splatnosti, způsobu kontroly a případných sankcích při nesplnění poplatkové povinnosti. Rozhod- 124 V současné době upravuje soustavu místních poplatků zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle zákona jsou v soustavě místních poplatků v ČR tyto místní poplatky: Poplatek ze psů. Poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt. Poplatek za užívání veřejného prostranství. Poplatek ze vstupného. Poplatek z ubytovací kapacity. Poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a časti měst. Poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj. , , Poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využiv* a odstraňování komunálních odpadů (podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů). , Poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na sta vodovodu nebo kanalizace (podle zákona č. 274/20001 Sb„ o vodách). Podrobněji příslušné zákony nebo: PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní sam správy. Praha : Management Press, 2004. 268 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY nutí musí formulovat v obecně závazné vyhlášce o místních poplat- 'ch kterou schvaluje zastupitelstvo, vydává a zveřejňuje obecní úřad na úřední desce obce. Místní poplatky však nepředstavují velký příjem rozpočtu obcí, v průměru nepřesahují 2% z celkových příjmů územních rozpočtů v ČR. Stále není dokončena jejich transformace na soustavu obecních daní (zatím návrhy příslušného zákona nebyly v Poslanecké sněmovně schváleny). Nejde jen o změnu termínu - poplatek - daň, ale i o míru daňové pravomoci obcí.125 Příjmy z vlastní správní činnosti Jedná se o správní poplatky podle zákona o správních poplatcích za správní úkony, které obce a kraje vykonávají v rámci přenesené působnosti. Ačkoliv představují ekvivalentní platbu, lze velmi obtížně stanovit tento peněžní ekvivalent (tzn. stanovit, vykalkulovat výši různých nákladů na zabezpečení konkrétního správního úkonu), nemluvě o tom, že náklady se mohou mezi obcemi (kraji) různit, sazby však musí být jednotné na celém území. Rozpočtová skladba je proto zahrnuje do daňových příjmů. Větší daňové příjmy by měly v budoucnu plynout i do rozpočtů krajů. K tomu je třeba důkladná analýza rozpočtového určení daní a následná změna. Nedaňové příjmy rozpočtů územní samosprávy v ČR Mezi vlastní nedaňové příjmy rozpočtů územní samosprávy patří především: • příjmy od vlastních neziskových organizací (OS, PO), • příjmy z vlastního podnikání, a to zisk z vlastních výdělečných podniků, podíl na zisku podniků s majetkovým vkladem obce či kraje; příjmy z pronájmu nebo z prodeje majetku ve vlastnictví obce ci kraje, dočasně nebo trvale nepotřebného v lokálním, resp. regionálním veřejném sektoru; pnjmy z obchodování s cennými papíry (významné např. u obcí v r. 1999); Správní poplatky Struktura nedaňových příjmů 5 To ' je teoretický i praktický problém, který souvisí s postavením územní samosprávy a únosnou výší relativní finanční soběstačnosti, aby stát neztratil úplně možnost vnovat prostřednictvím financí územní samosprávu. Je to i problém celkového lnového zatížení poplatníků. 269 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE • uživatelské poplatky za některé lokální či regionální smíšené ve řejné statky, pokud neplynou přímo provozovateli těchto služeb (např. příspěvkové organizaci, nebo soukromému provozovateli apod.). Příjmy z majetku Mezi příjmy z majetku jsou nejvýznamnější příjmy z pronájmu majetku a příjmy z prodeje majetku. Jejich výše je závislá na tom, jaký majetek vlastní příslušný článek - subjekt územní samosprávy, zda ho může postrádat. Příjmy z prodeje majetku ovlivňuje i ocenění majetku. Z dlouhodobého hlediska jsou výhodnější pronájmy majetku, neboť umožňují získat v budoucnu pravidelné příjmy. Rozhodnutí o pronájmu nebo prodeji majetku by však měla předcházet důkladná ekonomická analýza, co bude v daném čase a v budoucnu z hlediska hospodaření s majetkem, ale také i z hlediska rozpočtového hospodaření výhodné, resp. potřebné. Uzemní samospráva může i finančně investovat. Může zvětšovat svůj majetek nákupem cenných papírů, pokud má potřebné finanční prostředky na jejich nákup. Stejně významným faktorem je management zkušený ve finančním investování. Z držby cenných papírů nebo z obchodování s cennými papíry může získat v dalších letech příjmy do svého rozpočtu a vylepšit své hospodaření. V ČR zatím dividendy v minulosti nepředstavovaly významnější podíl v příjmech rozpočtů obcí, poněvadž obce byly minoritními vlastníky cenných papírů. Za nejbezpečnější způsob finančního investování se považuje nákup státních dluhopisů. V ČR však zatím územní samospráva nemá možnost až na výjimky (např. v případě povodňových dluhopisů) nakupovat státní cenné papíry. Obce v minulých letech využívaly k obchodování s cennými papíry (i těch, které dříve nakoupily), většinou specializované firmy. Za zprostředkování těchto obchodů se musí platit, což snižuje čistý výnos. Územní samospráva může své dočasně volné finanční prostředky ukládat, např. na dobu od 7 do 14 dnů apod., na účty terminovaných vkladů u peněžního ústavu. Protože úroky z termínovanýcn vkladů v posledních letech značně klesly, toto zhodnocení je nizke-To však předpokládá kvalitní krátkodobé plánování příjmů a vydaj a sledování pokladního plnění příjmů a výdajů rozpočtu finanční managementem. I tento způsob finančního investování múze y1 270 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY jen s určitým rizikem podnikání, jestliže obec či kraj zřídí účet a uloží finanční prostředky u peněžního ústavu, který hospodaří špatně a zbankrotuje (což se některým obcím v minulosti stalo). To by zastupitelstvo obce, resp. kraje, které rozhoduje o majetku, mělo brát v úvahu při rozhodování a snažit se o diverzifikaci rizika (což je pak úkolem finančního managementu). Obecně vysoký výnos je pravidla doprovázen vysokým rizikem investování. Některé příjmy z hospodaření s majetkem mají povahu běžných příjmů, některé vlastních kapitálových příjmů. Uživatelské poplatky Uživatelské poplatky zpravidla plynou přímo provozovateli. V někte- Uživatelské rých případech plynou přímo do rozpočtů obce, jestliže obec přímo poplatky zajišťuje smíšené veřejné statky pro občany. O výši uživatelského poplatku vždy rozhoduje zastupitelstvo - obce či kraje. Využívání uživatelských poplatků za smíšené veřejné statky předpokládá možnost kalkulace nákladů na měrnou jednotku spotřeby (výkonu) a téměř přesného měření spotřeby daného veřejného statku. Představuje pak cenu za spotřebu měrné jednotky veřejného statku, který užívá občan. U různých smíšených veřejných statků se volí různě velký uživatelský poplatek, ve větší či menší míře dotovaný z daňového výnosu, případně i z dalších nedaňových příjmů (z příjmů z podnikání apod.). Nelze-li přesně měřit spotřebu veřejného statku, nebo se to nedělá, např. proto, že měření a kontrola vyžaduje vysoké náklady, je stanoven zpravidla paušální uživatelský poplatek (viz subkapitola 1.4). Přijaté sankční pokuty Jsou obtížně plánovatelné, mají zpravidla charakter doplňkových pří- Přijaté jmů, jsou většinou nahodilé a malé. Například obce mohou v rámci pokuty přenesené působnosti ukládat pokuty subjektům v tzv. přestupkovém řízení, pokuty za znečišťování veřejných prostranství, za nepořádek apod. Předpokladem je zřízení tzv. přestupkové komise, což souvisí s rozsahem přenesené působnosti. Vyměřují pokuty za takové chováni různých subjektů, které je v rozporu s obecně závaznými předpisy (řeší