XIV                                        Wykaz podstawowej literatury
N. Gajl, Gospodarka budžetowa w šwietle prawa porównawczego, Warszawa 1993
N. Gajl, Finanse i gospodarka lokálna na šwiecie, Warszawa 1993
J. Glumiňska-Pawlic, Samodzieínosč finansowa jednostek samorzadu terytorialnego w Polsce - studium fínansowoprawne, Katowice 2003
J. Glumiúska-Pawlic, K. Sawicka, Budžet jednostki samorzadu terytorialnego, Zielona Góra 2002
M. Jastrzebska, Pohtyka budžetowa jednostek samorzadu terytorialnego, Gdansk 2005
E. Kornberger-Sokolowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielnošé finansowa samorzadu terytorialnego, Warszawa 2001
C. Kosikowski, Finanse publiczne w swietle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunahí Konstytucyjnego (na tie porównawczym), Warszawa 2004
C. Kosikowski, Sektor finansów publicznych w Polsce, Warszawa 2006
E. Kosiňski, Procedura budžetowa a deficyt. Zagadnienia prawne na tie porównawczym, Warszawa 2001
U. Kosterna, Deficyt budžetupaůstwa i jego skutki ekonomiczne, Warszawa 1995
B. R. Kuc, Audyt wewnetrzny - teória i praktyka, Warszawa 2000
E. Malinowska-Misiqg, W. Misiag, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa-Rzeszów 2006
K. Marchewka-Bartkowiak, Zarzadzanie dhigiem publicznym w krajach Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2003
W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielnošci finansowej gminy w zakresie dochodów pu-blicznoprawnych, Wroclaw 2005
Z Ofiarski, Subwencje i dotacje jednostek samorzadu terytorialnego, Warszawa 2002
S. Owsiak, M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Równowaga budžetowa. Deficyt budžetowy, dfug publiczny, Warszawa 1993
L. Patrzalek, Finanse samorzadu województwa w systemie finansów publicznych w Polsce, Warszawa 2005
A. Waclawczyk, Obligacje komunálne, Kraków 2003
J. Wäntoch-Rekowski, Skladki na ubezpieczenie emerytalne - konstrukcja i charakter prawny, Toruň 2005
M. Zubík, Budžet paňstwa w polskim prawie konstyrucyjnym, Warszawa 2001
Rozdziat I. Sektor finansów publicznych - zagadnienia podstawowe
Literatura: R. Klocek, Porazenia i gwarancje Skarbu Paňstwa - stabilne zabezpieczenia finansowe. Komentarz, Warszawa 2000; A. Komár, Konstytucyjne okreálenie ústroju finansów paňstwa, PiP 1994, z. 7-8; C. Kosikowski, Prawo finansowe - cze_šc ogólna, Warszawa 2003; K. Marchewka-Bartkowiak, Zarzadzanie dhigiem publicznym w krajach Unii Europejskiej ä w Polsce, Warszawa 2003; K. Winiarska, A. Woloszyn, Rachunkowoše budžetowa, Warszawa 2004.
§ 1. Istota i wewnetrzna struktura sektora fínansow publicznych
Po raz pierwszy pojecie „sektor fínansow publicznych" užyto w ustawie 1 z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze 2m.), Zarówno w poprzednio obowiazujacej, jak Í aktuakňe obowiazujacej ustawie z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) ograniczono sie, do wyliczenia jednostek organizacyjnych oraz podmiotów zaliezaných do sektora finansów publicznych. Jest to wylicze-nie wyczerpujace, a katalog jednostek i podmiotów ma charakter zarnkniety. Powyžsze stwierdzenie ma istotne znaczenie nie tylko pod wzgÍQdem porza_d-kujaeym (formálnym), ale przede wszystkim merytorycznym. W ramach sektora finansów publicznych obowiazujq. bowiem szczególne, tj. rygorystyczne, zásady prowadzenia gospodarki finansowej oraz zásady odpowiedzialnošci wtym zakresie'.
Sektor finansów publicznych jest cze_šcia, sektora publieznego wystejm-     2 jacego w gospodarce každego paňstwa. W zaležnosci od przyjetego modelu gospodarki oraz metod zarzadzania sektor publiczny jest odpowiednio wiekszy
' C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 213 i nasi.
Nb. 1-2
2                 RozdziaU. Sektor finansówpublicznych — zagadnienia poástawowe
lub mniejszy. W gospodarce centralnie zarzadzanej sektor publiczny jest bardzo dužy, a paňstwo bezpošrednio angažuje síq w procesy gospodarcze. Wspólczešnie sektor publiczny w wiekszošci paústw jest mniejszy od sektora prywatnego, w którym realizowana jest wiekszošc przedsiewzieč gospodar-czych. Sektor prywatny jest wewnetrznie uporzadkowanym úkladem, w które-go íunkcjonowaniu podstawowa^ rolq odgrywaja. przedsiebiorstwa prywatne oraz gospodarstwa domowe. Sektor publiczny stanowia_ przede wszystkim róž-ne instytucje publiczne oddzialujq.ce na gospodarke_ w sferze regulacji oraz w sferze reálnej dziaialnosci podmiotów gospodaruja^cych. Analiza zásad funk-cjonowania sektora publicznego powinna byč kompleksowa, jednak przede wszystkim musi obejmowač finanse sektora publicznego, polityke_ instytucji publicznych, wpb/w rzadu i jego agencji na gospodarke^1.
3        Dzialalnošc sektora publicznego opiera siq na funkcjonowaniu i interwen-cyjnej roli paňstwa we wspóíczesnej gospodarce. Im wiekszajest rola paňstwa, tym wie_kszy jest sektor publiczny. Zaíežnošč ta podaža w pelni za rozwojem rankcji opiekuňczej paňstwa, a zwíekszanie jej roli jest równoznaczne z rozsze-rzaniem sektora publicznego. W paňstwie o gospodarce wolnorynkowej sektor publiczny ulega zredukowaniu do niezbednego minimum. Sektor ten dostarcza spoieczeňstwu dobr publicznych zaspokajajacych potrzeby zbiorowe, a wiec dominuje w nim konsumpcja zbiorowa. Wzrost znaczenia sektora publicznego prowadzi do wzrostu produkcji dobr publicznych i konsumpcji zbiorowej oraz redukcji dobr prywatnych i konsumpcji mdywidualnej. Míedzy sektorem pu-blicznym a sektorem prywatnym wystepuje relacja substytucji. Sektor publiczny wraz z rozszerzaniem opiekuňczej roli paňstwa zaslepuje w okrešlonej cze_-šci sektor prywatny. Niemniej jednak te dwa sektory charaktery zuj a_ síq wzajemna_ relacja_komplementarnosci. W každej wspótczesnej gospodarce ko-nieczne jest wystQpowanie i wzajemne uzupeínianie síq sektora publicznego oraz sektora prywatnego2.
4        W sektorze finansów publicznych dokonywane sa_ operacje zwiazane z gro-madzeniem i wydatkowaniem šrodków publicznych. Ogól tych operacji skíada sie_ na publiczny gospodarka fmansowa^ tj. gospodarke_ fmansowa_ paňstwa,  samorzadu terytorialnego i  innych podmiotów publicznoprawnych3.
1  G. Szczodrowski, Teoretyczne aspekty roli agencji publicznych w gospodarce, [w:J Sektor publiczny a gospodarka polská w dobie transformacji systemowej, red. G. Szczodrowski, Gdaňsk 1999, s. 33.
2  J. Wiéniewski, Potrzeby publiczne i sektor publiczny, [w:] J. Gluchowski, R. Huterski, B. Kohsowska, J. Patyk, J. Wišníewski, Finanse publiczne, Toruň 2005, s. 17.
3 A. Borodo, Gospodarka budžetowa paňstwa. Zagadnienia prawne, Toruň 2004, s. 1 í i nasi.
Nb. 3-4
§ 1. Istota i wewnetrzna struktura sektora finansów publicznych                  3
przedmiotem publicznej gospodarki finansowej sq. finanse publiczne, których normatywna definicja sformulowana w art. 3 FinPublU wskazuje na ich dyna-rnikQ. Finanse publiczne obejmu^bowiem procesy zwiazane z gromadzeniem šrodków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególnošci:
1)  gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,
2)  wydatkowaníe šrodków publicznych,
3)  finansowanie potrzeb požyczkowych budžetu paňstwa,
4)  finansowanie potrzeb požyczkowych budžetu jednostki samorza_du teryto-nalnego,
5)  zacia^ganie zobowiazafi angažuj acych šrodki publiczne,
6)  zarzadzaníe šrodkami publieznymi,
7)  zarzadzanie dfugiem publieznym,
8)  rozliczenia z budžetem Unii Europejskiej.
Ustawodawca w tym katalogu wymienia tylko najbardziej typowe i najczQ-šciej wystejpujace procesy. Nie jest to zatem katalog zamkniety, o czym decydu-je užycie zwrotu „w szczególnošci". W praktyce može to byč žrádlem róžnych wa_tphwošci interpretacyjnych o istotnym znaezeniu día podmiotów zaanga-žowanych w realizacje_ takich procesów, zwíaszcza že w sektorze finansów publicznych obowiazuja_ szczególne, tj. bardzo rygorystyczne zásady prowadzenia gospodarki finansowej.
Unikniecie ewentualnych negaíywnych konsekwencji, zwiazanych z nie- 5 wlašciwym wykonywaniem procesów skíadaja^cych si§ na finanse publiczne, možliwe jesí przy zachowaniu prawidfowej kwalifíkacji róžnych šrodków do zbiorezej kategorii „šrodków publicznych". Okrešlone procesy be_dq. ujmowa-ne w kategorii „finanse publiczne" wylacznie wtedy, gdy zwiazane sa_ z gromadzeniem i rozdysponowaniem „šrodków publicznych", a nie gromadzeniem i rozdysponowaniem jakichkolwiek šrodków. Zgodnie z postanowieniami art. 5 FinPublU šrodkami publieznymi saj
1)   dochody publiczne,
2)   šrodki pochodzace z budžetu Unii Europejskiej oraz niepodlegajace zwroto-wi šrodki z pomocy udzielonej przez paňstwa cztonkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnyrn Handlu - EFTA (tzn. šrodki przeznaczone na re-alizacje: programów przedakcesyjnych, šrodki pochodzace z fúnduszy štrukturálnych, Funduszu Spójnošci i Europejskiego Funduszu Rybolów-stwa, šrodki Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, niepodlegajace zwrotowi šrodki z pomocy udzielonej przez paňstwa czlonkowskie EFTA; Norweskiego Mechanizmu Finansowego, Mechanizmu Finansowe-
Nb.5
4                 Rozdzial I. Sektorfinansówpublicznych - zagadnienia podstawowe
go Europej skiego Obszaru Gospodarczego, Szwajcarskiego Mechanizmu Finansowego), inne šrodki,
3)   inne šrodki pochodzace ze žródel zagranicznych, niepodlegajace zwrotowi,
4)   przychody budžetu panstwa i budžetów jednostek samorza_du terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzace:
a)  ze sprzedažy papierów wartošciowych oraz z innych operacji fmanso-wych,
b)  z prywatyzacji majatku Skarbu Panstwa oraz majetku jednostek samorzadu terytorialnego,
c)  ze splat požyczek udzielonych ze šrodków publicznych,
d)  z otrzymanych požyczek i kredytów,
5)   przychody jednostek sektora fmansów publicznych pochodzace z prowadzonej przez nie dzialalnošci oraz pochodzace z innych žródel.
6 Podstawowe znaczenie dla rozmiarów publicznej gospodarki fmansowej, prowadzonej w sekíorze fmansów publicznych, maj% dochody publiczne. Jest to kategória wewnQírznie zróžnicowana, bowiem obejmuje:
1)   daniny publiczne, do ktorých zaliczono: podatki, skiadki, oplaty oraz inne šwiad-czenia pieniežne, ktorých obowiazek ponoszenia na rzecz panstwa, jednostek samorzadu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrebnych ustaw niž ustawa budzetowa,
2)   inne dochody nalezne, na podstawie odrebnych ustaw, budzetowi panstwa, jednostkom samorzadu terytorialnego oraz innym jednostkom sektora finansów publicznych,
3)   wpíywy ze sprzedažy wyrobów i uslug swiadczonych przez jednostki sektora fmansów publicznych,
4)   dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do ktorých zalieza si? w szczególnošci: wpíywy z umów najmu, dzieržawy i innych umów o podobným charakterze, odsetki od šrodków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych požyczek i od posiadanych papierów wartošciowych, dywidendy z tytulu posiadanych praw maja_tkowych,
5)   spadki, zápisy i darowizny w postaci pieniežnej na rzecz jednostek sektora fmansów publicznych,
6)   odszkodowania nalezne jednostkom sektora finansów publicznych,
7)   kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytulu udzielonych poreezeň i gwaraneji,
8)   dochody ze sprzedažy majatíai, rzeezy i praw, niestanowiace przychodów ze sprzedažy papierów wartošciowych oraz z innych operacji finansowych lub przychodów z prywatyzacji majatku Skarbu Panstwa oraz majatku jednostek samorzadu terytorialnego,
Nb.6
§ 1. Istota i wewnetrzna struktura sektora finansów publicznych                  5
0)  mne dochody nalezne jednostkom sektora finansów publicznych okrešlone w odrebnych przepisach lub umowach miedzynarodowych.
W wyžej zamieszczonym katalogu wystepuja^ zatem dochody publiczne po-bierane przymusowo (np. podatki, obowiazkowe skiadki, obowiazkowe wpía-tv) oraz dochody osi^gane w wyniku róžnych czynnošci cywilnoprawnych (np. ze sprzedažy, najmu, dzieržawy, spadków í darowizn), których gromadzenie nie jest zwiazane ze stosowaniem przymusu prawnego.
Šrodki publiczne przeznacza si§ na:                                                            7
1)  wydatki publiczne,
2)  rozchody publiczne, w tym na rozchody budžetu panstwa i budžetów jednostek samorzadu terytorialnego (sa_to: splaty otrzymanych požyczek i kredytów, wykup papierów wartošciowych, udzíelone požyczki, platnošci wyni-kajace z odrebnych ustaw, których žródlem finansowania sa_ przychody z prywatyzacji majatku Skarbu Panstwa oraz majatku jednostek samorzadu terytorialnego, inne operaeje fmansowe zwiazane z zarzadzaniem dlugiem publieznym i plynnosciaj.
W wyniku nowelizacji ustawy o finansach publicznych (ustawa z 8.12.2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektorých innych ustaw - Dz.U. Nr249, poz. 1832), zdniem 1.1.2007 r. nastapiía likwidacja instrumentu prefinan-sowania, z powodu jego negatywnego wplywu na przejrzystošč zarzadzania srod-kami publieznymi. Przyjeto zásade., že wszystkie srodki, jakie otrzymuje Polska z Unii Europejskiej, oraz šrodki pomocy uzyskanej od panstw Europejskiego Sto-warzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) staja_ sie_ dochodami budžetu panstwa. Wyjatek stanowiajednak šrodki przeznaczone na realizacje. programów i projek-tów w ramach pohtyki spójnosci na lata 2004-2006 oraz srodki pomocy przedak-cesyjnej. Ze wzgledu na koniecznoáč plynnego zakoúczenia tych programów Í pro-jektów oraz pelnego wykorzystania wszystkich šrodków przeznaczonych przez Uniq Europejska^ na takie programy i projekty nie podjeto ryzyka zmiany systému realizacji wyžej wymienionych programów i projektów w trakcie ich wdražania. Wydatkami budzetu panstwa w tej sytuacji sq. wszystkie šrodki przeznaczone na fi-nansowanie programów reaíizowanych ze šrodków UE. Paňstwo uzyskalo w ten sposób pelna^ kontrol? nad strumieniami tej kategorií šrodków finansowych1.
Ze wzgledu na niezbe_dna_ elastycznošč w zakresie planowania finansowego i absorpeji omawianych šrodków dopuszezono ich uje_cie: 1) jako dochodów i wydatków jednostek samorzadu terytorialnego, przychodów i wydatków innych jednostek sektora finansów publicznych lub jedno-
Z uzasadnienia do projektu ustawy z 8.12.2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektorých innych ustaw - drak >Jr 1078 Sejmu RP V kadeneji.
