T		í,.*	i
CZ^SC DRUGA
PODSTAWOWE
POJECIA/INSTYTUCJE
PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Iljjjlljjľ
§ 6. ZASADÁ USTAWOWEGO ZWI4ZANIA
ADMINISTRACJI {GESETZMÄßIGKEIT DER VERWALTUNG)
1. Zasadá ta wiaže administracji poprzez regulacje ustawodawcze i wsku-tek tego poddaje ja. jednoczešnie kontroli sa_downictwa administracyjnego, którego zadaniem jest badanie przestrzegania ustaw przez administrate, dzia-lajaca. w ramach swoich kompetencji. Omawiana. zásad? tworza. dwa komponenty: zasadá (regula) pierwszenstwa ustawy (Vorrang des Gesetzes) i zastrze-ženia ustawowego (Vorbehalt des Gesetzes).
1. Zasadá pierwszenstwa ustawy
2.  Powyžsza zasadá stanowi o zwiazaniu administracji przez istniejace ustawy, wskazujac, že administrácia nie môže stosowac zadných šrodków, które bylyby sprzeczne z ustawa. Regula pierwszenstwa ustawy obowiazuje nieograniczenie i bezwarunkowo w calym obszarze administracji. Wynika to zreszta. z mocy wiažacej obowia.zuja.cych ustaw, co potwierdza art. 20 III Konstytucji Federálnej.
Pýtanie, czy art. 20 III Konstytucji ogranicza sie. wylacznie do ustaw w znaczeniu formálnym, czy tež do wszystkich ustaw w znaczeniu materiálnym, môže tu pozostač bez odpowiedzi. Zasadá pierwszenstwa zobowiazuje administracje, do zgodnego z ustawa. zachowania si§, nie okrešla jednak bezpos-rednio skutków prawnych w przypadku zachowaň odmiennych od tego wzoru. Jednak jakies sankcje musza, obowiazywač, o ile zasadá ta ma miec racje bytu. Sprzeczne z prawem rozporza.dzenia sa. niewažne (por. ponižej § 13 nr marg. 17); sprzeczne z prawem akty administracyjne (wi?kszoác decyzji admi-nistracyjnych - red.) sa. zasadniczo tylko zaskaržalne i podlegaja. uchyleniu (por. ponižej § 10); w stosunku do sprzecznych z prawem umów publiczno-prawnych (adrninistracyjnych)-obowia_zuje § 59 ustawy federálnej o post?po-waniu administracyjnym (por. § 14 nr marg. 36 nn.), a niezgodne z prawem statuty sa. zasadniczo niewažne, z zastrzeženiami jednakže § 214 nn. Kodeksu Budowlanego [...] (por. powyžej § 4 nr marg. 41a).
79
II. Zásada zastrzeženia ustawowego
1. Poj^cie
3. Zgodnie z reguía, zastrzeženia ustawowego administracja može dzialac wówczas, gdy jest do tego umocowana w ustawie. Reguía ta zatem wymaga wiecej niž zásada pierwszenstwa ustawy. Gdy ta ostatnia tylko (negatywnie) zakazuje naruszania obowia.zuja.cych ustaw, to omawiana zásada (pozytywnie) wymaga podstawy ustawowej dla dzialalnošci administracyjnej. Brak ustawy, odpowiednio do zásady pierwszenstwa ustawy, nie wy wohije skutku prawnego
-z-powodu braku aktywnošci administracji. Jednak w mysl reguly zastrzeženia ustawowego skutek taki wystapi.
Przyktad: Prezydent rejencji przyznaje znajdujacemu si? w gospodar-czych tarapatach przedsiebiorcy A subwencje. z budžetu (gdzie sa_ przeznaczo-ne na ten cel šrodki) w wysokošci 10 tys. DM w slad za wytyczna. ministra gospodarki. Nie ma jednak ustawy regulujúcej tego rodzaju subwencje. Przed-si§biorca B, konkurent A, uwaža przyznanie tej subwencji za naruszenie zásady zgodnošci z ustawa, (Gesetzmassigkeitsgrundsatz). Czy slusznie? Zásada pierwszenstwa ustawowego nie zostala naruszona, poniewaž nie ma ustawy, pogwaícona zostala natomiast regula zastrzeženia ustawowego (Vorbehaltsprinzip), poniewaž subwencjonowanie nastúpilo bez upowažnienia ustawowego (por. nr marg. 14).
