III. ÚS 288/04
1) Ústavní soud připomíná, že v rámci výkladových metod směřujících k nalezení
významu a smyslu zákona lze mimo jiné jako relevantní konstatovat i jeden z v dané
věci použitých a rozhodujících interpretačních přístupů, totiž to, že "k
porozumění zákonu je třeba porozumět ,chorobě společnosti', kterou má zákon léčit"
(Fuller, Lon L.: Morálka práva, OIKOYMENH, Praha, 1998, str. 81). Pokud se
zákonodárný sbor rozhodl zastavit či krátit výplatu výsluhového příspěvku právě těm,
kteří svojí morálně politickou spolehlivostí přispívali k potlačování lidských práv a
demokratického systému, jde o osoby, stran jejichž působení se jedná o náplň
činnosti, která je dostatečně zřetelná a jednoznačná, když bezpochyby ukazuje ve
všech směrech rysy činnosti, která je po právu odsouzena demokratickou společností
jako činnost výrazně podporující předchozí nedemokratický režim. Bylo by proto
nemorální, aby z veřejných prostředků, na které přispívají všichni občané (i v
minulosti persekuovaní), byly honorovány bývalé opory komunistického režimu.
Zvýšená ocenění za mimořádně ztížené pracovní podmínky a různá osobní omezení
nemohou být poskytována těm, jejichž činnost nesloužila veřejnému zájmu a
veřejnému blahu, nýbrž potlačování lidských práv a demokratického systému.
Přitom ustanovení zák. č. 34/1995 Sb. se nevztahují na všechny příslušníky bývalého
SNB, SNV či vojáky bývalé ČSLA, ale pouze na některé funkce, a to na ty, jejichž
činnost je neslučitelná s principy demokratického státu.
2) Je-li právní norma konstruována tím způsobem, že z hlediska obsahu došlo k
jejímu naplnění, tj. k nastoupení dispozice v jednom časovém okamžiku, pak reflexí
uvedeného je ten důsledek, že tímto momentem založila své právní následky, které se
poté již z povahy věci samé následným naplněním hypotetického předvětí nemohou
uplatnit. Tato platná a účinná norma sice existuje i nadále, její způsobilost vyvolávat
nově (konstitutivní) právní následky je však již vyčerpána. Posuzování případů
takovýchto právních norem, jež je svojí povahou posuzováním retroaktivním,
přesahuje pravomoc Ústavního soudu a plně náleží, s vědomím ústavních omezení,
do pravomoci demokratického zákonodárce.
Ústavní soud rozhodl dne 16. září 2004 v senátě ve věci ústavní stížnosti RSDr. M. S.,
zastoupeného Prof. JUDr. A. G., CSc., advokátem, za účasti Ministerstva obrany, jako
vedlejšího účastníka, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2004 č.
j. 7 A 35/2001-88 spojené s návrhem na zrušení "ustanovení § 165 odst. 7 zák. č.
221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, včetně poznámky pod
čarou č. 48", takto:
I. Ústavní stížnost se zamítá.
II. Návrh na zrušení "ustanovení § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z
povolání, ve znění pozdějších předpisů, včetně poznámky pod čarou č. 48" se odmítá.
Odůvodnění
I.
Včas podanou, jakož i z pohledu ostatních zákonných náležitostí formálně bezvadnou
ústavní stížností stěžovatel napadl v záhlaví uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu s tvrzením, že jím došlo k porušení ústavních kautel zakotvených v čl. 1, čl. 3 odst. 1
a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 a čl. 2 odst. 3
Ústavy, čl. 6 odst. 1 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
jen "Úmluva") ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy a rovněž čl. 2 odst. 1 a čl. 26
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt").
Označeným rozhodnutím Nejvyšší správní soud zamítl žalobu stěžovatele směřující proti
rozhodnutí Ministerstva obrany (finanční sekce) ze dne 5. února 2001 č. j. 45/3-
3160/2001-8201, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního
zabezpečení ze dne 8. ledna 2001 č. j. 530 117/230-711-Z, zamítající jeho návrh na
zahájení řízení ve věci služebního poměru (zpětného přiznání výsluhového příspěvku).