např. přestupky podle zákona o přestupcích126). Zákon č. 200/1990 Sb„ o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 271 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Příjmy z mimorozpočtových fondů Příjmy To jsou příjmy z jiných, zpravidla účelových peněžních fondů obce Ě z mimoroz- kraje. Závisí na tom, zda obec či kraj takové fondy zřídila a zda v nich poctových jsou finanční prostředky, kterými se může dotovat vlastní rozpočet fondů obce, resp. kraje. Ostatní příjmy Mezi tyto příjmy můžeme zahrnout například příjmy ze sdružování finančních prostředků, dále pak dary, výnosy ze sbírek apod., které však z pravidla nejsou objemově významné. Dotace Obce a zejména kraje jsou finančně nesoběstačné a potřebují dodateč-Nezbytnost ne finanční prostředky z rozpočtové soustavy, zejména ze státního dotací ze SR rozpočtu. Dotace tvoří významnou část příjmů jejich rozpočtů, v současné době v rozpočtech krajů jsou dotace rozhodujícím příjmem. Ani v ČR není reálná plná ekonomická, tj. i finanční soběstačnost rozpočtů územní samosprávy - ani obcí, ani krajů. Protože však obce i kraje zajišťují i úkoly v rámci přenesené působnosti, jejichž zabezpečení na ně poručnickým způsobem přenáší stát na základě různých zákonů, musí na jejich financování dostat finanční prostředky ze státního rozpočtu (nebo alespoň zčásti), neboť se většinou jedná o zabezpečení standardní úrovně některých, zejména preferovaných (uprednostnených) veřejných statků - např. i samotného čistého veřejného statku veřejná správa. To je jeden z hlavních důvodů, proč územní samospráva nemůže být finančně soběstačná, proč musí docházet k určitému přerozdělovaní finančních prostředků v soustavě veřejných rozpočtů při uplatňovaní principu solidarity.127 Dotace ze Obce a kraje mohou získávat i účelové dotace ze státních fondu, státních a to zpravidla kapitálové povahy. Nejčastěji se jedná o účelové dota- mimoroz- ce ze Státního fondu životního prostředí (SFŽP). Poskytnutí kapita-počtových lových dotací ze SFŽP je zpravidla podmíněno využitím i vlastničtí fondů finančních prostředků na financování investice. Jde zpravidla o typ tzv. podmíněné dotace. 7 Podrobněji např.: PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky. 4. přepracované vydání. Praha : ASPI, a. s., 2008. 272 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Obce i kraje mohou získat i dotace ze strukturálních fondů podle podmínek stanovených EU. Důležitý je nejen objem dotací, ale i způsob uvolňování dotací a jejich připsání na příjmový účet rozpočtu - konkrétní obce, konkrétního kraje, neboť ovlivňuje plynulost toku rozpočtových příjmů. Návratné příjmy Poněvadž i daňové příjmy přicházejí na příjmový účet rozpočtu obce, resp. kraje až v průběhu rozpočtového období, mohou se obce, resp. kraje dostat na počátku roku i v průběhu roku do obtížné finanční situace. Nemají-li své finanční rezervy, např. obce zpravidla ve fondu rezerv a rozvoje, jsou nuceny využívat úvěr a platit z něho úroky. Územní samospráva může využívat: a) krátkodobý úvěr na překlenutí dočasného nedostatku vlastních finančních prostředků se splatností do jednoho roku, resp. do konce kalendářního (rozpočtového) roku; b) střednědobý úvěr se splatností do čtyř, ojediněle do pěti let a c) dlouhodobý úvěr se splatností do deseti let, výjimečně do 15 let na krytí nedostatku vlastních finančních prostředků na financování investic, které bude muset v budoucnu vrátit svým věřitelům. Vedle splátky jistiny bude muset splatit i úrok, což může i významně zatěžovat budoucí výdaje rozpočtu; d) příjmy z emise obligací. S emisí cenných papírů jsou spojeny nejenom úrokové (výnosové) náklady, ale i ostatní náklady emise cenných papírů (tisk, zprostředkování emise apod.), což snižuje čistý výnos z emise; e) návratné půjčky od jiných subjektů, např. z rozpočtové soustavy také návratné finanční výpomoci, např. ze státního rozpočtu nebo ze státních fondů, nebo rozpočtu jiné obce, z rozpočtu kraje, a to buď bezúročné, nebo v případě půjček například ze SFŽP úročené nízkým úrokem. I poskytnutí návratné finanční výpomoci na financování investic, je zpravidla podmiňováno finanční účastí příjemce dotace, tzn. využitím určitého podílu vlastních příjmů rozpočtu obce či kraje na financování zamýšlené investice. Pravidla pro poskytování a splácení finančních výpomocí upravují zákony o rozpočtových pravidlech. střednědobé a dlouhodobé úvěry jsou účelové a zpravidla určené investice. Úvěr se čerpá na základě přijatých faktur za provedené 273 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Rozhodování investiční práce. O poskytnutí úvěru musí obec či kraj žádat peněž ' o využití ústav. Využití úvěru, a tudíž zadlužení schvaluje v ČR zastupitelstv návratných obce či zastupitelstvo kraje. Úvěr se využívá na základě uzavřené příjmů úvěrové smlouvy s peněžním ústavem a schváleného umořovacího plánu splácení jistiny i úroků z výdajů rozpočtu obce či kraje (podle subjektu - žadatele o úvěr). Na návratné finanční prostředky od bank není právní nárok, o jejich poskytnutí v konečné fázi rozhoduje oslovená banka. Peněžní ústav poskytuje úvěr proti jištění. Za poskytnutý úvěr se musí příjemce úvěru zaručit, a to: Druhy ručení • svými budoucími příjmy, ze kterých bude úvěr splácet; • svým majetkem, zejména nemovitým. Ručení nemovitým majetkem je možné tehdy, vlastní-li ho územní samospráva. Důležitá je jeho kvalita (druh) a jeho reálné ohodnocení znalcem; • cennými papíry z portfolia (tj. cennými papíry, které emitoval jiný subjekt a obec či kraj je nakoupil a vlastní je). Při zvažování využití střednědobých či dlouhodobých návratných zdrojů proto musí žadatel provést analýzu svého minulého rozpočtového hospodaření a střednědobou až dlouhodobou prognózu budoucího hospodaření, a to na celou uvažovanou dobu splácení úvěru. To je úkol finančního managementu, který musí dát potřebné analytické a hodnotící podklady pro rozhodování zastupitelstva. Tato analýza by měla obci, resp. kraji naznačit, kolik finančních prostředků si může půjčit, aby jejich splácení bylo v budoucnu bezproblémové. Kvalifikovaná analýza minulého hospodaření je možná v případě obcí, v případě krajů je to velký problém (zatím neexistuje delší minulá časová řada, hospodaření krajů je stále do určité míry provizorní). Roční Územní samospráva by si měla půjčit návratné finanční prostředky dluhová nejvýše ve výši nejnižšího plánovaného kladného přebytku běžného služba rozpočtu (tzn. rozdíl mezi běžnými příjmy a běžnými výdaji), který se plánuje po uvažovanou dobu umořování dluhu.12* Vývoj dluhu obcí ukazují tabulky 3.7 a 3.8. Zadlužení obcí do určité míry zkresluje zadluženost Prahy, Plzně, Brna a Ostravy. Ukazuje to tabulka 3.8. 1 Podrobněji např.: PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha i Management Press, 2004. 274 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Tabulka č. 3.7: Vývoj dluhu obcí v ČR v letech 1993-2006 (v mld. Kč, %) Rok 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2,5 4,9 8,7 1,6 13,5 18,0 17,6 18,4 22,6 27,3 35,2 38,5 43,7 47,1 Obliqace 0 7,6 8,5 11,9 13,2 11,9 10,9 10,1 13,3 15,9 21,7 23,9 23,5 22,9 Ostatní' 0,9 1,8 3,1 4,8 7,7 9,1 11,5 12,5 12,4 12,6 13,5 12,4 11,8 10,9 Celkem 3,4 14,3 20,3 28,3 34,4 39,0 40,0 41,0 48,3 55,8 70,4 74,8 79,0 80,9 Zahrnuty i přijaté finanční výpomoci. Pramen: Státní závěrečné účty. MF ČR. Tabulka č. 3.8: Vývoj dluhu obcí v ČR bez statutárních měst1 (v mld. Kč, %) Rok 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Úvěry 3,8 6,3 9,9 12,7 14,4 12,9 13,4 14,3 16,5 18,4 19,8 22,0 25,7 Obligace 0,3 0,9 1,6 1,6 1,4 0,9 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Ostatní2 1,4 2,7 4,2 6,5 7,6 9,8 10,2 9,8 9,7 9,6 9,1 8,6 7,8 Celkem 5,5 9,9 15,7 20,8 23,4 23,6 24,1 24,1 26,2 20,0 28,9 30,6 33,5 1 To znamená bez Prahy, Plzně, Brna a Ostravy. 