EUROPE JSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRAG JI (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyj nych) Jerzy Šwiqtkiewicz Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa, styczeň 2005 r. Tlumaczenie podstawowe: Biuro Tlumaczeň LIDEX - Warszawa Wydanie V poprawione i zaktualizowane wedlug stanu prawnego na dzieň 1 grudnia 2004 r © Copyright 2004 by Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich ISSN 0860-8334 Adres Redakcji: Biuro RPO 00-090 Warszawa, AI. Solidarnosci 77 tel. (022) 551-77-00, fax (022) 827-64-53 SPIS TRESCI Prawo do dobrej administracji - Andrzej Zoll ................ 5 Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w warunkach polskich...................... 7 Europejski Kodeks Dobrej Administracji Przepisy ogólne - Art. 1...............................11 Podmiotowy zakres obowiazywania - Art. 2..................11 Rzeczowy zakres obowiazywania - Art. 3 ...................12 Zásada praworzadnošci - Art. 4 .........................15 Zásada niedyskryminowania - Art. 5......................17 Zásada wspólmiernošci - Art. 6 .........................19 Zákaz nadužywania uprawnieň - Art. 7....................21 Zásada bezstronnošci i niezaležnošci - Art. 8 ................21 Zásada obiektywnošci - Art. 9 ..........................22 Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne dzialanie i doradztwo - Art. 10..........................23 Zásada uczciwošci - Art. 11............................24 Zásada uprzejmošci - Art. 12...........................24 Zásada odpowiadania na pisma w jezyku obywatela - Art. 13 ...........................25 Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska wlašciwego urzednika - Art. 14..........................26 Zobowiazanie do przekazania sprawy do wlašciwej jednostki organizacyjnej instytucji - Art. 15 .................27 Prawo wysiuchania i zloženia ošwiadczeň - Art. 16 ............28 Stosowny termín podjecia decyzji - Art. 17..................29 4 Obowiazek uzasadnienia decyzji - Art. 18...................30 Informacja o možliwošciach odwolania - Art. 19 ..............30 Przekazanie podjetej decyzji - Art. 20 .....................32 Ochrana daných - Art. 21 .............................32 Prosba o udzielenie informacji - Art. 22....................33 Wnioski o umožliwienie dostepu do publicznych dokumentów - Art. 23.....................35 Prowadzenie rejestrów - Art. 24 .........................35 Informacja o Kodeksie - Art. 25 .........................35 Prawo zloženia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich - Art. 26 ...................36 Kontrola stosowania - Art. 27...........................37 Poslowie .........................................38 Wykaz ustaw, do ktorých odwolywano sie w tekšcie Komentarza................................40 Objašnienie skrótów .................................40 Poczynajac od trzeciego wydania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji uwzgledniono ušcišlenia tlumaczenia jego tekstu dokonané mie-dzy innymi przez porównanie wersji jezykowej niemieckiej i angielskiej. Zaktualizowano równiež oznaczenia numerów Dzienników Ustaw, w ktorých w miedzyczasie ogloszono teksty jednolité niektorých polskich ustaw, powolywanych w komentarzu. Tekst komentarza uzupelniono równiež tézami nowszych wyroków Naczelnego Sadu Administracyjnego. Przeredagowanie niektorých zdaň powinno przyczynič sie do wiekszej komunikatywnošci opracowania. Prawo do dobrej administracji Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjeta w grudniu 2000 r. w Nicei umiešcila w katalogu zawartych w nie} praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, že prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie sie od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpa-trzenia, bez zbednej zwloki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu ternu towarzyszy obowiazek organów i instytucji, a takže wszystkich zatrudnionych w nich Junkcjonariuszy, wlašciwego, zgodnego z prawem obywatela zalatwienia sprawy. Ježeli w wyniku dzialaň administracji wnoszqcy sprawe poniósl szkode, to przysluguje mu roszczenie o odszkodowanie. Možná byloby powiedzieč, že jest to zupelnie oczywiste. Tak, to powinno byt oczywiste, ale dopóki pomiedzy powinnošcia i rzeczy-wistošcia zachodzi znaczna róžnica, to jest konieczne stale przy-pominanie administracji jej obowiazków i ušwiadamianie obywa-telom ich praw. Inicjatorem opracowania Kodeksu Dobrej Administracji byl Roy Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Kodeks zostal opracowany przez Jacoba Södermanna ombudsmana Unii Europejskiej. Parlament Europejski zalecil we wrzešniu 2001 r. stosowanie Kodeksu w organoch i instytucjach Unii. Možná wiec traktowač Kodeks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych takže poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji. Nie ma žádných powodów przemawiqjqcych przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiazków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa mateňalnego, jak i procesowego. Ma to znaczenie dla przystosowania codziennych kontaktów obywatela z urzedem do wymogów stawianych w Unii Europejskiej. Trudno zaprzeczyč, že na tym pólu mamy nieco do zrobienia. 6 Mqjqc to na uwadze, po porozumieniu sie z Jacobem Söderman-nem, dokonališmy w Biurze RPO tlumaczenia tekstu Kodeksu i ko-mentarzem opatrzyl go dr hab. Jerzy Šwiqtkiewicz - Zastepca Rzecznika Praw Obywatelskich. Mam nadzieje, že Kodeks Dobrej Administracji z komentarzem przyda sie polskiemu obywatelowi, že pozwoli na lepszq ochrone i realizacje podstawowego prawa do dobrej administracji. Pomôže takže, mam takq nadzieje, na znacz-ne podniesienie poziomu pracy administracji, szczególnie w kon-taktach z obywatelem i j ego sprawami. Rzecznik Praw Obywatelskich Prof. Andrzej Zoll ZNACZENIE EUROPEJSKIEGO KODEKSU DOBREJ ADMINISTRACJI W WARUNKACH POLSKICH Uchwalony 6 wrzešnia 2001 r. przez Parlament Europejski „Euro-pejski Kodeks Dobrej Administracji" (KDA) zostal opracowany przez Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Södermana, bylego ombudsmana Finlandii. Podjal on tež starania rozpowszechnienia i wdražania postanowien Kodeksu takže w innych paňstwach, niezaležnie od ich przynaležno-šci do Unii Europejskiej. Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest niewatpliwie intere-sujacym aktem zaslugujacym na uznanie, mogacym przyczynič sie do lepszego dzialania organów administracji oraz stanowič gwarancje skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w rela-cjach z organami Wspólnoty Panstw. Znaczenie stosowania tego aktu takže w stosunkach wewnatrzpaňstwowych byl oby tym wieksze, že szereg panstw europejskich nie ma w ogóle ogólnego postepowania administracyjnego, a przepisy normuj ace procedure sa^ zamieszczane w poszczególnych aktach ustawowych prawa materialnego (np. Fran-cja, Litwa, Federacja Rosyjska). Može sie jednak nasuwač zasadnicze pýtanie o celowošč zalecenia j ego stosowania w sferze regulowanej prawem wewnetrznym, skoro paAstwo takie jak Polska ma od 1928 r. skodyfikowana^ procedury administracyjn^, której postano-wienia maja^ w przeciwieAstwie do KDA, charakter bezwzglednie obo-wiazuj^cy i sa^ wsparte s^dow^ kontroly oraz doktryna^ i bogatym pi-šmiennictwem prawniczym. Polska wprawdzie szczyci sie tym, že byla drugim po Austrii - obok Czechoslowacji - paAstwem w šwiecie, które juž w 1928 r.1 wprowa-dzilo ogólne post§powanie administracyjne, jednakže nie umniejsza to w niczym korzyšci, jakie daloby stosowanie EKDA równiež w polskim krajowym porz^dku prawnym. Naležy bowiem mieč na uwadze, že: 1 Rozporz^dzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o post^powaniu administra-cyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341). 8 Po pierwsze - juž w roku 1997 doprowadzilišmy do dekodyfi-kacji obowiazuj^cego Kodeksu postepowania administracyjnego (Kpa) z 1960 r., wylaczajac j ego stosowanie w sprawach podatkowych oraz w tych, w których stosuje sie przepisy Ordynacji podatkowej2. Takže przepisy innych ustaw szczególnych wylaczaja^ stosowanie Kpa, lub prze widuje j ego stosowanie „o ile przepisy niniejszej ustawy nie sta-nowi3 odmiennie"3. Co do tak szeroko stosowanej ustawy, jaka^ jest Ordynacja podatkowa, naležy zauwažyč, že wprawdzie prze widuje ona stosowanie w sprawach danin publicznych niektorých dzialów z Kpa (o udziale prokurátora, o skargach i wnioskach) - to nie prze-widuje ona stosowania przepisów ogólnych kodeksu, które odegraiy i nadal odgrywaja^ kapitalna^ role, zwlaszcza w šwietle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego. Chôdzi tu m.in. o orzecznictwo w sprawach uznaniowych oraz w sprawach, w których przepisy pra-wa zawieraja^ tzw. wyraženia niedookrešlone, nazywane tež nieostry-mi. Z žadaniem zharmonizowania obu procedur wystepowal od lat Rzecznik Praw Obywatelskich, ostatnio w wystapieniu do Ministra Finansów z dnia 29 listopada 2001 r. (nr RPO/353760/2001/V). Po drugie- naležy przypomnieč, že polski Kodeks postepowania administracyjnego stosuje sie tylko do dwóch prawnych form dziala-nia administracji publicznej: wydawania d e c y z j i oraz postano-wien (wylaczamy šwiadomie w tym miejscu wydawanie zašwiad-czen, gdyž odmowa wydania zašwiadczenia lub zašwiadczenia o zadanej trešci nastepuje równiež w formie postanowienia - art. 219 Kpa). Juž znacznie dalej poszedl polski ustawodawca w ustawie z 11 mája 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a nastepnie w aktualnie obowiazujacej ustawie z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 zm. 2004 nr 162 poz. 1692), przewidu-jac orzekanie przez sad w sprawach skarg takže na inne akty i czynnošci z zakresu administracji publicznej dotyczace uprawnien lub obowiazków wynikajacych z przepisów prawa (podkrešlenie J.