Ke skutkovému stavu předmětné věci stěžovatel uvedl, že byl ke dni 31. prosince 1994
propuštěn ze služebního poměru vojáka z povolání a dle § 33 zák. č. 76/1959 Sb., v tehdy
platném znění, mu byl přiznán výsluhový příspěvek na období od 1. ledna 1995 do 16.
ledna 2013. Na základě zák. č. 34/1995 Sb. a v jeho intencích mu bylo dalším
rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 3. srpna 1995 vyplácení
výsluhového příspěvku potvrzeno a (pouze) v jeho odůvodnění uvedeno, že výplata
výsluhového příspěvku stěžovateli náleží do 31. prosince 1996. V souvislosti s nabytím
účinnosti zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, stěžovatel podal dne 30. června 2000
k Vojenskému úřadu sociálního zabezpečení návrh na zahájení řízení ve věci služebního
poměru, neboť se domníval, že má na výplatu výsluhového příspěvku nárok, když ve smyslu
§ 165 odst. 8 zák. č. 221/1999 Sb. u vyjmenovaných skupin vojáků, mezi něž se zahrnuje,
se nemělo k dobám vyloučeným ze započtení do doby rozhodné pro určení nároku na
výsluhový příspěvek zák. č. 34/1995 Sb. nadále přihlížet. Ve věci rozhodující orgány
veřejné moci se naproti tomu shodly na závěru, že stěžovatel nebyl "na základě
dobrovolnosti reatestován", a tudíž nesplňuje nezbytnou podmínku pro obnovení výplaty
výsluhového příspěvku, přičemž toto jejich stanovisko našlo svého výrazu ve výrocích
shora citovaných rozhodnutí.
Stěžovatel svou ústavněprávní argumentaci směřuje do rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu. V rámci stížnostních bodů namítá, že pokud mu měl být rozhodnutím
Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 3. srpna 1995 odňat výsluhový
příspěvek, věta o omezení jeho výplaty na pouhé dva roky byla uvedena až v odůvodnění.
Nejvyšší správní soud se přitom omezil na konstatování, že se jedná o procesně nesprávné
rozhodnutí, aniž by se touto vadou dále zabýval. Stěžovatel má tudíž zato, že pochybil,
jestliže relevantní část žaloby odmítl přezkoumávat s tvrzením, že proti tomuto
rozhodnutí měl podat opravný prostředek.
Klíčovou otázkou, o jejíž řešení se výrok napadeného rozhodnutí opírá, však bylo
vymezení dosahu pojmu "reatestován", uvedeného v § 165 odst. 8 zák. č. 221/1999 Sb. V
daném ohledu vycházel Nejvyšší správní soud z poznámky pod čarou k tomuto ustanovení
a výraz "reatestován" vztáhl k Rozkazu ministra obrany č. 015/90. Následně při podřazení
pod citované ustanovení zákona vyšel z nesporné skutečnosti, že stěžovatel v jeho
smyslu reatestován nebyl. V této souvislosti na podporu své argumentace stěžovatel uvádí,
že v době reatestací nevykonával žádnou funkci ve vojenském obranném zpravodajství a
nemohl se proto reatestací zúčastnit. Uvedený restriktivní výklad pojmu reatestován
považuje za protiústavní, neboť vede k diskriminačním důsledkům projevujícím se v
jeho právní sféře. Stěžovatel nicméně absolvoval jiné formy hodnocení. Zdůrazňuje, že zák.
č. 34/1995 Sb. Vyloučil započitatelné doby služby pro nárok na výsluhový příspěvek všem
osobám, jež sloužily jednak ve vojenské kontrarozvědce, jednak v dalších funkcích. Ve
smyslu výkladu uvedeného v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ovšem
zák. č. 221/1999 Sb. umožnil jeho opětovné vyplácení pouze některým osobám z okruhu
subjektů, na něž se vztahoval zák. č. 34/1995 Sb. Zákon tedy dle tohoto výkladu vázal vznik
práva na obnovení výplaty výsluhového příspěvku na právní skutečnost, kterou stěžovatel
nemohl ex post ovlivnit a nadto se tato podmínka týkala okruhu vojáků, mezi něž nemohl
patřit. Pro zákonodárcem zvolené rozlišovací kritérium nespatřuje žádné rozumné
vysvětlení. Neztotožňuje se ani s názorem vysloveným v odůvodnění rozhodnutí
Ministerstva obrany, konstatujícím, že důvodem pro zpětné přiznání výsluhového
příspěvku "reatestovaným" vojákům bylo zabezpečování zvláštních úkolů ve válce v
Perském zálivu.
