apitoJa 11 ersonální kapacita veřejných iižeb zaměstnanosti Personální zabezpečení VSZ ■ části textu hodnotíme personální zabezpečení veřejných služeb zaměstnanosti aké VSZ) v České republice a v Evropské Unií se zvláštním zřetelem k pracovní zaměstnanců. Text jsme rozdělili do dvou částí. V první části se zmiňujeme ném trendu vývoje nezaměstnanosti v zemích EU a v ČR ve vztahu k úřadům akožto realizátorům politiky trhu práce. Upozorňujeme na tendenci Evropské ! zajistit modernizaci úřadů práce v zemích EU ve snaze o dosažení maximální ity dílčích politik zaměstnanosti, které by měly být v souladu s cíli vytyčenými íské strategii zaměstnanosti (ESZ). ruhé části prezentujeme personální zajištění politiky zaměstnanosti na regio-ovni v ČR demonstrované na příkladě pěti vybraných úřadů práce,' Charakteri-strukturu těchto úřadů práce apočty příslušejících zaměstnanců na jednotlivých h a odděleních. Nakonec uvádíme tři typy personálních údajů zaměstnanců řádů. Prvním typem údajů jsou základní demografické charakteristiky zaměst-Dzlišení podle pohlaví (i), věku a (ii) dosaženého vzdělání (iii). Druhým typem )U data vztahující se k vazbě zaměstnance na úřad práce: zahrnujeme sem cel-3bu na úřadě práce (iv), dobu strávenou na úřadě práce na současné pracovní ) a index „pracovní rotace" (vi), který je poměrem ukazatele (v) a (iv). Třetí j je omezen na výkonné pracovníky, kteří jsou v přímém kontaktu s klienty. o ukazatel celkového počtu zaregistrovaných klientů u daného zaměstnance :átěžový ukazatel" poctu řešených klientů za týden na jednoho pracovníka ce na kvalitu personálu uřad. práce y ^^ ^ Personálnf kapacita veřejných služeb zaměstnanosti cílů ESZ všalt není závislá pouze na kvalitě poskytovaných služeb (nástrojů politiky zaměstnanosti) a jejich finančního krytí, ale především na kvalitě úřadu práce jako celku a na kvalitě jeho personálu. Od roku 1998 se v materiálech Evropské komise a Komise evropských komunit pravidelně objevuje požadavek na modernizaci úřadů práce v jednotlivých zemích EU. Jedná se převážně o obecnou potřebu zajistit na regionálních úřadech práce vybavenost nejnovějšími informačními technologiemi, znalosti pracovníků o charakteristikách lokálního trhu práce a sladění potřeb pracovního trhu a cílů politiky zaměstnanosti sledující cíle ESZ. Česká republika se spolu s ostatními kandidátskými státy pro vstup do EU zavázala dodržovat sbližování politik zaměstnanosti ESZ. Tuto skutečnost dokládá prostřednictvím každoročně vypracovávané Společné hodnotící studie (Joint Assessment Paper), kterou se mimo jiné zavazuje k tomu, aby právě také úřady práce hrály efektivní roli při zajišťování veřejných služeb zaměstnanosti. Přitom Evropská komise jménem států EU počítá s tím, že aktivnější a více na prevenci zaměřený přístup k nezaměstnaným bude vyžadovat konsistentní alokaci zdrojů k financování zaměstnanců úřadů práce a jejich dalšího vzdělávání (Communication, 2003). Tvorba nové ESZ koncem 90. let vyvolala neprodleně aktivity zaměřené na přípravu modernizace VSZ v zemích EU. V roce 1997 se dohodli představitelé národních centrál VSZ na vytvoření pracovní skupiny s reprezentativním zastoupením (HES: Heads of Employment Services Network), která se několikrát za rok setkala, aby koordinovala práce spojené s přípravou organizační reformy VSZ v kontextu EU. Výchozí slav personálních a organizačních kapacit, na který HES v roce 1997 reagovala, je popsán v následujících základních ukazatelích. Z tabulek 11.1 a 11.2 vyplývá, že v polovině 90. let bylo personální a organizační zajištění služeb zaměstnanosti v Evropě velmi rozdílné. Nejhustší síť úřadů práce lze zaznamenat v zemích, kde jsou jen částečně integrované funkce VSZ. Vytváří se v těchto zemích hustá síť drobných organizačních jednotek, kterou někde tvoří jen jednotliví pracovníci (Švýcarsko). Jejich výhodou je dostupnost pro klienty a také lepší znalost klientů z bližšího okolí. Úřady, které nabízejí integrovane všechny základní funkce veřejných služeb zaměstnanosti, jsou pro klienty výhodné tím, že nemusejí navštěvovat různé organizace současně. Na druhé straně jejich prostorová dislokace není tak hustá a představují komplexnější organizační jednotky. Tím se zpravidla snižuje podíl pracovníků, kteří jsou na úřadu práce přímo zapojeni do poskytování služeb klientům. Jinými slovy v komplexnějších a rozsáhlejších organizacích narůstá počet obslužného a řídícího personálu. : Český trh práce a Evropská strategie zamestnanosti mlka 11.1 místních úřadů a jejich personální zdroje. Částečně integrované VSZ* DEN FEN FRA NET SWE SWIT UK čet místních UP 97 183 800 210 380 3029 1139 im. počet pracovníků na 18 12 19 33 17 1 35 iměrný okrsek (km2) 248 443 1854 680 1221 14 215 Ikový počet pracovníků 2250 2893 19000 7800 8740 1060 48671 stní úředníci 1729 2301 15600 6840 6610 915 39910 :dm'ci střední úrovně 346 350 3050 570 1670 130 6840 iší úředníci_____________175 242 350 390 460 15 1947 tni úředníci 77 80 82 88 76 86 82 dníci střední úrovně 15 13 16 7 19 12 14 šf úředníci_______________8 7 2 5 5 1 4 :by zprostředkování a programy aktivní politiky trhu práce s výjimkou Velké Británie, kde itegrovány služby zamestnanosti a administrace dávek. Pramen: Labour Market policies, > 1997. Uta 11.2 ístních úřadů a jejich personální zdroje. Integrované VSZ* AUT GER ITA JAP NOR SPA ČR< t místních UP 96 184 516 479 168 753 77 :. počet pracovníků 34 440 15 27 21 11 65 . okrsek (km2) 881 1949 583 788 1986 667 1243 ivý počet pracov- 4260 89300 12084 15294 4234 15062 4998 í úředníci 3240 81000 7628 12847 3528 8133 3996 :íci střední úrovně 810 6850 3856 2294 522 6025 777 úředníci____________210 1450 600 153 184 904 138 'úředníci 76 91 63 83 83 54 81 fci střední úrovně 19 7 32 15 12 40 16 iředníci______________5______2______5______2 4 6 3 ně služby zprostředkování, programy aktivní politiky trhu práce, administrace dávek, i České republice z 1.8.2003 a úředníci střední úrovně jsou vedoucí oddělení a odborů. Labour Market policies, OECD 1997; MPSV k 1.9. 2003. iý stupeň prostorové decentralizace (dekoncentxace) je patrný také z rozložení u uvnitř systému služeb zaměstnanosti podle úrovně řízení. Zatímco ve Špa-;bo v Itálii mají poměrně velké krajské (regionální) úřady práce, v Německu loměrně rozsáhlé místní úřadovny. Koncentrace apersonálnírozloženľHn WW- ,,„,- „„..1,5------'--■* ' Personální kapacita veřejných služeb zaměstnanosti 163 Významným ukazatelem personální kapacity veřejných služeb zaměstnanosti je průměrná pracovní zátěž na jednoho pracovníka. Ukazatel se opět významně mění podle jednotlivých zemí. V systémech poskytujících plně integrované základní funkce nabýval v polovině 90. let hodnot kolem 50 nezaměstnaných na jednoho pracovníka VSZ (Německo, Rakousko), až téměř 400 nezaměstnaných na jednoho pracovníka (Španělsko). Tyto rozdíly se v průběhu let proměňovaly podle míry nezaměstnanosti. V letech 1995 a 2001 však byla v Rakousku a Německu přibližně stejná míra nezaměstnanosti (6,6 % a 6,1 % v Rakousku a 10,1 % a 10,0 % v Německu). Do roku 2002 nedošlo prakticky k žádnému pohybu pracovních sil v uvedených dvou sousedních zemích. Lze tvrdit, že v současnosti mají pracovníci našich VSZ podle uvedeného ukazatele více než dvojnásobnou pracovní zátěž na jednoho pracovníka, než naše sousední země v Evropské unii. Tabulka 11.3 Síť místních úřadu práce a ukazatele pracovní zátěže. Integrované služby Obvody místních úřadů Rok Celkem Obyv. Počet v tis. prac. Personál Celkem ZAM NEZAM DÁVKY Prům. na 1 pracovníka 1994 1994 1996 1996 1994 1994 2002 96 184 149 516 168 753 78 84 443 70 110 26 52 130 34 440 10 15 21 11 65 4230 89300 2100 12084 4230 15062 5021 740 366 985 1182 426 595 789 51 41 88 397 26 176 110 46 32 116 42 34 117 98 Rakousko Nemecko Řecko Itálie Norsko Španělsko Česká rep. Pramen: OECD, Employment Outlook, č, 67, červen 2000. Poměr se dále zhoršuje, když se pokusíme tento ukazatel zpřesnit na počet nezaměstnaných, který připadá na každého pracovníka, který je v přímém kontaktu s klienty. Statistické údaje, které máme k dispozici, dokládají, že v zemích EU tito pracovníci tvoří průměrně 63 % celkového personálu VSZ (bez administrátorů dávek v nezaměstnanosti). V České republice je tento podíl významně nižší. V rámci námi provedených případových studií tvoří průměrně jen 48-50 % zaměstnanců úřadu práce. Počet nezaměstnaných na jednoho pracovníka, který je v přímém kontaktu s klienty, činí podle našeho šetření na vybraných ÚP 230 klientů. Podle údajů statistik OECD o asociovaných zemích střední a východní Evropy v České republice činí tento ukazatel 236 nezaměstnaných na jednoho pracovníka ÚP, který je v přímém kontaktu s klienty. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti ca 11.4 mezí počtem nezaměstnaných na zaměstnance úřadů práce v přímém ;tu s nimi v kandidátských zemích EU* v roce 2002 tUL CYP EST HUN LAT LIT MAL POL ROM SR SLO EU15 214 203 228 286 3Q0 360 n.a. n.a. 182 100 118 212 = Bulharsko, CYP = Kypr, CR = Česká republika, EST = Estonsko, HUN = Maďarsko, Lotyšsko, LIT = Litva, MAL = Malta, POL = Polsko, ROM = Rumunsko, SR = :á republika, SLO = Chorvatsko, EU15 = Evropská unie. Pramen: Communication commission (2003). oj personální kapacity úřadů práce v okolních zemích EU (např. Německo) zuje současné evropské vývojové trendy reformy VSZ. Agenda „Arbeitsamt VA 2000) představuje program organizační reformy německých úřadů práce, i zajistit efektivnější prosazování aktivní politiky trhu práce. V roce 2002 o reforma zcela plánovaně ke zvýšení počtu zaměstnanců celkem o 1069 Pracovních míst (1,2 %). Dále tato reorganizace znamená zavedení týmové odborech poradenství pro zprostředkování, kde klíčovou roli koordinátora a .nagera" hraje kvalifikovaný poradce pro trh práce. raci politika pracovníků VSZ v ČR podle nejvyššího dosaženého stupně vzdějání je na led příznivá. Prakticky všichni pracovníci, kteří poskytují služby klientům íplné středoškolské vzdělání nebo vyšší. Každý pátý pracovník má vzdělání nlské (viz tabulku 11.5). Přesto je potřebné systém vzdělávání pracovníků měnit a rozvíjet koncepční personální (a mzdovou) politiku. 1.5 i UP v ČR podle nejvyššího dosaženého stupně vzdělání _______________N % /zdělání 115 2 3 dělání bez M 188 37 dělání s M. 3618 71,4 ■lání(DiS) 140 2,'8 ilské vzdělání 1006 19,9 ____________5067 100,0 3V k 30.9. 2003. výkonných pracovníků nemá obsah vzdělání zaměřený přímo na proble-ílních služeb a trhu práce. Systém průběžného profesního vzdělávání je 1 nepovinný. Rozhodování o absolvování školení a kurzů je na jednotlivých P. Pracovníci nemají stanovený jednotný profil a neexistuje jasná vazba otním vzděláváním, funkčním pracovním postupem a odměňováním. ;emí EU v souvislosti s přípravou oreanizařn/ mfr.™.. i/n~ Personální kapacita veřejných služeb zaměstnanosti 165 německý program AA 2000, zjistíme, ustupuje od stabilních a tradičních úvazků směrem k dočasným pracovním smlouvám. Nabírá nové pracovníky na konkrétní účelové programy. Zavádí významný program pracovních stáží pro mladé perspektivní „budoucí zaměstnance". Klíčovými prvky nové personální politiky jsou dále hodnotící pohovory ze supervizorem (ne vždy nadřízeným, spíše metodikem), jasný popis a profil pracovních předpokladů, který zakládá transparentní a rozvojovou pracovní kariéru a kvalifikační programy. Profesní vzdělávání je realizováno na výukových modulech. • Kvalifikace je více než tomu bylo dříve orientována na individuální předpoklady. Vzdělávací instituce jsou součástí VSZ, ale současně mají akreditaci a statut rovnocenného středoškolského i vysokoškolského vzdělávacího zařízení. Systém si samostatně školí poradce zprostředkovatele i manažery. Využívá přitom těsné spolupráce s renomovanými vysokými školami v Německu. 11.2 Personální analýza vybraných úřadů práce V této části práce prezentujeme personální strukturu vybraných úřadů práce v ČR včetně vybraných charakteristik jejich zaměstnanců. Jednotlivá data jsme získali na základě polostrukturováných rozhovorů provedených s 98 zaměstnanci v různých organizačních pozicích na pěti úřadech práce v různých regionech ČR (Ostrava, Vsetín, Děčín, Jihlava a Vyškov). Jednotlivé úřady práce jsme vytipovali na základě (i) míry nezaměstnanosti, (ii) toku trhu práce, (iii) délky nezaměstnanosti a (tv) velikosti úřadu práce. Nejdříve uvádíme úplnou personální strukturu sledovaných ÚP. Demografické charakteristiky Následující charakteristika se vztahuje pouze k personálu vybraných ÚP, který je v přímém kontaktu s klienty úřadu práce, jakož i k jejich vedoucím. V celkovém počtu dotázaných je zastoupeno cca 20 '% vedoucích pracovníků a cca 80 % podřízených zaměstnanců (71 % z tohoto podílu je v přímém kontaktu s nezaměstnanými klienty). Tomuto poměru dotázaných podle hierarchické pozice organizace odpovídá také zastoupení zaměstnanců podle jednotlivých oddělení, ke kterým tito zaměstnanci přísluší (cca 62 % dotázaných bylo zaměstnanci oddělení Zprostředkování a poradenství, zbylý počet respondentů byl získán na zbývajících odděleních - evidence a hmotného zabezpečení, trhu práce a aktivní politiky zaměstnanosti a informačního a poradenského střediska). Celkový počet dotázaných tvořily z velké většiny ženy (87,2 % žen proti 12,8 % mužů). Tento většinový poměr žen byl přítomný ve stejném poměru na všech zkoumaných úřadech práce. Tato skutečnost je způsobena tím, že 71 % všech respondentů tvořili zaměstnanci, kteří jsou v přímém kontaktu s nezaměstnanými. Tato pracovní místa jsou ve státních regionálních institucích již tradičně obsazována převážně ženami. Důvodem může být genová dispozice k větší empatii žen při jednání s klienty či jejich specifický status jako levné pracovní síly na trhu práce, kdy jsou ženy ochotny Český trh práce a Evropská strategie zamestnanosti 10 poměru žen než mužů na úřadech práce může být jednoduše rutinní způsob ob-ání těchto pracovních pozic na základě organizačních (a obecně společenských) rozboru počtu zaměstnanců v jednotlivých úřadech práce podle věku (viz tabulku je patrné, že největší počty osob jsou ve věku starší 45 let (40,4 %) a naopak nších počtů dosahují zaměstnanci do 24 let věku (4,3 %), Druhou nejčetněji ipenou skupinou jsou zaměstnanci ve věku 40-44 let (16 %). Z těchto výsledků fá, že nadpoloviční většina dotázaných (59,4 %) je ve věku starší 40 let. Do cna tak lze předpovídat postupné sílící tlaky na nahrazování stávajících zamést-starších ročníků (obzvláště to platí pro cca 19 % skupinu osob starších 50 let) niky novými. ca 11.6 S struktura zaměstnanců úřadů práce počet % let 1 U let 3 3,2 let n 11,7 let 13 13,8 let 13 13,8 let 15 16,0 et 20 21,3 let 18 19,1 94 100,0 ruhou stranu je počet dotázaných zaměstnanců mladšího věku (25-29 let) jatelný. Jejich podlije podobný podílu zaměstnanců ve věku 30 až 39 let (tyto kupiny dosahují hodnot cca mezi 12 % až 14 % ze všech respondentů). Příči-i nezanedbatelného počtu je pravděpodobně jednorázový nábor zaměstnanců iladsích) věkových kategorií v době prvotního vzniku úřadů práce. Nabírání aměstnanců mladšího věku totiž není zřejmě obecným trendem v personální řadů práce (viz zmiňovaný podíl zaměstnanců mladších 24 let). U dílčích ce v jednotlivých regionech jsme navíc nezaznamenali kumulace pracovníků věku - rozložení zaměstnanců podle věku je tak v jednotlivých regionech né. pracovní kariéře :ovního poměru u více než poloviny dotázaných zaměstnanců úřadu práce s delší než 9 let (viz tabulku 11.7). Více než polovina z těchto pracovníků dávila ve své organizaci dobu delší než 11 let. Na druhé straně „počet přija-ístnanců do „nového pracovního poměru", tj. do jednoho roku, tvoří pouze identi. Tyto výsledky vypovídají o postavení úřadu práce jako organizaci kou pracovní fluktuací. II Personální kapacita veřejných služeb zaměstnanosti 167 Tabulka 11.7 Struktura zaměstnanců podle celkové doby strávené na úřadě práce celkem % do 1 roku 2 2,2 od 1 roku do 3 let 9 9,7 od 3 do 5 let 17 18,3 od 5 do 7 let 11 11,8 od 7 do 9 let 13 14,0 od 9 do 11 let 12 12,9 nad 11 let 29 31,2 celkem 93 100,0 Mobilitu zaměstnanců uvnitř úřadů práce dobře znázorňuje tabulka 11.8. Užíváme zde indexu, který je poměrem doby strávené na současné pracovní pozici k celkové době strávené na úřadu práce a který nazýváme indexem pracovní rotace (bližší vysvětlení viz poznámka pod tabulkou). Tabulka 11.8 Struktura pracovní rotace zaměstnanců uvnitř úřadu práce (index „pracovní rotace")* podle celkové doby strávené na úřadě práce