Francouzská zahraniční politika po roce 1945 Aktéři francouzské zahraniční politiky Aktéři v procesu formulace a realizace zahraniční politiky •V průběhu 20. století celkový proces tvorby a realizace zahraniční politiky ve Francii neprošel dramatickými zvraty, i když se změnilo postavení jednotlivých aktérů a jejich míra odpovědnosti za průběh tohoto procesu. •Naopak samotní aktéři zůstali stejní a nic se nezměnilo na struktuře procesu tvorby zahraniční politiky a na jen omezeném působení externích vlivů. •Jednotlivé aktéry lze v zásadě rozdělit na dvě skupiny: •1) Aktéři působící zdola – ministerstvo zahraničí a jeho diplomati a úředníci, parlament, ozbrojené síly, média, zájmové skupiny (především průmyslové, obchodní a finanční zájmy), veřejnost. •2) Aktéři působící shora – prezident, předseda vlády, ministr zahraničí. Ministerstvo zahraničí uTradičně sídlí v Quai d´Orsay (číslo 37). uMinisterstvo současně plní dvojí funkci: uA) Formulace zahraniční politiky –úkol úředníků v centrále ministerstva zahraničí („bureaux“); uB) Realizace zahraniční politiky – úkol diplomatů na zastupitelských úřadech v zahraničí; uUž od konce 19. století jsou jak diplomaté na zastupitelských úřadech, tak i úředníci na ministerstvu členy diplomatického sboru a teoreticky by měli jeho členové projít jak skrze diplomatickou službu, tak i skrze službu v centrále ministerstva (v praxi se tak děje od první světové války). uS rozvojem komunikačních prostředků došlo k oslabování role diplomatů v zahraničí ve prospěch úředníků na Quai D´Orsay. Role stálých úředníků na ministerstvu uObjem diplomatické práce v moderní době stále narůstá. uS tím se otvírá větší prostor pro roli úředníků ministerstva. uV V. republice tvoří naprostou většinu vysokých úředníků ministerstva zahraničí absolventi ENA nebo Institutu politických studií. uMají velmi podobné myšlení (pohled na svět) a podobný přístup k problémům. uV mnoha případech podporovali protichůdné politiky než jejich političtí nadřízení. uMezi jednotlivými úředníky byla zejména v meziválečném období klíčová role generálního sekretáře ministerstva, který hraje klíčovou roli v procesu formulace a koordinace zahraniční politiky. Často je „šedou eminencí“ francouzské zahraniční politiky (Philippe Berthelot, Alexis Léger). uV období IV. Republiky se vliv generálního sekretáře na tvorbu zahraniční politiky snížil. uV období V. republiky plní roli pro kterou byli původně zřízení = koordinace procesu tvorby zahraniční politiky. Alexis Leger (prominentní francouzský diplomat a básník, za svá literární díla, která publikoval pod pseudonymem Saint-John Perse, získal v roce 1960 Nobelovu cenu za literaturu. Ve funkci generálního sekretáře ministerstva zahraničí byl ve 30. letech „šedou eminencí“ francouzské zahraniční politiky, která pod jeho vlivem sledovala strategii ústupků Německu a snahu o smíření s Hitlerovým režimem) A person wearing a suit and tie smiling and looking at the camera Description automatically generated Alexis Leger doprovázel francouzského premiéra E. Daladiera na jednáních s Hitlerem, Mussolinim a Chamberlainem vedoucích k uzavření Mnichovské dohody dne 29. září 1938 (na fotce stojí za Mussolinim) A group of people posing for a photo Description automatically generated Proměna postavení byrokracie v procesu tvorby zahraniční politiky uIII. republika - díky mimořádně vysoké fluktuaci ministrů, neschopnosti řady z nich a skutečnosti, že řada premiérů současně působila ve funkci ministrů zahraničí je moc stálých úředníků (především generálních sekretářů) mimořádně velká. uIV. republika - moc stálých úředníků postupně začíná klesat, což je dáno především vysokou fluktuací osob ve funkci generálního sekretáře a rozpory panujícími o zahraničně-politických