Ústavně konformní výklad předmětného ustanovení stěžovatel shledává v tom, že výraz
reatestován je třeba vykládat jako pojem zahrnující jakékoliv prověrky, pohovory a
hodnocení, jež probíhaly v rámci armády po listopadu 1989 a dopadly pro posuzované
osoby příznivě. On sám se podrobil, jak dále uvádí, hodnocení podle Rozkazu č. 11/90
("Atestační řízení v Čs. lidové armádě") a č. 23/1993 ("Mimořádné hodnocení vojáků z
povolání Armády České republiky"), přičemž prošel s výsledkem, že je schopen sloužit v
armádě a zastávat svou funkci.
Stěžovatel v návaznosti na vytýkanou diskriminaci poukázal rovněž na rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), v
níž Evropský soud dovodil, že i právo na výsluhový příspěvek je chráněno podle čl. 1
Protokolu č. 1 k Úmluvě.
S ohledem na tato tvrzení, tj. akcentováním porušení principu akcesorické i neakcesorické
rovnosti, stěžovatel proto navrhl, aby Ústavní soud v záhlaví označené rozhodnutí pro zásah
do vpředu vyjmenovaných ústavně zaručených základních práv nálezem zrušil.
Stěžovatel dále, s ohledem na své výhrady o nedůvodné diskriminaci a nerovném
zacházení s různými skupinami bývalých vojáků z povolání, využil rovněž možnosti dané
mu ustanovením § 74, resp. § 64 odst. 1 písm. e) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, a domáhal se zrušení předmětného ustanovení, jež je ve znění aktuálně účinného
zák. č. 229/1999 Sb. Formulováno v § 165 odst. 7. V této souvislosti znovu poznamenal, že
nikdo jiný než subjekt spadající do okruhu osob vyjmenovaných v Rozkaze ministra obrany
ČSFR č. 015/90 ze dne 26. listopadu 1990 se reatestací nemohl zúčastnit a došlo tak k
vyloučení z reatestací všech vojáků, kteří nikdy nesloužili ve vojenském obranném
zpravodajství a předtím ve vojenské kontrarozvědce. Zdůraznil, že v důsledku aplikace zák.
č. 34/1995 Sb. byla zastavena výplata výsluhových příspěvků, resp. došlo alespoň k jejich
snížení všem vojákům z povolání, kteří sloužili ve funkcích uvedených v § 33 odst. 9 zák. č.
76/1959 Sb. Přitom na základě zák. č. 221/1999 Sb. se vytvořila skupina privilegovaných
vojáků, kteří byli podle citovaného rozkazu reatestováni a jako jediní mají opět nárok na
výsluhový příspěvek, neboť doby vyloučené ze započítání do dob rozhodných pro přiznání
výsluhového příspěvku zák. č. 34/1995 Sb. jim bylo možno znovu započítat. Ostatní vojáci z
povolání, kterým byla výplata výsluhového příspěvku zastavena, nikdy neměli a ani nemají
možnost zákonné podmínky splnit, když jde o vojáky, kteří působili v rámci Československé
lidové armády, aniž by vykonávali jakoukoliv kontrarozvědnou činnost.
Takto založenou nerovnost mezi kategoriemi bývalých vojáků z povolání nepovažuje
stěžovatel za nerovnost akceptovatelnou, tj. opřenou o rozumná a objektivní kritéria, která
by zvolené řešení ospravedlňovala, neboť pro obnovení výplaty výsluhového příspěvku je
nutno splnění právní skutečnosti nastalé v minulosti. Dále namítá, že kritérium služby ve
válce v Perském zálivu, kdy příslušníci Vojenského obranného zpravodajství plnili
zvláštní úkoly, považuje za absurdní, když tato válka probíhala v roce 1991, k odnětí
výsluhového příspěvku došlo zák. č. 34/1995 Sb. v roce 1995 a k jeho opětovnému
přiznání pouze určitému okruhu vojáků v roce 1999, ačkoliv tito již v roce 1995 mohli
být z působnosti zák. č. 34/1995 Sb. vyňati.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zák. č. 182/1993 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, podal dne 6. září 2004 k předmětné ústavní stížnosti vyjádření
Nejvyšší správní soud jako účastník řízení, dne 8. září 2004 pak Ministerstvo obrany,
jako vedlejší účastník předmětného řízení.