2. Uzasadnienie
4.  Zásade, zastrzeženia ustawowego w róžny sposób wyprowadza sie z art. 20 III Konstytucji Federálnej (tak tež w orzecznictwie Federalnego Sa_du Konstytucyjnego BVerfGE 40, 237, 248; 49, 89,126; 77, 170, 230).
Jest to wa.tpliwe, poniewaž art. 20 III Konstytucji ustanawia jedynie zwia_zanie administracji ustawa.. Wynika to z tego, že zastrzeienie ustawowe w každým razie kreowane jest przez zásady konstytucyjnie gwarantowanej demokracji parlamentarnej panstwa prawnego (Rechtstaatlichkeit) i prawa podstawowe (Grundrechten). Dopiera w tym obszernym kontekšcie možná wyjašnic znaczenie i ksztalt zastrzeženia ustawowego.
5.  a) Pryncypium demokracji wymaga, aby wybrany przez naród i tak bezpošrednio demokratycznie legitymowany Parlament zajmowal si? istotny-mi decyzjami odnoszacymi si? do wspólnoty, w szczególnošci zas wydawal wažne dla obywateli regulacje. Osi^ga-siQ-to poprzez instytucje. zastrzeženia ustawowego, która zastrzega dla ustawodawcy okrešlone materie, z ta. kon-sekwencja., že administracja može od tej chwili dziaíac na podstawie ustawo-
80
wego upowažnienia, a nie z mocy wlasnej czy urzeczywistniania wtasnej wladzy. Dlatego tež instytucja zastrzeženia ustawowego jako zastrzeženia parlamentarnego zyskuje znaczenie w obszarze podzialu kompetencji.
6. b) Zasadá panstwa prawnego (Rechtstaatprinzip) wymaga, aby stosunki prawne pomiedzy panstwem i obywateíem byty regulowane ustawami pow-szechnie obowiazuiacymi, które okrešlaja. nie tylko czynnošci administracji, lecz równiež czynia. je przewidywalnymi i obliczalnymi.
7. c) W koncu wskazac jeszcze naíežy na prawa podstawowe komplekso-wo chronia.ce wolnošč i wíasnošc obywateli, które moga. byc ograniczane jedynie z przyczyn každorazowo okrešlonych w ustawie, Zastrzeženia ustawowego ze wzgledu-na-prawa podstawowe (grundrechtliche Gesetzesvorbehalt) nie powinno sie. beztrosko utožsamiac z ogófna. zasadá, zastrzeženia ustawowego. Obie instytucje pozostaja. jednak w zwia_zku, poniewaž princypia demokratyzmu i panstwa prawnego wymagaja., aby granice praw podstawo-wych ustanawiane byly przez ustawodawce. parlamentarnego.
8. d) Przedstawione powyžej w pkt. a)-c) založenia instytucji zastrzeženia ustawowego prowadza. do wniosku, že pojecie ustawy (Gesetz) (w znaczeniu takiego zastrzeženia) oznacza ustawy formalnq (formelles Gesetz) uchwalona. przez parlament. Zgodnie z tradycyjnym pogladem w zakres jej wchodza. takže rozporzadzenia prawne (Rechtsverordnungen), o ile ich trešci zostaly okrešlone formalnie ustawowo (por. art. 801 Konstytucji).
Poprzez zastrzeženie ustawowe dla administrácii rozumie sie konieczriosč upowažnienia ustawowego badž to w samej ustawie, badž w rozporzadzeniu wydanym na podstawie ustawy (formálnej). Ostatnio jednak granice te prze-biegaja. ostrzej, poniewaž w okrešlonych sprawach wymagana jest wylaczna formalno-ustawowa (formalno-parlamentarna) regulacja. [...]
