ZKRÁCENÁ CITACE JUDIKATURY
nález (usnesení) č. 61/1996 Sb. ÚS, sv. 5 - nález (usnesení) Ústavního soudu z r. 1996, publikovaný pod pořadovým číslem 61 ve svazku 5, Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu
rozh. č. 194/2004 Sb. NSS, seš. 5 - rozhodnutí soudu ve správním soudnictví publikované pod pořadovým číslem 194 v sešitu 5. Sbírky rozhodnutí Nej vyššího správního soudu
Rozhodnutí 185/73, Hauptzollamt Biefeld, SbSD 1974 - rozhodnutí Evropského soudního dvora publikované pod uvedeným čj. ve Sbírce rozhodnutí Evropského soudního dvora z r. 1974
S 154 (SP 3-4/1997) - rozhodnutí soudu ve správním soudnictví publikované pod pořadovým číslem 154 v časopise Správní právo, číslo 3-4. ročník 1997
S 172 (SJS/1998) - rozhodnutí soudu ve správním soudnictví publikované pod pořadovým číslem 172 v časopise Soudní judikatura ve věcech správních, ročník 1998
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
Z literatury:
Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003. Hoetzel, J. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1937. Mazanec, M. Rozhodování soukromoprávních věcí správními orgány. Právní rozhledy, 2/2003. s. 55-60. Merkl, A. Obecné právo správní, I, II. Praha-Brno: Orbis 1931/1932 Mikule, V. Moc výkonná. In: Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda. Praha: Linde, 1998. Pošvář, J. Obecně pojmy správního práva. Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946. Pražák, J. Rakouské právo správní. Praha: Nakl. Jednoty právnické, 1905. Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 2003. Průcha, P, Pomáhač, R. Lexikon - Správní právo. Ostrava: J. Motloch - Sagit, 2002. Škultéty, P. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť. Šamorín: Heuréka. 2002. Weyr, F. Československé právo správní. Část obecná. Brno. 1922.
1.
Pojem veřejné správy
Poznámka
Přestože se u jednotlivých zákonů dále v textu neuvádí obvyklé konstatování „ve zněni pozdějších předpisů", rozumí se, že se pracuje s úpravou platnou v době dokončení práce.
Obvykle se v učebnicích správního práva uvádí, že provést (pozitivní) definici veřejné správy čiji alespoň adekvátně a celistvě charakterizovat, činí značné potíže. Zpravidla se pak nejdříve vychází z vymezení dalších pojmů, především z obecnějšího pojmu správa. Podle slovníku spisovné češtiny se správou mj. rozumí vedení, řízení (podniku), ekonomické řízení, resp. péče (o nějaké záležitosti)." Většinou pak se v zásadě
" Slovník spisovné češtiny pro školu a veřejnost. Praha: Academia, 1998, s. 408. Ke konci 19. století se spíše upřednostňoval pojem administrace jako „správa, vedení záležitostí vlastních nebo cizích"'. V právu veřejném se administrací rozumělo „obstarávání záležitostí správy státní". Srov. Administrace, In: Ottův slovník naučný. První díl. Sdružení pro Ottův slovník naučný. Praha: Argo/Paseka, 1996, s. 214 an.
14
15
Kapitola 1.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
stejný význam přikládá (apromiscue se používá) termínu administrativa? Charakteristiku správy v obecném smyslu podává již J. Pražák, který ji chápal jako „činnost sledující záměrně nějaký cíl nebo činnost nesoucí se za trvalým účelem říditi ty které záležitosti" (1905, s. 1), J. Pošvář hovořil o „lidské činnosti sledující záměrně nějaký cíl" (1946, s. 24). P. Průcha správou rozumí „společenské řízení, které má určité specifické rysy a realizuje se ve specifických formách" (2003, s. 30).
Můžeme tedy uzavřít, že za správu (administrativu) lze v obecném chápání považovat záměrnou činnost sledující dosažení určitého cíle (účelu). Např. při správě vlastního (soukromého) majetku jde o jeho udržování (tedy nezmenšování, příp. rozšiřování). Při správě soukromého podniku (firmy) by mělo být uplatňováno takové řízení a péče, aby byl (zpravidla) dosahován zisk; účelem správy je ekonomický cíl. Je zřejmé, že uvedenými činnostmi se sleduje zájem soukromý, ke spravování dochází z vlastní vůle, stanovují se osobní cíle (J. Pošvář). Jedná se tedy o příklady správy soukromé.
Vedle toho ovšem existuje i správa veřejná, kdy je rozhodujícím zájem veřejný, tedy řízení veřejných záležitostí (tj. státních, regionálních, obecních, obecně prospěšných atp.). Na rozdíl od soukromé správy je pro výkon veřejné správy charakteristická jistá omezenost, širší vázanost právem.37 Vychází se pak z toho, že veřejný zájem má vyšší hodnotu než zájem soukromý, vykonávat veřejnou správu totiž zároveň znamená plnění právem uložené povinnosti (J. Pošvář). Pravdou se ovšem zdá, že vymezení toho, co tvoří obsah pojmu veřejný zájem v konkrétní situaci, tedy co by mělo podléhat správě veřejné, není jednoduché ani jednoznačné (k tomu srov. též dále).4'
2 „Správa, vyřizování záležitostí státu, podniku ap.; orgány tím pověřené..." Tamtéž, s. 16. Podobná, nicméně obšírnější charakteristika se uvádí jinde: „Správa, zvláště státní a hospodářská, organizování a vyřizování záležitostí spadajících do pravomoci příslušných státních a hospodářských orgánů" (Petráčková, V., Kraus, J. a kol. Akademický slovník cizích slov. Praha: Academia, 2001, s. 22).
■* K tomu srov. v našich poměrech zejm. 61, 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny.
4 K tomu srov. zejm. též Hoetzel, J. Zájmy veřejné. Slovník veřejného práva československého . Svazek V. Brno: Rovnost, 1948, s. 577-578. Lze zaznamenat, že v poslední době se některé zákony pokoušejí veřejný zájem v určitém oboru blíže vymezit.
16
Veřejná správa se obvykle podle povahy nositele veřejné moci rozčleňuje na státní správu, samosprávu a ostatní veřejnou správu. Státní správa se pak z hlediska subjektů, které ji (na základě zákona) vykonávají, dělí jednak na státní správu přímou, prováděnou bezprostředně orgány státu (správními úřady) - ať již v rámci hierarchické struktury státní správy či mimo ni5' - a jednak na státní správu nepřímou, vykonávanou v přenesené působnosti veřejnoprávními korporacemi (obce, kraje) nebo jejíž výkon byl na základě a v souladu se zákonem svěřen (propůjčen) soukromé právnické nebo fyzické osobě (např. osoby působící jako lesní a vodní stráž).
Pro samosprávu je typické, že je vykonávána subjekty odlišnými od státu, tzv. veřejnoprávními korporacemi.6' Dochází zde k situaci, kdy byla exekuce vymezených státních (veřejných) záležitostí (zákonem) svěřena samostatným veřejnoprávním subjektům jako výraz decentralizace výkonu veřejné moci. Předmětem samosprávy je správa (části) veřejných věcí na místní (územní) úrovni (obce, kraje apod.) anebo v souvislosti s výkonem určitého specifického, „svobodného" povolání (profesní komory). Samospráva nemůže být vykonávána soukromými fyzickými nebo právnickými osobami; ty mohou vykonávat v tomto směru jen správu soukromou, která se ovšem z hlediska některých činností může způsobu jednání samosprávy blížit (v obou případech jde
Např. zákon č. 266/1994 Sb„ o drahách, ve znění zák. č. 23/2000 Sb. v ust. § 2 odst. 5 uvádí: „Veřejným zájmem se v oblasti veřejné drážní osobní dopravy rozumí zájem na zajištění základních přepravních potřeb obyvatel. O uplatnění veřejného zájmu při zabezpečování dopravní obslužnosti rozhoduje příslušný orgán státní správy nebo samosprávy. " Dále srov. např. zákon č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech /lázeňský zákon/ (§ 33) a zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zák. č. 150/2000 Sb. (§ 18 odst. 2).