2 Zahrnuty i přijaté finanční výpomoci. Pramen: Státní závěrečné účty. MF ČR. Návratné finanční prostředky může obec či kraj využívat za podmínky, že nebude nárokovat finanční prostředky na státním rozpočtu na splacení úvěru (tzn. nebude požadovat dotace na umoření dluhové služby). V ČR stát neručí za závazky územní samosprávy. Splácení návratných finančních prostředků zatěžuje hospodaření v současnosti i v budoucnosti, tzn. současnou i budoucí generace, které se na splácení budou podílet. Jde o tzv. mezigenerační přerozdělování a splácení půjček, které závisí na době splatnosti návratných zdrojů. Protože v ČR se zatím obcím nepůjčovaly úvěrové prostředky na dlouhou dobu splatnosti (nad 20 let), snižuje to nebezpečí mezigeneračního přerozdělování. Poněvadž se jedná o návratné peněžní prostředky, které bude muset obec či kraj splácet, jsou podle rozpočtové skladby tříděny v druhovém třídění odděleně od nenávratných finančních prostředků, a to ve třídě 8-financování. Úkolem finančního managementu obce, resp. kraje, je zajistit efek-!vní alokaci rozpočtových příjmů na krytí potřeb. 275 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE 3.4.3 Výdaje rozpočtů územní samosprávy Územní samospráva se významně podílí na zabezpečování a financování veřejných statků pro obyvatelstvo. Je to důsledek i decentralizace některých netržních činností státu, decentralizace veřejné správv a posilování role územní samosprávy. Rozhodující část výdajů rozpočtů územní samosprávy jsou proto alokační výdaje na zabezpečení veřejných statků a část z nich má povahu mandatorních výdajů (viz subkap. č. 1. 6). Výdaje rozpočtů územní samosprávy se člení obdobným způsobem, jako je tomu u ostatních rozpočtů. Závazně člení výdaje rozpočtová skladba. Důležité je členění výdajů z hlediska rozpočtového plánování na: • plánované, resp. plánovatelné a • neplánované (nahodilé, neplánovatelné), neboť územní samospráva není úplně soběstačná, a tak musí příslušný článek územní samosprávy ve svých výdajích respektovat rozpočtové omezení dané příjmy svého rozpočtu. Rozhodující podíl výdajů musí být dobře plánovatelný. Reálné plánování výdajů je úkolem rozpočtového plánovače. Strukturu výdajů můžeme ukázat na příkladu rozpočtu obce v ČR zjednodušeným schématem. Podobná je u krajů. Schéma 3.17: Výdaje rozpočtu obce běžné neinvestiční nákupy neinvestiční transfery • — neinvestiční půjčky — ostatní — vlastní výdaje obecního úřadu, — dotace podnikatel, subjektům — dotace neziskovým organizacím — dotace a příspěvky OS, PO — transfery obyvatelstvu — transferyjiným rozpočtům — transfery vlastním fondům ----- kapitálové —i— investiční výdaje — nákup akcií a majetkových podílů kapitálové transfery investiční půjčky 1— ostatní 1 podnikat, subjektům neziskovým organizacím jiným rozpočtům PO vlastním fondům Pozn.: OS = organizační složka, PO = příspěvková organizace. 276 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Největší skupinu výdajů rozpočtů územní samosprávy tvoří alokační výdaje spojené se zabezpečováním veřejných statků. Mohou být: • běžné, • kapitálové. Nenávratné výdaje na financování veřejných statků tvoří nejdůležitější skupinu nenávratných výdajů. Měly by být kryty výnosem tzv. svěřených a sdílených daní, u obcí případně místních poplatků, dále uživatelskými poplatky a zčásti dotacemi z rozpočtové soustavy. Tyto výdaje mohou mít charakter jak běžných výdajů, které převažují, tak kapitálových výdajů (investičních). Na rozsah lokálních veřejných statků, a tím i výdajů rozpočtu obce na jejich financování, mají vliv preference obyvatelstva a ochota obyvatel přispívat na financování veřejných statků (a to jak místními daněmi, tak uživatelskými poplatky). Podobně je tomu v případě regionálních veřejných statků. Kapitálové výdaje na investice do lokálního a regionálního veřejného sektoru jsou nenávratné, nebo nepřímo návratné. Jestliže obec či kraj použije na financování investic velký podíl návratných úvěrů a půjček, může se stát, že v dalších letech splácení půjček bude pro obec břemenem a pohltí významnou část výdajů rozpočtu. To si může vyžádat v budoucnu úsporná opatření v běžných výdajích rozpočtu. Finanční management musí ex ante analyzovat tyto možné důsledky do budoucího rozpočtového hospodaření. Alokační výdaje mají i určité stabilizující účinky. Například prostřednictvím nákupů služeb od soukromých firem ovlivňují obce a kraje celkovou poptávku, to má vliv na růst pracovních příležitostí a stabilizaci zaměstnanosti, případně snižování míry nezaměstnanosti v obci, v kraji, tedy i na sociálně ekonomický rozvoj daného území. Mezi alokační výdaje patří výdaje: na preferované veřejné statky, např. základní vzdělání; na zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti, tzn. např. výdaje na financování obecní policie a hasičů; • na veřejné osvětlení; na veřejné komunikace, tzn. ulice, chodníky apod.; na veřejnou zeleň, parkové úpravy apod.; na předcházení, případně likvidaci negativních externalit, např. na výstavbu a provoz čističek odpadních vod, budování skládek odpadu, třídění a likvidace odpadů apod.; 277 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE na vlastní správu a samosprávu, tzn. výdaje obecního a krajského úřadu; na financování výdajových programů, např. výdaje na péči o rodinu a děti, péči o zdravotně postižené občany a přestárlé občany programy financování zlepšení bydlení, programy zlepšení péče o zdraví, včetně zdravotní prevence, výdaje na financování penzionů pro přestárlé apod. Běžné U výdajů na zabezpečení smíšených veřejných statků, u nichž alokační je spotřeba v mnoha případech fakultativní (např. v případě veřejné výdaje hromadné městské dopravy), zčásti hradí náklady na veřejné statky sám uživatel - občan. V případě částečné úhrady uživatelem, tzn. za uživatelský poplatek, který nekryje zcela náklady, se z výdajů rozpočtu dotuje úhrada na ekonomicky nutnou výši, případně se ziskovou přirážkou, jestliže se zajišťuje veřejný statek prostřednictvím soukromé firmy. Výše výdajů rozpočtu na zabezpečování veřejných statků také závisí na tom, kam občané platí uživatelský poplatek, tzn. zda přímo do rozpočtu - například obce (např. za odvoz komunálního odpadu, je-li volen uživatelský poplatek podle měřitelné likvidace odpadu) a obec hradí plně náklady na produkci statku, nebo provozovateli veřejného statku (např. dopravnímu podniku, provozovateli odvozu komunálního odpadu apod.) a jak je vysoký (tzn. zda kryje celé náklady, či nikoliv) a obec hradí z výdajů rozdíl, event, ziskovou přirážku. Kapitálové Rozhodující podíl výdajů na financování smíšených veřejných alokační statků má charakter běžných (provozních) výdajů, menší je objem výdaje kapitálových (investičních) výdajů; Územní samospráva může pořídit investici do veřejného sektoru: Způsoby • dodavatelsky od soukromého sektoru, např. nákup hmotného pořízení majetku, investice na klíč, což je nejobvyklejší způsob; investic do • vlastní investiční činností; veřejného • využitím tzv. komunálního leasingu, finančního nebo operativního sektoru pronájmu, tzn. plně nebo zčásti z cizích zdrojů, tj. leasingové nrm^ Obec, resp. kraj jako leasingový nájemce získá hmotný majete do dlouhodobého užívání za leasingové nájemné, a to na zákla leasingové smlouvy. Placené nájemné je výdajem rozpočtu o resp. kraje. 