PERNICA, B. Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda-případ České republiky In The XIVth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD-ROM + sborník abstraktů s. 79]. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2009. ISBN 978-80-245-1513-7. [14. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha, VŠE 3. až 4. 4. 2009] Ing. Bohuslav Pernica, Ph.D.* Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda - případ v České republiky Abstrakt_ Vojenská politika státu je realizována prostřednictvím vojenských výdaju. Ty jsou neodmyslitelnou součástí veřejných financí a jako s takovými může vláda s jejich pomocí realizovat svou alokační, distribuční i stabilizační funkci. Stabilizační funkce realizovaná cestou veřejných výdajů a motivovaná lobbistickými zájmy bývá označována jako porcování medvěda. Tento jev byl analyzován na vojenských výdajích České republiky z let 1993 až 2007. Z analýzy vyplývá, že existuje rozpor mezi deklarovanými cíly vojenské politiky a alokací vojenských výdajů. Politika porcování medvěda je ve vojenských výdajích realizována i po vstupu České republiky do NATO. klíčová slova: vojenská politika, vojenské výdaje, alokační funkce, stabilizační funkce, porcování medvěda JEL klasifikace: H41, H56, H57, H61 ÚVOD Součástí veřejné politiky je vojenská politika. Ta určuje způsob výstavby a použití ozbrojených sil. Realizace záměrů vlády deklarovaných vojenskou politikou se odráží ve výši a struktuře vojenských výdajů. Protože ty jsou součástí veřejných financí, lze prostřednictvím vojenských výdajů realizovat nejenom alokační funkci vlády, ale také funkci distribuční a stabilizační. Stabilizační funkce byla v případě obranných výdajů historicky realizována jako podpora domácích dodavatelů, zejména vlastního zbrojního průmyslu. [1] U státu zakládajícího svou vojenskou politiku na expedičním nasazení ozbrojených sil v operacích jiných než válka [2], však vojenské výdaje plní stabilizační funkci mimo jeho ekonomiku. Podpora domácím dodavatelům je zprostředkována nasazením ozbrojených sil mimo státní území v podobě „otevření nového trhu" a * CESES, Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy, Smetanovo nábřeží 6, 111 00 PRAHA 1 1 PERNICA, B. Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda-případ České republiky In The XIVth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD-ROM + sborník abstraktů s. 79]. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2009. ISBN 978-80-245-1513-7. [14. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha, VŠE 3. až 4. 4. 2009] zásobování ozbrojených sil do zahraničí. Změna vojenské politiky z obranné na expediční však nevylučuje, aby vojenské výdaje nebyly alokovány do národní ekonomiky na základě lobbistických zájmů v procesu označovaném jako porcování medvěda. [3] 1 Vojenské výdaje v systému mezinárodní bezpečnosti Vojenské výdaje představují jednu z mála částí veřejných financí, která má potenciál vyvolat účinky mimo národní ekonomiku. Z mezinárodního hlediska mohou vojenské výdaje indukovat negativní i pozitivní externality. Jejich účinky mohou mít buď destruktivní charakter, jako je tomu v případě vedení válečných operací namířených proti nepřátelské státní moci (negativní externalita), nebo mohou mít stabilizační účinek (pozitivní externalita). To druhé platí pro tzv. neválečné operace, jejichž cílem je poskytnutí více bezpečnosti na státním území, kde místní vláda není schopna tuto funkci zabezpečit sama a její funkce proto podporuje nebo dokonce supluje mezinárodní společenství. Takové operace se označují jako mírové, humanitární, rekonstrukční apod. [4] Dlouhodobá vojenská účast vojáků v těchto operacích je pak označována jako pomoc při znovuvýstavbě státu (nation-bulding). [5] V případě neválečných operací mezinárodní společenství států nastupuje do alokační funkce vlády podporovaného státu, aby ve věcech zajištění bezpečnosti umožnilo podporované vládě použít její veřejné finance ve prospěch stabilizační funkce. Jak možnost existence negativních, tak také pozitivních externalit učinila z vojenských výdajů předmět zájmu mezinárodních institucí. Díky tomu je dnes k dispozici řada statistik umožňující zkoumat účinky vojenských výdajů. Z pohledu České republiky patří mezi významné instituce sledující statisticky vojenské výdaje OSN, SIPRI a NATO. Statistiky těchto mezinárodních institucí jsou založeny na vlastních metodikách a každá ze statistik má svůj „politický účel". Např. v případě NATO je zvýrazňována výše vojenských výdajů vyčleňovaných jako procento HDP. Zvýšení tohoto procenta u členského státu je považováno za předpoklad zvýšení operačních schopností celého NATO 2 PERNICA, B. Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda-případ České republiky In The XIVth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD-ROM + sborník abstraktů s. 79]. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2009. ISBN 978-80-245-1513-7. [14. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha, VŠE 3. až 4. 4. 2009] (množství nasaditelných vojáků a kvality jejich výzbroje a výstroje), které může snížit břemeno celkových vojenských výdajů u nej větší ch přispěvatelů k těmto schopnostem. Naopak OSN považuje nízké vojenské výdaje měřené procentem HDP za pozitivní trend, který zakládá předpoklad světového míru a má potenciál nasměrovat fondy OSN ve prospěch rozvojových projektů v nejchudších zemích. V České republice je statistika vojenských výdajů publikována od roku 1994 ve Statistické ročence Či? jako Vojenské výdaje podle druhů nákladů a směrů určení. Způsob jejich sledování umožňuje provádět základní mikroekonomickou analýzu českých vojenských výdajů. Vojenské výdaje jsou rozděleny do tří kategorií: (1) provozní náklady obsahující osobní náklady a náklady na provoz a údržbu, (2) nákup a výstavba, obsahující výdaje na nákup vojenské výzbroje a výstroje a výdaje na nemovitý majetek, (3) a výzkum a vývoj. Tyto výdaje jsou maticově rozděleny podle směru určení na výdaje pro: pozemní síly, letecké síly, ostatní bojové síly (např. vojenská policie), ústřední zabezpečení, správa a velení a nerozděleno pro výdaje, které nelze zařadit ani do jedné zmiňované kategorie. Vývoj takto rozdělených výdajů uspořádaných do časové řady umožňuje konfrontovat deklarované cíle ve vojenské politice České republiky s jejich naplněním prostřednictvím hospodářských operací zachycených v účetnictví a vykázaných v mezinárodním výkaznictví. 2 Vojenské výdaje České republiky a jejich vazba na vojenskou politiku Posuzujeme-li vývoj vojenských výdajů České republiky v časové řadě zahrnující období let 1993 až 2007, je třeba si tuto řadu periodizovat, neboť, není-li tento vývoj náhodný, pak musí odpovídat příslušné vojenské politice. Jen tak lze uvažovat o tom, že vláda naplňuje alokační funkci veřejných financí. Zrady je třeba vyloučit rok 1993, který byl pro Českou republiku prvním rokem existence vlastního odvětví obrany a teprve 9. 6. 1993 byl vládou vzat na vědomí dokument, podle kterého bylo možno realizovat alokační funkci vojenských výdajů. Šlo o koncepci výstavby Armády České republiky do roku 1996. 3 PERNICA, B. Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda-případ České republiky In The XIVth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD-ROM + sborník abstraktů s. 79]. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2009. ISBN 978-80-245-1513-7. [14. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha, VŠE 3. až 4. 4. 2009] Přehled obdobných dokumentů pro periodizaci analyzované časové řady je zachycen v tab. č. 1. Zde je periodizace vyznačena barevně bílou, šedou a černou barvou; bíle jsou vyznačeny dokumenty přijaté vládou České republiky před vstupem do NATO, a šedou a černou barvou jsou označeny dokumenty přijaté po vstupu České republiky do NATO dne 16. 3. 1999. V dokumentech „bílého období" by však již měly být zachyceny priority transformace Armády České republiky (AČR) související s tímto vstupem. Již 10. 3 1994 totiž Česká republika přistoupila k programu NATO Partnerství pro mír, který byl předstupněm pro plnohodnotné členství NATO, a zároveň bylo patrné, že případným místem nasazení ozbrojených sil NATO nebude střední Evropa, jak se to předpokládalo v době studené války, [6] ale že se bude jednat o expediční nasazení daleko od hranic České republiky. České republice totiž v důsledku rozšíření NATO zmizeli potenciální protivníci, protože se z nich stali spojenci, což se ještě potvrdilo vstupem České republiky do Evropské unie dnem 1.5. 2004. Tab. č. 1: Dokumenty pro realizaci alokační funkce vojenských výdajů _v usneseních vlády České republiky_ datum číslo název 9. 6. 1993 297 o projednání koncepce výstavby Armády České republiky do roku 1996 26. 3. 