od 1 od 3 od 5 od 7 od 9 nad celkem do do do do do do 11 % 1 roku 3 let 5 let 7 let 9 let 11 let let 1 2 4 11 11,8 2 0 7 10 10,8 2 1 6 10 10,8 1 0 2 5 5,4 7 9 10 57 61,3 13 12 29 93 100,0 * Hodnota indexu se pohybuje v intervalu (0; 1). Například hodnota 0,2 znamená, že zaměstnanec strávil na současné pracovní pozici jednu pětinu celkové doby strávené na úřadě práce. Naproti tomu hodnota 1,0 naznačuje, že zaměstnanec strávil na současném pracovním místě celou svou pracovní kariéru, tj. že současnou pracovní pozici od začátku nástupu na úřad práce nezměnil (nulová rotace). Ze získaných dat vyplývá, že 61,3 % dotázaných nezměnilo od nástupu na úřad práce svou pracovní pozici. Z této skupiny osob 26,3 % zaměstnanců strávili na úřadě práce v době dotazování od tří do pěti let na jednom pracovním místě a 17,5 % nezměnilo své pracovní místo po dobu delší než 11 let! Stejný podíl pracovníků (17,5 %) strávil na své současné pracovní pozici okolo poloviny celkové doby jejich přítomnosti na úřadě práce, avšak vždy šlo o osoby s celkovou dobou strávenou v pracovním poměru od 7 do 9 let či nad 11 let. Tato skutečnost zjednodušeně znamená, ~m imňfiti T-ifirrnmirir, t-níc-1«, Cf Tlil nř^/íp nríf^fl (r\r\\r\\f\ Ľ Tlím HníHfA I icVl 1 ÍPrŤll 1 í f nP.lHríVP do 0,19 0 2 11 od 0,2 do 0,49 0 0 0 1 od 0,5 do 0,79 0 10 0 od 0,8 do 0,99 0 0 11 1,0 2 6 15 8 celkem 2 9 17 11 Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti [robnější informace o struktuře zjištěné „pracovní rotace" podává následující 11,9.Z té vyplývá, že nejméně mobilními zaměstnanci jsou podřízení referenti, du v přímém kontaktu s klienty. Například plných 16 % výkonných pracov-dboru/oddělení zprostředkování a poradenství dosud nezměnilo svou pracovní i 11.9 ra pracovní mobility zaměstnanců uvnitř úřadu práce (index „pracovní I podle odboru/oddělení, kde zaměstnanec pracuje odbor/oddělení, kde pracuji* celkem EHZ ZPR IPS TP-APZ________%_ 4 5 0 2 11 11,8 o 0,49 4 3 1 2 10 10,8 o 0,79 14 0 5 10 10,8 o 0,99 0 2 1 2 5 5,4 1 44 4 8 57 61,3 ________10 58 6________19 93 100,0 ridence a hmotné zabezpečení, ZPR=zprostředkování aporadenství, IPS = informační ké středisko, TP-APZ = trh práce a aktivní politiky zaměstnanosti dováni pracovní mobility zaměstnanců úřadů práce podle druhu vykonávané 'plývá, že své pracovní místo dosud nezměnilo 66 % referentů a 30 % pracovníků. iř zátěž podle subjektivního hodnocení í tabulka 11.10 zaznamenává počet klientů registrovaných na jednoho pra-rostředkovatelství a poradenství. Nejčastěji je uváděn počet registrovaných ízmezí 300 až 399 klientů (40,8 %). Nejvyšší počet zaregistrovaných nežali na jednoho pracovníka, jmenovitě počet vyšší 500 klientů, byl zaznamenán 1.10 mistrovaných nezaměstnaných na jednoho výkonného zaměstnance ve :li úřadech práce do 200 klientů 200-299 klientů 300-399 klientů 400-499 klientů 2 nad 500 klientů 0 celkem 5 0 1 2 1 4 5 0 0 10 I 0 9 0 6 5 5 2 4 • 0 18 7 0 6 2 0 0 8 Personální kapacita veřejných služeb zaměstnanosti 169 Počty zaregistrovaných klientů u daného pracovníka nekorespondují pouze s mírou nezaměstnanosti v daném regionu, ale také s počtem výkonných pracovníků. Lze předpokládat, že čím vetší je počet zprostředkovatelů na úřadu práce, tím větší pravděpodobnost rozložení daného počtu klientů mezi jednotlivé zprostředkovatele, a tím i větší je pravděpodobnost, že výsledný počet nezaměstnaných na jednoho pracovníka bude nižší. Tento fakt hovoří o tom, že v regionech s vysokým počtem zaregistrovaných nezaměstnaných na jednoho pracovníka ÚP (Ostrava, Děčín, Vsetín) je nutné zvýšit počty pracovníků, aby došlo k přijatelnějšímu rozložení počtu nezaměstnaných mezi jednotlivé pracovníky. Zároveň by došlo ke snížení psychického tlaku na zprostředkovatele. Tento stav je demonstrován pomocí „zátěžového ukazatele" (tj. počtu klientů řešených jedním pracovníkem za týden) v následující tabulce 11.11. Tabulka 11.11 Počet klientů na jednoho výkonného pracovníka za týden ve zkoumaných úřadech práce do nad 40 41-60 61-80 81-100 101-120 121-140 140 Celkem Děčín 0 0 0 3 4 0 0 7 Jihlava 0 0 3 7 2 0 0 12 Ostrava 0 0 2 10 3 0 1 16 Vsetín 0 0 4 2 1 3 0 10 Vyškov 0 1 1 7 2 0 0 11 celkem 0 1 10 29 12 3 1 56 % 0 1,8 17,8 51,8 21,4 5,4 1,8 100,0 Specifická personální zátěž se projevuje zejména u pracovníků oddělení poradenství pro zprostředkování. Téměř tři čtvrtiny dotázaných zprostředkovatelů zaměstnání (73,2 %) pracuje týdně s cca 100 klienty. Jedna šestina z těchto zaměstnanců (16,6 %) uvedla, že odhad počtu klientů, které „řeší" za týden, dosahuje 120 osob. Čtyři dotázaní (7,1 %) dokonce vypověděli, že počet jimi řešených klientů dosahuje počtu od 130 do 175. Z předložených údajů můžeme hypoteticky vyvodit, že poskytuje-li zprostředkovatel své služby nezaměstnaným pět dní v týdnu po dobu 6,5 hodin čistého času za den, potom na „obsloužení" každého ze sta klientů za týden má k dispozici cca 20 minut. Je-li celkový počet klientů řešených během jednoho týdne 130, doba poskytovaná každému klientovi se průměrně pohybuje okolo ]5 minut. K tomu musíme přičíst i fakt, že setkání se obvykle opakují jednou za měsíc. Evropskou unií prosazovaný individuální přístup zaměstnanců úřadů práce vůči nezaměstnaným klientům tak nemůže být realizován z důvodu nedostatku času. Dále se ukazuje, že zátěž pracovníků se proměňuje podle regionů. Navrhujeme sjednocení podmínek pracovní zátěže například stanovením limitů, které budou tvořit jeden z ukazatelů výkonu úřadu práce a budou ovlivňovat velikost rozpočtu ÚP. Tento kvantitativní ukazatel však musí být propojen s ukazateli kvality. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti Závěr yužívala sekundární analýzu personalistických databází systému služeb za-DSti a současně personálních rozhovorů na vybraných úřadech práce (v rámci ých studiO- Na základě lěchto metod dospěla k poznatkům, které dokumentují 1 krát vyšší průměrnou pracovní zátěž výkonných zaměstnanců na českých práce než na úřadech v Rakousku nebo v Německu. Průměrný počet klientů ého pracovníka v důsledku znamená, že pracovníci se nemohou klientům ilně věnovat. Současně se ukázalo, že ve veřejných službách zaměstnanosti ČR více žen než je obvyklé v okolních zemích. Přibližně čtyři z pěti zaměst-(U ženy. Na našich úřadech práce existuje velmi malá pracovní rotace a prvky polupráce jsou relativně málo rozšířené. Analýza věkové struktury výkon-lěstnanců ukazuje, že přibližně každý pátý poradce je starší 50 let. Je možné ídat, ze ve střednědobé perspektivě 5 až 10 roků dojde v systému k větší u výměně. Ukázalo se také, že výkonní pracovníci mají sice stredoškolské s maturitou, ale uvedené vzdělání jen málokdy přímo souvisí s kvalifikační j poradce na trhu práce. Dosud není přijímaná jednotná vzdělávací a per-olitika. Příklady dobré praxe ze sousedních zemí (Rakousko a Německo) v tomto ohledu jen málo využity. Kapitola 12 Organizace veřejných služeb • zaměstnanosti Cílem studie organizačních vztahů je odpovědět na otázku, do jaké míry tyto vztahy vytváří kapacitu pro realizaci politických cílů a opatření vycházejících z Evropské strategie zaměstnanosti (ESZ) zaměřené na vyšší adresnost, komplexnost a efektivnost poskytovaných služeb. Prostředkem při tomto zjišťování nám bude stanovení míry dynamického charakteru organizace, který se vyznačuje funkčními mechanismy organizační kontroly dosahování cílů a současně dostatečně velkou volností pro rozhodování jedince v rámci zvyšování adresnosti, efektivnosti a individuálnosti přístupu veřejných služeb zaměstnanosti ke klientům a jejich problémům. Předkládaná studie organizačních vztahů představuje vícevrstevnou analýzu uspořádání veřejných služeb zaměstnanosti (VSZ) v České republice. Rozbor těchto organizačních a institucionálních předpokladů provádění politiky trhu práce v České republice zahrnuje celý proces realizace politiky. To znamená: » analýzu systémových podmínek služeb zaměstnanosti daných povahou institucí zapojených do poskytování služeb na trhu práce (jasnost cílů, personální předpoklady, legislativní rámec, financování systému) a současně; • analýzu organizačních možností na úřadech práce, kde se konkrétní služby realizují. Jinak řečeno, v první části se budeme zabývat analýzou „makrostrukturálních" pravidel podmiňujících funkčnost celého systému a ve druhé rozborem organizační „mezostruktury", kterou představují pravidla chování na jednotlivých ÚP. Tímto způsobem bude možné v závěru ukázat, jak se systémové podmínky fungování veřejných služeb zaměstnanosti promítají v činnosti jednotlivých úřadů práce. Bude možné popsat, jak se pracovníci úřadů práce adaptují na možnosti a případné problémy systému VSZ v České republice. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti .1 Verejné služby zamestnanosti: analýza makrostruktury lýza makrostrukturálních pravidel byla provedena na základě následujících dato-1 a informačních zdrojů: (1) Záznamy rozhovorů s řediteli a vedoucími pracovníky ybraných pěli ÚP (ÚP Děčín, ÚP Jihlava, ÚP Ostrava, ÚP Vsetín, ÚP Vyškov) odborech Správy služeb zaměstnanosti, (2) Základní legislativní normy vztahu-:e k činnosti VSZ v ČR, (3) Zprávy z výzkumu rozhodování a komunikace na ální úrovní naší veřejné politiky, (4) Zprávy a informační materiály zahraničních ultantů na Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR (dále také MPSV). '. analýzy těchto informačních zdrojů vyplývá, že VSZ jsou tvořeny Správou slu-:aměstnanosti a jednotlivými úřady práce, V současné době je Správa služeb stnanosti organizačně začleněna přímo do struktury MPSV jako jeden z jeho i úseků. V jejím čele stojí vrchní ředitel, který přímo řídí čtyři odbory: odbor trhu , odbor poradenství a zprostředkování, odbor financování služeb zaměstnanosti a •metodiky správního řízení. Vrchnímu řediteli jsou rovněž odpovědní jednotliví lé regionálních a lokálních úřadů práce. Činnost a agendu Správy služeb zaměst-ti přímo ovlivňují také ostatní úseky MPSV. Zejména úsek pro oblast legislativní :ovně právní a dále úsek pro oblast ekonomickou a úsek pro oblast evropské ace a mezinárodní vztahy. Na tomto úseku byla v roce 2002 umístěna agenda pro pomoci z Evropských sociálních fondů. Organizační struktura agendy veřejných zaměstnanosti tedy fakticky zahrnuje až pět stupňů řízení (oddělení, odbory, é ÚP, úseky ministerstva a úroveň řízení ministra), ganizační uspořádání regionálních úřadů práce volně odpovídá struktuře Správy zaměstnanosti na MPSV. Mezi jednotlivými úřady však existuje poměrně : variabilita předepsaných organizačních struktur podle velikosti úřadů a podle í rozlohy regionu, v němž zajišťují služby zaměstnanosti. Rozhodnutí o změnách :ačních struktur činí ředitelé ÚP, Organizační schéma podléhá schválení nadří- stupně. Na úřadech práce fungují obvykle odbory zprostředkování zaměstnání, noradenství a rekvalifikace, odbor trhu práce a informatiky, odbor kontrolní a a odbor ekonomický. Na větších úřadech jsou na úrovni odborů zařazovány pobočky ÚP. Určitá volnost ÚP při úpravě předepsané organizační struktury :bná vzhledem k regionálním odlišnostem a odlišnému personálnímu složení sr. .lýza dospěla k identifikaci následujících typických vlastností organizace VSZ republice. íizační propojení poradenství, zprostředkování a administrace sociálních a ÚP ' úřady práce poskytují v případě potřeby souběžně poradenské služby a služby ikování zaměstnání konkrétním klientům. Na těchto pracovištích však není dnotný způsob spolupráce pri zajišťování těchto služeb. Existují ÚP (např. na nichž jsou poradenské aktivity přímo spojeny se zprostředkováním na idboru a administrativní činnosti spojené se správním řízením a vyplácením Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 173 ství, zprostředkování a správní rozhodnutí vyčleněny do samostatných organizačních útvarů. Na menších ÚP (Vyškov) na přípravě správních rozhodnutí přímo participují jednotliví zprostředkovatelé práce, kteří současně zabezpečují i poradenství pro zprostředkování. Všechny uvedené formy organizační spolupráce mohou být funkční a podle vyjádření pracovníků také funkční jsou. Ukazuje se, že při zajišťování těchto hlavních činností na ÚP není důležitá jen jejich formální struktura. Dalšími rozhodujícími faktory úspěšné spolupráce jsou možnosti vzájemné a otevřené komunikace, odpovědnost a kompetence jednotlivých pracovníků k plnění úkolů a vzájemná důvěra mezi nimi. • Organizační autonomie ÚP Ředitelé ÚP jsou odpovědni za realizaci státní politiky zaměstnanosti v regionech. Základní cíle a činnosti úřadů upravují zákonné a podzákonné normy. Je to především zákon č. 1/1991 Sb. azákon č. 9/1991 Sb. v platném znění. Dále je to zákon č. 118/2000 Sb. a celá rada vyhlášek a politických či metodických směrnic a pokynů MPSV. Přesto mají regionální ÚP relativně velkou autonomii při plnění úkolů MPSV a Správy služeb zaměstnanosti (SSZ). Ředitelé úřadů si jsou této relativně velké nezávislosti rozhodování vědomi. V rozhovorech připustili, že je na ně „delegována poměrně značná pravomoc související s realizací státní politiky zaměstnanosti v regionu". Základním faktorem posilujícím nezávislost ÚP při realizaci politiky je jejich právní subjektivita. Nezávislost však podporuje více příčin. Významnou příčinou jsou také obvykle málo konkrétní formulace cílů a úkolů určených pro ÚP. Tyto cíle jsou pak obtížně kontrolovatelné a jejich dosažení těžko zjistitelné. Dalším faktorem vyvolávajícím reálnou nezávislost úřadů práce je okolnost, že vedení ÚP se podílí nejen na realizaci, ale také na tvorbě politiky zaměstnanosti v územní oblasti působení. Zejména při vyjednávání s reprezentanty ostatních orgánů státní správy, samosprávy, se svazy zaměstnavatelů a odborovými orgány se vedoucí pracovníci úřadů práce stávají nejen administrátory, ale také tvůrci politiky zaměstnanosti. Při léto činnosti vstupují do komplexního a proměnlivého prostředí politických vztahů, v nichž se často pohybují na samé hranici svých resortních kompetencí. V této situaci musí často činit autonomní rozhodnutí a potřebují pro svou činnost poměrně rozsáhlou organizační volnost. • Metodické a odborné kompetence při řízení programů aktivní politiky na ÚP Základní metodické směrnice dávají zákonné normy a vyhlášky MPSV. Tato legislativní regulace však nestačí k reakci ÚP na situace na trhu práce. Rozpracovaní konkrétních cílů politiky trhu práce se provádí na jednotlivých úřadech práce směrnicí (pokyny) ředitele. Do tvorby rozhodnutí na této úrovni vstupuje většinou poradní sbor ředitele ÚP, v němž jsou obvykle zástupci sociálních partnerů v okrese, zástupci velkých podniků, bank, reprezentanti dalších státních institucí (např, Správa sociálního zabezpečení, finanční úřad) a zástupci územní samosprávy. Na tvorbě ročního plánu práce intenzivně spolupracují vedoucí odborů a klíčových oddělení. Využití informačního systému na regionálních úřadovnách při tvorbě ročních plánů není vyhovující. e~—-"-"i- ^j-.