Šw.), a takže na akty organów jednostek samorzadu terytorialnego, akty prawa miejscowego i akty nadzoru nad dzialalnošcia^ organów jednostek tego samorzadu (art. 3 § 2 pkt 4-7). Podobnie i w tej kwe- 2 Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). 3 Por. np. art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sadownic-twa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082). 9 stii Rzecznik Praw Obywatelskich wystepuje od lat o zainicjowanie doprowadzenia do zharmonizowania przepisów Kpa z ustawy o sa^ downictwie administracyjnym (ostatnie wystapienie z 9 listopada 2001 r. nr RPO-215691-01/V do Ministra Spraw Wewnetrznych i Administracji). Jak dotad bezskutecznie. Po trzecie - organy administracji publicznej wystepuje w obrocie prawnym stosujac nie tylko formy wladcze, ale realizuje swoje zadania takže w sferze prawa cywilnego, w tym przez zawieranie umów; po-dejmuja^ tež dzialania organizacyjne „prawnie obojetne". Procedúry ad-ministracyjne i sadowo-administracyjne, nawet w razie uwzglednienia wniosków RPO, takich spraw nie obejma^ Zaden sad cywilny nie nakáže dzialania organowi administracji publicznej zawarcia umowy, jesli przepis prawa powszechnie obowiazuj^cego nie nakáže mu tego w okre-šlonych warunkach; sad ograniczy sie tu tylko do rozstrzygniecia sporu na tie zawi^zanego stosunku prawnego (w tym o ewentualne odszkodo-wanie z tytulu niedotrzymania umowy, niewlašciwego jej realizowania lub dzialan bezprawnych). Glošna sprawa typowania i zawierania umów najmu z osobami kwalifikowanymi do zajmowania lokali z zaso-bów socjalnych mieszkaniowych gmin jest tego przykladem4. Po czwarte - procedúry administracyjne oddziarywuj^ w sposób ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji dzialaj^ w granicach uznania administracyjnego, kierujax: si§ celowošci^ nie zdeterminowana^ przepisami prawnymi, realizujme okrešlona^ p o lity ke administracyjne na szczeblu centrálnym lub terenowym lub kamuflujme niekiedy wypadki nadužyč rzekomymi wzgl§dami tej polityki. Ograniczaniu takich zjawisk služy post§powa s^dowa wykladnia art. 7 - in fine Kpa, ale stosowanie przepisów ogólnych Kpa, zawierajacych m.in. ten przepis, jest ograniezone do zakresu objetego tym kodeksem5. Juž wczešniej byly podejmowane próby przez organy Rady Európy ukierunkowania dzialalnošci organów administracji w sprawach, w których przepisy prawa pozostawiaja^ im tzw. luz decyzyjny i zapobiegania nadužywaniu uprawnien dyskrecjonalnych. Naležy tu 4 Por. uchwaia SN z 5 listopada 1997 r. Nr III ZP 37/97 (OSNAPiUS z 1998 r. nr 7, poz. 200). 5 Chôdzi tu o znany wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 (ONSA 1981 nr 1, poz. 57, OSPiKA 1982 nr 1, poz. 22 z aprobujaca^ glosa^ J. Letowskie-g o) stwierdzajacy m.in., že organ administracji dzialajacy w granicach uznania przyznanego mu przez przepisy prawne, jest obowiazany zalatwič sprawe w sposób zgodny ze slusznym interesem obywatela, ježeli nie stoi ternu na przeszkodzie interes spoleezny, a nie przekracza to možliwošci organu wynikajacych z przyznanych mu uprawnien i šrodków. 10 wymienič: rezolucje Komitétu Rady Ministrów Európy nr (77)31 z wrzešnia 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracji oraz jego rekomendacje z 11 marca 1980 r. nr (80)2 w sprawie wy-konywania dyskrecjonalnych kompetencji wladz administracyjnych. KDA nie ma mocy bezwzglednie obowiazujacej, nawet w warun-kach polskich, gdy panstwo nasze wstapilo do Unii Europejskiej. Jego postanowienia maj 3 jedynie charakter zaleceň w sprawach zalatwianych przez organy Wspólnot. Zalecenia te mog^ odegrač jed-nakže pozytywna^ role w usprawnianiu dzialalnosci administracji pu-blicznej oraz poglebianiu praworzadnošci i zaufania w stosunkach z obywatelami i innymi administrowanymi podmiotami takže w stosunkach wewnetrznych poszczególnych panstw Unii. Môže stanowič cenna^ wskazówke w postepowym interpretowaniu obowi^-zuj^cego prawa, zwlaszcza, že wskazania „kodeksu" wspólbrz-mi^ w wielu miejscach z przepisami polskich postepowaň administracyjnych oraz orzecznictwem sadowym. Nie možná równiež abstrahowač od tego, že j už podpisuj ac tzw. úklad dostosowawczy poprzedzajacy przystapienie Polski do Unii6, panstwo nasze zobowia^ zalo sie do stosowania standardów paňstwa praworzaxlnego. Kodeks jest trešciwy, a zárazem zwiezly; skladá sie z zaledwie 27 ar-tykulów; zawiera wskazania ogólne - bez zbednej kazuistyki, napisany jest komunikatywnie. Nie wylacza tež stosowania drobiazgowych wielu postanowien zawartych w polskich postepowaniach administracyjnych (w KPA - 269 artykulów, w postepowaniu podatkowym - 291). Analizujac poszczególne przepisy KDA bedziemy mogli latwiej uzmyslowič sobie, które jego postanowienia uzupelniaja^ przepisy pol-skiego prawa i praktyke jego stosowania, które zas zawieraja^ wyl^cz-nie identyczne lub zbližone regulacje. Stosowanie ich przyczyni si§ do skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów prawa a takže do sprawniejszego dzialania administracji. Poprzednie wydania opracowania spotkaly si§ z zainteresowaniem organów administracji rz^dowej i samorzadowej i byly przedmiotem szeregu spotkan pošwi§conych subsydiarnemu stosowaniu Kodeksu w polskich warunkach. Takže obywatele przyjmowani w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich wykazywali nim duže zainteresowa-nie. Spowodowalo to wznowienie pierwotnej edycji z 2002 r. Úklad Europejski ustanawiajacy stowarzyszenle mi^dzy Rzeczpospollt^ Polsky a Wspólnotami Europe] skimi i ich Panstwami Cztonkowsklmi, sporz^dzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38). EUROPEJSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRACJI przyj^ty przez Parlament Europejski w dniu 6 wrzešnia 2001 r.7 Artykul 1 Przepisy ogólne W swoich kontaktach z jednostkq instytucje i ich urzednicy przestrzegač bedq zásad zapísaných w Kodeksie dobrej administracji (zwanym w dalszym ciagu „Kodeksem"). Artykul 2 Podmiotowy zakres obowiazywania 1. Kodeks obowiazuje wszystkich urzedników i innych pra-cowników, objetých statusem urzednika w zakresie ich kontaktów z jednostkami. Pojecie „urzednika" dotyczy w dalszym ciagu zarówno urzedników, jak i pozostalých pracowników. 2. Instytucje i ich administracje podejmq niezbedne dzialania w celu zapewnienia stosowania przepisów niniejszego Kodeksu równiež przez osoby dzialajace na ich rzecz, np. przez osoby zatrudniane w ramach umów cywilnopraw-nych, rzeczoznawców oddelegowanych przez krajowe služby publiczne i praktykantów. 3. Pojecie „jednostka" obejmuje osoby fizyczne i prawne nie-zaležnie od tego, czy ich miejsce zamieszkania lub zareje-strowanej siedziby znajduje sie na terytorium jednego z paňstw czlonkowskich czy tež nie. 4. W rozumieniu niniejszego Kodeksu a) pojecie „instytucji" obejmuje instytucje lub organy Wspólnot; W oryglnale aktu zostala užyta nazwa „Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Ad-ministracyjnej". Dla uzyskania wlekszej komunikatywnošci tekstu w dalszej czešci opracowania užywa sie okrešlenia „Europejski Kodeks Dobrej Administracji" lub skrótu „KDA". 12 b) pojecie „urzednika" obejmuje urzedników lub pozostalých funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich. Artykui 3 Rzeczowy zakres obowiazywania 1. Niniejszy Kodeks zawiera ogólne zásady dobrej praktyki ad-ministracyjnej znajdujace zastosowanie w odniesieniu do calosci kontaktów instytucji i ich administracji z jednostka^ chyba že kontakty te podlegajq specyficznym przepisom. 2. Zásady przedstawione w niniejszym Kodeksie nie obowiazu-J3 w odniesieniu do relacji miedzy instytucji a zatrudnio-nymi w niej urzednikami. Te stosunki podlegajq przepisom o statusie urzedników. Art. 1 stánowi, že postanowienia Kodeksu powinny stosowač „in-stytucje" oraz ich „urzednicy" - w stosunkach z „jednostka". O ile w tíumaczeniu niemieckim uzyto okrešlenia „spoleczeňstwo" - to w tíumaczeniu angielskim uzywa sie okrešlenia: „jednostka". Roz-biežnošč ta nie ma dla nas wiekszego znaczenia, gdyž z wyjašnienia zawartego w art. 2 ust. 3 wynika, že pod pojeciem tym naležy rozu-mieč zarówno osoby fizyczne jak i prawne i to bez wzgledu na to, czy zamieszkuja^ lub maj^ prawne siedziby w krajach czlonkowskich. Regulacja pomija natomiast jednostki organizacyjne nie majúce oso-bowošci prawnej. W przeciwieAstwie do tego polski Kpa przyznaje prawa strony równiež panstwowym i samorzadowym jednostkom or-ganizacyjnym i organizacjom spolecznym - nawet nie posiadajacym osobowošci prawnej (art. 29). Podobnie art. 25 § 3 Prawa o postepo-waniu przed sadami administracyjnymi przyznaje zdolnošč saxlowa^ innym jednostkom organizacyjnym nie posiadajacym osobowošci prawnej, ješli przepisy prawa dopuszczaja^ možliwošč naloženia na te jednostki obowiazków lub przyznania uprawnien, a takže stwierdze-nia albo uznania praw lub obowiazku. Pojecie „instytucje" obejmuje organy oraz instytucje Wspólnot. Przez to niečo dziwne wyjašnienie naležy rozumieč, že pojecie „insty-tucja" odnosi sie równiež do organów wladzy, a takže do innych pod-miotów nie dajacych sie zaklasyfikowač jako organy wladzy realizujq-cych jednak funkcje administracji. „Wspólnota" jest rozumiana