" Srov. postavení tzv. nezávislých správních úřadů (např. Úřad na ochranu osobních údajů), které vykonávají přímou státní správu, ale nejsou buď zcela nebo ve všech svých činnostech (výkonu státní správy) podřízeny vládě jako vrcholnému orgánu moci výkonné. K. tomu podrob, srov. kap. 9, část 8.
6 Sám stát je ovšem považován za veřejnoprávní korporaci nejvyššího řádu. Mají se tedy vlastně na mysli veřejnoprávní korporace odlišné od státu jako veřejnoprávní
korporace. .,.„.
MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ Fakulta sociálních studií
Joštova 10 17 602 00 BRNO CjA>
Kapitola 1.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
o správu vlastních záležitostí)." U územních samosprávnych celků se při výkonu samosprávy také často hovoří o výkonu tzv. samostatné působnosti. Samospráva se od nepřímé státní správy liší právě tím, že je vykonávána (ovšem na základě zákona aj. právních přepisů) samostatně, příslušný subjekt není v podřízeném vztahu k žádnému „vyššímu" správnímu úřadu. Do jeho samosprávné činnosti lze zasahovat, resp. ji kontrolovat jen na základě zákona.8 Rozhodování v oblasti samosprávy (stejně jako při výkonu státní správy) - pokud se dotýká subjektivních práv nebo povinností fyzických a právnických osob - podléhá soudní kontrole ve správním soudnictví."
Ostatní veřejná správa se považuje za zbytkovou oblast veřejné správy, kterou vykonávají částečně samosprávné a nesamosprávné instituce, když plní veřejné úkoly.""
Prozatím jsme veřejnou správu v zásadě definovali jen rozčleněním a charakteristikou jejích jednotlivých složek. Pokud jde o vlastní defi-
" Tento závěr vychází z myšlenek F. Weyra, který chápal (dokonce) samosprávu jako stojící uprostřed mezi státní správou a správou soukromou: se státní správou má společné, že je veřejnou (tj. spravuje veřejné záležitosti) a soukromé správě se přibližuje tím. že spravuje své vlastní záležitosti (Brno-Praha: Teorie práva, 1936, s. 310 an.).
8 Srov. zvláštní ústavní ochranu územní samosprávy na základě ěl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.
'' Podle ust. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soudy ve správním soudnictví mj. rozhodují o „žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy".
"" K samosprávě podrob, srov. kap. 11, k ostatní veřejné správě kap. 9, část 9. V souvislosti s probíráním nepřímého výkonu státní správy a výkonu samosprávy se setkáváme s termínem veřejnoprávní korporace. V současné době to není pojem, se kterým toliko operuje teorie správního práva: jde o pojem legální, objevuje se v Ústavě, v obecním i krajském zřízení, proto se zdá vhodné - pro zasvěcenější uvedení do problematiky - provést alespoň stručnou charakteristiku institutu. Podle převažujících názorů se za veřejnoprávní korporaci považuje člensky organizovaný subjekt veřejné správy, kterému byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly (D. Hendrych). Profilují ji následující základní znaky: právnická osoba, uplatnění členského principu, založení zákonem nebo správním aktem, pravomoc rozhodovat, nezávislost a veřejný účel. Podrob, srov. kap. 9, část 2.
nování veřejné správy, resp. bližšího vymezení „náplně" pojmu, přístup je zpravidla dvojí. Z hlediska materiálního jí rozumíme určitou (správní) činnost (funkční pojetí), přístup formální sleduje systém zařízení a institucí správu vykonávajících (organizační pojetí). Jak materiální, tak formální přístup k charakteristice veřejné správy lze aplikovat buď pozitivně, tj. konkrétním výčtem, nebo negativně, tj. s přihlédnutím k dalším státním činnostem (srov. níže). Zvláště pozitivní funkční vymezení veřejné správy je nicméně pro různorodost aktivit a rozličnost úkolují plněných značně problematické (definice jsou příliš obsáhlé a popisné).
Tak např. podle J. Pošváře veřejnou správou „je tedy rozuměti správu záležitostí státu, veřejných svazků (korporací) ajiných subjektů, prováděnou příslušnými orgány, jež se řídí právním řádem a v oboru volné úvahy objektivními postuláty správy státu či postuláty správy veřejných svazků ajiných subjektů" (s. 29). P. Škultéty veřejnou správu v jejím funkčním pojetí charakterizuje jako „výkonnou činnost státu jako základního veřejnoprávního subjektu, zabezpečovanou prostřednictvím jeho orgánů, stejně jako výkonnou činnost dalších veřejnoprávních subjektů (a jejich orgánů) při spravování veřejných záležitostí a realizovanou jako projev výkonné moci ve státu" (s. 18). P Průcha veřejnou správou rozumí „správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů" (s. 30).
Patrně lze souhlasit s názorem, že nedostatky veškerých pozitivních definic spočívají v tom, že jsou všeobecné, abstraktní, a proto jen málo použitelné (D. Hendrych). Upřednostňuje se tudíž vymezení negativní, které vychází z teorie dělby státní moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní a z poznatku, že moc zákonodárnou a soudní lze na rozdíl od moci výkonné vcelku uspokojivě vymezit.'" K definování se tedy obvykle používá metoda subtrakce (odečítání), resp. negativního ohraničení.12' Materiálně se tak veřejná správa vymezuje jako souhrn stát-
" Jisté pochybnosti zejm. o odlišitelnosti moci soudní od moci výkonné srov. již J. Matějku (Principy organizace veřejné správy. Praha: Nákl. knih. Sborníku věd právních a státních, 1938, s. 9 an.).
12 Tato definiční metoda má kořeny patrně v Německu, kde se ostatně nadále vyslovují pochybnosti vůbec o možnosti definovat veřejnou správu, resp. správní právo. K tomu srov. Arnold, R. Německé správní právo. Právní rozhledy, 4/2002. Příl. Evropské právo, s. 17-18.
18
19
Kapitola 1.
nich činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím nebo vládou. Formálně se veřejnou správou rozumí činnost státu nebo jiného subjektu veřejné moci mimo státní orgány vykonávající zákonodárství, soudnictví nebo vládu (J. Hoetzel - „činnost orgánů označených jako správní úřady"). Rozhodujícím kritériem pro odlišení není především hledisko materiální, ale formální (organizační). Určujícím tedy není druh činnosti, ale orgán ji vykonávající s jeho základními atributy, působností a pravomocí. Platí totiž pravidlo si duo faciunt idem, non est idem: správní činnost totiž - byť v omezené míře - vykonávají také orgány moci zákonodárné (např. jmenovací akty, schvalování státního rozpočtu a závěrečného účtu) i soudní (státní správa soudů). Ostatně naopak veřejná správa má svou „legislativu" (např. vydávání podzákonných právních předpisů) nebo funkci „soudní" (např. rozhodování o správních deliktech).
Veřejná správa je různým způsobem a z rozličných hledisek posuzována a klasifikována. Pokud vyjdeme z Hendrychova členění, určujícími východisky jsou organizace, forma práva a úkoly veřejné správy."'