3. Zasi^g zastrzeženia ustawowego i intensywnosc regulacji
9. Podczas gdy zasadá pierwszenstwa ustawy w sposób nie podlegajacy wa.tpliwošci obowiazuje w calej administracji (urze.dy nigdy nie moga. dzialac sprzecznie z ustawa.), zasieg instytucji zastrzeženia ustawowego jest dysku-syjny i sporný. Zastrzeženie ustawowe, które rozwinelo si§ w XIX w. jako instrument konstytucjonalizmu, ograniczalo sie. pierwotnie do administracji wladczej (Eingriffsverwaltung - por. powyžej § 2 nr marg. 5). Mial on funkcje. zabezpieczenia pozycji jednostek i spoleczenstwaprzed wladza.monarsza., a na konieczna. ingerencje. náležalo uzyskac przyzwolenie przedstawicielstwa národu w formie ustawy. Instrument ów mial juž wówczas funkcjej demokra-tyczno-parlamentarna. i urza_dzenia panstwa prawnego (zgoda parlamentu, forma ustawy), ograniczat sie, jednak - zgodnie z postulatami konstytucyjnymi i ówczesnymi pogla_dami - do ingerencji w sfér? wolnošci i wlasnošci. Liberálne mieszczanstwo zadalo tylko respektowania swojej sféry wlasnošciowej,
81
natomiast administracja šwiadcza.ca_ {Leistungsverwaltung), która wtedy i tak pozostawaía w stadium pocza.tkowym, nie interesowaío si?. Obszar admini-stracji wcwnetrznej, do którego zaliczaío sie. tzw. szczególne stosunki wiadcze {besondere Gewaltverhältnisse), obejmujacy szkoly, základy käme, inne základy i stosunki urzednicze, pozostawiono do regulacji samej administracji.
10. Ograniczenie síe zastrzeženia ustawowego do administracji wladczej jest niewystarczaja.ce. Rozwój w kierunku demokracji parlamentarnej, wzras-taja.ce znaczenie administracji šwiadczacej i konstytucyjno-prawne przenika-nie wszystkich sfér žycia paňstwowego poprzez Ustawe Zasadnicza wymagaja jego rozszerzenia. Jest to wíašnie o tyle konsekwentne stanowisko, gdy uwz-gledni sie pierworne i d/isifíj.szeJunkcje zastrzeženia ustawowego - mianowi-cie funkcje demokratyczne i praworzadnošci. Funkcje te obejmuja. caíy obszar paristwowošci i dlatego tež posiadaja. tak szeroki zasieg- Nie wynika z tego jednakže jakieš totálne zastrzezenie dla calej dziaíalnošci administracyjnej. Niemniej, wažne rozstrzygniecia dla obywateli i spoteczeňstwa musza. byc podjeté przez ustawodawce i winien on za nie odpowiadac (por. ponižej nr marg. 12 nn.).
11. Powstaje pýtanie, jakie materie i sprawy obejmuje zastrzezenie usta-wowe, dalej - w obrebie zakresu obowiazywania zastrzeženia - co ustawo-dawca musi sam regulowac, co delegowač w drodze rozporzadzeň i jak pre-cyzyjne winny byc regulacje ustawowe? Ustalane jest to na podstawie tzw. teorii istotnošci (Wesentlichkeittheorie) rozwinietej w orzecznictwie Federal-nego Trybunaíu Konstytucyjnego, co jednak w literaturze spotyka sie. z rosnaca krytyka- Kryterium istotnošci nie opiera sie, jak možná by wstepnie przypu-szczač, na istocie rzeczy (naturze rzeczy), lecz na tym, jak bardzo wažna, znacza.ca, rozstrzygajaca, podstawowa i intensywna jest regulacja dla ogótu i/lub obywatela, przeto wieksze wymogi sa. postawione przed ustawodawca.. Stád tež wynika intensywnosč regulacji: im bardziej w sposób trwaly dotyka sie praw podstawowych obywatela, tym bardziej precyzyjna i wežsza musi byc regulacja ustawowa. [...]
4. Poszczególne dziedziny
12. a) Administracja wladcza. Ingerencje w wolnosc i wlasnošc musza. w calošci opierač sie na podstawach ustawowych. Wynika to nie tylko z tradycyjnego ukierunkowania instytucji ogólnego zastrzeženia ustawowego w odniesieniu do administracji wladczej, lecz takže z konstytucyjnie okrešlonych praw podstawowych, które w calosci chronik wolnosc i wlasnošc obywateli. Zatem tylko ustawa lub na p0dstawie_.ustawy.mog4 one zostac ograniczone (zob. art. 2 II 4, 5 nn. Konstytucji, por. tež orzeczenia Federalnego Sadu Konstytucyjnego 6, 32,37 nn.). Zastrzezenie, z uwagi na prawa podstawowe,
82
pokrywa sie w przypadku administracji wladczej zasadniczo z ogólnym za-strzeženiem ustawowym. [...]