-.,-.,;,-; ^nt-n^iHin informace analvzuiící a předvídající Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti iálními partnery a dalšími subjekty na místních pracovních trzích. Plánované cíle práce mají jen výjimečně kvantitativní povahu. i rozpracování cílů a opatření politiky trhu práce se podílí SSZ tím, že připravuje itivní úpravy, vytváří metodické pokyny, na jejichž tvorbě významně participují /ní skupiny vytvořené většinou z pracovníků úřadů práce. Zejména oddělení iky a správního řízení úzce spolupracuje s úřady práce na vytváření metodických ní pro činnost VSZ v regionech. lence k centralizací organizačních vztahů r vývoje organizačního uspořádání veřejných služeb zaměstnanosti za posled-ssel let odhaluje projevy centralizačních tendencí ve vyšších stupních jeho hie-. Uvedený vývoj lze rozčlenit do tří relativně odlišných Táží. V prvním období 11990 do 1994 existovaly na MPSV dva organizační útvary zabývající se věcně m zaměstnaností a trhu práce. Jednak to byla Správa služeb zaměstnanosti a samostatný odbor ministerstva. SSZ jako centrální administrativní a řídící jed-eřejných služeb zaměstnanosti byla součástí MPSV. Měla však svého vrchního a jako celek podléhala příslušnému náměstku ministra, který současně řídil i lající odbor. Tento na první pohled nepřehledný stav byl pravděpodobně na-m k postupnému organizačnímu oddělení tvorby politických a legislativních íutí, které plně přísluší vládní instituci, od administrativních a manažerských tuti výkonného orgánu politiky zaměstnanosti reprezentovaného Správou s!u-lěstnanosti, oce 1994 nastává druhá etapa, která trvá přibližně do přelomu století. V dubnu chází ke zrušení odboru zaměstnanosti na MPSV a jeho agendu přebrala SSZ. í řešení bylo výhodné zejména v krátkodobé perspektivě. Znamenalo snížení ich nákladů ministerstva. Výhodou mohla být i přímá odpovědnost ministra proces politiky zaměstnanosti včetně její odborné realizace. Za nevýhodu je ovažovat bezprostřední organizační propojení politických a správních rozhod-vykle bývá chápáno jako přílišné zatížení pracovníků ministerstva operační . Pravděpodobně závažnějším důsledkem vsak může být zahlcení správních a akých aktivit politickým rozhodováním, které v demokratické politice často i hledání přijatelných kompromisů. etapa začala po roce 2000 a trvá dodnes. Přibližně od tohoto data se výrazné integrační snahy promítly do organizačního života MPSV. Nutnost změn í politice a politice zaměstnanosti vedla na MPSV k vytvoření nových agend nám organizačních kompetencí (agenda evropské integrace, řízení pomoci :ých strukturálních fondů [ESF], zrušení oddělení 411 strategie politiky za-'Sti). Věcný obsah nových agend má přímý vliv na politiku zaměstnanosti a 2. Pro nové agendy přitom jsou určeny organizační jednotky, které nejsou :ompetenct Správy služeb zaměstnaností. Například agenda řízení pomoci umístěna na odboru 72 v rámci úseku integrace a mezinárodní vztahy a nplementace programů ESF je na oddělení 415 v rámci SSZ. Při pokra-lioto organizačního vývoje bude skutečně politická agenda zaměstnanosti ce stále více prostupovat do činnosti dalších úseků MPSV V tfim ™..,.:~ Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 175 nizačního principu nedílné pravomoci vedoucího (dosud vrchní ředitel SSZ). Jiným pravděpodobným důsledkem může být zatěžování úseku ministra řešením operativních problémů a kompetenčních nedorozumění spojených s realizací programů politiky zaměstnanosti a trhu práce. Bude docházet k další centralizaci rozhodování v systému veřejných služeb zaměstnanosti. • Poradní role sociálních partnerů při řízení služeb zaměstnanosti Zaměstnavatelské a zaměstnanecké svazy mohou být významné subjekty formování situace na trhu práce. Zkušenosti ukazují, že z hlediska budoucího vývoje politiky zaměstnanosti jejich aktivity mohou být efektivní zejména při utváření regionální politiky. Podle vyjádření řady expertů z úřadů práce a SSZ představitelé těchto organizací jsou však doposud málo aktivní při vstupování do přípravy politiky zaměstnanosti a trhu práce. Někteří ředitelé ÚP konstatují, že role zástupců odborů na trhu práce se omezuje na zprostředkovatele stížností pro porušování zákoníku práce, zákona o zaměstnanosti nebo zákona o mzdě. Důvodů tohoto stavu je pravděpodobně více. Na jedná straně pro aktivní sociální dialog při přípravě politiky vytváří prostor zákonné normy i aktuální politické směrnice (např. NAPZ, 2003). Na druhé straně většina dotazovaných pracovníků na ÚP je v podmínkách financování systému služeb zaměstnanosti ze státního rozpočtu spíše pro poradní funkci těchto zástupců. Tedy pro udržení současného stavu, Z rozhovorů na vybraných ÚP vyplývá, že velkým problémem je plošné navazování spolupráce se zaměstnavateli v okresech. Ukazuje se, že administrativní přístupy založené na jednorázových kontaktech prostřednictvím formulářů a výkazů jsou neúčinné, Z příkladů dobré praxe (ÚP Vsetín, ÚP Ostrava) vyplývá, že úspěšná spolupráce se opírá o individuální a osobní jednání s kompetentními zástupci podnikatelských subjektů. Vstřícní podnikatelé v okresech obvykle očekávají jasné a srozumitelné návrhy spolupráce a konkrétní reakce na své požadavky a návrhy. Typickými vlastnostmi úspěšného monitoringu a trvalejší spolupráce je aktivní a často „neodbytný" přístup pracovníků ÚP. Důležitou vlastností je také snaha o budování vzájemné důvěry a vysvětlování strategie ÚP v regionu. K tomuto stylu práce se zaměstnavateli nemají dotazované ÚP dostatečnou pracovní kapacitu a často narážejí i na nedostatečné profesionální kompetence vlastních pracovníků nutné k vyhodnocování ekonomické a podnikatelské situace zaměstnaneckých organizací. V této situaci je pochopitelné, že aktivní navazování spolupráce s podniky je věcí velmi úzkého okruhu především vedoucích pracovníků na úřadech. Zkušenosti ze spolupráce se zástupci měst a obcí jsou velmi rozdílné. Jako klíčovým faktorem úspěchu se ukazují zkušenosti starostů s výkonem komunálních funkcí v rámci samosprávy. Rozbor stanovisek pracovníků zkoumaných úřadů rovněž dokládá další důležitý důsledek úspěšné spolupráce mezi úřady a zaměstnavateli: výsledkem této spolupráce je zvýšení veřejné autority a prestiže ÚP v regionech. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti má komunikace a vztahy mezi regionálními ÚP jednotlivými úřady práce se v průběhu jejich existence postupně rozšířila inten-vzájemná komunikace a vztahy. Tyto vztahy fungují mezi praco vniky na různých ich v organizaci úřadů práce. Nejvýznamnější pro fungování služeb zaměstna-isou však vztahy mezi řediteli. Studie ukázala, že tyto vztahy nabývají různých i prvé, neformální komunikace ředitelů založená na personální sympatii nebo něm zájmu. Nemusí být tyto vztahy nutně vymezeny regionálně. Na této úrovni ají konzultace o závažných problémech, o kritických interpersonálních vztazích outo cestou probíhá lobování a spolupráce. Za druhé, obvykle dlouhodobě e neformální vzájemná komunikace a vztah mezi řediteli ÚP v určitém regionu. /zájemné vztahy vyplývaly a vyplývajís nutnosti koordinovat politiku trhu práce ebou. Takto vytvořené komunikační sítě jsou důležitým nástrojem spolupráce dyž nejsou systematické (někteří ředitelé nejsou zapojeni) a zpravidla nemají celého kraje. Za třetí, ředitelé udržují vzájemné kontakty a vztahy v rámci ifch porad s vrchním ředitelem SSZ. Podle vyjádření ředitelů tyto porady pro ně lativně velký informační význam. Chtěli by tuto formu komunikace s centrem ivnit a posunout více směrem k inspiraci a vedení v jejich práci, cávání ředitelů ÚP v regionu v posledních letech přerůstá ve více méně pravi-itkání organizovaná řediteli ÚP pověřených krajskou působností. Z iniciativy Iních úřadů a se souhlasem MPSV vznikají tzv. regionální (krajské) rady ředi- V tomto období se tedy postupně utváří institucionální rámec pro organizaci ní politiky ÚP a pro komunikaci s jinými politickými subjekty v krajském Je nutné konstatovat, že zatím tyto regionální rady svůj účel neplní, což je lelné vzhledem k jejich nezralosti a neusazenosti v systému služeb zaměstna-edstavitelé krajské samosprávy zatím plně neakceptovali ředitele pověřených ko své partnery. Závažnější je však skutečnost, že existenci těchto rad plně ováli ani někteří ředitelé ÚP. V rozhovorech s pracovníky vybraných úřadů lativně silný hlas pro tzv. dvoustupňový mode! řízení (ředitelé ÚP- SSZ) bez d mezičlánku a silně obhajovali právní subjektivitu lokálních ÚP. Většina ře-však vyslovuje pro „integraci" či „standardizací" metodik a administrativních nezi ÚP. ováné kontakty a vztahy probíhají i mezi pracovníky na nižších organizačních Pravidelně se setkávají například vedoucí jednotlivých odborů, analytici trhu icovnící právního oddělení. Většinou jde opět o kontakty dvojího druhu: spontánně a na základě iniciativy zdola-nahoru a kontakty podporované ;né shora-dolů. Například Správa služeb zaměstnanosti organizuje činnost cli komisí", které vznikají z členů ÚP jako poradní a pracovní orgán SSZ na řešení některých aktuálních či naopak komplexních a dlouhodobých ný uvedené formy horizontální vzájemné komunikace a kontaktů způsobují, ájemné informovanosti mezi jednotlivými ÚP je v kontextu české veřejné mi vysoká. (Můžeme srovnat se Správou služeb sociálního zabezpečení, Vě-užbou ČR nebo obecní samosprávou). Intenzívní komunikační síť mezí ÚP, jejích organizační autonomií a bohatým obsahem práce, vytvořily nezbytné : prostor pro rozvoj personální ansažovrninsii n nm^mf;-:--'- — Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 177 podporovala nebo mu alespoň nebránila. Zejména v počátečním období fungování systému pracovní iniciativy zdola dokonce iniciovala. • Prvky regionální integrace a spolupráce Intenzivní komunikační sítě mezi ÚP v regionech vytvářejí podmínky, aby v některých oblastech činností spolupracovaly. V souvislosti se vznikem „pověřených" úřadů se tyto původně spontánní integrační tendence posílily. Zatímco dříve měla integrace spíše podobu „přebírání příkladů dobré praxe", v současnosti má závaznější charakter. Vyplývá s předběžné „dohody o integraci", V oblasti APZ dochází například ke sbližování a sjednocování metodik poskytování státní dotace při tvorbě nového pracovního místa (region ostravsko, jihlavsko) Podle vyjádření vedoucích pracovníků ÚP v těchto regionech jsou metodiky pro tvorbu APZ sjednocené přibližně na 70 % , resp. na 30 %. Podobně se snaží v obou regionech sjednocovat i formuláře a administrativní postupy, i když v těchto bodech integrace postupuje pomaleji. Naše studie dále ukázala, že existují také oblasti (oblast Brna), kde je viditelně menší zájem o regionální spolupráci mezi ÚP. • Aktuální problémy systému VSZ v České republice Na základě předchozího popisu organizačního a personálního zajištění VSZ je možné identifikovat několik slabých míst systému. Tyto slabiny jsou s velkou pravděpodobností bariérou dalšího rozvoje činnosti VSZ v etapě integrace naší republiky do EU. Za problematická místa stávajícího uspořádání pokládáme: • Narušení organizačních vztahů mezi centrem a úřady práce; • Resortismus řízení veřejných služeb zaměstnanosti; • Slav rozpracování cílů a strategií politiky trhu práce na regionální a lokální úrovni. Za silné stránky systému naopak pokládáme: • Inovativnost úřadů práce a angažovanost pracovníků; • Formování regionální politiky trhu práce zdola-nahoru. • Narušení organizačních vztahů mezi centrem a úřady práce Přes obětavost a snahu konkrétních pracovníků v SSZ a na úřadech práce dochází k postupnému vzdalování činnosti centra a regionálních úřadů. MPSV, jehož je SSZ pevnou součástí, se orientuje ve svém rozhodování především na politické cíle a hodnoty. Na druhé straně ÚP se organizují v regionech, koordinace mezi nimi probíhá často bez kontroly ředitelství SSZ. SSZ nemá úplnou kontrolu na systémem a ředitelé ÚP se naopak často rozhodují v situacích velké neurčitosti. K omezování této velké. volnosti rozhodování často slouží konzultace se sousedními ÚP. Uvedený stav lze dokumentovat jako dlouhodobý a stabilizovaný. Má tedy pravděpodobně stabilní příčiny. Popisují ho i výzkumná šetření centrálního rozhodování, která Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti nínek rozhodování na vyšších stupních řízení ministerstva (ministr náměstci ve í odborů, vrchní ředitel SSZ) se podílí specifické vnější prostředí ministerstva trní prostředí organizace. Tato okolnost byla v rozhovorech s vyššími ÚFedníkv ocena jako hlavní bariéra koncepčního rozhodování na MPSV. íeurčitost vnějšího prostředí ministerstva je způsobena jak jeho komplexností a tostí, tak jeho dynamikou. Komplexnost spočívá v existenci množství samostat subjektů, které zasahují do činnosti MPSV a ovlivňují rozhodovací procesy" nejvýznamnější faktory patří politické instituce parlamentní demokracie ostatní if resorty, politické strany a zájmové skupiny. Významnou činností ovlivňující »dováni odborů ministerstva je lokální a regionální lobbyismus. Na této činnosti dílejí také úřady práce, nitřní prostředí ministerstva slabě podporuje možnosti koncepčního rozhodování uplatnění koncepčního myšlení v práci úřaduje dáno nedostatkem politického u v minulém období, neexistencí specializovaného útvaru strategického piáno v rámci SSZ vznikl a byl opět zrušen) a personálním složením ministerstva (viz" činnosti na ministerstvu zcela převažuje operativa. Řešení úkoluje organizováno Lrolováno především podle liniové útvarové struktury. Tvorba meziutvarových /nich týmů je spíše výjimečná. Rozhodovací kompetence se soustřeďují přede J liniových vedoucích. Na ministerstvu se pro plnění pracovních úkolů využívá 'šírn formálních komunikačních směrů a sítí. :álnč fungující, pracovníky sdílená pravidla organizačního chování jsou rozpo . Tyto rozpory byly hodnoceny dotazovanými jako nefunkční v fom smyslu že y jako kulturní konglomerát spojení dvou samostatných organizací (federálního Dhkového ministerstva) v roce 1993. Zatímco činnost dřívějšího republikového vrstva byla z větší časti naplněna operativou, koncepční a strategické činnosti se 'ovaly na federálním úřadu. Uvedené rozdělení činností se stále promítá do pra h návyků zaměstnanců, kteří se rekrutovali především z bývalého republikového irstvu. druhé straně úřady práce a jejich vedoucí pracovníci si v rozhovorech opakovaně úi na nedostatek zpětné vazby. Ředitelé uznávali, že mají možnost se kdykoliv at na jakýkoliv odbor SSZ nebo i ministerstva, a nestává se, že by byli odmítnuti dopisy, hlášení a jiné podnety se jim reakce nedostává. Jeden z ředitelů situaci oval následovně: „Někdy mám pocit, že naše hlášení do celorepublikových ani nikdo nečte, natož pak, že by analyzoval!" sou k dispozici materiály, které by upřesňovaly jakchápe MPSV a SSZ určité é kroky a vysvětlovaly postoj MPSV k situaci na trhu práce. Také ředitelé si mjí nedostatek koncepčnosti v řízení VSZ. Jsou přesvědčeni, že tento stav re né míry vyvolán kapacitními možnostmi Správy služeb zaměstnanosti, íy práce jsou nuceny v této situaci konkretizovat politiku trhu práce v okruhu abnosti. Reagovat na praktické problémy trhu. Tato činnost je vytrhuje z Čistě trativních návyků. Ředitelé ÚP se snaží vlastními prostředky eliminovat infor-eficit pro koncepční rozhodování, který je podle nich vyvolaný nedostatečnou j vazbou MPSV a SSZ". ianý stav má negativní důsledky pro činnost systému VSZ zejména v tom, že Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 179 VSZ, kdy jednotlivé části systému se v dané chvíli navzájem spíše nepotřebují, i když vedoucí pracovníci SSZ i ÚP si uvědomují, že tento stav není udržitelný. Formulace strategických cílů by měla probíhat také komunikací a spoluprací centra s regionálními (případně lokálními) úřady práce. Z regionů by měly být formulovány požadavky směrem do centra a SSZ, případně mezirezortní komise by měly formulovat společenskou objednávku. Jde tedy o obousměrný proces, i když doposud probíhá nedostatečně. • Rczortismus řízení VSZ Obecné cíle politiky zaměstnanosti a trhu práce (NAPZ, 2002; NAPZ, 2003) vyžadují provázanost tvorby cílů na meziresortní úrovni. Tato provázanost je nedostatečná. Nedostatečnost mezi resortních vazebje přitompatrnájak v úrovni centra, takjednotlivých regionů. Z nedávno uskutečněných výzkumů (Purkrábek, Potůček, 2000) vyplývá, že komunikace mezi resortními ministerstvy je nedostatečná. Promítají se do ní konflikty zájmů jednotlivých resortů. Nedorozumění mezi reprezentanty různých ministerstev má tedy převážně strukturální charakter. V posledním období strukturální nedorozumění a diskuse viditelně vyvolávají snahu o vytvoření systému profesního vzdělávání ve státní správě. Neexistují však ani účinné organizační formy komunikace mezi ministerstvy. Nejobvyklejším způsobem spolupráce, který MPSV podporuje, je činnost meziresortnící1 komisí. Jejich funkčnost závisí především na personálním složení. Tyto komise nejsou dobře organizovány, neexistují jasná pravidla pro jejich působení, naprosto nedosta' tečná je časová kapacita pracovníků vydělená pro činnost v nich. V současnosti podléhá tvorba komisí spíše politickým pravidlům. Odborná a pro' fesionální hlediska jsou až na druhém místě. Mezirezortní komise vznikají ad hoc k řešení vzniklých problémů. Jsou-li problémy významné, komise nepřináší uspoko" jivé řešení. Výsledkem jsou více méně obecné závěry, na kterých se účastníci jso^ schopni shodnout. Je-li problém detailní, související spíše s vyjasnením stanovisek' mohou být úspěšné. Dotazovaní upozornili také na okolnost, že institucionalizov^ meziresortní komise nelze. Brání tomu znění kompetenčního zákona. Pracovníci míU1 pouze zmocnění. Zákon o kompetencích by měl určit priority. a Analytická kapacita systému VSZ Na ministerstvu se viditelně projevuje okolnost, že pro strategické plánování chy*7 dostatečně silné analytické oddělení. VÚPSV nemá kapacitní možnosti, aby poskyt0, val dlouhodobější výhledy do budoucnosti. Poskytuje informační základnu pro řeŠo*1, aktuálních úkolů. V