problémech mezi jednotlivými frakcemi byrokratů. uV. republika - vliv stálých úředníků ministerstva výrazně poklesl: u- díky větší politické stabilitě, menší fluktuaci ministrů a jejich nepopiratelným schopnostem. u- především ovšem díky tomu, že klíčovou roli v procesu formulace zahraniční politiky získal prezident a jeho paralelní tým poradců. uGenerální sekretáři hrají v V. republice díky silnějšímu politickému postavení ministrů převážně pozitivní roli v procesu tvorby zahraniční politiky. Velvyslanci uPřed rokem 1914 má Francie jen 10 velvyslanectví, v meziválečném období celkem 14. uFunkce velvyslanců je mimořádně prestižní, často ji po dlouhou dobu zastávají stejné osobnosti (např. Paul Cambon působil jako velvyslanec v Londýně v letech 1898-1920) a zejména před 1. světovou válkou hrají velvyslanci mimořádně významnou roli ve Francouzské zahraniční politice. uPostupně jejich vliv na tvorbu zahraniční politiky slábne ve prospěch stálých vysokých úředníků na ministerstvu a ministra zahraničí. uDíky dalšímu rozvoji komunikačních prostředků, větší centralizaci rozhodování a častější osobní diplomacii ze strany ministrů a předsedů vlád vliv velvyslanců během IV. republiky dále klesá. uVzhledem k tomu, že v V. republice hraje v zahraniční politice rozhodující roli prezident, význam velvyslanců dále poklesl, neboť prezidenti často pověřují jednáními v zahraničí své osobní zmocněnce a vyslance (jako byl např. Mitterandův důvěrník Jacques Attali). uPokles role diplomatů a velvyslanců dokazuje i to, že diplomatická služba přestala být nejpreferovanější profesní dráhou absolventů ENA, jak tomu bylo dříve. Paul Cambon (v letech 1886-1890 působil jako velvyslanec ve Španělsku, v letech 1891-1898 byl velvyslancem v Osmanské říši a následně dalších 23 let zastával funkci francouzského velvyslance ve Velké Británii) A person wearing a suit and tie Description automatically generated Parlament uHraje při tvorbě zahraniční politiky jen podružnou roli. uBěhem III. a IV. republiky má Parlament formálně velmi silné postavení, ale fakticky se otázkám zahraniční politiky téměř nevěnuje. uZahraniční výbory obou jeho komor vznikly relativně pozdě a spíše než ovlivňováním procesu tvorby zahraniční politiky se zabývají pouhým sběrem informací o zahraniční politice. uDebaty o zahraniční politice se konají zřídka. uV. republika znamenala konec formální dominance Parlamentu nad exekutivou, což ovšem jen reflektovalo faktickou roli legislativy ve francouzské zahraniční politice. uProces formulace a realizace zahraniční politiky je ovládán exekutivou, zatímco Parlament se do značné míry musí spokojit s pouhou kontrolou a dohledem nad procesem realizace zahraniční politiky. uTento dohled je spíše symbolický. Parlament má stále relativně omezený přístup k informacím týkajícím se zahraniční politiky. Ozbrojené síly uPřed 1. světovou válkou jejich role roste – militarizace společnosti v důsledku povinné vojenské služby, potřeby vojenského plánování a potřeby rychlé mobilizace ozbrojených sil. uPříslušníci ozbrojených sil často působí ve funkcích velvyslanců, všem důležitým velvyslanectvím a konzulátům jsou přidělení vojenští atašé do jejichž sféry působnosti spadá i špionáž a kontrašpionáž. uCílem je větší integrace ozbrojených sil do procesu tvorby zahraniční politiky. uTato snaha však naráží na zásadní problém váznoucí koordinace mezi ozbrojenými silami a dalšími aktéry zahraniční a bezpečnostní politiky. Existovaly instituce (Vysoký vojenský výbor, Nejvyšší válečná rada), jejichž úkolem byla koordinace zahraniční a bezpečnostní politiky. Jejich jednání se však konala jen velmi sporadicky. uAni vojenská porážka v roce 1940 nevedla ke zlepšení koordinace mezi ozbrojenými silami a dalšími aktéry. Nově vzniklý