Evropské právo Luboš Tichý Rainer Arnold Pavel Svoboda Jiří Zemánek Richard Král 2. vydání 2004 OH-BECK XII O autorech Jiří Zemánek (nar. 1950), vystudoval Právnickou fakultu UK (1974) a VŠE zahraniční obchod (1973), obhajoba kandidátské disertační práce (1978). Další studia absolvoval v Hamburku (Max-Planck-Institut), Lausanne (Institut suisse de droit comparé), ve Florencii (European University Institute) aj. Od roku 1973 do 1992 vědecký pracovník Ústavu státu a práva ČSAV, od roku 1993 odborný asistent na katedře evropského práva Právnické fakulty UK, předseda České asociace pro evropská studia a člen Legislativní rady vlády ČR. Je hosmjícím profesorem mj. na College of Europe ve Varšavě. Zaměřuje se na obecnou část práva EU, otázky měnové unie a mezinárodní ekonomické právo, stejně jako na otázku harmonizace práva. Richard Král (nar. 1963), absolvoval Právnickou fakultu UK (1987) a stal se asistentem a pak odborným asistentem na katedře mezinárodního práva Právnické fakulty UK. V roce 1991 a 1992 absolvoval postgraduální studium na univerzitě v Amsterdamu a získal titul Master of Laws (LL.M.). Od roku 1993 je členem katedry evropského práva Právnické fakulty UK, v roce 2003 se habilitoval. Středem jeho zájmu je evropské právo, kde se soustřeďuje především na jeho základy a sbližování s vnitrostáním právem. Přehled obsahu str. m. č. Předmluva.......................................................................................... ^ Autoři jednotlivých kapitol............................................................... ^ O autorech......................................................................................... XI Obsah................................................................................................. xvn Základní literatura............................................................................. XLnl Seznam použitých zkratek................................................................. XLV Část první. Východiska................................................... 1 Kapitola 1. Historie evropské integrace............................... 3 1 Kapitola 2. Přehled evropských organizací........................... 20 32 Kapitola 3. Pojem evropského práva..................................... 26 45 Část druhá. Základy Evropské unie 31 Hlava I. Cíle, postavení a pravomoci EU.................................. 33 Kapitola 4. Evropská společenství a Evropská unie - podstata a koncepce................................. 33 54 Kapitola 5. Členství............................................................... 67 105 Kapitola 6. Pravomoci evropských společenství................... 83 133 Hlava II. Evropa občanů............................................................109 Kapitola 7. Občanství Unie...................................................109 173 Kapitola 8. Ochrana lidských práv........................................113 179 Hlava III. Institucionální systém...............................................141 Kapitola 9. Přehled orgánů....................................................141 211 Kapitola 10. Základní orgány............................................... I43 212 Kapitola 11. Zvláštní komunitami orgány a postupy........... 186 291 Kapitola 12. Ostatní orgány.................................................. 188 297 XIV Přehled obsahu Přehled obsahu XV str. m.č. Kapitola 13. Podmínky fungování orgánů............................. 197 323 Hlava IV. Systém evropského práva..........................................221 Kapitola 14. Prameny evropského práva............................... 221 344 Kapitola 15. Tvorba evropského práva.................................. 248 387 Kapitola 16. Povaha komunitárního práva............................ 278 415 Kapitola 17. Sankce a nucený výkon komunitárního práva ... 321 467 Hlava V. Soudnictví a právní ochrana.......................................329 Kapitola 18. Základy evropského soudnictví........................ 329 477 Kapitola 19. Zásady řízení a procesní instituty..................... 337 494 Kapitola 20. Jednotlivé druhy řízení..................................... 