Úvod do evropského práva

7. téma: pravomoci EU

A. Před přednáškou prosím nastudujte

Cíl této přednášky

Tato přednáška je zaměřena na pravomoci Evropské unie, jejím cílem je:

  • představit a vysvětlit historický vývoj svěření pravomocí: Od vzniku EHS, přes změny provedené Maastrichtskou smlouvou, až po komplexní systém dělby pravomocí v Lisabonské smlouvě. Zohledněna bude též judikatura SD EU.
  • provést rozčlenění pravomocí EU podle jejich druhu: pravomoci rozlišíme podle dvou kritérií, 1. zda jsou přímo upraveny ve smlouvách a 2. podle míry svěření příslušné pravomoci EU 
  • vysvětlit význam a dopad zásady subsidiarity a proporcionality: Vysvětlení a analýza jejich role v omezení výkonu pravomocí EU a mechanismy kontroly jejich dodržování, včetně role vnitrostátních parlamentů

Klíčová slova a jejich definice
  • Zásada svěření pravomocí: Základní princip fungování EU, podle kterého Unie jedná pouze v mezích pravomocí, které jí členské státy svěřily ve Smlouvách.
  • Princip speciality: Princip mezinárodního práva, který omezuje pravomoci mezinárodních organizací na ty, které jsou nezbytné k plnění funkcí stanovených zakládajícími státy.
  • Implicitní pravomoci: Pravomoci, které nejsou výslovně uvedeny ve Smlouvách, ale jsou nezbytné k plnění cílů Unie.
  • Paralelismus vnitřních a vnějších pravomocí: Koncepce, podle níž má Unie pravomoc uzavírat mezinárodní dohody v oblastech, v nichž má i vnitřní pravomoci.
  • Klauzule flexibility (čl. 352 SFEU): Umožňuje Unii přijmout opatření nezbytná k dosažení cílů Smlouvy, i když Smlouvy nestanoví pravomoci k jejich přijetí.
  • Princip subsidiarity: Zásada, podle níž Unie jedná pouze tehdy, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států.
  • Princip proporcionality: Zásada, podle níž obsah a forma činnosti Unie nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.
  • Výlučné pravomoci: Pravomoci, které může vykonávat pouze Unie.
  • Sdílené pravomoci: Pravomoci, které mohou vykonávat jak Unie, tak členské státy.
  • Koordinační pravomoc: Pravomoc Unie koordinovat politiky členských států.
  • Podpůrná pravomoc: Pravomoc Unie podporovat, koordinovat nebo doplňovat činnost členských států.
  • Mechanismus „žluté karty": Umožňuje vnitrostátním parlamentům vyjádřit nesouhlas s návrhem legislativního aktu Komise, pokud je v rozporu s principem subsidiarity.

V rámci předchozích hodin jsme probrali  mimo jiné problematiku historie Evropské unie pohledem práva. Proč je to důležité? Důvody jsou dva - vymezila se tím základní úprava fungování Evropské unie a zároveň jste si mohli uvědomit, že evropská integrace je postupným, dosud neuzavřeným procesem, který je závislý na vůli a ochotě členských států EU spolupracovat a Evropskou unii rozvíjet. 

Kam směřujeme?

Hovořím-li o postupném a dosud neuzavřeném procesu, pak stojí za povšimnutí, že nikde není definován jeho cíl. Není tedy stanoven konec, ke kterému směřujeme. Upraven je jen proces a jeho směr ("stále užší unie evropských národů"). Kdy ale bude tento proces završen?

Připomenutí historie Evropské unie je důležité ještě z jednoho důvodu. Ten je významný pro tuto přednášku. Smlouvy, kterými byla Evropská unie založena, totiž vymezují rozsah jejích činností. Předurčují, co Evropská unie může, podle představ členských států zajišťovat.  Každá "novelizace" zakládacích smluv znamenala rozšíření tohoto záběru, jinými slovy - rozšiřovala její pravomoci.