Výbor pro obranu je po většinu IV. republiky paralyzován spory v rámci vládních koalic. Postavení ministra obrany a velení ozbrojených sil je v důsledku vojenské katastrofy z roku 1940 oslabeno a ministerstvo obrany nemá kontrolu nad vedením války v Indočíně a později Alžírské války uZa V. republiky je koordinace zahraniční a bezpečnostní politiky prováděna prezidentem, který má speciální pravomoci v oblasti zahraniční politiky a fakticky získal podobnou kontrolu nad ozbrojenými silami. u Média uFrancouzské sdělovací prostředky vždy věnovaly poměrně velkou pozornost zahraničním událostem. uJsou ale poměrně snadno ovlivnitelné, v mnoha případech se vytváří symbiotický vztah mezi politiky, diplomaty, úředníky na ministerstvu a některými médii, který měl často negativní dopad na zahraniční politiku. uJednotliví politici, ale například i cizí diplomaté a tajné služby využívají médii (zejména ve III. Republice je zcela běžné uplácení vlivných novinářů) k ovlivnění francouzské zahraniční politiky. u Francie také patří v meziválečném období k zemím, kde prostřednictvím sdělovacích prostředků dochází k nejčastějším únikům tajných informací na veřejnost uVe IV. republice se situace do určit míry změnila a ačkoliv se vlády mohou opírat o podporu některých „semioficiálních“ sdělovacích prostředků, nejsou schopny příliš účinně manipulovat jejich prostřednictvím s veřejným míněním. Do značné míry tomu však bylo proto, že samotné koaliční vlády, mezi jejichž členy panovaly v řadě otázek hluboké rozpory, neměly jasno, jaká konkrétní vládní stanoviska by měla média sdělovat veřejnosti. uV V. republice hrají nezávislá média roli v procesu tvorby zahraniční politiky. Pokud jde o státní sdělovací prostředky, v řadě případů se omezily jen na propagaci konkrétních vládních politik. Role ekonomických, finančních a obchodních zájmů uCelkový vliv těchto zájmů není zcela jasný, ale zdá se být až na některé výjimky relativně omezený. uPřed první světovou válkou hrály významnou roli francouzské banky a jejich půjčky a investice (např. vytvoření francouzsko-ruské aliance). uV meziválečném období lobují ve prospěch užší spolupráce s Německem vlivné průmyslové kruhy ze severovýchodu země a někteří průmyslníci (např. Francois Coty) poskytují finanční podporu francouzským „fašistickým“ ligám. uZa IV. republiky lze zaznamenat řadu případů působení průmyslových a obchodních zájmů na francouzskou zahraniční politiku. uCelkově však neexistovala nějaká soustředěna snaha ovlivnit dlouhodobé směřování francouzské zahraniční politiky. uBěhem V. republiky je role průmyslových a finančních zájmů velmi nejasná. Doložitelná je ale významná role zbrojařských firem (viz případ Rafale v 80. letech). uNa druhou stranu stát využívá státní firmy (Air France, Elf, Total či Renault) jako nástrojů francouzské zahraniční politiky a to především na území někdejšího francouzského koloniálního impéria. Role prezidenta ve III. a IV. republice uPředstava, že prezidenti III. a IV. republiky mají jen velmi omezené pravomoci (jen symbolickou roli) není přesná – např. v zahraniční politice prezident disponuje poměrně významnými pravomocemi. uVe III. republice je prezident vrchním velitelem ozbrojených sil, jmenuje předsedu vlády, má právo navrhnout osobu ministra zahraničí a předsedat zasedáním vlády, ratifikuje mezinárodní smlouvy, jmenuje vysoké vojenské a civilní představitele. uVe IV. republice je prezident až do změny zákona v roce 1954 velitelem francouzských ozbrojených sil, reprezentuje zájmy Francouzské unie, ratifikuje mezinárodní smlouvy, předsedá zasedáním vlády, navrhuje kandidáty na funkci ministerského předsedy a jmenuje vysoké civilní a vojenské představitele. uReálná politická praxe se však s předpokládanou rolí prezidenta