353 528 Část třetí. Hmotné právo ES........................................389 Hlava VI. Základy vnitřního trhu.............................................. 391 Kapitola 21. Pojem vnitřního trhu.......................................... 391 634 Kapitola 22. Volný pohyb zboží............................................. 399 648 Kapitola 23. Obecné otázky volného pohybu osob................449 725 Kapitola 24. Volný pohyb pracovníků....................................465 743 Kapitola 25. Svoboda podnikám (usazování).........................479 773 Kapitola 26. Volný pohyb služeb............................................ 488 793 Kapitola 27. Volný pohyb kapitálu a plateb........................... 500 813 Hlava VII. Společná pravidla vnitřního trhu............................. 517 Kapitola 28. Soutěž................................................................ 517 836 Kapitola 29. Daně................................................................... 604 1023 Kapitola 30. Evropské soukromé právo.................................614 1041 Hlava VIII. Společné politiky.................................................... 673 Pojem...................................................................................... 673 1138 Kapitola 31. Zemědělská politika........................................... 674 1139 Kapitola 32. Dopravní politika...............................................681 1147 Kapitola 33. Energetická politika........................................... 686 1155 Kapitola 34. Životní prostředí................................................691 1162 Kapitola 35. Výzkum a vývoj technologií.............................. 699 1182 Kapitola 36. Vzdělávám.........................................................701 1184 Kapitola 37. Kulturní politika Společenství...........................707 1190 Kapitola 38. Transevropské sítě.............................................710 1193 Kapitola 39. Hospodářská a sociální soudržnost....................713 1196 Kapitola 40. Zdravotní politika..............................................715 1200 str. m.č. Kapitola 41. Ochrana spotřebitele.......................................... 720 1205 Kapitola 42. Hospodářská a měnová unie.............................. 728 1215 Kapitola 43. Sociální politika a pracovní právo.....................747 1233 Kapitola 44. Spolupráce v oblasti justice a vnitrních věcí.....771 1276 Hlava IX. Vnější vztahy............................................................ 787 Kapitola 45. Vnější vztahy a mezinárodní subjektivita.......... 787 1308 Část čtvrtá. Přidružení ČR k ES.................................821 Kapitola 46. Evropská dohoda o přidružení.......................... 823 1372 Kapitola 47. Instituce přidružení............................................ 831 1384 Kapitola 48. Sbližování práva ČR s právem ES a EU............ 833 1387 Kapitola 49. Smlouva o přistoupení ČR k EU........................ 841 1399 Věcný rejstřík...........................................................................851 62 Hlava I. Cíle, postavem a pravomoci EU Kapitola 4. Evropská společenství a Evropská unie vornoc jeho orgánů. Všechna tři společenství jsou založena na mezinárodních smlouvách uzavřených omezeným počtem států. Všechna společenství jsou relativně uzavřená. Společenství působí na společném trhu. Společný trh je příznačný pro všechny smlouvy, i když ve smlouvě EURATOM má omezený význam. Společné je též úsilí o sociální aspekty tržně orientované ekonomiky. Smlouva o Evropské unii zavedla další cíle, které přesahují v mezinárodní oblasti společenství členských států a týkají se zahraniční politiky a vztahů členských států zejména k dalším subjektům mezinárodního práva. Maastrichtská smlouva zakotvila i zásadu unijního občanství a ochranu zájmů občanů Unie v zahraničí. Spolupráce v oblasti justice a vnitra a dále ochrana acquis communautaire a jeho vývoj jsou dalšími přínosy, společnými hodnotami a cíli, které přinesla Smlouva o Evropské unii. 4.2.4.2 Konflikty cílů a jejich řešení 95 Mnohost cílů nutně přináší konflikty mezi jednotlivými cíli, neboť každý z nich je relativně samostatný a teprve ve svém celku mohou vytvořit určitou harmonickou jednotu. Ani tato jednota však není