Masarykova Univerzita Brno Výzkumný ústav práce a sociálních věcí České republiky Národní vzdělávací fond Problémy trhu práce a politiky zaměstnanosti Souhrnná zpráva z výzkumné studie provedené v rámci programu "Moderní společnost" (zadavatel Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky) Souhrnnou studii připravili vedoucí zpracovatelských týmů dílčích studií: Olga Kofroňová, Jaromíra Kotíková, Tomáš Sirovátka, Jiří Winkler vedoucí zpracovatelského týmu: Tomáš Sirovátka, technická spolupráce: Markéta Horáková Autoři jednotlivých kapitol dílčích studií jsou uvedení v dílčích studiích. Brno a Praha, listopad 2003 1. Sysíéni státních služeb zaměstnanosti v ČR (veřejné služby zaměstnanosti - VSZ) 1.1 Funkce it cíle VSZ Verejné služby zaměstnanosti v České republice zabezpečuji standardně tři základní funkce- administraci a vyplácení dávek v nezaměstnanosti, aktivní politiku trhu prace a zprostředkováni zaměstnaní. V tomto výčtu je činnost úřadů práce obvykla a standardní v srovnání s celou řadou VSZ v evropských zemích. Vedle toho systém služeb zaměstnanost, na úřadv práce (dále jen UP) umísťuje typy aktivit v evropských zemích neobvykle nebo postupně potlačované. Máme na mysli především kontrolní funkce UP, které se nevztahuj! jen ke kontrole dodržování smluv uzavřených mezi zaměstnavatelem a UP v rámci aktivní politiky ale především kontroly pracovně právních vztahu (diskriminace, nelegálni prace). Nelegální práce představuje rozsáhlý problém v České republice. Najeho řešeni nemaj» kontrolní odděleni úřadu práce dostatečné personální kapacity. Podle výsledku expertních rozhovorů (provedeno s vedením 5 ÚP) pracovníci kontrolních odděleni tvoři jen pet az osm procent personálu ÚP Navíc kontrolní funkce státu a státní služby zaměstnanosti v praxi Utváří v okresech rozporuplný obraz ÚP. Ten se projevuje podle vyjádřeni pracovníku například v nedůvěře zaměstnavatelů při spolupráci. Úřady na jedné strane usiluji o ^hentsky přístup" a na druhé straně mají vystupovat jako kontrolní a represivní složka statu (udělován, pokut, odejmutí pracovního povoleni) . !,-„„„«,« Systém služeb zaměstnanosti však v posledních letech dale rozširuje okruh činnosti delegovaných r»a ÚP. „Krajské" ÚP již začaly spolupracovat při realizaci, monitorovaní a hodnoceni programů spolufinancovaných z fondů EU, i když tyto projekty nejsou určeny pouze pro trh práce a nebudou realizovány pouze na UP. Vedoucí pracovnic, úradu prace se podílí na koordinaci regionálních programů působících na pracovním trhu a zvyšujících zaměstnanost. Stávají se v této funkci spíše regionálními politiky než profesionálními řídicími pracovníky SSZ. I mezi těmito aktivitami existuje viditelný rozpor. Situace ve většině zemí Evropy je jiná. I když se funkce VSZ promenuji podle národního institucionálního a organizačního uspořádání politiky zamestnanosti, v mezinárodním měřítku lze popsat několik základních funkcí, které jsou ve všech zemích shodné. Jsou to: » zprostředkováni zaměstnání; o tvorba informaci o poptávce a nabídce zaměstnání; ■ aktivní politika pracovního trhu. Tyto funkce jsou obsahově vzájemně propojené a podporuji se ve svém působení. Vice rozdílné je organizováni výplaty a administrace dávek v nezaměstnanosti. V některých zemích Evropy je administrace dávek v nezaměstnanosti chápána jako úkol pro verejne služby zaměstnanosti. V jiných zem ich ji zabezpečuje jiná instituce a organizace. infe^mr-B funkcí zprostředkování zaměstnáni a administrace podpor v nezaměstnanosti Probíhá v České republice integrovane na ÚP. Všechny úřady práce pqskytuj, _ v případě potřeby souběžně poradenské služby, služby zprostředkování zamestnaní a výplatu hmotného zabezpečení konkrétním klientům. Na pracovištích však nen, zazity.jednotny způsob organizace těchto služeb. Existují ÚP (např. Vsetín), na nichž jsou základní poradenské aktivity přímo spojeny se zprostředkováním najednom oddelení a administrativní činnosti spojené se správním řízením a vyplácením hmotného zabezpečeni jsou nzeny samostatným vedoucím na jiném oddělení {odbor hmotného zabezpečeni a správního nzem). Na ÚP Ostravajsou všechny tři typy služeb poradenství, zprostředkování a správni rozhodnuti vyčleněny do samostatných organizačních útvarů. Na menších UP (Vyškov) na přípravě^ správních rozhodnutí