278 FINANCOVÁNÍ VEfiEJNÉ ZPRÁVY Nevýhodou komunálního leasingu je jeho finanční náročnost. Leasing Leasingové operace jsou zpravidla zajištěny budoucími příjmy rozpočtu. Výhodou je: • rychlost pořízení investice, • pružnost splátkového kalendáře, případně nelineární průběh leasingových splátek, • obec a kraj mohou pořídit investici i v případě, že nemohou využít návratné finanční prostředky (úvěr, emisi komunálních obligací, nebo návratné půjčky z rozpočtové soustavy), nemohou získat kapitálové dotace ze státního rozpočtu, nemohou získat potřebné finanční prostředky prodejem majetku apod. Touto formou mohou být pořizovány např. investice do čištění ulic, likvidace komunálního odpadu, modernizace městské veřejné dopravy, modernizace komunálních bytů apod. Obec i kraj mohou zajišťovat své investiční záměry různým způ- Význam sobem. Každý způsob by měl být odborně posouzen, aby se vybrala výběru optimální varianta pořízení a financování investice, neboť jen tím z možných se dosáhne hospodárné vynakládání rozpočtových prostředků. Pokud variant vlastní finanční management k tomu nemá potřebnou odbornost, může si smluvně nechat posoudit možné varianty pořízení a financování konkrétních investic i specializovanými firmami. Náklady s tím spojené se vrátí vyšší alokační efektivností. Výdaje na sdružování finančních prostředků byly zatím většinou velmi malou částí výdajů rozpočtů obcí, neboť obce příliš nevyužívaly zabezpečování veřejných statků společnými silami. V poslední době se situace mění, což v řadě případů umožnilo zvýšit alokační efektivnost výdajů. Mohou to být kapitálové výdaje (investiční) i běžné výdaje (neinvestiční). Poněvadž i v rámci krajů se předpokládají tyto formy spolupráce při zabezpečování některých regionálních veřejných statků, budou tyto výdaje stále častější i v rozpočtech krajů. vlastní redistribuční výdaje jsou velmi malé. Jsou to pouze Transferové oplnkové peněžní transfery obyvatelstvu, neboť rozhodující část výdaje ocialních dávek je poskytována občanům ze státního rozpočtu formou dávek státní sociální podpory. V ČR je atypická situace, kdy ere obce, resp. města jsou místem jejich výplaty, takže na jejich yP atu dostávají přísně účelovou a zúčtovatelnou dotaci ze SR, která J"n prochází rozpočtem. Mají charakter běžných výdajů. 279 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Výdaje na nenávratné redistribuční transfery byly dosud poměrn * malou skupinou výdajů rozpočtů obcí. V budoucnu budou některé z nich připadat v úvahu i v rozpočtech krajů, a to zejména v rámci solidárního přerozdělování ve správním obvodu kraje ve prospěch ekonomicky slabších obcí, resp. mikroregionů v rámci realizace regionální politiky. Mezi redistribuční výdaje například patří: Druhy • přímé adresné dotace sociálně slabším občanům - uživatelům transferů na spotřebu smíšených veřejných statků, u nichž je stanoven uživatelský poplatek v ekonomicky nutné výši (tzn. ve výši nákladů na produkci veřejného statku); • adresné sociální výpomoci nižším příjmovým kategoriím obyvatel apod., většinou jednorázové jako doplněk státní sociální podpory; • dotace soukromým podnikatelům na podporu podnikání, má-li územní samospráva potřebné finanční prostředky ve svém rozpočtu a má zájem na této podpoře; • dary, a to občanům, např. při významných životních jubileích, ale i např. v minulých letech jako finanční pomoc občanům postiženým povodní; • pokuty a jiné sankční platby, které musí obec nebo kraj uhradit; • placené dané, kdy obec i kraj je poplatníkem daní. Obec, kraj a příspěvkové organizace, které územní samospráva zřizuje zejména pro zabezpečení veřejných statků, jsou zpravidla poplatníky všech daní, většinou však je u nich uplatňován omezený daňový režim, tzn. většinou jsou za určitých, v daňových zákonech vymezených podmínek od placení daní osvobozeny. Nákup Výdaje na finanční investování jsou většinou velmi malé, pokud cenných se vůbec ve struktuře výdajů obce, případně kraje vyskytují. Finančně papírů investovat může územní samospráva tehdy, má-li v rozpočtu volne finanční prostředky a chce je zhodnotit. Může nakupovat cenné papíry, které jí přinesou výnos v podobě dividendy, či úroku, nebo vynos při prodeji. S těmito výdaji jsou zpravidla spojeny i výdaje na úhradu nákladů na zprostředkovatelské a poradenské služby, a to jak pn nákupu cenných papírů, tak při jejich dalším prodeji. Do výdajů na splácení dříve přijatých návratných finančnicn prostředků rozpočtů územní samosprávy patří výdaje na: • splácení úvěrů a úroků a návratných půjček, a to i bezúročných. • výdaje na splácení finančních výpomocí poskytnutých unym články rozpočtové soustavy, 280 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY výdaje na úhradu nákladů emise obligací, včetně nákladů na zprostředkování takové emise a umístění na trhu, • splácení emise včetně úrokových výnosů. Mezi návratné výdaje rozpočtů územní samosprávy patří půjčky poskytované jiným subjektům, a to: • za účelem zhodnocení finančních prostředků, • za účelem bezúročné dočasné pomoci. Tyto peněžní prostředky se do rozpočtu v budoucnu vrátí. Poskytování půjček zásadně řeší zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Nicméně vždy by mělo zastupitelstvo obezřetně rozhodovat o tom, komu půjčí, aby problém s návratností půjčených finančních prostředků byl minimální. Jsou-li půjčky poskytovány na úrok, souvisí s finančním investováním (např. termínované vklady). Pro efektivní rozhodnutí potřebuje mít k dispozici analytické podklady zpracované finančním managementem. 3.4.4 Mimorozpočtové fondy územní samosprávy Vedle rozpočtu může územní samospráva vytvářet i další decentralizované mimorozpočtové peněžní fondy, a to • neúčelové, například obce fond rezerv a rozvoje; • účelové, které se vytvářejí z předem účelově vymezených příjmů a prostředky soustředěné v příslušném fondu se používají pouze na financování předem určených potřeb. Vytváření mnoha účelových peněžních fondů nemusí být ideální, neboť dochází k příliš velkému drobení omezených veřejných příjmů. V hospodaření většiny obcí představuje důležitou rezervu fond rezerv a rozvoje používaný pro: úhradu schodku rozpočtu obce, ato nejen jako výsledkuhospodaření za celé rozpočtové období, ale i dočasného (průběžného) schodku v některých obdobích rozpočtového roku, financování neplánovaných potřeb. Jeho vytváření však není povinné, takže finanční prostředky mohou yt jako rezervy pouze ukládány na zvláštní účet u banky. Jak jsme uvedli, zásadní rozhodnutí týkající se hospodaření obce, podaření kraje přijímají volené orgány - příslušná zastupitelstva. Splácení úvěrů a půjček Návratné výdaje Mimorozpočtové fondy územní samosprávy Fond rezerv a rozvoje 281 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Aby byla rozhodnutí optimální, resp. efektivní, potřebují mít k ď pozici analytické a hodnotící informace. O jejich kvalitě rozhod ú finanční management, často však i strategický management, mana^ ment zabezpečování veřejných statků, management kvality. Problém" vznikají v malých obcích, kde je zpravidla málo pracovníků ve výkon ných orgánech. 