bezrozporná. Podpora harmonického a dlouhodobě vyváženého vývoje hospodářského života, jako obecný hospodářskopolitický cíl, má zvláštní postavení, stejně jako zvyšování životní úrovně a kvality života ve smyslu obecného, sociálně politického cíle. Specifický význam má solidarita mezi členskými stáry, jakožto hlavní integrační faktor. Orgány společenství mají určitou míru uvážení ohledně přednosti a priorit, při řešení konfliktu těchto cílů a hodnot v konkrétním případě (139/ 79 Maizena, 26/7'4 Roquete Fréres). Tak zvaná klauzule diagonály, která znamená respektování těchto cílů při řešení konkrétních politik, zdůrazňuje postulát soudržnosti, aniž by se významně favorizovaly cíle a priority určité dílčí politiky. Může být sporné, zda jednotlivé úkoly a činnosti uvedené v či. 3 SES v případě střetu mezi sebou mají určité priority anebo mají stejnou právní sílu. Je však zřejmé, že předpisy upravující společný trh zřejmě mohou požívat určité přednosti, neboť se vztahují k samotným základům společenství. 4.2.5 Právní význam cílů společenství 96 Ať jsou cíle jakkoli abstraktní, nejsou pouze programovými zásadami či prohlášeními bez právních účinků. Mají závazné účinky ve smyslu rám- cového programu a současně jsou kritérii měření (efektivity) činností or-aánů společenství a členských států. Jsou důležité proto, že zakládací smlouvy j sou považovány za ústavu společenství a komunitárního právního systému. Cíle jsou určitými hodnotícími kritérii a obsahuji právní povinnosti společenství a členských států, konkretizované právním systémem společenství, jednotlivými právními normami primárního i sekundárního práva a dalšími prameny. Cíle představují určité pojistky či systém vzájemných brzd a záruk rovnováhy. Jsou měřítkem a rámcem legálního výkladu a aplikace práva, resp. signálem postupu ultra vires. Cíle mají značný význam pro výklad komunitárního práva a jeho rozvoj, včetně jeho dotváření. Zejména j sou podstatné pro teleologický (účelový) výklad jednotlivých právních předpisů. Cíle jsou konkretizací a rámcem zmocnění, které smlouvy obsahují v několika ustanoveních, jako například v čl. 94, 95 a 308 SES. Cíle jsou zdrojem tvorby dalších hodnot a zásad, které jsou vzájemně s cíli propojeny. Jde o integrační princip, princip supranacionality, princip právního státu a ochrany lidských práv, princip svobodné soutěže a volného trhu, sociální princip, princip solidarity, stejně jako princip mírové spolupráce s třetími státy. 4.3 Evropská unie, její základ, cíle a vztah k evropským společenstvím 4.3. J Základ Evropské un ie Podle čl. 1/3 SEU jsou základem Evropské unie evropská společenství 97 doplněná formami spolupráce, které jsou zaváděny Maastrichtskou smlouvou. Evropská unie tak spočívá na dvou evropských společenstvích (ES a EURATOM), která jsou doplněna společnou zahraniční politikou (viz hlava V. SEU) a spoluprací v oblastech justice a vnitra (hlava VI. SEU). 4.3.2 Cíle Evropské unie Evropská unie vytyčuje v čl. 211 SEU jednotlivé cíle, jejichž uskutečnění 98 je popsáno prostředky uvedenými v odst. 2 tohoto článku. Unie má za cíl: a) podporovat ekonomický a sociální pokrok, který je vyvážený a udržitelný, zejména vytvořením prostoru bez vnitřních hranic, posilováním marg. č. 95-96 marg. č. 97-98 64 Hlava I. Cíle, postavení a pravomoci EU ekonomické a sociální soudržnosti, zavedením hospodářské a měnové unie, vedoucí k přijetí jediné měny; b) prosazovat svou identitu na mezinárodní scéně, zejména prováděním společné zahraniční a bezpečnostní politiky, včetně dlouhodobé koncepce společné obranné politiky, která by mohla postupně vést ke společné obraně; c) posilovat ochranu práv a zájmů státních občanů svých členských států zavedením občanství Unie; d) rozvíjet úzkou spolupráci v oblasti justice a vnitřních věcí; e) v plném rozsahu zachovat právní systém společenství (acquis com-munautaire), rozvíjet ho, a postupem podle či. 48, to je prostřednictvím Konference představitelů vlád členských států, posoudit, do jaké míry je zapotřebí revidovat politiky a formy spolupráce. Cíle Evropské unie jsou současně cíli evropských společenství, která je svými orgány provádějí a o které byly doplněny zakládací smlouvy Společenství. 