Nb. 7
6                 Rozdziall. Sektorfinansów publicznych - zagadnienia podstawowe
stek spoza sektora, ježeli jednostki te otrzymaly omawíane šrodki bez-pošrednio od dawcy srodków, chyba že možliwošč otrzymania tych srodków wynika z umowy miedzynarodowej lub porozumienia miedzy organem administracji rza_dowej a dawca. srodków - stosownie do postano-wieň art. 201 ust. 1 FinPublU, albo 2) jako dochodów i wydatków budžetu paňstwa - stosownie do postanowieů art. 200 ust. 1 oraz art. 202 ust. 2 FinPublU. Zgodnie z cytowanymi przepi-sami ustawy niniejsze šrodki sa_ gromadzone na wyodrebnionych rachun-kach bankowych, prowadzonych w euro w Narodowym Banku Polskim lub Banku Gospodarstwa Krajowego, na podstawie umów rachunku bankowe-go. W ramach obslugi tych rachunków wyžej wymienione banki dokonuja^ wyplat w zlotých lub w euro na podstawie dyspozycji Ministra Finansów lub jego pemomocników. Wspomniane wyžej šrodki, po ich wprowadzeniu do budžetu panstwa, sa_ rozdysponowywane w nastejmj acych formách:
a)  bezposredniego finansowania zadán realizowanych przez paňstwowe jednostki budžetowe (w ramach limítów wydatków i na podstawie zawartych porozumieů przez instytucje; wdražajaca. lub pošredniczaca_ z paňstwowajednostka^ budžetowa),
b)  jako finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej,
c)  dotacji rozwojowych stanowiacych:
-  zaliczki na realizacje, programów lub projektów,
-  zwrot wydatków poniesionych w ramach realizacji programów lub projektów.
Zgodnie z art. 206 FinPublU programy operacyjne ujmowane sa_ w zalaczni-ku do ustawy budžetowej. Dia každego programu operacyjnego naíežy okreš-lié: instytucje. zarzadzajaca^ šrodki na realizacje. programu (z wyodrebnieniem srodków pochodzacych z: budžetu Unii Europejskiej, budžetu paňstwa, bud-žetów jednostek samorzadu terytorialnego, a takže innych publicznych srodków krajowych oraz pozostalých srodków), planowane w roku budžetowym i kolejných dwóch latách dochody budžetu paňstwa z tytuhi wplywu srodków z budžetu Unii Europejskiej oraz wydatki na realizacji programu, pian wydatków budžetu paňstwa w roku budžetowym na finansowanie programów (w szczególnošciklasyfikacji budžetowej: cz$šó, dziaí, rozdziaí). 8 Wydatki publiczne to podstawowy instrument realizacji polityki spolecz-no-gospodarczej paňstwa w fazie podziahi srodków fmansowych stanowiacych przedmiot redystrybucji dokonywanej poprzez system finansów publicznych, w tym przede wszystkim poprzez system budžetowy1. Podstawa^ dokonywania
' K Sochacka-Ktysiak, Finanse publiczne, Warszawa 1994, s. 69.
Nb.8
§ 1. Istota i wewnetrzna struktura sektora finansów publicznych                  1
wydatków publicznych sa. zadania paňstwa oraz samorza_du terytorialnego. Rodzaje i zakres tych zadaň sa_ przedmiotem regulacji konstytucyjnych i usta-WOWyChi. Charakterystyczne jest to, že mimo dominacji teorii liberálnych i kry-tyki nadmiemego zaangažowania paňstwa w róžne procesy spoleczne i gospo-darcze, w wielu paňstwach zauwažalne jest zjawisko staíego wzrostu wydatków publicznych. Zwiazane jest to z nowymi zadaniami, które paňstwo przyjmuje do realizacji, np. w dziedzinie bezpieczeňstwa wewne_trznego i zewnqtrznego (zwal-czanie terroryzmu, wojskowe misje rozjemcze i pokojowe, zwalczanie patologii), wzrostem biuxokracji wynikajaeym z zobowiazaň mie.dzynarodowych (nowe j bardziej zabezpieczone dokumenty, np. paszporty biometryczne, prowadzenie rôznych rejestrów i ewidencji w celu wymiany informacji miedzy paňstwami), wzrostem ilošciowym rôznych instytucji kontrolných (sanitárnych, handlowych, budowlanych, standaryzacyjnych, jakošciowych). Wzrost wydatków publicznych wymuszaja. takže zjawiska demograficzne (starzenie sie. spoleczeňstw, niski przyrost naturálny), które powoduja^ zwiekszanie nakladów na funkcjonowanie ubezpieczeú spolecznych oraz ochrane, zdrowia.
Do wykonywania licznych funkcji i zadaň paástwo potrzebuje coraz wiek- 9 szych zasobów finansowych. Paňstwo jest cze_sto postrzegane jako zrzeszenie obywateli zaangažowanych we wspólne przedsie.wzieeie, služace rozwiazywa-niu problemów spolecznego wspólistnienia w sposób sprawiedliwy i demokra-tyczny. W tym znaczeniu paňstwo to przedsi^wziecie kontraktowe, wyražajace wspóína. trosky o swoích índywidualnych czíonków. W ten sposób paňstwo i sektor publíczny tworza. integrálna, cze_šč wieloaspektowego ladu spolecz-no-ekonomicznego. Zachowanie tego ladu wymaga jednak ponoszenia nakladów finansowych. Stanowia. one swoista. cene., jaka^ naležy poniešč aby utrzymač lad spoieczno-ekonomiczny, poczucie sprawiedliwošci oraz zapewnič funkcjonowanie mstytucji demokratycznego paňstwa3.
Procesy gromadzenia i rozdysponowania srodków publicznych realizowane 10 sa_ przez róžne podmioty i jednostki organizacyjne tworzace sektor finansów publicznych. Jest on wewne_trznie zróžnicowany. W latách 1998-2005, tzn. w okresie obowiazywania poprzedniej ustawy o fmansach publicznych, stoso-wano wewn^trzny podzial sektora finansów publicznych na dwa podsektory: rzadowy oraz samorzadowy. Od 1.1.2006 r., czyli od momentu wejšcia w žycie postanowieů aktualnie obowiazujacej ustawy o fmansach publicznych, sektor
1 A. Komár, Finanse publiczne, Warszawa Í995, s. 220.
2 J. M. Buchanan, R. A. Musgrave, Finanse publiczne a wybór publiczny. Dwie odmienne wi-z|e paňstwa, Warszawa 2005, s. 32.
Nb. 9-10
8               Rozdziai J. Sektorfinansówpublicznych - zagadnienia podstawowe
finansów publicznych wewnejrznie podzielony jest na írzy podsektory: rzadowy, samorzadowy oraz ubezpieczeň spoiecznych.
Podsektor rzadowy obejmuje: organy wladzy publicznej, organy kontroh paňstwowej i ochrany prawa, sa^dy i trybunahy, organy administracji rzadowej, Polsky Akademie, Nauk i tworzone przez niajednostki organizacyjne, paňstwo-we jednostki budžetowe, panstwowe zakiady budžetowe i gospodarstwa po-mocnicze paňstwowych jednostek budžetowych, panstwowe fimdusze celowe, uczeínie pubíiczne, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne pubhczne zakiady opieki zdrowotnej, panstwowe instytucje kultury, Narodowy Fundusz Zdrowia, inne panstwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrebnych ustaw w celu wykonywania zadaň publicznych (oprócz przedsiebiorstw, banków i spolek prawa handlowego), dla których organem zaíožycielskim lub nad-zorujacym jest organ administracji rzadowej albo inna jednostka zaliezaná do podsektora rzadowego.
Do samorzadowego podsektora fmansów publicznych zaliezono: jednostki samorzadu terytorialnego, ich organy oraz zwiazki, samorzadowe jednostki budžetowe, samorzadowe základy budžetowe Í gospodarstwa pomocnieze sa-morza_dowych jednostek budžetowych, samorzadowe fimdusze celowe, samodzielne pubíiczne zakiady opieki zdrowotnej, samorzadowe instytucje kultury, inne samorzadowe osoby prawne utworzone na podstawie odrebnych ustaw w celu wykonywania zadaň publicznych (oprócz przedsiebiorstw, banków i spolek prawa handlowego), dla ktorých organem zaíožycielskim luh nadzo-rujacym jest jednostka samorzadu terytorialnego.
Podsektor ubezpieczeň spoiecznych tworza; Zaklad Ubezpieczeň Spoiecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spolecznego i zarzadzane przez nie fundusze
Z powyžszego wyliezenia wynika, že w podsektorze rzadowym i samo-rzadowym wyste_puja_jednostki organizacyjne o takiej samej strukturze ustrojo-wej i zbiižonych zásadách dotyczaeych prowadzenia gospodarki fmansowej, np. jednostki budžetowe, zakiady budžetowe, fundusze celowe. Zaliczenie do podsektora rzadowego lub samorzadowego zaležy gíównie od tego, przez który organ dana jednostka organizacyjna zostala utworzona oraz z którym budžetem (paňstwa lub jednostki samorzadu terytorialnego) prowadzi rozliezenia.
§ 2. Podstawy prawne sektora finansów publicznych
11 Regulacje prawne sektora finansów publicznych wynikajq z wielu aktów prawnych o róžnej randze prawnej. W Konstytucji RP zamieszczono postano-wienia, które w wiekszošci maja_ charakter zásad podstawowych, wytycza-
Nb. U
§ 2. Podstawy prawne sektora finansów publicznych                        9
cveh kierunki i zakres regulacji ustaw fmansowych i aktów wykonawczych wvdawanych do takich ustaw. Z przepisów Konstytucji RP wynika zásada pry-matu ustawy w zasadniezych kwestiach odnoszacych sie. do funkejonowania sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 216 Konstytucji RP šrodki fman-sowe na cele pubíiczne sa_ gromadzone i wydatkowane w sposób okrešlony w ustawie. Nabywanie, zbywanie i obciažanie nierachomosci, udziaíów lub akcii oraz emisja papierów wartošciowych przez Skarb Paňstwa, Narodowy Bank poíski lub inne panstwowe osoby prawne nastupuje na zásadách i w trybie okrešlonych w ustawie. Równiež ustanowienie monopolu nastejjuje w drodze ustawy. Forma ustawy jest wymagana takže przy ustalaniu zásad i trybu zaci^gania požyczek oraz udzielania gwaraneji i poreezeň fínansowych przez paňstwo. Sposób obliezania wartosci roeznego produktu krajowego brutto oraz paňstwowego dlugu publieznego równiež okrešlač može tylko ustawa.
Zásada wylacznošci ustawy odnosi sie_ równiež do jednej z gíównych 12 danin publicznych stanowiacej o materiálnych podstawach funkejonowania sektora fmansów publicznych. Powyžsza. zasadq nálezy wywodzič z analizy lacznej dwóch przepisów Konstytucji RP, a mianowicie art. 84 oraz art. 217. Z przepisów tych wynika, že každý jest obowiazany do ponoszenia ciežarów i šwiadczeň publicznych, w tym podatków, okrešlonych w ustawie. Nakladanie podaíków, innych danin publicznych, okrešlanie podmiotów, przedmiotów opo-datkowania i stawek podatkowych, a takže zásad przyznawania ulg i umorzeů oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków nastehuje w drodze ustawy (ok. 60 ustaw zawiera materie, podatkowoprawnq.. W kilkunastu z nich uregulowano elementy konstrukcyjne podatków obowiajzuja^cych w Polsce, a w pozostalých zamieszczono epizodyczne regulacje podatkowoprawne, np. zwolnienie z opodatkowania okrešlonej kategorii podmiotów). Unormowania art. 84 i 217 Konstytucji RP wskazuja^ že ingereneja ustawodawcy w sfér? majatícow% obywatela može odbywac sie_ jedynie w formie ustawy, która musi spemiač okrešlone w Konstytucji wymogi co do trešci. Niespeínienie którego-kolwiek z tych warunków powoduje, že akt normatywny nie spelnia konstytu-cyjnych wymagaň. Autorytatywnym stwierdzeniem takiego stanu bedzie wy-rok Trybunalu Konstytucyjnego zawierajacy orzeczenie o niezgodnoáci wspomnianego aktu z Konstytucji (zob. wyr. NSA z 5.5.2004 r., FSK 22/04, niepubl.; wyr. NSA z 25.5.2004 r., FSK 26/04, Prok. i Pr. 2005, Nr 2, s. 41). Po-stanowieiiia cytowanych przepisów konstytucyjnych okreálaja. równiež zakres i charakter paňstwowego wladztwa w píaszczyžnie okreslania ciežarów i innych šwiadczeň publicznych, np. oplat. Róžne daniny pubíiczne nie mogg, byč przedmiotem negocjacji i przetargu. Sa_ one ustalane wíadczo przez paňstwo i nie mogqbyč zmieniane w drodze cywilnoprawnej. Wynikajaca z Konstytucji
Nb. 12
10               Rozdzial I. Sektor finansów publicznych - zagadnienia podsíawowe
RP istota wladztwa paňstwa do okreslania ciežarów i šwiadczeň publicznych polega na tym, že moga^ one byč okrešlane tylko w drodze ustawy1.
13        Konstytucja RP okrešla równiež tzw. ograniczone wladztwo podatkowe (dotyczace de facto niektorých podatków i oplat). Problem ten ma istotne zna-czenie dla flinkejonowania jednostek samorzadu terytorialnego, stanowiacych istotny element skladowy samorzadowego podsektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 168 Konstytucji RP jednostki samorzadu terytorialnego mája, prawo ustalania wysokošci podatków i oplat lokálnych w zakresie okrešlonym w ustawie. Cytowany przepis przesadza kwestie. zakresu samodzielnošci jednostek samorzadu terytorialnego w odniesieniu do decydowania o wysokošci podatków i oplat lokálnych. Oznacza to, že jednostki samorzadu terytorialnego nie sa_ calkowicie autonomiezne w ustalaniu obciažeú podatkowych. Dotyczy to zarówno wprowadzania (oraz likwidacji) obciažeň podatkowych, jak i decydowania o wysokošci obciažeú j už istniejacych (stawki podatkowe, ulgi podatkowe, zwolnienia od podatku)2.
14        Materia budžetowa, majaca zasadnieze znaezenie dla sektora finansów publicznych, równiež znajduje odpowiednie miejsce w postanowieniach Konstytucji RP. Postanowienia przepisów konstytucyjnych w tym zakresie odnosza. sie_ do inicjatywy w zakresie przygotowania i przedloženia projektu ustawy budze-towej lub projektu ustawy o prowizorium budžetowym, zákazu tworzenia nad-miernego deficytu budžetowego i pokrywania tego deficytu przez centrálny bank panstwa, uprawnieň Pre?ydenta RP w odniesieniu do przedložonej do podpísania ustawy budžetowej oraz možliwošci postejwwania w przypadku, gdy Sejm we wlašciwym terminie nie przedíožy uchwalonej ustawy budzetowej do podpisu, skladania sprawozdania budžetowego po zakoňezeniu roku budžetowego. W Konstytucji RP zamieszczono równiež postanowienia dotyczace ksztaftowania fínansowych podstaw funkejonowania samorzadu terytorialnego. W art. 167 Konstytucji RP wyražono zásad? zapewnienia jednostkom samorzadu terytorialnego udzialu w dochodach publicznych odpowiedniego do przypadajaeych im zadaň. Wymieniono podstawowe kategorie žródel docho-dów jednostek samorzadu terytorialnego (tzn. dochody wlasne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budžetu panstwa) oraz potwierdzono gwaraneje stabi-lizacji w tym zakresie, stanowiae že žródla dochodów jednostek samorzadu terytorialnego sa. okrešlone w ustawie. Gwaraneje stabilizaeji nie sajednak peine.
1  C. Kosikowski, Nowe regulacje prawne w zakresie swobody dzialalnosci gospodarczej, PiP 2004, z. 10, s. 5.
2 M. Kotulski, Samodziehiošč samorzadu terytorialnego w aspekcie decentralizacji fmansow publicznych, KPP 2004, z. L s. 123.