3.5 Rozdílné finanční vztahy u různých typů neziskových organizací Neziskové organizace a jejich vztah k veřejným rozpočtům v ČR Financování, resp. spolufinancování, produkce veřejných statků z veřejných rozpočtů nemusí být totožné se zabezpečením veřejných statků. Jak jsme již uvedli, veřejné statky nemusí být vždy zabezpečovány veřejnoprávními organizacemi ve veřejném sektoru, i když tomu tak je nejčastěji a početně nejvíce těchto organizací zřizuje územní samospráva, tzn. obce a kraje v lokálním a regionálním veřejném sektoru. Některé veřejné statky se však zajišťují i prostřednictvím soukromoprávních neziskových a soukromoprávních ziskových organizací, zejména na decentralizované úrovni. Rozlišení typů neziskových organizací a rozlišení podle zřizovatele má význam. Napojení hospodaření veřejnoprávní neziskové organizace, nejčastěji organizační složky (OS) nebo příspěvkové organizace (PO) na veřejný rozpočet svého zřizovatele je velmi intenzivní. Vazba hospodaření obecně prospěšné společnosti (OPS) na veřejný rozpočet je závislá na tom, kdo je jejím zakladatelem. Pokud je jím například obec, tak finanční vztahy k rozpočtu obce mohou být objemově významné a obec ze svého rozpočtu může poskytovat takové organizaci i významný objem dotací, byť se u OPS předpokládá tzv. více-zdrojový systém financování, který obecně nepředpokládá významne dotační vazby k rozpočtové soustavě. Zatímco veřejnoprávní neziskové organizace jsou finančními vztahy těsněji spojeny s veřejnými rozpočty, soukromoprávní neziskové organizace využívají pro financování svých nákladů ve větší míře různé zdroje financování v rámci tzv. vícezdrojového financování. Nicméně i tyto organizace mají k rozpočtové soustavě finanční vztahy, jednak dotačního charakteru, jednak prostřednictvím daňových ulev či osvobození. 282 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY Testliže je zakladatelem obecně prospěšné společnosti jiný - sou-, mý subjekt, je finanční vztah k veřejnému rozpočtu méně intenziv-í Finanční zdroje z rozpočtové soustavy by měly být pouze doplňkovým zdrojem financování potřeb těchto organizací. Podobně je tomu v případě ostatních typů soukromoprávních (nevládních) neziskových organizací. Například na úrovni územní samosprávy záleží na zastupitelstvu (obce, kraje), kolik prostředků takové organizaci ze svého rozpočtu poskytne (při schvalování svého rozpočtu). Výše dotací z výdajů příslušného rozpočtu v rozpočtové soustavě, a tudíž i jejich podíl v celkových příjmech neziskových organizací, závisí tedy na tom, kdo je zřizovatelem, resp. zakladatelem příslušné neziskové organizace. Nejtěsnější finanční vztahy k rozpočtu svého zřizovatele mají v ČR organizační složky, které nemají právní subjektivitu, a příspěvkové organizace s právní subjektivitou. Právě na zajištění veřejných statků organizacemi v lokálním a regionálním veřejném sektoru plyne z rozpočtů obcí a krajů v ČR nejvíce finanční prostředků a tyto alokační výdaje tvoří rozhodující podíl v rozpočtech obcí a krajů, přičemž část z nich má i charakter obligatorních výdajů (mandatorních). I neziskové organizace mohou ve své činnosti dosáhnout zisku, tento zisk však nerozdělují mezi své zaměstnance, manažery apod., ale musí ho zpětně použít na financování své hlavní neziskové činnosti. Ve většině zemí jsou pak v takovém případě daňově zvýhodněny, nebo jsou od placení daní z příjmů plně osvobozeny. V ČR úpravu - snížení daňové povinnosti u daně z příjmů právnických osob vymezuje zákon o daních z příjmů. 3.5.1 Organizační složky a jejich vztah k rozpočtové soustavě Jak jsme uvedli v 1. kapitole, pro zabezpečování čistých veřejných statků veřejná správa zřizuje, na úrovni územní samosprávy na základě rozhodnutí voleného orgánu, veřejnoprávní neziskové organizace -tzv. organizační složky bez právní subjektivity, a to tehdy, nevyžaduje-li jejich činnost velký počet zaměstnanců, složité a rozsáhlé vybavení majetkem, další vnitřní členění a nedochází ke složitým právním vztahům k okolí. Hospodaření organizačních složek a jejich vztah k rozpočtu zři-zovatele upravují zákony o rozpočtových pravidlech. Hospodaření organizačních složek a vazby na rozpočet zřitovatele 283 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Hospodaření organizačních složek státu Organizační složkou státu jsou ústřední orgány státní správy. Hosdo daří s finančními prostředky, které rozpočtují ve své kapitole státníh rozpočtu. Tyto ústřední orgány státní správy jako organizační složkv mohou ze zákona zřizovat další organizační složky a jako jejich zřizovatel určí svým podřízeným organizačním složkám výši poskytnutých dotací ze své kapitoly SR. Formálně OS státu hospodaří podle své rozpočtové kapitoly, která může obsahovat pouze příjmy a výdaje v členění podle závazné rozpočtové skladby. Svým organizačním složkám poskytují dotace na činnosti, pro jejichž zajišťování byly zřízeny. Příjmy a výdaje podřízené organizační složky státu jsou zároveň součástí státního rozpočtu (resp. příslušné kapitoly SR, za jejíž hospodaření odpovídá správce kapitoly). Pokud je podřízené organizační složce státu plánováno dosahování příjmů, tak jsou pro ni závazným ukazatelem hospodaření, který by měla splnit. Výše výdajů je ovlivňována závaznými ukazateli podle zákona o SR nebo podle rozhodnutí jejího zřizovatele jako správce kapitoly a měla by být v souladu s rozsahem její činnosti. Zároveň tyto finanční prostředky by měla OS vydávat na své činnosti co nejhospodárněji, tzn. v pojetí alokační efektivnosti. Zejména v této oblasti hospodaření je velmi důležitá úloha finančního managementu OS. (Proto je důležitá odbornost a další doplňování odbornosti přes pokračující vzdělávání úředníka ve finančním managementu a jeho spolupráce s úředníky v ostatních oblastech managementu. I proto je povinné vzdělávání úředníků ve veřejné správě.) Zřizovatel podřízené organizační složky jako správce kapitoly SR určuje organizační složce státu limity na čerpání finančních prostředků, a to na platy zaměstnanců a pojistné, na konkrétní, účelově vymezené použití finančních prostředků a na ostatní běžné výdaje. Jsou stanoveny zpravidla na čtvrtletí. Limity nejsou stanoveny pro čerpání z kapitoly Všeobecná pokladní správa SR (kterou spravuje MF ČR) a pro čerpání dávek sociálního zabezpečení. Poněvadž organizační složka je napojena na rozpočet svého zřizovatele, resp. jeho rozpočtovou kapitolu SR, všemi svými příjmy a všemi svými výdaji - jde o tzv. brutto rozpočtový způsob hospodařeni - ryto organizace hospodaří se svěřenými finančními prostředky o svého zřizovatele na základě schválených výdajů příslušné rozpo tové kapitoly. Bez souhlasu svého zřizovatele by neměly překracova 284 FINANCOVÁNÍ VEREJNÉ ZPRÁVY ' výdaje, poněvadž objem rozpočtové kapitoly je závazný - zákonem o SR- Příjmy a výdaje organizační složka státu soustřeďuje na příslušeni rozpočtovém příjmovém a výdajovém účtu. Pokladní plnění rozpočtu organizační složky končí 31.12. běžného roku. Organizační složka státu může hospodařit s mimorozpočtovými zdroji v rámci svých fondů. Jedná se o rezervní fond (zkr. RF) a fond kulturních a sociálních potřeb (zkr. FKSP), pro které organizační složka zřizuje zvláštní účty. Zůstatky na těchto účtech koncem roku nepropadají. Tvorbu rezervního fondu organizační složky státu přesně upravuje zákon o rozpočtových pravidlech republiky (velká rozpočtová pravidla). Organizační složka může částku do 2% výdajů po provedených rozpočtových opatření snížené o vázání rozpočtových prostředků SR, nevyčerpané prostředky v běžném roce kromě nevyčerpaných mzdových prostředků a ostatních odměn za práci převést do následujícího roku. Organizační složka státu je tedy motivována na úsporách. U úspor ve vymezených výdajích může do 5% nevyčerpané částky příslušného závazného výdajového