přímo participují jednotliví zprostředkovatelé práce, kteří současné zabezpečuji i poradenství pro zprostředkování. Všechny uvedené formy organizační spolupráce mohou být funkční a podle vyjádření pracovníků také funkční jsou. Při zajišťování těchto hlavních činnosti na ÚP není důležitá jen jejich formalin struktura Rozhodujícími faktory úspěšné spolupráce jsou možnosti vzájemné a otevřené komunikace, odpovědnost a kompetence jednotlivých pracovníků k plnění úkolů a vzájemná důvěra mezi nimi. . Přesto velká variabilita organizačního uspořádáni těchto služeb v rámci jednoho systému VSZ podle nás není na místě. V zemích Evropské unie jednoznačně převazuje stav, kdy uvedené služby provádějí jiní pracovníci zpravidla na jiných odděleních UP nebo v rámci jiných organizací. V některých zemích Evropy je administrace chápana jako úkol pro veřejné služby zaměstnanosti.(např. Velká Británie, Německo) V jiných zemích ji zabezpečuje jiná organizace (např. Francie). Uvedeme několrk příkladu: Ve Francii jsou základní funkce tradičně rozděleny mez, více instituci. První z meh je Agence National Pour ľEmploi (ANPE), které pomáhá lidem při hledání zaměstnaní, pri vzdělávání a rekvalifikaci. Současně pomáhá zaměstnavatelům najit personal. Vede evidenci uchazečů a zájemců, sestavuje statistiku. ANPE autorizuje a povoluje zprostředkovatelské služby veřejných a nestátní neziskových organizací, jako jsou zprostředkovatelské služby organizované na obecním základě nebo neziskovými organizacemi jako jsou centra pro mládež Soukromé zprostředkování je povoleno jen pro zvláštní kategone zaměstnanců, například pro umělce. Další instituce Association Pour ia Formation Professionelle des Adultes (AFPA) zabezpečuje pro uchazeče o zaměstnání trénink a vzdelávam. AFI A zabezpečuje 40 % tréninku nezaměstnaných. Tato asociace je pöd kontrolou ministerstva = zaměstnanosti a solidarity. Přibližně 70 % finančních prostředků je kryto z ^^ch zd™ju, které určují její politiku. Třetí organizaci zapojenou do služeb zamestnanosti je UNEDIL. Funkcí je administrovat systém pojištěni proti nezaměstnanosti a výplaty dávek v nezaměstnanosti. La Delegation Generale a ľEmploi et a la Formation Profess,onnelie ÍDGEFP) ie ledním z direktoriátů ministerstva zaměstnanosti a solidarity. Ma v kompetenci zabezpečení politiky zaměstnanosti. Vypracovává návrhy o trendech pro vládu piany činnost, a opatření pro tato opatření koncipuje právní rámec, rozšiřuje a prosazuje je a koordinuje je v rámci veřejných služeb zaměstnanosti, a konečně pro ně zajíst uje finanční zdroje. Ve Velké Británii hrály úřady práce historicky dominantní roh zprostředkovatele zaměstnání. Veřejné služby zaměstnanosti jsou poskytovány v rámci Poradních služeb (Career Advisory Service - CAS) a Rad pro výcvik a podnikáni (Treinmg and Enterprise Councils - TEC) V soukromém sektoru můžeme nalézt velký počet dočasných pracovních agentur a neziskových služeb poskytovaných v rámci veřejného sektoru či vzdelávam. Urady práce poskytují stejně jako v CR velký počet služeb prostřednictvím síti pracovních center (Jobcentre network), zahrnujících inzerováni volných míst nabízených zaměstnavatel,,_ výběrem vhodných kandidátů a radami při hledáni zaměstnání. Také jsou zde uzivana cetna schémata pro dlouhodobě nezaměstnané a další rizikové skupiny osob. Javycvikove programy jsou odpovědné rady TEC, Centra poskytovaní profesních rad (CAS) nabízí rady pro hledaní zaměstnáni a v malé míře také pracovní místa pro abscJvciuy skol a mlade lidi. Základní funkce jsou tedy rozděleny do organizací dvou typu. Urady prace (Jobcentra) fealLS zprostředkovací služby na trhu práce a výplaty dávek v nezaměstnanost,. Poradenské a profesní výcvikové aktivity jsou zabezpečovány jinou síti veřejných instituci. V Německu státní aktivity na pracovním trhu jsou soustředěny do jedné mstituce. Spolkového úřadu práce (Bundesanstalt fur Arbeit - dále jen BA). Organizuje !Ď Do jisté míry řešeno novelizací Zákona o zaměstnanosti. 12Ö (m.........f l.