spíše rozchází. Politická tradice předpokládá, že prezidenti budou svých pravomocí využívat jen zřídka, do funkce jsou voleni nevýrazní, přizpůsobiví politici. uVýjimkou jsou situace, kdy je do funkce zvolena silná politická osobnost = výrazná role prezidenta v zahraniční politice (Raymond Poincaré, Alexandre Millerand, Vincent Auriol). Role prezidenta v V. republice uRole prezidenta v procesu tvorby zahraniční a bezpečnostní politiky výrazně vzrostla a jeho postavení při tvorbě zahraniční politiky se stalo dominantním. uPrezident určuje obecné směřování zahraniční politiky a přijímá všechna zásadní zahraničně politická rozhodnutí. uDle čl. 5 Ústavy je …garantem francouzské suverenity, teritoriální integrity a respektování mezinárodních smluv. uPokud jde o obrannou (bezpečnostní) politiku Ústava z roku 1958 původně stanovovala, že prezident je vrchním velitelem ozbrojených sil, zatímco premiér je odpovědný za národní obranu. Série dekretů z první poloviny 60. let však toto nejasné rozdělení pravomocí změnila ve prospěch prezidenta. uV důsledku toho došlo k centralizaci rozhodovacích pravomocí a odpovědnosti za ozbrojené síly v osobě prezidenta. Premiér a vláda uBěhem III. a IV. republiky bylo úkolem premiéra koordinovat zahraniční politiku společně s dalšími vládními institucemi. uFakticky však jednotliví premiéři věnovali otázkám zahraniční politiky jen velmi malou pozornost uNeplatilo to v případě, že byl premiér současně ministrem zahraničí (V letech 1871-1918 celkem 28% premiérů, v letech 1919-1939 celkem 53% premiérů, v letech 1944-1958 celkem 15% premiérů). Problémem ovšem bylo, že v takovém případě měli premiéři jen málo času na to, aby se výkonu funkce ministra zahraničí skutečně věnovali a v takových případech spíše roste moc vysokých úředníků ministerstva zahraničí a jiných institucí. uV. republika přinesla celkové posílení pravomocí premiéra a v zahraniční a bezpečnostní politice mu ústava svěřuje významné pravomoci. Fakticky však procesu tvorby zahraniční a bezpečnostní politiky dominuje prezidentem a úkolem premiéra je koordinace zahraniční politiky vlády, kterou ale určuje prezident. uAčkoliv v období kohabitace došlo k pokusům ze strany premiérů o posílení jejich postavení při tvorbě zahraniční politiky, tyto pokusy nevedly k významnějšímu přesunu reálných pravomocí. uVlády V. republiky ve většině případů jen odsouhlasí rozhodnutí přijatá prezidentem. u Ministr zahraničních věcí uVe III. a IV republice je teoreticky jedinou osobou odpovědnou za zahraniční politiku. uFakticky se musí o své pravomoci dělit s prezidentem, premiérem a některými dalšími ministry. Permanentní ministerská nestabilita vlád III. a IV. republiky limitovala jeho roli při tvorbě zahraniční politiky. uPostavení ministra zahraničí doznalo v V. republice významné změny. Nová koncepce tvorby zahraniční politiky předpokládá, že tím, kdo stanovuje cíle a určuje celkové směřování zahraniční politiky je prezident. uMinistr zahraničí je chápán jako nejvýše postavená osoba odpovědná za samotnou realizaci zahraniční politiky; osoba, která bude politickou vůli prezidenta přetvářet do konkrétních zahraničně politických iniciativ. uVětšina ministrů pochází z řad diplomatů a vysokých státních úředníků (nikoliv politiků), často jsou do funkcí jmenování důvěrníci a blízcí spolupracovníci prezidenta. Vysoká personální stabilita funkce. uTato koncepce byla v plné míře realizována v éře De Gaulla – desetiletá spolupráce dvojice Charles De Gaulle/ Maurice Couve de Murville uCelkově však platí, že ačkoliv se agenda, kterou se ministr zahraničí zabývá, v průběhu 20. století trvale rozšiřovala, vliv ministra zahraničí na tvorbu zahraniční politiky klesal. Maurice Couve de Murville couve_de_murville_maurice59529v