Problematika pravomocí bude hlavním tématem této přednášky. Klíčové otázky, které si budeme klást, jsou:

Položili jste si někdy otázku, co vlastně může Evropská všechno regulovat? Je nějak omezená? A kdo rozhoduje o tom, jestli bude určitá otázka upravena právem Evropské unie, nebo právem členských států? Postačuje, pokud je společenská potřeba přijetí určitého předpisu k tomu, aby jej mohla přijmout EU, nebo je potřeba něco víc? To jsou otázky, nad kterými se před přednáškou zamyslete. Odpovědi ale hledat nemusíte. Jak to je si řekneme na přednášce.

Pro odpověd bude klíčové spojení "pravomoc o pravomoci", nebo též "kompetenz-kompetenz". Pro návod k řešení se podívejte třeba zde: https://www.rechteasy.at/wiki/kompetenz-kompetenz/


B. Na přednášce budete potřebovat:

Pravomoci EU
Powerpointová prezentace k přednášce

A protože se přednáška nekoná prezenčně, prosím, podívejte se na následující video, které obsahuje její záznam:

C. Po přednášce:

Pozn. text níže nenahrazuje učebnici, může vám ale pomoci si rychle problematiku osvěžit.

C.1 Pravomoci EU - základní přehled a rychlé připomenutí

V oblast pravomocí a jejich dělby mezi Evropskou unii a členské státy se před Lisabonskou smlouvou plně projevoval problém s  pilířovou strukturou Evropské unie. Náhled na Evropská společenství a na II. a III. pilíř musel být odlišný a musel reflektovat odlišnou povahu integrace v těchto oblastech. V současné době je situace o mnoho jednodušší. Rozlišování již ve své podstatě ztratilo na významu. Abychom ale nepředbíhali, projdeme se pravomoci Evropské unie postupně, jak se v průběhu času vyvíjely.

Jako první Společenství bylo založeno Evropské společenství uhlí a oceli. Jednalo se o nadstátní mezinárodní organizaci, na kterou byly přeneseny z členských států pravomoci v oblastech výroby a obchodu s ocelí a uhlím. Namísto členských států byly orgány tohoto Společenství oprávněny rozhodovat o výrobních kvótách, rozdělení zdrojů uhlí a oceli mezi průmyslová odvětví ve Společenství, zavádět omezení vývozu do jiných států, stanovovat minimální a maximální nákupní ceny, ukládat pokuty podnikům apod. To vše v úzce vymezených oblastech hospodářství členských států. Rozhodování probíhalo v řadě případů většinově, tj. nebylo třeba souhlasu všech států k přijetí určitého rozhodnutí. I tato rozhodnutí Společenství vydaná v jeho pravomoci ale byla pro členské státy a jejich podniky závazná. Společenství ve stanovených oblastech disponovalo pravomocí soudní, legislativní a výkonnou.

K dalšímu přenosu pravomocí z členských států na nadstátní subjekt došlo o několik let později se vznikem EURATOMu a EHS. Okruh činností svěřených k rozhodování Společenstvím se rozšířil o nové politiky, systém fungoval na podobných principech jako ESUO. Přeneseny byly opět pravomoci soudní, výkonné i legislativní. 

Okruh oblastí, kde Společenství mohlo vykonávat své pravomoci, byl dále rozšiřován novelizačními smlouvami, které byly přijaty v dalších desetiletích (např. Jednotný evropský akt či Maastrichtská smlouva). Právě Maastrichtská smlouva ale přinesla v tomto procesu obrat zpět, když zakotvila princip subsidiarity omezující ES při výkonu jeho pravomocí a Amsterodamská smlouva, která podrobněji tento princip upravila ve svém protokolu.

