Exekutívno-legislatívne vzťahy, štátna byrokracia Doc. Marek Rybář,PhD. Normatívne základy dem. vlády lnormatívne základy demokratickej vlády stoja na dvoch základných predpokladoch: vládnutie musí byť prepojená s voľbami a musí prebiehať v rámci ústavných obmedzení lorganizácia vládnutia môže mať viacero podôb, z ktorých najbežnejšie sú parlamentarizmus, prezidencializmus a semiprezidencializmus l Direktoriálna forma vlády lďalší model existuje vo Švajčiarsku (niekedy sa nazýva direktoriálna forma) lvláda (Federálna rada) zložená zo siedmych osôb, ktoré sú individuáne zvolené spoločne oboma komorami parlamentu ljej funkčné obdobie sa prekrýva s funkčným obdobím parlamentu, nie je mu zodpovedná a nemôže byť odvolaná l Priama voľba premiéra lposledným variantom je systém s priamo voleným premiérom, ktorý sa používal v Izraeli medzi rokmi 1996 a 2003 lpremiér bol volený priamo občanmi (v dvojkolovej väčšinovej voľbe) súčasne s parlamentnými voľbami lcieľom bolo posilniť pozíciu premiéra voči menším stranám l Priama voľba premiéra lzvolený premiér nominoval členov svojej vlády, ale vláda potrebovala schválenie/dôveru parlamentu lpremiér sa zodpovedal parlamentu, v prípade vyslovenia nedôvery sa rozpúšťal aj parlament a boli predčasné voľby l Tradičné delenie výkonnej moci Prezidentský Parlamentný Semiprezident. Priama voľba Nepriama voľba Priama voľba Parlament nie je možné rozpustiť Premiér/vláda rozpúšťa parlament Prezident môže rozpustiť parlament Hlava štátu zostavuje svoju vládu Hlava štátu len limitované možnosti ovplyvniť zloženie vlády Prezident menuje vládu ktorá má podporu parlamentu Exekutíva nezodpovedá parlamentu Vláda je zodpovedná parlamentu Vláda, ale nie prezident, sa zodpovedá parlamentu Tradičné delenie výkonnej moci Prezidentský Parlamentný Semiprezident. Prezident môže predkladať legislatívu Prezident nepredkladá ani nevetuje legislatívu Predkladanie zákonov len vo vymedzených oblastiach Hlava štátu má výkonné právomoci Hlava štátu nemá výkonné právomoci Prezident má výkonné právomoci ale väčšina patrí vláde a premiérovi Vládu nie je možné odvolať Vláda rezignuje po vyslovení nedôvery Vláda rezignuje po vyslovení nedôvery Minimalistická inštitucionálna definícia lprez: oddelená voľba šéfa exekutívy a parlamentu, systém vzájomnej nezávislosti lparl: prepojená voľba exekutívy a parlamentu, systém vzájomnej závislosti lsemiprez: priamo volený prezident a samostatná voľba parlamentu a od neho odvodenej exekutívy Prezidentské režimy a demokracia lNevhodnosť prezidentských režimov (Linz, Stepan, Mainwaring) pre nové demokracie: l1. podporujú „zero-sum politics“ a vylučujú menšiny l2. vedú k politickej polarizácii a patovým situáciám lPodnecujú personalizmus a demagogické sklony jednotlivcov lKoncentrácia moci = pokušenie ignorovať obmedzenia právomocí Protiargumenty lZovšeobecnenia vychádzajú len z latinskoamerických skúseností a ignorujú zlú skúsenosť s parlamentarizmom v Afrike a Ázii lPredpokladajú len majoritársky spôsob voľby prezidenta lNedoceňujú možnosť, že prezident môže prispieť k zjednoteniu rozdelených spoločností lparlamentné systémy o nič lepšie ako prezidentské (stabilita vzniká len pri logike koaličnej spolupráce, nie automaticky parlamentným systémom) Empirický výskum lnejasný vzťah medzi inšt. usporiadaním a kolapsom demokracie: lKapstein a Converse 123 prípadov demokratizácie v rokoch 1960-2004: parlamentarizmus je nebezpečnejší lMaeda 135 demokracií v rokoch 1800-2004: prezidencializmus je nebezpečnejší lSing 85 krajín (1946-2002): žiadny vplyv prez alebo parlam. na prežitie demokracie Empirické testovanie lCheibub a Limongi (2002): lrozdiely v