w znaczeniu Traktátu z Maastricht, który wprowadzil oficjalnie nazwe „Wspólnota Europejska". Okrešla on organizacje ponadnarodowa^ ma- 13 j^c^ osobowošč prawna^ wchodzax^ w sklad Unii Europejskiej8. Z art. 2 ust. 4 lit. a Kodeksu wynika, že poszczególne panstwa tworzace Wspólnote nie sa^ bezpošrednio zwiazane w stosunkach wewnetrznych postanowieniami KDA. Nie znaczy to, že ich organy (i inne instytucje publiczne) nie mog^ dobrowolnie, pomocniczo stosowač j ego postano-wien, widz^c w tym pomoc w usprawnianiu administracji9. Rozróžnienie „instytucji" oraz „urzedników" wskazuje, že chôdzi tu nie tylko o takie sytuacje, gdy osoba fizyczna bedaca równoczešnie organem (instytucja) lub kolektyw osôb w przypadku instytucji kolegiálnych wydaj3 akty lub podejmuja^ inne czynnošci finálne w ze-wn§trznym obrocie prawnym, ale takže o dzialania indywidualne urzednika zwiazane z realizacj^ zadaA instytucji. Urzednikiem, w ro-zumieniu art. 2 ust. 1 i 4 lit. b, jest przy tym nie tylko funkcjona-riusz Wspólnot majacy wyražnie okrešlony formalnie taki status (np. w Polsce przez ustawe z 18 grudnia 1998 r. o službie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483), czy ustawe z 16 wrzešnia 1982 r. o pracownikach urzedów paAstwowych - Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953) - ale takže každý inny pracownik (funkcjonariusz) zatrudniony w instytucjach Wspólnot. Art. 2 ust. 2 zobowiazuje nadto podmioty Wspólnot do podej mowa-nia dzialan, aby przepisy Kodeksu stosowaly takže osoby zatrudnione na rzecz instytucji Wspólnot na podstawie umów cywilnoprawnych, rzeczoznawcy i praktykanci oddelegowani przez instytucje krajowe. Kodeks nie dotyczy sféry stosunków wewnetrznych zacho-dzacych pomi§dzy organami (instytucjami) a pracownikami Wspólnot. Wynika to wyražnie z art. 3 ust. 2 wylaczajacych j ego stosowa-nie do relacji pomiedzy instytucjami a zatrudnionymi w nich funk-cjonariuszami. Podobne zreszta^ rozwiazanie przyjmuje polski Kpa w art. 3 § 3. Trudno bowiem przyjmowač, že pracownik organu administracji lub organ nižszego stopnia móglby si§ odwolywač, l^cznie z zaskarženiem do s^du, od wydanych polecen službowych. Wyl^cze-nie to nie dotyczy natomiast aktów dotyczacych statusu pracowni-ków przez zawi^zanie i rozwiazanie z nimi stosunku pracy (službo-wego) lub j ego zmiany. 8 Por. A. CiešliAski: Umowa stowarzyszeniowa w systemie prawa wspólnot europejskich, wyd. Unlw. Wroclawsklego, Wroclaw 1999, s. 11, 12). 9 Na temat podmiotów administrujacych, Ich typów 1 form - patrz Prawo admini-stracyjne (pojecla, Instytucje, zásady w teorii 1 orzecznlctwle): Z. Dunlow-ska, B. Jaworska-Deb ska, R. Mlchalska-Badzlak, E. Olejnl-czak-Szalowska, M. Stahl; Warszawa 2000, s. 183 1 nast. 14 Niezmiernie doniosly jest przepis art. 3 ust. 1 ustalajacy, že zásady „dobrej praktyki" dotycz^ „calošci kontaktów" instytucji i ich administracj i z podmiotami, z ktorými wchodza^ w stosunki prawne. Nálezy stád wyprowadzič wniosek, že nie sa^ one ograniczone tylko do jednej z prawnych form dziaiania administracj i unijnej - ja-ka^ jest decyzja administracyjna. O ograniczonym zakresie dziaiania polskiego Kpa i próbach jego rozszerzenia byla juž mowa we wstepie do tekstu KD A. Organami administracji publicznej, sa^ organy, w zakresie w jakim zostaly powolane z mocy prawa do zalatwiania okrešlonych spraw z zakresu administracji publicznej. Przez akty i czynnošci zalatwiane w zakresie administracji publicznej naležy ro-zumieč te z nich, które nie maj^ charakteru cywilnoprawnego. KDA w dalszych przepisach stanowi przewažnie o decyzjach, jednakže z užytego sformulowania: „calošč kontaktów" wynika, že Kodeks ten naležy stosowač nie tylko w sprawach ze stosunków administracyj-noprawnych, ale równiež w sferze innych stosunków prawnych, w które wchodza^ tak rozumiane organy administracji publicznej, w tym przede wszystkim w sferze prawa cywilnego. Nie znaczy to, i nie môže znaczyč, že dziaiania administracji mog^ negližowač przepisy prawa cywilnego, w tym procedur cywilnoprawnych. Chôdzi tu jedynie o to, aby przy dzialaniu w tej sferze mieč na uwadze posza-nowanie partnera, przy podejmowaniu czynnošci prawnych, a nawet prawnie obojetnych, w ramach autonomii woli przyslugujacej pod-miotom tých stosunków. Polski kodeks postepowania administracyjnego - w dziale VIII -Skargi i wnioski obejmuje swoim zakresem m.in. zalatwianie skarg na zaniedbania, nienaležyte wykonywanie zadan przez wlašciwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworzaxlnošci, inte-resów skaržacych oraz na przewlekle lub biurokratyczne zalatwianie spraw - nie zawežajac przedmiotu skargi do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji lub postanowien (art. 227). Z redakcji art. 234 i nástupných stanowiacych o przekazywaniu spraw zalatwianych w drodze decyzji na droge administracyjnego postepowania jurysdykcyjne-go wynika nawet, že ta czešč Kpa (dzial VIII) pošwiecona jest wlašnie kwestionowaniu zalatwiania spraw przez administracj e publiczna^ (a inne podmioty w zakresie zadaň zleconych im z zakresu tej administracji) w innych prawnych formách. Tym niemniej przepisy tej czešci Kpa dotycz^ wylacznie procedury zalatwiania skarg i wlašci-wošci organów, nie zawieraja^ natomiast wskazaň codo kryteriów zalatwiania co do ich istoty, które powinien stosowač zalatwiajacy je 15 organ. Staxl, kryteria wskazane przez KDA, moglyby tu mieč peine zastosowanie. Artykul 4 Zasadá praworzadnošci Urzednik dziala zgodnie z zasadq praworzadnošci, stosuje ure-gulowania i procedury zapísané w prawnych przepisach Wspólnot. Urzednik zwraca w szczególnosci uwage na to, aby decyzje dotyczace praw lub interesów jednostek posiadaly podstawe prawnq, a ich trešč byla zgodna z obowiazujacymi przepisami prawnymi. Przepis ten harmonizuje z art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. nakazu-jacym organom wiadzy publicznej, a wiec i organom administracji publicznej, dzialač „na podstawie i w granicach prawa" oraz z zawie-rajacym podobne postanowienie art. 6 Kpa i art. 120 Ordynacji po-datkowej. „Dobra praktyka administracyjna", o ktorej mówi Kodeks jest po-jeciem szerszym niž przestrzeganie przepisów prawa. Takie poje-cia jak „dobra administracj a", czy „dobre zarz^dzanie", užywane równiež w ustawach okrešlajacych zakres kontroli ombudsmanów i sprawowania przez nich ochrony praw obywateli i innych podmio-tów10, obejmuje niew^tpliwie takže przestrzeganie przepisów prawa. Nie možná sobie bowiem wyobrazič w paAstwie demokratycznym i praworzadnym zakwalifikowania dzialalnošci administracji narusza-jacej prawo do miana „dobrej". Przepisy prawa nakazuje tež cz§sto administracji publicznej dzialač sprawnie, uwzgl§dniač w miare mož-nošci sluszne interesy stron, informowač je o przyslugujacych im uprawnieniach, umožliwiač im udzial w post§powaniu. Nie wszystkie jednak dziaiania administracji obejmuje kryterium przestrzegania prawa. Jak dalece pojecie „dobrej administracji" i „przestrzegajacej prawo administracji" pokrywaj^ si§, zaležy w znacznym stopniu od obowiazuj^cych w daným paAstwie regulacji prawnych, upowszech-nionej wykladni prawa i utrwalonych zásad jego stosowania. W každým razie autorzy KDA woleli w nastepnych artykulach ušcišlič za- 10 Por. J. Šwi^tkiewicz: Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym; Warszawa, 2001 s. 22, 23. 16 sady postepowania administracji, dzialajacej, jak možná saxlzič, w ramach tzw. luzów decyzyjnych. Moga^ one obejmowač sfere, w których prawo upowažnia organy administracji do dzialania w gra-nicach uznania lub stosuje wyraženia niedookrešlone (zwa-ne tež nieostrymi lub niezdefiniowanymi). Stosujac subsydiarnie KDA w warunkach polskich i rozpatrujac pojecie prawa, które maja^ przestrzegač organy „dobrej administracji" nálezy odwolač sie do przepisów Konstytucji RP z 1997 r. Rozróžnia ona w rozdziale III dwa rodzaje žródel prawa: po-wszechnie obowiazuj^cego (art. 87) oraz wewnetrznie obowiazuja^ cego (art. 93). Stworzyla ona zamkniety system prawa powszechnie obowia^ zuj^cego. Stanowia^ je: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy mie-dzynarodowe, rozporzadzenia wydawane na podstawie i w celu wyko-nania ustaw oraz akty prawa miejscowego. Tylko one maja^ moc obo-wiazujax^ w stosunkach zewnetrznych organów publicznych z ogólnie okrešlonymi kategóriami podmiotów. W hierarchii aktów prawa ratyfikowane przez Prezydenta RP - za uprzednia^ zgoda^ wyražona^ w usta-wie umowy miedzynarodowe maja^ prawo pierwszeristwa przed usta-wami, ježeli ustawy nie da sie pogodzič z umow^. Dotyczy to oczywi-šcie równiež aktów prawnych Unii Europejskiej - zwlaszcza rozporza^ dzeň. Umowy ratyfikowane przez wiašciwe organy panstwowe bez uprzedniej zgody wyražonej w ustawie maj 3 moc nižsza^ od ustawy -jednakže korzystaja^ z pierwszeristwa przed aktami podustawowymi11 i moga^ byč równiež stosowane bezpošrednio, ježeli ich stosowanie nie jest uzaležnione od wy dania ustawy (art. 91 us t. 1 Konstytucji). Uchwaly Rady Ministrów, zarzadzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów maj3 wewnetrzny charakter i obowiazuja^ tylko jed-nostki organizacyjne podlegle organowi wy dajúcemu takie akty. Nie mog3 one stánowič podstawy decyzji administracyjnych skierowa-nych do obywateli (innych osob fizycznych np. cudzoziemców), osob prawnych i innych podmiotów (art. 93 ust. 1, 2 Konstytucji). Naležy przyjax:, že ta zásada, stosowana juž od lat w orzecznictwie NSA, dotyczy wydawania wszelkich aktów i dzialan wladczych. Nie znaczy to, že ješli z przepisów wewnetrznych wynikaja^ pošrednio dla obywateli i innych podmiotów korzystne rozwi^zania, organy podporzadkowane nie powinny ich stosowač. 