tomto smyslu pomáhá také grantová politika MPSV, Na drul"* straně rezortní výzkumný ústav představuje solidní a profesionální informační ^ , kladnu k vybraným problémům. Monitoruje na profesionálně dobré úrovni podsta problémy. Na ÚP je činnost analytika obvykle spojována s přípravou a vyhodnocením čtvrti^ nich a ročních výkazů. Analytické skupiny jsou kapacitně posíleny na větších úřade5^, a na úřadech pověřených krajskou působností. Pro analytickou Činnost na ÚP má V~ Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti :abází pro statistickou analýzu, ale ještě není pro tyto Funkce dostatečně při-atabázová základna MPSV a VSZ je ve vývoji a proces pokračuje. Přesto tav neumožňuje poskytovat informace pro strategická rozhodnutí na žádné i tému. s Úřady práce: analýza mezostruktury jící části budeme prezentovat základní výsledky organizační analýzy prove-ici případových studií pěti vybraných úřadů práce.1 hlavním cílem bylo zjistil, jak se projevují některé systémové problémy álního uspořádání veřejných služeb zaměstnanosti v činnosti úřadů práce, ní organizační problémy úřadů práce, které v současnosti mohou limitovat icitu realizovat politiku trhu práce podle Evropské strategie zaměstnanosti, i malou soudržnost zaměstnanců úřadů práce, velkou závaznost pravidel adů práce, úroveň kontroly a volnost rozhodování operačních pracovníků a yl organizačního řízení. Popíšeme jednotlivé problémy podrobněji. stanovily poznávací cíle a otázky: iravidla a jaké způsoby organizace činností jsou rozšířené na vybraných ÚP? :lký je rozsah volnosti rozhodováni na různých odděleních vybraných ÚP? :lká je soudržnost činnosti jednotu vých oddělení i úřadu práce jako cel ku ÚP? lentiíikovat případné organizační konflikty a limity snižující funkčnost úřadů práce vzhledem izaci cílů nové strategie zaměstnanosti ? .nizace služeb úřadů práce vznikla na základě dat a informací sebraných v průběhu května až 3 v různých typech „okresních" úřadů práce, Jejich výběr byf do značně míry sofistikovaný myšlený. Použili jsme několik kritérií pro výběr organizací. Za prvé jsme použili ukazatele oje míra nezaměstnanosti a podíl volných pracovních míst k zaměstnanosti v „okrese". Dále 'zy zahrnuli podíl dlouhodobí nezaměstnaných k celkovému stavu uchazečů o zaměslnání :le toku nezaměstnanosti v okrese za rok. Pomocí shlukové analýzy jsme definovali shluky podobnými hodnotami uvedených ukazaielů. Vybrané úřady reprezentují různé shluky ÚP ad luace na trhu práce po relativné nejlepší. mc brali v úvahu typ hospodářství v regionu a jeho sídelní charakter. Vybrali jsme úřady imyslovém velkoměstě, úřady působící spíše ve venkovských regionech s rozvinutým kovo-, úřady v průmyslové oblasti postižené restrukturncí hospodářství. e vybírali podle velikosti úřadu práce. Analyzovali jsme úřady s méně než 50 zaměstnanci ady s více než 200 zaměstnanci. Náš výběr byl podřízen záměru popsat organizaci úřadů různorodosti. Vybrané úřady práce tvořil ÚP Děěín, ÚP Jihlava, ÚP Ostrava, ÚP Vseltn a ÚP ;anizacích jsme prováděli případové studie organizačního uspořádání poskytovaných služeb, lektrutn vzájemně se doplňujících metod. m dokumentů ÚP (organizační řád, náplně práce, výkazy výkonových ukazatelů, statistické ' APZ, organizační schemata aid.), ní rozhovory s vedoucími pracovníky ÚP Především s vedoucími odboru (oddělení) poraden-:prostředkování. ivání technikou dosazníku. Ve studii byl použit dotazník organizační kultury konstruovaný na volnosti rozhodování v organizaci. ■vání technikou strukturovaného rozhovoru s náhodně vybranými pracovníky oddělení zpro-ivánť, poradenství a rekvalifikace, aktivní pol i tiky zaměstnanosti, Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 181 • Malá organizační soudržnost Případové studie organizačních postojů a chování na úřadech práce dokládají, že mezi pracovníky nejsou vykrystalizovány relativně stabilní a ucelené názory na důležitá pravidla organizačního chování. Tato skutečnost má dva základní důsledky pro řízení úřadů práce. 1. Nevyhraněné organizační představy pracovníků úřadů práce kladou velké ná-roky na řídící práci. Vedoucí pracovníci nemají při svém rozhodování velkou jistotu, jak budou jejich podřízení reagovat na zadávané úkoly. Pravděpodobně je tato situace nutí věnovat neúměrně vysokou část pracovního času provádění kontrolní činnosti a sběru informací o chování podřízených. Na tuto činnost jen obtížně hledají čas. Proto často při rozhodování od názorů podřízených od-hlížejí. Nesladěnost pracovních představ a očekávání může být samostatným důvodem komunikačních konfliktů a nedorozumění uvnitř organizací, na které management v průběhu rozhovorů občas upozorňoval. Rozhodujícím důsledkem v případě nedůsledného řízení a vedení lidí je fragmentarizace činnosti úřadu, kdy dochází k modifikacím původních cílů a záměru organizace. 2. Na druhé straně existuje poměrně značný prostor pro zavedení organizační reformy do činnosti úřadů práce. S velkou pravděpodobností zaměstnanci nebudou klást podstatný odpor při zavádění nových koncepčních pravidel uvnitř úřadů práce. 3. Rozdíly užívaných organizačních pravidel mezi některými odděleními a odbory úřadů práce jsou vysvětlitelné odlišnou náplní práce. Některé obslužné provozy úřadů, jako je například odbor ekonomický nebo oddělení administrace dávek v nezaměstnanosti, mají obvykle pravidla zabezpečující stabilní a přesný výkon činnosti podle předem stanovených pravidel. Oddělení poskytující služby klientům nebo vedoucí pracovníci jako skupina by podle obsahu práce měly poskytovat jednotlivým pracovníkům více volnosti pro rozhodování, Tyto rozdíly v používaných pravidlech lze pokládat za přirozené. 4. Za problemalickou pokládáme zejména malou soudržnost v rámci oddělení poskytující přímé služby klientům. Máme na mysli tedy oddělení a odbory zprostředkování, poradenství a rekvalifikace, trh práce a APZ. 5. Za důležité faktory, které zvyšují nejasnost a nepřehlednost pravidel organizačního chování na úřadech práce, však především hodnotíme za prvé politizaci organizačního života vyvolanou prosazováním politických zájmů v regionech, jejichž reprezentanty se někdy stávají vedoucí pracovníci úřadů, kteří vystupují v rolích politických reprezentantů. Za druhé formalizaci vnitřního života organizace, která vede k růstu hranice mezi formální a neformální stránkou pracovních vztahů. • Malá volnost rozhodování poskytovaná pracovníkům na ÚP 1. Nevyhraněnost představ a očekávání pravidel pracovního chování se liší podle Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti sou představy vztahující se k chování organizace k ostatním subjektům a klien-:ům úřadů práce, k povaze nejdůležitějších organizačních norem, ke stylu řízení /edoucích pracovníků, zvláště k tomu, jaký ohled berou při řízení na podřízené )racovníky a jakým způsobem je prováděna na úřadech kontrolní činnost. zaměstnanci vnímají úřady práce jako organizace, které jsou otevřené klientům i subjektům na místním trhu práce. Jsou zaměření na práci, která by měla být iředevším službou klientům. Dávají najevo, že cílem úřadů práce je koneckonců pokojenost zaměstnavatelů a nezaměstnaných, případně dalších klientů. Ja druhé straně zaměstnanci vnímají, že vedoucí pracovníci při koordinaci a adávání úkolů příliš neberou ohled na jejich návrhy, schopnosti, předpoklady limity. Vyžadují spíše striktní plnění úkolů. Obvyklá je malá míra participace odřízených na formulaci úkolů. Převažující způsob kontrolní činnosti vychází píše z nedílné pravomoci vedoucího. Podíl sebekontroly a vlastní odpovědnosti e kvalitní práci je malý. ze konstatovat, že pracovníci mají mírnou tendenci netolerovat neočekávané něny na pracovišti. V organizacích se upřednostňují stabilní a opakující se racovní vztahy a způsoby činnosti. Na úřadech práce obvykle mírně převažuje jfše netolerantní přístup kpracovnímu riziku. To znamená, že rizikové, předem ;jasné pracovní postupy se v očích zaměstnanců spíše nevyplácejí. "o naplnění cíle úřadu práce, který spočívá v poskytování otevřených služeb ientům a zaměření na jejich spokojenost, existuje nedostatek volnosti roz-idovánípro pracovníky realizující služby zaměstnanosti. Jako překážka větší »Inosti rozhodování vystupuje za prvé velká závaznost a konkrétnost existují-zh legislativních norem. Ředitelé tuto situaci formulují například následovně: ; třeba dosáhnout, aby to, co není přímo zakázáno, bylo dovoleno". Za druhé rámci vnitřní regulace úřadů práce většina vedoucích pracovníků uplatňuje íše direktivní způsob řízení a centralizuje možnost kontroly u vedoucích právníků úřadu. účinnost kontrolní činnosti a nezávislost rozhodování nnost výkonných pracovníků poskytujících služby zaměstnanosti na úřadech obtížně kontrolovatelná. Její servisní charakter založený na jedinečné inter-:i s klienty vytváří těmto pracovníkům organizační nezávislost. Činnost se dá :ížně vyhodnotit podle objektivních kritérií. Závaznost pracovních a organi-iních norem prosazovaná předpisy naráží na nemožnost dostatečně regulovat :chny konkrétní situace poskytování služeb zaměstnanosti. Kontrola plnění depsaných pravidel je málo účinná. Za prvé to vyplývá z povahy servisní ce a za druhé pro nedostatečně propracovaný informační systém ÚP a SSZ, slouží dostatečně jako podpora pro řízení. :vedené situaci se v organizačním životě některých úřadů pravděpodobně atňují stereotypy, které jsou signálem postupného rozdvojení organizačních ihů na ty formálně předepisované a na ty, které jsou reálně sdílené pracov- Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 183 Domníváme se, že takovými stereotypy jsou například intenzivně projevovaná představa spokojenosti klientů jako koneckonců nejdůležitějšího cíle služeb zaměstnanosti a představa o otevřeném poskytování informací a spolupráci s okolními subjekty na trhu práce. Tyto představy pracovníků jsou poněkud v rozporu se zjištěnými fakty. Názorové stereotypy umožňují „překrýt" a „vyřešit" vnitřní konflikty organizačního uspořádaní. ■ Nízká personální kapacita ÚP poskytovat účinné služby 1. Úřady práce nemají personální kapacitu poskytovat programy politiky trhu práce dostatečně účinně a efektivně. Za prvé zaměstnanci služeb zaměstnanosti jsou kapacitně přetíženi. Počet klientů v evidenci na jednoho pracovníka poskytujících zprostředkovatelské nebo poradenské a asistenční služby dotovaného zaměstnání převyšuje tento počet v zemích Evropské unie. Za druhé systém odborného vzdělávání služeb zamestnanosti, podle vyjádření některých ředitelů, není systematický a nenabízí některé odborné schopnosti a dovednosti potřebné například pro kompetentní styk se zaměstnavateli nebo odbornou analýzu pracovního trhu a vyhodnocení programů na něm působících. Vyšší profesionalizace personálu služeb zaměstnanosti by zabezpečila nezbytnou informační podporu pro odbornou přípravu kvalitní služby. Uplatnit tento profesionální personál by bylo možné na různých úrovních řízení. Jeho začlenění do struktury úřadů práce by umožnilo provést smysluplnou decentralizaci řízení a řešit viditelný konflikt mezi proklamovanou i skutečnou závazností organizačních pravidel a fakticky poměrně velkou nezávislostí rozhodování na úřadech práce. 2. Zmíněná nekonzistentnost organizačního uspořádání může být pravděpodobně dalším důvodem k rozporům, konfliktům a nedorozuměním mezi zaměstnanci. Vzhledem k nízké toleranci k riziku lze předpokládat, že konflikty budou mít spíše latentní podobu. Zůstanou neřešeny a mohou se stát příčinou nízké pracovní motivace členů organizace, ba dokonce motivem odchodu kvalifikovaných pracovníků ze systému služeb zaměstnanosti. Zejména, uvážíme-li současnou mzdovou politiku resortu a specificky Správy služeb zaměstnanosti. • Nekonzistentní pozice ředitelů úřadu práce Organizační problémy služeb zaměstnanosti se promítají také do nekonzistentního postavení ředitelů úřadů práce. Na jedné straně poměrně značný prostor pro rozhodování opřený o právní subjektivitu a podmíněný dynamickým a komplexním prostředím trhu práce. Na druhé straně legislativní závazky a vyžadovaná odpovědnost za plnění politických směrnic a správních předpisů daná začleněním v systému státní správy. 1. Mezi základní obsahovou charakteristiku organizačního uspořádání úřadu práce patří orientace pracovníků na komunikaci s veřejností a subjekty vnějšího prostředí. Zdrojem uvedené orientace je podle našeho názoru vědomí ředitelů úřadů práce, že fungování jejich organizace je v komplexních a dynamických podmínkách současného trhu práce závislé na rozvoj i informací a poznatků o tomto okolí Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti Zájem o vnější prostředí a komunikaci s ním se zvláštním způsobem redukuje s tím, jak roste závislost organizace na některé nadřízené složce, například resortním ministerstvu. V takových případech se řídící pracovníci dostávají do konfliktní situace spojené s tím, že na jedné straně jsou bezprostředně závislí na legislativních a politických pravidlech chování organizace, které určuje ministerstvo. Zdálo by se tedy, že situace, ve kterých rozhodují, jsou jednoznačné a určité. Na druhé straně však naráží na nevypočitatelnost, rozpornost a obecně nedokonalost uvedených norem. Síeurčitost a nejistotu podmínek pro rozhodování na úřadech práce ještě prohlu-Duje poměrně značná neurčitost vnitřního prostředí, tedy reálného organizačního ísporádání daného pravidly organizační kultury. Na podmínky rostoucí neurči-osti pravidel činnosti se vedoucí pracovníci úřadů adaptují různým způsobem, flný styl manažerské práce :dku rozporného organizačního uspořádání úřadů práce se funkce a role ředitele ;stabilní. Ředitelé se na situaci adaptují v zásadě nevypočitatelnč a pravděpo-rojím způsobem: ;>rvé se stávají politiky. Neustále se pohybují na hraně zákonů, hledají nefor-esly vyjasnění situací pro rozhodování, podporují specifické, většinou nefor-isty komunikace, které by jim pomohly zvýšit jistotu jejich rozhodování. Cílem nah se stává nadřízená složka, stejně jako subjekty regionálního trhu práce a ní politiky. Jde však často o neoficiální kontakty, které se těžko podchycují a to způsob komunikace není prezentován všem podřízeným a spolupracovní-íkteří vedoucí pracovníci začínají brát ohled na mocenské zájmy v systému aměstnanosti. Jejich zdroje spočívají jednak v tom, že úřady jsou často chá-:o prodloužená ruka centrálních politických orgánů, která nemá legitimní provádět koncepční činnosti. Řízení v těchto organizacích má mít tedy spíše D-kontrolní stránky a je závislé na mocenském centru. Další zdroj mocensky mého stylu řízení úřadů práce jsou „obchodně-byrokratickč" (Downs, 1984) pracovníků, kteří usilují o vliv v organizaci. uhé se stávají administrátory. Vedoucí pracovníci se adaptují formálně kon-kými stanovisky, požadují hlubší propracování předpisů a nařízení, jejich ;aci a detailizaci. Mají tendenci zbavovat se odpovědností v podmínkách surčitosti. Vůči podřízeným vystupují jako mluvčí nadřízeného orgánu. Ty-pro ně orientace na spíše direktivní způsob řízení, na velmi nízký stupeň ií pravomocí na podřízené spolupracovníky. Typický je rovněž menší zájem anální a osobnostní pracovní předpoklady zaměstnanců a nechuť vstupovat nich rizik. ti se stávají manažery a koordinátory služeb zaměstnaností. Také oni ko-i když více oficiální cestou. Předkládají různé návrhy a iniciativy. Vytvářejí h práce týmového ducha řízení. Snaží se budovat informační systém pro iu práce. Ředitelů úřadu práce nebo vedoucích pracovníků tohoto typu jsme ŕali v rámci provedených případových studií nejméně. Na každém úřadu však ve vedoucí funkci lidé, kteří se jim minimálně některými vlncinncí™; 1 Q< Organizace veřejných služeb zaměstnanosti 12.3 Závěr Vícevrstevná analýza ukazuje na rozporuplné systémové podmínky organizace veřejných služeb zaměstnanosti. Máme na mysli zejména na jedné straně legislativní a administrativní tlaky na centralizaci rozhodování a současně na druhé straně faktickou decentraiizaci rozhodování vyvolanou jednak komplexní povahou prostředí pracov-. ního trhu a jednak narušením vertikální komunikace mezi centrem a lokálními úřady práce. Důsledkem této decentralizace je relativně veliká organizační autonomie lokálních a regionálních úřadů práce. Jedním z důvodů narušení komunikace mezi centrem a lokálními úřady je nepochybně malá úroveň konkretizace a rozpracování národních cílů politiky zaměstnanosti a trhu práce na podmínky lokálních a regionálních pracovních trhů. S tím