prežívaní prezidentských a parlamentných systémov nie je možné odvodiť od spôsobu ich konštituovania l“pat” nie je až taký častý v prezid. systémoch, existuje aj v parl. syst. l koaličné vlády existujú aj v prez. syst. lvýskyt “patu” zrejme súvisí s vysokou decentralizáciou rozhodovania l Duvergerov semiprezidentský systém lPrezident je priamo volený občanmi lNezávisí od parlamentu lNa čele vlády je premiér, zodpovedá sa parlamentu lPremiér a prezident zdieľajú niektoré exekutívne právomoci lPrávomoci prezidenta nie sú triviálne lMožnosť prípadov „kohabitácie“ Ktoré právomoci sú dôležité? Siaroff (2003a) lPrezident volený priamo občanmi lSynchrónne volebné obdobie vlády a parlamentu lPrávomoc menovať kandidátov do ústavných funkcií lPrávomoc predsedať vláde a stanovovať jej agendu lMožnosť vetovať legislatívu lPrávomoc vydávať dekréty lDôležité postavenie prezidenta v zahraničnej a bezpečnostnej politike l Klasifikácia semiprezidentských systémov Siaroff (2003a) l1. prezidentská dominancia nad parlamentom (6, resp. 7 právomocí) l2. prezidentská korekcia parlamentu (3-5) l3. parlamentný systém s priamo voleným parlamentom (1-2) l_________________________________ lČisté prezidentské systémy lČisté parlamentné systémy Klasifikácia semiprezidentských systémov Siaroff v SVE (2003a) l1. prezidentská dominancia nad parlamentom: Arménsko, Bielorusko (1994-96), Chorvátsko (-2000), Gruzínsko, Poľsko (-1997), Rusko, Ukrajina (-2004, 2010-) l2. prezidentská korekcia parlamentu (3-5): Bulharsko, Chorvátsko (2000-), Litva Macedónsko, Moldavsko (-2000), Poľsko (1997-), Rumunsko Klasifikácia semiprezidentských systémov Siaroff (2003a) l3. parlamentný systém s priamo voleným prezidentom: Slovensko (1999-), Slovinsko, Česko (2012-) l_________________________________ lČisté prezidentské systémy: žiadny lČisté parlamentné systémy: Maďarsko, Albánsko, Estónsko, Lotyšsko,Česko (-2012), Slovensko (-1999), Moldavsko (2000-) l Shugart a Carey (1992): dva typy semiprezidentských systémov lPremiérsko-prezidentský lPrezident volený občanmi na presne stanovené funkčné obdobie lPrezident vyberá premiéra,ktorý je šéfom vládneho kabinetu lPrávomoc odvolať vládu má jedine parlament l Shugart a Carey (1992): dva typy semiprezidentských systémov lPrezidentsko-parlamentný l Prezident volený občanmi na presne stanovené funkčné obdobie lPrezident menuje a odvoláva premiéra a členov kabinetu lPremiér a ministri potrebujú dôveru (zodpovedajú sa) ako prezidentovi, tak aj parlamentu Shugart a Carey (1992): dva typy semiprezidentských systémov lPrezidentsko-parlamentné systémy (napr. Chorvátsko 1992-2000, Rusko 1991-, Ukrajina 1991-2006 a 2010-2014 sú v SVE všeobecne menej demokratické než premiérsko-prezidentské (napr. Litva, Poľsko, Rumunsko) lKľúčom je závislá a neistá pozícia vládneho kabinetu medzi prezidentom a parlamentom lKonflikty, ak prezident nemá podporu parlamentnej väčšiny l l Legislatívne zbory v komparatívnej perspektíve lKonceptuálny rozdiel medzi legislatívou a parlamentom (Laver 2007): lKľúčový rozdiel je, či je exekutíva zodpovedná legislatívnemu telesu (áno – parlament, nie – legislatíva) lVoľby do parlamentu sú v skutočnosti výberom vlády, nie zákonodarcov lTo motivuje poslancov k straníckej lojalite, inak sa do vlády nedostanú Modely parlamentarizmu lFaktory uľahčujúce spoluprácu medzi parlamentnou väčšinou a exekutívou (von Beyme, 2000): lKompatibilita parlamentného mandátu a postu v exekutíve (ministri môžu byť poslancami) lPremiér (šéf vlády) je zvyčajne poslancom parlamentu lDochádza tak k fúzii parlamentu a vlády (ale nie všade!) l Modely parlamentarizmu lDoering (1995): “racionalizácia” parlamentu