ľ-------£ '______Ě zprostředkováni na trhu práce, administraci dávek v nezaměstnanosti, a také realizaci programů aktivní politiky trhu práce. Hlavní funkce BA spočívají • v umísťování klientů na pracovním trhu a v pracovním výcviku; • v administraci vyplácení dávek v nezaměstnanosti; • organizací dalšího výcviku a rekvalifikačních programů pro uchazeče o zaměstnáni; • v realizaci nových pracovních míst; • v rozšiřování informací o pracovním trhu; » v poradenství pro volbu povolání. V rámci německého „Arbeitsamtu" však existuje organizační a personální specializace mezi těmi, kteří poskytují služby zaměstnanosti, a těmi, kteří vyplácejí dávky. Poznatky z evropských zemí, které lze využít pro činnost VSZ v České republice, jsou poměrně jednoznačné. Propojení tří základních funkcí veřejných služeb zaměstnanosti v jedné organizaci umožňuje využít dávkového systému jako pobídky pro aktivační a „workfare" programy. Na druhé straně organizační a personální oddělení služeb zaměstnanosti a administrace dávek v rámci úřadu práce přináší výhodu ve větši servisní orientaci pracovníků služeb zaměstnanosti a v méně byrokratickém způsobů jednání s klienty. Tyto poznatky jsme potvrdili při rozboru způsobů organizace Činnosti na úřadech práce (5 případových studií) v České republice. V případech, kdy pracovnici přistoupili k reogranizaci a rozdělili činnosti spojené se zprostředkováním od činností nutných k administraci dávek do dvou samostatných organizačních jednotek, došlo k vytvoření odlišných stylů práce. Zprostředkování bylo těsněji propojeno s poradenskou Činností. Na tomto oddělení jsou silněji zakořeněna tz v. organická (alternativní) pravidla chování, než je na úřadech práce obvyklé. Práce na těchto odděleních je vnímána jako individuální i týmová, pracovníci očekávají od vedoucích spíše participativní styl řízení, provádějí ve větší míře kontrolu vlastní práce, jsou odpovědnější. Práci vnímají v některých případech jako rizikovou. Rizika spojují spíše s možností chybného rozhodnutí o klientovi. Svou Činnost hodnotí spíše jako proměnlivou a těžko předvídatelnou. Někdy jim přináší í konfliktní situace s klienty a v pracovním kolektivu. Rozhodující je pro ně orientace na pomoc klientům. Uvedené parametry organizačních vztahů jsou indikátory větší volnosti rozhodování při jednáni s klienty. Jsou nezbytným předpokladem poskytování individuálních služeb na úřadech práce. Graf 12 Způsob organizace práce na oddělení poradenství ke zprostředkování S«feSřy'd Měřicí škála: - 2 úplný nesouhlas; 0 nemohu se rozhodnout; 2 úplný souhlas Dimenze organizačních vztahů: a - Míra identifikace pracovníků s organizací a s obsahem pľace, b - Význam skupinové spolupráce v organizaci, c - Ohled na pracovníky při rozhodováni, d - Způsob zapojení pracovníků do kontrolní činnosti, e - Ochota a tolerance vstupovat do pracovního rizika, f-Tolerance ke změnám uvnitř organizace, g -Charakter užívaných pracovních norem a kritérii (orientace na plněni cílů versus postupů k jejich dosaženi), h - Mira přehlednosti formálních i neformálních norem pracovního chování v organizaci, i - Mívá otevřenosti organizace vůči vnefšinnt prostředí. "■"'■■■ Bytokia lick i " ""Alicinaiiuii Na oddělení hmotného zabezpečení převažuje spíše tzv. mechanický (byrokratický) Sty! organizace práce (modrá křivka). Ten je charakteristický individuálním způsobem práce, převahou komunikace mezi nadřízeným a podřízeným. Převažuje spíše neosobní styl řízení, který nebere při rozhodování příliš ohled na názory podřízených spolupracovníků. Práce je vnímána jako nerizíková, stabilní a opakující se. Vyznačuje se jasností a srozumitelností pracovních postupů. Tato organizace práce vytváří daleko méně prostoru pro svobodu rozhodování jednotlivých pracovníků úřadu. Graf 13 Způsob organizace práce na oddělení hmotného zabezpečení Měřici škála: - 2 úplný nesouhlas; 0 nemohu se rozhodnout 2 úplný souhlas Dimenze kultury: a - Míra identifikace pracovníků s organizaci a s obsahem práce, b - Význam skupinové spolupráce v organizaci, c - Ohled na pracovnifypři rozhodováni, d - Způsob zapojeni pracovníků da kontrolní činnosti, e - Ochota a tolerance vstupoval do pracovníka riziko, f-Tolerance ke změnám uvnitř organizace, g - Míra přehlednosti formálních i neformálních norem pracovního chováni v organizaci, h - Charakter užívaných pracovních norem a kritérií (orientace na plněni cílů versus postupů k jejich dosažení), i - Míra otevřenosti organizace vůči vnějšímu prostředí. 