Zdálo by se, že se vznikem Evropské unie v roce 1993 byl okruh přenesených pravomocí rozšířen též o oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky a spolupráce ve věcech trestní justice a policie. Nebylo tomu tak. Tyto nehospodářské politiky byly pro členské státy natolik citlivé a důležité, že zamýšlený přenos pravomocí plně neuskutečnily. Namísto toho legislativní, výkonné a soudní pravomoci v této oblasti vykonávaly samy, byť prostřednictvím organizačních struktur Evropské unie. II. a III. pilíř Unie tak fungovaly na zcela jiných principech než pilíř komunitární. Změnu do systému vnesla Lisabonská smlouva. Zánikem Evropského společenství vznikla jednolitá struktura (EURATOM není pro zjednodušení uvažován). Společná zahraniční a bezpečnostní politika má však i nadále zvláštní postavení bez reálných pravomocí Evropské unie. Přestože tedy pilířová struktura zanikla, specifické charakteristiky bývalého druhého pilíře zůstaly zachovány. 

I v současné době platí, že Evropská unie na rozdíl od států nedisponuje pravomocí o pravomoci. Nemůže tedy samo rozhodnout o tom, že má nějakou pravomoc v určité oblasti. Veškeré pravomoci byly Evropské unii členskými státy pouze svěřeny.

C.2 Členění pravomocí podle míry svěření

Pravomoci Evropské unie mohou být členěny podle různých kritérií. Jedním z nich je míra svěření (přenosu) pravomocí z členských států na Unii. Rozlišujeme výlučné a sdílené (nevýlučné) pravomoci. 

C.2.1 Výlučné pravomoci

V případě výlučných pravomocí může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie. Do výlučných pravomocí spadá oblast celní unie, stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu, měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro, zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky a společná obchodní politika. Unie má dále v některých případech výlučnou pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy, kde je to nezbytné k tomu vykonána nějaká vnitřní pravomoc Unie týkající se fungování jednotného vnitřního trhu. 

C.2.2 Sdílené (nevýlučné) pravomoci

V oblastech pravomocí sdílených s členskými státy mohou vytvářet a přijímat právně závazné akty jak Unie, tak i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy mohou dále opět vykonat svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat. Unie má sdílenou pravomoc např. v oblasti vnitřního trhu, sociální politiky, zemědělství a rybolovu, životního prostředí, ochrany spotřebitele, dopravy, prostoru prostor svobody, bezpečnosti a práva, energetiky aj.

C.3 Členění pravomoci dle zakotvení

Většina pravomocí Unie je ve Smlouvě výslovně uvedena. Takové pravomoci označujeme jako explicitní pravomoci. Z judikatury Soudního dvora ale vyplývá, že Evropská unie může disponovat pravomocemi i tam, kde to Smlouvy výslovně nestanoví, pokud je jejich výkon nezbytný k realizaci jiné vnitřní výslovně uvedené pravomoci. Tyto pravomoci označujeme jako implicitní. Kromě toho může Evropská unie jednat i tam, kde Smlouvy výslovně pravomoci nezakládají, pokud je činnost nezbytná k dosažení cílů Unie. Tyto pravomoci označujeme jako subsidiární a aby je Unie nemohla zneužít k rozšiřování své působnosti na úkor členských států, mohou být vykonány jen Radou, která v takovém případě hlasuje jednomyslně.

C.4 Limity výkonu pravomocí

Členské státy měly obavy, že s tím jak bude narůstat počet politik, kde byl Unie svěřen výkon pravomocí, bude se zvyšovat též riziko jek překročení či nadužití. Zakotvili proto do Smlouvy o fungování EU zabezpečovací mechanismus v podobě principu proporcionality a subsidiarity. Podle principu proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Unie. Jinými slovy, Unie je povinna k dosahování svých cílů volit ty metody, které lze z pohledu členských států považovat za nejliberálnější. Princip subsidiarity požaduje, aby v oblasti sdílených pravomocí Unie jednala pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Princip subsidiarity se tedy snaží přiblížit výkon veřejné moci co nejblíže občanovi.