ukazatele převést do rezervního fondu a na tyto účely je použít v dalším roce - a to v rámci systémového, resp. programového financování. Nevyužité prostředky se s ukončením programu musí převést na účet SR. Ostatní směry použití rezervního fondu organizační složky státu rovněž upravuje zákon o rozpočtových pravidlech. V dalších případech ho lze použít na krytí rozpočtem nezajištěných provozních potřeb, na reprodukci majetku, případně k jiným výdajům schváleným vládou. Tvorba fondu kulturních a sociálních potřeb a jeho použití je upravována vyhláškou MF ČR129. Tento fond je tvořen zálohově základním přídělem ve výši limitu 2 % z ročního plánovaného objemu mezd a platů a jejich náhrad a odměn, objemu stipendií. Zálohový příděl se vyuctovává v rámci roční účetní uzávěrky podle skutečného objemu mezd a platů a jejich náhrad a odměn, objemu stipendií za rozpočtový rok. Organizační složka státu zřizuje účet cizích prostředků pro oddě-ne dožení cizích peněžních prostředků (např. nevyplacených mezd P atu na konci roku, došlé vložné na konference pořádané počát-em "alšího roku, omylem došlé platby apod.). Pokud zákon umožní yhláška MF ČR č. 114/2002 Sb.; o fondu kulturních a sociálních potřeb. 285 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE organizační složce státu vyvíjet ziskovou činnost (v doplňkové činnn ti), tak zisk z této činnosti, případně další mimorozpočtové zdroje (da apod.) se používají prostřednictvím rozpočtu organizační složky. Zákon o rozpočtových pravidlech stanovuje výjimky, kdy organi začni složka státu může soustřeďovat příjmy a výdaje na jiných účtech než rozpočtových, a pokud zákon nestanoví jinak, musí tyto příjmv odvést na účet SR (příslušné kapitoly) do tří pracovních dnů. Organizační složka státu může přijímat či poskytovat půjčky, přijímat úvěry, poskytovat dary apod. jen pokud jí to dovoluje zákon. Poskytování darů z FKSP pak upravuje platná vyhláška o FKSP. Může poskytovat svým dodavatelům zálohy v návaznosti na věcná plnění nejvýše na jedno čtvrtletí, zúčtovávají se v rozpočtu v souladu s pokladním plněním s výjimkou záloh na spotřebu elektřiny, plynu, tepla, vody apod. Pokud jsou vytvořeny v rámci organizační složky státu vnitřní organizační jednotky, poskytuje se jim měsíčně na krytí jejich provozních nákladů záloha (lze na účet i v hotovosti), která musí být zúčtována, nejpozději pak k datu konce pokladního plnění, tzn. k 31. 12. Na tyto operace se vztahuje písemná dohoda o hmotné zodpovědnosti s určeným pracovníkem vnitřní organizační jednotky. Případné příjmy, které tato vnitřní organizační jednotka vybírá, musí odvádět na příjmový rozpočtový účet organizační složky státu vždy nejpozději do konce měsíce. Vybírané rozpočtové příjmy SR nesmí použít na krytí svých výdajů. Hospodaření organizační složky podléhá finanční kontrole ze strany zřizovatele. Za porušení rozpočtové kázně platí odvod ze svého rozpočtu, za porušení pravidel s nakládáním prostředků FKSP platí odvod z tohoto fondu. Hospodaření organizačních složek státu podléhá též auditu a kontrole z Nejvyššího kontrolního úřadu. Hospodaření organizačních složek územních samosprávných celků Rozpočet organizační složky je součástí rozpočtu zřizovatele, tzn. příjmy a výdaje organizační složky jsou obsaženy v rozpočtu znzo vatele - příslušného územního samosprávného celku (obce, kraje;. I pro tyto organizační složky zřizovatel určuje závazné ukazatele -výdajích, případně v plánovaných příjmech, tzn. pokud se u orga začni složky plánují příjmy, měla by je také dosáhnout. Volený orgán - zastupitelstvo dává v oblasti hospodaření orga nizační složce, resp. vedoucímu OS, oprávnění k dispozicím s 286 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY čtovými prostředky - dotacemi. Zřizovatel přenáší na organizační 1 žku oprávnění disponovat s takovými peněžními prostředky, které ouvisejí s její běžnou, opakující se činností. Ačkoliv organizační složky zřizované územními samosprávnými celky zabezpečují především čisté veřejné statky, může je zřizovatel oověřit vybírat ze své činnosti některé rozpočtové příjmy v hotovosti nebo v bezhotovostní formě prostřednictvím běžného účtu. Zpravidla však tyto příjmy jsou velmi malé. Peněžní operace vede organizační složka v peněžním deníku v členění podle platné rozpočtové skladby. Podle peněžního deníku se nepoužité finanční prostředky převádějí do rozpočtu příjmů a výdajů zřizovatele v termínech stanovených zřizovatelem, avšak nejméně měsíčně a nejpozději před koncem roku (v návaznosti na pokladní plnění rozpočtu). Ve stejných termínem musí organizační složka vrátit nevyčerpanou zálohu do rozpočtu svého zřizovatele. Zálohy'30 jí zřizovatel poskytuje v hotovosti nebo zřízením běžného účtu u banky. Vazby organizační složky na rozpočet svého zřizovatele ukážeme schematicky na příkladu zřizovatele - obce. Schéma 3.18: Rozpočtové vztahy organizační složky k rozpočtu obce požadavky Orgán obce >. OS zajišťující veřejné statky P Rozpočet obce V Peněžní deník OS ---------->■ záloha (dotace) ------:> A f vratká zálohy - a event, příjmy p - příjmy, V = výdaje pnjmy od uživatelů uživatel poskytování statků "kování organizačních složek podrobněji např. v: NOVÁKOVÁ, Š. Účetnictví LaÁ"'.s,právy a samosprávy. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Oeconomica VŠE, 2006. NOVÁKOVA, Š. Výklad účetnictví obcí. Praha: INTES, 2001; NOVÁKOVÁ, S. Účet-,ctv< příspěvkových organizaci (po novele zákona o účetnictví). Praha: INTES, 2004. 287 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE Hospodaření příspěvkových organizací a vazba na rozpočet zřizovatele Druhy příspěvků příspěvkové organizaci 3.5.2 Příspěvkové organizace a jejich vztah k rozpočtové soustavě Jak jsme uvedli v předchozích kapitolách, veřejná správa na úrovni státu i na úrovni územní samosprávy zřizuje pro zabezpečování smí šených veřejných statků v rámci veřejného sektoru příspěvkové organizace. Tyto organizace využívají pro produkci veřejných statků zpravidla majetek, který jim zřizovatel dá do správy a jsou povinny o něj pečovat. Hospodaří podle svého rozpočtu. Příjmy, které ze své činnosti dosahují - zejména z uživatelských poplatků, si nechávají pro financování svých výdajů. Poněvadž však zabezpečují veřejné statky na neziskovém principu, uživatelské poplatky často nepokrývají ekonomicky nutnou výši nákladů, nejsou finančně soběstačné. Proto dostávají z rozpočtu zřizovatele finanční prostředky ve formě příspěvku131. Tyto organizace dále hospodaří s prostředky svých peněžních fondů, mohou získávat peněžité dary od různých subjektů, mohou pořizovat další majetek. Hospodaření příspěvkových organizací a jejich finanční vztahy k rozpočtu zřizovatele jsou upraveny oběma zákony o rozpočtových pravidlech. Hospodaření příspěvkových organizací zřizovaných státem Příspěvkové organizace zřizované státem - tzn. ústředními úřady státní správy, hospodaří podle vlastního rozpočtu. V rozpočtu příspěvkové organizace se rozpočtují pouze příjmy a výdaje, resp. náklady a výnosy, související s její hlavní neziskovou činností, tzn. poskytovaním služeb. Hlavními rozpočtovými příjmy jsou příjmy z hlavní činnosti (z uživatelských poplatků atd.) a transferové příjmy ze SR, resp. z příslušné kapitoly SR, které jsou plánovány zřizovatelem, případně transferové příjmy ze státních fondů. Zákon o rozpočtových pravidlech (velká rozpočtová pravidla) upravuje postup, kdy zřizovatel poskytuje příspěvkové organizaci finanční prostředky formou otevíraného limitu - zpravidla čtvrtletního, a to na čerpání příspěvku na provoz, pokud vlastní příjmy příspěvkové organizace nestačí na financova 1 Termín příspěvek vyjadřuje z pohledu veřejných financí, že jde o transfer, ^ z daného veřejného rozpočtu zřizovatel pouze přispívá na financování nákla P jených s činností příspěvkové organizace, neboť příspěvková organizace zisk vlastní příjmy, resp. tržby. 