lŤažká odvolateľnosť vlády parlamentom lVláda kontroluje parlamentnú agendu (témy a poradie rokovania) lObmedzenie možnosti predkladať a presadiť poslanecké návrhy zákonov l Modely vzťahu vlády a parlamentu lAndeweg a Nijzink, 1995: la) stranícky vzorec vzťahov (inter-party mode) lb) aliancie naprieč stranami (cross-party mode) lc) nestranícky vzorec (non-party mode) Stranícky vzorec lRegrutácia ministrov (z parlamentu) lCharakter procesu formovania vlády (koaličné zmluvy) lStranícka disciplína (spoločné hlasovanie členov poslaneckých klubov/frakcií) lPrevládajúci model v parlam. demokraciách l Aliancie naprieč stranami lZákladom interakcií sú sektorové/odvetvové záujmy poslancov bez ohľadu na stranícku príslušnosť (koncentrované v silných výboroch?) lKopírujú štruktúru ministerstiev? (áno-vyššia špecializácia, nie - možno vyššia autonómnosť od rozhodnutí vlády) Nestranícky model lAko často vláda nepresadí svoje návrhy zákonov v parlamente lPodiel zákonov presadených parlamentnými “backbenchers” (t.j. de facto opozíciou) lRola vyšetrovacích parlamentných výborov (ich existencia a dôsledky ich aktivít) l l Fungovanie parlamentov lNestranícky vzorec - najmenej rozšírený a najviac zodpovedajúci klasickej fikcii parlamentnej demokracie lAliancie naprieč stranami len v špecifických oblastiach (napr. EÚ integrácia) alebo pri nestabilnej straníckej scén lInak kľúčová úloha politických strán l Empirické varianty parlamentarizmu lSiaroff (2003b): faktorová analýza rozličných aspektov exekutívno-legislatívnych vzťahov v parlamentnom systéme: l1) exekutívna dominancia nad parlamentom lSilné právomoci premiéra, vládna kontrola legislatívneho procesu, slabé možnosti individuálnych poslancov, väčšinový volebný systém, formálny líder opozície, atď. l l Empirické varianty parlamentarizmu l2) Fúzia vlády a parlamentu s centralizáciou politík lvláda môže iniciovať predčasné voľby lMinistri sú členmi parlamentu lVládni poslanci kontrolujú parl. výbory lOrganizované záujmy sú marginalizované l l l l l Empirické typy parlamentarizmu lA) Vysoké skóre v oboch znakoch (exekutívna dominancia A fúzia s centralizáciou politík): lAustrália, Kanada, UK, Grécko, Írsko, Nový Zéland lB) Nižšie skóre v 1) a nižšie skóre v 2): lŠvédsko, Nórsko, Holandsko, Nemecko lFungujúci parlament s aktivitou vo výboroch a poslancami orientovanými na policy Empirické typy parlamentarizmu lC) Nižšie skóre v 1) a vysoké v 2): Dánsko (do 1971), Fínsko (do 1965), Francúzsko IV, Izrael, Taliansko (1971-) lPolarizované systémy s centrálnou úlohou parlamentu lD) Vysoké skóre v 1) a nízke skóre v 2) lEmpiricky sa nevyskytovali Fungovanie parlamentov II lOkrem strán aj ďalšie faktory: l1) ťažko meniteľné pravidlá umožňujúce opozícii blokovať vládne návrhy (kedysi Fínsko, Dánsko) l2) (politicko)kultúrne faktory – neformálne potrebný aj súhlas opozície v kľúčových otázkach (filibustering) lpodmienečná podpora vláde od „vlastných“ poslancov Štátna byrokracia lefektívna permanentná byrokratická štruktúra je primárny nástroj implementácie vládnych rozhodnutí lako ju zabezpečiť? lvýchodiskom je Weberov ideálny typ byrokracie – modelovaný podľa pruského modelu štátnej správy l l Weberovská byrokracia lľudské zdroje/personál: lformálne permanentné zamestnanie (bez časového obmedzenia) úradníkov lktorí dostávajú fixný plat a neskôr penziu lkariérny postup závisí primárne od seniority (počet odpracovaných rokov) Weberovská byrokracia II lorganizácia: ljasná hierarchia úradníkov lich špecializácia lďalšie vzdelávanie lfunkčná deľba práce a ljasne stanovené oblasti pôsobnosti Weberovská byrokracia III lprocedúry: lneosobné aplikovanie všeobecne