Nb. 13-14
§ 2. Podstawy prawne sektora finansów publicznych                           ] ]
bowiern Konstytucja odsyla do ustaw zwykfych. Uregulowanie tych kwestii ustawach szczególnych nie wyíacza jednak dôrazných zmian systému finansów jednostek samorzadu terytorialnego1.
W Konstytucji RP sformulowano równiež zasadq ustawowej regulacji orga- 15 nizaci'i Skarbu Paňstwa i spôsobu zarzadzania jego majatkiem. Skarb Paňstwa jest podmiotem o szczególnym znaczeniu dia sektora fmansów publicznych oraz przede wszystkim dla budžeru paňstwa. Podobne znaczenie možná przypi-saé centrálnemu bankowi paňstwa. W Konstytucji RP unormowano nie tylko szczególny status prawny Narodowego Banku Polskiego i jego organów, ale za-sadnicz% dla funkejonowania sektora finansów publicznych, regule, w myši ktorej ustawa budžetowa nie môže przewidywač pokrywania deficytu budžetowego przez zadávanie zobowiazania w centrálnym banku paňstwa.
Z dokonanego wyžej przegladu postanowieň Konstytucji RP wynika zatem, 16 že fworzg. one podstawy ústroju finansowego, w tym odnoszaeych si? bezpo-šrednio do sektora finansów publicznych. Rozwiniqcie i uszczególowienie tych regúl nastupuje w wielu aktach prawnych rangi ustawowej. Prawne podstawy funkejonowania sektora finansów publicznych okrešlone zostaly w ponad 100 ustawach (z zakresu prawa budžetowego, podatkowego, ústroju i dochodów samorzadu terytorialnego, sprawowania nadzoru i kontroli fŕnansowej, odpowie-dzialnošci za przestrzeganie dyscypliny finansów publicznych). Sa. wšród nich akty prawne o fundamentálnym znaczeniu dla funkejonowania sektora fmansów publicznych i poszczególnych jego podsektorów, np. ustawa o ŕmansach publicznych, która posiada ten status glównie z uwagi na szeroki obszar regulacji wplywajaey na postanowienia wielu innych aktów prawnych. W ustawie o ŕmansach publicznych uregulowano bowiem najistotniejsze kwestie dotyczace:
1)  zásad i sposobów zapewnienia jawnošci i przejrzystošci finansów publicznych,
2)  form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych,
3)  zásad planowania i dysponowania šrodkami publieznymi,
4)  zásad kontroli fmansowej i audytu wewnetrznego w jednostkach sektora fmansów publicznych,
5)  zásad zarzadzania paňstwowym diugiem publieznym oraz procedur ostrožno-sciowych i sanacyjnych wprowadzanych w razie nadmiernego zadluženia,
6)  spôsobu fínansowania deficytu i zásad operaeji fínansowych dokonywa-nych przez jednostki sektora fmansów publicznych,
1 J. Síroczyňski, Poste_powanie w sprawie skargi jednostki samorzadu terytorialnego do NSA na rozstrzygnie_cie nadzoreze kolegium regionálnej izby obrachunkowej - wybrane zagadnienia, KPP 2002, z. 4, s. 129.
Nb. 15-16
12               Rozdzial I. Sektor finansów pubiicznych — zagadnienia podstawowe
7)  zakresu projektowanych i uchwalanych budžetów opartych na dochodach pubiicznych,
8)  zásad opracowywania projektów i uchwalania budžetów,
9)  zásad i trybu wykonywania budžetów,
10) zásad i trybu gospodarowania šrodkami pochodz^cymi z: budžetu Unii Eu-ropejskiej oraz z innych žródef zagranicznych niepodlegajacych zwrotowi Podobne fundamentálne znaczenie možná przypisaé jeszcze co najmniej kilku ustawom, np. ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorzadu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) okreslajacej žrádla dochodów jednostek samorzadu terytorialnego oraz zásady ustalania i gromadzenia tych dochodów, a takže zásady ustalania i przekazywania subwencji ogóínej oraz dotacji celowych z budžetu paňstwa. W tej kategorii ustaw sytuuje sie takže ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialnošci za naruszenie dyscypliny finansów pubiicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), która okresla zásady i za-kres odpowiedzialnošci za naruszenie dyscypliny finansów pubiicznych, organy wlašciwe oraz poste_powanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów pubiicznych. 17 Cechq. charakterystyczna. ustaw reguluj acych róžne aspekty funkcjonowania sektora finansów pubiicznych jest duža liczba zamieszczanych w nich delegacji do wydawania aktów wykonawczych - z reguly jest to kilka takich delegacji w jednej ustawie, ale sq. równiež przypadki formuíowania kilkudziesi^ciu delegacy w jednej ustawie (przykladem jest ustawa o finansach pubiicznych). Spra-wia to, že regulacje prawne sa^ istotnie rozproszone, cztjsto nowelizowane lub nawet zmianie podlegajg. caíe akty prawne. Z uwagi na róžnorodnošé regulacji, ich zmiennosč w ezasie, podejmowane cykliezne reformy i zapowiadane w kolejných latách - przez kolejné rzady - nastepne reformy sektora finansów pubiicznych w zasadzie wylaczajq. možliwošč dokonania przynajmniej czejsciowej kodyfikacji prawa finansów pubiicznych. Zauwažamy jest raczej proces od-wrotny polegajacy na ilosciowym wzrošcie aktów prawa finansów pubiicznych i swoistej dekompozycji w tym zakresie, np. ujawniony i sformulowany okre-šlony problem dotyezacy funkcjonowania sektora finansów pubiicznych znaj-duje uregulowanie w odrejjnym akcie prawnym rangi ustawowej i wraz z wy-danymi do takiej ustawy aktami wykonawczymi tworzy okrešíony fragment -cz^sto niezbyt spojný - z pozostalými elementárni skíadowymi prawnej regulacji sektora finansów pubiicznych. Przykladem takiej niewlašciwej regulacji moga_ byč postanowienia dotyezace eze^sci rekompensujacej subwencji dla gmin, które traca^ czqšč wpíywów z podatku od nieruchomošci z powodu zwol-nieň ustawowych stosowanych wobec przedsiebiorców prowadzacych dzialal-nošé w specjalnych strefách ekonomicznych. Regulacje takie zamieszczono
Nb. 17
§ 3. Jawnošé i przejrzystošé finansów pubiicznych                            13
w ustawie z 2.10.2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefách ekonomiez-nych i niektorých ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.), natomiast zdecydo-wanie korzystniejszym rozwiazarriem byioby zamieszczenie odpowiednich w týni zakresie postanowieň w ustawie o dochodach jednostek samorza_du terytorialnego regulujúcej kompleksowo zásady subwencjonowania tych jednostek.
W okreslaniu prawnych podstaw funkcjonowania sektora finansów publicz- 18 nych istotna, role_ speíniajq. równiež umowy i konwencje mi^dzynarodowe. 0otycza_one m.in. zagadnieú wzajemnego popierania i ochrony inwestycji, unikania podwójnego opodatkowania oraz szkodliwej konkureneji podatkowej. Znaczenie tych aktów jest istotne zwlaszcza w stosunkach miejázy panstwami, które nie naleží do tych samých miedzynarodowych organizaeji finansowych lub nie sa^ czlonkami Unii Europejskiej i opierajú stosunki miedzy sob% na dwu-stronnych lub wielostronnych umowach i konwencjach miedzynarodowych. Z uwagi na czlonkowstwo Polski w Unii Europejskiej žródlami prawa finansów pubiicznych staly sie, takže akty prawa wspólnotowego pierwotnego (traktáty) oraz wtórnego (akty normatywne oraz dyrektywy organów UE)1.
§ 3. Jawnošé i przejrzystošé finansów pubiicznych
Zasadajest jawnošé i przejrzystošé finansów pubiicznych, natomiast jako 19 wyja_tek od tej zásady naíežy traktowac wylaezenie jawnosci w odniesieniu do informaeji niejawnych2. Prawo finansów pubiicznych stanowi dzial prawa pu-blicznego, w którym obowiazuje szczególny režim prawny. Gromadzenie i wydatkowanie šrodków pubiicznych zdeterminowane jest prawnie. Jedna^ z podstawowych zásad obowiazuj acych w realizaeji tych procesów jest jawnošé postejpowartia. Jawnošé stanowi takže klasyczna^ zásad? budžetów^. i oznaeza obowiazek zachowania w opracowywaniu, uchwalaniu i wykonywaniu budžetu nie tylko odpowiedniej formy prawnej, ale i odpowiedniego trybu. Jawnošé finansów pubiicznych wymaga bowiem zarówno dokumentowania podejmowa-nych dzialaň, jak i realizowanych zdarzen - dokumentowanie to musí odbywaé sie_ w formie pisemnej (orz. GKO z 19.5.2005 r., DF/GKO/Odw.- 9/11/2005/109, niepubl.).
Zasadq jawnosci i przejrzystošci nálezy traktowac jako podstawowq. i nad-rz^dnq. w stosunku do bardziej szczególowych zásad gospodarki budžetowej,
C. Kosikowski, Prawo finansowe. Cztjsc ogólna, Warszawa 2003, s. 163 i naší. 2 Ustawa z 22.1.1999 r. o ochromě informaeji niejawnych (tekstjedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zrn.).
Nb. 18-19
14            Rozdziall. Sektorfinansówpublicznych - zagadnienia podstawowe
która stanowi íylko cze_šč publicznej gospodarki finansowej1. Zásada jawnošci gospodarowania šrodkami publicznymi jest realizowana zarówno poprzez doko-nywanie okrešlonych czynnošci faktycznycb i procedurálnych, jak i przez pre-zentowanie okrešlonych informacji wediug šcišle ustalonej struktury. W aspekcie procedurálnym realizacja zásady jawnošci zapewniana jest poprzez:
1)  jawnošč debaty budžetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budžetowych w organach stanowiacych jednostek samorzadu terytorialnego,
2)  jawnošč debaty nad sprawozdaniem z wykonania budžetu paňstwa w Sejmie í debat nad sprawozdaniami z wykonania budžetów jednostek samorzadu terytorialnego,
3)   zapewnianie radným dostepu do:
a)  dowodów ksiejowych i dokumentów inwentaryzacyjnych - z zachowa-niem przepisów o rachunkowosci oraz o ochronie daných osobowych,
b)  informacji o wynikach kontroli finansowej, bedacych w dyspozycji jed-nostki samorzadu terytorialnego, której súradnými,
4)   podejmowanie, w glosowaiiiu jawnym, uchwal dotyczaeych gospodarowania šrodkami publicznymi.
Do publicznej wiadomosci podawane sa_ natomiast informacje dotyczace:
1)   kwot dotacji udzielanych z budžetu paňstwa i budžetów jednostek samorzadu terytorialnego,
2)  kwot dotacji udzielanych przez paňstwowe i samorzadowe íundusze celowe,
3)   zbiorczych daných dotyczaeych finansów publicznych,
4)   informacji o wykonaniu budžetu paňstwa za okresy miesieczne,
5)  zakresu zadaň lub uslug, wykonywanych lub šwiadczonych przez jednostke, sektora finansów publicznych oraz wysokošci šrodków publicznychs prze-kazanych na ich realizacje,
6)   zásad i warunków šwiadczenia usíug przez jednostki sektora finansów publicznych día podmiotów uprawnionych,
7)   zásad odplatnošci za šwiadczone ushigi przez jednostki sektora finansów publicznych.
Minister Finansów oglasza w Dzienniku Urzedowym Rzeczypospolitej Pol-skiej „Monitor Polski" sprawozdanie z wykonania ustawy budžetowej przyjete przez Radq Ministrów. 20 Udostepniane sa_ ponadto przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacje o przychodach i kosztach oraz o šwiadczeniodawcach realizujacych šwiadczenia zdrowotne, z któiymi NFZ zawarí umowy, o zakresie przedmiotowym tych
1 W. Wójtowicz, Podstawowe zagadnienia ustawy o fínansach publicznych, [w:] Zarys finansów publicznych i prawa fínansowego, red. W. Wójtowicz, Kraków 2005, s. 41.
Nb. 20
§ 3. Jawnošč i przejrzystoéč finansów publicznych                            15
mriów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione šwiadczenia. Jednostki sektora finansów publicznych udostepniajg. wykazy podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze šrodków publicznych zostala udzielona dotacja, do-finansowanie realizacji zadania lub požyczka, albo umorzona naležnošó wobec jednostki sektora finansów publicznych. Udzielenie dotacji bez ujawnienia zásad ich przyznawania narusza zásady jawnošci finansów publicznych (uchw. RIO wKrakowie z 4.11.2005 r., KI-4001/365/05, OSS 2006; z. 1, poz. 20).
Ponadto udosť^pniane s^ coroczne sprawozdania dotyczace finansów 21 i dVíalalnošci jednostek organizacyjnych naležacych do sektora finansów publicznych. Charakterystyczne przy tym jest to, že ustawodawca užywa zwrotu , udostepnianie" bez bližszego okrešlenia trybu, w którym takie udostepnianie powinno nastapic. Udostepnianie - to sposób odmienny od wyžej okrešlonego dla informacji podawanych do publicznej wiadomosci, tzn. wszystkim, lecz bez skierowania takich wiadomosci do konkrétnych kategorii podmiotów. Udostep-nianie može natomiast oznaczač ujawnienie takich informacji wtedy, gdy z okre-šlonym žadaniem poznania üiformacji wystepuje zainteresowany podmiot.
Na podstawie art. 13 FinPublU na Ministra Finansów naložono obowiazek   22 podawania do publicznej wiadomosci zbiorczych daných dotyczaeych:
1)  ogóíu operaeji fínansowych sektora finansów publicznych, obejmujacych w szczególnošci dochody i wydatki, przychody i rozchody, zobowiazania i naležnošci, gwaraneje i por^ezenia,
2)  wykonania budžetu paňstwa za okresy miesieczne, w tym kwoty deficytu lub nadwyžki.
Minister Finansów podaje do publicznej wiadomosci, w terminie do dnia 31 mája roku nastepnego, informacje obejmujace wykaz udzielonych przez Skarb Paňstwa poreezeň i gwaraneji, z wymienieniem osob prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowošci prawnej, których te poreezenia i gwaraneje doíycza,. Minister Finansów upublieznia takže wykaz osob prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowošci prawnej, którym umorzono zaleglošci podatkowe, odsetki za zwloktj lub opiáty prolongacyjne w kwocie wyžszej od 5000 zl wraz ze wskaza-niem wysokošci umorzonych kwot i przyczyn umorzenia (podanie do publicznej wiadomosci takiego wykazu nie narusza przepisów o tajemnicy skarbowej). Wykaz podawany jest do publicznej wiadomosci w terminie 3 miesitjcy od dnia wydania decyzji przez: naczelnika urzedu skarbowego lub dyrektora izby skarbowej oraz naczelnika urzedu celnego lub dyrektora izby čelnej.