11 Por. m.in. R. Kwiecien: Miejsce umów miedzynarodowych w porzadku prawnym PaAstwa Polskiego, Warszawa 2000 r. s. 121, 122, 173. 17 Jest to szczególnie widoczne w przypadku tzw. aktów ogólnych pomocniczych o charakterze okólników, czy pism ogólnych, zwanych tež aktami stosowania prawa12. Konstytucja nie stworzyla zamknietego systému wewnetržných aktów prawa i w zaležnošci od postanowien ustaw mog^ je wydawač takže inne organy niž wymienione w jej art. 93. Artykul 5 Zásada niedyskryminowania 1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowa-niu decyzji urzednik zapewni przestrzeganie zásady r ó wne-go traktowania. Pojedyncze osoby znajdujace sie w takiej samej sytuacji bedq traktowane w porównywalny sposób. 2. W przypadku róžnic w traktowaniu urzednik zapewni, aby to nierówne traktowanie bylo usprawiedliwione obiektyw-nymi, istotnymi wlašciwošciami danej sprawy. 3. Urzednik powstrzyma sie w szczególnosci od wszelkiego nieusprawiedliwionego nierównego traktowania osob fizycznych ze wzgledu na ich narodowosč, plec, rase, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub spoleczne, cechy genetyczne, jezyk, religie lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne; przynaležnosč do mniejszosci narodowej, posiadanq wlasnoéč, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje sek-sualne. Jak juž wspomniano w komentarzu do art. 4 kolejné przepisy KDA, w tym art. 5, odnosza^ sie przede wszystkim do sytuacji, gdy organy administracji publicznej dzialaja^ w ramach luzów decyzyjnych. Przepisy te maj3 na celu przeciwdzialanie nadužywaniu wladzy i dowolnošci, gdy przepisy prawa materialnego nie zawieraj^ wyražnych postanowien wi^žacych organy administracji. Wskazania zawarte w art. 5 Kodeksu harmonizuje z niektorými tézami zawartymi w orzeczeniach NSA, SN oraz TK, wyprowadzanymi z ogólnych przepisów polskiej Konstytucji 12 Tak np. art. 14 § 1 pkt 2 ustawy z 29 slerpnla 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zrn.) stanowl, že Minister Flnansów dažac do zapew-nlenla jednolitego stosowania prawa podatkowego dokonuje w szczególnosci je-go urzedowej Interpretacjl uwzgledniajac orzecznlctwo sadów 1 Trybunalu Kon-stytucyjnego. 18 oraz przepisów ustawowych, glównie z Kpa. Art. 5 i nastepne szczegó-lowej uzupelniaja^ orzecznictwo polskich sadów. Przypomnijmy, že w cytowanym juž wyroku z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 NSA13 powoluje sie na art. 7 in fine Kpa stanowiacy m.in., že organ administracji zalatwiajac sprawe ma mieč na wzgle-dzie interes spoleczny oraz sluszny interes obywatela, stwierdzil že uznanie administracyjne w warunkach panstwa praworzaxlnego stra-cilo swój dotychczasowy charakter. Organ dzialajac w granicach uznania ma obowi^zek zalatwič sprawe w sposób zgodny ze slusznym interesem obywatela, ježeli nie stoi tému na przeszkodzie interes spoleczny, ani nie przekracza to možliwošci organu, wynika-jacych z przyznanych mu uprawnien i šrodków. Uzasadnienie decyzji negatywnej dla strony winno wykazač oczywišcie te przeszkody w myši art. 107 § 1, 3 Kpa, gdyž równiež tzw. decyzje uznaniowe po-winny zawierač uzasadnienie faktyczne i prawne. Zasadá równego traktowania osôb, znajdujacych sie w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wspólbrzmi z teza^ innego wyroku NSA nr II SA 1161/8414, že „z konstytucyjnej zásady równošci obywateli wobec prawa wynika prawo obywateli do oczeki-wania, že w takich samých sytuacjach prawnych i faktycznych mog^ oczekiwač od organów administracji takich samých rozstrzygnieč". Art. 5 ust. 2 KDA wskazuje, že równiež w tym traktowaniu musz^ byč usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi wlašciwošciami danej sprawy, czyli mówiac inaczej, že strony nie znajdowaly sie „w takiej samej sytuacji", o ktorej mówi ust. 1. Wylaczenie wplywu na ocene równošci w traktowaniu stron takich cech, o ktorých mówi ust. 3 art. 5 jak: narodowošč, plec, rasa, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub spoleczne, cechy genetyczne, jezyk, religie (stosunek do religii), przekonania polityczne, stan posiadania wlasnošci, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje seksualne sa^ oczywiste i wynikaja^ takže z Konstytucji RP (por. np. art. 32, 33, 35, 37, 38). Kryterium wplywu na ocene równošci praw musi oczywišcie uwzgledniač wzgledy szczególne jak np., že pewne prace musz^ byč wylaczone w stosunku do kobiet wlašnie z uwagi na ich dobro, a wiek lub stan zdrowia môže wylaczač przyznanie obywatelowi okre-šlonego uprawnienia (np. pozwolenia na broA, licencji pilota), badž naloženia na niego okrešlonego obowiazku (np. služby wojskowej). 13 Patrz odsyiacz „5". 14 ONSA z 1984 r. nr 2, poz. 97. 19 Wynikaja^ one zreszt^ z obowiazujacych przepisów prawa materialne-go. Ograniczenie w mechanicznym stosowaniu zalecen z ust. 3 wyni-kaj^ zreszta^ z ust. 2, gdyž zróžnicowanie takie bedzie dopuszczalne, a niekiedy konieczne jako „usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi wlašciwošciami danej sprawy". Artykui 6 Zasadá wspólmiernošci 1. W toku podejmowania decyzji urzednik zapewni, že przyje-te dzialania pozostanq wspólmierne do obranego celu. Urzednik bedzie w szczególnošci unikač ograniczania praw obywateli lub nakladania na nich obciažeň, ježeli ograni-czenia te lub obciaženia bylyby niewspólmierne do celu prowadzonych dzialaň.15 2. W toku podejmowania decyzji urzednik zwróci uwage na stosowne wywaženie spraw osôb prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Art. 6 ust. 1 Kodeksu zawiera bardzo wažna^ zásade wspólmiernošci w stosowaniu šrodków w celu osi^gniecia zamierzone-go celu. Cele te wytycza czesto ustawodawca, niekiedy w preambule ustawy, niekiedy celowe jest siegniecie do uzasadnienia projektu ustawy i dyskusji nad jej projektem w parlamencie. Niekiedy ustawodawca nakazuje miarkowanie przewidzianych šrodków prawnych tak, aby uwzgledniač interes zobowi^zanego. I tak art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) stanowi, že organ egzekucyjny stosuje šrodek egzekucyjny, który prowadzi bezpošrednio do wyko-nania obowiazku, a spošród kilku šrodków egzekucyjnych - šrodek lub šrodki naj mni ej uci^žliwe dla zobowi^zanego. Stosowanie šrodków, w myši § 3, jest niedopuszczalne gdy egzekwowany obowia^ zek zostal wykonany - albo stal sie bezprzedmiotowy. Ust. 2 art. 6 wspólbrzmi z art. 7 in fine polskiego Kpa, o którym juž byla mowa na wstepie komentarza do art. 5 - pierwszego z arty- 15 Wprawdzie w tekšcie niemieckim i angielskim KDA užyto okrešlenia „obywatel" („der Bürger", „citizen") - to nie možná sobie wyobrazič, aby tak wažna zasadá nie miaia zastosowania do jednostek nie bedacych osobami fizycznymi. 20 kulów Kodeksu, zawieraj^cego wskazanie postepowania organów ad-ministracji, dzialajacych w sferze „luzów decyzyjnych". Wykladnia NSA tego polskiego przepisu nakazywala - jak pamietamy - organowi pozytywne zalatwianie „slusznej" sprawy obywatela, ješli nie kolido-walo to z interesem spolecznym, a nie przekraczalo možliwošci organu wynikajacych z przyslugujacych mu kompetencji i šrodków16. Ustálenie w jakiej relacji pozostaje interes obywateli do interesu pu-blicznego i czy sa^ one do pogodzenia wymaga ich „wywažania" -na co wskazuje ust. 2 art. 6 KDA. Na uwage zasluguje tu wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. nr SA/Sz 852/9917 w sprawie zanie-chania poboru podatku. Nie ulega watpliwošci, že wyegzekwowanie obowiazku podatkowego lezy w interesie publicznym, gdyž podatki zasilaja^ dochody budžetów panstwa i samorzadów terytorialnych. Z drugiej jednak strony ješli by doprowadzono do úpadku tego przedsiebiorstwa, to szkode ponióslby nie tylko jego wlašciciel, ale straciliby prace zatrudnieni w nim pracownicy, którzy zwróciliby sie o pomoc ze šrodków publicznych, a budžet stracilby jedno ze žródel dochodów. Zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego prowadzil zatem w konkrétnej sprawie do udzielenia ulgi w splace-niu naležnošci podatkowych. Dalszy postep w stosunku do cytowanego uprzednio wyroku z 1981 r. stanowi równiež wyrok NSA z 10 wrzešnia 2002 r. nr IV S.A. 1141/02, wydany w wyniku skargi zložonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie uchwalenia przez Rade Gminy W. W. planu zagospodarowania przestrzennego i rozpoznania zarzutów za-interesowanych wlašcicieli nieruchomošci. Wskazuje sie tam miedzy innymi, že przepisy prawa naležy stosowač w stopniu i zakresie mož-liwie najmniej uciažliwym dla ich adresatów, a interes ogólny nie jest jedynym, który naležy uwzgledniač i nie ma on charakteru nadrzed-nego nad innymi dobrami. Wywažač zatem naležy wszystkie uwarun-kowania.18 16 Na témat uznania administracyjnego i kontroli prawidlowošci dziaiania admini-stracji publicznej pisze szerzej w publikacji J. Šwi^tkiewicz: Rzecznik Praw Obywatelskich... - j.w. s. 76-82, cytujac tam ewolucje pogladów autorów poczynajac od konca XIX wieku. 17 Rzeczpospolita Nr 34 z 9-10 lutego 2002 r. C-2; Sad Najwyžszy oddali! 6 lute-go 2002 r. rewizje nadzwyczajna^ Ministra Sprawiedliwošci od tego wyroku NSA. 18 Rzeczpospolita Nr 227 z 28-29 wrzešnia 2002 r., C-2). 