souvisí další systémová bariéra organizačního rozvoje služeb zaměstnanosti, kterou je relativně nízká analytická a metodická kapacita rozpracovat programy aktivní politiky zaměstnanosti. Uvedený nedostatek se projevuje na různých úrovních systému. Nejsilněji je však patrný na úrovni centrálního rozhodování. Jinou systémovou bariéru rozvoje organizace služeb zaměstnanosti představuje resortismus veřejné politiky a slabý dialog sociálních partnerů. Resortní (a sektorový) charakter politických agend se nejvýrazněji potvrzuje v podmínkách regionálních a lokálních aktivit, tváří v tvář komplexnosti řešených problémů. Obvyklá obrana proü resortnímu uspořádání sociálních a veřejných služeb - budování profesionálních týmů a expertních skupin - v podmínkách politiky zaměstnanosti a trhu práce zatím není příliš úspěšná. Naráží na nevyjasněný organizační status takových komisí. Důsledkem uvedených systémových nedostatků je funkční přetížení lokálních úřadů práce. Tyto úřady - i když kapacitně tvoří nejsilnější článek systému - se musí vyrovnávat s obtížnou situací, kdy na jedné straně administrativně zabezpečují realizaci státní politiky trhu práce a na druhé straně jejich vedoucí pracovníci často činí rozhodnutí spojená s tvorbou této politiky v rozsahu své působnosti. Organizační analýza vybraných úřadů práce ukázala, že adaptace na tuto obtížnou situaci je na různých úřadech rozdílně úspěšná. Do značné míry je závislá na personálním složení jednotlivých organizací. Studie ukázala, že s velkou pravděpodobností na jednotlivých úřadech fungují různé styly vedení lidí, rozšiřují se nejednotná organizační pravidla, reprodukuje se neúčinná kontrola podřízených pracovníků. Všechny uvedené okolnosti dotvářejí obraz spíše decentralizované až fragmentarizováné organizace veřejných služeb zaměstnanosti v České republice. pitola 13 acovní identita a postoje tněstnanců úřadů práce ující studie představuje analýzu třetí úrovně - mikroúrovně - ínstitucionál-;pořádání veřejné služby zaměstnanosti (VSZ). Cílem studie je popis postojů a v výkonných pracovníků úřadu práce k pracovním situacím, v nichž poskytují m služby aktivní politiky trhu práce. Chceme popsat situace jednotlivých kon-•acovník - klient služeb zaměstnanosti jejich očima. Tímto způsobem můžeme kovat, jak se konkrétní pracovníci vyrovnávají s problémy organizačního uspo-VSZ. Jak se na toto uspořádání adaptují a také ho případně mění při výkonu za. analýze organizačního uspořádání veřejných služeb zaměstnanosti a jejich probudeme rozlišovat mezi institucionaljzovanými (mezi aktéry programů rozšíře-idílenými) organizačními pravidly a mezi konkrétními situacemi a interakcemi, jednotliví pracovníci tato pravidla používají a znovu definují v podobě kon-í situačních očekávání. Jedinečných programových situací je velké množství. jí různorodost, v níž dochází ke změnám a úpravám organizačních pravidel, ■ého druhu aplikaci obecných organizačních pravidel v konkrétní situaci. ; či méně sdílená pracovní očekávání a pravidla organizačního uspořádání, iálně ovlivňují chování pracovníků při styku s klienty VSZ na vybraných ich, jsme rozdělili do tří skupin. Každá z těchto skupin představuje relativně tný motivační faktor určující chování pracovníků. Nazvali jsme je postoje ke i, postoje k pracovním situacím a sebehodnocení pracovníků. Postoje ke klientům pracovníků zdůrazňovala nutnost individuálního přístupu ke klientovi, téměř v rozhovorech vyjadřovali více či méně vyhraněné typizace svých klientů, ie přitom měly různou strukturu a obsah. ry formálních a neformálních klasifikací zdily, které jsme zaznamenali, patří odlišná typizace klientů u vedoucích Iců a u výkonných úředníků. Vedoucí měli tendenci jasněji rozlišovat mezi pracovní.identita a postoje zaměstnanců úřadů prace 187 oficiální a neoficiální typologií uchazečů o zaměstnání. Přitom užívají při práci obě typologie. Oficiální typologie mají různou podobu. Jedna skupina pracovníků postupuje při utváření představy o klientech podle zákona. Vedoucí referent, žena, 42 let: „Škatulkovat nemůžeme, ne oficiálně, byla by to diskriminace. Pro sebe si je dělíme hlavně podle toho, jestli chce pracovat nebo nechce. Dál taky podle toho, jestli je to krátkodobej nebo dlouhodobej — to je tzv. ležák ~ nezamestnanej... Opět zdůrazňuji, neměli bycliom rozlišoval, nesmíme kvůli diskriminaci. Toto dělení slouží jen pro nás. Na počátku taky rozlišujeme ještě podle k\'alifikace." Vedoucí referent, žena, 49 let: „Ta neoficiální rozlišeni klientů, co si provádíme pro sebe, nemají vliv na nic. Možná trochu... v přístupu ke klientovi, může být jakýmsi vodítkem. Ale jsem profesionál a přistupuji k nim stejně. Pro sebe si můžu myslet svoje: ty asi budešpěknej pták, simulant. Ale to nemůžu říct do očí. Možná snad nějak naznačit... " Druhá skupina pracovníků rozlišuje oficiální kritéria, která jsou věcně zaměřena na řešení klientova problému. Například: Vedoucí referent, žena, 44 let: „Tak nejvíc rozlišují lidi podle vzdělání a podle toho jak čerst\'ě ukončili pracovní poměr. Snažím se nerozlišovat podle vlastních kritérií, tedy myslím předsudků. Mám snahu poznat klientovu osobnost a jeho okolí. Je to individuální práce, která trvá obvykle čtyři až šest měsíců. Jenže to .individuální' je těžko dosažitelné. Většinou stihneme otočit klienta tak jednou za měsíc,.. tak na 15 až 20 minut." Výkonní poradci mají spíše tendenci hodnotit a třídit klienty podle toho, jak se chovají. Kritéria měla za prvé osobní význam pro pracovníky. Klienti byli vyhodnocováni podle obtížnosti práce s nimi. Například „uchazeči dobře informovaní a neinformovaní", „věčně nespokojené firmy", „ožralci, s nimiž jsou problémy". Za druhé pracovníci používali kritéria vztahující se ke splnění cílů úřadu práce a zprostředkování. O těchto kritériích svědčí kategorie „krátkodobí a dlouhodobí nezaměstnaní", „klienti, kterým se nechce pracovat", „žadatelé, kteří chtějí být jen v evidenci a zneužívají systém". Uvedené typizace nemají oficiální charakter, neboť vycházejí z osobního hodnocení a podezření výkonných pracovníků. Referent, muž, 51 let: „Zařazuji si klienty podle průběhu jednání s nimi. Specifická skupina jsou Rómové. Pak dělím klienty podle toho, zda jsou komunikativní či neko-munikativní. Dále na otevřené a uzavřené, nervóvú, případně s handicapy. Například jeden klient, co za mnou chodí, neslyší. To pak musím pořadně ř\>át... Někdy přijdou uchazeči po výkonu trestu... Třídění klientů mi slouží k tomu, abych si dal pozor na 0; u nichž je skutečnost jinak než to, co prezentují. Je to jako v životě." Velká skupina pracovníků z oddělení zprostředkování spojuje věcná kritéria třídění klientů, která pomáhají při umísťování na trh práce, s kritérii behaviorálními. Typickým rysem této skupiny poradců a zprostředkovatelů je jejich delší pracovní zkušenost na úřadu práce ve funkci zprostředkovatele. Referent odd. zprostředkování, žena, 49 let, specializace na dlouhodobě nezaměstnané: „Typy klientů? Těžko zaměstnatelné, invalidní důchodci, matky s dětmi, lidé nad dělali." ria efektivní práce se tedy na odděleních zprostředkování diametrálně liší. jetí souvisíš celkovou pracovní orientací referentů. Ti, kteří odmítají pomáhat ovát pasivní uchazeče, kterým se nechce hledat práce, chápou orientaci na 'i zprostředkování jako svého druhu tržní službu. Jako službu na trhu, i když ;. Proces zprostředkování zaměstnání je pro tyto referenty směnnou transakcí, ákladě toho, co nabídne klient, dostane nabídku od poskytovatele služby, ístup za efektivní pokládá aktivizaci lidí na pracovním trhu. Většinou těch bě nezaměstnaných a pasivních. Takový přístup však prezentovala výrazná iracovníků. :nt APZ, žena, 44 roky: „Nelíbí se mi, že 70procent nezaměstnaných nemá rostředkování zaměstnání a myje nutíme, aby se wářili, že zájem mají. (...) ostřeclkovánibylo dobrovolné, ušetřilo by se 70 procent zprostředkovatelů, •e vynakládají finanční prostředky na práci s lidmi, kteří o ní nemají zájem." nt hmotného zabezpečení, žena, 54 roky: „Ke klientovi se chovám takjakse e mně. Někdo je arogantní, jednám s patra. Starší lidé se sami nezeptají, jsou i cítí se nezaměstnaností poníženi. Těm pak všechno důkladněji vysvětlím." něná typologie klientů počtu jsme se setkali na oddělení zprostředkování s nejasnou vlastní před-:ovnflců o klientech zprostředkování zaměstnání. Obvykle tuto představu príklon k legislativním formulacím. Bylo podle nás typické, že uvedené ■ klientech se typicky objevovaly spíše u mladších pracovnítrň nrtrisi Pracovní identita a postoje zaměstnanců úřadů práce 189 Referent odd. zprostředkování, žena 31 let, 3 roky praxe: „Rozlišujú šije (klienty; pozn. J. Winkler) podle vzdělání, podle věku. Nemáme je rozdělené podle profesních skupin. Někdo přijde a brečí, je nešťastný, chce hledat.. .jiný je pasivní až arogantní, nepřístupný. Někdo sedí, jako by se díval skrze mě a neposlouchal... Měli bychom postupovat ke všem stejně. No ale pokud má zdravotní omezení, tak mu nemůžu nabídnout některá místa. Na to bereme ohled. Snad ještě vzdělání... Jinak předpokládáme, že všichni chtějí pracovat a tak k nim přistupujeme. Nerozlišujeme. " Pojetí klientů hmotného zabezpečení Na úřadech práce je odlišně organizována administrace podpor v nezaměstnanosti. Ukazuje se, že na některých ÚP vykonávají pracovnice oddělení zprostředkování obě funkce. Na některých úřadech je činnost rozdělena na dvě samostatná oddělení. S velkou pravděpodobností jsou obě funkce realizované v jiné pracovní situaci. Tuto situaci ovlivňuje jednak obsah práce a dále chování klientů. Počet setkání pracovníka s klientem je nižší než na zprostředkovatelně, ale klienti jsou vstřícnější a lépe se s nimi jedná. Pojetí klienta z hlediska referentů úřadu práce je však více administrativní. Neklade téměř žádné nároky na sociálně psychologickou kompetenci. Výhoda je v menší rozpornosti role zprostředkovatelky. Uvedená okolnost se projevila také v pozitivním subjektivním hodnocení práce většiny úřednic na odděleních hmotného zabezpečení. Referent odd. hmotného zabezpečení, žena, 41 rok: „Kritéria pro členění uchazečů nevyužívám. Všechny musím \yřídit podle zákona. Vidím je tak maximálně třikrát v průběhu jejich evidence. Bezproblémoví jsou pro mě ti, co jsou slušní. Chovají se u mě jinak než u zprostředkovatelky, protože potřebujou peníze, o práci ob\í. Naše zájmy se kříží. Pořád se dají hledat cesty, jak zlepšit spolupráci," potřebnost jako faktor pozitivní diskriminace klientů ní zprostředkování a aktivní politiky zaměstnanosti bylo možné zaznamenat sdky vyvozované z faktů sociální potřebnosti klientu. Pro jednoznačně pře-upínu referentů těchto oddělení byla sociální potřebnost faktorem pozitivní ce klientů. Pro-výrazně menší skupinu byla vyjádřením osobního názoru, dle jejich názoru neprojevil na způsobu práce s klienty, f referent, žena, 46 let: „Určení těch lidí v nejobtížnější životní situaci mi íomáhat těm, kteří to opravdu potřebují... Takové klienty oslovím hodně lím. 7£ if1- to nl'utní ni-,-,, *í»t.~l: —--* ^ Pracovníjdentita a postoje zaměstnanců úřadů práce Referent odd. zprostředkování, žena, 38 let: „Individuálnípéči jsem ochotna věnovat těm, kdo práci zoufale potřebují. Například samoživitelkám." Sociální potřebnost jako soukromý názor Pro jinou skupinu pracovníků je představa sociálně potřebných skupin jen soukromým názorem, který se vědomě neprojevuje ve způsobu jejich zprostředkovatelské práce. Referent odd. zprostředkování, žena, 24 roky: „V nejobtížnější situaci jsou asi ti bezdomovci ...a pak slabší sociální vrst\>yjako takové. Jak k nim pristupujú? No, já nevím... (váhá) Já si myslím, že přistupujeme ke všem stejně." Referent odd. zprostředkování, žena, 32 roky: „Jaké klienty pokládám za potřebné? Předpokládáme, že všichni chtějí pracovat, a tak k nim přistupujeme." Referent odd. zprostředkování, muž, 29 let: „V nejobtížnější situaci?... Nevím, například když někomu umře manžel nebo manželka... nebo bezdomovci. Jsou mezi nima i \ysokoškoláci. Pristupujú k nim různě. Podle toho, jestli chtějí nebo nechtějí pracovat." Podle této skupiny pracovníků je pro službu rozhodující buď ochota a zájem klientů spolupracovat při hledání zaměstnání, nebo legislativní předpisy, které například vymezují rizikové skupiny na trhu práce. Slušnost jako kritérium sociální potřebnosti Jen velmi malá část referentů spojovala sociální potřebnost klientů s dalším morálním kritériem, které by bylo možné pojmenovat jako „slušnost žadatele". Za projevy „slušného chování" přitom pracovníci pokládají různé skutečnosti. Od mnohaleté poctivé práce u jednoho zaměstnavatele a dobré pověsti v bydlišti až po vstřícnost a spolupráci při vyřizování agendy. Velmi jasně se vyjádřila jedna z referentek oddělení zprostředkování: Referent odd. zprostředkování, žena, 42 roky: „Při hodnocení potřebnosti přihlížím jednak k celkové objektivní situaci. Mám na mysli ke vzdělání, zdravotnímu stavu, věku, jestli má v péči děti. Za druhé si všímám, jaký je kdo člověk. Potřební jsou pro mě slušní lidé. To znamená ti, co se nevyhýbají práci, nepijí, dobře se mnou spolupracují." 13.2 Postoje k pracovním situacím Významnou oblastí organizačních představ a očekávání spojených s poskytováním VSZ je definice pracovní situace výkonných pracovníků. Při naší analýze jsme se zaměřili na následující prvky. Zajímala nás míra identifikace se systémem služeb zaměstnanosti, s nímž se setkávají pracovníci na úřadech práce, představy o míře rozhodovací volnosti výkonných pracovníků a představy o organizační podpoře jejich práce. Situace optimalizace obtížného systému Pnměrně často isme se v rozhovorech setkali s distancí od stávajícího systému před- Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti i. Mezi největší obtíže vyplývající ze stávajícího systému pracovních předpisů to pracovníci: „těžko proveditelnou kontrolní činnost", „růst papírování", „přetí-t pracovních kapacit" a „složité pracovní podmínky (nedostatek času, nevhodné ťní prostředí)". Jednotícím kritériem těchto názorů je skutečnost, že uvedená ava nespojuje nutnost změn s neadekvátní funkcí zprostředkování nebo podpory :apovaných skupin na pracovním trhu. Jako kardinální problém vidí referenti ;ní kapacit, které brání individuálnímu přístupu ke klientům. Další význačný m opakovaně spatřují v nezájmu klientů najít si zaměstnání. Třetí význačný m jejich pracovní situace souvisí se zaměstnáváním „na černo". Pracovníci ijí zdokonalit kontrolní činnost v oblasti zaměstnávání „na černo". ítava malé rozhodovací volnosti íou představu vyjadřovali spíše referenti na odborech poradenství a APZ, a kteří neztotožňují se stávajícím systémem služeb zaměstnanosti praktikovaným na ybíjim větší rozhodovací kompetence pro smysluplnou realizaci jejich práce, "erent IPS, žena, 51 let: „Nemám volnost v rozhodování, vseje přesně určeno." érentZPS, žena 49 let: „Vadíme, ie tu panuje velká hierarchwnost. Když chci i ředitelem, tak musím přes pět nadřízených. Chybí mi trochu lidštější přístup. •e skloňuje klientský přístup, ale na nás nikdo moc nemyslí." t těchto pracovníků spojuje svou větší rozhodovací volnost s požadavkem :edevším kontrolních kompetencí. Stěžují si přitom spíše na nevyjasněnost a tek zákonných předpisů v oblasti kontroly práce „na černo." ava skupinové spolupráce í velká část referentů z oddělení zprostředkování a poradenství vyjadřuje pocit, ijí společně se svými kolegy. „Když vzniknou problémy, vždycky najdeme jak je společně vyřešit." Tato představa je velmi často spojena s důvěrou ke zprostředním nadřízeným. ava fronty za dveřmi it pracovníků popisovala svou pracovní situací jako vyrovnávání se s „frontou 2řmi". ent odd. zprostředkování, žena, 39 let: „ Velké množství klientů je na úkor fám fron tu přede dveřmi, tak se to snažím uspíšit. Až klient odejde, tak si ještě n, co jsem ještě s ním zapomněla probrat. Časovou normu na klienta mám ie 15 minut, někdy ani to ne." ent odd. APZ, žena 54 let: „Dopad naší práce je závislý na množstvífinanč-tředků a na tom, kolik nás je. Je takový, jaký je." va příliš velké volnosti rozhodování čných případech jsme se v rozhovorech setkali s názorem, že situace, ve ktp.rA Pracovní identita a postoje zaměstnanců úřadů práce 193 jednotlivých případů, které musí referenti řešit, a dále nejednoznačné podmínky a požadavky práce. Uvedená představa byla v jednom případě spojena s požadavkem ještě detailnějšího propracování zákonných předpisů a s redukcí počtu sociálních dávek. Vedoucí referent, žena, 54 let: „Nadřízení na MPSV od nás vyžadují sjednocené výstupy, ale vstupní podklady jsou velice různorodé. Například mi vadí nejednotné ■ formuláře (každý okres má jiný) a jsou v těchto podkladech i věcné chyby." Představa slabé organizační podpory Představa malé volnosti při rozhodování v pracovních situacích nebyla vždy spojena pouze s pocitem svázanosti zákonnými předpisy, ale také s pocitem nedostatečné participace na rozhodovacích procesech v organizaci. V jedné ze zkoumaných organizací větší počet referentů chápal vztah nadřízených a podřízených jako problém. Postoj nadřízených ke klientům je podle nich velmi vstřícný. 