1.2 Personální kapacita VSZ V této části textu prezentujeme personální zabezpečení VSZ v České republice a v zemích Evropské unie. Členské státy EU bojuji proti nezaměstnanosti a aplikují tak vytyčené eile EES prostřednictvím celkem přibližně 5000 úřadů práce se 160.000 zaměstnanci bez administrátorů dávek v nezaměstnanosti, (Joint Mission, 1998; Commision Communication, 1998). V CR jsou služby spojené s politikou zaměstnanosti zajišťovány prostřednictvím 77 úřadů práce s přibližně 5000 zaměstnanci. Co tato čísla znamenají z hlediska personální kapacity VSZ v jednotlivých zemích, je patrné pří sledování hrubého ukazatele poměru mezi počtem nezaměstnaných na počet všech zaměstnanců úřadu práce. Tuto skutečnost v případě zemí EU, České republiky a dalších kandidátských zemí demonstruje následující tabulka. Ta bulka 33 Poměr mezi počtem nezaměstnaných na zaměstnance úřadů práce v přímém kontaktu s nimi v kandidátských zemích EU- v roce 2002 CR BUL CYP EST HUN LAT LIT MAL POL ROM SR SLO EU15 236 214 203 228 28ó 300 360 n.a. n.a. 182 100 118 212 'BUL** Bulharsko, CYF^ Kypr, CR= Česká republika, EST= Estonsko, HUN= Maďarsko. LAT* Lotyšska. LIT~ Litva, MAL= Malta, POL= Polsko, ROM= Rumunsko, SR = Slovenská republika, SLO=Chonvlsko. EU 15 "Evropská unie Zdroj: Communication from the commission: Progress on the implementation of the JAP on employment policies in the candidate countries (2003). 128 129 Hustotu sítě úřadů práce s plně integrovanými funkcemi a dekoncentraci pracovníků v územním rozčleněni porovnává následující tabulka. Vyplývá z ní, že Česká republika má standardně vybudovanou síť UR Je v tomto smyslu plně srovnatelná s ostatními státy v EU. Rozdíl mezi jednotlivými zeměmi je v tom, že některé směrují k větší hustotě sítě zařízení a úřady v ní jsou spíše menší. Jiné státy mají tendenci budovat síť větších úřadů, které mají větái administrativní území. Tímto směrem postupuje i Česká republika. Vzhledem k jiným státům podobné orientace (např. Německo) se jeví, že poněkud zaostáváme v poctu poboček na jednotku území. Síť úřadů práce a její koncentrace má své historické a geografické podmínky, které není možné měnit. T a b u I k a 34 Síť místních úřadů a jejich personální zdroje Integrované VSZ1 AUT GER ITA JAP NOR SPA ČR! Počet místních IIP 96 184 516 479 168 753 77 P ním.p ocet pracovníků na UP 34 440 15 27 21 Íl 65 Prüm, okrsek (km2) 881 1949 583 788 1986 667 1243 Celkový poĚet pracovníku 4260 B9300 12084 15294 4234 15062 4998 Místní úředníci 3240 81000 7628 12847 3528 8133 3996 Úředníci střední úrovně 810 6850 3856 2294 522I 6025 777 Vyääi úřednici 210 1450 600 153 184 904 138 % Místní úřednici 76 91 63 83 83 54 81 Úřednici střední úrovně 19 7 32 15 12 40 16 Vyšší úřednici 5 2 5 2 4 6 3 " společné služby zprostředkováni, programy aktivní politiky ulili práce, administrace dávek 11 Údaje o České republice z 1.8. 2003 a úřednici střední úrovně jsou vedoucí odděleni a odborů Pramen: Labour Market Policies, OECD 1997; MPSV k 1.9.2003 Tabulka 35 Počet pracovník« VSZ v Ceslté republice k 30. 9. 2003 N % ssz 104 2,0 UP 5021 98,0 Z (oho: Pověřené UP 1366 26,7 Ostatní UP 3655 71.3 Celkem VSZ 5125 100,0 Pramen: MPSV Úřady, kleré nabízejí integrovane všechny základní funkce veřejných služeb zaměstnanosti, jsou pro klienty výhodné tím, že nemusejí navštěvovat různé organizace současně. Na druhé straně jejich prostorová dislokace není tak hustá a představují komplexnější organizační jednotky. Tím se zpravidla snižuje podíl pracovníků, kteří jsou na úřadu práce přímo zapojení do poskytování služeb klientům. Jinými slovy, v komplexnějších a rozsáhlejších organizacích narůstá počet obslužného a řídícího personálu. Různý stupeň decentralizace rozhodování je patrný také z rozložení personálu uvnitř systému služeb zaměstnanosti podle úrovně řízení. Zatímco ve Španělsku nebo v Itálii mají poměrně velké krajské (regionální) úřady práce s rozšířeným středním článkem specialistů, metodiků a koncepčních pracovníků, v Německu existují poměrně rozsáhlé místní úřadovny. Koncentrace a personální rozložení do různých úrovní systému služeb zaměstnanosti v Rakousku nejvíce odpovídá podmínkám v České republice. Významným ukazatelem personální kapacity veřejných služeb zaměstnanosti je průměrná pracovní zátěž na jednoho pracovníka. Ukazatel se opět významně mění podle jednotlivých zemí. V systémech poskytujících plně integrované základní funkce nabýval v