21 Artykui 7 Zákaz nadužywania uprawnieň Z uprawnieň urzednik može korzystač wylacznie dla osiagnie-cia celów, dla których uprawnienia te zostaly mu powierzone mocq odnošnych przepisów. Urzednik odstapi w szczególnošci od korzystania z uprawnieň dla osiagniecia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogq byč uzasadnio-ne interesem publicznym. Przepis ten powtarza w zasadzie postanowienia wynikajace j už z art. 4 (zásady praworzadnošci) oraz z art. 6 (zásady wspólmiernošci w stosunku do obranego celu). Cel powinien wynikač z podstawy prawnej dziaiania organu lub interesu publicznego. Naruszenie tych zásad przepis kwalifikuje jako nadužycie uprawnieň przez urzednika, co može skutkowač jego odpowiedzialnošcia^ Artykui 8 Zásada bezstronnosci i niezaležnosci 1. Urzednik dziala bezstronnie i niezaležnie. Urzednik po-wstrzyma sie od wszelkich arbitralnych dzialaň, które mo-gq mieč negatywny wplyw na sytuacje jednostek, oraz od wszelkich form faworyzowania, bez wzgledu na motywy ta-kiego postepowania. 2. Na postepowanie urzedników nie bedzie mial wplywu, w žadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy, ani tež nie bedzie wplywač presja polityczna. Urzednik nie bedzie uczestniczyl w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski czlonek jego rodziny mialby interes finansowy. Bezstronnošč i obiektywizm dziaiania urzednika oraz przeciwsta-wienie sie ewentualnym naciskom politycznym lub innym wynika w polskich warunkach zarówno z przepisów postepowania administracyjnego jak i tzw. pragmatyk urz§dniczych. I tak m.in. art. 8 Kpa nakazuje organom administracji publicznej prowadzič postepowanie w taki sposób, aby poglebiač zaufanie obywateli do organów Panstwa oraz podnosič šwiadomošč i kultuře prawna^ obywateli (podobnie art. 121 Ordynacji podatkowej). Art. 24, 25 Kpa normuje szczególowo 22 przypadki wylaczenia sie od zalatwienia danej sprawy pracownika organu administracji (oraz organu) w sytuacjach, w ktorých mogloby dojšč do wplywu okrešlonych j ego powiazaň osobowych, majatko-wych na rozstrzygniecie sprawy lub nawet do podej rzenia o stronni-czošč (podobnie art. 131, 132 Ordynacji podatkowej). Skutki nie wylaczenia sie pracownika lub organu okrešlaja^ art. 145 Kpa i art. 240 Ordynacji podatkowej, nakazuj ace wzno wienie postepowania zakon-czonego decyzja^ ostateczna^ Przepisy ustawy z 1982 r. o pracownikach urzedów paňstwowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953) w art. 17, ustawy z 1998 r. o siuž-bie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) w art. 67 oraz ustawy z 1990 r. o pracownikach samorzadowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w art. 15 równiež nakazuje pracownikom zachowanie obiektywizmu w toku zalatwiania spraw i równego trak-towania stron. Naruszenie tých zásad môže spowodowač odpowie-dzialnošč dyscyplinarna^ urzednika, nie mówiac juž o odpowiedzial-nošci kárnej w skrajnych wypadkach z art. 231 Kodeksu karnego z 1997 r. (tzw. przestepstwo urzednicze). Ustawa o službie cywilnej zawiera nadto zákaz nalezenia urzedników do partii politycznych a takže pelnienia funkcji w zwiazkach zawodowych (art. 69 ust. 4, 5). Zákaz nalezenia do partii politycznych wydal sie Rzecznikowi Praw Obywatelskich za daleko idacy, co spowodowalo zaskarženie przez niego odpowiednich przepisów tej ustawy i innych do Trybuna-lu Konstytucyjnego, który jednak nie podzielil tých watpliwošci. Artykul 9 Zasadá obiektywnosci W toku podejmowania decyzji urzednik uwzgledni wszystkie istotne czynniki i przypisze každému z nich nalezne mu zna-czenie; nie uwzglednia sie zadných okolicznosci nie naleža-cych do sprawy. Przepis ten uzupelnia art. 8. Chôdzi w nim o to, aby przy roz-strzyganiu danej sprawy nie sugerowač sie okolicznošciami nie zwia^ zanymi z ta^ sprawy (np. przy kwalifikowaniu mieszkarica do jednej z form pomocy spolecznej nie možná brač pod uwage tego, czy realizuje on okrešlone zobowiazania np. podatkowe). 23 Artykul 10 Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne dzialanie i doradztwo 1. Urzednik dziala konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i w swoim stosunku do dzialalnošci admi-nistracyjnej instytucji. Urzednik przestrzega obowiazujq-cych w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie ist-niejq uzasadnione powody, które usprawiedliwialyby odej-šcie w indywidualnym przypadku od tých praktyk. Te powody nálezy przedstawič na pišmie. 2. Urzednik uwzglednia uzasadnione i sluszne oczekiwania jednostki, które wynikajq z dzialaň podejmowanych przez danq instytucje w przeszlošci. 3. W razie potrzeby urzednik služy jednostce porady dotyczq-cq možliwego spôsobu postepowania w sprawie wchodzqcej w zakres jego dzialania oraz dotyczqcq požadanego spôsobu rozstrzygniecia sprawy. Ust. 1 i 2 nawiazuj^ do przyjetych w praktyce precedensów. W art. 5 Kodeksu chodzilo o równe traktowanie (w takich samých sytuacjach) osôb w porównywalny sposób. Art. 10 ust. 1, 2 odnosi sie natomiast do przestrzegania uksztaltowanej w czasie praktyki zalatwiania okrešlonych rodzajowo spraw, w zbližonych wa-runkach. Opinia spoieczna przyzwyczaja sie do okrešlonego spôsobu postepowania organów administracji publicznej i wszelkie odstep-stwa w jednorodnych sprawach powoduja^ napiecia i podejrzenie organów o subiektywizm, a niekiedy o nadužycia. Ješli wiec zmienia sie sytuacja wymuszajaca koniecznošč odejšcia od dotychczasowej praktyki (np. wskutek ograniczen budžetowo-finansowych, czy wy-st^pienia koniecznošci uwzglednienia innych priorytetów) organ administracji powinien uzasadnič to odejšcie. Udzielenie stronom pouczenia i wyjašnien (ust. 3) wynika z art. 9, 11 Kpa oraz art. 121 Ordynacji podatkowej. W myši art. 14 § 4-6 Ordynacji podatkowej urzednik jest obowiazany, na zadanie podatni-ka, poinformowač go o zakresie stosowania przepisów prawa podat-kowego w jego sprawie, w ktorej nie wszczeto postepowania lub kon-troli podatkowej. Takže zastosowanie sie przez podatnika do urzedo-wej interpretacji prawa podatkowego, o ktorej mówi art. 14 § 1 pkt 2 Ordynacji, nie môže mu szkodzič (art. 14 § 6). 24 Artykui 11 Zásada uczciwošci Urzednik powinien dzialač bezstronnie, uczciwie i rozsadnie. Wydaje sie, že ješli urzednik bedzie spelnial warunki przewidziane w poprzednich przepisach, to jego dzialania beda^ „bezstronne, uczci-we i rozsadne". Artykui 12 Zásada uprzejmošci 1. W swoich kontaktach z jednostkq urzednik pozostaje uslu-godawcq i zachowuje sie wlašciwie, uprzejmie i pozostaje dostepny. Odpowiadajac na korespondencje, rozmowy tele-foniczne i poczte elektronicznq (email), urzednik stará sie byč možliwie jak najbardziej pomocný i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pýtania možliwie jak najbardziej wyczerpujaco i dokladnie. 2. Ježeli urzednik nie jest wlašciwy w danej sprawie, kieruje obywatela do urzednika wlašciwego. 3. W przypadku popelnienia bledu naruszajacego prawa lub interes jednostki urzednik przeprasza za to i stará sie skorygowač negatywne skutki popelnionego przez siebie biedu w jak najwlašciwszy sposób, informujíc o ewentual-nych možliwošciach odwolania sie zgodnie z art. 19 Kode ksu. Zásada uprzejmošci powinna wynikač z poczucia služebnej funkcji pracowników urzedów panstwowych w stosunku do spole-czenstwa oraz kultury osobistej urzednika. Obywatele czesto skarža^ sie na wynioslošč i zbywanie ich w toku zalatwiania spraw w urze-dach. Uprzejmošč jest niezbedna zwlaszcza w obecných czasach, w których obywatel czuje sie zagubiony w powodzi przepisów, czesto zmieniajacych sie, niezharmonizowanych ze soba^ i niekomunikatyw-nych. Rzecznik Praw Obywatelskich IV kadencji stwierdzil, že w toku wizytacji województwa podlaskiego w marcu 2002 r. pracownicy jego Biura przyjeli 380 obywateli i rozpatrzyli okolo 410 spraw, zalatwia-jac polow§ ich na miejscu. W sprawach tych chodzilo bowiem o zo- 25 rientowanie interesantów o stanie prawnym i služacych im upraw-nieniach w przedstawionych sprawach19. O uprzejmošci i žyczliwošci, która^ powinien okazywač urz§dnik w kontaktach z obywatelami stanowi wyražnie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzadowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1593 ze zm.). Nie znajdujemy niestety tego stwierdzenia w innych pragmatykach urzedniczych. Z przepisem art. 12 ust. 1 KDA koresponduje jego art. 22 i 23 mówi^ce szczegó-lowo o udost§pnianiu ob3rwatelom žádaných informacji oraz o udo-st§pnianiu im dostepu do publicznych dokumentów. Podobnie art. 61 Konstytucji, i ustawa z 6 wrzešnia 2001 r. o dostepie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198). Obowiazek przekazania sprawy skierowanej do niewlašciwego organu wlašciwemu organowi wynika równiež z art. 65 polskiego Kpa. O skierowaniu tym powiadamia si§ wnosz^cego podanie. Pomimo pierwotnego wniesienia podania do niewlašciwego organu, uwaža sie je za wniesione z zachowaniem terminu, ježeli tylko to bledne wnie-sienie nastapilo przed upfywem przypisanego dla sprawy terminu. Art. 12 ust. 3 Kodeksu wskazuje na obowiazek samokrytycznej oceny bl§du popelnionego przez pracownika organu administracji. Žle jest ješli pracownik popelnia biedy zalatwiajac sprawy, ale jesz-cze gorzej, gdy maj^c šwiadomošč tego, trwa w bezczynnošci i ani nie przeprasza obywatela ani nie usiluje biedu tego naprawič, udzie-lajac stronie porady, jak naležy zapobiec skutkom blednego poinfor-mowania (np. w przypadku uplywu terminu do wniesienia odwolaw-czego šrodka prawnego - o možliwošci wystapienia o przywrócenie terminu). Art. 58 § 1 polskiego Kpa przewiduje np., že przywrócenie terminu jest možliwe na prosbe zainteresowanego, ješli uprawdopo-dobniono, že uchybienie nastapilo bez jego winy. Artykui 13 Zasadá odpowiadania na pisma w jezyku obywatela Urzednik zapewni, že každý obywatel Unii lub každá pojedyň-cza osoba, która zwróci sie na pismie do instytucji w jedným z jezyków traktátu, otrzyma odpowiedž w tym samým jezyku. Zasadá ta obowiazuje takže w miare možliwošci do osôb praw- Por. Wypowledž prof. A. Z o 11 a: Wraženia z Podlasia („Rzeczpospolita" Nr 71 z 25 marca 2002 r. C-l). 