Podobny zakres obowiazków obci^ža organ wykonawczy jednostki samorzadu terytorialnego, który podaje do publicznej wiadomosci w terminie:
Nb. 21-22
16               Rozdziall. Sektor finansów publicznych ~ zagadnienia podstawowe
3) do koňca miesiaca nastepujaeego po zakoňczeniu kwartafu - kwaríakiq, in-formacjq o wykonaniu budžetu jednostki samorzadu terytorialnego, w tym kwotQ deficytu lub nadwyžki,
2) do dnia 31 mája roku nastejmego - informacjq obejmujaca;
a)  wykonanie budžetu jednostki samorzadu terytorialnego w poprzednim roku budžetowym, w tym kwou? deficytu lub nadwyžki,
b)  kwote_ wymagamych zobowiazaň: wynikajacych z odrebnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeň sadów lub ostatecznycb decyzji administracyj-nych; uznaných za bezsporne przez wfašciwa^ jednostkq sektora fmansów publicznych, bedaca. dlužnikiem,
c)  kwoty dotacji otrzymanych z budžetu jednostek samorzadu terytorialnego oraz kwoty dotacji udzielonych innym jednostkom samorzadu terytorialnego,
d)  wykaz udzielonych poreczen i gwarancji, z wymienieniem podmiotów, których gwarancje i poreczenia doíyczaj
e)  wykaz osob prawnych i fízycznych oraz jednostek organizacyjnych nie-posiadajacych osobowošci prawnej, którym w zakresie podatków lub oplat udzielono ulg, odroczeň, umorzeň lub rozíožono splaly na raty, w kwocie wiekszej niž 500 zl, wraz ze wskazaniem wysokošci umorzo-nych kwot i przyczyn umorzenia,
f)   wykaz osob prawnych i fízycznych, którym udzielono pomocy publicznej. 23        Sformulowany w art. 15 FinPublU obowiazek oglaszania przez Ministra
Finansów w terminie do dnia 31 mája nastepnego roku - w drodze obwieszcze-nia - w Dzienniku Urzedowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski":
1)   kwoty i relacji do produktu krajowego brutto:
a)  panstwowego dlugu publicznego,
b)  dlugu Skarbu Paňstwa,
2)  kwoty niewymagainych zobowiazaň z tytuhi poreczen i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym udzielonych przez Skarb Paňstwa,
wynika nie tylko z potrzeby respektowania zásady jawnošci finansów publicznych, ale równiež z konstytucyjnego zákazu zaciagania požyczek i poreczen fí-nansowych, w nastepstwie których paůstwowy dhig publiczny przekroczy 60% wartošci rocznego produktu krajowego brutto1. Za rok budžetowy 2005 nastupujíce byly kwoty2:
1  C. Kosikowski, Finanse publiczne - komentarz, Warszawa 2006, s. SO.
2 Obwieszczeiiie Minisira Finansów z 20.5.2006 r. w sprawie ogloszenia kwot, o których mowa w art. 15 usl. 1 pkt 1 i 2 ustawy o fínansach publicznych (M.P. Nr 36, poz. 399).
Nb.23
§ 3. Jawnošč i przejrzystošč finansów publicznych                            17
■j panstwowego dhigu publicznego - 467 768,8 min zl,
b)  dhigu Skarbu Paňstwa - 440 167,4 min zí,
c)  niewymagainych zobowiazaň z tytufu poreczen i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych - 32 304,5 min zl,
d)  niewymagainych zobowiazaň z tytufu poreczen i gwarancji udzielonych przez Skarb Paňstwa - 31 642,6 min zl.
Relacja do produktu krajowego brutto wyniosía:
a)   kwoty panstwowego dlugu publicznego - 47,7%,
b)  kwoty dlugu Skarbu Paňstwa - 44,9%.
Zásada przejrzystošci fmansów publicznych realizowana jest m.in. po- 24 przez stosowanie klasyfíkacji dochodów publicznych, wydatków publicznych, przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzacych z prowa-dzonej przez te jednostki dziafalnosci i innych žródel oraz srodków pochodzacych z budžetu Unii Europejskiej Í z innych žródeí zagranicznych nie-podlegajacych zwroíowi wedlug:
1)  dzialów i rozdzialów - okrešlajacych rodzaj dzialalnošci,
2)  paragrafów - okrešlajacych rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku oraz srodków pochodzacych z budžetu Unii Europejskiej i z innych žródel zagranicznych ni epodlegajaeych zwrotowi.
Wydatki publiczne klasyfíkowane sa_ równiež wedlug dodatkowej klasyfíkacji doryczacej obszarów, kategorii i podkategorii wydatków štrukturálnych. Okrešlone przychody budžetu paňstwa i budžetów jednostek samorzadu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych (pochodzace: ze sprzedažy papie-rów wartosciowycb oraz z innych operaeji fínansowych, z prywatyzacji majqtku Skarbu Paňstwa oraz majatku jednostek samorzadu terytorialnego, ze splat požyczek udzielonych ze srodków publicznych, z otrzymanych požyczek i kredytów) oraz rozchody (z tytulxi: splaty otrzymanych požyczek i kredytów; wykupu papie-rów wartosciowycb; udzielonych požyczek; píatnošci wynikajacych z odrebnych ustaw, których žródfem fínansowania sa_ przychody z prywatyzacji majatku Skarbu Paňstwa oraz majatku jednostek samorzadu terytorialnego; innych operaeji fínansowych zwiazanycb z zarzadzaniem dtugiem publieznym i pfynnošcia) - klasyfi-kuje siq wedlug paragrafów okrešlajacych žródlo przychodu lub rodzaj rozchodu. Szczególowe zásady omawianej klasyfíkacji okrešlil Minister Finansów w roz-porzadzeniach: z 5.7.2006 r. w sprawie szczególowej klasyfíkacji wydatków struk-lurafnych (Dz.U. Nr 123, poz. 856); z 14.6.2006 r. w sprawie szczegóiowej klasyfíkacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz srodków pochodzacych ze žródel zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).
Zásady przejrzystošci fmansów publicznych nie naležy sprowadzač wy-   25 lacznie do szczegóiowego klasyfikowania dochodów i wydatków publicznych,
Ústřední knihovn
právnické fakulty MU
Nb. 24-25
18             Rozdzial I. Sektor fmansów publicznych - zagadnienia podstawowe
przychodów i rozchodów oraz innych šrodków. Stosowane klasyfíkacje umožli-wiaja^ uporzadkowanie okrešlonych wartošci, ich porównywanie w rôznych okre-sach, prowadzenie na tym tle analiz, przygotowanie materiaiów do kolejných projektów planów fínansowych, w tym przede wszystkim projektów budžetów. Klasyfíkacje umožliwiaja_ ponadto przyporzadkowanie zadaň poszczegórnym wykonawcom procesów fmansowych realizowanych w sektorze fmansów publicznych, a takže okrešlenie podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie takich zadaú. Meryíoryczna realizacja zásady przejrzystošci wymaga równiež stosowa-nia standardowych zásad rachunkowošci i sprawozdawczošci-. 26 Z postanowíeň art. 17 FinPubíU wynika, že piany kont dia budžetu panstwa, budžetów jednostek samorzadu terytoriaínego, jednostek budžetowych, zakladów budžetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budžetowych oraz jednostek budžetowych majacych siedzibe_ poza granicami Rzeczypospoh-tej Polskiej powinny uwzgle_dniač zásady okrešlone w przepisach o rachunkowošci2 i štandardách mie_dzynarodowych, z tym že:
1)   dochody i wydatki ujmuje sie_ w terminie ich záplaty, niezaležnie od roczne-go budžetu, którego dotycza,,
2)   ujmuje sie równiež wszystkie etapy rozliczeň poprzedzajace platnošč do-chodów i wydatków, a w zakresie wydatków i kosztów - takže zaangažowa-nie šrodków,
3)   odsetki od nietermmowych platnosti nalicza síq i ewidenqjonuje nie póžmej niž na koniec každego kwartaru,
4)   przeszacowania wartošci aktywów i pasywów dewizowych wedlug bie-žaeych kursów walutowych dokonuje síq nie póžniej niž na koniec kwartahi,
5)   zobowiazania wycenia si? wedlug wartošci emisyjnej powie_kszonej o na-rosle kwoty z tytuhi oprocentowania,
6)   naležnošci i zobowiazania nominowane w walutach obcych wycenia si$ równiež wedlug biežacych kursów walutowych.
Szczególne zásady rachunkowošci wyžej wymienionych jednostek sektoia fmansów publicznych dotyczaj ewidencji wykonania budžetu, ewidencji ma-jatku trwaíego stanowiacego wlasnošč Skarbu Panstwa lub jednostek samo-rz%du terytoriaínego, wyceny poszczególnych skíadników aktywów i pasywów, sporzadzanía sprawozdaú fmansowych oraz odbiorców tych sprawozdaň.
Uwzgledniajac warunek przejrzystošci planów kont, charakter dzialalnošci prowadzonej przez okrešlone kategorie jednostek oraz wymaganía wynikajacczprzcpisów o rachunkowo
1 E. Ruškowski, System budžetowy w paňstwie, [w:] Finanse publiczne i prawo fínansowe, red C. Kosikowski i E. Ruškowski, Warszawa 2006, s. 333.
2 Ustawa z 29.9.1994 r. o rachunkowošci (tekst jedu. Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zrn }
Nb.26
c 4 fcontrola finansowa i audyt wewnetrzny w sektorze fmansów publicznych     19
.    ^mister Finansów - wykonujac delegaeje ustawowe - wydal trzy rozporzadzenia, w któ-V  zostar>' okrešlone  szczegófowe  zásady rachunkowošci  i  sprawozdawczosci:   roz-nrzsdzenie z 28.7.2006 r. w sprawie szczególnych zásad rachunkowošci oraz planów kont dia budžetu panstwa, budžetów jednostek samorzadu terytoriaínego oraz niektorých jednostek sektora finansów publicznych (Dz.U. Nr 342, poz. 1020); rozporzadzenie z 21.6.2006 r. sprawie zásad rachunkowošci i planu kont w zakresie ewidencji podatków, oplat i nie-nodatkowych naležnošci budžetowych dia organów podatkowych jednostek samorzadu terytoriaínego (Dz.U. Nr 112, poz. 761); rozporzadzenie z 19.1.2006 r. w sprawie zásad rachunkowošci i planu kont w zakresie ewidencji podatków, oplat i niepodatkowych naležnošci budžetowych w organach podatkowych podleglych ministrowi wlašciwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 17, poz. 134).
Jednostki sektora finansów publicznych sporzadzaJ3. sprawozdania z wykonania procesów zwiazanych z gromadzeniem šrodków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Minister Finansów, po zasie_gni$ciu opinii Prezesa Glów-nego Urzedu Statystyeznego, okrešlií, w drodze rozporza_dzenia: rodzaje, formy, terminy i spôsoby sporzadzanía sprawozdaú; jednostki obowiazane do ich sporza_dzania oraz odbiorców sprawozdaň1; rodzaje i zásady sporzadzanía sprawozdaú w zakresie zobowiazaň wynikajacych z umów partnerstwa publicz-no-prywatnego zawieranych przez podmioty sektora finansów publicznych. Prezes Glównego Urze_du Statystycznego gromadzi i przetwarza dane oraz sporzadza zbioreze sprawozdania w zakresie sprawozdaň budžetowych.
§ 4. Kontrola finansowa i audyt wewnetrzny w sektorze finansów publicznych
Wewn?trzna kontrola finansowa w jednostkach sektora fmansów publicznych tradycyjnie wykonywana jest przez glównych ksie_gowych jednostek (skarbników w jednostkach samorzadu terytoriaínego)2. Glównym ksie^gowym jednostki sektora finansów publicznych môže byč tylko pracownik tej jednostki, któremu kierownik jednostki powierza obowiazki i odpowiedzialnošc w zakresie:
1)  prowadzenia rachunkowošci jednostki,
2)  wykonywania dyspozycji šrodkami pieniQŽnymi,
Rozporzadzenie Ministra Finansów z 27.6. 2006 r. w sprawie sprawozdawczosci budžetowej (Dz.U. Nr 115, poz. 781); rozporzadzenie Ministra Finansów z 26.6.2006 r. w sprawie sprawozdaň jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operaejí fmansowych (Dz.U. Nr 113, poz. 770).
E. Ruškowski, ínne wažne rodzaje konfroli finansów pubiicznych, [w:] Finanse publiczne..., op. cit., s. 847.
Nb. 27-28
20               Rozdziall. Sektorfinansów publicznych — zagadnienia podstawowe
3)   dokonywania wstepnej kontroli zgodnosci operacji gospodarczych i fínan-sowych z pianem fmansowym,
4)   dokonywania wstepnej kontroli kompletnošci i rzetelnošci dokumentów dotyczacych operacji gospodarczych i fínansowych.
Dowodem dokonania przez gíównego ksi^gowego (skarbnika) wstepnej kontroli jest jego podpis zložony na dokumentach dotyczacych danej operacji. Zloženie podpisu przez gíównego ksiejowego (skarbnika) na dokumencie, obok podpisu pracownika wlašciwego rzeczowo, oznacza, že:
1)   nie zglasza zastrzežeň do przedstawionej przez wíašciwych rzeczowo pra-cowników oceny prawidlowošci tej operacji i jej zgodnosci z prawem,
2)   nie zglasza zastrzežeň do kompletnošci oraz formalnorachunkowej rzetelnosci i prawidlowošci dokumentów, dotyczacych. tej operacji,
3)   zobowiazania wynikajace z operacji mieszcza^ si$ w planie fmansowym jednostki.
Glówny ksiej*owy (skarbnik), w razie ujawnienia nieprawidlowošci, zwraca dokument wlašciwemu rzeczowo pracownikowi, a w razie nieusuniecia nieprawidlowošci odmawia jego podpísania. O odmowie podpisania dokumentu i jej przyczynach glówny ksi^gowy (skarbnik) zawiadamia pisemnie kierownika jednostki, który može wstrzymač realizacjQ zakwestionowanej operacji albo wydac w formie pisemnej polecenie jej realizacji. Ježeli kierownik jednostki wyda polecenie realizacji zakwestionowanej operacji, to glówny ksie^gowy niezwlocznie zawiadamia o tym - w formie pisemnej - dysponenta cze.šci budžetowej (w razie zaistnienia takiej sytuacji w jednostce podsektora samo-rzadowego zawiadamia si$ organ wykonawczy jednostki samorzadu terytorial-nego). W przypadku gdy polecenie wydal wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszalek województwa - zawiadamia siq organ stanowiacy jednostki samorzadu terytorialnego i wíašciwa^ regionálny izbq obrachunkowa,.
W celu realizacji swoich zadaň glówny ksie^owy (skarbnik) ma prawo:
1)   ža_daé od kierowników innych komórek organizacyjnych jednostki udziela-nia w formie ústnej lub pisemnej niezbednych informacji i wyjasnieň, jak równiež udostepnienia do wgladu dokumentów i wyliczeň bedacych žródlem tych informacji i wyjasnieň,
2)  wnioskowač do kierownika jednostki o okrešlenie trybu, wedhig którego maja_ byc wykonywane przez innc komórki organizacyjnc jednostki prace niezbedne do zapewnienia prawidlowošci gospodarki fínansowej oraz ewi-deneji ksie^gowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczošci fínansowej.
29       W ustawie o fínansach publicznych okrešlono warunki formálne, jakie po-winien spelniač pracownik jednostki sektora finansów publicznych, aby mógí
Nb.29
4 Kontrola finansowa i audyt wewnetrzny w sektorze finansów publicznych     21
stač alównym ksiej*owym. Warunki powinny byč speínione lacznie. S% one
nastepujace:
n obywatelsťwo paňstwa czlonkowskiego Unii Europejskiej lub paňstwa czíonkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) -strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, chyba že przepisy odrebne uzaležniaja_zatrudnienie w jednostce sektora finansów publicznych osoby z obywatelstwem polskim,
2)  pelna zdolnošč do czynnoéci prawnych oraz korzystanie z peini praw publicznych,
3)  niekararnošč za przestepstwa przeciwko: mieniu, obrotowi gospodarezemu, dziaíalnošci instytueji paňstwowych oraz samorzadu terytorialnego, wiary-godnošci dokumentów lub za przestepstwo karne skarbowe,
4)  spemienie jednego z ponižszych warunków:
a)  ukoňezenie ekonomieznych jednolitých studiów magisterskich, ekono-micznych wyžszych studiów zawodowych, uzupelníajacych ekonomieznych studiów magisterskich lub ekonomieznych studiów podyplomo-wych i posiadanie co najmniej 3-letniej praktyki w ksitjgowošci,
b)  ukoňezenie šredniej, policealnej lub pomaturalnej szkoly ekonomieznej i posiadanie co najmniej 6-letniej praktyki w ksie^gowošci,
c)  wpisanie do rejestru bieglych rewidentów,
d)  posiadanie šwiadectwa kwalifikacyjnego uprawniajacego do uslugowe-go prowadzenia ksiaj* rachunkowych lub certyfíkatu ksiej*owego.