288 FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ ZPRÁVY třeb v opačném případě zřizovatel stanoví příspěvkové organizaci dvod finančních prostředků do SR. Výši příspěvku na provoz a jeho - rnání zároveň může zřizovatel vázat na předem stanovené ukazatele zpravidla na jednotku výkonu, je-li ji možno stanovit. Zřizovatel poskytuje dále příspěvek na investice. Dále jsou to stanovené limity na čerpání konkrétních tzv. individuálních a systémových účelově poskytovaných dotací na financování konkrétních potřeb - programů a akcí. Dalšími druhy finančních vztahů příspěvkové organizace ke kapitole SR svého zřizovatele je čerpání návratných finančních výpomocí a odvod z odpisů, je-li zřizovatelem stanoven. Příspěvková organizace je povinna oznámit zřizovateli změny, které ovlivňují její hospodaření, pokud by to znamenalo sníženou potřebu příspěvku na provoz z kapitoly SR zřizovatele, zřizovatel stanoví příspěvkové organizaci nerozpočtovaný odvod. Své příjmy příspěvková organizace používá formou výdajů na krytí nákladů spojených se svou činností. Zákon o rozpočtových pravidlech v obecné rovině zakotvuje povinnost použít finanční prostředky na financování vymezených potřeb hospodárně. Proto zavazuje příspěvkové organizace zřizované státem, pokud se ve skutečnosti výsledek hospodaření proti plánu zhoršuje, přijmout vhodná opatření k nápravě a dosažení plánovaného výsledku. Tím je snaha minimalizovat tlaky ze strany příspěvkových organizací na zvyšování příspěvku na provoz z rozpočtové kapitoly zřizovatele (a tím předcházet prohlubování schodku SR, což je v posledních více než deseti letech při chronickém schodkovém hospodaření SR velmi důležité). Jinými slovy, je snaha vytvořit tlak i na dodržování plánovaného rozpočtového omezení v rozpočtu příspěvkové organizace. Příspěvková organizace může dosáhnout tzv. zlepšený výsledek hospodaření proti plánovanému - jestliže skutečné výnosy jsou větší nez plánované výnosy nebo jsou nižší provozní náklady proti plánovaným díky dosaženým úsporám v nákladech (případně může dojít v hospodaření PO k oběma situacím). Opačnou situací je tzv. zhoršený výsledek hospodaření proti plánovanému. V případě zhoršeného hospodářského výsledku v hlavní čin no s-1 (..ztráty") má příspěvková organizace podle zákona povinnost nej- e Použít na jeho úhradu finanční prostředky z rezervního fondu a"h je tam) nebo ze zlepšeného výsledku hospodaření („zisku") rozpočtovém roce. Pokud má zřizovatel dostatek finanč- v dalším 289 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE nich prostředků ve své kapitole, může je využít k úhradě zhoršeného výsledku své příspěvkové organizace. Nicméně zřizovatel může své příspěvkové organizaci poskytnout návratnou finanční výpomoc na krytí zhoršeného výsledku hospodaření proti plánovanému, kterou však tato organizace musí svému zřizovateli vrátit do konce rozpočtového roku. Jestliže není v dalším roce možné zhoršený výsledek hospodaření příspěvkové organizace uhradit z jejího zlepšeného výsledku hospodaření, je to důvod ke zrušení příspěvkové organizace. Zákon o rozpočtových pravidlech pak specifikuje výjimky pro příspěvkové organizace financované z veřejného zdravotního pojištění a příspěvkové organizace se zaměřením na hygienické a protiepidemické činnosti. Zřizovatel může příspěvkové organizaci vymezit ve zřizovací listině i možnost vykonávat kromě hlavní činnosti (neziskové) i jiné činnosti, pak však musí ve zřizovací listině zároveň vymezit jejich obsah a rozsah - měly by být doplňkovou činností k činnosti hlavní. Hospo-Vedlejší daření této jiné (doplňkové) činnosti musí být v účetnictví sledováno hospodářská odděleně od hospodaření v hlavní neziskové činnosti a mělo by být činnost ziskové, resp. nemělo by být ztrátové, má-li mít význam. Proto také rozpočtová pravidla stanovují, že vykazuje-li příspěvková organizace zřizovaná státem z této jiné činnosti k 30. 9. ztrátu, musí statutární orgán příspěvkové organizace zajistit, aby hospodaření v této jiné činnosti bylo do konce roku vyrovnáno, nebo přijata opatření k ukončení této činnosti do konce rozpočtového roku. Tím je snaha ustanovením zákona o rozpočtových pravidel minimalizovat nebezpečí, že ztráta z jiné činnosti bude delší dobu dopadat na hospodaření organizace a tedy minimalizovat nebezpečí, že na úhradu ztráty budou muset být použity rozpočtové zdroje. Hospodářský výsledek příspěvkové organizace pak tvoří výsledek hospodaření z hlavní činnosti a zisk po zdanění z jiné, doplnkové činnosti. Příspěvkové organizace zřizované státem tvoří ze zlepšeného výsledku hospodaření po úhradě předchozích zhoršených výsledku hospodaření pak fondy, konkrétní výši přídělu upravuje zákon o roz-Význam počtových pravidlech - a to do rezervního fondu bez omezení vy e rezervního přídělu (pokud je co přidělovat), do fondu reprodukce majetku fondu PO výše 25 % ze zlepšeného výsledku hospodaření, do fondu odměn výši 20 % ze zlepšeného výsledku hospodařením, nejvýše však do vy 20 % ročního limitu objemu prostředků na mzdy a platy, z něho p 290 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY nříspěvková organizace hradí případné překročení limitu mzdových prostředků. V těchto fondech se zůstatky na konci rozpočtového roku převádějí do dalšího roku. Příspěvková organizace může získávat i další příjmy, včetně příjmů od soukromého sektoru - fyzických a právnických osob ve formě darů apod., a to i ze zahraničí, ze kterých tvoří také rezervní fond. Finanční prostředky svého rezervního fondu příspěvková organizace používá na úhradu zhoršeného výsledku hospodaření, případně k úhradě sankcí, například úhradě odvodu za porušení rozpočtové kázně a penále (ty však by se neměly vyskytovat), dále k doplnění fondu oběžných aktiv, zejména v případě potřeby zvýšit stav oběžných aktiv, se souhlasem zřizovatele k doplnění fondu reprodukce majetku (tzn. pokud se neplánuje zrušení příspěvkové organizace) a k překlenutí časového nesouladu mezi náklady a výnosy. Fond reprodukce majetku tvoří vedle přídělu ze zlepšeného výsledku hospodaření především odpisy dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku, neboť příspěvkové organizace tento majetek odpisují (a pokud není zřizovatelem nařízen odvod z odpisů z důvodu plánovaného zrušení příspěvkové organizace). Zdrojem tohoto fondu mohou být i účelové dary na pořízení či technické zhodnocení majetku a účelové finanční prostředky poskytované ze zahraničí. Zdrojem fondu jsou i příjmy z prodeje nemovitého majetku, který předtím příspěvková organizace získala darem nebo děděním. Finanční prostředky fondu reprodukce majetku příspěvková organizace používá na financování pořízení a technického zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, dále jako doplňkový zdroj financování oprav a údržby dlouhodobého i krátkodobého majetku a pořízení krátkodobého hmotného a nehmotného majetku, pripadne k úhradě dříve se souhlasem přijatých úvěrů. Fond odměn je motivačním fondem. Hradí se z něj překročení prostředků na platy - odměny apod. podle závazných předpisů o usměrňovaní výše prostředků na platy a odměny v rozpočtové sféře. Příspěvková organizace zřizovaná státem