13.3 Sebepojetí pracovníka Integrální komponentou organizační kultury poskytování poradenských služeb jsou definice vlastních rolí výkonných pracovníků. Bezprostředně navazují na předchozí pracovní představy. Z ne příliš sdílných vyjádření o vlastní osobě a funkci jsme rekonstruovali následující představy. Pracovník jako „nárazník" mezi systémem a klientem Uvedená představa „vlastního Já" referentů byla v rozhovorech zastoupena nejčastěji. Je spojena s vnímáním malé možnosti bránit se zneužívání od těch, kteří nechtějí pracovat, a na druhé straně je tvořena představou, že ty z klientů, kteří chtějí pracovat, se nepodaří úspěšně umístit na trhu z důvodu nedostatku volných pracovních míst. Na druhé straně tito pracovníci projevují menší míru identifikace se systémem služeb zaměstnanosti a s jeho reprezentanty. Svou pracovní pozici vnímají jako relativně konfliktní. Ve zvýšené míře se u nich projevují různé formy neoficiální adaptace na pracovní konflikt. Projevuje se nejčastěji v přijetí dvojího stylu chování v organizaci. Na jedné stxaně požadavky oficiální a na druhé straně potřebná pravidla chování, která se uplatňuji zejména při práci s klienty. Pracovník služeb zaměstnanosti jako ochránce systému Část pracovníků se při rozhovorech identifikovala s rolí obránce existujícího systému, který velká část nezaměstnaných zneužívá, protože nechtějí ve skutečnosti pracovat. Představa je spojena spíše s větší identifikací s organizací úřadu práce a s kolegy než se systémem legislativních předpisů. Obrana systému nevylučuje také silnější normativní orientaci pracovníků pomáhat lidem. Je typické, že tulo představu prezentovali vedoucí rtcfiíimrnírn i Irrliirř rtu \rvllinrir> Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti covník služeb zaměstnanosti jako poskytovatel sociálních služeb antrop i většina pracovníků dávala při rozhovorech najevo, že má svou práci ráda. Při rétním dotazu na důvody referenti ve více případech uváděli, že má pro ně smysl ihat lidem. Silnější normativní orientace pracovního chování je pravděpodobně líá pro většinu pracovníků úřadů práce. V některých případech jsme se však li s vyhrocenější formulací pomoci lidem v nouzi a vcítění se do situace klienta, enti zastávající tuto představu zpravidla vnímají klienty pozitivně a mají k nim důvěru. Více věří, že systém nezneužívají a že jsou sociálně potřební. Projevují nci modifikovat systém, aby maximálně pomáhal potřebným lidem. o vnik služeb zaměstnanosti jako profesionál ém počtu případů a spíše výběrově podle úřadů jsme se setkali s náznaky se-nocení výkonného pracovníka jako profesionála. Tito pracovníci se snaží ve áci postupovat metodicky, svůj úkol spatřují v systematické redukci nedůvěry i a sami se jim pokouší ,a priori' důvěřovat. Svou roli vidí také v tom, že musí poznat jejich problémy, osobnost i rodinné zázemí a přinášet klientům správné ace. Snaží se své klienty podporovat, ale míra citové identifikace s nimi je Referenti s tímto sebepojetím přinášejí promyšlené návrhy modifikace stáva-jystému služeb zaměstnanosti. Vidí situaci nezaměstnaných jako problém pro ešení. Významně však upozorňují na to, že takto lze přistupovat pouze ke kli- kteří chtějí najít zaměstnání. Je typické, že takto vystupují spíše mladší lidé »školským vzděláním. Závěr ýze výsledků našeho empirického šetření jsme dospěli k obecnějším závěrům, íásadě potvrzují některé naše předpoklady. soudržnost organizačních postojů mezi jednotlivými pracovišti i v jejich se předpoklad, že při poskytování služeb zaměstnanosti, jako jsou zprostřed-aměstnání, programy aktivní politiky trhu práce a vyplácení podpor v neza-DSti, se na úřadech práce uplatňuje velká variabilita organizačních představ a chování. Ve zkoumaných organizacích tedy neexistují výkonnými pracovníky sdílené normy a hodnoty poskytování služeb a programů politiky trhu práce. Inost s velkou pravděpodobností vede ke vzniku nefunkčních organizačních , které se mohou projevit na osobnostní, komunikační čí pracovní úrovni. Pracovní identita a postoje zaměstnanců úřadů práce 195 • Ivoiilliküiost organizačních představ pracovníků Mezi některými relativně rozšířenými a sdílenými představami pracovníků na úřadě práce existují rozpory a konflikty. Za významné pokládáme například následující: Pracovníci v širší míře sdílejí představu o sebevědomém pracovníkovi, který pomáhá nezaměstnaným řešit jejich problémy. Na druhé straně je však viditelná bezmocnost obsažená v konstatování, že o takové služby většina klientů vlastně ani nestojí. Podobně rozporuplná se nám zdá na jedné straně představa rozvíjení individuálních služeb pro nezaměstnané klienty s cílem rozvíjet jejich pracovní schopnosti a současně představa o posilování kontrolních pravomocí pracovníků úřadu práce. Zejména v souvislosti s omezováním množství pracovníků zaměstnaných na černo. Současná realizace těchto představ může vést k rozporuplným důsledkům. Zatímco kontrola spíše stabilizuje existující politiku, požadavek větší funkčnosti sociálních služeb předpokládá schopnost adaptace v jedinečných situacích pomoci skupinám nezaměstnaných. Jako rozporuplné dále vnímáme rozšířené projevy jisté autonomie chování výkonných pracovníků najedná straně (oficiálně a neoficiálně) a malou identifikaci s profesí pracovníka na straně druhé. Posilování organizační autonomie výkonných pracovníků je přitom standardně spojováno s růstemjejich profesionalizace a odborné specializace. o Organizační autonomie pracovníků Výsledky výzkumu ukazují na viditelnou organizační autonomii výkonných pracovníků na úřadech práce. Je dokumentována na úrovni postojů a názorů a lze ji očekávat také na úrovni chování v situacích, kde to zákonné předpisy nevylučují. Jejími projevy jsou deklarovaná malá míra identifikace se systémem služeb zaměstnanosti některými pracovníky, snahy o jeho modifikaci a také velká variabilita pracovních orientací referentů zkoumaných oddělení. Zjištěnou autonomii není schopen potlačit systém kontroly státní administrativní organizace. Účinná organizační kontrola chování referentů vyžaduje čtyři následující předpoklady, které jsou v rámci současné administrace služeb zaměstnanosti těžko zajisti teiné. 1. Organizace služeb zaměstnanosti musí znát, jak jsou jejich výkonní pracovníci ve své práci orientováni, co chtějí v konkrétních pracovních situacích činit. Teprve tehdy mohou vědět, jaké cíle jsou implementovatelné a jaké jsou spíše konfliktní. 2. Organizace státní správy musí vědět, jak měřit pracovní výkon pracovníků v kontaktu s klienty úřadu práce. 3. Organizace musí být schopna poměřovat práci mezi pracovníky a ustanovit standardy hodnocení. 4. Organizace musí používat účinné odměny a tresty (sankce) udržující pracovní disciplínu. Tyto podmínky nejsou dobře aplikovatelné na referenty úřadu práce při individuálním poskytování služeb. tpítola 15 iforma veřejných služeb městnanostl v zemích EU následující studie je popis vývojových tendencí organizačního uspořádání sys-ilužeb zaměstnanosti ve vybraných zemích Evropské unie.' V tomto systému lěříme zejména na možnosti uspořádání aktivní politiky zaměstnanosti. Chceme : odpovědět na otázku, jaké organizační uspořádání předpokládá současná Ev-. strategie zaměstnanosti (ESZ). Případně také odpovědět na otázku, zda v evrop-zemích existují nějaké nové organizační prvky, které napomáhají řešení nových tivní politiky zaměstnanosti. tlovaný výčet jednotlivých rysů českých a „evropských" služeb zaměstnanosti e sloužit pro srovnávání. Ucelené organizační systémy nemohou být vyhod-íny prostřednictvím srovnání jejich jednotlivých prvků. Klíčovým přístupem znání kapacity služeb zaměstnanosti, jak realizovat své cíle, je teprve studium ání systému v jeho celku s ohledem na celý komplex vztahů mezi jeho or-uními články. V této podkladové studii tedy nehodnotíme možnost uplatnění ivých způsobů organizace, ale spíše provádíme jejich analytický popis, ámci zemí EU není zatím příliš mnoho zkušeností s různým způsobem uspořá-jžeb zaměstnanosti v národním měřítku. Budeme vycházet z několika analytic-udií (např. Martin, 2001) a evaluačních zpráv pro Evropskou komisi. Z těchto vyplývají následující závěry. Potřeba modernizace veřejných služeb zaměstnanosti v EU ié polovině 90. let vládní reprezentace řady evropských zemí přehodnotily ilitiku trhu práce. Za příčinu neúspěchu politiky trhu práce v předcházejících 'Značily samotný způsob produkce a poskytování těchto služeb zaměstnanosti. Ferenci ministrů práce zemí Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj ) v roce 1996, která se konala v Paříži, byly upřesněny cíle politiky pracovního to: e vychází z dokumentů shrnujících poznatky o zemích, jako je Dánsko, Francie, Německo, Ra- il V Reforma veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU • má vést k redukci sociálních nákladů spojených s nezaměstnaností vyvolanou strukturálními přeměnami hospodářství a globalizačními procesy; • má podporovat tvorbu volných pracovních míst při reformě pracovního trhu; • při plnění těchto cílů má vytvářet vysoce účinná a efektivní opatření aktivní politiky zaměstnanosti (OECD, 1997, s. 5), Důraz na efektivnost a účinnost prostředků politiky našel své vyjádření v nových formulacích cílů politiky trhu práce v posledních letech. V mnoha evropských zemích tato politika postupuje od reaktivních opatření k „proaktivní" a „aktivizační" politice, od univerzálně a anonymně poskytovaných opatření k opatřením cíleným a adresným, od separace jednotlivých opatření k integraci základních funkcí a programů politiky. Tyto nové cíle přímo mění institucionální uspořádání služeb zaměstnanosti v zemích Evropské unie. Vedou ke změnám kvalifikační a personální struktury služeb zaměstnanosti a k budování nových organizačních vztahů. Od reaktivní k „proaktivní" politice trhu práce V současnosti lze ve většině zemí OECD zaznamenat posun k „proaktivním", neboli preventivním opatřením na trhu práce. Je to pochopitelné v podmínkách, kdy jedním z hlavních cílů veřejných služeb zaměstnanosti (VSZ) je redukce dlouhodobé nezaměstnanosti. Tato orientace je již intuitivně oprávněná. Navíc existují hodnověrné důkazy, že lidé, kteří nemají dlouhou dobu práci, se velmi obtížně znovu integrují na pracovním trhu. Je to s velkými finančními, časovými i intelektuálními náklady. Na konci 90. let ve většině zemí OECD existují programy, které nabízejí nezaměstnaným déle než jeden rok účastná aktivačních opatřeních. Pro mladé lidi existují tyto programy po šesti měsících nezaměstnanosti (Velká Británie, Dánsko, Německo, Finsko atd.) Preventivní strategie mají rozšiřující tendenci. Například pro věkovou kategorii pracovních sil starších 50 let věku, kde lze předpokládat vysoké riziko propouštění, některé evropské země rozvíjejí programy pracovního tréninku pro zaměstnané zájemce (Finsko, Nizozemí, Dánsko). V posledních letech je opakovaně některými analytiky (např. Martin, 2001) diskutován vyšší „efekt mrtvé váhy" jako negativní důsledek preventivních opatření. Dřívější pomoc nezaměstnaným pomocí aktivačních programů předpokládá, že lze relativně přesně předpovědět již v raném stádiu nezaměstnanosti, že klient se stane dlouhodobě nezaměstnaným. Takový předpoklad lze však velmi obtížně naplnit. V každém případě předpokládá zvýšení personální kapacity služeb zaměstnanosti získávat analytické informace a používat je při preventivních programech. Důraz na preventivní opatření vyžaduje zejména přesné poznatky o toku nezaměstnanosti. V opačném případě se mohou proaktivní opatření dostat do rozporu s požadavkem cílenosti a adresnosti programů aktivní politiky trhu práce a být neefektivní. Od anonymních opatření k větší cílenosti a adresnosti programů Faktorem zvyšujícím účinnost aktivních programů je jejich zaměřenost na vybranou A/io,; fnnťrpmi n činnostmi Dolitikv trhu práce je pouze jediná, Český trh práce a Evropská strategie zamestnanosti ování informací o trhu práce, pracovní výcvik a trénink a reintegrace znevý-lých skupin pracovníků na pracovním trhu. Pro různé skupiny a kategorie osob i práce je tak vytvořeno spektrum nástrojů a opatření, které nemá univerzální '. Tato okolnost vyžaduje větší variabilitu přístupů pracovníků ke klientům než id. sparace jednotlivých opatření k integraci funkcí a programů z nejvýznamnějších institucionálních faktorů, který může zvýšit účinnost ak-:>asivní politiky trhu práce, je vysoký stupeň integrace klíčových funkcí VSZ: ídkování práce, administrace dávek a zapojení do programů aktivní politiky za-tiosti. Vyšší stupeň integrace mezi zprostředkováním práce a administrací dávek /, protože vyhledávání práce představuje klíčový test pro vyplácení dávek. In- mezi aktivními programy a zprostředkováním je nutná, protože aktivizační íiy mají svůj smysl v umístění nezaměstnaného na trhu práce. Integrace admi-; dávek a aktivačních programů umožňuje učinit z pasivního vyplácení dávek iný aktivizační nástroj. Příkladem úspěšné aktivizace pasivní podpory směrem rení pracovních míst je reformní program finské politiky trhu práce. Ve Finsku ' nezaměstnaní dávky v nezaměstnanosti v délce 500 dní. Po této době mají a paušální sociální dávku. Pro prevenci vyřazování z trhu práce byla vytvořena íbinovaná dotace. Zaměstná-li zaměstnavatel osobu, která pobírala dávky déle 1 dní, získá její paušální poplatek a kromě toho i dotaci za vytvoření nového ího místa. Tento typ dotovaného zaměstnání je zaměřen na vytváření nových ím míst v neziskovém sektoru ekonomiky (tzv. třetí sektor). Maximální doba s 12 měsíců. :ba nové ESZ koncem 90. let vyvolala neprodleně aktivity zaměřené na pří-odernizace VSZ v zemích EU. V roce 1997 se dohodli představitelé národních VSZ na vytvoření pracovní skupiny s reprezentativním zastoupením (HES: f Employment Services Network), která se bude několikrát za rok setkávat, rdinovala práce spojené s přípravou organizační reformy VSZ v kontextu ;m HES se stalo vytvoření pracovní koncepce reformy VSZ včetně návrhu ností, které budou mít jednotlivé národní subjekty a EU. Tento projekt byl ván několika výzkumnými granty z finančních prostředků Komise EU. Hlavní směry reformy VSZ v EU ;ovní skupina v prvé řadě definovala povahu připravované reformy. Reformní dle ní vyrůstají z potřeby přizpůsobit se výrazným změnám vnějšího prostředí imž došlo v posledních deseti letech. Autoři koncepce si v prvé řadě všímají trhu práce, jako jsou flexibilnější formy zaměstnávání, růst zájmu a profesní ní, větší integrace vzdělávacího systému a trhu práce, expanze celoživotního Reforma veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU Uvedená definice je významná také pro národní reformu VSZ v ČR. Motivace ke změně českého systému služeb zaměstnanosti vychází, jak se ukazuje, také z identifikace vnitřních problémů Správy služeb zaměstnanosti (SSZ), které omezují její funkce a kapacity efektivně realizovat politiku trhu práce. Znamená to, že koncepce modernizace VSZ v ČR musí obsahovat kromě opatření zabezpečujících sbližování se systémy služeb zaměstnanosti v zemích EU a dalších sousedních států i řešení některých bolavých problémů současného uspořádání. Reforma VSZ v ČR mdsí být specifická, nelze pouze přebrat zkušenosti ze sousedních zemí. Jedním z těchto specifických problémů je relativní podfinancování VSZ. I když podstata reformy spočívá v obsahové modernizaci systému, i otázky dofinancovaní je potřebné řešit, V zemích EU tvoří finanční náklady na personál a zařízení VSZ přibližně od 0,1 % do 0,25 % HDP. Uvedené rozmezí odpovídá rozmezí celkových nákladů jednotlivých zemí na aktivní a pasivní politiku trhu práce. Pokud vyloučíme náklady spojené s administrací dávek, pak náklady na VSZ nepřevyšují 5 % celkových nákladu na politiku trhu práce. V České republice tvoří tyto náklady 0,08 % a relace k celkovým nákladům politiky je přibližně stejná jako v zemích EU, ačkoliv zahrnuje náklady na administraci dávek. Lze tedy konstatovat, že dosavadní investice věnované do VSZ jsou v ČR relativně velmi skromné. Zejména když uvážíme, že mohou přinést podstatnou návratnost v podobě vzestupu efektivity trhu práce a úspor na dávkách v nezaměstnanosti. Priority modernizace VSZ v EU Koncepce zpracovaná HES definuje sedm význačných priorit pro reformy národních VSZ, kleré přináší postupující evropská integrace. • Nové služby pro klienty hledající práci. Větší efektivnosti a účinnosti při dosahování aktivačních a preventivních cílů politiky trhu práce má být dosaženo např. uplatňováním důsledného case managementu, včasným diagnostikováním rizika dlouhodobé nezaměstnanosti, individuálními akčními plány založenými na kombinaci principu práva a povinnosti, vetší připraveností personálu k intenzivnějším službám. • Nové služby pro zaměstnavatele. Tvorbu nových pracovních míst je nutné provádět na základě lepší komunikace se zaměstnavateli, využívání kontaktů a spolupráce se soukromými zprostředkovatelskými agenturami, které se tradičně více orientují na poptávkovou stranu trhu práce, intenzivní spolupráce se zaměstnavatelskými svazy. • Využívání pokroku v informačních technologiích (IT). Především umožňuje integraci lokálních databází uchazečů a volných míst v národním měřítku. Dále rozvinout možnosti koordinace služeb zaměstnanosti mezi několika lokálními ÚP se společným trhem práce v národním i mezinárodním měřítku. Zlepšení podmínek pro „self-service" na úřadech práce, jako jsou „informační kiosky" a intemet. Propracovanější manažerský informační systém pro řízení veřejných Český trh práce a Evropská strategie zamestnanosti Uzpůsobení regionálním podmínkám. Je potřebné zlepšit adaptabilitu činnosti P na regionální podmínky trhu práce a zájmy regionální politiky. Klíčovým roblémem je správné řešení procesu decentralizace případně devoluce politiky -acovního trhu. tváření smíšeného veřejného/soukromého trhu pro sluiby zaměstnanosti. Vyšívat pozitivních efektů mezisektorové spolupráce. ivést nový „public management". Efektivní služby zaměstnanosti vyžadují jvý styl a metody řízení. Prioritou je uplatňování managementu podle cílů, ikladný monitoring procesů a jejich vyhodnocování pomocí „benchmarkingu", erý zvyšuje možnosti rozvoje a učení uvnitř VSZ. 