Odpowiedzialnym za caíošc gospodarki fínansowej w jednostce sektora 30 finansów publicznych jest jej kierownik, w tym za wykonywanie okreslonych usíaw% o fínansach publicznych obowiazków w zakresie kontroli fínansowej. Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury kontroli fínansowej, biorac pod uwage_ powszechnie uznawane w tym zakresie standardy oraz zapewnia ich przestrzeganie1. Kierownik jednostki može powierzyč okrešlone obowiazki w zakresie gospodarki fínansowej pracownikom jednostki2. Przy-jecie obowiazków przez te osoby powinno byč potwierdzone dokumentem w formie odrebnego imiermego upowažnienia albo wskazania w regulaminie
Por. np. zarza_dzenie Nr I Komendanta Gíównego Síražy Granicznej z 19.1.2006 r. w sprawie okrešlenia procedur kontroli fínansowej w Komendzie Glównej Stražy Granicznej (Dz.Urz. KGSG Nr l,poz. 1); zarza_dzenie Nr 5 Prezesa Wyžszego Urze_du Górniczego z 9.6.2006 r. w sprawie procedur kontroli fiuansowej w urzedach górniezych (Dz.Urz. WUG Nr 11, poz. 55).
Przykladem takiego powierzenia obowia_zków kontrolných jest decyzja Nr 29 Komendanta Gíównego Policji z 20.1.2006 r. w sprawie realizacji w Komendzie Gíównej Policji niektorých zadaň zwia_zanych z prowadzeniem i kontrola, gospodarki fínansowej jednostki (Dz.Urz. KGP Nr 5, poz. 18).
Nb. 30
22               Rozdziall. Sektorfinansów publicznych - zagadnienia podstawowe
organizacyjnym jednostki. Jednak powierzenie pracownikom wykonywania czynnošci kontrolných nie wylacza automatycznie odpowiedzialnosci kierow-nika jednostki (zob. wyr. NSA z 6.8.2003 r., III SA 3148/00, niepubl.). Kierow-nik, który w okrešlonym zakresie powierza obowiazki innemu pracownikowi, nie traci przez to uprawienia do dziaíania w powierzonym zakresie (zob. orz. GKO z 13.10.2005 r.,DF/GKO/Odw.-44/60/RN-16/2005/3, niepubl.).
31        Z dniem 1.1.2007 r. uchylono moc obowiazujaca. art. 46 FinPublU, który stanowil, že organ sprawujacy nadzór nad jednostki sektora finansów publicznych koiitrolowaí przestrzeganie przez te_ jednostke_ realizacji procedur kontrol! fínansowej. Celém nadzoru bylo ustálenie, czy zostaly w danej jedno-stce wprowadzone okreslone procedury kontroli oraz czy byJy one w praktyce reaiizowane. Wspomniana kontrola obejmowala w každým roku co najmniej 5% wydatków nadzorowanej jednostki. Ustawodawca nie okresla przy íym, czy kontrola powinna obejmowač proporcjonalnie wszystkie kategorie wydatków (np. biežace, inwestycyjne, rzeczowe, osobowe), czy mogía obejmowač tylko jeden rodzaj wydatków. Spelnienie standardu kontroli naste_powak> wtedy, gdy w každým roku kontrola obejmowala co najmniej 5% wydatków nadzorowanej jednostki.
Kontrola fínansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów zwíazanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem šrodków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Przedmiotowy zakres íej kontroli obej-muje:
1)  przeprowadzanie wstejmej oceny celowošci zacia_gania zobowiazaň finan-sowych i dokonywania wydatków,
2)   badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczacym procesów pobierania i gromadzenia šrodków publicznych. za-ciajgania zobowiazaň finansowych i dokonywania wydatków ze šrodków publicznych, udzielania zamówieň publicznych oraz zwrotu šrodków publicznych,
3)  prowadzenie gospodarki fínansowej oraz stosowanie procedur dotyczacych wyžej wymienionych procesów.
32       Z dniem 1.1.2002 r. wprowadzono w Polsce przepisy regulujíce zásady wykonywania audytu wewnefrznego1. Celém wprowadzonych zmian bylo ujednolicenie zásad funkcjonowania kontroli fínansowej, obejmujacej zarów-no gromadzenie i rozdysponowywanie šrodków publicznych, jak i gospodaro-
Ustawa z 27.7.2001 r. o zmianie ustawy o fmansach publicznych, ustawy o organizacji i try-bie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie dziaíania ministrów, ustawy o dziatach adminisiraqí rzadowej oraz ustawy o službie cywilnej (Dz.U. Nr 102, poz. 1116).
Nb. 31-32
4 Kontrola fínansowa i audyt wewne_trzny w sektorze finansów publicznych     23
nie mieniem. Kontrola fínansowa stanowila przedmiot negocjacji akcesyj-vch w ramach Rozdziahi 28 nižej wymienionego Okresowego Raportu Komisii Europejskiej. Komisja Europejska uwažaia w tamtým okresie za nie-hedne prawne uregulowanie kwestii wewnqtrznej kontroli fínansowej i au-dvtu wewnejrznego, co zostalo m.in. stwierdzone w Okresowym Raporcie Komisii Europejskiej z 8.11.2000 r. Za mezbqdne uznáno ustanowienie przej-rzystego podziahi obowiazków miedzy Ministerstwem Finansów w zakresie fínansowej kontroli ex ante oraz audytu wewnetrznego, ze szczególnym uwzgle_dniemem zásady niezaležnosci funkcjonaínej audytu wewnetrznego.
Zostaíy wyražnie rozgraniczone dwa pojqcia - „kontrola fínansowa" 33 oraz ,audyt wewnetrzny". Pierwsze z nich oznacza calošc šrodków i mecha-nizmów dotyczacych prawidlowego funkcjonowania procesu gromadzenia i dysponowania srodkami publicznymi oraz gospodarowania mieniem. Kontrola fínansowa jest takže okrešlana jako system kontroli funkcji zarzadzania (kontrola zarzadcza) oznaczaja_ca wszelkie mechanizmy kontrolne (przede wszystkim ex ante), dotyczace dziaíania danej instytucji, w szczególnošci w zakresie dysponowania majatkiem. Drugie pojede, róžne od kontroli wew-ne_trznej (choč zawierajace niewatpliwie wiele cech wspólnych) - to audyt wewnetrzny. Možná go okrešlič jako monitorowanie systému kontroli zarza_dczej pod katem jego legalnošci, gospodarnošci, celowošci i rzetelnosci oraz przejrzystošci i jawnošci, dokonywane przez íunkcjonalnie niezaležnych (aczkolwiek umiejscowionych w ramach jednostki) audytorów. Przede wszystkim komôrka audytu ma služyč profesjonalna^ rada_ kierownikowi jednostki na témat istniejaeych w niej wewnetrznych procedur zarzadzania. Przyje_te pojqcie audytu nawiazuje do mie_dzynarodowych standardów audytu, wydanych przez Instytut Audytorów Wewnqtrznych, które okrešlajq. audyt jako „niezaležnie prowadzona^ dziaíalnošč, majaca. na celu zapewnienie instytucji pewnosci oraz doradztwa, wspierana^ poprzez zásady wartošci dodanej majacej na celu polepszenie dziaíania instytucji. Wspomaga ona instytucji w spelnianiu jej celów, poprzez usystematyzowane i ukierunkowane podejš-cie do oceny i poprawy efektywnošci zarzadzania ryzykiem, kontroli i kiero-wamainstytucja"'.
W ustawie o fmansach publicznych ureguiowania dotyczace audytu wew-   34 nqtrznego zostaly istotnie rozbudowane i uszczególuwione. Zgodnie z defini-
! Z uzasadnienia do projektu ustawy z 27.7.2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie dziaíania ministrów, ustawy o dziaíach administracji rzadowej oraz ustawy o službie cywilnej, druk Nr 2914 Sejmu RP III kadencji.
Nb. 33-34
24               Rozdziall. Sektor■ finansówpublicznych - zagadnienia podstawowe
cja_ audytu wewn^trznego, sformulowana_ w art. 48 FinPublU, jest nim ogóí dzíatan obejmujacych:
1)  niezaležne badanie systemów zarza_dzania i kontrola w jednostce, w tym procedur kontroli fmansowej, w wyniku którego kierownik jednostki uzy-skuje obiektywna. i niezaležna^ ocene adekwatnošci, efektywnošci i skutecz-nošci tych systemów. Ocena dotyczy w szczególnoáci: zgodnosci prowa-dzonej dzialalnošci z przepisami prawa oraz obowia_zujacymi w jednostce procedurami wewnetrznymi (tzw. audyt systemów), efektywnošci i gospo-darnosci podejmowanycb dziaíaň w zakresie systemów zarzadzania i kontroli (tzw. audyt efektywnošci) oraz wiarygodnosci sprawozdania finanso-wego oraz sprawozdania z wykonania budžetu (tzw. audyt finansowy);
2)   czyrmošci doradcze, w tym skladanie wniosków, majace na celu usprawnie-nie funkcjonowania jednostki.
Z powyžszej defínicji wynikajq. przede wszystkim glówne elementy kon-strukcyjne audytu, tj. niezaležnošč badaň, kompleksowošč oceň, formulowanie wniosków, daženie do usprawnienia struktur i systemów. Z tego powodu audyt wewnetrzny istotnie wykracza poza rámy kontroli, która stanowi tylko jeden z elementów skladowych audytu1. Ogólnym celém przeprowadzania audytu wewnefrznego jest dostarczenie kierownikowi danej jednostki zapewnienia, že systémy zarzadzania i kontroli w jednostce, w tym procedury kontroli fmansowej, funkcjonuja, prawidlowo. Przeprowadzana jest niezaležna i obiektywna ocena procesów, systemów oraz procedur w zakresie gospodarki fmansowej i poprzez to nastepuje wniesienie wartošci dodanej dla jednostki. Audyt wewnetrzny obejmuje czynnošci o charakterze oceniajacym, zapewniajacym oraz doradczym. Podstawowym zadaniem audytu wewnetrznego s^. czynnošci o charakterze oceniajacym i zapewniajacym. Czynnošci o charakterze doradczym moga^byó wykonywane, o ile ich charakter nie narusza zásady obiektywi-zmu i niezaležnošci audytora wewnetrznego. Rola audytu wewnetrznego pole-ga na wykonywaniu i okrešlaniu potencjalnego ryzyka, moga^cego pojawic sie_ w zakresie gospodarki fmansowej w jednostkach, oraz na badaniu i ocenianiu prawidlowosci i efektywnošci systemów wewnetrznej kontroli fmansowej, ma-j^cych na celu eliminowanie íub ograniczanie takiego ryzyka2.
1  B. R. Kuc, Audyt wewnetrzny - teória i praktyka, Warszawa 2000, s. 80 i nast.
2 Por. np. zarza_dzenie Nr 25 Prezesa Wyžszego Urzedu Górniczego z 30.12.2005 r. w sprawie przeprowadzania audytu wewnetrznego w Wyžszym Urzedzie Górniczym, okre_gowych urzedach górniczych, specjalisíycznych urzedach gómiczych oraz dzialajacym przy Wyžszym UrzQdzie Górniczym Zakladzie Obshigi Gospodarczej (Dz.Urz. WUG z 2006 r. Nr 4, poz. 29J.
Nb.34
$ 4 Kontrolafinansowa i audyt wewnetrzny w sektorzefinansów publicznych     25
przyjniujac kryterium obligatoryj nosci lub fakuitatywnošci przeprowa-   35 Hzania audytu wewnetrznego, možná podzielič ogól jednostek organizacyjnych ektora finansów publicznych na dwie kategorie, pierwsza, w której audyt wewnetrzny iruasi byc przeprowadzony, oraz druga, w której nie ma obowiazku przeprowadzania audytu. Obligatoryjny jest audyt wewnetrzny w nastqpu-jacych jednostkach organizacyjnych: Í) Kancelárii Sejmu, Kancelárii Senátu, Kancelárii Prezydenta RP, S^dzie Najwyžszym, Trybunale Konstytucyjnym, Krajowej Radzie S^downictwa, jednostkach sadownictwa powszechnego i administracyjnego, Najwyžszej Izbie Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrany Daných Osobowych, Instyrucie Pamieci Narodowej - Komisji Šcigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowym Biurze Wyborczym, Paňstwowej Inspekcji Pracy,
2)  ministerstwach,
3)  Kancelárii Prezesa Rady Ministrów,
4) urzedach centrálnych,
5)  Rzadowym Centrum Legislacji,
6) Urzedzie Komitétu Integracji Europejskiej,
7) urze_dach wojewódzkich,
8)  urzedach celných,
9)  izbách celných,
10) urzedach kontroli skarbowej,
11)  urzedach skarbowych,
12)  izbách skarbowych,
13)  runduszach celowych, stanowiacych wyodrebnione jednostki organizacyj-ne,
14)  Zakladzie Ubezpieczen Spolecznych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Spo-lecznego i zarzadzanych przez nie runduszach,
15)  Narodowym Funduszu Zdrowia,
16)  naležacych do sektora finansów publicznych paňstwowych osobách praw-nych utworzonych na podstawie odrebnych ustaw w celu wykonywania zadaň publicznych,
17)  powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury,
18) jednostkach organizacyjnych Služby Wieziennej,
19)  regionálnych izbách obrachunkowych.
Ustawodawca nie byl konsekwentny w redagowaniu trešci art. 49 FinPublU. W pierwszej kolejnošci wymienií rodzaje jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych, w ktorých zorganizowanie i prowadzenie audytu wew-
Nb. 35
26               Rozdziall. Sektor finansów publicznych-zagadnieniapodstawowe
nqírznego jest obowiazkowe. Nie jest to jednak katalog zamkniety, bowiem zostal on uzupemiony ogólna^ reguly wedrug której audyt wewnetrzny prowadzi siq takže w innych jednostkach sektora finansów publicznych, w tym w jednost-kach podsektora samorzadowego, ježeli jednostki te gromadza^ znaczne srodki publiczne lub dokonuja^ znacznych wydatków publicznych.
36        Bardzo ogólne kryteria („gromadzenie znacznych srodków publicznych" oraz „dokonywanie znacznych wydatków publicznych"), zastosowane przez ustawodawce, zostaby - z mocy delegacji ustawowej - doprecyzowane w roz-porza_dzeniu Ministra Finansów z 24.6.2006 r. w sprawie kwot, których prze-kroczenie powoduje obowiazek prowadzenia audytu wewnetrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.U. Nr 112, poz. 763). Ježeli laczna kwota srodków publicznych gromadzonych w ciajm roku kalendarzowego albo laczna kwota wydatków i rozchodów srodków publicznych przekroczy w jed-nostce 40 min zl, powstaje obowiazek prowadzenia audytu wewnetrznego w tej jednostce. Jednostka obowiazana jest do rozpoczQcia prowadzenia audytu wewnetrznego przed upiywem trzeciego kwartalu roku nastupuj acego po roku, w którym nastapiío przekroczenie wyžej okrešlonej kwoty. Oznacza to. že w jednostkach, w których nie zostala przekroczona wyžej okreslona kwota, nie powstaje obowiazek zorganizowania i prowadzenia audytu wewnetrznego. Nie wprowadzono jednak zákazu prowadzenia audytu wewnetrznego w takich jednostkach, a wi$c ewentualne jego wprowadzenie np. w gminach, które nie gro-madza_ znacznych srodków publicznych lub nie dokonuja. znacznych wydatków publicznych, jest fakultatywne (ocenia sie, že takich gmin w Polsce jest okolo 30%).
37        W urzedach, w rozumieniu przepisów o shižbie cywilnej\ zadania zwiaza-ne z kontroía_ fmansowa_ i audytern wewnettznym przypisane kierownikowi jednostki wykonuje dyrektor generálny. W jednostkach podsektora samorzadowe-go zadania zwiazane z kontroly fmansowa. i audytern wewn^trznym wykonuje kierownik jednostki, np. w urze_dach grain jest to wójt (burmistrz, prezydent miasía), w starostwach powiatowych - starosta, a w urze_dach marszalkowskich - marszalek województwa.