polovině 90.let hodnot kolem 50 nezaměstnaných na jednoho pracovníka VSZ (Německo, Rakousko), až téměř 400 nezaměstnaných na jednoho pracovníka (Španělsko). Tyto rozdíly se v průběhu let proměňovaly podle míry nezaměstnanosti. V letech 1995 a 200 i však byla v Rakousku a Německu přibližně stejná míra nezaměstnanosti. (6,6 a 6,1 v Rakousku a 10,1 a 10,0 v Německu). Do roku 2002 nedošlo prakticky k významnému nárůstu nezaměstnaných v uvedených dvou sousedních zemích. Přesto v obou zemích cílevědomě v současné době zvyšují počet pracovníků. Lze tvrdit, že v současnosti mají pracovníci našich VSZ podle uvedeného ukazatele více než dvojnásobnou pracovní zátěž na jednoho pracovníka, než naše sousední země v Evropské unii. Tabulka 36 Síť místních úřadů práce a ukazatele pracovní záleže Integrované služby Obvody místních úřadů Personál Rok Celkem Obyv. (v tis.) Počet prac. Celkem ZAM |NEZAM j DÁVKY Prüm, na 1 pracovníka Rakousko 1994 96 84 34 4230 740 51 46 Německo 1994 !S4 443 440 89300 366 4jj 32 Řecko 1996 149 70 10 2100 985 88 116 Itálie 1996 516 110 15 12084 1IB2 397 42 Norsko !994 168 26 2! 4230 426 26 34 Španělsko 1994 753 52 11 Í5062 595 176 117 Česká reo. 2002 78 130 65 5021 110 Pramen: OECD, Employment Outlook, č.67, červen 20OO Poměr se dále zhoršuje, když se pokusíme tento ukazatel zpřesnit na počet nezaměstnaných, který připadá na každého pracovníka, který je v přímém kontaktu s k! ienty. Statistické údaje, které máme k dispozici, dokládají, že v zemích EU tito pracovníci tvoří průměrně 63 % celkového personálu VSZ (bez administrátorů dávek v nezaměstnanosti) (OECD,200I) . V České republice je tento podíl významně nižší. V rámci námi provedených případových studil tvoři průměrně jen 48% zaměstnanců úřadu práce. Počet nezaměstnaných na jednoho pracovníka, který je v přímém kontaktu s klienty činí podle našeho šetření na vybraných UP 230 klientů. Podle údajů statistik OECD o asociovaných zemích střední a východní Evropy v České republice je hodnota tohoto ukazatele velmi podobná: 236 nezaměstnaných na jednoho pracovníka UP, který je v přímém kontaktu s klienty. Specifická personální zátěž se projevuje zejména u pracovníků odděleni poradenství pro zprostředkováni. Téměř tři čtvrtiny dotázaných zprostředkovatelů zaměstnáni (73,2%) pracuje týdně s cca 100 klienty. Jedna šestina z těchto zaměstnanců (16,6%) uvedla, že odhad počtu klientů, které „řeší" za týden, dosahuje i20 osob. Čtyři dotázaní (7,1%) dokonce vypověděli, že počet jimi řešených klientů dosahuje počtu od í 30 do 175. Z předložených údajů můžeme hypoteticky vyvodit, že poskytuje-]i zprostředkovatel své služby nezaměstnaným pět dní v týdnu po dobu 6,5 hodin čistého času za den, potom na „obsloužení" každého ze sta klientů za týden má k dispozici cca 20 minut. Je-li celkový počet klientů řešených během jednoho týdne 130, doba poskytovaná každému klientovi se průměrně pohybuje okolo 15 minut. Znamená to, že pokud se počet kiientů pro jednoho zprostředkovatele pohybuje okoio 400, pak se může věnovat jednomu klientovi jednou za měsíc. Pro řešení individuálních problémů, pokud vzniknou v rámci Individuálního akčního r~~~~T Liimrcnf Unw"i|»l. W-»wnwt. plánuje to samozřejmě nedostatečné. Evropskou unií prosazovaný individuální přistup zaměstnanců úřadů práce vůči nezaměstnaným klientům tak nemůže být realizován z důvodu nedostatku času. Dále se ukazuje, že zátěž pracovníků se proměňuje podle regionů. Lze doporučit sjednocení podmínek pracovní zátěže například stanovením límítů, které budou tvořit jeden z ukazatelů výkonu úřadu práce a budou ovlivňovat velikost rozpočtu UP. Tento kvantitativní ukazatel však musí být propojen s ukazateli kvality. Vývoj personální kapacity úřadů práce v okolních zemích EU (např. Německo) konkretizuje současné evropské vývojové trendy reformy VSZ. Agenda „Arbeitsamt 2000" (AA 2000) představuje program organizační reformy německých úřadů práce, která má zajistit efektivnější prosazování aktivní politiky trhu práce. V roce 2002 vedla tato reforma zcela plánovaně ke zvýšení počtu zaměstnanců celkem o 1069 nových pracovních mist (1,2%). Dále tato reorganizace znamená zavedení týmové práce na odborech poradenství pro zprostředkování, kde klíčovou rolí koordinátora a „case-managera" hraje kvalifikovaný poradce pro trh práce. 