Předsedkyně senátu 7 A Nejvyššího správního soudu ve svém vyjádření především
odkazuje na rozhodovací důvody obsažené v ústavní stížností napadeném rozhodnutí. S
poukazem na tyto důvody odmítá námitku stěžovatele týkající se nesprávnosti vztažení
výrazu "reatestován" výlučně k Rozkazu ministra obrany č. 015/90. Za nepřípadnou
považuje dále argumentaci stěžovatele precedenčním dopadem rozhodnutí Evropského
soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), jelikož
uvedené rozhodnutí se týkalo skutkově jiné situace, neboť zák. č. 304/1993 Sb. přímo
stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému
(obecnému) soudu, nepřísluší mu po dobu funkce soudce nárok na výplatu výsluhového
příspěvku. V tomto případě tedy Evropský soud pro lidská práva posuzoval nestejné
postavení propuštěných vojáků, tj. vojáků, kteří udělili souhlas s přidělením k obecnému
soudu a vojáků, kteří tento souhlas neudělili.
Ve vyjádření se dále konstatuje, že Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší se vyjadřovat
k návrhu stěžovatele na zrušení ustanovení § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb., o
vojácích z povolání, ve znění předchozích předpisů, odkazuje ale v této souvislosti na
usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 508/03, jímž byl shodný návrh ve věci jiného
účastníka odmítnut.
V závěru účastník řízení vyslovuje názor, že právu stěžovatele poskytl ochranu
stanovenou zákonem, své rozhodnutí pokládá za ústavně konformní, i když nevyznělo
ve prospěch stěžovatele. Pro uvedené navrhuje zamítnutí předmětné ústavní stížnosti.
Ředitel sekce personální Ministerstva obrany jménem vedlejšího účastníka ve svém
vyjádření poukazuje na tvrzení stěžovatele, dle něhož zák. č. 34/1995 Sb., kterým se
doplňuje zák. č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, v tehdy platném
znění, byl extenzivně aplikován i na vojáky, na něž dopadat neměl, a to kvůli interním
předpisům Ministerstva obrany, zejména Rozkazu ministra obrany č. 35/95 Věstníku
Ministerstva obrany. Uvedený názor vedlejší účastník odmítá. Rozšiřující výklad právní
normy je totiž dle něj možný jen tehdy, kdy její rozsah byl zjištěn širší, než by vyplývalo z
doslovného znění jejího textu a, jelikož v daném případě k takovému výsledku příslušný
orgán Ministerstva obrany dospěl, a to i v rámci odvolacího řízení, nelze tvrdit, že
uvedený zákon byl extenzivně aplikován na vojáky kvůli vnitřním předpisům Ministerstva
obrany.
V souvislostí s argumentací stěžovatele rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve
věci Bucheň proti České republice vedlejší účastník upozorňuje, že přesnou reprodukcí jeho
obsahu je závěr, dle kterého nárok na výsluhový příspěvek je majetkovým právem ve
smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě.
Návrh na zrušení ustanovení § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve
znění pozdějších předpisů, považuje pak Ministerstvo obrany za uznání skutečnosti, že v
předmětné věci bylo Vojenským úřadem sociálního zabezpečení a následně samotným
ministerstvem v odvolacím řízení postupováno v souladu s uvedeným zákonným
ustanovením. K samotnému návrhu na kontrolu norem se vedlejší účastník zdržel
vyjádření, protože uvedený návrh směřuje proti zákonodárci a v působnosti Ministerstva
obrany je podle ustanovení § 142 odst. 1 zák. č. 221/1999 Sb. výsluhový příspěvek
prostřednictvím příslušného orgánu přiznávat a vyplácet, popřípadě o odvolání proti
rozhodnutí tohoto orgánu rozhodovat.
II.