' Zgodnie z ustawa_ z 18.12.1998 r. o shižbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zrn) urzedami sa; Kancelária Prezesa Rady Ministrów, urze_dy rninistrów i przewodniczacych komite-tów wchodzacycb w skíad Rady Ministrów oraz urzedy centrálne organów adminisrracji rzadowej, urze_dy wojewódzkie oraz inne urzedy síanowiace aparát pomocniczy terenowych organów admrni-stracji rzadowej podlegle ministrom lub centrálnym organom adminisrracji rzadowej, komendy, inspektoráty i inne jednostki organizacyjne stanowiace aparát pomocniczy kierowników zespoiony ch siužb, inspekcji i stražy wojewódzkich oraz kierowników powiatowych shižb, inspekcji i stražy
Nb. 36-37
S 4 Kontrola finansowa i audyt wewnetrzny w sektorze finansów publicznych     27
Organizacja oraz usytuowanie audytu wewnetrznego sa_ zróžnicowane   38 2aležnošci od kategorii jednostki organizacyjnej sektora finansów publicz-ch obowiazuje generálna zásada, wedhig której audyt wewnetrzny w jednooce sektora finansów publicznych prowadzi audytor wewnetrzny zatrudniony tej jednostce. Od tej zásady wprowadzono jednak kilka wyjatków, a miano-
wicie:
n w panstwowej jednostce budžetowej dzialajacej poza granicami Rzeczypo-
spolitej Polskiej audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w jednostce nadrzednej lub nadzoruja^cej (np. w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w odniesieniu do polskich placówek dyplomatycz-nych znajdujacych sie poza granicami kraju);
2)  w paňstwowych szkolach wyžszych, w których nie zostaly przekroczone kwoty „znacznych srodków publicznych" lub „znacznych wydatków publicznych" (w roku 2006 r. byla kwota 40 min zl), audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w nadzoruj^cym je ministerstwie albo w jednej ze szkól wyžszych nadzorowanych przez ministra wlasciwego do spraw szkolnictwa wyžszego na podstawie porozumien za-wartych miedzy rektorami tych szkól;
3)  w sadzie rejonowym audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w sadzie okregowym;
4)  w prokuraturze rejonowej audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w prokuraturze okregowej;
5)  w jednostkach organízacyjnych Služby Wieziennej podleglych Dyrektorowi Generálnemu Služby Wieziennej, z wyjatidem okregowych inspektoratów Služby Wieziennej, audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w Centrálnym Zarzadzie Služby Wieziennej. W jednostce organizacyjnej Shižby Wieziennej podleglej dyrektorowi okregowemu Služby Wieziennej audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w okregowym inspektoracie Služby Wieziennej;
6)  w zakladzie budžetowym utworzonym przez Ministra Sprawiedliwošci audyt wewnetrzny przeprowadza audytor wewnetrzny zatrudniony w Ministerstwie Sprawiedliwošci.
Audytor wewnetrzny podlega bezpošrednio kierownikowi jednostki, który zapewnia organizacyjne odrebnoáč wykonywania przez audytora jego zadaň. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych môže utworzyč komôrke audytu wewnetrznego, w której sa^ zatrudnieni audytorzy í inne osoby. Dzialal-nošč tej komórki koordynuje audytor wewnetrzny wyznaczony przez kierowní-ka jednostki. Rozwiazanie stosunku pracy z audytorem wewnetrznym w jednostkach wymienionych w pkt 2-19 (zob. Nb. 35), a takže w jednostkach
Nb. 38
28               Rozdziall. Sektorfinamówpublicznych— zagadnieniapoástawowe
dokonujacych znacznych wydatków luh gromadzacych znaczne dochody nie može nastapič bez zgody Ministra Finansów, natomiast zmiana warunków pra-cy audytora wewnetrznego w takich jednostkach možliwa jest po zasiegnieciu opinii Ministra Finansów.
Wylacznie osoba speíníajaca warunki formálne okreslone w ustawie može byč audytorem wewnetrznym. Sa_ one nastepujace:
1)  posiadanie obywatelstwa paústwa czíonkowskiego Unii Europejskiej, Kon-federacji Szwajcarskiej lub panstwa czíonkowskiego Europejskiego Poro-zumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obsza-rze Gospodarczym, chyba že przepisy odrebne uzaležniaja. zatrudnienie w jednostce sektora fmansów publicznych od posiadania obywatelstwa pol-skiego,
2)  pelna zdolnošc do czynnosci prawnych oraz korzystanie z pehu praw publicznych,
3)  niekarainosč za przestepstwo popelnione umyálnie, w tym przestepstwo skarbowe,
4)  posiadanie wyžszego wyksztalcenia,
5)  posiadanie kwaliríkacji zawodowych do prowadzenia audytu wewnetrznego:
a)   certyfikatu {Certified Internal Auditor - CIA, Certified Government Auditing Professional - CGAP, Certified Information Systems Auditor -CISA, Association of Chartered Certified Accountants - ACCA, Certified Fraud Examiner — CFE, Certification in Control Self Assessment — CCSA, Certified Financial Services Auditor - CFSA lub Chartered Financial Analyst - Cf A, lub
b)  ukonczenie aplikacjí kontrolerskiej i zloženie egzaminu kontrolerskiego z wynikiem pozytywnym przed komisj^. egzaminacyjna. powolana^ przez Prezesa Najwyžszej Izby Kontroli, lub
c)  zloženie z wynikiem pozytywnym egzaminu kwalifíkacyjnego na stano-wisko inspektora kontroli skarbowej, lub
d)  posiadanie uprawnieň bieglego rewidenta.
Obowiazuje zasadá, wedhig ktorej audyt wewn^trzny przeprowadza sie na podstawie rocznego pianu audytu wewnetrznego jednostki sektora fmansów publicznych przygotowanego przez audytora wewnetrznego w porozumieniu z kierownikiem jednostki1. Wyja_tkowo, tj. w uzasadnionych przypadkach, au-
Szczególowe warunki planowania i przeprowadzanía audytu wewnetrznego okrešla roz-porzadzenie Ministra Finansów z 24.6.2006 r. w sprawie szczególowego spôsobu i trybu przeprowadzanía audytu wewnetrznego (Dz.U. Nr 112, poz. 765).
Nb. 39-40
4 Kontrola finansowa i audyt wewnetrzny w sektorze finansów publicznych     29
ŕívt wewnetrzny przeprowadza sie. poza planem audytu. Pian audytu zawiera
-w szczególnošci:
n analize. obszarów ryzyka w zakresie gromadzenia šrodków publicznych
í dysponowania nimi, 2) tématy audytu wewnetrznego,
3") proponowany harmonogram realizacji audytu wewnetrznego, 4) planowane obszary, które powinny zostaó objete audytem wewnetrznym
w kolejných latách.
Audytor wewnetrzny zobowia_zany j est przedstawiac kierownikowi jednost-\á i Ministrowi Finansów:
1)  do konca marca každego roku - sprawozdanie z wykonania pianu audytu za rokpoprzední1,
2)  do konca pazdziernika každego roku - pian audytu na rok nastejmy. Przeprowadzenie audytu wewnetrznego nastepuje na podstawie imiennego   41
upowažnienia wystawionego przez kierownika jednostki oraz legitymacji služ-bowej lub dowodu tožsamošci. W przypadkach wymagajacych specjalnych kwaliríkacji audytor wewnetrzny može, w uzgodnieniu z kierownikiem jednostki, powoíač rzeczoznawce. Przed rozpoczeciem audytu wewnetrznego w komórce organizacyjnej audytor wewnetrzny zawiadamia kierownika tej komórki o przed-miocie Í czasie trwania audytu wewnetrznego, natomiast kierownik tej komórki zapewnia audytorowí wewnetrznemu warunki niezbedne do sprawnego przepro-wadzania audytu wewnetrznego, przedstawia žadane dokumenty oraz ulatwia terminowe udzielanie wyjasnieň przez pracowników tej komórki. Audytor wewnetrzny jest obowiazany rzetelnie, obiektywnie i niezaležnie:
1)  ustalač stan faktyczny w zakresie funkcjonowania jednostki,
2)  okrešlač oraz analizowač przyczyny i skutki uchybieň,
3)  przedstawiac zalecenia w sprawie usuniecia uchybieň lub wprowadzenia usprawnieň.
Wyniki audytu wewnetrznego przedstawia sie kierownikowi jednostki w sprawozdaniu z przeprowadzenia audytu wewnetrznego oraz Ministrowi Finansów na jego wniosek. Na jego podstawie podejmuje sie dzialania majace na celu usunie_cie uchybieň lub usprawnienie funkcjonowania jednostki, informujúc o tym audytora wewnetrznego. Ježeli w terminie 2 miesiecy od dnia otrzymania sprawozdania nie zostane podjeté dzialania maja.ce na celu usuniq-
Szczególowy tryb sporzadzania sprawozdaií okrešla rozporzadzenie Ministra Finansów z 24.6.2006 r. w sprawie írybu sporzadzania oraz wzoru sprawozdania z wykonania pianu audytu wewnetrznego (Dz.U. Nr 112, poz. 764).
Nb. 41
30               RozdziaiJ. Sektor finansówpublicznych -zagadnieniapodstawowe
cie uchybíeň, kierownik jednostki informuje o tym Ministra Finansów oraz au-dytora wewnetrznego, uzasadniajac brak podjecia dzialan.
42        Wprowadzono takže struktury organizacyjna^ w zakresie koordynacji kon-troli fmansowej i audytu wewnejrznego. Organem administracji rzadowej wíaš-ciwym w sprawach koordynacji kontroli fmansowej i audytu wewnetrznego w jednostkach sektora finansów publicznych jest Minister Finansów. Do koňca roku 2006 zadania w tym zakresie Minister Finansów wykonywaí przy pomocy:
1)   Glównego inspektora Audytu Wewnetrznego, zatrudnionego w Minister-stwie Finansów w trybie i na zásadách okreslonych w przepisach o pan-stwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach panstwowych,
2)  komórki organizacyjnej, wyodrqbnionej w tym celu w strukturze Minister-stwa Finansów, nad która. nadzór merytoryczny sprawowar Giówny Inspektor Audytu Wewnejrznego.
Z dniem 1.1.1007 r. zniesiono te struktury (Gíównego Inspektora Audytu Wewnetrznego).
W odniesieniu do jednostek podsektora samorzadowego kompetencje Ministra Finansów, z wyiaczeniem wyražania zgody na rozwia_zanie stosunku pracy z audytorem wewnetrznym, wykonuja_ odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszaíek województwa.
43        Koordynacja kontroli finansowej i audytu wewnetrznego w jednostkach sektora finansów publicznych obejmuje w szczegóinošci:
1)   okrešlanie í upowszechnianie standardów kontroli finansowej, zgodnych z powszechnie uznawanymi štandardami,
2)   okrešlanie i upowszechnianie standardów audytu wewnetrznego, zgodnych z powszechnie uznawanymi štandardami.
Powszechnie sa_ uznawane nastepuja.ce zbiory standardów: Standardy Profesjonalnego Wykonywania Audytu Wewnetrznego, wydane przez mie.dzynarodowy Instytut Audyíorow Wewnettznych, oraz Wytyczne w sprawie Standardów Kontroíi Wewnetrznej wydane pizez INTOSAI (Mie_dzynarodowa. Organizacje. Najwyžszych Organów Kontroli). Standardy za-wieraja. szczegóíowe zásady, procedury, wytyczne i zalecenia dotyczace szeroko pojetego zarzadzania finansowego. Stanowia^ one normy typu ,joft law", a wiec niemaja.ce charakteru bezwzgle_dnego obowiazywania. Ze wzgledu na swa. forme., a takže nature, nie moga, stanowic aktu prawnego. W zwiazku z tym stanowia. akty, których stosowanie jest zalecane, aczkol-wiek nie narzucane,
3)   wspóiprace z zagranicznymi instytucjami zajmujacymi sie audytem wewnetrznym,
4)  uzyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie informacji w trybie okreslonym w niniejszym rozdziale oraz podejmowanie dzialan w celu poprawy runkcjonowanía audytu wewnetrznego i kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych,
Nb. 42-43
§ 5. Paňstwowy dlug publiczny
31
-. zlecanie audytu wewnetrznego, za zgoda_ kierownika jednostki,
61 weryf&acje i ocene prawidlowošci wykonywania audytu wewnetrznego.
Minister Finansów okrešla w formie komunikatu oraz oglasza standardy kontroli fmansowej1 i audytu wewnetrznego2. Standardy kontroli finansowej jednostkach sektora finansów publicznych okrešlaja. podstawowe wymagania odnosza.ce sie d° systemów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych. Stanowiq. one zbiór wskazówek, które kierownicy jednostek oowinni wykorzystac do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli finansowej w kierowanych przez siebie jednostkach. Celém standardów jest pro-mowanie wdražania w jednostkach spójnego i jednolitego modelu kontroli finansowej zgodnego ze wspólczesnymi štandardami i modelami kontroli wewnetrznej, z uwzglednieniem specyficznych zadaů, które realizuje dana jed-nostka i warunków w jakich funkcjonuje.
§ 5. Paňstwowy dhig publiczny
I. Pojede i istota paňstwowego díugu publicznego
W art. 216 Konstytucji RP ustalono nieprzekraczalna^ graniq; paástwo- 44 wego diugu publicznego, który nie može przekroczyč 3/5 wartosci rocznego produktu krajowego brutto. Wprowadzenie takich rozwiazaň do Konstytucji jest efektem akceptacji ustálen zawartych w Traktacie ustanawiajaeym Wspól-note Europejska. oraz w protokole w sprawie procedury nadmiernego deficytu, który stanowi zalacznik do Traktátu z Maastricht. Wymienione wyžej dokumenty dopuszczaja. istnienie deficytu i dhigu publicznego, ale w okreslonych granícach obowia.zuja.cych paňstwa czíonkowskie Unii.Europejskiej, tj. dla deficytu 3% w stosunku do rocznego produktu krajowego brutto, natomiast dla díugu publicznego - 60% PKB3. Ustawodawca naložyí na Ministra Finansów obowiazek sprawowania kontroli nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zásady stanowiacej, že paňstwowy dhig publiczny (w tym równiež dhig Skarbu Paňstwa) nie može przekroczyč 60% wartosci rocznego produktu krajowego brutto.
1  Komunikat Nr 13 Ministra Finansów z 30.6.2006 r. w sprawie standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF Nr 7, poz. 58).
2 Komunikat Nr 11 Ministra Finansów z 26.6.2006 r. w sprawie standardów audytu wewnetrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF Nr 7, poz. 56).
A. Borodo, Gospodarka budžetowa..., op. cií., s. 106.
Nb. 44
32               Rozdziall. Sektor finansów publicznych - zagadnienia podstawowe
Zgodnie z postanowieniami art. 216 Konstytucji RP sposób obliczania wartošci rocznego produktu krajowego brutto oraz paňstwowego dhigu publieznego okrešla ustawa1. Sposób obliczania wartošci rocznego produktu krajowego brutto polega na oszacowaniu trzech równych co do wartošci kategorii makro-ekonomieznych, okrešlajacych PKB poprzez:
1)   rozmiary dzialalnošci produkcyjnej,
2)   koňcowy rezultát dzialalnošci produkcyjnej,
3)   sume, dochodów pierwotnych.
45        Do zakresu obowiazków Ministra Finansów nálezy równiež opracowywa-nie trzyletniej strategii zarzadzania dlugiem Skarbu Paňstwa oraz oddzia-rywanie na panstwowy dhig publiezny, z uwzglednieniem w szczególnošci:
1)  uwarunkowaň zarzadzania dhigiem, zwiazanych ze stabilnošcia. makroeko-nomiezna. gospodarki,
2)   analizy poziomu paňstwowego dlugu publieznego,
3)  prognózy poziomu paňstwowego dlugu publieznego i dhigu Skarbu Paňstwa,
4)   prognózy kosztów obslugi dhigu Skarbu Paňstwa,
5)   ksztartowania si? struktury zadíuženia.
Wyžej wspomnian^. strategie Minister Finansów przedstawia Radzie Mini-strów do zatwierdzenia, a nastejmíe Rada Ministrów przedstawia j$. Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budžetowej.
46        Zgodnie z art. 10 FinPublU paústwowym dtugiem publiezny ni jest war-tošč nominálna zadhiženia jednostek sektora finansów publicznych ustalona po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiazaň pomie_dzy jednostkami tego sektora. Dhigiem Skarbu Paňstwa jest wartošc nominálna zadhiženia Skarbu Paňstwa. Oznacza to wyróžnienie dwóch kategorii dlugu publieznego, które jednak w doktrynie nie jest oceniane bez zastrzežeň2. Poje_cie paňstwowego dhigu publieznego jest szersze i odnosi sie_ do caiego sektora finansów publicznych zložonego z trzech podsektorów (rzadowego, samorzadowego i ubezpieczeů spolecznych). Wežszym poje_ciem, odnoszacym sie_ tylko do dlugu podsektora rzadowego, jest pojQcie dhigu Skarbu Paňstwa.
