Finanční management ve veřejné správě Mojmír Sabolovič Katedra finančního práva a národního hospodářství Finanční management • Cílem finančního managementu je efektivní využívání ekonomických zdrojů zejména však kapitálu. Předmětem finančního managementu jsou tedy zejména různé formy peněz. • Obsahem finančního managementu je manažerské rozhodování jako činnost na jejímž konci je výsledné rozhodnutí způsobech krátkodobého a dlouhodobého financování veřejné správy. • Jádrem finančního managementu veřejné správy je zajištění dostatečných finančních zdrojů pro uspokojování potřeb veřejné správy. Pojem veřejné finance • „Pojem sloužící k označení specifických vztahů a operací probíhajících v rámci ekonomického systému mezi autoritami tzv. veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé.“ (Hamerníková, 2002) • „Veřejné finance zkoumají působení finančních nástrojů (např. daní) a veřejných výdajů na individuální chování a rozhodování o alokaci zdrojů. Současně je zkoumána efektivnost využívání finančních nástrojů státních zásahů.“ (Peková, 2005) Veřejné finance • Úkolem je: – zabezpečení potřebných finančních prostředků a zajištění efektivnosti jejich použití – profinancování různých transferů – stimulace ekonomických subjektů k určitému chování Smyslem existence veřejných financí je snaha nalézt nejefektivnější způsob alokace zdrojů, tedy dosahovat s omezenými zdroji maximální užitek. • Veřejné finance se zabývají: – veřejným financováním (vymezení základních principů a hlavních fiskálních funkcí) – charakteristikou a typologií veřejných příjmů – charakteristikou a typologií veřejných výdajů – deficitem veřejných rozpočtů – veřejným dluhem Veřejné statky • Veřejné statky jsou vymezeny od „běžných“ ekonomických statků zejména formou svého financování. • Veřejné statky jsou zcela nebo částečně financovány veřejnou správou. • Veřejné statky vznikají buď politickým rozhodnutím, tzv. veřejnou volbou, nebo jsou objektivně ekonomicky podmíněny svou charakteristikou – nevyloučitelnost, nerivalita apod. • Klíčová práva a povinnosti, které se dotýkají financování veřejné správy jsou vymezeny Ústavou ČR. • Podmínky fungování státního, municipálních a regionálních rozpočtů jsou definovány příslušnými zákony. • Základní pojetí finančního systému územní samosprávy je zdůrazněno Evropskou chartou místní samosprávy. Samospráva je založena na principech demokracie, decentralizaci moci a subsidiarity. Teoretická východiska • Fyziokraté – A. R. Turgot • Merkantilisté – J. B. Colbert • Klasická ekonomie – A. Smith • Německá historická škola – A. Wagnerův (Zákon rostoucí státní aktivity) • Neoklasický proud – teorie blahobytu • Keynesiánství – J. M. Keynes (stimulace poptávky) • Neokeynesiánství – P. A. Samuelson (cyklicky vyrovnaný státní rozpočet) • Postkeynesiánství • Konzervatismus (stimulace nabídky) Současný pohled na veřejné finance • Má stát přebírat část suverenity racionálně uvažujících a chovajících se subjektů? • Bude stát schopen poskytnout těmto subjektům určité užitky? • Rozsah veřejného sektoru – kolektivismus x individualismus. • Podle toho se rozhoduje: – jak velká část statků se bude rozdělovat – jak velká bude redistribuce důchodů a bohatství – jak velký objem prostředků bude z výše uvedených důvodů odčerpán ze soukromého sektoru do veřejného Veřejný rozpočet Každý veřejný rozpočet je: • upraven předpisem, • samostatně sestavován a schvalován, • má vlastní, zákonem stanovenou, příjmovou základnu, která mu zajišťuje částečnou nezávislost. Struktura veřejných rozpočtů • Soustava veřejných rozpočtů – nadnárodní rozpočet – ústřední rozpočet – rozpočty jednotlivých celků územní samosprávy – rozpočty neziskových organizací působících ve veřejném sektoru • Mimorozpočtové fondy (státní fondy a tzv. mimorozpočtové parafiskální fondy) Soustava veřejných rozpočtů ČR Ekonomické hledisko VR • Veřejný rozpočet: – sdružuje a rozděluje převážně veřejné prostředky k zajištění veřejných statků. • Veřejné prostředky: – byly získány především na základě principů nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti, – rozhoduje se o nich veřejnou volbou, – podléhají veřejné kontrole. • Neefektivnost provázející veřejné rozpočty: – alokační neefektivnost, – neefektivnost z důvodu vracení finančních prostředků. Legislativní hledisko VR • „Pojmem "veřejné rozpočty centrální úrovně" se rozumí státní rozpočet, státní fondy, Fond národního majetku, Pozemkový fond, fondy zdravotních pojišťoven, fondy organizačních složek státu a státní finanční aktiva.