Pokud jde o zorný úhel organizační, posuzuje se především aspekt územní (prostorový) a veřejná správa se diferencuje na celostátní, regionální a obecní. Na základě věcné stránky (rozsahu správních činností) se rozlišuje veřejná správa všeobecná (politická) a veřejná správa odborná (specializovaná). Relevantním se zdá také vymezení nositelů (subjektů) veřejné správy (stát, samosprávné korporace a jiné subjekty veřejného práva). S tím souvisí i členění veřejné správy na bezprostřední (státní), tj. vykonávanou orgány státu, a zprostředkovanou (delegovanou, přenesenou, propůjčenou), která je prováděna subjekty odlišnými od státu (srov. kap. 9).
Z hlediska použité formy práva se zpravidla rozlišuje správa vrchnostenská (výsostná, mocenská), která je vykonávána formou veřejného práva (tzv. impérium), a správa fiskální, prováděná formou práva soukromého. O správě fiskální se hovoří tehdy, jestliže stát nevstupuje do právních vztahů vrchnostensky, ale z pozice rovného partnera ve věcech finančních a dispozice se státním majetkem (tzv. dominium).
" Podrob, srov. D. Hendrych, 2003, s. 12 an. Jiné, rozsáhlejší členění srov. J. Hoetzel, 1937. s. 15 an.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
Z pohledu způsobu plnění úkolů se diferencuje na veřejnou správu vykonávanou mocensky (vrchnostensky), kdy správa pozitivně či negativně zasahuje do subjektivních práv, rozhoduje zpravidla ve formě správních aktů (příkazy, zákazy, ale i udělení oprávnění),14' a na správu nevrchnostenskou, „pečovatelskou", kdy správa ve veřejném zájmu zabezpečuje, pečuje, obstarává (např. zdravotnická a sociální péče), nikoli však formou hospodářské, výdělečné činnosti. Z pohledu historického lze zaznamenat dynamický vývoj od převažující správy mocenské k rozšiřování a převládání správy pečovatelské („sociální právní stát").
Podle vlastní obsahové náplně se zpravidla provádí členění na úkoly vykonávané v oblasti správně politické, správně hospodářské, sociální a kulturní, a ekologické. V jednotlivých oblastech se vydělují úžeji vymezená správní odvětví (obory): např. vnitřní správa, bezpečnost a pořádek, sociální věci, zdravotnictví, školství, ochrana životního prostředí, kultura.
2.
Orgán veřejné správy a některé další související pojmy
Orgánem veřejné správy je v souladu s výše uvedeným (i v souladu s dikcí některých zákonů) jak státní orgán vykonávající přímou státní správu, tak jiný, zpravidla nestátní subjekt nadaný samosprávou či pověřený výkonem státní správy. Tj. především veřejnoprávní korporace vykonávající v přenesené působnosti státní správu i vlastní samosprávnou kompetenci či soukromá fyzická nebo právnická osoba, které byl na základě zákona propůjčen výkon státní správy. Jedná se tedy -z pohledu správního práva - o pojem nejširší.
"'Jinou formu uplatnění vrchnostenského způsobu plnění úkolů veřejné správy, než je vydání správního aktu, srov. např. ust. § 6 zákona č. 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků a o změně některých zákonů (zákon o obecné bezpečnosti výrobků). Podle tohoto ustanovení mají orgány státní správy a orgány samosprávy povinnost činit v mezích své působnosti „veškerá opatření", aby zamezily dovozu, vývozu a uvádění na trh výrobků, které jsou nebezpečné, nebo zamezily jejich dalšímu oběhu.
20
21
Kapitola 1.___
Za orgán státní správy se obvykle považuje subjekt vykonávající přímou státní správu, tj. zpravidla státní orgán. Je to termín používaný především ve starších zákonech (zvláštč např. v komp. zákoně). V novějších právních předpisech zpravidla již převažuje výstižnější označení správní úřad, což odpovídá terminologii Ústavy (čl. 79).
Správní orgán je termínem, se kterým se občas setkáváme v literatuře, právních přepisech i judikatuře, často však bývá jeho obsah chápán odlišným způsobem. Někdy je správní orgán ztotožňován s orgánem státní správy (správním úřadem), jindy se jím rozumí orgán veřejné správy; rozdílný obsah nezřídka určuje ad hoc použití termínu jako tzv. legislativní zkratka.15'
Orgánem samosprávy (s tímto termínem se ovšem v platné úpravě nesetkáváme) se rozumí orgán konkrétní samosprávné veřejnoprávní korporace, např. orgán obce nebo kraje (rada, zastupitelstvo atd.) anebo orgán profesní samosprávy (např. sjezd delegátů České lékařské komory).
Státní mocí se pak chápe moc vykonávaná přímo státem, resp. jeho orgány (státními orgány). Veřejná moc (impérium) je považována za pojem širší, neboť zahrnuje jak státní moc vykonávanou státními orgány, tak další veřejnou moc vykonávanou nestátními subjekty (veřejnoprávní korporace a další, soukromé subjekty).16' Ústava zná toliko
15 Tak např. správní řád, který ovšem již značně zastaral a některá ustanovení (.jejich části) jsou nesporně obsoletní, považuje za správní orgány: národní výbory, ministerstva ajiné ústřední orgány státní správy (orgány Slovenské národní rady) a jiné orgány státní správy, orgány státních organizací, jestliže jim zákon svěřil rozhodování v oblasti státní správy (§ 1). Soudní řád správní jako správní orgány chápe orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a)]. Občanský soudní řád mezi správní orgány zařazuje: orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popřípadě smírčí orgán zřízený podle zvláštního právního předpisu (§ 244 odst. 1). Jak vidno, pojem správní úřad, správní orgán apod. sledujeme z pohledu terminologie platného práva, nikoli z hlediska organizačního. K tomu srov. Hendrych, D. Správní úřad a správní orgán v českém právu. Právní fórum 5/2004, s. 197-201.
" Uplatňováním veřejné moci se patrně rozumí společenský jev, spočívající v existenci konkrétních autoritativních projevů vůle (zpočátku celého kolektivu - společnosti), které směřují k vynucení určitého jednání či zachovávání nějakého pravidla, význam-
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
pojem moci státní (čl. 2 odst. 1 a 3), neoperuje však s termínem moc
veřejná.17'
Veřejnou moc však charakterizoval Ústavní soud ČSFR, když ve svém rozhodnutí vyslovil, že „veřejnou mocí je taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať už přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech orgán veřejné moci rozhoduje, se nenachází v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu. Veřejnou moc vykonává stát především prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a za určitých podmínek ji může vykonávat i prostřednictvím dalších subjektů. Kritériem pro určení, zda jiný subjekt jedná jako orgán veřejné moci, je skutečnost, zda konkrétní subjekt rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob a tato rozhodnutí jsou státní mocí vynutitelná, zda tedy může stát do těchto práv a povinností zasahovat".18'
V Ústavě i v zák. o Úst. soudu se setkáváme s termínem orgán veřejné moci.'9' Povahu orgánu veřejné moci mají tedy nesporně orgány moci zákonodárné a soudní. V oblasti moci výkonné lze pod tento pojem subsumovat jak státní orgán (správní úřad), tak subjekt nestátní,
ného z hlediska celé společnosti. Podrob, státovědnou analýzu pojmů státní moc a veřejná moc srov. např. Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda. Praha: Linde, 1998, s. 58 an. a 67 an.