26 nych, jak i stowarzyszeň (organizacji pozarzadowych) oraz pod-miotów gospodarczych. W polskim Kpa brak jest przepisu odpowiadaj^cego art. 13 KDA. Jedynie art. 69 § 2 stáno wi, že w protokolach przesluchania osoby, która zložyla zeznanie w jezyku obcym, nálezy podač w przekladzie na jezyk polski trešč zložonego zeznania oraz wskazač osobe i adres tlumacza, który dokonal przekladu. Tlumacz ten powinien podpisač protokol przesluchania. Podobne postanowienie zawiera art. 174 § 2 Ordynacji podatkowej. Art. 10 ust. 2 ustawy z 7 paždziernika 1999 r. o jezyku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999) stáno wi, že nazwom i tekstom w jezyku polskim „mog3 towarzyszyč wersje w przekladzie na jezyk obey w wy-padkach i granicach okrešlonych w rozporzadzeniu ministra wlašci-wego do spraw administraeji publieznej". Artykul 14 Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska wlasciwego urzednika 1. W terminie dwóch tygodni wydaje sie potwierdzenie odbioru každego pisma skierowanego do instytueji lub každego skierowanego do niej zažalenia, chyba že w tym terminie možná przekazač merytoryeznie uzasadnionq odpowiedž. 2. W odpowiedzi lub potwierdzeniu odbioru podaje sie nazwi-sko i numer telefonu urzednika zajmujacego sie danq sprawy oraz stáno wisko službo we. 3. Nie ma koniecznosci przekazywania potwierdzenia odbioru ani odpowiedzi w przypadkach, w ktorých pisma lub zažalenia spelniajq znamiona nadužycia ze wzgledu na ich nadmierny liezbe, ciagle powtarzanie lub bezsensowny charakter. Polski Kpa przewiduje w art. 63 § 4 obowiazek potwierdzenia przez urzednika wniesienia podania, ale wylacznie wtedy, gdy wno-szacy je tego zažada. Potwierdzenia dokonuje sie, w przeciwieAstwie do art. 14 ust. 1 KDA, „od reki". KDA pozostawia na to organowi czas do dwóch tygodni, chyba že w tym czasie istnieje možliwošč przekazania odpowiedzi co do istoty sprawy („merytoryeznie uzasad-nionej odpowiedzi"). Art. 14 ust. 2 Kodeksu wymaga w pišmie zawierajacym odpowiedž urzedu lub w potwierdzeniu odbioru pisma nazwiska i nu- 27 meru telefonu urzednika zajmujacego sie dana^ sprawy. Co do potwierdzenia odbioru i informacji o prowadzacym sprawe polski Kpa wyražnie wymagania takiego nie zawiera, chociaž obowiazek taki možná wypro-wadzič z Konstytucji oraz aktualnie z ustawy o informacji, jesli obywa-tel lub inny podmiot tego zažada (art. 61 Konstytucji, art. 2 i nastepne ustawy z 6 wrzešnia 2001 r. o dostepie do informacji publieznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Nie ulega tež watpliwošci, že potwierdzajac przyje-cie podania pracownik urzedu b§dzie musia! uwidocznič swoje nazwi-sko. W przypadku wydania decyzji art. 107 § 1 Kpa przewiduje wyražnie obowiazek zamieszczenia pod decyzji podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska službowego osoby upowažnionej do jej wydania (analogieznie art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Co do reagowania na przypadki pieniactwa lub bezsensownošci po-nawianych pism (art. 14 ust. 3 KDA), sprawe t§ normuje art. 239 § 1 Kpa (w dziale skargi i wnioski) upowažniajacy organ do ograniezenia sie do podtrzymania swego poprzedniego stanowiska. W sprawach za-latwianych w formie decyzji može mieč zastosowanie art. 105 § 1 Kpa stanowiacy o umorzeniu postepowania w drodze decyzji z powodu bezprzedmiotowošci post§powania (art. 208 Ordynacji podatkowej)20. Artykul 15 Zobowiazanie do przekazania sprawy do wlaéciwej jednostki organizacyjnej instytueji 1. W przypadku skierowania lub przekazania adresowanego do instytueji pisma lub zažalenia do dyrekeji generálnej, dy-rekeji lub wydzialu, które nie sq upowažnione do rozpatrze-nia pisma lub zažalenia, ich jednostki organizacyjne zapew-niq, že akta niezwlocznie zostanq przekazane do wlaéciwej jednostki organizacyjnej instytueji. 2. Jednostka organizacyjna, do ktorej pierwotnie wplynelo písmo lub zažalenie, informuje jego autora o dalszym przeka-zaniu sprawy, podajac przy tym nazwisko i numer telefonu urzednika, do którego akta zostaly skierowane. 3. Urzednik zwróci uwage osôb lub innych jednostek na ewen-tualne biedy i braki w dokumentácii, dajac im možliwošč ich skorygowania. Por. wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r. (II SA 919/81) ONSA 1982, nr 1 poz. 5, OSPiKA 1983 nr 4, poz. 80 - glosa J. Borkowskiego. 28 Postepowanie, w razie skierowania pisma do niewlašciwego organu zostalo j už czešciowo omówione w komentarzu do art. 12 KDA. W tym miejscu przypomnieč nálezy, že w myši art. 66 § 3 polskiego Kpa, zasadá przekazania sprawy blednie wniesionej wlašciwemu organowi, nie dotyczy sytuacji, gdy w sprawie jest wlašciwy sad. W takim wypad-ku podanie zwraca sie wnoszacemu z odpowiednim pouczeniem. Wno-szacy podanie musi bowiem zdecydowač, czy chce podjač postepowanie w tym trybie i dopelnič wymogów procedury sadowej. Artykul 16 Prawo wysluchania i zloženia oswiadczeň 1. W przypadkach, dotyczacych praw lub interesów jednostek osôb, urzednik zapewni respektowanie praw do obrony na každým etapie postepowania zmierzajacego do wydania de-cyzji. 2. W przypadkach, w ktorých môže zostač wydana decyzja dotyczaca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo przed podjeciem decyzji przedstawič swoje uwagi na pišmie i w razie potrzeby przedstawič ustnie swoje spostrzeženia. Art. 16 ma zagwarantowač stronom možliwošč uczestniczenia w toku postepowania wyjašniajara-dowodowego poprzedzaj^cego wy-danie decyzji w sprawie. Dotyczy to zarówno skladania wniosków co do prowadzonego postepowania jak i innych spostrzežeň w formie pi-semnej lub ústnej. Uprawnienia strony w polskim postepowaniu ad-ministracyjnym sa^ bardziej uszczególowione i okrešlane sa^ znaným sloganem: „nic o stronie bez strony". I tak m.in. organ ma obowiazek udostepnič stronie przegladanie akt sprawy oraz sporzadzenie z nich notatek i odpisów (art. 73 Kpa), na jej wniosek môže przesluchiwač nowych šwiadków lub bieglych. Zadanie strony przeprowadzania do-wodu organ jest obowiazany uwzglednič, ježeli jest to znaczace dla sprawy (art. 77 § 3, art. 78 § 1). Ma prawo brač udzial w przeprowa-dzaniu dowodów, zadawač pýtania šwiadkom, bieglym i innym stronom (art. 79). Okolicznošč faktyczna môže byč uznaná za udowod-niona^ ježeli strona miala možliwošč wypowiedzenia sie co do prze-prowadzonych dowodów, chyba že zalatwienie sprawy nie cierpi zwloki ze wzgledu na niebezpieczenstwo dla žycia lub zdrowia ludz-kiego albo ze wzgledu na grožax^ niepowetowana^ szkode materiálny (art. 81). Przed wydaniem decyzji organ jest obowiazany umožliwič 29 stronie wypowiedzenie sie co do žebraných dowodów i materiaiów oraz zgloszonych žaxlaň, chyba že zachodza^ przeciwwskazania, o ktorých byla mowa (art. 10 § 1). Zbližone, chociaž niečo wežsze gwaran-cje dla stron przewiduje Ordynacja podatkowa (art. 188, 192, 200). Czy polskie regulacje procedurálne bardziej szczególowe i bardziej wymierne chroni^ce prawa strony w postepowaniu wyjašniaj^co-do-wodowym eliminuje przydatnošč pomocniczego stosowania postano-wien art. 16 KDA? Wydaje sie, že trzeba mieč na uwadze to, co zostalo powiedziane we wprowadzeniu do niniejszego opracowania oraz w komentarzu do art. 3 Kodeksu. Chôdzi tu o szeroki zakres j ego mo-cy obowiazujacej obejmujacy caloksztalt dzialalnošci publicznych organów administruj^cych, a nie tylko o poszczególne jej fragmenty i niektoré prawne formy dzialania wynikaj^ce z zawežen polskich procedur administracyjnych. I w tym tkwi jego znaczenie. Uwaga ta dotyczy odpowiednio takže znaczenia innych przepisów KDA. Artykul 17 Stosowny termín podjecia decyzji 1. Urzednik zapewni, že w sprawie každego wniosku lub každe-go zažalenia skierowanego do instytucji zostanie podjeta decyzja w stosownym terminie, niezwlocznie, a w každým razie nie póžniej niž w dwa miesiace od daty wplywu tego wniosku lub zažalenia. Takie samo uregulowanie obowiazuje w odnie-sieniu do odpowiedzi na pisma jednostek i do przekazywania odpowiedzi na informacje administracyjne przekazywane przez urzednika swoim przeložonym wraz z prosby o wydanie poleceň w sprawie podjecia koniecznych decyzji. 2. Ježeli ze wzgledu na zložony charakter sprawy decyzja w sprawie wniosku lub zažalenia nie môže zostač wydana w podaným powyžej terminie, urzednik przekaže wnoszacemu stosownq wiadomošč možliwie jak najszybciej. W takim wypadku o ostatecznej decyzji naležy poinformowač wno-szqcego w možliwie najkrótszym terminie. Przepis zwraca uwage na szybkošč postepowania organów admini-stracji. Odnosi si§ on nie tylko do spraw, w ktorých zapadajú decyzje ale takže do udzielenia odpowiedzi na pišmie i udzielania informacji. Terminy zaiatwiania spraw sa^ zbližone do polskich terminów, oraz do postepowania organu w razie niemožliwošci zalatwienia sprawy 30 w terminie (art. 35 i nastepne Kpa, art. 139 i nastepne Ordynacji podatkowej). Maksymalny termin zalatwienia sprawy w organach pierwszej instancji w Polsce jest krótszy i wynosi 1 miesi^c, ješli sprawa nie jest skomplikowana, albo strona swoim zachowaniem nie spowodowala przedluženia jej zalatwienia. Artykul 18 Obowiazek uzasadnienia decyzji 1. W odniesieniu do každej wydanej przez instytucje decyzji, która môže mieč negatywny wplyw na prawa lub interesy jednostki, naležy podač powody, na ktorých opiera sie wy-dana decyzja; w tym celu naležy jednoznacznie podač istotne fakty i podstawe prawnq podjetej decyzji. 