Upowažnienia dla administrácii do dzialaň wladczych musza byc ustawo-wo okrešlone i ograniczone ze wzgledu na trešč? przedmiot, cel i rozmiar ingerencji, tak aby ograniczenia byly przewidywalne i obliczalne. W obszarze administracji wladczej obowi^zuja. zatem surowe wymogi co do gqstošci {intensywnošci) regulacji {Regelungsdichte), co nie wyklucza w pelni zasto-sowania pojec niedookrešlonych {unbestimmte Rechtsbegriffe) i upowažnieň do uznania administracyjnego {Ermessensermächtigungen). Por. BVerfGE 8, 274, 325 - ustawa cenowa; BVerfGE 49, 89,133 nn. - § 7 ustawy atomowej; BVerfGE 52, 1, 41 - žaštrzežěhié ustawowe w prawie o ogródkach dzialko-wych; BVerwGE 56, 254, 256 nn. - § 21 ustawy o cudzoziemcach.
13.  b) Administracja šwiadczaca. Zagadnienie, czy i w jakim zakresie zastrzezenie ustawowe obejmuje te administracji, jest sporne.
Tak np. pomoc spoleczna regulowana przez federálna, ustawe o pomocy spotecznej (BSHG), promocja wyksztalcenia regulowana przez odpowiednia. ustawe federálna. (BAföG), šwiadczenie wyrównawcze w ustawie o tych šwiadczeniach (LAG) etc.
§ 31 Kodeksu Socjalnego (SGB) ustanawia nawet zastrzezenie ustawowe de lege lata poprzez stwierdzenie: Prawa i obowiqzki w sferze šwiadczeň spolecznych tego kodeksu mogq, byc ustanawiane, okrešlane, zmieniane hadí uchylane, o íle ustawa to przewiduje albo dopuszcza.
Gdyby pomimo tego przepisu przyznawano šwiadczenia spoleczne nie na podstawie ustawowej, mielibyšmy do czynienia z naruszeniem zásady pierw-szeňstwa ustawy (Vorrangprinzip)-
14.  Wyjašnič naležy nie tylko podstawowe zagadnienie, czy regulacja ustawowa tej sféry ma charakter konstytucyjny, ale tež i bardziej aktuálny problem, mianowicie, czy dalsze šwiadczenia panstwowe bez podstaw ustawowych sa možliwe. Odnosi sie to przede wszystkim do przyznawania sub-wencji lub podobných finansowych šwiadczeň paňstwa dla osob prywatnych, które dotad tylko czešciowo ustawowo zostaly uregulowane. Zgodnie z orze-cznictwem i czešcia. pišmiennictwa subwencje nie musza miec (materiálnych) podstaw ustawowych; wystarczajace jest tu raczej takže kazde inne parlamen-tarne ošwiadczenie woli poprzez budietowo-etatowe astanowienie potrzeb-nych dla subwencji šrodków (tak w orzecznictwie BVerwGE 6, 282, 287 nn.; por. takže BVerwGE 90,112,126, gdzie zreszta ostrožnie wyraža sie poglad, že podstawa ustawowa wówczas jest konieczna, gdy nasta_pi naruszenie sféry praw podstawowych osob trzecich). W pozostalým pismiennictwie wymaga sie jednak zasadniczo upowažnieň ustawowych w šwiadczeniach subwencyj-nych. [...] Budžet može bardzo ogólnie okrešlic cel, np. na rozwój górnictwa przeznacza sie 10 min DM. Zagadnienie komu, po spemieniu jakich prze-slanek, w jakiej wysokošci i w jakich warunkach ogólnie przyznane šrodki
83
běda. przydzielone, wymaga jeszcze regulacji. O íle nie ma ustawy, dokonuje tego wlašciwy minister lub inny organ wykonawczy w drodze przepisów administracyjnych (Verwaltungsvorschriften}. Dlatego wa.tpliwe jest to, czy takie ogólne wydzielenie srodków w budžecie odpowiada zasadzie parlamen-tarnej. Z uwagi na praworzadnošč nie jest to zadowalaja.ce. Podzial srodków paňstwowych, które powinny byc przydzielone dla realizacji spolecznych, gospodarczych i kulturalnych celów musi byč okrešlony przez ustawy, przy-znajace konkrétne i przewidywalne šrodki, ustanawiajac w ten sposób prawo podmiotowe obywatela.