"' V. Mikule k tomu uvádí: „Pojem ,veřejná moc' Ústava nedefinuje, hovoří výslovně jen o moci státní. Podle Ústavy je lid zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní; státní moc má sloužit všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 1 a 3). Výkon státní moci je regulován předpisy veřejného práva. Stát ji vykonává svými orgány nebo prostřednictvím jiných subjektů veřejného práva (zejména veřejnoprávních korporací, jimiž jsou např. územní samosprávné celky nebo stavovské či profesní komory): pojem ,veřejná správa' je proto širší než pojem .státní správa'. Zdá se tedy, že poměr veřejné moci k moci státní je obdobný jako poměr veřejné správy ke správě státní a že oblast veřejné moci je v podstatě totožná s oblastí působení veřejného práva" {Mikule, V., Stádeček, V. Ústavní soudnictví a lidská práva - předpisy, dokumenty, komentáře, poznámky. Praha: Codex, nakl. Hugo Grotia, 1994, s. 51).
'"■ Nález č. 3/1992 Sb. nál. Ústavního soudu ČSFR. Ústavní soud České republiky na takové pojetí veřejné moci ve své judikatuře výslovně navázal (srov. např. usnesení č. 3/1994, Sb. ÚS.sv. 2).
'* Srov. čl. 87 odst. 1 písm. d/ Ústavy a (j 72 odst. 1 zák. o Úst. soudu.
22
23
Kapitola 1.
tj. veřejnoprávní korporaci vykonávající v přenesené působnosti státní správu a vlastní samosprávnou kompetenci nebo soukromou fyzickou anebo právnickou osobu pověřenou výkonem státní správy (tedy orgán veřejné správy), a dále - což však bude při rozhodování o subjektivních právech a povinnostech spíše výjimkou - vládu a hlavu státu.
3.
Veřejná správa, moc výkonná a vláda
Problémy někdy činí rozlišení a vymezení vztahů mezi pojmy veřejná správa, moc výkonná a vláda. Především nelze moc výkonnou a veřejnou správu ztotožňovat (směšovat). Veřejná správa je toliko jednou ze součástí moci výkonné, moc výkonná s mocí zákonodárnou a soudní vytváří základy tripartice dělby státní moci.2'" V našich podmínkách lze tak uvažovat o dalším členění jednotlivých komponent moci výkonné na: 1. exekutivní pravomoci hlavy státu, 2. činnost vlády, 3. činnost veřejné správy (ve formálním pojetí), 4. ostatní exekutivní činnost (např. státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Česká národní banka).
Vláda byla - ve funkčním smyslu - v minulosti chápána jako souhrn veškeré státní činnosti, i v současnosti mají aktivity vlády specifický charakter.2" Mimo vedení veřejné správy a dalších správních činností (rozhodování, kontrola ap.) plní vláda i některé exekutivní funkce (např. určování vnitřní a zahraniční politiky), které nejsou typicky správní, neboť nepodléhají (a ani zcela podléhat nemohou) podrobnějšímu právnímu režimu, někdy se proto hovoří o moci vládní a výkonné. Jde o zvláštní výseč státní činnosti, jejíž zaměření (orientace) úzce souvisí s volnou soutěží politických sil (stran), a tedy zprostředkovaně především s výsledky všeobecných voleb. Činnost vlády jako (zpravidla) reprezentanta politických sil v parlamentu nejsilněji zastoupených mana rozdíl od samotné činnosti aparátu veřejné správy, který by měl být
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
Podrob, srov. např. V. Mikule, 1998, s. 282 an.
Vzhledem ke svému zvláštnímu postavení i charakteru činnosti byla vláda někdy považována za čtvrtou moc: vedle zákonodárství, soudnictví a správy. Podrob, srov. A. Merkl, [., s. 48 an.
politicky neutrální - výrazně politický charakter. Jednání vlády je proto činností do značné míry politicky podmíněnou jejím složením, které v parlamentní demokracii zrcadlí skladbu nejvyššího zastupitelského sboru (jeho dolní komory). V souladu se svým programovým prohlášením vláda vede veřejnou správu, např. připravuje a prosazuje potřebné zákony, stanoví ekonomické aj. perspektivy a priority svého (předpokládaného) funkčního období. Činnost vlády je nicméně v relevantním rozsahu uskutečňována prostřednictvím hierarchicky organizovaného systému veřejné správy, především pak správy státní (soustava nadřízených a podřízených státních orgánů).22'
Veřejná správa, soudnictví, zákonodárství (vztahy a odlišnosti)
Zákonodárství je v demokratickém parlamentním (právním) státě nadřazeno veřejné správě tím, že vytváří formou zákonů právní rámec její činnosti. Ve vztahu k zákonodárství je tak veřejná správa činností podzákonnou a výkonnou, nicméně se nepřímo, především prostřednictvím vlády, na zákonodárství podílí. Mají se na mysli především projevy zákonodárné iniciativy vlády, kterým ovšem v drtivé většině předchází (v souladu s komp. zákonem) legislativní činnost (příprava návrhů zákonů) ministerstev a jiných ústředních správních úřadů. Zákonodárnou iniciativou disponují (prostřednictvím svých zastupitelstev) i vyšší územně samoprávné celky (kraje a hlavní město Praha), územní veřejnoprávní korporace, tvořící součást systému veřejné správy. Zákonodárné činnosti se do určité míry (materiálně) podobá normotvorba veřejné správy: vydávání nařízení a obecně závazných vyhlášek.23'
" Předmětem výuky správního práva není jen oblast veřejné správy, ale i formy činnosti (výkon) vlády. Institucionální, ústavnoprávni otázky dotýkající se vlády, tj. např. jmenování, důvěra, vztahy k parlamentu apod., patří především do výuky ústavního práva, stejně jako činnosti prezidenta republiky jako součásti moci výkonné.
a Podrob, srov. kapitolu 2 a 3.
24
25
Kapitola 1.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
Soudnictví je stejně jako správa činností ve své podstatě výkonnou, má však - na rozdíl od správy - charakter jednání, které spočívá v aplikaci mezinárodních smluv, zákonů a jiných právních předpisů nezávislými orgány, které jsou vázány jen zákony, resp. mezinárodními smlouvami (srov. 81. 10 a 81. 95 odst. 1 Ústavy).24' Veřejná správa je aplikací mezinárodních smluv a prováděním zákonů a jiných právních předpisů nebo jinou činností ve veřejném zájmu orgány, které nejsou při výkonu státní správy nezávislé; působí vztahy nadřízenosti a podřízenosti: nižší správní úřady jsou vázány nejen právními předpisy, ale též interními rozhodnutími vyšších správních úřadů (normativní i individuální povahy).
Z hlediska účelu je veřejná správa činností nepřetržitou, směřující k naplnění nějakého budoucího cíle, zatímco soudnictví a výroky jeho orgánů jsou spojeny se současným stavem a platí pro ně zásada hic et nunc. Správa jedná ve vlastní věci a převážně z vlastní iniciativy, většinou navíc - v souladu s právem - uplatňuje měřítko veřejného zájmu. Tím se liší od výkonu soudnictví, při kterém soud autoritativně a nezávisle nalézá právo ve sporu, kde soudce je neutrální a bez iniciativy. Významnou položkou vztahu veřejné správy a soudnictví je soudní kontrola veřejné správy, tzv. správní soudnictví (čl. 36 odst. 2 Listiny).25'
Vztahy zákonodárství, soudnictví, veřejné správy a vlády lze zhuštěně vyjádřit následovně: Zákonodárství jako stanovení obecných abstraktních právních norem, vláda jako základní politické vedení správy, veřejná správa jako činnost podzákonná a výkonná a soudnictví jako právní hodnocení stavu věcí za použití platného práva, přičemž toto hodnocení vede k závaznému rozhodnutí (D. Hendrych).