2. Urzednik odštepuje od wydania decyzji, które opieralyby sie na niewystarczajacych lub niepewnych podstawach i które nie zawieralyby indywidualnej argumentacji. 3. W przypadku, kiedy ze wzgledu na dužq liczbe jednostek, ktorých dotyczq podobne decyzje, nie ma možliwosci podania szczególowych powodów podjetej decyzji i w zwiazku z tym przekazuje sie odpowiedzi standardowe, urzednik zapewni, že w terminie póžniejszym dostarczy indywidualnq argumentacje obywatelowi,21 który zwróci sie z wyražnq odnošnq prosby. Artykui 19 Informacja o možliwosciach odwolania 1. Wydana przez instytucje decyzja, która môže mieč negatywny wplyw na prawa lub interesy jednostki, zawiera informacja o možliwoéciach zloženia odwolania od wydanej decyzji. Podaje sie w szczególnošci rodzaj šrodków odwo-lawczych, organy, do ktorých možne je wnosič oraz terminy ich wnoszenia. 2. W decyzjach naležy zamiešcič w szczególnošci adnotacje o možliwosci wszczecia postepowaň sadowych oraz skiero-wania zažaleň do rzecznika praw obywatelskich zgodnie z warunkami ustalonymi w art. 230 i 195 traktátu ustana-wiajacego Wspólnote Europejskq. 21 Patrz odsyiacz „15". 31 Oba przepisy normuje forme wydanych decyzji. Odpowiednik tých przepisów stanowia^ art. 107 polskiego Kpa i 210 Ordynacji podatkowej, które S3 bardziej szczególowe. Art. 107 Kpa przewiduje obowia^ zek m. in. powolania podstawy prawnej rozstrzygniecia oraz uzasad-niania faktycznego i prawnego, wskazujace wyražnie, že us talóny w sprawie stan faktyczny istotnie wypelnial dyspozycje przepisu prawnego maj^cego w sprawie zastosowanie. Kiedy okolicznošč fak-tyczna môže byč uznaná za udowodniona^ stanowi art. 81 Kpa, wpro-wadzaj^c wymóg, aby strona miala možliwošč wypowiedzenia si§ co do przeprowadzonych dowodów, chyba že zalatwienie sprawy nie cier-pi zwloki ze wzgl§du na niebezpieczenstwo dla žycia lub zdrowia ludz-kiego albo niepowetowana^ szkod§ materiálny, co powinno byč utrwa-lone w aktach sprawy (art. 10 § 2, 3). Uzasadnienie faktyczne ma tež wskazač nie tylko dowody, na ktorých oparí sie organ, ale nadto przyczyny, z powodu ktorých innym dowodom odmówil wiarygodnošci i mocy dowodowej (art. 107 § 3). Odstepstwo od uzasadnienia decyzji jest dopuszczalne tylko ješli decyzja uwzglednia w calošci zadanie wszystkich stron albo odstepstwo od uzasadnienia wynika z od-rebnej ustawy. Niezaležnie od uzasadnienia decyzji powinny byč wskazane šrodki odwolawcze oraz šrodki zaskarženia (odpowiednio: skarga lub powództwo) do sadu administracyjnego lub sadu po-wszechnego). Na uwage zasluguje natomiast ust. 2 w art. 18 KDA, nakazuj acy urz§dnikowi zaniechanie wydania decyzji bez wymaganych podstaw (naležy rozumieč, že chôdzi zarówno o podstawy prawne jak i faktyczne), ktorých nie možná by uzasadnič. Przepis nie rozróžnia za-tem uzasadnienia decyzji tzw. zwiazanych oraz uznaniowych, ani nie wspomina o možliwosci odstapienia od ich uzasadnienia. W art. 19 ust. 2 zwraca uwage obowiazek zamieszczania poucze-nia o možliwosci wyst^pienia strony na droge saxlowa^ oraz, czego nie ma w polskich procedúrach, o možliwosci zwrócenia si§ do rzecznika praw obywatelskich. Pomoc ze strony rzecznika deklaruje natomiast art. 80 Konstytucji RP oraz art. 1 i 9 pkt 1 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147). 32 Artykui 20 Przekazanie podjetej decyzji 1. Urzednik zapewni, že decyzje dotyczace praw lub interesów jednostek, zostanq przekazane zainteresowanym jednost-kom na pismie natychmiast po podjeciu tychže decyzji. 2. Urzednik powstrzyma sie od powiadomienia innych jednostek o podjetej decyzji dopóty, dopóki nie zostanie powia-domiona o tej decyzji jednostka, ktorej decyzyja dotyczy. Przepis ustala obowiazek doreczenia decyzji jej adresátom (odpo-wiednikiem jest polski art. 109 Kpa - przewiduje on možnošč rów-niež ogloszenia decyzji, ješli sprawa zostala zalatwiona ustnie z utrwaleniem jedynie w protokole lub w podpisanej przez s tróne ad-notacji). Dopiero od doreczenia decyzji lub jej ogloszenia organ admi-nistracji, który j 3 wydal, jest nia^ zwiazany. Decyzje nie doreczone (nie ogloszone) nie maj^ mocy wi^žacej. Artykul 21 Ochrona daných 1. Urzednik wykorzystujacy dane osobowe obywatela uwzglednia sfére prywatnosci i nietykalnosč osobistq zgodnie z postano-wieniami rozporzadzenia (EWG) 45/2001 o ochronie osôb fi-zycznych przy przetwarzaniu daných osobowych przez organy i instytucje Wspólnoty oraz o swobodnym obrocie danými22. 2. Urzednik zaniecha w szczególnosci przetwarzania daných osobowych do celów bezprawnych oraz zaniecha przekaza-nia takich daných osobom nieuprawnionym. W polskim systemie prawnym ochrone daných osobowych normuje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Problémem, który jak dotad wywolal najwieksze rozbiežnošci, jest udostepnianie dziennikarzom wgladu do dokumentów w indywi-dualnych sprawach - na tie zderzenia z ustawa^ z 6 wrzešnia 2001 r. o dostepie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Generálny Inspektor Ochrony Daných Osobowych jest przeciwny udostep- 22 Dz.U. UE L 008 z 12.01.2001 r., str. 1-22. 33 nianiu takich informacji. Wyražony jest natomiast i inny poglaxl, že jest dopuszczalne udzielanie wgladu do akt sprawy - z wylaczeniem nazwiska i adresów stron23. Polski Sad Najwyžszy, uwzgledniajac rewizje nadzwyczajn^ Rzecz-nika Praw Obywatelskich w tej sprawie od wyroku NSA, stwierdzil, že nie možná odmawiač informacji o dziaialnošci funkcjonariuszy publicznych, powoluj^c si§ na ochron§ daných osobowych. Media mog3 zwracač si§ o nie, nie wyjašniajac celu i spôsobu ich wykorzy-stania. W sprawie chodzilo o udost§pnienie przez prezydenta miasta redakcji gazety daných dyrektorów szkól, powolanych na stanowiska z pominieciem konkursu (wyrok z 3 paždziernika 2002 r. nr III RN 89/02).24 Podobnie SN orzekl w innej sprawie dotyczacej udostepnie-nia dziennikarzom akt w sprawach pozwoleA na budow§, w celu ustálenia, czy urz§dnicy udzielajacy tých pozwolen nie sporz^dzali uprzednio projektów budowlanych tých inwestorów. Zastrzegl jedynie, aby nazwiska inwestorów byly „zabialowane" (wyrok z 24 czerw-ca 2003 r. III RN 95/02). Artykul 22 Prosba o udzielenie informacji 1. O ile urzednik jest odpowiedzialny za danq sprawe, udo-stepni on jednostkom zadané przez nie informacje. Przy odpowiedniej sposobnosci urzednik wyda w zakresie swoich kompetencji zalecenia wszczecia postepowania administra-cyjnego. Urzednik zapewni, že przekazana informacja be-dzie jasná i zrozumiala. 2. Ježeli zgloszona ustnie prosba o udzielenie informacji jest zbyt skomplikowana lub zbyt obszerna, urzednik zasugeru-je zglaszajacemu sformulowanie wniosku na pišmie. 3. Ježeli urzednik nie môže udostepnič zadanej informacji ze wzgledu na jej poufny charakter, poinformuje on danq jednostke zgodnie z art. 18 niniejszego Kodeksu o przyczy-nach, dlaczego nie môže przekazač zadaných informacji. Por. Czy prywatnošč jest najwažnlejsza (Rzeczpospollta Nr 44 z 21 lutego 2002 r. A-2). Rzeczpospollta Nr 232 z 4 paždziernika 2002 r. C-l. 34 4. Prosby o udzielenie informacji w sprawach, za które daný urzednik nie jest odpowiedzialny, przekazuje on do wlasci-wej osoby, podajac zglaszajacemu nazwisko i numer telefonu tej osoby. Prosby o udzielenie informacji dotyczacych innej instytucji lub innego organu Wspólnoty urzednik przekazuje do tej instytucji lub tego organu. 5. W razie potrzeby urzednik skieruje jednostke, która wy-stapila z prosby o udzielenie informacji do jednostki orga-nizacyjnej instytucji, odpowiedzialnej za informowanie obywateli. O ile przepis art. 21 dotyczy zákazu udostepniania informacji oso-bom nie zwiazanym z okrešlona^ sprawa^ o tyle art. 22 ma na celu udostepnianie informacji osobom bezpošrednio zainteresowanym da-na^ sprawa^ Przepis ust. 2 wskazuje, jak sie ma zachowač urzednik, gdy zapytanie o informacje wymaga przeprowadzenia postepowania lub bardziej zložonej analizy z uwagi na skale trudnošci. W takim razie wskazane jest sformulowanie przez zglaszaj^cego prosbe wnio-sku na pišmie. Odmowa udostepnienia informacji na pišmie môže mieč miejsce wylacznie z uwagi na jej poufny charakter i wymaga uzasadnienia. W polskim systemie prawnym odmowa nastepuje w formie decyzji administracyjnej25, lacznie z prawem zaskarženia ostatecznej decyzji odmownej organu drugiej instancji do sadu admi-nistracyjnego. Termin rozpatrzenia sprawy przez sad wynosi 15 dni. Ježeli odmowa nastúpila ze wzgledu na wylaczenie jawnošci z powo-laniem sie na ochrone daných osobowych, prawo do prywatnošci oraz tajemnice inna^ niž paňstwowa, skarbowa lub statystyczna, wówczas osobie domagajacej sie informacji przysluguje prawo wnie-sienia powództwa do sadu powszechnego o udostepnienie takiej informacji (art. 16, 21, 22 ustawy o dostepie do informacji publicznej). Naležy jednak mieč na uwadze, že ustawa nie narusza przepisów innych ustaw okrešlajacych odmienne zásady i tryb dost§pu do informacji publicznych (art. 1 ust. 2). Art. 74 Kpa stanowiacy o udo-st§pnianiu akt przewiduje odmowe, w drodze postanowienia, umožli-wienia stronie przegl^dania akt w jej wlasnej sprawie, sporz^dzenia z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienie odpisów lub ich wydawa-nie. Na postanowienie takie služy zažalenie. Takže art. 107 § 5 oraz Z zachowaniem procedury okrešlonej w art. 14 ust. 2 ustawy z 6 wrzešnia 2001 r. o dosteple do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). 