W spolecznym paňstwie prawnym nie idzie tylko o wolnošc od paňstwa (FreíAgiŕ--vom-TSiŕaa^,--ate-iafcže-0'"Wolnosc w paňstwie i poprzez paňstwo (Freiheit im Staat und durch den Staat). Odebranie šwiadczenia paňstwowego môže stac sie. dla obywatela niemniej dotkli we niž ingerencja w wolnošc i wíasnošc (BVerFGE 40,237,249). Cofanie si? wylacznie do formúl wolnošci i wlasnošci w dzisiejszym stanie problematyki i wiašciwym rozumieniu za-strzeženia ustawowego mijaloby si? z celem.
Przyklad: Odmowa subwencji môže zagrozič podstawom bytu przedsi?-biorstwa; odmowa stypendium môže w konsekwencji prowadzič do rezygnacji ze studiów. N,aruszenie wolnošci i wlasnosci (wskutek ktorých przedsiebiorca jest zobowia_zany do wprowadzenia urzadzeň ochronnych w zakladzie, a student zobowiazany zostaje do przestrzegania pewnych punktów regulaminu studiów) moga. miec wobec wskazanych wyžej okolicznošci odmowy subwencji lub stypendium stosunkowo mniejsza. ďotkliwosc. [...]
Przy braku ustawowych uregulowaň konieczne w tej sytuacji przepisy administracyjne wskazuja., že možliwe jest w ogóle ustálenie warunków przy-znawania subwencji. Zbyt szczególowa regulacja nie jest potrzebna, poniewaž administracji naležy pozostawic zakres wystarczajacy do swobodniejszego dzialania.
15.  O zastrzeženiu ustawowym možná zreszta. mówic w odniesieniu do normálnych przypadków, mianowicie šwiadczeň spolecznych, gospodarczych i kulturalnych czy gdy šwiadczeniami objeté sa. znaczne kr?gi osôb lub przy-znaje si? je dlugookresowo.
W naglych, nadzwyczajnych sytuacjach, takich jak kl?ski žywioiowe, ale takže kryzysy gospodarcze, nie przewiduje si? upowažnienia ustawowego, bowiem konieczna natychmiastowa pomoc nie moglaby byc zagwarantowana. Wchodzi tu w gr? rodzaj kompetencii nadzwyczajnej (Notkompetenz) administracji porównywalnej do prawa natychmiastowego dzialania. [...]
16.  Do takiego wyniku dochodzi_si?,-podzielajac poglad, že prawa pod^-stawowe (Grundrechte) nie sa wylacznie prawami obronnymi (Abwehrrechte), lecz takže zawieraja komponenty paňstwa šwiadczacego (leistungsstaatliche Komponente) i dopuszczaja roszczenia o šwiadczenie - Leistungsansprüche
84
■
(Häberle, VVDstRL 30, 43 nn.). Stwierdzenie to jest wówczas uprawnione, gdy každorazowo zastrzeženie ustawowe dotyczace praw podstawowych obej-muje takže aspekt šwiadczeniowy, a regulacja ústa wo wa wymaga przyznania šwiadczenia. Ma to zwlaszcza znaczenie, gdy z uwagi na ograniczone šrodki takže kryteria/granice, odpowiednie post?powanie i przestanki odmowy ža_da-nego šwiadczenia musza. zostač wyražnie okrešlone. [...]
17. c) Szczególne stosunki prawne (szczególne stosunki wladcze - besondere Gewaltverhältnisse).