Panstwowy dhig publiezny powstaje z naste_pujacych tytulów: 1) wyemitowanych papierów wartošciowych opiewajacych na wierzytelnošci pieniežne,
1  Ustawa z 26.10.2000 r. o sposobie obliczania wartošci rocznego produktu krajowego brutto (Dz.U. Nr 114, poz. 1188).
2  E. Chojna-Duch, Polskie prawo fmansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2006, s. 169; C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, op. cit., s. 68.
Nb. 45-46
§ 5. Panstwowy dlug publiezny
33
2)  zaciai?nietycn kredytów i požyczek,
3)  przyj^tych depozytów,
4)  wymagalnych zobowia_zaů:
a)  wynikajacych z odrebnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeá sa_dów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b)  uznaných za bezsporne przez wlašciwa_ jednostke_ sektora finansów publicznych, bedaca_ díužnikiem.
Wymienione wyžej tytury tworza. katalog zamknie_ty. Przyjeeie takich regu-íacjí ustawowych ma istotne znaezenie, zwlaszcza przy ustalaniu dopuszczal-nych graníc paňstwowego dhigu publieznego oraz po ewentuaínym ich prze-kroezeniu - przy podejmowaniu okrešlonych procedur naprawczych.
Szczególowy sposób klasyfikacji tytulów dlužných zaliezaných do paň- 47 stwowego dhigu publieznego, w tym do dhigu Skarbu Paňstwa, okrešlií Minister Finansów z uwzglqdnieniem podstawowych kategorii przedmiotowych i podmiotowych zadíuženia oraz okresów zapadalnosci1. Klasyfikacji tytulów dlužných zaliezaných do paňstwowego dhigu publieznego, w tym do dhigu Skarbu Paňstwa, dokonáno ze wzgleem na: przedmiot i okresy zapadalnosci oraz rodzaj wierzyciela. Stosujac kryterium przedmioru i okresu zapadalnosci, podzielono tytuly dhižne na:
1)  papiery wartošciowe, inne niž akeje, z wylaczeniem praw pochodnych, do-puszczone do obrotu zorganizowanego, z uwzglednieniem podziahi na:
a)  krótkoterminowe papiery wartošciowe - o pierwotnym terminie wykupu nie dlužszym niž rok (bony skarbowe, obligaeje, bony komercyjne, pozostalé papiery wartošciowe),
b)  dlugoterminowe papiery wartošciowe - o pierwotnym terminie wykupu dlužszym niž rok (obligaeje, obligaeje skarbowe, pozostalé papiery wartošciowe),
2)  požyczki, w tym papiery wartošciowe, których zbywalnošč jest ograniezo-na, z uwzglednieniem podziahi na:
a)  la"ótkoterminowe - o pierwotnym terminie splaty nie dhížszym niž rok lub podlegaja.ee spíacie na ža_danie,
b)  dlugoterminowe - o pierwotnym terminie splaty dlužszym niž rok,
3)  kredyty, z uwzgle_dnieniem podziahi na:
a)  krótkoterminowe - o pierwotnym terminie splaty nie dhížszym niž rok,
b)  dlugoterminowe - o pierwotnym terminie splaty dhížszym niž rok,
Rozporzadzenie Ministra Finansów z 20.6.2006 r. w sprawie szczegóíowego spôsobu klasyfi-kacp tytulów dlužných zaliezaných do paňstwowego dhigu publieznego, w tym do dhigu Skarbu Paňstwa (Dz.U. Nr 112, poz. 758).
Nb.47
34               Rozdzial I. Sektor fmansówpublicznych - zagadnienia podstawowe
4)   przyjete depozyty, w tym:
a)  depozyty zbywalne - natychmíast wymienialne na gotówkq lub platne na zadanie wierzycieía,
b)  inne depozyty, które nie moga. byč natychmiast wymienione na gotówke_ iub nie moga_byč w dowoinym momencie wykorzystywane do dokony-wania platnosci przez wierzycieía,
5)   zobowiazania wymagalne, w tym:
a)  wynikajace z odrebnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeň sadów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b)  uznané za bezsporne przez wíašciwa_ jednostk^ sektora fmansów publicznych, bqdacq. dhižnikiem.
Z uwagi na rodzaj wierzycieía tytuly dlužné dzielq. sie_ na:
1)   dlug krajowy - obejmujacy zadluženie powstale w stosunku do rezydentów w rozumieniu ustawy z 27.7.2002 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.), w szczególnošci wobec:
a)  jednostek sektora fmansów publicznych,
b)  banku centralnego,
c)  banków,
d)  innych instytucji finansowych,
2)  dlug zagraniczny - obejmujacy zadluženie powstale w stosunku do niere-zydentów w rozumieniu ustawy - Prawo dewizowe, w szczególnošci wobec podmiotów majacych swoja_ siedzibe. w paňstwie czlonkowskim Unii Europejskiej, w którym obowiazujacym šrodkiem píatniczym jest waluía euro.
Wedíug przepisów ustawy - Prawo dewizowe rezydentami saj
1)    osoby fizycznemajacemiejsce zamieszkania w kraju oraz osoby prawne maja.ce siedzibe. w kraju, a takže inne podmioty majíce siedzibe_ w kraju, posiadajace zdolnosč zaciagania zobowiazan i nabywania praw we wlasnym imieniu; rezydentami sa. równiež znajdujace sie_ w kraju oddziaíy, przedstawicielsíwa i przedsiebiorstwa utworzone przez nierezyden-tów,
2)    polskie przedstawicielsíwa dyplomatyczne, urze_dy konsularne i inne polskie przedstawi-cielstwa oraz misje specjaíne, korzystajq.ce z immunitetów i przywilejów dyplomatycz-nych lub konsuiarnych.
Nierezydentami s^:
1)    osoby fízyczne majíce miejsce zamieszkania za granicq oraz osoby prawne majíce sie-dzibíj za graníca, a takže inne podmioty majíce siedzibe, za granica, posiadajace zdolnosč zacia_ganía zobowiazan i nabywania praw we wfasnym imieniu; nierezydentami sa. low-niež znajdujace síq za granica_ oddziaíy, przedstawicielstwa i przedsiebiorstwa utworzone przez rezydentów,
2)    obce przedstawicielstwa dyplomatyczne, urze_dy konsularne i inne obce przedstawicielstwa oraz mísje specjaíne f organizacje mi^dzynarodowe, korzystajaee z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych lub konsuiarnych.
Nb.47
§ 5. Paňstwowy dlugpubliczny                                          35
Zsodnie z art. 68 FinPublU ířjczna kwota paůstwowego diugu publiczne-   48 o fest obliczana jako wartošč nominálna zobowiazan, przy wyla^czeniu zobo-íazan wzajemnych jednostek sektora fmansów publicznych. Wartosc nomi-alna zobowiazania to wartošč nominálna:
n wyemitowanych papierów wartosciowych (tzn. kwota swiadczenia glównego z tytulu wyemitowanych papierów wartosciowych, nalezna do záplaty w dniu ich wykupu), 2) zaciaimietej požyczki, kredyru lub innego zobowiazania, a wiec kwota swiadczenia glównego, nalezna do záplaty w dniu wymagalnoáci zobowiazania (wartošé wymagalnych zobowiazan obejmuje kwote_ zobowiazan, których termin platnosci minaL a nie sa^ przedawnione ani umorzone, z wylajczeniem odsetek).
W przypadku zobowiazan indeksowanych lub kapitalizowanych wartošč nominálna odpowiada poczaticowej wartosci nominálnej z uwzgle.dnieniem przyrostu kapitálu, wynikajaeego z indeksacji lub kapitalizaci i, naliczonego na koniec okresu sprawozdawczego. Powyžsze zásady stosuje sie. do obliczania kwot níewymagalnych zobowiazan z tytulu poreezeň i gwarancji niezalicza-nych do paůstwowego dhigu publicznego, a takže odpowiednio do obliczania diugu Skarbu Paňstwa oraz kwot zobowiazan z tytuhi poreezeň i gwarancji, które nie sa_ zaliezané do dlugu Skarbu Paňstwa1.
Wartošč zobowiazan z tytulu poreezeň i gwarancji okrešla sie. wedhig wartosci nominálnej níewymagalnych oraz wymagalnych zobowiazan z tych ty-tulów, z wylaczeniem wzajemnych tego rodzaju zobowiazan podmiotów sektora fmansów publicznych, z tym že:
1)  wartošč nominálna níewymagalnych zobowiazan z tytulu poreezeň i gwarancji oznaeza kwote_, która. poreezyciel (gwarant) bylby zobowiazany za-píacič, gdyby dhažnik, za którego udzieíono poreezenia (gwarancji), nie dokonal spíaty zobowiazania samodzielnie; w przypadku kredytów i požyczek objetých poreezeniami (gwaranejami) uwzglednia sie_ zarówno kwotc; swiadczenia glównego (kapitálu), jak i šwiadczeň ubocznych, ježeli zostaly objeté poreezeniem (gwarancjaj;
2)  wartošč nominálna wymagalnych zobowiazan z tytulu poreezeň i gwarancji oznaeza kwote. swiadczenia poreezyciela (gwaranta), naležna_ do záplaty, obejmujacy równiež swiadczenia uboezne.
Szczególowy sposób ustalania wartosci takich zobowiazan reguluje rozporzadzenie Ministra Finansów z 20.6.2006 r. w sprawíe szczególowego spôsobu ustalania wartosci zobowiazan zaliezaných do paůstwowego diugu publicznego, dhigu Skarbu Paňstwa, wartosci zobowiazan z tytuhi poreezeň i gwarancji (Dz.U. Nr 112, poz. 759).
Nb.48
36               Rozdziall. Sektorfinansówpublicznych— zagadnieniapodsíawowe
Wyliczenie wartosci nominálnej zobowiazania objetego poreczeniem lub gwarancja^ zaciajmiqtego do wysokošci z góry nieoznaczonej, nastupuje w for-mie prognózy, przy zastosowaniu zásady ostrožnej wyceny.
49        Z omawianych zásad wynika zatem, že pojecie „wartošc nominálna" odnosi sie tylko do šwiadczenia gíównego (kwoty kapitálu). Wartošc nominálna zobowiazaň wyražonych w walutach obcych podlega przeliczeniu na walute polsky wedlug šredniego kursu walut obcych, oglaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiazujacego w ostatním dniu roboczym danego okresu sprawozdawczego.
II. Zásady udzielania por^czeň i gwarancji przez Skarb Paňstwa
50        Zgodnie z art. 216 ust. 4 Konstytucji RP udzieíanie gwarancji i poreczeň finansowych przez paňstwo nastupuje na zásadách i w trybie okrešlonych w ustawie. Podstawowym aktem prawnym, obowiazujacym w tym zakresie, jest ustawa z 8.5.1997 r. o porazeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Paňstwa oraz niektoré osoby prawne (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 174, poz. 1689 ze zrn.). W odrebnych ustawach uregulowano równiež okrešlone procedury udzielania przez Skarb Paňstwa poreczeň i gwarancji1. Udzieíanie poreczeň i gwarancji przez Skarb Paňstwa, tworzenie zásobu majatkowego Skarbu Paňstwa oraz wykonywanie zobowiazaň z íych tytulów to jedyne do-puszczalne formy, w jakich organy paňstwa moga_ ustanawiač, w drodze umo-wy, odpowiedzialnošč majatkowa_ Skarbu Paňstwa za zobowiazania innych podmiotów.
51        Udzieíanie poreczeň í gwarancji przez Skarb Paňstwa to istotny instrument polityki finansowej i gospodarczej paňstwa, stosowany wtedy, gdy sytuacja ekonomiczna wymagajego ingerencji, a brak jest odpowiednich srodków publicznych na bezpošrednie finansowanie. Pojawia sie wtedy možliwošč aktywi-zowania funduszy prywatnych, a czynnikiem mobilizujacym takie fundusze staja^ sie udzielone przez Skarb Paňstwa poreczenia i gwarancje2.
Poreczenia udzielane przez Skarb Paňstwa mogq dotyczyc: 1) splaty kredytów3,
! Možná np. wymienič ustawe_ z 7.7.1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Paňstwa ubezpiecze-niach eksportowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 59, poz. 609 ze zrn.) lub ustawe_ z 15.4.2005 r. o pomocy publicznej i restnikruryzacji publicznych zakíadów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78, poz. 684 ze zrn.).
P. Paradowski, Regulacja prawna pore_czeň i gwarancji skarbowych w Polsce, [w:] Reforma sektora finansów publicznych - wybrane problémy, red. A. Pomorski i M. Pypeč, Radom 2003, s. 31
Por. ustawa z 29.1Í.2000 r. o obje_ciu pore_czeniami Skarbu Paňstwa splaty niektorých kredy-tów mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1310 ze zrn.).
Nb. 49-51
§ 5. Paňstwowy díugpubliczny                                  37
2) wykonania zobowiazaň wynikajacych z obligacji1,
V\ wvpiaty odszkodowaň za zniszczone, uszkodzone lub skradzione eksponaty
wystawowe, a\ wykonania zobowiazaň wynikajacych z transakcji zabezpieczajacych przed ^j^gjjj zmiany stopy procentowej lub ryzykiem walutowym, zwiazanych
z porQCzonym lub gwarantowanym przez Skarb Paňstwa kredytem lub emi-
sja„ obligacji.
Gwarancje udzielane przez Skarb Paňstwa to gwarancje:
1)  splaty kredytów,
2)  wykonania zobowiazaň wynikajacych z obligacji,
3)  wykonania zobowiazaň wynikajacych z transakcji zabezpieczajacych przed ryzykiem zmiany stopy procentowej lub ryzykiem walutowym, zwiazanych z poreczonym lub gwarantowanym przez Skarb Paňstwa kredytem lub emi-sja_ obligacji.
Poreczenie i gwarancja moga_ byc udzielane po dokonaniu analizy ryzyka 52 wyplat przez Skarb Paňstwa z tytulu udzielanych poreczeň i gwarancji. Warun-kiem udzielenia poreczenia lub gwarancji jest zloženie wniosku o udzielenie poreczenia lub gwarancji zawierajacego dane umožliwiajace dokonanie analizy ryzyka. Nie udziela sie poreczenia lub gwarancji, ježeli z analizy ryzyka wynika, že podmiot, którego zobowiazania maja_ byč objíte poreczeniem lub gwa-rancjaj nie be_dzie w stanie wykonač tych zobowiazaň. Poreczenie i gwarancja sa_tenninowe i udzielane do kwoty £góry oznaczonej (možliwe jest odstapienie od tych warunków w przypadku poreczenia lub gwarancji udzielanych miedzy-narodowej instytucji finansowej, której Rzeczpospolita Polska jest czlonkiem lub z która_ podpísala umowe_ o wspóípracy).
Skutecznosč poreczenia lub gwarancji jest uzaležniona od wniesienia opia- 53 ty prowizyjnej od poreczenia lub gwarancji. Oplata prowizyjna jest naliczana od objetej poreczeniem lub gwarancja kwoty zobowiazania. Rada Ministrów okreslíla, w drodze rozporzadzenia, sposób naíiczania i pobierania oplaty prowizyjnej od porqczenia i gwarancji oraz wysokosč tej oplaty2 (wysokošc opiáty wynosi od 0,4% do 1,5% kwoty zobowiazania w zaležnošci od dhigosci okresu poreczenia lub gwarancji).
Poreczeň i gwarancji splaty kredytów udziela - w imieniu Skarbu Paňstwa - Minister Finansów lub Rada Ministrów na wniosek Ministra Finansów.
Ustawa z 29.6.1995 r. o obligacjach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zrn.). 2 Rozporzadzenie Rady Ministrów z 20.7.2004 r. w sprawie udzielania przez Skarb Paňstwa poreczenia i gwarancji oraz oplaty prowizyjnej od poreczenia i gwarancji (Dz.U. Nr 170, poz. 1786).