Ústavní stížnost byla, sluší se poznamenat rovněž i ve shodě s dosavadní judikaturou
dopadající na obdobnou skutkovou i právní situaci (sp. zn. IV. ÚS 508/03 ze dne 21. dubna
2004, sp. zn. III. ÚS 481/03 ze dne 2. června 2004), posouzena jako nedůvodná.
Z obsahu odůvodnění napadeného rozsudku se podává, že s výtkou stěžovatele směřující
vůči rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 3. srpna 1995 se vypořádal
Nejvyšší správní soud poukazem na § 75 odst. 2 zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, když zdůraznil, že jej stěžovatel mohl napadnout žalobou ve správním soudnictví.
K otázce nastolené stěžovatelem ohledně protiústavnosti § 165 odst. 8 zák. č. 221/1999 Sb.
Nejvyšší správní soud potom mimo jiné (stručně shrnuto) uvedl, že stran reatestací
zákonodárce přiznal více výhod skupině osob, která byla zařazena ve speciální složce
armády, a to příslušníkům bývalé vojenské kontrarozvědky, později Vojenského obranného
zpravodajství. Poukázal na to, že je mu z úřední činnosti známo, že tento postup byl
odůvodněn jejich rolí při zajišťování bezpečnosti státu v době válečného konfliktu v Perském
zálivu. Konstatoval, že tento cíl, totiž preferovat určitou speciální složku armády za
účelem zohlednění výjimečné psychické a fyzické náročnosti takové vojenské služby,
považuje za legitimní a k jeho dosažení směřující zvolený nástroj co do vztahu mezi
použitými prostředky a sledovaným účelem za přiměřený, když nesporně byl ve veřejném
zájmu a pro veřejné blaho. Své úvahy o ústavnosti tohoto ustanovení blíže rozvedl a
poznamenal, že v něm nespatřuje znaky diskriminace a nerovnosti, jelikož příslušné
rozlišení je založeno na objektivních kritériích.
Nejvyšší správní soud se poté, co se zabýval předmětným ustanovením z pohledu jeho
ústavní konformity, zaměřil v kontextu naznačených úvah na interpretaci pojmu
"reatestace". Vyšel z logického výkladu, vylučujícího, aby toto cizí slovo vyložil ve smyslu
obecného, běžného významu jako "opětovné ověření způsobilosti", neboť rozlišení
okruhu osob, jímž se přiznává v § 165 odst. 8 zák. č. 221/1999 Sb. obnovení práva na
výsluhový příspěvek, na dvě kategorie by ztrácelo rozumný smysl, jelikož služební poměr
ke dni účinnosti zákona mohl trvat jen u osob, jež byly zajisté rovněž opětovně shledány
způsobilými pro službu v Armádě ČR, pokud procházely opakovaným ověřením
způsobilosti na počátku 90. let. Nutno na tomto místě připomenout, že dle uvedeného
zákonného ustanovení kategorií první jsou vojáci, kteří byli na základě dobrovolnosti
reatestováni a shledáni způsobilými konat dále službu, kategorií druhou pak vojáci, jejichž
služební poměr trvá ke dni účinnosti zákona, tj. ke dni 1. prosince 1999. Nejvyšší správní
soud dále dovodil, že z takového rozlišení na dvě kategorie subjektů plyne, má-li mít
logický smysl, že se musí v rozhodujícím znaku lišit. Poté, co eliminoval rovněž
možnost vyložení pojmu "reatestace" prostřednictvím systematického výkladu, stejně jako
pomocí reflexe historických souvislostí přijetí návrhu, nedávajících odpověď na tuto otázku,
zaměřil se na zkoumání účelu sledovaného zákonodárcem.