1.3 Vzdělání pracovníků VSZ Struktura pracovníků VSZ v ČR podle nejvyššího dosaženého stupně vzdělání je na první pohled příznivá. Prakticky všichni pracovníci, kteří poskytují služby klientům UP, mají úplné středoškolské vzdělání nebo vyšší. Každý pátý pracovník má vzdělání vysokoškolské, (následující tabulka). Přesto je potřebné systém vzdělávání pracovníků razantně změnit a rozvíjet koncepční personální (a mzdovou) politiku. Tabulka 37 Pracovníci ÚP v CR podle nejvyššího dosaženého stupně vzdělaní N % základní vzděláni 115 2,3 střední vzděláni bez M ISS 3,7 střední vzdělání s M. 3618 71.4 vyšli vzdílánf (DiS) 140 2,8 vysokoškolské vzdělání 1006 19,9 celkem 5067 100,0 Pramen: MPSV k 30. 9. 2003 Většina výkonných pracovníků nemá obsah vzdělání zaměřený přímo na problematiku sociálních služeb a trhu práce. Systém průběžného profesního vzděláváni je nejednotný a nepovinný. Rozhodování o absolvováni školeni a kurzů je na jednotlivých ředitelích UP. Pracovníci nemají stanovený jednotný profil a neexistuje jasná vazba mezi celoživotním vzděláváním, funkčním pracovním postupem a odměňováním, V řadě zemi EU v souvislosti s přípravou organizační reformy VSZ se připravuje nová personální politika pro úřady práce. Pokud vezmeme opět jako příklad německý program A A 2000, zjistíme, ustupuje od stabilních a tradičních úvazků směrem k dočasným pracovním smlouvám. Nabírá nové pracovníky na konkrétní účelové programy. Zavádí významný program pracovních stáží pro mladé perspektivní „budoucí zaměstnance". Klíčovými prvky nové personální politiky jsou dále hodnotící pohovory ze supervizorem (ne vždy nadřízeným, spíše metodikem), jasný popis a profil pracovních předpokladů, který zakládá transparentní a rozvojovou pracovní kariéru a kvalifikační programy. Profesní vzdělávání je realizováno na výukových modulech. Kvalifikace je více než tomu bylo drive orientována na individuální předpoklady. Vzdělávací instituce jsou součástí VSZ, ale současně mají akreditaci a statut rovnocenného stredoškolského i vysokoškolského vzdělávacího zařízeni. Systém si samostatně školí poradce zprostředkovatele i manažery. Využívá přitom těsné spolupráce s renomovanými vysokými školami v Německu. 2. Úřady práce v systému služeb zamestná n os (i 2.1. OrganizaČDi kapacita VSZ Funkční přetížení ÚP ve srovnáni s jinými zeměmi EU vystupuje jasněji do popředí v souvislosti s rozborem organizační kapacity celého systému VSZ v ČR. Veřejné služby zaměstnanosti jsou tvořeny Správou služeb zaměstnanosti a jednotlivými regionálními úřady práce. V současné době je Správa služeb zaměstnanosti organizačně začleněna přímo do struktury MPSV jako jeden z jeho sedmi úseků. V jejím čele stojí vrchní ředitel, který přímo řídí čtyři odbory. Vrchnímu řediteli jsou rovněž odpovědní jednotliví ředitelé regionálních úřadů práce. Činnost á agendu Správy služeb zaměstnaností přímo ovlivňují také ostatní úseky MPSV. Zejména úsek pro oblast legislativní a pracovně právní a dále úsek pro oblast ekonomickou a úsek pro oblast evropské integrace a mezinárodni vztahy. Organizační uspořádání místních úřadů práce volně odpovídá struktuře správy služeb zaměstnanosti na MPSV. Mezi jednotlivými úřady však existuje poměrně značná variabilita předepsaných organizačních struktur podle velikosti úřadů a podle územní rozlohy regionu, v němž zajišťují služby zaměstnanosti. Rozhodnutí o změnách organizačních struktur Činí ředitelé ÚP. Organizační schéma podléhá schválení nadřízeného stupně. Určitá volnost ÚP při úpravě předepsané organizační struktury je pravděpodobně potřebná vzhledem k regionálním odlišnostem a odlišnému personálnímu složení pracovišť. Nicméně rozumná systemizace míst by zabránila, aby pracovnici vykonávající stejné funkce a obsah práce byli různě organizačně a platově zařazeni, (viz Příloha 1 Podkladové studie č. IV) Chybí rozvinutý střední článek řízení VSZ, regionální (krajské) ÚP. Organizační nezávislost ÚP Organizační kapacitu VSZ v ČR k uskutečňování cílů EES limituje v současné době poměrně značná nezávislost lokálních úřadů práce spojená s narušením komunikace mezí centrální správou ajednotlivými úřady. Tato skutečnost je varující, neboť s velkou pravděpodobností znamená fragmentarizaď politiky trhu práce v České republice. Základní faktory' posilující nezávislost ÚP při realizaci