záväzných pravidiel (zákonov a vládnych nariadení) lkonanie na základe písomného poverenia (rozhodnutia) lplnenie príkazov „zhora“ lbyrokratické rozhodnutia sú zaznamenávané a archivované (a teda preskúmateľné) Ciele Weberovskej byrokracie lzabezpečiť, že rôzni úradníci v identických situáciách postupujú rovnako - systematická aplikácia a štandardizované rozhodnutia ljadrom je nábor do štátnej administratívy na základe schopností, nie je obmedzený na určitú vrstvu spoločnosti, lvýber na základe schopností uchádzačov, v prípade povýšenia rovnako kvalifikovaných úradníkov rozhoduje seniorita l Problémy štátnej byrokracie lvláda zákona môže degenerovať na rigídnosť a zotrvačnosť lbyrokratická špecializácia môže viesť k automatickému uplatňovaniu rozhodnutí bez pochopenia ich dôsledkov lstabilita pracovných kontraktov úradníkov zase k uzavretému systému, ktorý je izolovaný od reality (group thinking) Problémy štátnej byrokracie lštátni úradníci majú privátne (súkromné) ciele a tiež aj politické preferencie lchcú zvýšiť svoj príjem aj prestíž postupom na kariérnom rebríčku lpravdepodobne berú do úvahy aj svoje politické názory keď pripravujú alebo implementujú úradné rozhodnutia l Zlyhania byrokracie lNiskanen (1971): byrokratické organizácie majú za cieľ navýšenie vlastného rozpočtu lpríjem, reputácia a vplyv úradníkov do veľkej mier závisia od veľkosti ich organizácie lsú nepriamo podporované aj tlakmi od spoločnosti (viac regulácie, viac verejného zabezpečenia a pod), čo vytvára tlak, ktorému je ťažké dolávať Zlyhania byrokracie lnemožné objektívne merať "primeranosť výstupov" št. administratívy a rozhodnúť, kedy je už množstvo návrhov riešení, správ a pod. nadbytočné lšpecializované byrokracie sú jediným "poskytovateľom služieb“ – chýba konkurencia lnavyše politici nemajú alternatívne zdroje spoľahlivých informácií o týchto oblastiach l Agency drift l"agency drift“: teda situácia, keď pri implementácii rozhodnutí sa byrokracia odchýli od pôvodných zámerov vlády la) úradníci nepracujú toľko, ako sa od nich očakáva (neefektívne využitie času) lb) neimplementujú poriadne lebo majú iné preferencie, t.j. suboptimálna implementácia lc) politická sabotáž, čo je priamo tvorba negatívnych výstupov l l Kontrola štátnej administratívy l1. motivovaním úradníkov lvíťazná strana má možnosť nominovať vlastných úradníkov, dochádza k politizácii administratívy patronátom (patronážou) ladministratíva je voči politikom responzívna, lebo prichádza a odchádza spolu s nimi loproti minulosti je menej legitímna, konflikt politickej príslušnosti a potreby špecializácie l l Kontrola štátnej administratívy l2. New Public Management - alternatíva voči weberovskej koncepcii byrokracie lľudské zdroje/personál: úradníci aj na najvyšších pozíciách sú najímaní z vonkajšieho prostredia na časovo obmedzené obdobie, ich príjem sa vyrovná príjmom v súkromnom sektore l l Kontrola štátnej administratívy lorganizácia: lcieľom je vytvárať vo verejnom sektore "vnútroný trh“, napr. rozdelením veľkých byrokratických organizácií na menšie lzavádzanie súťaže viacerých agentúr lpartnerstvá verejného a súkromného sektora Kontrola štátnej administratívy lprocedúry: lúradníci nemusia už detailne nasledovať inštrukcie od nariadených lich úlohou je manažovať, cieľom je napĺňanie zadaných cieľov, nie formálne nasledovanie procedúr l Kritika NPM lvýsledkom je, zvýšená kontrola politikov nad byrokraciou, úradníci sú viac úradníkmi momentálnej vlády než štátu lpritom je zaujímavé, že zvýšená zodpovednosť úradníkov voči ministrom neviedla aj k zvýšeniu zodpovednosti (brania na zodpovednosť) ministrov za aktivity ich administratívy l