'ípravy na zavedení systému vyhledávání práce a náboru pracovních sil v mě-'ku celé Evropské unie. Rozvoj programu EURES, Současný stav organizačního uspořádání VSZ v zemích EU ilita institucionálního a organizačního uspořádání jistotou prohlásit, že některý z těchto systémů či jejich prvků je efektiv-činnější pro uplatňování cílů Evropské strategie zaměstnanosti. Autoři se domnívají, že různá institucionální uspořádání fungují a mohou fungovat za adu, že jsou stanoveny (1) jasné pravomoci a odpovědnosti svěřené a ur-ié organizační jednotce. (2) Když je legislativně vymezený způsob kontroly v rámci systému a (3) vyřešeno financování systému. Dále je za nezbytný in (4) dostatečně kompetentní a angažovaný personál služeb zaměstnanosti lo-3užívanými pravidly organizace práce. Nutnou podmínkou úspěchu je rovněž mitelná formulace cílů a normativních pravidel služeb zaměstnanosti, které imní pro pracovníky systému i veřejnost, i a soukromé služby zaměstnanosti financování dávek ze státních a obecných rozpočtů je v některých zemích k rozdělení odpovědnosti za dávky a služby zaměstnanosti. Jedním z řešení lna spolupráce se soukromými agenturami. Na implementaci služeb zaměst-uzavřen kontrakt se soukromou agenturou, vládní organizace však obvykle dpovědná za dávky a někdy poskytují i finanční prostředky pro aktivní pornu práce. Variant spolupráce mezi soukromými a státními organizacemi je jžství. S tímto modelem spolupráce se v různých obměnách setkáváme v Ni-Lustrálii, Kanadě. Jeho prvky jsou rozšířeny také ve Švýcarsku, Německu, ái a v jiných zemích. čátku 90. let existoval ve většině zemí kontinentální Evropy státní monopol jvání těchto služeb. V průběhu 90. let se situace prudce změnila. Na přelomu Reforma veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU 221 Důvody pro rušení státního monopolu byly především dva: • široce rozšířené přesvědčení, že odstranění monopolu zavede vyšší konkurenci. Vyšší konkurence povede ke kvalitnějším službám s nižšími náklady; • předpoklad, že soukromé služby mohou v této oblasti úspěšně realizovat státní zakázky. Stál může nakupovat určité druhy služeb, které poskytuje soukromá agentura. Rozšířilo se tedy přesvědčení, že ve veřejné správě lze uplatnit a rozšířit tzv. „purchaser - provider" vztahy, které jsou součástí kultury tržních vztahů. Existují však také skupiny odborníků, kteří uvádějí důvody proti zavádění soukromých zprostředkovatelen práce a proti rozšiřování soukromých služeb na pracovním trhu. • Zvýšená konkurence může nutil veřejné služby zaměstnanosti soustředit pozornost na klienty s lepšími vyhlídkami na zaměstnání. Tím vznikne tendence redukovat přidanou hodnotu služeb zaměstnanosti. Tzv. creaming efekt (efekt mrtvé váhy). V takovém případě sice dojde k většímu obsazování volných míst pomocí veřejných agentur, ale současně bude redukováno společenské opodstatnění veřejných služeb zaměstnanosti. Proti tomuto potenciálnímu nebezpečí v různých zemích Evropy vyzkoušely VSZ některá protiopatření. Jako úspěšný se například ukazuje model uplatňovaný ve Švýcarsku. Úřady práce mohou rozhodnout o uzavření kontraktu na část poskytovaných služeb se soukromými agenturami. Financování ÚP je založeno na výkonu. Při vyhodnocení výkonu se postupuje tak, že se zvyšuje o část poskytnutou i soukromými agenturami. Je rozšířen názor, Že tímto způsobem mají úřady motivaci využívat privátních služeb. Praktické zkušenosti z minulých let ukázaly, že vztah mezi soukromou a veřejnou službou zprostředkování zaměstnání není nikdy čistě konkurenční. Mezi rozšířené argumenty patří; • soukromé a veřejné zprostředkování práce se vždy zaměřuje na poněkud jiný segment pracovního trhu. Kvalita pracovních schopností nezaměstnaných klientů je v obou systémech odlišná. Případná překrytí se týkají pouze dílčích segmentů pracovního trhu; • veřejné agentury mohou mít ve svých rukou prostředky (především finanční a informační), které budou stimulovat soukromé agentury ke spolupráci. Rozšiřování tržního mechanismu Dalším institucionálním opatřením, které je v evropských zemích diskutováno a zaváděno, je princip konkurence a vyjednávání rozdílných zájmů. Jsou založeny na uspořádání situace zprostředkovatelské služby na trhu práce, které se označuje „purchaser - provider" uspořádání. Jde o stav, kdy osoba (organizace) nakupující nějaké služby, rozhoduje o tom, co bude produkováno, a poskytovatel služby je ten, kdo poskytuje službu v souladu s požadovanými výstupy nebo výsledky. '■■-".-----1—:"mii Hnvf»řp.ínvch služeb zaměstná- Český trh prúce a Evropská strategie zaměstnanosti ;h situace, kdy zadavatelem a současně producentem služeb byl stát. V takové :i se nevytváří dostatečný tlak na efektivní a účinné produkování služeb. Roz-í těchto dvou funkcí do dvou subjektů nebo organizací vytváří předpoklad pro ení principu konkurence. Konkurence mezi poskytovateli služeb při relativně ch podmínkách vytváří předpoklady pro větší efektivnost a účinnost produkce ). Zavádění tržního mechanismu do systému služeb zaměstnanosti má v evrop-zemích různé formy. Připomeneme a krátce popíšeme „kontrahování služeb" acting out) a „voucher". itrahování služeb :le se užívá ke zvýšení soutěživosti při hledání a volbě rozhodnutí, kdo má mít produkovat nebo poskytovat určité služby. Utváření kontraktů je alternativou opolnímu poskytování služeb, Z příkladů dobré praxe vyplývá, že kontrahování může fungovat při dodržení určitých stabilních podmínek (institucionalizova- íajistit, aby top-management organizací nebo vláda v případě státní správy měl ) kontrakty v oblasti veřejných služeb zaměstnanosti zájem a podporoval jejich íspěšné uzavření; lozšířit informace o podpoře spolupráce zajišťované tímto smluvním způsobem 'Sem zaměstnancům služeb zaměstnanosti a programových struktur a stanovit i jako žádoucí princip; Jmožnit hodnověrné srovnávání interních a externích nabídek na poskytování lužeb. Zvláště zajistit standardní a objektivní srovnávání jednotlivých nabídek; rytvořit jasná pravidla pro uzavírání kontraktů; ozvíjet konkurenční prostředí ve službách zaměstnanosti; reit požadavky na služby v kategoriích výstupů a ne vstupů. Vytvářet standard užeb, za něž odpovídá systém VSZ; lonitorovat výkon služby a podporovat komunikaci a spolupráci mezi smluv-mi stranami; azvíjet a dosáhnout potřebných schopností pro řízení a provádění kontraktů na leračních úrovních SSZ. mci VSZ v evropských zemích existuje poměrně rozsáhlá zkušenost s tímto n spolupráce. Osvědčil se například při výběru agentur poskytujících výcvi-■zdělávací programy pro nezaměstnané. Úspěšné příklady rozšíření v první 90. let jsou ve Švédsku, Velké Británii nebo Holandsku. Ve Švédsku v roce išťovaly VSZ asi 70 % tréningových a vzdělávacích programů pro své klienty. 995 tento podíl poklesl na pouhých 30 %. V těchto zemích se ukázalo, že >vání těchto programů na trhu práce přineslo: íší náklady na poskytování programů; »gramy byly lépe zaměřeny na potřeby účastníků, zejména při uzavírání smluv »kálnimi agenturami; De se dařilo spojovat poptávku s nabídkou na pracovním trhu Dři umfsľhvánf Reforma veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU 223 Ukázaly se také určité limity při využívání kontraktů v činnosti veřejných služeb zaměstnanosti: • Nebylo jednoznačně prokázáno, že snížení nákladů na služby je současně spojeno se zvýšením nebo udržením kvality poskytovaných služeb. Zvláště to platilo o služby, které jsou komplexní povahy nebo které vyžadují relativně vysokou úroveň schopností poskytovatele; • Některé instituce v zemích, kde byly kontrakty na vzdělávací a tréninkové služby hojně používány, nepodporovaly jejich rozšiřování. Odbory ve Velké Británii například upozorňovaly na souvislost, že uzavírání kontraktů snižuje zaměstnanost v zadavatelských organizacích. • „Vouchers" Je chápán jako institucionální nástroj utvářející nabídku služeb zaměstnanosti, která je více relevantní potřebám a přáním klientů. Lze si ho představit jako uspořádání situace služby, kdy nezaměstnaný dostane do svých rukou „poukázku" na určitý druh služeb, s kterou potom vchází do „obchodu se službami". Vybírá si z nabídky poskytovatelů podle toho, jak nejlépe odpovídají jeho přáním a potřebám. Uvedené poukázky si lze dobře představit na nabídkovém trhu, tedy na trhu s rozvinutou strukturou nabídky služeb. V zemích Evropy je to často trh se službami v oblasti profesního vzdělávání. Na rozdíl od kontrahování služeb zde jako aktivní nakupovatel služby vystupuje sám nezaměstnaný klient. Příklady dobré praxe ukazují, že uplatňování systému „vouchers" v programech aktivní politiky zaměstnanosti a profesního vzdělávání může být funkční za dodržení určitých stabilizovaných podmínek: • Držitelé „poukázek na služby" musí mít přístup k informacím, které potřebují pro vlastní volbu služby. Je potřebné zajistit stejné informační podmínky na tomto trhu se službami; • Volba nebude nezávislá, pokud bude záviset na významných transakčních nákladech držitelů poukázek (například dopravních nákladech, nákladech spojených se získáváním důvěry atd.); • Negativně na rozvoj systému „vouchers" působí nerovnoměrné postavení klientů na pracovním trhu. Znevýhodnění klienti budou mít ze stejné služby větší efekt než ostatní. Může se zde výrazně projevit „creaming effect", tedy skutečnost, že kvalitnější služby budou přijímat klienti relativně zvýhodnění na trhu práce; • Uplatnění „vouchers" předpokládá motivaci nezaměstnaných najít si zaměstnání. Veřejné služby musí tedy hrát významnou selektivní roli při poskytování „poukázek na služby"; • Významným limitem je také skutečnost, že klienti hledající zaměstnání nebo TiMrřiiír^rririiii nfamimf cr-hnnníwh a flnxihili tn. nehudou dostatečně kompetentní Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti »latnění tohoto mechanismu klade tedy poměrně velké nároky na pracovníky, ía úřadů práce. Jednak by měli poskytovat poradenské a informační služby pro :le poukazů", jednak by měli aktivně vybírat klienty zapojené do tohoto uspořá-jdnak věnovat pozornost kontrole přístupu k určitým typům služeb a stimulaci ých voleb. Ukazuje se, že „vouchers" je funkční prvek systému služeb zaměst-i zejména pro motivované uchazeče o zaměstnání a služby a dále v situacích, istuje v soukromém sektoru nabídkový trh se službami, které obtížně může úřad práce, není managementu výkonu v řídící praxi přístupy a metody obvykle souhrnně označované jako „public management" vují v evropských zemích rychle se rozšiřující způsoby řízení a organizace :ch služeb zaměstnanosti. Od poloviny 80. let, kdy byly některé jeho prvky ■\y na úřadech práce ve Švédsku, se postupně zavádí v řadě zemí Evropské roce 2001 se stal pro Evropskou komisi jednou z „oficiálních doktrín" moder-/eřejných služeb zaměstnanosti. Jeho základní komparační výhodou vzhledem iním formám veřejné správy je důraz na efektivnost a účinnost výkonu (im-táce) veřejných služeb zaměstnanosti a jejich programů. Všechny manažerské dobré praxe řízení jsou založeny na stabilizaci a všeobecném rozšíření několika vních principů a podmínek: 'rganizace by měla racionálně maximalizovat hodnoty a naplánované cíle. ákladním produktem organizace je cílově zaměřené chování; ierarchická struktura. Největší díl odpovědnosti má top management. Dává coiy podřízeným a monitoruje jejich plnění; aždý úkon, který organizace provádí, má nějakou optimální alokaci vyža->vané odpovědnosti a důvěry mezi podřízenými jednotkami k zabezpečení aximalizace celkového výkonu organizace. Rozhodování v organizaci spo-vá v neustálém hledání tohoto optima. Jinými slovy hledání optimální úrovně centralizace rozhodování; 'zení spočívá v uplatňování cyklu manažerské práce. Spočívá v detailním defi-'vání sady cílů, které přesně odrážejí záměr daného programu. Dále se skládá lelegování odpovědnosti a určování standardů pro rozhodování podřízeným Inotkám a z monitorování výkonu systémů a vnitřního přizpůsobování a ko-ccí; íležitým principem práce managementu se stává budování loajality a důvěry dřízených složek systému v organizační cíle a pravidla. ený model řízení předpokládá dominantní organizační postavení top-mana-a hierarchickou strukturu, která v podmínkách realizace Evropské strategie nosti dosahuje až k výkonným orgánům Evropské komise. Nutno říci, že lent výkonu představuje relativně velmi centralizovaný způsob organizace a í evropské politiky zaměstnanosti. Management výkonu je však podle od- Reforma veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU 225 důvěru svým podřízeným jednotkám. Principem distribuce vyžadované odpovědnosti a důvěry v organizaci je hledání „optimálního mixu" hierarchické kontroly a volnosti rozhodování na nižších úrovních. Uvedená optimalizace je ovšem procesem hledání optimálních nebo téměř optimálních řešení spíše pro dílčí problémy, kterými se zabývají jednotlivé organizační jednotky. Nevztahuje se k delegování odpovědnosti za splnění celkových cílů Evropské strategie zaměstnanosti. Proto je v této souvislosti možná vhodné mluvit o „suboptimalizaci". Možnost těchto „suboptimalizaci" vyvolává potřebu rozvoje manažerských nástrojů kontroly. Podstata kontroly v managementu organizačních systémů spočívá za prvé v tvorbě pravidel a specifikaci předpokladů pro racionální rozhodování podřízených. Těmito předpoklady jsou cíle rozpracované do podoby konkrétních úkolů a indikátorů, umožňujících vyhodnocení výsledků. Vliv managementu je tedy veden prostřednictvím kontroly nad předpoklady rozhodování. Uvedený způsob kontroly bývá označován jako racionální regulace chování organizačnílio systému. Za druhé, důležitou složkou kontroly se stává míra socializace lidí v organizaci. Organizace často po jednotlivcích požadují, aby nároky svých formálních rolí nadřadili svým vlastním požadavkům. Cílem je zvýšit určitost a očekávatelnost chování podřízených prostřednictvím zvyšování organizační soudržnosti a budování silné organizační kultury. Tyto nástroje jsou označovány jako sociální regulace chování v organizaci. Na rozdíl od prvního typu kontroly v tomto případě nejsou formována rozhodnutí, ale