“ • „Pojmem "veřejné rozpočty územní úrovně" … rozpočty a fondy obcí, krajů a dobrovolných svazků obcí.“ § 1 odst. 2, 3 opatření Ministerstva financí č.j. 111/74 200/1997 o rozpočtové skladbě • „Veřejné rozpočty ČR jsou soustavou státního rozpočtu, rozpočtů krajů a municipalit (místní rozpočty), státní mimorozpočtové fondy, privatizační fondy (FNM a Pozemkový fond) a systém veřejného zdravotního pojištění.“ Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů, Ministerstvo financí 2003 Státní rozpočet • Nejdůležitější bilance státu – příjmy a výdaje st. rozpočtu závazně člení rozpočtová skladba – rozpočtové provizorium – vzhledem k objemu st. rozpočtu je významná výše jeho deficitu a výše tzv. skrytého dluhu • finanční plán – nabývá podoby rozpočtového zákona – za plnění odpovídá Ministerstvo financí – vláda je většinou zmocněna provádět v případě potřeby dílčí úpravy rozpočtu – po skončení období se sestavuje závěrečná bilance skutečného plnění st. rozpočtu – tzv. státní závěrečný účet • významný nástroj rozpočtové politiky – pokladní plnění se uskutečňuje na účtech ČNB Příjmy a výdaje SR Rozpočtová skladba třídí příjmy a výdaje z hlediska: – odpovědnostního (do jednotlivých kapitol) – druhového • Výdaje – dle druhu věci, služby, práce, výkonu nebo práva, které bylo daným výdajem pořízeno, u transferů - druh podpory, kterou transfer představuje. • Příjmy - dle právního důvodu platby, která do rozpočtu plyne. – odvětvového (funkčního) • dle druhu činnosti, z níž příjmy plynou nebo na kterou se finanční prostředky vynakládají – konsolidačního • na příjmy a výdaje vznikající uvnitř soustavy veřejných rozpočtů § 2/1 vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě Trendy ve výdajích SR ČR • Tok výdajů st. rozpočtu je během roku poměrně rovnoměrný, avšak v závěru roku objem výdajů vzrůstá. • Rozhodující objem výdajů SR ČR představují běžné výdaje (1993 – 2000 cca 88 %, v poslední době tvoří cca 98 %). • Celkové výdaje st. rozpočtu vzrostly za poslední roky o více jak 20 %, neinvestiční transfery obyvatelstvu vzrostly o téměř 30 %, příjmy st. rozpočtu vzrostly pouze o cca 15 %. • V zemích, kde jsou součástí st. rozpočtu i výdaje na sociální zabezpečení, rostou výdaje na starobní důchody. • Od roku 1995 stoupá podíl mandatorních výdajů (skupina peněžní transfery obyvatelstvu) a ostatních obligatorních výdajů – tzv. quasi mandatorní výdaje (výdaje na obranu, příspěvky do rozpočtů mezinárodních organizací, jichž je ČR členem). • Quasi mandatorní výdaje vzrostly v období 1995 – 2004 téměř dvakrát. Důvodem tohoto vzrůstu je růst mezd pracovníků rozpočtové a příspěvkové sféry. Funkční třídění rozpočtové skladby (zkráceno) Kraje územní společenství občanů, veřejnoprávní korporace s právem na samosprávu, jež mohou mít vlastní majetek a sestavený vlastní rozpočet s vlastními příjmy Trendy: • decentralizace, • dekoncentrace a • deetatizace Rozpočty krajů Kraje mají vztah k: • činnosti samosprávy i k výkonu státní správy v rámci tzv. přenesené působnosti • regionálnímu veřejnému sektoru (úkolem regionálního veřejného sektoru je zabezpečování regionálních veřejných statků, jež se uskutečňuje pomocí neziskových organizací zřizovaných krajem) • podnikatelským subjektům (např. poskytování dotací soukromým podnikatelům) • státnímu rozpočtu, příp. státním fondům • obcím, jež se nacházejí na území kraje • k ostatním obcím, které se na území kraje nenacházejí • jiným krajům • k rozpočtům ostatních článků rozpočtové soustavy • k ostatním subjektům Pro oblast financí jsou v chartě formulovány následující zásady • Místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. • Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. • Alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejichž sazbu mohou místní společenství v mezích zákona stanovit. • Finanční systémy,na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. • Ochrana finančně slabších místních společenství volá po zavedení postupů finančního vyrovnání nebo rovnocenných opatření, jež mají korigovat důsledky nerovného rozdělování potenciálních finančních zdrojů a finančního zatížení, které je třeba z nich hradit. Takové postupy nebo taková opatření nesmějí omazovat volné uvážení, které místní společenství mohou v rámci své vlastní odpovědnosti uplatňovat. • S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat. • Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. Poskytování dotací nelikviduje základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení. • Za účelem získávání úvěru na kapitálové investice mají místní společenství v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh. Tvorba rozpočtů • Klasické metody tvorby rozpočtů • Moderní přístupy k tvorbě rozpočtů Systém vnitřní finanční kontroly ve veřejné správě Public International Financial Control PIFC Žlutá kniha MFCR • Model EK pro pomoc vládám států EU ve věci formování jejich vnitřního kontrolního prostředí, aktualizaci řídících systémů veřejného sektoru v souladu s dobrou praxí Zelená kniha • Manuál pro interní audit ve veřejném sektoru Modrá kniha • Manuál pro audit řídících a kontrolních systémů operačních programů 2007-20013 Implementace PIFC • EK a její Generální ředitelství • Centrální autoritou v ČR je MF Základní pojmy • Veřejná správa – administrativa členského státu vykovávaná ve vládní zodpovědnosti • Veřejné fondy – rozpočet EU, státní rozpočet, územní rozpočty regionů a municipalit • Manažer – role vedoucího při řízení výkonu činnosti podřízených subjektů s uplatněním zásady řádného finančního řízení. Vyjadřuje totéž co vedoucí zaměstnanec používaný v národní legislativě a při její aplikaci pro vedoucí pozici pracovního místa v orgánech a organizacích veřejného sektoru. PIFC – Strukturovaný model pro vládu při zavádění moderního kontrolního prostředí pro veřejné příjmy a výdaje. Základní předpoklady • PIFC je založen na principech zdravého finančního řízení: • Transparentnost – průhlednost • Efektivita – výkonnost • Účelnost a hospodárnost • Relevantní legislativa • Rozpočtový popis Hlavní pilíře PIFC • Manažerská odpovědnost za funkčnost finančních řídících a kontrolních systémů • Funkčně nezávislý interní audit • Centrální harmonizační jednotka pro rozvoj metodologie a standardů u prvních dvou systémů Externí audit • Spolupráce mezi nezávislým externím auditním orgánem a MF • Tzv. Limská deklarace Období zavádění PIFC • Vývoj koncepce pro zavedení • Vývoj organizačního rámce • Vývoj právního rámce • Založení instituce pro plnění rozvojových politik Funkce a úloha centrálních harmonizovaných jednotek • Diferenční analýza • Regulační předpisy • Audit shody • Rozvoj zaměstnanců • Tvorba sítí CHJ • Zřízení CHJ Finanční a ekonomické hodnocení projektů ve veřejné sféře • Metody statické • Metody dynamické • Metody zahrnující volatilitu • Cost-Benefit Analysis (CBA) CBA • Kvantifikace veškerých pozitivních i negativní efektů plynoucích z projektu a zdrojů vynaložených na jejich dosažení. • Převod nákladů a přínosů na peněžní jednotky (získání tzv. socioekonomických toků) a jejich mezičasová agregace. Literatura • Public Interanational Financial Control. European Commission, 2008 • Tomášková, E. Veřejné finance. Podklady přednášek. Děkuji za pozornost! Mojmír Sabolovič Katedra finančního práva a národního hospodářství