Nb. 52-53
38
Rozdziall. Sektorfinansówpublicznych - zagadnienia podstawowe
54
Udzielone kredytodawcom poreczenia lub gwarancje moga_ dotyczyč splaty czejci lub catošci kredytu wraz z odsetkami i innymi koszíami bezpošrednio zwiazanymi z tym kredytem. Može byč równiež udzielone poreczenie lub gwa-rancja wykonania zobowiazan wynikajacych z transakcji zabezpieczajacej przed ryzykiem zmiany stopy procentowej lub ryzykiem walutowym, zwiaza-nej z kredytem objetým poreczeniem lub gwarancje Skarbu Paňstwa, ježeli transakcja taká odpowiada štandardom okreslonym przez Mie_dzynarodowe Stowarzyszenie Swapów i Instrumentów Pochodnych lub Zwiazek Banków Polskich.
Minister Finansów udziela poreczenia lub gwarancji, ježeli kwota poreczenia lub gwarancji przekracza równowartosč 5 min euro. Rada Ministrów udziela poreczenia lub gwarancji, ježeli kwota poreczenia lub gwarancji przekracza równowartosč 30 min euro. Poreczenie i gwarancja moga_byč udzielone do wy-sokošci 60% pozostajacej do splaty kwoty kredytu objetego poreczeniem lub gwarancje oraz do wysokosci 60% nálezných odsetek od tej kwoty i innych kosztów bezpošrednio zwiazanych z tym kredytem, z tym že Rada Ministrów može udzielič poreczenia lub gwarancji do wysokosci wyžszej w przypadku przedsíewzie_cia o szczególnym znaczeniu dla gospodarki narodowej.
Poreczenie lub gwarancja moga. byč udzielane pod warunkiem przezna-czenia objetego nimi kredytu na fínansowanie przedsiewzieč inwestycyjnych zapewniaj acych:
1)   rozwój lub utrzymanie infrastruktury,
2)  rozwój eksportu dobr i ushig,
3)   ochrone srodowiska,
4)   tworzenie nowych míejsc pracy zwiazanych z dana_ inwestycja. w ramach pomocy regionálnej,
5)  wdražanie nowych rozwiazaň technicznych lub technologicznych bedacych wyntkiem badaň naukowych lub prac rozwojowych,
6)  restiukturyzacjeprzedsiebiorstw. Ponadto poreczenie lub gwarancja moga_ byč udzielane pod warunkiem
przeznaczenia objetego nimi kredytu na:
1)   fínansowanie zákupu materiatów lub wyrobów gotowych, przeznaczonych na realizacje przedsiewzieč polegajacych na wykonaniu dobr inwestycyjnych na eksport, o wartošci kontraktowej powyžej 10 min euro,
2)  zasilenie runduszy utworzonych, na mocy odrebnych ustaw, w Banku Go-spodarstwa Krajowego, ježeli srodki przeznaczone na splate_ kredytu po-chodza. ze žródei innych niž budžet paňstwa, z wylaczeniem srodków bud-žetu paňstwa, które zostaly wydatkowane na dopíaty do kredytu objetego preferencyjnym oprocentowaniem,
Nb.54
§ 5. Paňstwowy dlug publiczny
39
r\ utworzenie przez banki linii kredytowych w celu:
a)  finansowania przedsiewzieč inwestycyjnych jednostek samorza_du teryto-rialnego oraz rnikroprzedsiebiorców, malých i šrednich przedsiebiorców.
b)  wspólfmansowania programów lub projektów w ramach programów po-mocowych Unii Europejskiej,
4) spíate, objetego juž poreczeniem lub gwarancja. Skarbu Paňstwa, kredytu ■wraz z odsetkami i innymi koszíami bezpošrednio zwiazanymi z tym kredytem.
tídzielenie poreczenia lub gwarancji nastepuje po ustanowieniu przez kre-dytobiorce zabezpieczenia na rzecz Skarbu Paňstwa, na wypadek roszczeň wy-nikaj^cycn z tytuhi wykonania obowiazków poreczyciela lub gwaranta. Wyko-nanie zobowiazan z tytuíu poreczenia nastepuje na wniosek kredytodawcy w przypadku útraty przez kredytobiorce zdolnosci kredytowej, po przedstawie-niu przez kredytodawce dokumentów i informacji potwierdzaj acych brak tej zdolnosci.
Poreczenia i gwarancje wykonania przez emitenta wylacznie zobowiazan 55 pieniežnych wynikajacych z obligacji mog% byč udzielane - w imieniu Skarbu Paňstwa - przez Ministra Finansów lub Rad§ Ministrów, na wniosek Ministra Finansów. Poreczenie lub gwarancja moga_ obejmowač záplate naležnošci gtównej lub naležnošci ubocznych albo obu tych naležnošci. Poreczenie lub gwarancja sa_ udzielane na wniosek emitenta obligacji. Udzielenie poreczenia lub gwarancji može nastajňč pod warunkiem, že emitent przeznacza šrodki po-chodzace z emisji obligacji na anaíogiczne cele, jak w przypadku wyžej omó-wionych požyczek i kredytów.
Rada Ministrów može równiež udzielac, na wniosek ministra wlašciwe- 56 go do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu Skarbu Paňstwa, nierezydentom poreczeň wypíaty odszkodowania z tytufu zniszcze-nia, uszkodzenia lub kradziežy nieubezpieczonych eksponatów, których wíašci-cielami lub uprawnionymi posiadaczami sq. te osoby, ježeli eksponaty te skladajú sie na wystawe artystycznaj organizowana^ w Rzeczypospolitej Pol-skiej, a ich laczna wartošč przekracza równowartosč 500 tys. euro. Poreczenie jest udzielane na wniosek organizátora wystawy.
Utworzono „Zasób majatkowy" przeznaczonv na zaspokojenie roszczeň 57 z tytuíu poreczeň i gwarancji udzielanych przez Skarb Paňstwa, na który skladaja. sie wyodrebnione akcje i udziaiy w spolkách stanowiace wiasnošč Skarbu Paňstwa. Zasób powiekszajq. akcje i udziaiy uzyskane w wyniku docho-dzenia przez Ministra Finansów, w imieniu Skarbu Paňstwa, wierzytelnosci z tytuíu udzielonych poreczeň lub gwarancji. Laczna wartosč akcji (udziaíówj podlegajacych wyodrebnieniu w daným roku powinna wynosič nie mniej niž
Nb. 55-57
40
Rozdziaíl. Sektor•finansów publicznych — zagadnienia podstawowe
58
59
60
61
0,5% lacznej kwoty poreczeň i gwarancji udzielonych w roku poprzednim, ale nie powinna jednoczešnie przekroczyč 15% lacznej wartoáci wszystkich zobo-wiazaň wynikajaeych z udzielonych poreczeň i gwarancji wedlug stanu na koniec ubiegiego roku.
Na rok 2006 wyodrqbniono akcje i udzialy w 6 spolkách o lacznej wartošci 33,8 min zl-por. rozporzadzeníe Rady Ministrów z 3.7.2006 r. w sprawie wyodrebniema akcji i udziaíów stanowiacych wfasnošč Skarbu Paňstwa do zásobu majatkowego przeznaczonego na zaspo-kojenie roszczeň z tytuiu poreczeň i gwarancji udzielanych przez Skarb Paňstwa (Dz.U Nr 120, poz. 830).
Šrodki uzyskane ze zbycia akcji (udziaíów) skladaj aeych síq na zasób raajatícowy mogq. byč przeznaczone jedynie na zaspokojenie roszczeň z tytuiu poreczeň i gwarancji udzielonych przez Skarb Panstwa. Zbycia akcji i udzialów dokonuje Bank Gospodarstwa Krajowego na zlecenie ministra wíasciwego do spraw Skarbu Panstwa wydane w porozumieniu z Ministrem Finansów. Ježeli akcje zostaíy dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym, to zbywa je minister wíasciwy do spraw Skarbu Panstwa na wniosek Ministra Finansów.
Minister Finansów wykonuje, ze srodków budžetu panstwa, zobowi^zania z tytuiu udzielonych przez Skarb Paňstwa poreczeň lub gwarancji, a w uzasadnionych przypadkach takže ze srodków zgromadzonych na rachunku rezerw poreczeniowych i gwarancyjnych Skarbu Paňstwa w Banku Gospodarstwa Krajowego. Laczna_ kwote,, do wysokosci której moga_ byč udzielane przez Skarb Paňstwa porqczcnia i gwarancje, okreála ustawa budžetowa.
Na rok 2006 usíalony w tyra zakresie íimií wynosil 3 7 mld zl.
III. Procedury ostrožno á cio we i sanacyjne
Zastosowanie procedur ostrožnošciowych i sanacyjnych (naprawczych) nastqpuje dopiero po uksztaltowaniu síq okreslonych (niekorzystnych) relacji miedzy paňstwowym díugiem publicznym a produktem krajowym brutto. Ustawa o finansach publicznych, w zaležnosci od uksztahowania sie, wyžej wspo-mnianej relacji, reguluje trzy grupy dziaian naprawczych. Charakterysryczna_ cechq. jest przy tym stopniowa gradacja srodków podejmowanych w celu przy-wrócenia požádaných Í bezpiecznych dla sektora finansów publicznych relacji paňstwowego dlugu publicznego do PKB.
W przypadku gdy wartošé relacji kwoty paňstwowego dlugu publicznego do produktu krajowego brutto jest wieksza od 50%, a nie wieksza od 55%, to na kolejný rok:
Nb. 58-61
§ 5. Paňstwowy dlug publiczny
41
11 Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budžetowej, w którym relacja defi-cytu budžetu paňstwa do dochodów budžetu paňstwa nie može byč wyžsza niž analogiczna relacja z roku biežacego,
91 relacja, o której mowa w pkt 1, stanowi górne ograniczenie relacji deficytu každej jednostki samorzadu terytorialnego do jej dochodów, jaká može zo-stač uchwalona w budžecie jednostki samorza_du terytorialnego. Ježeli jednak omawiana relacja jest wieksza od 55%>, a mniejsza od 60%, to
na kolejný rok:
1)  Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budžetowej, przyjinujac jako górne ograniczenie deficytu jego poziom zapewniajacy, že relacja dhigu Skarbu Paňstwa do produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku budžetowego, którego dotyczy projekt ustawy, be_dzie nižsza od relacji do-tyczacej poprzedniego roku budžetowego,
2)  górne ograniczenie relacji deficytu každej jednostki samorzadu terytorialnego do jej dochodów, jaká može zostač uchwalona w budžecie jednostki samorzadu terytorialnego, zostaje zmniejszone przez pomnoženie przez wspóíczynnik R, wyliczany w nastejpujacy sposób:
PDP
0,05
gdzie PKB - oznacza wartosč produktu krajowego brutto, PDP - oznacza" kwotq paňstwowego dhigu publicznego, ogloszone za poprzedni rok budže-towy, 3) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny (naležy w nim po-dač przyczyny ksztahowania sie_ niekorzystnej relacji paňstwowego dlugu publicznego do PKB, program przedsiewziec majacych na celu doprowadzenie do ograniczenia tej relacji, uwzgle_dniajacy analize^ limitów ilošciowych i ana-lizq uwarunkowaň prawnych, trzyletnia_ prognozq dotyczacq. relacji paňstwowego dlugu publicznego do produktu krajowego brutto wraz z przewidywa-nym rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju).
Najbardziej represyjne šrodki sa_podejmowane w sytuacji, gdy wartošč re- 62 lacji kwoty paňstwowego dlugu publicznego do produktu krajowego brutto jest równa lub wieksza od 60%. Poczynajac od siódmego dnia po dniu ogíoszenia íakiej relacji, jednostki sektora finansów publicznych nie mogq. udzielač no-wych poreczeň i gwarancji, a Rada Ministrów, najpóžniej w terminie miesiaca od dnia ogíoszenia tej relacji, przedstawia Sejmowi program sanacyjny majaey na celu jej ograniczenie do poziomu ponižej 60%. W kolejným roku budžeto-wym obowiazuje zákaz udzielania nowych poreczeň i gwarancji przez jednost-
Nb. 62
42               Rozdzial I. Sektor finansów publicznych - zagadnienia podstawowe
ki sektora finansów publicznych. W projekcie ustawy budžetowej na kolejný rok budžetowy oraz w uchwalonych budžetach jednostek samorzadu terytoríalnego kwota wydatków musi byč równa lub nižsza od kwoty dochodów (nie možná planowač defícytu).
Wyžej przedstawionych ograniczeň nie stosuje si$ do: 1) kwot defícytu budžetu paňstwa sfínansowanych nadwyžka^ budžetowa, z lat poprzednich, a takže sfínansowanych przychodami budžetu paňstwa po-chodzacymi ze sprzedažy wydzielonych aktywów Skarbu Paňstwa, a wy-datkowanymi na sfmansowanie reformy systému ubezpíeczenia spoíeczne-
go',
2) kwot defícytu budžetu jednostkí samorzadu terytoríalnego sfmansowanych nadwyžka^ budžetowa, z lat poprzednich, a takže sfínansowanych emisja. pa-pierów wartoáciowych, zaciajmiejymi kredytami i požyczkami w zwiazku z umowa_ zawarta_ z podmiotem dysponujacym srodkami pochodzaeymi z budžetu UE oraz niepodlegajacymi zwrotowi srodkami z pomocy udzielo-nej przez paňstwa czlonkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Procedur ostrožnošciowych i sanacyjnych nie stosuje sie_ w przypadku
wprowadzenia:
1)   stanu wojennego,
2)   stanu wyjatkowego na calym terytoríum Rzeczypospolitej Polskiej,
3)   stanu kle_ski žywiolowej na caíym terytoríum Rzeczypospolitej Polskiej.
1 Ustawa z 25.6.1997 r. o wykorzystaniu wpfywów z piywaíyzacji czešci mienia Skarbu Paňstwa na cele zwjaxane z reforma, systému ubezpieczeň spolecznych (Dz.U. Nr 106, poz. 673 ze zm).
Nb.62
Rozdzial II. Jednostkí organizacyjne sektora finansów publicznych
Literatura: T. Augustyniak-Gůma, Podmiotowošč fínansowoprawna jednostek budžeto-ch 2NUL 1979, z. 65; W. Lachiewicz, Wykonywanie zadaň z dziedziny kultury przez jednostkí samorzadu terytorialnego, Finanse Komunálne 2000, Nr 5; K. Zalega, Agencje i fun-dacie Skarbu Paňstwa, Kontrola Paňstwowa 2002, Nr 2.
§ 6. Jednostkí organizacyjne zwiazane z gospodark^ budžetowy i parabudžetowa^
Klasyczna_ jednostkí organizacyjne jest jednostka budžetowa, w ramach 63 której prowadzona jest gospodarka budžetowa tzw. metody brutto. Zgodnie z przepisami ustawy o fínansach publicznych jednostkami budžetowymi sa ta-kie jednostkí organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywaja^ swoje wydatki bezpošrednio z budžetu, a pobrané dochody odprowadzajq. na rachunek odpowiednio dochodów budžetu paňstwa albo budžetu jednostkí samorzadu terytorialnego (tzw. budžetowanie brutto). Zálety tej metody prowa-dzenia gospodarki finansowej jest možliwošč pokrywania wydatków niezale-žnie od wysokošci osívaných dochodów. Szczegóíowe ewidencjorsowanie dochodów i wydatków zapewnía scisla^ kontrolq, jawnošč procesów finanso-wych oraz egzekwowanie dyscypliny finansów publicznych. Wada jest brak zwiazków miedzy wysokošci^. osia^ganych dochodów a realizowanymi wydat-kami, co w zasadzie uniemožliwia tworzenie bodžców do racjonalnego i oszczednego wydatkowania šrodków budžetowych1. W zwiazku z tym, že jednostkí budžetowe pokrywaja, swoje wydatki bezpošrednio z budžetu, a uzy-skane dochody odprowadzaj% do budžetu, nie ustalajq. zysku ani straty. Nie dzialaje wiec w celách zarobkowych ani nie prowadzq. dzialalnošci na wíasny
C. Kosikowski, Zásady i problémy ogólne finansów publicznych, [w:] Finanse publiezne..., op, cit., s. 282.
Nb. 63