jsou formováni a vychováváni sami tvůrci rozhodnutí. Management výkonu veřejných služeb zaměstnanosti zahrnuje dnes celé spektrum přístupů a forem, které jsou v současnosti ověřovány a postupně implementovány do řídící praxe VSZ. Patří mezi ně přístupy, které jsou široce známy jako „management by objectives" (MBO), „quality management" (QM), „controlling" a „benchmarking". Připomeneme jejich stručnou charakteristiku. • Management podle cílů (MBO) Je definován jako způsob řízení, který postupuje podle kvantitativně vymezených cílů. Na základě uvážlivé formulaci těchto cílů dochází k neustálému zdokonalování výkonu organizace. Celý postup tedy předpokládá ex-ante provedenou konkretizaci operačních cílů a ex-post provedené měření výsledků. Manažerský cyklus sestává z formulace cílů a jejich operacionalizace, z decentralizované implementace cílů á úkolů, z monitorování průběhu a výsledku činnosti organizací, z .praktické korekce cílů vyplývající z finálního vyhodnocení. Základními charakteristickými prvky MBO jsou: • Formování cílů, operačních úkolů a indikátorů výkonu. Operacionalizované úkoly mají kvantitativní povahu. Slouží obvykle k porovnání výkonu a cílů a ke srovnání organizací (úřadů) mezi sebou; • Decentralizovaná implementace. Realizace politiky trhu práce pomocí MBO vyžaduje relativně velkou volnost regionálních a lokálních pracovníků při hledání prostředků a metod, jak předkládané cíle realizovat. Součástí decentralizace je Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti • Monitoring realizace cílů. Charakteristickým pro MBO je tedy propracovaný informační systém. S jeho pomocí dochází k průběžnému (v reálném čase) monitorování politiky podle předem připravených indikátoru a ukazatelů. Monitoring slouží k bezprostředním reakcím a intervencím do výkonu úřadů práce; • Vyhodnocení výkonu. Probíhá na rozdíl od monitoringu na konci manažerského cyklu (zpravidlajednou ročně). Je to etapa, kdy celkový výkon ÚPje posuzován nezávislou nebo nadřízenou organizační jednotkou. Na základě vyhodnocení probíhá v MBO rozdělování odměn a sankcí za dobrý nebo špatný výsledek. antrolling 'o „controlling" má v současné manažerské literatuře nejednoznačný význam. íva Evropské komise o modernizaci VS2 (Commision, 2000) považuje control-za manažerský způsob řízení, který klade velký důraz na koordinaci manažerských odnutí v různých manažerských funkcích a stupních řízení. Propojení různých ažerských funkcí je podle tohoto přístupu k řízení důležitější než realizace jednot-:h cílů a úkolů. V tomto smyslu controlling není nutnou součástí MBO, ale může íit k podpoře a koordinaci různých manažerských stylů navzájem. ^flern controllingu v rámci VSZ je nepřetržitá tvorba informací potřebných pro adování při dosažení základních funkcí a poslání úřadu práce. Controlling je mě méně hierarchický způsob organizace veřejných služeb než MBO. Předpo-i totiž souběžnou implementací cílů a jejich modifikaci a tvorbu nových cílů jako cty jednoho procesu. Controlling je přístup, který předpokládá neustálou adaptaci lizací spolupracujících v rámci VSZ na své vnější i vnitřní prostředí a především uaci na trhu práce. íchmarking tavuje hodnotící přístup k analýze výkonu veřejných služeb zaměstnanosti, který jně využívá při vyhodnocování v rámci MBO. Pomocí ukazatelů a indikátorů ni jsou organizace nebo jejich části mezi sebou porovnávány s explicitně vyjád-li cíli. Tímto způsobem dochází ke zvláštní formě organizačního učení, ezi charakteristické rysy benchmarkingu patří: Provedení jakési analytické inventury činnosti organizace k objasnění výkonových výpadků a k objasnění příkladů „dobré praxe" organizačního chování; Převedení výsledků analýzy do praktických manažerských opatření a k určeni nových výkonových cílů, kterých má být příště dosaženo (posuzovací laťka: benchmarking). Tyto operační cíle mohou být kvalitativní nebo kvantitativní povahy. lagement kvality (QM) letech byly velmi diskutovaným tématem modernizace veřejných služeb za-mosti otázky kvality služeb zaměstnanosti. Diskuse expertů se točily zejména dvou otázek: Jak můžeme zajistit dosahování a měření kvality služeb v rámci Reforma veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU 227 diskuse dosud neskončily. Jako pravděpodobně nejpřijatelnější v dnešních podmínkách se zdá standardizace obsahu a kvality služeb poskytovaných v rámci politiky trhu práce. Detailní předpis standardu služeb a jejich unifikace na národní úrovni se dostává do rozporu s rozvojem lokálních a decentralizovaných přístupů, které více vyhovují požadavkům lokálních potřeb. Podmínky rozšíření managementu výkonu Management podle cílů (MBO), controlling a benchmarking jsou součásti nového „public managementu" využívaného při řízení VSZ v evropských zemích. Příklady jeho dobré praxe ukazují, že pro jeho fungování je nezbytné dodržet nebo zajistit určité podmínky. Patří k nim především: • Relativní autonomie veřejných služeb zaměstnanosti vzhledem k vládní (ministerské) úrovni regulace a řízení politiky trhu práce. Organizační nezávislost vytváří ochrannou bariéru proti pronikání politické kultury tvorby cílů (kompromisy zájmů, inkrementální rozhodování, kolektivní volba) do konkretizace plánovaných cílů a procesů vnitřní správy VSZ, které jsou chápány spíše jako odborné a manažerské procesy. V praxi současné veřejné politiky je velmi obtížné zajistit redukci politických intervencí do správního procesu veřejné správy. V oblasti VSZ jsou popsány příklady rozsáhlých ministerských intervencí například ve Francii. V žádné nám známé evropské zemi však tyto intervence nemají podobu organizačního prorůstání SSZ a vládního ministerstva, jako je tomu v České republice; • Oslabení závaznosti a redukce počtu legislativních pravidel, regulativu a administrativních procedur v oblasti politiky pracovního trhu. Süne legislativní závazky znemožňují volnost rozhodování na operačních úrovních úradu prace realizovat předkládané cíle a úkoly; Silná organizační kultura orientovaná na podporu manažerského rozhodování. Loajalita a soudržnost personálu VSZ se základním poslaním a cíli poutiky trhu, práce je významnou zárukou sjednocení a provázání clu politiky na různých, úrovních VSZ. Pokud narůstá rozpor v pojetí cílů politiky trhu prace av^ covních orientacích zaměstnanců VSZ, narůstá nebezpečí utopeni^se v rnnozsW ■ nesmyslných formulářů s indikátor, které jsou vyplňovány formálne bez ohledu na reálné procesy. Bez silné a jednotné organizační kultury ma manage.ment tendenci proměnit se pouze ve formální administraci vykonávaní plánovaných cílů; . Manažerský způsob organizace veřejných služeb vyžaduje jasně formulované cíle, které mohou být operacionalizovány, kvantifikovány a později měřeny Právě jasné akonkrétnícnenapříkladvNAPZse ukazuj í byt velkým problémem v řadě evropských zemí; . VSZ řízené pomocí prvků managementu výkonu vyžadují dodatečné personální Český trh práce a Evropská strategie zamestnanosti technické teorie působeni služeb zaměstnanosti na trhu práce. Bez ní není' možné provést rozpracování cílů a indikátorů. Jednak systém řízení vyžaduje odborné vyhodnocení výkonu a zabezpečení monitoringu služeb. Uplatnění manažerských postupů je tedy výrazně limitováno stupněm rozvoje profesionální přípravy pracovníků VSZ; Manažerský způsob řízení veřejných služeb zaměstnanosti je velmi závislý na rozložení a stavu institucí veřejné správy v jednotlivých zemích. Jinak řečeno záleží na soudržnosti cílů a činností SSZ a úřadů práce v národním měřítku. Tyto faktory silně ovlivňují průběžné provádění tzv. suboptimalizace, tj. řešení rozporu mezi decentralizovanou implementační strukturou, která je hlavní zárukou autonomie jednotlivých úřadů práce, a více méně podrobnou specifikací operačních úkolů a indikátorů, která je centrálně koordinovaná. Centralizace tvorby cílů je ochranou proti fragmentarizaci politiky trhu práce. Decentralizace je naopak pojistkou proti přílišné formalizaci a morálním hazardům v činnosti ÚP. Podle národních podmínek pak vzniká řada typů managementu výkonu VSZ. Liší se od sebe především mírou centralizace a decentralizace organizačních rozhodnutí. ralizované a decentralizované typy managementu výkonu izační uspořádání plánování a implementace cílů VSZ je v různých evropských i různé. Obecně platí, že do těchto procesů vstupují tři základní aktéři politiky 'áce. (1) vláda nebo ministerstvo, (2) národní organizace VSZ se svým vrchním stvím (SSZ) a (3) podřízené regionální a lokální úřady práce. To, co je v jednotli-ystémech odlišné, je míra hierarchického uspořádání a centralizace rozhodnutí, o smyslu lze identifikovat dva základní typy manažerského uspořádání. státních agentur cílů politiky trhu práce a jejich rozpracování je věcí ministerstva nebo vlády, svým ústředím jsou relativně málo autonomní. Hrají spíše roli zprostředkujícího směrem k implementujícím agenturám (ÚP). Cíle veřejných služeb zaměstna-lou jasně definované vládou a jen na národní úrovni podléhají vyjednávání , Vztah mezi správním centrem a regionálními úřady je silně centralizovaný, u rozpracované a rozdělené centrem na jednotlivé úřady práce. Rozdělování je ■ s rozesíláním více méně standardizovaných formulářů, rezentantem tohoto typu uspořádání je například SSZ ve Velké Británii. Rovněž má silně centralizovanou SSZ, i když jednotlivými úřady práce jsou výrazně ;onomní než v předešlé zemi. Také Německo mělo donedávna silně centra-? systém SSZ, který byl spíše administrativní. V současnosti se v této zemi i tváří manažerský styl řízení služeb zaměstnanosti. Plánovací proces byl dekován a probíhá metodou „smíšeného skenování", tj. srovnáváním možností a ků nižší a vyšší úrovně řízení. 99Q Reforjna veřejných služeb zaměstnanosti v zemích EU • Typ právní autonomie VSZ Je často spojen s participací sociálních partnerů v představenstvu SSZ. Správa služeb proto hraje významnější roli při tvorbě politiky trhu práce. Jinak řečeno: ačkoliv je politická odpovědnost ministerstva za politiku trhu práce nezpochybnitelná, VSZ mají silný hlas při jejím formování na vládní úrovni. Představenstvo VSZ se svým ředitelstvím má větší míru nezávislosti v plánování a implementaci politiky trhu práce včetně definování strategických cílů a úkolů. V rámci organizace služeb zaměstnanosti jsou kompetence více decentralizované na jednotlivé úrovně. Podřízené úrovně mají tedy větší vliv na definici svých vlastních regionálních nebo lokálních cílů, S tímto typem lze spojit systém VSZ například v Dánsku, Švédsku, Nizozemí nebo Rakousku. Rakouský způsob uspořádání služeb zaměstnanosti popíšeme poněkud podrobněji. Národní cíle politiky trhu práce v této zemi nejsou definovány předem (ex-ante) vrchním ředitelem nebo ministrem. Jsou spíše souhrnem výsledků vyjednávání mezi vrchní správou a zemskou úrovní SSZ. Plánované cíle berou ohled na ekonomické trendy v zemi, předchozí zkušenosti na trhu práce a politické změny a inovace požadované představenstvem VSZ. Jednotlivé zemské úřady práce mají relativně silnější hlas při plánování cílů, což se projevuje také v tom, že mají zastoupení v odborných plánovacích pracovních skupinách. Důležitost role zemských úřadů v Rakousku lze identifikovat podle řady charakteristik. Plánování a implementace NAPZ a politiky trhu práce je založeno na střednědobých programech činnosti zemských úřadů práce. Zemské úřady jsou odpovědné za operativní plánování cílů a úkolů pro jednotlivé lokální ÚP. Podobně odpovídají za tvorbu rozpočtu a controlling lokálních úřadů práce. Mají vlastní zemské cíle a plány politiky trhu práce, které mají regionální flexibilitu. Souhrnně řečeno implementace systému managementu výkonu je v Rakousku silně decentralizována. Plánovací proces je fakticky institucionalizován v regionech, i když centrální definování cílů může vytvářet limity regionální volnosti. Důležitou zkušeností analýz různého typu uspořádání managementu výkonu je závěr, že nelze jednoznačně říci, který z uvedených typů a modelů řízení VSZ je výhodnější nebo efektivnější. Oba mohou být efektivní, stejně jako oba mohou selhávat. Záleží na konkrétních institucionálních, organizačních a personálních podmínkách politiky trhu práce. Analytici politického procesu dále upozorňují, zeje třeba se vy-varovat nesourodého a kompromisního spojování typově odlišných prvků uspořádání VSZ. Takové nesourodé prorůstání vyvolává vždy problémy a konflikty v organizaci služeb zaměstnanosti. 15.4 Závěr Studie ukázala, že většina zemíEvropskč unie procházela v 2. polovině 90. letXX. století a na prahu nového století reformou služeb zaměstnanosti. Reforma byla chápana především jako adaptace na novou situaci na pracovních trzích v evropských zemích. Jejím hlavním cílem bylo zajistit větší účinnost a ekonomickou efektivnost veřejných služeb zaměstnanosti. Šlo o to, aby VSZ mohly adekvátně reagovat na problémy a proměny pracovních trhů. Pro dosažení těchto cílů bylo formulováno Šest základních Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti tezi nimi hraje významnou roli (1) zavedení smíšeného veřejného/soukromého 3ro služby zaměstnanosti a (2) zavedení „public managementu" do veřejných 3 zaměstnaností. salizace těchto reformních opatření se významně liší podle jednotlivých zemí. ije se, že neexistuje jedna předem daná optimální podoba organizačního uspo-í. Mezi různými variantami lze odlišit například více centralizované systémy ;ie, Velká Británie) nebo více decentralizované VSZ (Rakousko, Finsko). Mů-rozlišit systémy státní nebo systémy s právní autonomií. Existují národní služby tnanosti silně dcregulované a privatizované a existují „silné" státní nebo ve-služby zaměstnanosti se zavedeným „public managementem", který prosazuje py soutěže a vnitřní konkurence do existujícího organizačního rámce služeb i Británie, Německo). Základní poučení studie vyplývá z poznatku, zeje možné ;t různé varianty uspořádání služeb zaměstnanosti, které mají přibližně stejně výkon a účinek na pracovním trhu. Ukazuje se však, zeje potřebné se vyvaro-mpromisnímu, nesystémovému a konfliktnímu spojování prvků různých variant dání služeb zaměstnanosti. Uvedené stavy vyvolávají organizační problémy, imitují kapacitu národních služeb zaměstnanosti k realizaci cílů ESZ. Závěr: Evropská strategie zaměstnanosti a možnosti její v realizace v CR Závěrem se pokusíme naznačit otázky, které bude muset řešit naše politika zaměstnanosti v krátké budoucnosti po vstupu do Evropské unie. Jsou lo otázky, které souvisí s tím, jak Česká republika jako člen EU bude schopna konkretizovat obecné principy a směrnice ESZ tak, aby odpovídaly podmínkám českého pracovního trhu a současně kapacitním možnostem naší veřejné politiky. Cíle a principy ESZ vychází z přesvědčení, že o prosperitě zemí EU bude rozhodovat jak vysoký stupeň produktivity práce, tak i vysoká úroveň zaměstnanosti a nízké míry nezaměstnanosti. Jen za takových podmínek bude možné udržel rovnováhu veřejných rozpočtů a v souvislosti s ní stabilní, účinnou a ekonomicky efektivní sociální politiku. Dále strategie zaměstnanosti vychází z přesvědčení, že evropská politika zaměstnanosti musí aktivně zvládat problémy vznikající na trhu práce a předcházet jejich negativním důsledkům v ekonomických a sociálních systémech evropských zemí. Uvedené východisko orientuje politiku na zvládání mnohostranných problémových souvislostí a hledání komplexních nástrojů a opatření na jejich řešení. Aktivační a preventivní východiska se projevují také v definování nových cílů a v redefinicích existujících úkolů veřejné politiky. Při posuzování českého pracovního trhu v první části této publikace jsme identifikovali některé dlouhodobé tendence, které v budoucnu ovlivní nepříznivě jak vývoj nezaměstnanosti, tak i ekonomické aktivity v ČR. 1. Odbourávání velkých rezerv v produktivitě práce, přezaměstnanosti, nízké míře inovací a uplatňování moderních technologií povede k růstu nezaměstnanosti. Potom zachování úrovně zaměstnanosti nebo dokonce snížení nezaměstnanosti předpokládá růst výdajů na zboží a služby, který povede k ročnímu tempu růstu reálného HDP výrazně překračujícímu „práh zaměstnanosti" (3-6 %). Takový růst výdajů na HDP však neumožňuje nízká úroveň kupní síly České populace. Zmíněné závěry dokreslují hodnoty ročních temp růstu reálného HDP z nedávné minulosti (od roku 2000 do roku 2003), které se nacházely nad prahem zaměstnanosti spíše výjimečně. 2. českáekonomikasepovstupudoEU (květen 2004)ještě více otevře konkurenci