politiky není jen jejich právní subjektivita, ale především málo konkrétní formulace cílů a úkolů. Tyto cíle jsou pak obtížně kontrolovatelné a jejich dosaženi těžko zjistitelné. Dalším faktorem je okolnost, že vedeni ÚP se podílí nejen na realizaci, ale také na tvorbě politiky zaměstnanosti v územní oblasti působení. Zejména při vyjednávání s reprezentanty ostatních orgánů státní správy, samosprávy a dalšími subjekty se vedoucí pracovníci ÚP stávají nejen administrátory, ale také tvůrci politiky zaměstnaností. Při této činnosti vstupují do politických vztahů, v nichž se často pohybují na samé hranicí svých resortních kompetencí. Tato nekonzistentní pozice ředitelů je částečně podmíněna nutností suplovat neexistující instituce veřejné politiky, které by měly fungovat na regionálním trhu práce (zejména tripartita a samosprávná politika regionální zaměstnanosti) a Částečně je podmíněna rezortním uspořádáním VSZ. Fakticky tvorba cílů úřadu práce probíhá rozhodnutím ředitele, které je projednáno v jeho poradním sboru. Konkrétní směrováni politiky velmi záleží na konkrétním osobním přístupu ředitele úřadu práce. 132 133 Narušeni komunikačních vztahu mezi centrem a úřady práce Pravděpodobně je vyvoláno nejednotným způsobem rozhodování v obou Částech systému služeb zaměstnanosti. MPSV, jehož je SSZ pevnou součástí, se orientuje ve svém rozhodování především na politické cíle a hodnoty. Trend propojovat ministerská rozhodnutí se správními rozhodnutími VSZ započal v dubnu 1994 zrušením odboru zaměstnanosti na MPSV. Jeho agendu tehdy přebrala SSZ. Základní nevýhodou organizačního propojení politických a správních rozhodnutí je zatížení správních a manažerských aktivit politickým rozhodováním, které v demokratické politice často vychází z hledání přijatelných kompromisů. Tato tendence na MPSV dále pokračuje a projevuje se viditelným problémem s koncepčností rozhodování. Tendenci k prolínáni správních a politických rozhodnutí lze dokumentovat jako dlouhodobý proces i jiným způsobem.. Popisují ji i výzkumná šetření centrálního rozhodování (expertní rozhovory s vyššími úředníky na MPSV), která probíhala na MPSV (Potůček, Purkrábek, et. al. 1999). „Ukázalo se, že jde o typ rozhodován! s velkým stupněm volnosti. Příčinou jsou za prvé různorodá pravidla a předpoklady rozhodováni. Zatímco ministerstvo má tradičně budovaný systém administrativních pravidel, který koncentruje rozhodovací moc do rukou několika vedoucích pracovníků a stabilizuje výkon ministerstva, vnější podmínky rozhodování se utváří spíše podle pravidel politického vyjednáváni. Za druhé byrokratická administrace naráží na dynamicky se proměňující sociální situaci (na trhu práce - JIV). Funkci nárazníku mezi statni organizací a občany (klienty) však plní především pracovníci na lokálních úřadovnách. Pokládáme za významné, že při žádném rozhovoru žádný z účastníků neuvedl problém komunikace mezi nadřízenými a podřízenými organizacemi v rámci resortu jako problém pro rozhodováni. " (Potůček, 1999) Výzkum dále ukázal, že na každém úseku je jen několik málo pracovníků, kteří jsou schopní zapojit se do koncepční práce. Na ryto zaměstnance je kladen největší podíl práce, jsou pracovně přetíženi. U ostatních pracovníků spíše chybí iniciativní plnění úkolů. Dobré zkušenosti jsou v tomto smyslu s mladými iídmi. Podle názoru některých účastníků diskuse ministerstvo je nutno omlazovat. Na narušení komunikace mezi MPSV a úřady práce si při letošním dotazování (expertní rozhovory a studie vedoucích pracovníků ÚP, 2003) opakovaně stěžovali ředitelé UP. Ředitelé uznávali, že mají možnost se kdykoliv objednal na jakýkoliv odbor SSZ nebo i ministerstva, a nestává se, že by byli odmítnuti. Ale na dopisy, hlášení ajíné podněty se jim reakce nedostává. Přímá komunikace a vztahy mezi místními ÚP Někteří ředíteié UP se snaží v léto situaci konkretizovat politiku trhu práce v okruhu své působnosti a reagovat na praktické problémy trhu. Snaží se vlastními prostředky eliminovat informační deficit pro koncepční rozhodování, který je podle nich vyvolaný nedostatečnou „zpětnou vazbou MPSV". Mezi jednotlivými úřady práce se v průběhu jej ich existence postupně rozšířila intenzivní vzájemná komunikace a vztahy. Tyto vztahy fungují mezi pracovníky na různých pozicích v organizaci úřadů