Szczególny stosunek wladczy, rozwini?ty na gruncie konstytucyjnej nauki prawa paňstwowego i administracyjnego z koncern XIX w., dotyczy bližszych zwiazków mi?dzy paňstwem a obywatelem, w szczególnošci stosunku szkol-nego, stosunku wi?žnia do zakladu karnego i innych stosunków zakíadowych oraz stosunku urz?dnika do paňstwa (stosunku urz?dniczego) i w silách zbrojných (Beamten- und Wehrdienstverhältnis). W myši doktryny, pozostaiacy w takim stosunku wladczym oby watel wciagniety jest w obr?b dzialalnošci admi-nistracyjnei w sposób nie okrešlony podstawa ustawowa i prawami podstawo-wymi. Wystarczaja.ca_ podstawa. dzialaň administracji wobec niego jest ogólna regulacja stosunków paňstwo-obywatel. Pozostawia si? administracji regu-lacj? tých stosunków w ramach zakladów (Anstalten) poprzez przepisy administracyjne i regulaminy zakladowe. Teória ta byla obecná nie tylko w okresie Republiki Weimarskiej (lata 20. - red.) lecz takže, pomimo krytyki, dlugi czas po uchwaleniu Konstytucji Federálnej z 1949 r.
Punktem zwrotnym stalo si? rozstrzygniecie Federalnego Trybunahí Kon-stytucyjnego w sprawie wykonania kary (Strafvollzugs-Entscheidung) z 14 marca 1972 r. (BverfGE, 33,1), który oddzialal takže na szkolnictwo, dopro-wadzaja.c do istotnych przewartošciowan.
18. aa) Stosunek w obr?bie zakladu karnego (Strafgefangenenverhältnis). W wymienionym wyroku Trybunalu chodzilo o nast?puja_cy przypadek:
Wi?zieň napisaí list do osoby spoza zakladu karnego, wyražajac si? w nim obražliwie, obciažajac zarzutami dyrektora zakladu, cz?šc personelu i kryty-kuja.c stosunki w wi?zieniu. List, jak zwykle, zostal przejrzany i z uwagi na obciažajaca. trešč zatrzymany. Kontrola i zatrzy mánie listu byly przewidziane w regulaminie i ordynacji wi?ziennej majacych charakter (wewn?trznych -verwaltungsinternen) przepisów administracyjnych. Wi?zieň zložyl skarg? do wlašciwego wówczas wyžszego sadu krajowego (OLG). Sa.d ten zatwierdzil zastosowanie przez administracj? šrodka represyjnego, poniewaž odpowiadalo to przeznaczeniu zakladu i celowi umieszczenia w nim wi?žnia. Podstawa ustawowa byla, zdaniem sadu, zb?dna. Odpowiadalo to tradycyjnej nauce o szczególňym stosunku wladczym, która., jak dota.d, podzielat takže Trybunal Konstytucyjny.
Ty m razem Trybunal stwierdzil krótko, že prawa podstawowe obowiazuja takže w czasie wykonania kary i že tylko na podstawie formalnie uchwalonej
85
ustawy moglyby zostac ograniczone. Tym samým odrzucil siczególny stosu-nek wladczv jako uzasadniajaca. podstawe prawna. [...]
19. bb) Wyrok w sprawie wykonania kary (Strafvollzugs-Entscheidung), majacy zasadnicze znaczenie dla wszystkich szczególnych stosunków wlad-czych musial wywrzeč wptyw na sfér? szkolnictwa objata, dotad regulacjami ministerialnymi. W krótkim czasie zapanowal poglad, že konstytucyjne zásady paňstwa prawnego i demokratyzmu zobowiazuja, ústa woda weg, aby istotne dla szkolnictwa rozstrzygniecia sam podejmowal, a nie pozostawial je administrácii szkolnej.
W tym wzglgdzie podstawowym stalo si§ rozstrzygni^cie Federalnego ~               ™~       Trybunatu Konstytucyjnego (BverfGĚ, 34,165,192f.). [...]
Kwestia, co wymaga w sferze szkolnictwa prawnej regulacji, co musi podjac ustawodawca, a co pozostawic regulacji w drodze rozporzadzeň i jak dokladné winny byč regulacje ustawowe, rozstrzygana jest w ramach wspom-nianej (nrmarg. 11) teorii istotnošci.