1997 178 k záměru koncepce výstavby Armády České republiky do roku 2000 s výhledem do roku 2005 13. 11.2002 1140 ke Koncepci výstavby profesionální Armády České republiky a mobilizace ozbrojených sil České republiky 12. 11.2003 1154 o Koncepci výstavby profesionální Armády České republiky a mobilizace ozbrojených sil České republiky, přepracované na změněný zdrojový rámec 22. 10. 2007 1194 Transformace resortu Ministerstva obrany České republiky pramen: www.vlada.cz Zabýváme-li alokační funkcí veřejných financí a její vazbou na politiku, je třeba soustředit pozornost především na diskreční (nemandatorní výdaje). Změna vládní politiky, která nevyžaduje změnu zákonů, se totiž zpravidla nejrychleji projeví v této nejpružnější složce veřejných výdajů, a to změnou jejich výše nebo struktury. V tomto směru jsou diskreční výdaje nej vhodnější kategorií veřejných 4 PERNICA, B. Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda-případ České republiky In The XIVth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD-ROM + sborník abstraktů s. 79]. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2009. ISBN 978-80-245-1513-7. [14. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha, VŠE 3. až 4. 4. 2009] výdajů, kde lze aplikovat politiku porcování medvěda - alokaci veřejných výdaje založenou na lobbistických zájmech a zdůvodňovanou použitím veřejných výdajů pro potřeby stabilizační funkce vlády. Tuto roli hrají v rámci výkazu OSN o vojenských výdajích podle druhů nákladů a směrů určení výdaje na nákup a výstavbu, tedy investiční/kapitálové výdaje. 3 Vojenské výdaje CR na nákup a výstavbu v letech 1993 až 2007 Pro vojenské výdaje na nákup a výstavbu je v České republice charakteristické, že tradičně mají vazbu na stabilizační funkci veřejných financí v podobě podpory domácímu zbrojnímu průmyslu. To dokazují zejména projekty vývoje a pořízení bitevníku L-159 Alca [7] v letech 1999 až 2004 a modernizace a pořízení tanku T-72M4 CZ vletech 2000 až 2005. Paradoxně ani jeden z výsledků těchto finančně nejnáročnějších projektů v historii českého odvětví obrany není vhodný pro expediční ozbrojené síly účastnících se zpravidla nevojenských operací. Jak však ukazuje obr. č. 1, kde jsou výdaje na nákup a vývoj přepočteny na stálé ceny roku 2005, je ještě větším paradoxem, že v době vyhlášení expediční orientace ACR, [8, 9, 10] tvoří nej větší část investičního rozpočtu projekty, které s takovým zaměřením armády nesouvisí. Obr. č 1: Vojenské výdaje ČR na nákup a výstavbu v letech 1993 až 2007 (mil. Kč - s.c. roku 2005) 10 000 -i- 9 000---TI-j=j-■-1- 8 000--- - -j=j- - - 7 000 --j==- - - - - - - 6 000--- - - - -■- - - 5 000--- - - - - - - — 4 000--- - - - - — = — - — 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 □ nákup ■ výstavba pramen: Statistická ročenka ČR. 1994 - 2008. Praha: ČSÚ 5 PERNICA, B. Vojenská politika, vojenské výdaje a porcování medvěda-případ České republiky In The XIVth International Conference Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD-ROM + sborník abstraktů s. 79]. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2009. ISBN 978-80-245-1513-7. [14. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha, VŠE 3. až 4. 4. 2009] Jak je patrné z obr. č. 1, skutečnou podstatou reformy ozbrojených sil CR [9] není ani tak modernizace výzbroje a výstroje armády, ale realizace stavebních zakázek. Výdaje na ně patří mezi investiční výdaje a pravidlo pro rozdělení finančních zdrojů schválené vládou v jejím usnesení [9, s. 5] hovoří o tom, že: „Pro zachování principu dlouhodobě udržitelného rozvoje vychází optimální rozdělení zdrojů přibližně na 50 % osobních (mandatorních), okolo 20 až 25 % investičních a 25 až 30 % běžných a souvisejících výdajů resortu MO." Podle statistiky NATO [11] vydává Česká republika na nemovitou infrastrukturu cca 10 % svého vojenského rozpočtu, což je dvakrát tolik, co např. SRN. V tomto ohledu je zajímavá proměna komoditní struktury vojenských výdajů určených na nákup, ke které došlo v letech 1993 až 2007 (viz obr. č. 2). Obr. č 2: Komoditní struktura vojenských nákupů v letech 1993 až 2007 ■ ostatní ■ neobrněná vozidla ■ elektronika a spojovací prostředky □ munice ■ ostatní zbrojní materiál ■ delostrelectvo ■ obrněná vozidla ■ řízené střely ■ letadla a motory co^-mcorvoomoi-CMco^-mcorv 0)0)0)0)0)0)0)00000000 0)0>0>0>0>0>0>00000000 i-i-i-i-i-i-i-