5.
Správní právo
Z historického pohledu je správní právo odvětvím poměrně mladým, jeho vznik - v moderní podobě - je spojován s obdobím, kdy je stát policejní nahrazován liberálním právním státem a kdy se postupně uplatňuje vázanost veřejné správy zákonem, tj. (v českých zemích) asi v polovině 19. století.26' České správní právo je přiřazováno ke koncepci německo-rakouské.27'
Na území našeho státu nejprve vycházely (toliko) komentáře k významným zákonům, posléze i odborné studie k jednotlivým (dílčím otázkám).2" První významné dílo, které se také problematice správního práva - navzdory názvu - systematičtěji věnovalo, bylo Rakouské právo ústavní (1895-1899) Jiřího Pražáka. Rakouské správní právo od téhož autora bylo vydáno až po jeho smrti (1905) a lze je považovat za první (českou) učebnici správního práva. Dále uveďme alespoň následující významné, obecněji zaměřené monografie: František Weyr, Československé právo správní (Část obecná. Brno, 1922), Jiří Hoetzel, Československé správní právo (Praha: Melantrich, 1934, 1937) Jiří Pošvář, Obecné pojmy správního práva (Brno: Československý akade-
2,1 J. Matějka rozeznává funkční nezávislost soudu jako pouze instanční podřízenost a osobní nezávislost soudce (cit. dílo, s. 10 an.). 25 Podrob, srov. kapitolu 14.
' Podrob, srov. Mikule, V. Správní právo v českých zemích (curriculum vitae). In: Právnická fakulta Univerzity Karlovy 1348-1998. Jubilejní sborník. Právnická fakulta, 1998, s. 84 an. Merkl, A., I., 1931, s. 72 an.
" V průběhu historie se v evropském prostoru vytvořily v podstatě tři různá pojetí správního práva. Německo-rakouská koncepce správního práva v širším smyslu přiřazuje ke správnímu právu nejen normy práva veřejného, ale i soukromého, pokud se týkají veřejné správy. Francouzské pojetí správního práva souvisí především se striktním oddělením správy a justice, s pojetím správy jako veřejné služby, podléhající kontrole (koncepce je zcela veřejnoprávní). Anglické pojetí je charakterizováno tím, že veřejná správa odpovídá za všechny své akty před obecnými soudy, rozdíl mezi právem veřejným a soukromým je potlačen. Podrob, srov. Hendrych, D., 2003, s. 16 an.
Srov. zejm. Pražák, J. Spory o příslušnost mezi soudy a úřady správními. I. II., 1883, 1886. Weyr, F. Příspěvky k theorii nucených svazků. Sborník věd právních a státních. Praha, 1908. Hoetzel, J. Nauka o správních aktech. Sborník věd právních a státních, 1907.
26
27
Kapitola 1.
mický spolek Právník, 1946). Monumentální charakter mělo vydání obsáhlého Slovníku veřejného práva československého (I-V, vycházel v letech 1929-1948), díla v řadě otázek i v současné době inspirujícího. Vývoj teorie správního práva po převratu v r. 1948 byl s ohledem na existenci totalitního státu problematický, i když lze nalézt i některé podnětné práce, zvláště na konci šedesátých let.29' Po r. 1989 je třeba zejména zaznamenat učební texty Správní právo, texty L, II, III (1991, 1992), vydané kolektivem autorů, které posléze vyústily v publikování učebnice Správní právo, obecná část (Hendrych, D. a kol. Beck-SEVT, 1. vydání 1994, v současné době již vydání páté). Opomenout také nelze učebnice P. Průchy (Brno: Základy správního práva. Masarykova univerzita, 1992).
Správní právo bylo u nás některými autory definováno, např. jako souhrn právních pravidel, jimiž je upravena činnost státu a veřejných korporací, jinými slovy upravena jest působnost výkonné moci ve státě (J. Pražák), nebo soubor právních pravidel na správu se vztahujících a jí vlastních (F. Vavřínek), anebo jako ona část právního řádu, která obsahuje normy týkající se jak její organizace, tak činnosti (F. Weyr). Z takových vymezení se vychází i v současnosti, když D. Hendrych za správní právo považuje tu část právního řádu, která upravuje veřejnou správu. Poněkud jinak řečeno: soubor veřejnoprávních norem (hmotně-právní, procesní a organizační povahy), které upravují organizaci, činnost a procesní postupy veřejné správy. Obsah vymezení pojmu fakticky charakterizuje i jeho předmět. Pro správní právo je charakteristické, že chrání veřejné zájmy, na rozdíl kupř. od občanského a obchodního práva zpravidla upravuje vztahy mezi nerovnými subjekty, resp. vztahy založené na nadřízenosti a podřízenosti (s výjimkou veřejnoprávních smluv). Systém správního práva tvoří nepřehledně mnoho předpisů různé právní síly. Jde o právo kodifikované jen velmi vzácně a partikulárně (např. spr. řád, s. ř. s., přest. zák.)
K tomu podrob, srov. Mikule, V., dílo v pozn. 26, s. 94 an. Mikule, V. Správní právo a veřejná správa na území České republiky od roku 1945. In: Soukup, L. (uspoř.) Příspěvky k vývoji právního řádu v Československu 1945-1990. Praha: Univerzita Karlova, nakl. Karolinum, 2002, s. 151-202.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
Při obvyklém základním členění se správní právo rozděluje na část obecnou a zvláštní. Část obecná (obecné správní právo) zahrnuje vše obecné a společné pro daný obor, tj. právní regulaci základních pojmů, jevů a právních institutů a obecnou úpravu procesních postupů. Do značné míry jde o abstrakci platného správního práva, obsahuje tedy všechno společné, typické a obecně platné, nezbytný základ pro tvorbu, aplikaci a kontrolu hmotného správního práva (D. Hendrych). Zabývá se např. otázkami pramenů správního práva, správními akty, veřejnoprávními smlouvami a dalšími formami činnosti veřejné správy, organizací veřejné správy, veřejnou službou, správním právem trestním, právními zárukami a kontrolou veřejné správy. Obvykle se do obecné části správního práva zařazují nejen instituty hmotněprávní, ale i procesní (správní řízení, správní soudnictví).
Část zvláštní označovaná též (nepřesně) jako hmotné právo správní zahrnuje hmotněprávní (ale fragmentárne i procesní) úpravu podle jednotlivých správních odvětví. Je to oblast nesmírně rozsáhlá, která právě pro svou bohatost nemůže být v plném rozsahu předmětem výuky správního práva (přednášejí se jen některé vybrané obory). Patří sem kupř. státní statistika, archivnictví, stavební právo, vodní právo, požární ochrana, vnitřní správa, technické požadavky na výrobky, normalizace, státní zkušebnictví, metrologie, puncovnictví, právní úprava času, oblast kultury, doprava, školství, živnostenské právo, zdravotnictví.30'
Z jiného pohledu pak správní právo členíme na správní právo hmotné, tj. normy upravující činnost správních orgánů (a stanovící též např. skutkové podstaty správních deliktů) a správní právo procesní. To je chápáno jednak v širším smyslu jako soubor norem správního práva, které regulují organizaci a působnost správních orgánů a procesní postupy před správními orgány, a v užším smyslu jako úprava správního řízení (formálního procesu) při rozhodování správních orgánů o právech a povinnostech nepodřízených subjektů. Z hlediska účinků (působení práva) D. Hendrych dále rozeznává správní právo vnitřní - soubor
'"' Alespoň k některým oblastem zvláštní části správního práva srov. např. Pohán, M. Správní právo hmotné (výtah ze zvláštní části). Praha: Prospektrum, 1998. Správní právo (zvláštní část). Brno: Masarykova univerzita, 1996.