V rámci zopakování můžete využít toto ještě jedno video. Je podstatně stručnější a jednodušší. Hodí se proto pro rychlé připomenutí problematiky v rámci samostudia po přednášce.

C.5 Otázky k samostudiu

Otázky s klíčem:

  1. Popište koncept implicitních pravomocí a jeho význam pro rozvoj pravomocí EU.

Implicitní pravomoci nebyly sou ve Smlouvách výslovně uvedeny, obecně je zakotvila až Lisabonská smlouva, ale jsou nezbytné k plnění cílů Unie. Umožňují EU uzavřít  mezinárodní smlouvu i bez toho, že by proto bylo v primárním právu výslovné zmocnění. Soudní dvůr je dovodil extenzivním (ale logickým) výkladem v případu ERTA, čímž dále přispěl k rozvoji unijní integrace.

Jak se promítla Maastrichtská smlouva do vymezení a výkonu pravomocí Unie?

Maastrichtská smlouva zavedla princip subsidiarity a proporcionality, které omezují výkon pravomocí Unie, a zdůraznila princip svěření pravomocí.

Tato smlouva též rozšířila stávající pravomoci ES o nové (nehospodářské - odtud též důvod pro přejmenování EHS na ES).

A konečně, tato smlouva zavedla nové oblasti spolupráce v rámci EU, kde ale k žádnému přenosu pravomocí na členské státy nedošlo (proto tzv. pilířová struktura předlisabonské EU).

Vysvětlete fungování sdílených pravomocí mezi Unií a členskými státy. Jak je tato dělba pravomocí v praxi uplatňována?

Sdílené pravomoci mohou vykonávat jak Unie, tak členské státy. Členské státy vykonávají své pravomoci v rozsahu, v jakém je Unie dosud nevykonala. V praxi to znamená, že přijetí unijního předpisu omezuje pravomoci členských států v dané oblasti.

Uveďte alespoň tři oblasti, v nichž má Unie výlučné pravomoci.

Unie má výlučné pravomoci v oblastech: celní unie, pravidla hospodářské soutěže, měnová politika pro eurozónu, ochrana mořských biologických zdrojů, společná obchodní politika a uzavírání mezinárodních smluv v určitých případech.

Jaký je účel koordinačních pravomocí a v jakých oblastech se uplatňují?

Koordinační pravomoci umožňují Unii koordinovat politiky členských států, aniž by nahrazovala jejich pravomoci. Členské státy jsou tedy i nadále tím, kdo určuje, jak bude daná oblast upravena, jak bude fungovat. Uplatňují se kupř. v oblasti hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti.

Popište principy subsidiarity a proporcionality a jejich význam pro výkon pravomocí Unie.

Princip subsidiarity omezuje činnost Unie na případy, kdy cílů nelze dosáhnout uspokojivě na úrovni členských států. Princip proporcionality omezuje obsah a formu činnosti Unie na to, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.

Otázky bez klíče:

  1. Diskutujte o významu a dopadu principu subsidiarity a proporcionality na fungování EU. Jak tyto principy ovlivňují dělbu pravomocí mezi Unií a členskými státy?
  2. Porovnejte výlučné, sdílené a podpůrné pravomoci Unie. Jaký je rozdíl mezi těmito kategoriemi pravomocí a jak se v praxi uplatňují?
  3. Diskutujte o výhodách a nevýhodách katalogizace pravomocí Unie v Lisabonské smlouvě. Přispěla tato katalogizace k větší jasnosti a právní jistotě v oblasti dělby pravomocí?


C.6 Doporučená literatura k samostudiu

Chcete vědět víc? Pak si přečtěte třeba tento učební text
TÝČ, V. (2017). Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 7. přepracované a aktualiz. Praha: Leges.

  • kapitola I.2 (Nová metoda integrace: nadstátnost – str. 18 a 19
  • kapitola II. (Pravomoci Evropské unie) – str. 48-59

Pozn. kniha je dostupná přes e-prezenčku