V návaznosti na jím zastávaný názor o nutnosti podrobit analýze zvláštní význam
předmětného pojmu, resp. textu "byl dobrovolně reatestován a shledán způsobilým konat
dále službu" dospěl k závěru, že účelem dané úpravy bylo poskytnout výhodu zápočtu
dříve vyloučených dob relativně úzké skupině osob, která prošla opětovným hodnocením
způsobilosti, a tudíž není namístě vykládat tuto výjimku extenzivním způsobem. Zaujal
stanovisko, že je třeba tento pojem vykládat v mezích odkazu pod čarou č. 48, byť odkaz pod
čarou není součástí právního předpisu a jedná se nejvýše o informaci k výkladu e ratione
legis. Zvláštnost užití výrazu "reatestace" jej potom vedla k tomu, že je možné právě za
pomoci použití výkladu e ratione legis vztáhnout ustanovení § 165 odst. 8 zák. č. 221/1999
Sb. pouze ke skupině osob vymezených Rozkazem ministra obrany č. 015/90, tj. důstojníkům
a praporčíkům zařazeným ve Vojenském obranném zpravodajství. Uzavřel, že jakkoliv
mohly být prováděny prověrky obdobné povahy před vydáním tohoto rozkazu či po něm,
přiznání výsluhového příspěvku se zpětně váže jen na reatestace, které byly uskutečněny na
jeho základě, když případná obsahová podobnost s dříve či posléze prováděnými
prověrkami či hodnoceními tak není rozhodující.
Tuto interpretaci předmětného ustanovení provedenou Nejvyšším správním soudem Ústavní
soud nepovažuje za vybočující z rámce ústavnosti. Na okraj k akceptaci pro ni určujícího
teleologického výkladu, po vyloučení priority vymezení rozsahu pojmu "reatestace" na
základě čistě jazykového výkladu, aplikací postupu redukcí ad absurdum, Ústavní soud
připomíná, že v rámci výkladových metod směřujících k nalezení významu a smyslu zákona
lze mimo jiné jako relevantní konstatovat i jeden z v dané věci použitých a
rozhodujících interpretačních přístupů, totiž to, že "k porozumění zákonu je třeba porozumět
,chorobě společnosti', kterou má zákon léčit" (Fuller, Lon L.: Morálka práva,
OIKOYMENH, Praha, 1998, str. 81). Popsanou interpretací, resp. jejím výsledkem se tak
Nejvyšší správní soud nedostal do rozporu s obsahem obvyklých výkladových metod
směřujících ke zjištění dosahu interpretovaného ustanovení a nevykročil tudíž z mezí
ustanovení hlavy páté Listiny.
Z vlastní úřední činnosti je Ústavnímu soudu rovněž známo, že znění § 165 odst. 8 bylo do
zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, zapracováno na základě pozměňujícího
poslaneckého návrhu, jenž souvisel s ochranou rodin vojáků, kteří byli nasazeni v akci
"Pouštní bouře" v Perském zálivu v roce 1991. Jednalo se tedy o zcela výjimečnou
záležitost.
Pokud jde o stěžovatelův poukaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve
věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), toto rozhodnutí se týkalo skutkově jiné
situace, neboť zákon č. 304/1993 Sb., jehož ustanovení se vztahovala na daný případ,
přímo stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému
(obecnému) soudu, nepřísluší mu po dobu výkonu funkce soudce nárok na výplatu
výsluhového příspěvku. V tomto případě řešil Evropský soud pro lidská práva nestejné
postavení propuštěných vojáků (vojáků, kteří udělili souhlas s přidělením k obecnému
soudu a vojáků, kteří tento souhlas neudělili). Uvedený zákon ale na skutkové okolnosti
případu stěžovatele nedopadá a shodně na něj nedopadají pro odlišnost rozhodované
materie ani obecná právní stanoviska Evropského soudu pro lidská práva vyslovená ve věci
Bucheň proti České republice.
III.
Stěžovatel dále, pro případ akceptace tohoto výkladu § 165 odst. 8 (nyní § 165 odst. 7, viz
zák. č. 254/2002 Sb.) zák. č. 221/1999 Sb., navrhl, aby jej Ústavní soud z důvodu
tvrzené protiústavnosti, jež má vyplývat z diskriminačního zvýhodnění jedné skupiny
privilegovaných osob, zrušil.