Istotne (wesentlich) w tym kontekšcie oznacza przede wszystkim to, czy zagadnienie jest istotne dla urzeczywistnienia praw podstawowych (por. ;.                          BverfGE, 46, 47, 79). Ustawodawca zatem musi regulowac dziedzine, szkol-
nictwa wtedy, gdy dochodzi do styku z prawami podstawowymi uczniów (art. 2 I, takže: art. 12 I Konstytucji Federálnej) i ich rodziców (art. 6 II Konstytucji). Nie ma tu róžnicy pomiedzy wkraczaniem wladczym (Eingriff) a šwiadczeniem (Leistung), poniewaž w szkolnictwie przenikaj^ sie. one nie-;.                         zaležnie od tego, že takie rozróžnienie nie ma wi^kszego znaczenia dla kry-
j|           •              terium wyodr§bnienia zastrzeženia ustawowego. Stád do istotnych zagadnieň
\\                          w obrebie szkolnictwa wymagajacych regulacji ustawowych, naleža.; cele,
ill                          trešci ksztalcenia, katalog przedmiotów, podstawowa struktura organizacyjna
j!                                szkoly (rodzaje szkól, kierunki wyksztalcenia, zásady wspóldzialania rodziców
j!                          i uczniów etc.), pozycja prawna uczniów (rozpocz^cie i zakoňczenie szkoly,
:                         egzaminy, przeniesienia i in.), jak równiež šrodki dyscyplinarne.
j                                W orzecznictwie jako istotne zagadnienia sklasyfikowano: wyrzucenie ze
[                         szkoly potraktowane jako kára porzadkowa (BverfGE, 41, 251, 259 nn.),
i'                        reforme. gimnazjalna,na šrednim szczeblu szkolnictwa (BverfGE, 45,400,417
nn.); dopuszczenie edukacji seksualnej (BVerfGE, 47,46, 80 nn); (BverwGE, 47, 194, 198 nn.), zwolnienie ze szkoly z uwagi na brak post^pów w nauce (BverfGE, 58, 257, 268 nn.), nieprzejšcie do nástupnej klasy (BverwGE, 56, 155, 157 nn.); ustálenie obowiazkowej nauki jezyka obcego (BverwGE, 64, 308, 312 nn.), agitacje polityczna. w szkole (BayVefGH, DÖV, 1982, 691).
Nie uznáno natomiast za šrodki istotne wprowadzenie reformy pisma (BverfGE, 98,218,250 nn.; kryíycznieofym Roth- Bay VBI., 1939,257 nn.), wprowadzenie 5-dniowego tygodnia nauki (BverwGE, 47, 201, 205 nn.), zmiany w procedurze egzaminacyjnej nie majacej bezposredniego wpíywu na wynik egzaminacyjny (BverwG, DVBL, 1981, 1149). [...]
I i                        86
20.  Istotnošč sprawy szkolnej ma dalej wpryw na dokladnošc regulacji (im bardziej sprawa jest wažna dla pojedynczego ucznia/studenta, tym precy-zyjniejsze winny byc regulacje ustawowe), oddzialujac ostatecznie na interpretácie art. 80 I Konstytucji Federálnej zawierajacej upowažnienia do wyda-wania rozporzadzeň. [...]
21. d) Organizacja administracji i postejpowanie administracyjne. Zastrzeženie ustawowe (Gesetzesvorbehalt) nie odnosi sie tylko do pra-
wno-materialnych stosunków pomiedzy patístwem i obywatelem, lecz roz-ciaga sie takže na organizácie i postepowanie administracyine. Budowa i struktury administracji, tworzenie podmiotów administracyjnych, kompetencje wladz i ksztaltowanie procedury admmistracyjnej musi byč co do zásad okreš-lone ustawowo. Wynika to juž z rzeczowego (merytorycznego) znaczenia, ale takže z mocno ugruntowanego przešwiadczenia, že prawa podstawowe nie realizuje sie tylko materialnie, lecz równiež poprzez tworzenie struktury i pos-tQpowanie (Ochrona praw podstawowych poprzez organizacja administracji i postepowanie). O tyle wíqc teória istotnošci ksztaítuje kierunek co do ko-niecznošci i intensywnošci regulacji.
Por. BverfGE, 40,237,247 nn. (kompetencja wladz i postepowanie administracyjne); BverfGE, 83,130,152 nn. (postepowanie administracyjne, wybór czlonków obsadzanej wieloosobowo komisji egzaminacyjnej); OVG, Münster, DÖV 1980, 528 (przeniesienie zadan panstwowych na podmioty prywatne w drodze zlecenia funkcji); co do wladztwa organizacyjnego - ponižej w § 21 nr marg. 57 nn.