35 niektoré ustawy szczególne przewiduje možliwošč zaniechania lub ograniczenia uzasadniania decyzji. Przewažnie chôdzi tu o wzgledy bezpieczenstwa Panstwa lub porzadek publiczny. Nie stoi to jednak na przeszkodzie zaskarženiu takich decyzji do sadu administracyjne-go, ktorému organ administracji b§dzie obowiazany ujawnič powody uzasadniaj^ce trešč rozstrzygniecia zaskaržonej decyzji. Artykul 23 Wnioski o umožliwienie dostepu do publicznych dokumentów 1. Urzednik rozpatruje wnioski o umožliwienie dostepu do publicznych dokumentów zgodnie z uregulowaniami przyjetymi przez instytucje i zgodnie z ogólnymi zásadami i ogranicze-niami okreslonymi w rozporzqdzeniu (EWG) 1049/200126. 2. Ježeli urzednik nie môže spelnič ústnej prosby o umožliwienie publicznego dostepu do dokumentów, zasugeruje on zainteresowanym sformulowanie przez nich stosownego wniosku na pišmie. Artykul 24 Prowadzenie rejestrów Jednostki organizacyjne instytucji sq zobowiazane do prowa-dzenia stosownych rejestrów poczty wchodzacej i wychodzq-cej, przekazywanych im dokumentów i podjetých przez nie dzialaň. Artykul 25 Informacja o Kodeksie 1. Instytucja podejmie skuteczne dzialania na rzecz poinfor-mowania jednostki o prawach, jakie przysluguje jej w ra-mach niniejszego Kodeksu. Instytucja udostepni trešč Ko-deksu w zaležnošci od posiadanych možliwošci w formie 26 Dz.U. UE L 145 z 31.05.2001 r., str. 43. 36 elektronicznej na glównej stronie swojego portálu interneto-wego. 2. W imieniu wszystkich instytucji Komisja opublikuje Ko-deks i rozprowadzi go w postačí broszury wsród obywateli. Popularyzowanie przepisów postepowania przed organami Wspólnot (art. 25) jest wyrazem troski, aby strony i inne osoby w stosun-kach publicznoprawnych mogly skuteczniej chronic swoje prawa i interesy. Sprawa nie sprowadza sie zatem do formálnej publikacji Kodeksu w urzedowym zbiorze przepisów prawnych i przyjecia fikej i znajomošci przepisów prawidlowo ogloszonych (art. 25 ust. 2 -w pierwszej ezešci zdania). Kodeks zaleca takže inne, niekiedy bar-dziej skuteezne, formy informowania obywateli i innych podmiotów o jego przepisach - jak internet, czy broszury. Odpowiednika takich przepisów w polskim prawie nie znajdujemy, co nie znaezy, že po-szczególne urzedy nie podejmuja^ dzialan z wlasnej inicjatywy - np. w postaci zamieszczania wyci^gów z przepisów prawnych. Rzecznik Praw Obywatelskich wydal m.in. szereg broszur z róžnych dziedzin prawa materialnego oraz procedur - np. w sprawie wnoszenia spraw do Trybunalu Konstytucyjnego (skarg konstytucyjnych), Sadu Naj-wyžszego, Naczelnego Sadu Administracyjnego, Trybunalów Miedzy-narodowych w Genewie oraz w Štrasburgu. Artykui 26 Prawo zloženia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Od wszelkich zaniedbaň dotyczacych wypelnienia zásad przedstawionych w niniejszym Kodeksie, ktorých dopušci sie instytucja lub urzednik, možná zložyč, zgodnie z art. 195 traktátu ustanawiajacego Wspólnote Europejskq i zgodnie ze statutem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich27, skarge do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Jak wskazano wczešniej, przepisy polskich postepowaň admini- Decyzja/Orzeczenie Parlamentu Europejskiego w sprawie postanowien 1 ogól-nych warunków wykonywanla zadati przez rzecznika praw obywatelskich, Dz.U. UE L 113/1 z 1994 r. 37 stracyjnych nie informuje o možliwošci skierowania sprawy do Rzecznika Praw Obywatelskich, która wynika z art. 80 Konstytucji oraz ustawy o RPO. Podjecie dzialania przez Rzecznika jest dzialaniem w trybie nadzwyczajnym, a on sam nie wehodzi w sklad systému or-ganów administracj i publieznej. Skoro w Kpa znalazlo sie miejsce dla udzialu prokurátora (dzial IV art. 182-189), a Rzecznikowi služa^ prawa prokurátora (art. 14 pkt 6 ustawy o RPO) - to možná mówič, že jego udzial, w okrešlonym zakresie, jest pošrednio unormowany w tym Kodeksie. Jednakže w procedurách sadowych, oraz w usta-wach szczególnych przewidujacych zaskaržanie aktów organów sadowych i administracyjnych w wielu miejscach jest przewidziany wyraž-nie udzial Rzecznika, w tym prawo do wnoszenia kasaeji do Sadu Najwyžszego w sprawach kárnych i cywilnych oraz skarg do sadu administracyjnego na akty administracyjne i inne czynnošci. Artykui 27 Kontrola stosowania Po dwóch latách stosowania každá instytucja skontroluje spôsob wykonywania przez siebie postanowieň Kodeksu. O wyni-kach tej kontroli instytucja ta powiadomi Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Chôdzi tu oczywišcie o kontrole stosowania przepisów Kodeksu -w sensie sprawdzenia jego adekwatnošci. Wyniki tej analizy maj^ byč przedstawione przez organy (instytucje) Wspólnot Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Pozwola^ mu one na rozwaženie ewentualnej potrzeby zaproponowania zmian w Kodeksie - jako jego autorowi. Wprowadzenie takich zmian, chociažby z uwagi na syste-matyke niektorých przepisów, potrzebe ich ušcišlenia oraz wystepu-jace powtórzenia wydaj^ si§ j už dzisiaj widoczne. Ws kázanie ich nie naležy jednak do komentátora. Poslowie Kodeks Dobrej Administracji jest tylko kolejným w skali europej-skiej aktem majacym przyczynič sie do praworzaxlnego dziaiania administracji publicznej i žyczliwego odnoszenia sie do obywateli. Jak juž wspomniano na wstepie niniejszego opracowania m.in. Komitét Rady Ministrów Rady Európy wydal rekomendacje nr R (80)2 doty-czax^ wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji przyjeta^ 11 marca 1980 r. na 316 posiedzeniu wiceministrów. Zaleca on rzadom Paňstw Czlonkowskich stosowanie sie przy wykonaniu kompetencji dyskrecjonalnych do okrešlonych zásad ochrony praw, wolnošci i interesów osob przed aktami administracyjnymi28. Zwraca m.in. uwage na respektowanie celu, przez wzglad na który kompe-tencja zostala przyznana, respektowanie obiektywizmu i bez-stronnošci, równošci wobec prawa, proporcjonalnošci tj. roz-saxlnego stosunku miedzy wchodzacymi w gre interesami, tj. intere-sem powszechnym a partykularnym interesem jednostek - w tym miarkowanie ograniczen nakladaných na jednostke w stosunku do realizowanego celu proporcjonalnošci. Z innych zásad nálezy przykladowo wymienič zásade rozsaxlnego terminu realizacji obowiaz-ku i eliminowania stanu niepewnošci. Przewidywalnošci dziaiania administracji i bezpieczeňstwu prawnemu powinno služyč przestrze-ganie stálej i konsekwentnej praktyki administracyjnej - przy równo-czesnym badaniu szczególnych okolicznošci sprawy. Zaleca sie jaw-nošč dyrektyw oraz uzasadnianie odst§pstwa od nich (obiektywizm takiego odst§pstwa). Kazdy akt administracyjny powzi§ty w wykonaniu kompetencji dyskrecjonalnej powinien podlegač kontroli ze stro-ny s^du albo innego niezawislego organu. Wšród innych aktów na uwage zasluguje rekomendacja R (81)19 -Komitétu Ministrów dla PaAstw Czlonkowskich z 25 listopada 1981 r. w sprawie dostepu do informacji posiadanej prze wladze pu-bliczne. Zgodnie z nia^ mi§dzy innymi, wladza publiczna odmawiaja^ ca dost§pu do informacji ma obowiazek przedstawienia powodów, na których zgodnie z prawem lub praktyka^ tak^ odmow§ opiera. Wszel-ka zaš odmowa informacji podlega, na wniosek, nadzorowi. Dost§p Por. T. Jasudowicz: Administracja wobec praw czlowleka, Toruň 1996. 39 do informacji nálezy zapewnič „na stopie równošci". Odmowa dostepu do informacji nie može opierač sie na tym, že domaga sie jego osoba nie wykazujaca specjalnego interesu w tej dziedzinie. Možná zatem mówič o ogólnym europejskim trendzie tworzenia przyjaznej obywatelowi (i innym podmiotom) administracji publicznej, o poddawaniu tej administracji szerokiej kontroli spolecznej -a nie tylko w ramach procesowej ochrony stron w toku wydawania decyzji administracyjnych. Praktyka organów administracji publicznej w poszczególnych panstwach nie može tej tendencji nie uwzgled- niac. 40 Wykaz ustaw, do ktorých odwolywano si$ w tekscie Komentarza Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administra-cyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968). Ustawa z dnia 16 wrzešnia 1982 r. o pracownikach urzedów paň-stwowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.). Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147). Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzadowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270; zm. 2004 nr 162 poz. 1692). Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie daných osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o službie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.). Ustawa z dnia 7 paždziernika 1999 r. o jezyku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.). Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowym Rejestrze Sadowym (Dz.U. Nr 100, poz. 1082). Ustawa z dnia 6 wrzešnia 2001 r. o dostepie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Objaánienie skrótów Dz.U. - Dziennik Ustaw KDA - Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej Kpa - Kodeks postepowania administracyjnego NSA - Naczelny Sad Administracyjny ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego OSNAPiUS - Orzecznictwo Sadu Najwyžszego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeň Spolecznych OSPiKA - Orzecznictwo Sadów Polskich i Komisji Arbitražowych RPO - Rzecznik Praw Obywatelskich SN - Sad Najwyžszy TK - Trybunal Konstytucyjny