práce. Nejvýznamnější pro fungování služeb zaměstnanosti jsou však vztahy mezi řediteli. Budováni této přímé komunikace mezi UP představuje opatření zvyšující organizační kapacitu VSZ realizovat cíle EES a eliminovat přílišnou fřagmentarizaci Činnosti. Setkávání ředitelů ÚP v regionu v posledních letech přerůstá ve více méně pravidelná setkáni organizovaná řediteli ÚP pověřených krajskou působností. Z iniciativy regionálních úřadů a se souhlasem MPSV vznikají tzv, regionální (krajské) rady ředitelů ÚP. V tomto období se tedy postupně utváří institucionální rámec pro organizaci regionální politiky ÚP a pro komunikaci s jinými politickými subjekty v krajském měřítku. Je nutné konstatovat, že 134 J zatím tyto regionální rady svůj účel neplní, což je pochopitelné vzhledem k jejich nezralosti a neusazenosti v systému služeb zaměstnaností. Představitelé krajské samosprávy zatím plně neakceptovali ředitele pověřených úřadů jako své partnery, jako se ani neujali své role v regionální strategii zaměstnanosti.. Závažnější je však skutečnost, že existenci těchto rad plně neakceptovali ani někteří ředitelé ÚP. Opakované kontakty a vztahy probíhají i mezi pracovníky na nižších organizačních pozicích. Pravidelně se setkávají například vedoucí jednotlivých odborů, analytici trhu práce, pracovnici právního oddělení. Všechny uvedené formy horizontální vzájemné komunikace přispívají, že míra vzájemné informovanosti mezi jednotlivými ÚP je v kontextu české veřejné správy velmi vysoká, (můžeme srovnat se Správou služeb sociálního zabezpečení, Vězeňskou službou ČR nebo obecní samosprávou). Prvky reeíonálni integrace a spolupráce Intenzivní komunikační sítě mezi ÚP v regionech vytváří podmínky, aby v některých oblastech činností spolupracovali, V souvislosti se vznikem „pověřených" úřadů se tyto původně spontánní integrační tendence posílily. Zatímco dříve měla integrace spíše podobu „přebírání příkladů dobré praxe", v současnosti má závaznější charakter. Vyplývá z předběžné „dohody o integraci". V oblasti APZ dochází například ke sbližováni a sjednocování metodik poskytování státní dotace při tvorbě nového pracovního místa { region Ostravsko, Jihlavsko) Podle vyjádření vedoucích pracovníků ÚP v těchto regionech jsou metodiky pro tvorbu APE sjednocené přibližně na 70 % , resp. na 30% . Podobně se snaží v obou regionech sjednocovat í formuláře a administrativní postupy, i když v těchto bodech integrace postupuje pomaleji. Projevy dílčí centralizace a sjednocování pravidel je pozitivním krokem ke zmírněni fragmentarizace Činnosti VSZ. Sjednocování postupu úřadů práce v regionu má odlišný pokrok podle jednotlivých regionů v CR. Rovněž tyto regionální aktivity vyžadují společnou koordinaci, Do těchto komunikačních aktivit by měla výrazněji vstupovat Správou služeb zaměstnanosti. Osobni angažovanost pracovníků ÚP Intenzivní komunikační síť mezí ÚP, společně s jejich organizační nezávislosti a bohatým obsahem práce, vytvořily nezbytné podhoubí a prostor pro rozvoj personální angažovanosti a pracovní iniciativy. Při rozhovorech na UP (přibližně Í0O strukturovaných rozhovorů V rámci případových studií na pěti UP) velká většina pracovníků dávala najevo, že má SVOU práci ráda. Při konkrétním dotazu na důvody, referenti ve více případech uváděli, že má pro ně smysl pomáhat lidem. Silnější normativní orientace pracovního chování je pravděpodobně typická pro většinu pracovníků úřadů práce. V některých případech jsme. se však setkali s vyhrocenější formulací pomoci lidem v nouzi a vcítění se do situace klienta. Referenti zastávající tuto představu zpravidla vnímají klienty pozitivně a mají k nim včtší důvěru. Více věří, že systém nezneužívají a že potřebují pomoci při umístění na trhu práce. Projevují tendenci modifikovat systém, aby maximálně pomáhal potřebným lidem. Metodické a odborné kompetence při řízeni programů aktivní politiky na ÚP Základní metodické směrnice dávají zákonné normy a vyhlášky MPSV. Tato legislativní regulace však nestačí k reakci ÚP na situace na trhu práce. Od roku 1999 se v ČR vytvářejí NAPZ. Jejich význam je zatím především v tom, že pomáhají formulovat komplexnost problémů í politiky zaměstnanosti. Rozpracování konkrétních cílů politiky trhu práce se provádí na jednotlivých úřadech práce směrnicí (pokyny) ředitele. Do tvorby 135