dále vytváří fond kulturních a sociálních potřeb (FKSP). (Už jsme uvedli, že jeho tvorba a použití se řídí vyhláškou MF ČR.) Základní příděl do tohoto fondu J imitován 2 0//° z ročního plánovaného objemu mezd a platů a jejich lanrad a odměn, objemu stipendií. Tvoří se v průběhu roku záloho- P příděly z ročního plánovaného objemu nákladů na platy a mzdy J Jich náhrady a na odměny, v rámci účetní uzávěrky se provádí a 291 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE konečné vyúčtování přídělu. Z tohoto fondu pak může podle pravidel obsažených ve vyhlášce MF ČR poskytovat i dary. Státní příspěvková organizace nesmí přijímat úvěry a půjčkv nesmí poskytovat půjčky. Z tohoto obecného pravidla zákon o rozpočtových pravidlech pak stanovuje výjimky. (Nicméně za závazky příspěvkové organizace zřizované státem, které vyplývají z její hlavní činnosti, stát ručí.) Příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky Územní samosprávné celky zřizují příspěvkové organizace podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zpravidla pro zajišťování neziskových činností, které na rozdíl od organizačních složek s ohledem na rozsah, strukturu a složitost vyžadují právní subjektivitu. Příspěvkové organizace hospodaří s vlastními příjmy, které dosahují ze své vlastní činnosti - především z vybraných uživatelských poplatků od svých klientů, které si ponechávají pro financování nákladů na tyto činnosti. Příspěvkové organizace zřizované ÚSC dále hospodaří s finančními prostředky svých fondů, mohou získávat i peněžní dary od různých subjektů i finanční prostředky ze zahraničí. Příspěvkové organizace jsou na rozpočet svého zřizovatele napojeny saldem svého rozpočtu. Získávají vlastní příjmy (např. z uživatelských poplatků), které jim však nestačí na úhradu nákladů spojených se zabezpečováním veřejných statků. Chybějící finanční prostředky na krytí nákladů na produkci veřejného statku jsou jim poskytovány ve formě příspěvku na provoz (běžný) a příspěvku na investice (kapitálový) z rozpočtu zřizovatele. Výjimečně může dojít k situaci, kdy jsou příspěvkové organizace odvodové, tzn. odvádějí odvod do rozpočtu svého zřizovatele. To je už v minulosti v ČR využívaný tzv. netto rozpočtový způsob financování. Vazby příspěvkové organizace na rozpočet svého zřizovatele ukážeme schematicky na příkladu zřizovatele - obce. 292 FINANCOVÁNI VEŘEJNÉ ZPRÁVY Schéma 3.19: Rozpočtové vztahy příspěvkové organizace k rozpočtu obce požadavky Orgán obce --------------------------->• PO zajišťující smíšení veřejné statky P Rozpočet obce V příspěvek -». Rozpočet PO event, odvod uživatelské poplatky \ poskytování statků uživatel U smíšených veřejných statků musí zastupitelstvo (obce, kraje jako zabezpečovatel) rozhodnout, jak vysoký uživatelský poplatek bude požadovat od občana - uživatele služby, zda uživatelský poplatek bude příjmem jeho rozpočtu, nebo přímo příjmem provozovatele veřejného statku. To ovlivní objem rozpočtu, a to jak příjmů tak výdajů (jak v rozpočtu zřizovatele, tak v rozpočtu PO). Finanční dopady zabezpečování veřejných statků do výdajů rozpočtu zřizovatele jsou tedy závislé na charakteru veřejných statků, na míře finanční účasti obyvatel - výši uživatelského poplatku a kam tento poplatek plyne. Můžeme to znázornit na příkladu zřizovatele - obce. Rozpočtové vztahy Schéma 3.20: Uživatelský poplatek je příjmem rozpočtu obce Orgán obce —►- požadavky P Rozpočet obce V uživatelské -*-* poplatky faktury platby -za odkup Provozovatel-PO, podnik zajišťující smíšené veřejné statky ------»- uživatel -*- poskytování statků 293 VEŘEJNÁ SPRÁVA A FINANCE V tomto případě uživatelské poplatky zvýší objem příjmů rozpočtu obce, ale zároveň se zvýší výdaje rozpočtu obce přinejmenším o běžný (neinvestiční) příspěvek, kterým obec ve větší míře dotuje příjmy příspěvkové organizace, resp. ve výši faktury. Schéma 3.21: Uživatelský poplatek je příjmem provozovatele Orgán obce------>- požadavky -------->-PO. podnik zajišťující smíšené veřejné statky t P Rozpočet obce V /poskytování uživatelské poplatky ->- dotace uživatel V tomto případě se zvýší příjmy rozpočtu příspěvkové organizace, což ovlivní nižší potřebu dodatečných finančních prostředků - běžného příspěvku z rozpočtu obce. Zároveň se sníží tlak v rozpočtu obce na výdaje - objem běžného příspěvku příspěvkové organizaci. (Využívá-li veřejná správa pro zabezpečování veřejných statků soukromý sektor, tak zpravidla finanční vztahy jsou tohoto typu včetně ziskové přirážky.) Na rozpočet svého zřizovatele jsou příspěvkové organizace napojeny příspěvkem, a to zvlášť: • příspěvkem na provoz, který je určen k doplnění chybějících zdrojů na financování běžných (neinvestičních) potřeb, včetně oprav a údržby. Měl by být poskytován zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria, aby se zvýšila alokační efektivnost; • příspěvkem na investice. Příspěvková organizace může být i odvodovou, tzn. na rozpočet svého zřizovatele je napojena odvodem. Je tomu tak v případě, kdy: • její vlastní plánované výnosy jsou vyšší než plánované náklady. Pak je stanovený odvod závazným ukazatelem rozpočtu. Tato situace je však výjimečná; • zřizovatel určí příspěvkové organizaci odvod z odpisů v případě, kdy investiční zdroje příspěvkové organizace jsou větší než jejich potřeba, např. podle rozhodnutí zřizovatele se plánuje zrušení organizace 294 FINANCOVÁNÍ VEREJNÉ ZPRÁVY v nejbližších letech (jde o tzv. útlumový režim) a PO nebude potřebovat odpisy, nebude pořizovat nový dlouhodobý hmotný majetek; • příspěvková organizace poruší rozpočtovou kázeň (podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Plánovaný finanční vztah rozpočtu příspěvkové organizace k rozpočtu zřizovatele by měl být v průběhu roku měněn pouze ve výjimečných případech (v důsledku působení objektivních příčin), aby se nezhoršovaly podmínky hospodaření příspěvkové organizace. Ke zvýšení příspěvku příspěvkové organizaci může zřizovatel přistoupit pouze tehdy, má-li potřebné finanční zdroje na jeho pokrytí ve svém rozpočtu. Prostřednictvím rozpočtu zřizovatele - např. obce se zprostředkovává v některých případech příjem finančních prostředků ze státního rozpočtu (např. dotace na požární ochranu) nebo z rozpočtu kraje do rozpočtu příspěvkové organizace - např. školy. V obou případech to zároveň může ovlivnit výši výdajů v rozpočtu obce na příspěvek na investice (kapitálový) příspěvkové organizaci. Ačkoliv má příspěvková organizace právní subjektivitu, některé úkony může učinit pouze se souhlasem svého zřizovatele, a to: • využít i investičních úvěrů a půjček pro financování svých investičních potřeb; • k překlenutí časového nesouladu mezi zdroji a potřebami může jí její zřizovatel poskytnout návratnou finanční výpomoc, je-li předpoklad, že bude splacena z vlastních rozpočtovaných výnosů příspěvkové organizace (v současnosti nejpozději do 31. 12.); • ručit za závazky svého zřizovatele nebo jiných subjektů, které zřizovatel také zřídil nebo založil. Nesmí však ručit za závazky dalších subjektů, např. soukromých podniků apod.; • pořizovat věci na splátky (jde o formu dluhu) nebo smlouvou o nájmu s právem koupě, neboť nemusí mít v budoucnu finanční . prostředky na zakoupení - např. zřizovatel naplánuje zrušení PO; • přijímat jako protihodnotu za své pohledávky vůči jiným subjektům cenné papíry. Příspěvková organizace nemůže: • nakupovat akcie či jiné cenné papíry, neboť obchodování s cennými papíry je spojeno s rizikem a PO hospodaří s veřejnými finančními prostředky; 295