28
29
Kapitola 1.
vnitřních personálních vztahů, které zakládají práva a povinnosti jen uvnitř organizace, a správní právo vnější - (zbytek) zavazující obecně. Uvedené členění není ovšem jediné možné.3"
Z oboru správního práva se v průběhu času vyčleňují jako zvláštní, relativně samostatné obory - především patrně pro celkovou rozsáhlost správního práva a jistou specifičnost daných oblastí - finanční právo a právo životního prostředí. Ve své podstatě je správním právem i právo sociálního zabezpečení.
Pokud jde o vztah správního práva k jiným právním odvětvím, některé styčné body lze nalézt zvláště v oborech veřejného práva. Kromě zmíněných oborů emancipovaných, o jejichž příbuznosti lze sotva pochybovat, např. trestní právo hmotné i procesní vykazuje relevantní vztah k problematice správního právo trestního (srov. kap. 7).
Nesporně nejužší vazby má správní právo k právu ústavnímu. K tomu se např. uvádí, že správní právo je „v jistém smyslu odvozeno z ústavního práva" (P. Průcha) nebo přímo „druhá část práva ústavního" (J. Pražák). F. Weyrem je správní právo v zásadě považováno za konkretizací ústavního práva, neboť „ústavnímu právu přísluší pojednání o základních zásadách, jimiž je ovládána činnost veřejnoprávních korporací (včetně státu), správnímu právu zbývá vylíčení podrobných pravidel této činnosti vzhledem k jednotlivým úkolům". Blízké vztahy ostatně osvědčuje i skutečnost, že řada významných právníků se zabývala (nebo zabývají) jak ústavním, tak správním právem (J. Weyr, J. Hoetzel, V. Mikule, D. Hendrych). Souvislosti a příbuznosti dále potvrzuje kupř. fakt, že Veřejný ochránce práv si je přisvojován jak oborem ústavního, tak správního práva. V oboru ústavního práva se rozebírá především způsob jeho ustanovení, postavení a vztah k jiným státním orgánům, správní právo volí „techničtější" přístup a zabývá se způsoby jeho práce, do určité míry se ovšem výuka v obou předmětech překrývá.
Správní právo má nicméně vazby i na obory soukromoprávní. Nejde jen o to, že upravuje některé obdobné instituty (např. veřejnoprávní
•"' Jiné členění podává např. J. Průcha (2003): správní právo organizační, správní právo hmotné, správní právo procesní a správní právo trestní.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
smlouvy), v řadě případů správní právo v různé míře či intenzitě výkon soukromého práva omezuje (ohraničuje) nebo podmiňuje (např. stavební uzávěra, podmínky při dopravě nebezpečných látek, podmínky při nákupu a skladování střelných zbraní apod.). V některých situacích dochází také k prolínání správního práva jako práva veřejného s právem soukromým (srov. níže, sub 6.).
Se správním právem souvisejí některé další vědní disciplíny. Především je třeba zmínit správní vědu, která zkoumá praktické (faktické) fungování správy, aplikuje teorii organizace a teorii řízení na podmínky a problémy veřejné správy. Věda o správním právu (teorie správního práva) je normativní vědou, která se zabývá existující právní regulací a navrhuje, co a jak má býti upraveno (de lege ferenda ). Správní politika hodnotí veřejnou správu podle předem stanovených kritérií, nebo objasňuje u jednotlivých správních institutů dosahování cilů správy. Správní nauka pojednává o skutečném stavu veřejné správy.32'
6.
Právní dualismus
Ze závěrů teorie práva a koneckonců i z poznatků práva římského plyne, že základní členění práva zahrnuje také rozlišování práva veřejného a práva soukromého (ius publicum, ius privátům).™
Toto členění bylo československou právní teorií uznáváno v období první republiky i v dobách předchozích, v průběhu existence totalitního československého státu (1948-1989) nebylo takové členění z ideologických důvodů (učení marxismu-leninismu) přijatelné, poukaz na „soukromoprávní" charakter práva se objevoval jen zcela výjimečně.34'
Podrob, srov. Hendrych, D., 2003, s. 39 an. a zejm. též Hendrych. D. Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha: ASPI Publishing, 2003, s. 25 an. Srov. např. Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A. Teorie práva. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 93. K přístupům v období římského impéria srov. M. Skřejpek, Ius privátům - ius publicum, vzájemné vztahy a souvislosti. Acta Universitatis Carolinae, Iuridica, 2-3/1992, s. 35-163. "Např. v Ústavě z r. 1960 není jako forma vůbec uvedeno soukromé vlastnictví, ale opatrně se hovoří toliko o soukromém hospodářství (čl. 9). Ostatně se zmiňuje teze
Kapitola 1.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
Pokud pomineme historickou oblast práva římského, kde dualistické rozlišování sice existovalo, avšak praxe i teorie upřednostňovala spíše právo soukromé, v novodobé historii se za podnět k členění práva považuje středověký konflikt panovníka a vazalů, který vedl k oddělení vlastnictví a státní moci a v kontinentálním právním myšlení k oddělení soukromého a veřejného práva.35'
Nicméně vlastní rozlišení, tj. zda konkrétní vztah, resp. norma, která ho upravuje, se má přiřadit k právu soukromému či veřejnému, vyvolával a vyvolává neutuchající spory, kupř. právě mezi právem občanským jako právem soukromým a právem správním jako právem veřejným. Navíc je situace komplikována skutečností, že správní právo je sice považováno za součást veřejného práva, ale jako zvláštní právo veřejné správy její činnost zcela nepokrývá, neboť některé druhy této správy se řídí také právem soukromým. V průběhu letitých sporů tak vznikla řada teorií, jež se pokoušejí stanovit (nalézt) hledisko, příp. vymezení rozdílů, které by vedly k jednoznačnému rozlišení obou kategorií. Již J. Hoetzel ve 20. letech minulého století např. odkazuje na spis z r. 1904, kde se uvádí 17 různých teorií právního dualismu. Zdá se však, že úplně postačí seznámení alespoň se třemi základními teoriemi.
Patrně nejstarší teorie, která se pokusila o rozhraničení soukromého a veřejného práva, je spojována s římským právníkem Ulpianem. Pro teorii zájmovou byl určujícím hlediskem zájem, který je právem sledován: podle zájmu, kterého se týkají, se přiřazují právní normy nebo právní vztahy bud' k právu soukromému, nebo veřejnému.36' Zásadní
V. I. Lenina, že socialistické právo nezná nic soukromého, neboť vše, co je právně významné, je záležitostí veřejnou (podle Hurdík, I, Fiala, J., Hrušáková, M. Úvod do soukromého práva. Brno:Masarykova univerzita, 1997, s. 9 an.). Srov. též Mikule, V. Demokratický právní stát a veřejná správa. In: Jirásková, V., Suchánek, R. (uspoř.) Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004, s. 457 an.
' Holländer, P. Základy všeobecné státovědy. Praha: Všehrd, 1995, s. 68. Slovy Ulpiana v díle Digesta: Publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat; privátům quod ad singulorem utilitatem pertinent. M. Skřejpek poukazuje na skutečnost, že myšlenka dělení práva na soukromé a veřejné nebyla cizí ani dřívějším právníkům. Určité pokusy o rozčleňující hlediska lze nalézt kupř. u M. T. Cicerona a Papiana (cit. dílo, s. 48 an.).
nedostatek pro širší akceptaci teorie je spatřován v tom, že závažným problémem je samo posouzení, co je tím či oním zájmem.