4.3.3 Zásady činnosti Evropské unie 99 Evropská unie ve smyslu čl. 3/1 SES má jednotný institucionální rámec, který zabezpečuje soudržnost a trvalost opatření, prováděných k uskutečnění cílů čl. 2 SES. Tento rámec je však uskutečňován specifickým způsobem, neboť identita tohoto rámce a celé EU je relativizována i tím, jak doslova uvádí čl. 3/1 SEU, že EU disponuje sice jednotným institucionálním rámcem, nikoli však vlastními institucemi. Tyto instituce (orgány) jsou orgány Společenství a ani Smlouva o Evropské unii, kromě Evropské rady, která je zakotvena v čl. 4 SEU, nevytvořila žádné vnitřní orgány, v tomto institucionálním rámci jednají buď orgány Společenství, nebo členské státy. Princip soudržnosti přikazuje (jak to stanoví čl. 3 SEU), aby členské státy a Evropská společenství při uskutečňování cílů společné zahraniční a bezpečnostní politiky a spolupráce ve věcech justice a vnitra jednaly solidárně a tak, aby se vyhnuly rozporuplným opatřením, která by byla v konfliktu s prvním pilířem. Proto také musí dbát právního systému ko-munitárního práva, jak to zakotvuje opět čl. 4 SEU. Dalším principem (a cílem) Evropské unie je respektování identity členských států. To se podává z celkové demokratické výstavby Evropské unie, která byla ještě posílena Amsterdamskou smlouvou. Cl. 6/1 SEU navíc precizuje zásadu vzájemné loajality, obsaženou v čl. 5 SES a ukládá Evropské unii, aby nečinila žádná opatření, která by mohla nadměrně ohro- Kapitola 4. Evropská společenství a Evropská unie 65 žovat identitu členských států. Dalším principem Evropské unie je respektování základních práv a zásad právního státu. Oba tyto principy byly zdůrazněny ještě v Amsterdamské smlouvě (viz čl. 6/1 SEU) pod sankcí pozastavení členských práv. Podle čl. 6/2 SEU respektuje Evropská unie základní práva, jak jsou zaručována Evropskou úmluvou o ochraně základních lidských práv a svobod. 4.3.4 Formy jednání Evropské unie (sekundární právo) Evropská rada poskytuje Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje 100 všeobecné politické směry (srov. čl. 4/1 SEU). Rada vydává společná stanoviska, provádí společné akce a společná opatření, vypracovává a doporučuje mezinárodní smlouvy členským státům, činí opatření k provedení společných opatření a opatření k provedení mezinárodních smluv členských států (viz kap, 14). 4.3.5 Poměr Evropské unie k evropslcým společenstvím Vztah Evropské unie k evropským společenstvím je v zásadě definován v či. 47 101 SEU. Toto ustanovení rozlišuje předpisy Smlouvy EU, které výslovně mění zakládací smlouvy tří společenství (srov. Hlavy II.-IV.). Stanoví se, že Smlouva o Evropské unii tyto zakládací smlouvy ponechává nedotčeny, ledaže by se v hlavě VII. (v závěrečných ustanoveních) stanovilo něco jiného. Článek 29 pak stanoví, že členské státy považují za účelem dosažení cílů Unie, zvláště volného pohybu osob, za věci společného zájmu určité záležitosti, aniž by byly dotčeny pravomoci evropského společenství. Podle tohoto ustanovení členské státy nesmějí přijmout opatření v oblasti například spolupráce justice a vnitřních věcí, která by byla v rozporu s právními akty orgánů Společenství tak, aby se vyhnuly například právním účinkům určitých předpisů sekundárního práva anebo obešly pravomoci Evropského parlamentu. 4.4 Právní subjektivita evropských společenství 4.4.1 Právní subjektivita obecně Pojem právní subjektivity znamená schopnost mít práva a povinnosti. 102 Právní subjektivita může být neomezená, ale může být věcně limitována. Tři evropská společenství jsou právní subjekty věcně omezené na oblast jejich úkolů. Tento aspekt je součástí každé zakládací smlouvy. Právní subjektivita společenství zahrnuje interní a externí právní subjektivitu. Externí právní subjektivita (viz kap. 45) je právní subjektivita marg. č. 99 marg. č. 100-102 66 Hlava J. Cíle, postavení a pravomoci EU Kapitola 5. Členství 67 podle mezinárodního práva veřejného. Lze ji uplatňovat jen vůči těm třetím subjektům mezinárodního práva veřejného, kterým byla tato mezinárodní právní subjektivita výslovně nebo konkludentně přiznána (např. v důsledku uzavření mezinárodní smlouvy se Společenstvím). 