22. Literatura: Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961; Rupp, Grundfragen der heutigen Vewaltungsrechtslehre, 1965, wyd. II, 1991, s. 113 nn.; Ossen-bühl, Vewaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, s. 208 nn.; Selmer, Der Vorbehalt des Gesetzes, JuS, 1968, s. 208 nn. Starek, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, s. 273 nn. [...] Niehues, Der Vorbehalt des Gesetzes im Schulwesen, DVBL, 1980, 465 nn.; Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, wyd. II, 1981; Bauer, Der Gesetzesvorbehalt im Subventionsrecht, DÖV, 1983, 53 nn.; Bethge, Parlamentsvorbehalt und Rechtsatzvorbehalt für die Kommunalverwaltung, NVwZ 1983, 577 nn.; Jarass, Der Vorbehalt des Gesetzes bei Subventionen, NVwZ, 1984, 485 nn.; [...] Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, JZ, 1984,685 nn.; [...] Götz, Klein, Starek (red.), Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterlicher Kontrolle, 1985; Von Arnim, Zur „ Wesentlichkeitstheorie" des Bundesverfassungsgerichts,DVBL, 1987,1241 nn.; Becker, Parlamentsvorbehalt im Prüfungsrecht, NJW, 1990, 273 nn.; [...] Wahl, Masing, Schutz durch Eingriff, JZ, 1990, 553 nn.; Busch, Das Verhältnis des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG zum Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt, 1992; Stober, Der Vorbehalt des Gesetzes und Verwaltungsvorschriften im Subventionsrecht, GewArch, 1993, 136 nn.; [...] Becker,
87
Staatliche Zuwendungen an Parlamentsfraktionen und der Vorbehalt des Gesetzes, NWVB1,1996, 361 nn.; [...] Haltern, Mayer, Möllers, Wesentlichkeitst-heone und Gerichtsbarkeit. Zur institutionellen Kritik des Gestzesvorbehalts DV, wyd. XXX, 1997, s. 51 nn. [...]
§ 7. UZNANIE ADMINISTRACYJNE
INIEDOOKREŠLONE POJEJCIE PRAWNE
(ERMESSEN UND UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF)
I. Uwagi wst^pne
1. Stosowanie prawa przez administrace
1. Zwiazanie ustawowe powoduje, xz wladze administracyjne sa. organami wykonujacymi ustawy i stosujacymi prawo.
Wažne znaczenie w procesie stosowania prawa mája. takže instytucje prawne uznania administracyjnego i pojecia niedookreslonego.
B.2 a) Normy prawne sa. warunkowo ustanowionymi poleceniami. W sy-tuacji, gdy konlíretny stan faktyczny wypelni ustawowa. hipotezy normy, po-winien nastajňc przewidziany w ustawie skutek prawny.
Gdy np. wtasciciel lokálu dopuszcza w nim do dzialaň przestQpczych (stan faktyczny) Í w zwiazku z tym nie gwarantuje w lokálu koniecznego spokoju (pewnošci - Zuverlässigkeif) w myši §§ 4, 15 ustawy o lokalach - GastG (hipoteza), wówczas wladza môže cofhac zezwolenie (skutek prawny).
Normy prawne sa.budowane zatem dwuczlonowo: skladaja. sie. z hipotezy i skutku prawnego; o ile przeslanki hipotezy zostana. speinione, to nastupuje skutek prawny.
Od rozwažanego tu tradycyjnego typu norm budowanych, wedíug warun-kowego schématu ješli - to, naležy odróžnič fmalnie ukierunkowane zdania prawne wystepuja.ce przede wszystkim w prawie o planowaniu (por. ponižej nr marg. 63, dalej o zróžnicowaniach tež: Brohm, NVwZ, 1988, 798).
3. b) Stosowanie prawa przebiega w czterech etapách:
-  okrešlenie i ustálenie stanu faktycznego: co w istocie stalo sie, o co faktycznie chôdzi?
— powolanie, wykladnia i ustálenie ustawowych przeslanek uwarunkowa-nia stanu faktycznego: o czym mówi hipoteza ustawowa?
89