Pozdější teorie mocenská (subordinační) rozlišuje veřejné právo a soukromé právo podle toho, zda účastníci právního poměru jsou k sobě navzájem ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti (právo veřejné) anebo rovnosti (právo soukromé). Výhrady bývají vznášeny především pro nikoli bezvýjimečnou platnost takto vymezeného rozdílu, neboť v případě veřejnoprávních smluv jako institutu práva veřejného je postavení stran rovnoprávné (srov. kap. 6, část 1.).
Teorie organická (subjektů) klade důraz na to, zda se právní subjekt ocitá v určitém právním poměru z důvodu svého členství v některé veřejné korporaci (právo veřejné) nebo nikoli (právo soukromé) (J. Hoetzel). To - jinak řečeno - znamená, že např. veřejnoprávními vztahy jsou vztahy státního občana ke státu nebo vztahy občana obce k obci, neboť stát i obec jsou považovány za veřejnoprávní korporace. Vyskytla se řada různých modernějších variant této teorie,37'za nejpřijatelnější lze patrně (i když nikoli zcela bez výhrad)38' považovat materiální organickou teorii: Veřejným právem se rozumí úhrn právních norem, v nichž alespoň jeden subjekt právního poměru (vztahu) je nositelem veřejné moci. Veřejnoprávním vztahem se tak např. jeví nejen případy, kdy je subjektem vztahu vedle soukromé osoby správní úřad nebo veřejnoprávní korporace, ale i soukromá fyzická nebo právnická osoba, které byl propůjčen výkon státní správy.
"Např. nová teorie subjektů, podle které má být obecným právem právo soukromé, které upravuje práva a povinnosti všech právních subjektů včetně nositelů veřejné moci, právo veřejné má být naproti tomu právem zvláštním, které je přiznáno pouze nositelům veřejné moci při výkonu jejich vrchnostenských pravomocí. Nebo formální organická teorie, jež za veřejné právo považuje soubor takových právních předpisů, které za oprávněné nebo povinné subjekty podkládají výlučně nositele výsostné moci. Podrob, srov. Hendrych, D., 2003, s. 26 an.
* Ani tato teorie nedává zcela jasnou odpověď na otázku, co je právem veřejným (a co právem soukromým), neboť i orgány veřejné správy rozhodují ve věcech soukromoprávních (např. zápis do katastru nemovitostí). Podle teorie subjektů jde o vztah veřejného práva. O vztah veřejného práva se však jedná jen částečně. Spíše lze říci, že orgán veřejné správy veřejnoprávně rozhoduje (toliko proces je veřejnoprávní) o soukromém právu. Ostatně ve stejné pozici se nalézá soud v civilním řízení.
Kapitola 1.
Teoretici soukromého práva při stanovení rozdílů mezi veřejným a soukromým právem upřednostňují před uvedenými teoriemi diferenciační hlediska poněkud odlišná. Vycházejí z jednotlivých prvků struktury právního vztahu, kterými jsou subjekty, předmět a obsah. Subjekty veřejnoprávního vztahu jsou podle jejich názoru zásadně najedná straně činitelé (nemusí se jednat o právní subjekty), které reprezentují stát a působí v rámci své pravomoci a působnosti, přičemž jejich činnost je omezena zásadou „vseje zakázáno, co není výslovně dovoleno". Za subjekty soukromoprávních vztahů pak považují osoby fyzické a osoby jim podle práva naroveň postavené (osoby právnické a stát), které vystupují v těchto vztazích jako „osobně svobodní" v rámci své právní způsobilosti (volní autonomie), což vychází ze zásady „vseje dovoleno, co není výslovně zakázáno". Z hlediska předmětu vztahu má soukromé právo upravovat vztahy, které vznikají mezi osobně svobodnými subjekty „obvykle na základě empirické zkušenosti při realizaci zejména majetkových (ekonomických), ale i osobnostních či smíšených práv". Soukromoprávní vztahy jsou chráněny státní mocí i prostřednictvím státního donucení, „na rozdíl od vztahů veřejnoprávních, u nichž se právo podílí i na jejich vzniku, změně a zániku". Pokud jde o obsah právního vztahu, pro soukromé právo je určující autonomie vůle subjektů, rovné právní postavení, obecně závazná norma chování jako jeho právní základ, smlouva jako fundamentální právní prostředek, rozhodující podíl dispozitivních norem a soukromoprávní sankce. Veřejné právo je z tohoto pohledu charakterizováno absencí autonomie vůle subjektů, nerovným právním postavením, individuálním právním aktem jako právním základem, úředním rozhodnutím jako základním právním prostředkem, výlučnou regulací normami kogentními a veřejnoprávními sankcemi. Z podobných hledisek autoři dále poukazují na odlišnosti soukromoprávní a veřejnoprávní metody právní úpravy.'1'
Již klasiky správního práva bylo konstatováno, že hranice mezi oběma základními oblastmi práva se všelijak posunují a stávají se více propustnými, nezřídka dochází ke stírání těchto hranic, mezi právem soukromým a veřejným existuje pásmo sporné povahy právní, „pásmo hybridní" (J. Hoetzel). Na prolínání soukromého a veřejného práva poukazuje též Ustavní soud:
...v moderní společnosti se nezřídka prolínají prvky veřejného a soukromého práva tak, že nelze zcela jednoznačně veškerou činnost té či oné instituce označit pouze za
I
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
" Hurdík, J., Fiala, J., Hrušáková, M., cit. dílo, s. 12. an. V cit. práci autoři také poukazují na teorii „trojdělení" práva na právo soukromé, veřejné a tzv. sociální (podrob, srov. s. 19).
veřejnoprávní nebo pouze za soukromoprávní. Lze si představit, že určitá instituce podle povahy konkrétní činnosti může v určitých vztazích vystupovat jako soukromoprávní, v jiných jako veřejnoprávní subjekt. Je proto třeba vážit, o jaký konkrétní druh té které činnosti se jedná... Nesplnění oznamovací povinnosti vůči Ministerstvu financí a v důsledku toho uložení sankce ze strany burzovní komory obsahuje nepochybně prvek rozhodování o právech a povinnostech právnické osoby v oblasti veřejné správy. Jedná sc přinejmenším o nepřímý výkon státní správy...
(nález č. 147/1998 Sb. ÚS, sv. 12)
Obecně (nejen z pohledu práva správního) pak lze zjistit, že oblast veřejného práva se spíše rozšiřuje, příp. též dochází k jeho míšení s právem soukromým (J. Filip). Některé právní vztahy totiž mají jak veřejnoprávní, tak soukromoprávní aspekty: typické je to např. pro stavební řízení, kde lze uplatňovat jak námitky veřejnoprávní (hlediska stanovená správními předpisy, např. zastínění, vzdálenosti mezi stavbami), tak soukromoprávní (z pohledu sousedských vztahů). Proto i řešení případných sporů přísluší v prvním případě správním úřadům (event. posléze správním soudům), ve druhém případě pak soudům obecným.