4.4.2 Právní subjektivita v členských státech (čl. 282 SES) 103 Interní (intrakomunitární) právní subjektivita zahrnuje vztahy Společenství k členským státům a vztahy k právním subjektům uvnitř členských států se nacházejícím. Vztahy k členským státům jsou charakteristické tím, že Společenství mohou vydávat závazné právní akty jak ve vztahu k členským státům, tak ve vztahu k právnickým a fyzickým osobám v Členských státech. Přenesením výsostných práv na Společenství vznikly kompetence, které mohou být vykonávány s bezprostředními účinky vůči adresátům, tedy vůči členským státům a jednotlivým osobám v členských státech. S touto vnitřní právní subjektivitou souvisí způsobilost k právům v členských státech. To znamená, že ve všech členských státech je Společenstvím, která jsou z hlediska vnitrostátního práva supranacionální organizace a právnické osoby, uznána způsobilost k právům podle právního řádu daného členského státu. Proto mohou Společenství činit právní úkony podle občanského práva daného státu a mohou žalovat a být žalovanými též podle tohoto právního řádu. Společenství mohou zejména nabývat majetek a nakládat s ním (viz např. čl. 282 SES). Povinnosti Společenství jsou uvnitř členských států omezené. Tak např. jednotlivá opatření v rámci exekučního řízení mohou být prováděna pouze se souhlasem Soudního dvora (víz čl. 1, věta druhá, Protokolu o výsadách a imunitách). Společenství v rozsahu právě popsaném jedná prostřednictvím svého orgánu, kterým je podle druhé věty čl. 211 SES Evropská komise. Mezinárodněprávni subjektivita evropských společenství je předmětem kapitoly 45. 4.4.3 Právní povaha Evropské unie 104 Jestliže výslovné udělení právní subjektivity v zakládací Smlouvě SES není nezbytným předpokladem k jejímu vzniku, musí být právní subjektivita, jak to rozvinula i doktrína nepsaných (implicitních) pravomocí, založena faktickým udělením právní subjektivity členskými státy. Podle této teorie musí zakládací smlouva obsahovat úpravu práv a povinností, ze kterých vyplývá mezinárodněprávni odpovědnost. Protože takováto ustanovení ve Smlouvě nejsou, nelze podle v současné době převládajícího názoru dovozovat ani pomocí této doktríny právní subjektivitu Evropské unie. To neprokazuje ani ustanovení o členství v Unii a přístup k Unii, neboť, jak dovozujeme na jiném místě (srov. kap. 5), ve skutečnosti, jak soudí většinový názor, nejde ani o členství, ani o přístup k Unii. Je tedy třeba konstatovat, že vzdor určitým verbálním náznakům a skutečným rysům některých znaků (viz též kap. 44) právní subjektivity, lze dovodit, že zatím Evropská unie není právní subjekt, neboť jí právní subjektivita v plné šíři chybí. Není proto mezinárodní organizací. Z toho plyne, že Evropská unie nemá členské státy, které mohou být pouze smluvními stranami Smlouvy o Evropské unii (viz kap. 5). Evropská společenství zůstávají základnou pojmu Evropské unie jako konstrukce jejího prvního pilíře. Jako nezávislé mezinárodní organizace, které jsou subjekty mezinárodního práva, jsou oprávněna jednat jak vůči třetím osobám, tak vůči členským státům. Právní akty společných orgánů evropských společenství v rámci prvního pilíře jsou však právní akty unijního práva. Kapitola 5. Členství Literatura: Cottier, B. (vyd.) Staatsrechtliche Auswirkungen der Mitgliedschaft in den Europäischen Gemeinschaften. Curych, 1991; Ehlermann, C. D. Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft -Rechtsprobleme der Erweiterung der Mitgliedschaft und der Verkleinerung, EuR, 1984, s. 113; Everling, U. Sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften noch Herren der Verträge? Heidelberg : FSMosler, 1982; Hallstein, W. Die Europäische Gemeinschaft. 5. vyd. Düsseldorf/Viden, 1979; Hartley, T. The foundations of European Community Law. Oxford, 1981. S.l Vymezení členství a jeho povaha Členství obecně znamená vzájemný vztah ávouprávntch subjektů, např. státu a mezinárodní organizace. Členství členského státu k Evropskému společenství se odlišuje od jiných obdobných právních poměrů jak ve vnitrostátním právu, tak v mezinárodním právu veřejném, zejména členství v mezinárodních organizacích klasického typu. Rozdíl spočívá především v nadstátní povaze marg. č. 103-104 marg. č. 105