Aktivní legitimace stěžovatele k podání akcesorického návrhu na kontrolu norem může být
založena při současném splnění dalších zákonných podmínek pouze v souvislosti s řešením
a pravomocným rozhodnutím konkrétní právní věci, týkající se individuálně určeného
subjektu (stěžovatele) před orgánem veřejné moci, event. v souvislosti s jiným individuálním
zásahem tohoto orgánu do jeho ústavně zaručených základních práv [§ 64 odst. 1 písm. e), §
74 zák. č. 182/1993 Sb.], když nutným, byť nikoliv dostatečným, předpokladem pro její
přiznání je to, že uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je
předmětem ústavní stížnosti, tj. jeho konkrétní aplikací měla dle tvrzení stěžovatele
nastat skutečnost předvídaná ustanovením § 72 odst. 1 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů. Z rekapitulace věci vyplývá a je nesporné, že Nejvyšší správní
soud při svém rozhodování aplikoval ustanovení § 165 odst. 8 (nyní 7) zák. č. 221/1999 Sb.
a stěžovatel je tak k návrhu na jeho zrušení aktivně legitimován.
Proto Ústavní soud přistoupil k posouzení předmětného návrhu, přičemž v návaznosti na
přiléhavou argumentaci vyloženou v napadeném rozsudku Nejvyššího správního
soudu (a toliko k jejímu doplnění) uvádí následující:
Výsluhový příspěvek byl kategoriím osob vojáků z povolání odebrán na základě § 33 odst.
9 zák. č. 76/1959 Sb., ve znění zák. č. 34/1995 Sb. Ústavností zákona naposled citovaného
se Ústavní soud meritorně zabýval a rozhodl o tehdejším návrhu nálezem ve věci sp. zn.
Pl. ÚS 9/95. V jeho odůvodnění konstatoval, že pokud se zákonodárný sbor rozhodl zastavit
či krátit výplatu výsluhového příspěvku právě těm, kteří svojí morálně politickou
spolehlivostí přispívali k potlačování lidských práv a demokratického systému, jde o osoby,
stran jejichž působení se jedná o náplň činnosti, která je dostatečně zřetelná a
jednoznačná, když bezpochyby ukazuje ve všech směrech rysy činnosti, která je po
právu odsouzena demokratickou společností jako činnost výrazně podporující
předchozí nedemokratický režim. Zvolený postup se nedotýká ochrany nabytých práv
jako takové, ale určitého privilegia skupin osob, které jsou, resp. byly zvýhodněny vůči
jiným občanům, a to paradoxně za činnost, která zhusta proti těmto občanům směřovala.
Ústavní soud připomněl, že výsluhový příspěvek se přiznává a vyplácí z rozpočtových
prostředků, tedy z peněz daňových poplatníků. Bylo by proto nemorální, aby z veřejných
prostředků, na které přispívají všichni občané (i v minulosti persekuovaní), byly
honorovány bývalé opory komunistického režimu. Zvýšená ocenění za mimořádně ztížené
pracovní podmínky a různá osobní omezení nemohou být poskytována těm, jejichž
činnost nesloužila veřejnému zájmu a veřejnému blahu, nýbrž potlačování lidských práv a
demokratického systému. Přitom ustanovení zák. č. 34/1995 Sb. se nevztahují na všechny
příslušníky bývalého SNB, SNV či vojáky bývalé ČSLA, ale pouze na některé funkce, a to
na ty, jejichž činnost je neslučitelná s principy demokratického státu.
Ve světle těchto východisek je třeba chápat i nepřímou novelizaci tohoto zákona, resp. §
33 odst. 9 zák. č. 76/1959 Sb., ve znění zák. č. 34/1995 Sb., vyjádřenou v (nynějším)
ustanovení § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb. Jeho obsah představuje ve vztahu k § 33
odst. 9 zák. č. 76/1959 Sb., ve znění zák. č. 34/1995 Sb., odstranění tvrdosti u těch
bývalých vojáků z povolání, jímž byl výsluhový příspěvek tímto ustanovením odebrán,
i když se bezprostředně po svržení totalitního systému dobrovolně podrobili reatestaci,
jejímž výsledkem byl negativní závěr o spjetí jejich působení s porušováním lidských
práv komunistickým režimem.
Směřuje-li tedy návrh stěžovatele ke zrušení § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, na základě tvrzeného porušení principu rovnosti, tj. argumentu, dle
kterého reatestace nebyla umožněna všem osobám spadajícím do okruhu osob dle § 33 odst.