V této souvislosti si pak je třeba z teorie práva připomenout vztah mezi právním předpisem a právní normou (právní předpis obsahuje více právních norem, které regulují příslušné právní vztahy). Jde o to, že v praxi neexistují jen předpisy výhradně veřejného nebo soukromého práva. Například občanský zákoník je sice především předpisem soukromoprávním, nicméně obsahuje i normy veřejnoprávní (podmínky výpovědi z bytu). Obecně lze snad říci, že řada předpisů obsahuje normy obojího druhu, je jen málo exkluzivních předpisů práva veřejného.40'
V ústavních předpisech můžeme vysledovat jisté ústavní, orientační, základní zakotvení „hranic" veřejného a soukromého práva: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Každý může činit, co není zákonem
' Srov. např. komp. zákon a publ. zákon. Většinu veřejnoprávních ustanovení obsahuje i obecní a krajské zřízení. Prakticky toliko veřejnoprávní obsah mají zákony spadající do zvláštní části správního práva (vodní zákon, silniční zákon).
34
35
Kapitola 1.
Veřejná správa a správní právo. Základní pojmy
zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny, poněkud odlišně čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy).4"
Veřejným právem v užším slova smyslu se zpravidla chápe právě právo správní, příp. včetně práva ústavního, širší pojetí veřejného práva sem dále zahrnuje právo finanční, trestní právo hmotné i procesní, mezinárodní právo veřejné, občanské právo procesní. V moderní době dochází k rozšíření oblasti veřejného práva, a to o právo sociálního zabezpečení a právo životního prostředí.
Lze uzavřít: hranice mezi soukromým a veřejným právem tedy nelze jednoznačně vymezit (nejsou ostré), ačkoli se o to pokoušela již řada teorií. Pro úplnost je vhodné uvést, že Ústavní soud je patrně zastáncem tzv. mocenské teorie:
„Za právo veřejné považuje Ústavní soud tu oblast práva, v níž jsou vztahy založené na nerovnosti zúčastněných subjektů, k soukromému právu patří vztahy založené na rovnosti. Veřejná moc je taková, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať už přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí orgánu není dán na vůli subjektu. Hranice veřejné moci končí tam, kde začíná moc soukromá..."
(usn. č. 15/1995 Sb. ÚS, s v. 3)
7.
Veřejná subjektivní práva a veřejné subjektivní povinnosti
Teorie práva obvykle rozlišuje mezi právem objektivním (právo v objektivním smyslu) a právem subjektivním (právo v subjektivním smyslu),42' což platí také pro právo správní. Objektivním správním právem
"' Jak vyplývá z výše podaných výkladů o vztahu moci státní a veřejné, přesnější by patrně bylo, aby Ústava hovořila o moci veřejné namísto moci státní. Navzdory dikci je však možné pomocí systematického a logického výkladu dojít k interpretaci širší, tedy, že se ve skutečnosti má na mysli moc veřejná. Srov. zejm. čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy (obrana proti zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv).
41 Srov. např. Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A., cit. dílo, s. 25 an., s. 103 an.
je tedy soubor platných právních norem správního práva (právo de lege lata). Subjektivním správním právem je obsah objektivního správního práva, konkrétní právo (oprávnění), které je (může být) realizováno na základě objektivního správního práva. Protože je správní právo řazeno mezi právo veřejné, rozeznávají se dále veřejná subjektivní práva, tj. práva, která mají fyzické a právnické osoby vůči státu, příp. vůči jiným subjektům veřejné správy (zpravidla za splnění zákonem stanovených podmínek).43' Vedle veřejných subjektivních práv existují i veřejné subjektivní povinnosti, tj. povinnosti osob vůči státu, resp. vůči jiným subjektům veřejné správy.
Mezi veřejná subjektivní práva řadíme např. právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách (čl. 32 odst. 2 Listiny), právo na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění (čl. 31 Listiny), petiční právo (čl. 18 Listiny), právo na soudní ochranu, resp. spravedlivý (řádný) proces (čl. 36 odst. 1 Listiny), právo na soudní přezkum správních rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 Listiny) nebo právo na náhradu škody způsobené orgánem veřejné moci (čl. 36 odst. 3 Listiny). Veřejným subjektivním právům odpovídá povinnost státu zajistit jejich realizaci. Jak vidno, řada subjektivních veřejných práv je zakotvena v Listině, ale mohou - stejně jako veřejné subjektivní povinnosti -vyplývat i z (běžných) zákonů.44' Z veřejných subjektivních povinností uveďme např. povinnost „služby" v případě živelních pohrom (čl. 9
*"0 subjektivní veřejných právech, resp. o jejich ochraně ve správním soudnictví výslovně hovoří s. ř. s. (ust. § 2).
*" Rozsah „vymahatelnosti" veřejných subjektivních práv na ústavní úrovni garantovaných se ovšem liší. Srov. čl. 41 odst. 1 Listiny. Veřejná subjektivní práva ovšem nevyplývají jen z ústavních předpisů. Srov. např. rozs. 220/2004 Sb. NSS, seš. 6, kde se o zařazení uchazeče o zaměstnání do evidence úřadem práce a poskytnutí hmotného zabezpečení podle § 7 odst. 1 a § 12 odst. 1 zák. č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, uvádí: „...zařazení uchazeče o zaměstnání do evidence představuje veřejnoprávní akt, který je provedením čl. 26 odst. 3 Listiny... Podle tohoto článku má každý právo získávat prostředky pro své životní prostředky prací. Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon. Zákon o zaměstnanosti je proto nutno nahlížet jako zákon, který stanoví bližší podmínky pro realizaci citovaného subjektivního veřejného práva". Srov. též dále v textu.
36
37
Kapitola 1.____
odst. 2 písm. c/ Listiny), povinnost platit daně (čl. 11 odst. 5 Listiny), ale kupř. i povinnost vlastnit řidičský průkaz k řízení motorového vozidla, rybářský lístek atp.4S/
KAPITOLA
Prameny správního práva a vnitřní předpisy
45 Pro ilustraci rozdílu mezi soukromými a veřejnými subjektivními právy a povinnostmi srov. např. soukromá subjektivní práva a povinnosti vznikající stranám při plnění na základe kupní smlouvy. Jde o rovnoprávný projev vůle soukromých subjektů. Subjektivní veřejné právo ovšem navazuje i na tuto situaci a spočívá v možnosti se dožadovat ochrany soukromého subjektivního práva - pokud není v souladu se smlouvou plněno - z této smlouvy vyplývajícího před nezávislým soudem.
38
Z literatury:
Hendrych, D. Normativní činnost veřejné správy (K problematice nařízení a obdobných předpisů). In: Pocta prof. K. Malému k 65. narozeninám. Praha: Karolinum, UK, 1995, s. 312-322. Hendrych, D. Autonomní normotvorba v českém správním právu. In: Musil, J., Vanduchová, M. (uspoř.) Pocta prof. Otovi Novotnému k 70 narozeninám. Praha: Codex Bohemia, 1997, s. 11-18. Hoetzel, J. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1937. Holländer, P. K pojmu prameňov práva. Právník, 12/1985. Merkl, A. Obecné právo správní. Praha-Brno: Orbis, 1931/1932. Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva. Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946. Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 2003. Vedral, J. Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo 2-3/2003. Vopálka, V. Prameny správního práva. In: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003. Weyr, F. Československé právo správní. Část obecná. Brno, 1922.
1.
Výchozí poznámky
Pramenem práva se běžně rozumí zdroj práva, z něhož právo plyne (J. Pošvář). Teorie práva pak zpravidla rozeznává prameny práva ve dvojím chápání." Pramenem práva v materiálním slova smyslu jsou určité skutečnosti, které způsobují, že obsah právaje právě takový, jaký je. Jsou to např. sociální poměry, historické události, zvyklosti, právní
K tomu srov. např. též Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A. Teorie práva. Praha: Euro-lex Bohemia, 2001, s. 36 an.
39