9 zák. č. 76/1959 Sb., ve znění zák. č. 34/1995 Sb., domáhá se de facto pozitivního zásahu
zákonodárce, čili aktu, jenž v kompetenci Ústavního soudu není. Samotné zrušení tohoto
ustanovení by se totiž jakkoliv nemohlo pozitivně projevit v právní sféře stěžovatele.
Stěžovatel tak v podstatě brojí přímo proti ustanovení § 33 odst. 9 zák. č. 76/1959 Sb., ve
znění zák. č. 34/1995 Sb. Ústavností obsahu tohoto ustanovení se plénum Ústavního
soudu zabývalo ve výše zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95. Ve smyslu čl. 89 odst. 2
Ústavy jsou jeho vykonatelná rozhodnutí závazná pro všechny orgány a osoby. III.
senát Ústavního soudu je přirozeně tímto nálezem pléna vázán. Nadto neshledává důvody
se od názorů v něm vyložených odchylovat, a tudíž postupovat podle § 23 zák. č. 182/1993
Sb.
Co do normativních důsledků představuje dikce ustanovení 165 odst. 7 zák. č. 221/1999
Sb., ve znění pozdějších předpisů, zmírnění tvrdosti ex post, nezakládá žádné řízení o
reatestaci pro dotčené osoby pro budoucnost, a je tudíž normou (opatřením), na níž rovněž
dopadá právní názor vyslovený v usnesení Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/98.
Předmětná právní norma je totiž konstruována tím způsobem, že z hlediska obsahu došlo k
jejímu naplnění, tj. k nastoupení dispozice v jednom časovém okamžiku, čehož reflexí je
ten důsledek, že tímto momentem založila své právní následky, které se poté již z povahy
věci samé následným naplněním hypotetického předvětí nemohou uplatnit. Tato platná a
účinná norma sice existuje i nadále, její způsobilost vyvolávat nově (konstitutivní) právní
následky je však již vyčerpána. Posuzování případů takovýchto právních norem, jež je svojí
povahou posuzováním retroaktivním, přesahuje pravomoc Ústavního soudu a plně náleží,
s vědomím ústavních omezení, do pravomoci demokratického zákonodárce.
Navzdory tomuto dílčímu závěru je nicméně nutno konstatovat, že napadené ustanovení
nevykazuje rysy protiústavnosti a v této souvislosti, pokud se principu rovnosti týče,
odkázat ve zbytku v daném ohledu na podrobné odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu (str. 7-9 rozsudku ze dne 26. února 2004 č. j. 7 A 35/2001-88).
Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud ztotožnil (a to zejména v nálezech
ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95) s
chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (R 11,
1992): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině
poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně.... Pokud zákon
určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak
stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty."
Zákonodárce v případě ustanovení § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, při vymezení subjektů vycházel z rozumných a objektivních důvodů
ospravedlňujících jeho postup, jenž je oproštěn od libovůle. Především však má Ústavní
soud za to, že na výtku stěžovatele v tomto ohledu plně dopadá právní názor vyjádřený v
nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 168/1995 Sb.),
dle něhož "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv,
musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu
rovnosti". Ústavní soud zastává stanovisko, dle něhož rovnost je kategorií relativní, jež
vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět
tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle,
neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, přičemž určitá
zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být
sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý
prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby
zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl
zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody)
existoval vztah přiměřenosti (srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/02, publikovaný ve
Sbírce zákonů pod č. 40/2003 Sb.).
S ohledem na řečené, a to jak s přihlédnutím k principu akcesorické, tak i neakcesorické
rovnosti, ve věci rozhodující III. senát v § 165 odst. 7 zák. č. 221/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, stěžovatelem namítaný rozpor s ústavními kautelami plynoucími z
čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 1 Ústavy, čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 k
Úmluvě a čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Paktu, neshledal.
IV.
Pro takto vyložené důvody Ústavní soud ústavní stížnost RSDr. Milana Slavičínského proti
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2004 č. j. 7 A 35/2001-88 zamítl [§
82 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů], s ní
spojený návrh na zrušení shora označeného zákonného ustanovení podle § 43 odst. 2
písm. a), b) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro zjevnou
neopodstatněnost pak odmítl.
Poučení: Proti tomuto nálezu se nelze odvolat.
V Brně dne 16. září 2004